СОДЕРЖАНИЕ

На правах рукописи




МИТЧЕНКО Ольга Юрьевна




ДОКУМЕНТАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
(на примере администрации города Твери)




Специальность 05.25.02 — Документалистика,
документоведение, архивоведение




АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата исторических наук




Москва 2004
Работа выполнена в государственном учреждении «Всероссийский
научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела» (ВНИИДАД)


Научный руководитель: доктор исторических наук,
профессор ЛАРИН Михаил Васильевич

Официальные оппоненты:
доктор исторических наук
АРТИЗОВ Андрей Николаевич

кандидат исторических наук
МОЖАЕВА Нина Георгиевна

Ведущая организация: Историко-архивный институт
Российского государственного
гуманитарного университета

Защита состоится 15 июня 2004 г. в 15:00 часов на заседании
диссертационного совета К 316.001.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук во
ВНИИДАД по адресу:
117393, Москва, ул. Профсоюзная, 82.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВНИИДАД по адресу: 117393, Москва, ул. Профсо-
юзная, 82.


Автореферат разослан «____» ___________ 2004 г.


Ученый секретарь
диссертационного совета, д.и.н. И.В. Сабенникова
3
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

На современном этапе исполнительная власть России находится в про-цессе трансформации, проводимой
в рамках административной реформы1.
Одновременно происходит становление и развитие системы местного самоуправления: 06 октября 2003
года принят новый Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Феде-
рации», вступающий в силу с 01 января 2006 года2.
Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации и од-
ной из форм осуществления власти народа, своеобразной альтернативой управлению местными делами «свер-
ху». Основной задачей органов местного самоуправления3 является решение вопросов местного значения, то
есть вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
Местное самоуправление в России в настоящее время осуществляется на территориях городов, поселков,
станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований4, а
также в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территории районов города5.
С 01 января 2005 года каждое из муниципальных образований будет наделено соответствующим статусом:
городское поселение, сельское поселение, городской округ, муниципальный район или внутригородская тер-
ритория города федерального значения6.
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно7. Помимо выбор-
ного (представительного) органа8 составной частью местного самоуправления является исполнительно-
распорядительный орган муниципального образования (местная администрация)9, отвечающий за реализацию
решений представительного органа и повседневное управление местными делами.
Деятельность органов местного самоуправления осуществляется от имени муниципального образования,
по природе является управленческой и направлена на достижение определенного социального результата. Ра-
бота с документацией, обеспечивающей управленческие процессы, — важный элемент деятельности муници-
пальных органов, и от ее состояния во многом зависят оперативность и качество принимаемых решений, эф-
фективность их реализации.
В современных условиях непрекращающегося поиска наиболее эффективных форм местного управления,
динамичного развития правового регулирования, изменения форм и методов управленческой деятельности,
роста объемов информации, развития информационных технологий, а также интеграции новых технологий в
традиционные делопроизводственные системы повышаются требования к качеству документационного обес-




1
Указ Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах»;
Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
2
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
3
Органы местного самоуправления — избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным
органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного
значения (Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ).
4
Федеральный закон от 04.08.2000 № 107-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления».
5
См., например, Закон г. Москвы от 06.11.2002 № 54 «О внесении изменений в статьи... Устава г. Москвы».
6
Под муниципальным образованием, в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ, понимается го-
родское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города феде-
рального значения. За каждым из названных типов муниципальных образований закреплен перечень вопросов местного
значения.
7
Конституция РФ. Ст. 131.
8
Представительный орган местного самоуправления — это выборный орган местного самоуправления, обладающий
правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального
образования (Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
РФ», с изм. на 21.03.2002).
9
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Ст. 34, 37.
4
печения деятельности органов местного самоуправления10, его соответствию современным требования и пер-
спективам развития местного самоуправления в России.
В основополагающих работах по документоведению Т.В. Кузнецовой, М.В. Ларина, К.Г. Митяева, А.Н.
Соковой неоднократно отмечалась важность изучения и обобщения закономерностей развития систем доку-
ментации, опыта совершенствования делопроизводства в различные периоды развития нашего государства, а
также подчеркивалась значимость анализа современного состояния ДОУ. На ежегодной международной науч-
но-практической конференции «Документация в информационном обществе» в 1994—2003 гг. систематически
ставился вопрос о необходимости исследования проблем муниципального делопроизводства, его нормативно-
го регулирования, унификации и стандартизации в сфере документационного обеспечения деятельности орга-
нов местного самоуправления.
Объектом данного диссертационного исследования выбраны органы местного самоуправления городских
поселений. Города как обособленные в правовом и экономическом отношении поселения обладают такой ха-
рактерной чертой, как короткое время отклика между управленческим воздействием и его результатом, что
позволяет использовать города как «социальные лаборатории» для отработки и тиражирования наиболее эф-
фективных форм и методов управленческой деятельности11.
Предметом исследования является документационное обеспечение деятельности исполнительно-
распорядительных органов. Выборные (представительные) органы местного самоуправления затрагиваются в
работе лишь в той мере, в какой возникает необходимость показать взаимосвязь системы и лучший опыт, от-
работанный именно в городских Думах.
В качестве примера рассматривается система документационного обеспечения деятельности админист-
рации города Твери. В соответствии с действующим Уставом12, город Тверь является единым муниципальным
образованием, территория которого включает в себя территории Заволжского, Московского, Пролетарского и
Центрального районов.
Степень разработанности темы. Исследования, посвященные документационному обеспечению деятель-
ности местных органов управления, весьма активно проводились в 1970—80-х гг. Результаты проведенных
исследований были закреплены в нормативно-методических разработках ВНИИДАД13.
В 1995 году изучение практики работы с документами в органах местного самоуправления получило от-
ражение в «Рекомендациях по документационному обеспечению деятельности органов исполнительной власти
(администраций краев, областей, городов федерального значения, органов местного самоуправления)»14.
В 1996 году управлению документацией в муниципальных органах была посвящена III ежегодная меж-
дународная научно-практическая конференция «Документация в информационном обществе»15, однако мате-




10
Документационное обеспечение, документационное обеспечение управления (ДОУ) рассматривается в диссертации
как отрасль деятельности, обеспечивающая документирование и организацию работы с официальными документами (со-
гласно ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения»).
11
Словарь по муниципальной деятельности / Под ред. С.В.Вобленко. М., 2001.
12
Устав города Твери (принят решением Тверской городской Думы от 20.03.1996 № 32, в ред. от 25.06.2003).
13
Основные положения по организации работы с документами в исполнительных комитетах сельских, поселковых Со-
ветов депутатов трудящихся: Метод. пособие / Главархив СССР, ВНИИДАД; Под ред. А.С.Малитикова; Сост.
З.В.Бондаренко и др. М., 1970. 96 с.; Рекомендации по совершенствованию делопроизводства в исполкомах местных Сове-
тов депутатов трудящихся / Главархив СССР, ВНИИДАД; Под общей ред. М.Т. Лихачева; Отв. сост. З.В. Бондаренко. М.,
1974. 228 с.; Методика создания инструкций о делопроизводстве в исполкомах местных Советов депутатов трудящихся /
Главархив СССР, ВНИИДАД; Под общ. ред. В.Н. Автократова; Отв. сост. З.В. Бондаренко. М., 1974. 123 с.; Примерные
номенклатуры дел областного (краевого) Совета депутатов трудящихся, его исполкома, управлений и отделов: Метод. по-
собие / Главархив СССР, ВНИИДАД: В 2-х ч. М., 1971. 646 с.; Рекомендации о порядке составления и оформления прото-
кола заседания исполнительного комитета краевого, областного Совета народных депутатов и его президиума / Управление
делами Совета Министров РСФСР; ВНИИДАД. М., 1986. 7 с.; Документирование деятельности местных Советов народных
депутатов: Рекомендации / ВНИИДАД. М., 1988. 251 с. Деп. в ОЦНТИ ВНИИДАД 08.08.1988, № 057-88.
14
А.Ю.Чуковенков (рук-ль темы) и др.; ВНИИДАД; Мэрия Москвы. М., 1995. 764 с. Деп. в ОЦНТИ ВНИИДАД
04.03.1996, № 144-96.
15
Ларин М.В. «Документация в информационном обществе»: грядёт десятая международная // PCWeek. 2003. 24 нояб-
ря.
5
риалы конференции не опубликованы. Проблемам деятельности муниципальных архивов были посвящены
международный семинар 1999 г. и конференция 2002 г.16
В 1999 году Всероссийским НИИ документоведения и архивного дела был разработан эскизный проект
Типовой системы автоматизированного делопроизводства муниципального образования САД «Док-МО»,
включающий комплекс решений и методических материалов, необходимых для использования при совершен-
ствовании делопроизводства и создании автоматизированных систем ДОУ в структурах муниципальных обра-
зований России. Однако в связи с упразднением в 2001 году генерального заказчика проекта — Министерства
по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ — работа над этой темой была прекращена.
Диссертационные исследования, посвященные вопросам истории документационного обеспечения одно-
типных объектов, ограничиваются кандидатскими диссертациями Н.И.Архиповой, Г.А.Аскольской,
И.В.Герасимовой, Е.А.Морозова, Е.А.Степанова, Л.И.Тылинской, С.И.Тюльпанова17. Исследованию вопросов
документирования правотворческой деятельности органов государственной власти РФ на примере Саратов-
ской области посвящена диссертация А.В. Ермолаевой18.
диссертациям по истории делопроизводства в местных органах власти относится, например, работа
•К




К.Н. Максимова19. Н.Г. Можаевой исследованы складывавшиеся в 1920-х годах в советских органах особые
структурные подразделения, способствовавшие совершенствованию работы местных Советов и, в частности,
постановки в них делопроизводства20.
Опыт работы с обращениями граждан в 1960-е — начале 1980-х годов в исполнительных комитетах го-
родских Советов народных депутатов изучался Л.В.Потаповой. В ее диссертационном исследовании предпри-
нята попытка решения проблемы влияния поступающей в обращениях граждан информации на деятельность
органов управления (в частности, Мосгорисполкома)21.
Исследование источников о деятельности городских магистратов Тверской губернии в последней четвер-
ти XVIII в. проведено Н.В.Середой22.
Помимо диссертаций по историческим наукам, вопросы документационного обеспечения деятельности
органов местного управления затрагивает ряд диссертаций по другим отраслям наук — юридическим, эконо-
мическим, техническим наукам. В целом, анализ литературы и изучение диссертационных исследований пока-
зывают, что поставленные в данной диссертации проблемы ранее комплексно не рассматривались и заслужи-
вают особого внимания.



16
Муниципальные архивы: правовые, организационные и научно-методические вопросы деятельности: Материалы ме-
ждунар. семинара 22—23.04.1999, Москва. М., 1999; «И моя деревня должна принадлежать истории» (о работе муници-
пальных архивов): Материалы Всеросс. науч.-практич. конф. 05—06 июня 2002 г., г. Геленджик. М., 2002.
17
Архипова Н.И. Документационное обеспечение управления вычислительными центрами (история, современное со-
стояние и перспективы развития): Автореф. дис. ...канд. ист. наук / МГИАИ. М., 1978; Аскольская Г.А. Становление и раз-
витие документационного обеспечения управления в сфере образования в органах содружества независимых государств в
1991—2001 гг.: Автореф. дис. ... канд. ист. наук / МГУС. М., 2003; Герасимова И.В. Документационное обеспечение управ-
ления научно-исследовательской деятельностью высшей школы (1917 — конец 1980-х гг.): Автореф. дис. ... канд. ист. наук
/ МГИАИ. М., 1991; Морозов Е.А. Совершенствование организации и документирования коллегиальной деятельности Гос-
плана РСФСР в 1925—1980 годах: Автореф. дис. ... канд. ист. наук / МГИАИ. М., 1982; Степанов Е.А. Совершенствование
документационных процессов в системе управления высшим и средним специальным образованием СССР: История и со-
временное состояние: Автореф. дис. ... канд. ист. наук / МГИАИ. М., 1979; Тылинская Л.И. Создание и развитие корпора-
тивной системы документационного обеспечения управления в гражданском авиатранспортном комплексе России в 1991—
2000-х годах (опыт ОАО «Аэрофлот – российские авиалинии»): Автореф. дис. ... канд. ист. наук / ВНИИДАД. М., 2004;
Тюльпанов С.И. Основные направления создания отраслевой системы документирования и документационного обеспече-
ния управления высшей школой СССР: Автореф. дис. ... канд. ист. наук / МГИАИ. М., 1981.
18
Ермолаева А.В. Документирование правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов РФ (на
примере Саратовской области): Автореф. дис. ... канд. ист. наук / РГГУ. М., 2002.
19
Максимов К.Н. Органы государственной власти и государственного управления Калмыцкой автономной области и
документирование их деятельности (1920—1935 гг.): Автореф. дис. ... канд. ист. наук / МГИАИ. М., 1971.
20
Можаева Н.Г. Деятельность Исполнительного комитета Московского Совета рабочих, крестьянских и красноармей-
ских документов по совершенствованию управленческого аппарата и документационного обеспечения в местных Советах
Московской губернии (области) (1921—1930 гг.): Автореф. дис. ... канд. ист. наук / МГИАИ. М., 1985.
21
Потапова Л.В. Организация работы с обращениями граждан в Исполкоме Моссовета и их влияние на его деятель-
ность (1960-е годы — начало 1980-х годов): Автореф. дис. ... канд. ист. наук / МГИАИ. М., 1989.
6
Целью диссертационной работы является исследование системы документационного обеспечения дея-
тельности органов местного самоуправления в ее развитии.
Исследование проводится на основе научного анализа и обобщения нормативно-правового, организаци-
онно-управленческого и делопроизводственно-технологического аспектов документационного обеспечения
деятельности администрации города Твери.
Задачи работы:
1. Анализ развития нормативной базы документационного обеспечения деятельности органов местного
самоуправления.
2. Исследование вопросов организации документационного обеспечения деятельности местных админи-
страций, в том числе организации работы с обращениями граждан и архивного дела.
3. Изучение технологий документационного обеспечения деятельности органов местного самоуправле-
ния в Российской Федерации на примере администрации города Твери.
4. Определение направлений дальнейшего совершенствования документационного обеспечения деятель-
ности органов местного самоуправления (в том числе на основе внедрения компьютерных информационных
технологий в ДОУ).
Экскурс в историю местного самоуправления показывает, что в России города были выделены в особые
единицы управления в начале XVIII века Петром I, который предпринял попытку применить к ним начала
самоуправления23. Создание при Петре I городских ратуш и магистратов открыло путь к муниципальному де-
лопроизводству городов в России24.
В научной литературе принято мнение, с которым нельзя не согласиться, что развитию местного само-
управления в современном смысле этого слова дали толчок земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы
Александра II. На основе Городовых положений 1870 и 1892 гг. были сформированы и действовали исполни-
тельные органы городского самоуправления — городские управы — прототипы современных городских ад-
министраций25. Опыт, накопленный в дореволюционный период, несомненно, представляет ценность для ста-
новления института местного самоуправления в настоящее время.
Формально идея самоуправления как элемента общенародного управления государством была положена
и в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании на основе
широкого представительства Советов народных депутатов (до октября 1977 года — Советы депутатов трудя-
щихся) и их исполкомов на всех уровнях государственной власти. Но реальное управление в государстве, как
известно, осуществлялось не через формально признанные органы советской власти, а через пронизывающую
все государство партийную структуру. Тем не менее исполкомы выполняли свои функции, создавали отра-
жающую эти функции документацию, и советское законодательство уделяло достаточное внимание вопросам
постановки делопроизводства в местных органах государственной власти СССР и РСФСР26.
В РСФСР категория «местное самоуправление» впервые включена в Конституцию при реформе 24 мая
1991 г., но только Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г. вернула понятию «местное самоуправление»
настоящее значение, установив, что в отличие от прежних местных советов органы местного самоуправления
не входят в систему органов государственной власти.



22
Середа Н.В. Городские магистраты последней четверти XVIII в.: Источниковед. исследование по материалам Твер.
губ.: Автореф. дис. ... канд. ист. наук/ МГИАИ. М., 1994.
23
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002. С. 69.
24
Каштанов С.М. Документация европейских городов периода позднего средневековья (IX Международный конгресс
по дипломатике) // Археографический ежегодник за 1999 г. М.: Наука, 2000. С. 85.
25
См., например, фонд Тверской городской управы за 1871—1918 гг. (Государственный архив Тверской обл., ф. 801,
2859 д.).
26
Постановление Совета Министров РСФСР от 17.01.1948 «Об упорядочении делопроизводства в сельских Советах де-
путатов трудящихся»; Постановление Совета Министров РСФСР от 30.09.1961 «О мерах по улучшению делопроизводства
в учреждениях и организациях РСФСР»; Постановление Совета Министров РСФСР от 07.01.1970 «О мерах по дальнейше-
му улучшению делопроизводства в исполкомах сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся РСФСР».
7
1995 год можно считать годом реального начала становления местного самоуправления в России —
вступил в силу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий-
ской Федерации»27, а в декабре того же года Правительством РФ была утверждена Федеральная программа
государственной поддержки местного самоуправления28.
После изменения социально-экономических условий деятельности органы местной власти приобрели
множество новых функций по сравнению со своими предшественниками — местными Советами народных
депутатов. Рост объемов документов, вызванный появлением новых функций местных администраций, по-
служил импульсом к активному внедрению новых информационных технологий в сферу муниципального
управления.
Хронологические рамки данного диссертационного исследования охватывают новейший период истории
России (1990-е — начало 2000-х годов), когда осуществлялось кардинальное реформирование общественно-
политической и социально-экономической основ страны и создавались органы местного самоуправления.
Методология работы представляет собой соединение методов общенаучных (описание, анализ, сопостав-
ление, классификация, обобщение и др.) и специальных документоведческих (унификация документов и др.).
Исторический подход к исследованию позволил проследить формирование и развитие нормативной базы
документационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, выявить закономерности и
тенденции образования документов, организации процесса документационного обеспечения, изменения тех-
нологии делопроизводственных работ.
Системный анализ обеспечил комплексное исследование всех элементов системы документационного
обеспечения деятельности органов местного самоуправления, позволил выявить ее свойства, внутренние и
внешние связи, присущие ей закономерности. Кроме того, решаемые в диссертации проблемы совершенство-
вания ДОУ в органах местного самоуправления рассматриваются на общем фоне совершенствования органи-
зации и технологий ДОУ в России.
Источниковую базу исследования составили, прежде всего, нормативные акты федерального, региональ-
ного и муниципального уровней. Источниками разработки программы исследования системы ДОУ в админи-
страции города Твери послужили методические разработки ВНИИДАД29. Обширную группу источников со-
ставили делопроизводственные документы администрации города Твери и ее территориальных подразделе-
ний, а также материалы проектных работ по совершенствованию системы ДОУ в администрации города Тве-
ри.
Анализ источников и литературы по теме позволил определить основные направления работы в целом и
предварительные выводы, которые легли в основу настоящего диссертационного исследования. К ним, в част-
ности, относятся положения о необходимости нормативно-правовой и методической регламентации ДОУ30,
тесной связи эволюции систем документации с историей государственных структур31, взаимосвязи и взаимо-
зависимости документационного обеспечения и управленческой деятельности, документоведения и архивове-




27
Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ.
28
Постановление Правительства РФ от 27.12.1995 № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержки ме-
стного самоуправления» (с изм. от 05.09.1998).
29
Методика исследования делопроизводственных процессов в аппарате управления: Пособие / Главархив СССР,
ВНИИДАД. М., 1972. 73 с.; Методическая программа исследования делопроизводства в министерствах и ведомствах //
Труды ВНИИДАД. Т. 1: Статьи, методические программы научных исследований. М.: Главархив СССР, ВНИИДАД, 1970.
С. 126—163; Информационный менеджмент в современных управленских структурах: Мет. рек. / Росархив, ВНИИДАД.
М., 1996. 48 с.
30
Ларин М.В. Управление документацией: проблемы нормативно-методического регулирования // Делопроизводство.
1998. № 1. С. 9; Сокова А.Н. Деловая документация в сфере управления. М.: Знание, 1985. С. 52.
31
Государство и эволюция систем документации / Ларин М.В., Банасюкевич В.Д., Сокова А.Н. Государство и эволюция
систем документации. М., 2000. Деп. в ОЦНТИ ВНИИДАД 12.04.2000, № 210-00; Орлова Г.А. Бюрократическое письмо как
механизм господства // Политические исследования. 1999. № 5.
8
дения32, ответственности архивных органов за постановку делопроизводства в
стране, взаимосвязи документации и информации в управлении и необходимости создания высокоэффектив-
ных, использующих современные технико-технологические достижения систем управления всем комплексом
информационно-документационных ресурсов в любых организациях33, а также проблемах деятельности муни-
ципальных архивов34.
Апробация работы. Основные положения диссертации изложены автором в шести опубликованных на-
учных статьях, а также доложены на двух международных научно-практических конференциях «Документа-
ция в информационном обществе».
Материалы диссертации используются в лекционных курсах «Организация и технологии ДОУ», «Авто-
матизированные системы ДОУ», «Введение в специальность» и «Проблемы современного документоведения»,
читаемых автором в 2000—2004 гг. для студентов, обучающихся по специальности «Документоведение и
ДОУ» на филологическом факультете государственного учреждения высшего профессионального образования
«Тверской государственный университет». Результаты проведенного исследования могут быть также исполь-
зованы при подготовке учебных курсов по делопроизводству в органах местного самоуправления.
Выводы диссертации ориентированы на внедрение в практику работы с документами органов местного
самоуправления.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложе-
ний. Основной текст занимает 157 с., библиография (315 наименований) — 16 с., приложения (результаты ин-
дивидуальной практической работы по исследованию системы ДОУ в администрации города Твери) — 50 с.

2. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении на основе анализа особенностей управленческой деятельности органов местного самоуправ-
ления и современных тенденций внедрения новых информационных технологий в их деятельность определя-
ется актуальность проблемы, объект, предмет, цель, задачи и методы исследования, степень разработанности
темы, хронологические рамки исследования, источниковая база исследования и литература по теме, научная
новизна, апробация, практическая значимость, структура диссертации.
В первой главе «Нормативная база документационного обеспечения деятельности органов местного са-
моуправления» дается анализ нормативных основ ДОУ в муниципальных органах и обосновывается необхо-
димость реформирования нормативной базы на основе создания новых и упорядочения старых нормативных
актов.
В разделе 1.1 рассматриваются нормативные акты федерального уровня. Особое внимание уделено
группе актов муниципального права — новой отрасли российского права, предметом регулирования которой
являются общественные отношения, возникающие в сфере местного самоуправления.
При изучении правового обеспечения деятельности архивных отделов органов местного самоуправления
(муниципальных архивов) был определен ряд недостатков. Отмечено, что многие из этих недостатков устра-
нены в законопроекте «Об архивном деле в РФ», внесенном на рассмотрение в Государственную Думу распо-
ряжением Правительства РФ от 29 ноября 2003 г. № 1743-р.35




32
Кузнецова Т.В. Делопроизводство как отражение системы и технологии управления // Документация в информацион-
ном обществе: Унификация и стандартизация межведомственного и корпоративного документооборота: Доклады и сообщ.
на IX Междунар. науч.-практ. конф. 05—06 дек. 2002 г. М., 2003. С. 19; Она же. Взаимосвязь документоведения и архиво-
ведения // Документ. Архив. История. Современность: Материалы науч.-практ. конф., посвящ. 30-летию историко-архивной
специальности в УрГУ. 20—22 апр. 2000 г., Екатеринбург. Ч. 1. Екатеринбург, 2000. С. 12—17.
33
Ларин М.В. Управление документацией в организациях. М.: Научная книга, 2002.
34
Артизов А.Н. Проблемы деятельности муниципальных архивов в свете законодательства о местном самоуправлении
// «И моя деревня должна принадлежать истории» (о работе муниципальных архивов). М., 2002.
35
Артизов А.Н. Проект Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» // Отеч. архивы. 2003. № 5.
С. 3—9.
9
Выявление государственных организаций, координирующих ту или иную деятельность органов местного
самоуправления, способствовало выработке предложений по проблеме регулирования ДОУ в органах муни-
ципальной власти.
В разделе 1.2 представлены результаты исследования нормативных актов регионального уровня.
Подчеркивается, что существуют определенные различия в законодательстве субъектов Федерации в во-
просах как местного самоуправления, так и организации архивного дела. Эти различия касаются, например,
сети архивных учреждений муниципальных образований и организации хранения архивных документов (одни
законодательные акты предусматривают постоянное хранение документов в муниципальных архивах, другие
— временное, в третьих — допускается и то, и другое).
Законами субъектов РФ на основе положений федерального законодательства, как правило, устанавли-
ваются наименования видов документов, издаваемых главой муниципального образования (постановления и
распоряжения).
Методические материалы государственных органов управления архивным делом субъектов РФ по во-
просам ДОУ в органах местного самоуправления представлены, например, разработками архивных отделов
администраций Алтайского края, Оренбургской области, Хабаровского края и других регионов.
Раздел 1.3 посвящен нормативным актам муниципального уровня. Система муниципальных правовых
актов впервые установлена в Федеральном законе от 06 октября 2003 г.: 1) устав муниципального образова-
ния; 2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые
акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального обра-
зования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправле-
ния и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Закон закрепляет применявшиеся в 1995—2003 гг. наименования и виды актов, издаваемых представительным
органом (решения) и главой муниципального образования (постановления и распоряжения).
В разделе дается анализ муниципальных правовых актов города Твери с точки зрения отражения в них
вопросов документационного обеспечения деятельности местной администрации (Устав города, решения
Тверской городской Думы, постановления и распоряжения Главы города).
Вторая глава представляет собой исследование на примере администрации города Твери организацион-
но-управленческих основ документационного обеспечения деятельности исполнительных органов муници-
пальных образований в соответствии с нормативными правовыми актами федерального, регионального и му-
ниципального уровней.
Глава разделена на три части: в разделе 2.1 рассмотрена организация общего делопроизводства, в разделе
2.2 — организация работы с обращениями гражданами, в разделе 2.3 — организация архивного дела в испол-
нительно-распорядительных органах.
Проведено изучение построения структуры администрации города Твери с целью определения ее влия-
ния на организацию деятельности службы ДОУ и организацию работы с документами; проанализирована дея-
тельность организационного управления администрации города Твери и управлений делами администраций
районов города Твери (в том числе подразделений по работе с обращениями граждан); исследованы вопросы
организации деятельности архивного отдела и архивов структурных и территориальных подразделений адми-
нистрации города Твери.


Отмечается, что нестабильность (частые изменения) структуры аппарата и штатной численности муни-
ципальных служащих — это фактор, объективно осложняющий эффективность работы с документами в ис-
полнительно-распорядительных органах муниципальных образований.
Показано, что имеются некоторые отличия в распределении делопроизводственных обязанностей между
сотрудниками службы ДОУ администрации города и администрации района.
10
Третья глава освещает технологии ДОУ в исполнительно-распорядительных органах муниципальных об-
разований. В главе приводятся результаты исследования технологий ДОУ в администрации города Твери
(особенности документирования, документооборота и работы с документами) и даются предложения по со-
вершенствованию технологических процессов ДОУ. Особое значение придается аспектам автоматизации ДОУ
в местных администрациях.
В разделе 3.1 рассматриваются вопросы документирования управленческой деятельности, в том числе
отмечены специфические комплексы документации и подробно рассматриваются основные документы, обес-
печивающие организационно-распорядительную деятельность городских администраций36. Повышенное вни-
мание уделено распорядительным документам местных администраций как наиболее значительному и важно-
му массиву документации, особенно, нормативным правовым актам главы города Твери.
В разделе 3.2 освещены технологии обработки входящей, исходящей и внутренней документации, осо-
бенности работы с отдельными категориями документов (обращениями граждан, обращениями и запросами
депутатов и др.). Подчеркивается, что одной из характерных особенностей документооборота исполнительно-
го органа муниципального образования является большой объем документов, что вызывает рост трудозатрат
на выполнение различных делопроизводственных операций. Минимизация количества переписки является
одной из важнейших задач совершенствования ДОУ в органах местного самоуправления.
В разделе 3.3 отражены результаты изучения основных направлений использования автоматизированных
технологий в документационном обеспечении деятельности органов местного самоуправления.
В настоящее время в местных администрациях такие операции, как оформление документов, учет и реги-
страция документов, контроль исполнения документов выполняются при помощи компьютерных технологий.
Полная автоматизация делопроизводства и документооборота, развитие новых технологий связи являются
актуальными перспективными задачами для большинства администраций городов и других муниципальных
образований.
Новой тенденцией является создание на базе системы автоматизации делопроизводства «виртуальной
общественной приемной». В данном случае каждый гражданин может через сайт в сети Интернет обратиться к
должностным лицам органов местного самоуправления.

3. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ РАБОТЫ

В результате проведенной работы было сделано следующее: определены и проанализированы норматив-
ные правовые акты Российской Федерации, субъектов РФ (прежде всего, Тверской области) и муниципальных
образований (города Твери), регламентирующие ДОУ в органах местного самоуправления; систематизирована
действующая нормативная база документационного обеспечения деятельности местных администраций и раз-
работаны рекомендации по ее совершенствованию; на основе изученного фактического материала по доку-
ментационному обеспечению деятельности администрации города Твери сформулированы принципиальные
положения, касающиеся организации и технологий ДОУ в органах местного самоуправления, определены
факторы изменений в системе ДОУ и обоснована необходимость совершенствования ДОУ на основе внедре-
ния новых информационно-коммуникационных технологий.




36
Организационно-распорядительный документ — это вид письменного документа, в котором фиксируется решение
административных и организационных вопросов, а также вопросов управления, взаимодействия, обеспечения и регулиро-
вания деятельности органов власти, учреждений, предприятий, организаций, их подразделений и должностных лиц (ГОСТ
Р 51141-98).
11
Основные выводы исследования:
1. Специфика правового положения местных администраций заключается в том, что они, с одной сторо-
ны, являются составной частью местного самоуправления, исполняют волю представительного органа местно-
го самоуправления (исполняют акты законодательных органов местного самоуправления) и самостоятельно
распоряжаются по вопросам, отнесенным к их компетенции, на территории муниципального образования. С
другой стороны, местные администрации — это низовое звено вертикали исполнительной власти страны.
Поскольку государственное и муниципальное управление неразрывно связаны между собой, очевидно,
что требования (нормативные, организационные, технологические) к документационному обеспечению дея-
тельности исполнительных органов муниципальных образований должны быть неразрывно связаны с требова-
ниями к документационному обеспечению деятельности Администрации Президента РФ, Аппарата Прави-
тельства РФ и иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
РФ. Тем самым откроется возможность для интеграции государственных и муниципальных информационных
ресурсов.
2. Вопросы ДОУ в исполнительно-распорядительных органах муниципальных образований нуждаются в
нормативно-правовом и методическом регулировании. Несмотря на то, что правовая база деятельности орга-
нов местного самоуправления весьма обширна, норм ДОУ в ней содержится недостаточно.
Разработка нормативных документов по ДОУ, в основном, осуществляется конкретными органами мест-
ного самоуправления самостоятельно, поскольку общеотраслевые нормативные документы не учитывают спе-
цифики ДОУ в органах местного самоуправления. Положение осложняется тем, что в ходе проводимой в на-
стоящее время административной реформы функция нормативного регулирования ДОУ, традиционно осуще-
ствляемая архивной службой России, не включена в полномочия Федерального архивного агентства, несмотря
на объективную необходимость унифицировать организацию служб ДОУ, формы управленческих документов
и технологии ДОУ.
Дальнейшему совершенствованию управления документацией в стране могли бы способствовать приня-
тие нормативных правовых актов общегосударственного значения (законопроектов «О документационном
обеспечении управленческой деятельности», «Об обращениях граждан», «Об архивном деле») и разработка
нормативов, устанавливающих организацию и технологию ДОУ непосредственно в органах местного само-
управления (методических рекомендаций по разработке в органах местного самоуправления инструкций по
делопроизводству или типовой (примерной) инструкции по делопроизводству в исполнительных органах му-
ниципальных образований, типового положения о службе ДОУ, типовой (примерной) номенклатуры дел (пе-
речня документов) городских администраций, примерного положения о ведении делопроизводства по обра-
щениям граждан, правил работы муниципальных архивов и др.).
3. Организация и технологии документационного обеспечения деятельности органов муниципальной
власти в значительной степени связано с традициями делопроизводства в бывших Советах народных депута-
тов и их исполкомах. В наследство от исполкомов аппарату местных администраций достался строгий внут-
ренний контроль дисциплины служащих и, как следствие, традиции четкой организации работы управленче-
ского аппарата с документами.
Положительные изменения в области работы с документами в органах исполнительной власти произош-
ли в результате отказа от излишней формализации, многих устаревших бюрократических методов управления,
расширения возможностей приобретения и внедрения современной техники обработки и передачи информа-
ции.
Вместе с тем усилился ряд негативных тенденций, что связано, главным образом, с отсутствием совре-
менных инструктивных и методических материалов по работе с документами, ослаблением методической ра-
боты. К сожалению, не являются редкостью в администрациях низкое качество подготовки документов, ста-
вящее под сомнение их однозначное толкование и правовое значение, а также нарушение порядка хранения и
уничтожения документации. Попытки подменить целенаправленную работу по развитию системы документа-
12
ционного обеспечения в администрации механическим заимствованием опыта и разработок других организа-
ций (прежде всего, федеральных органов исполнительной власти), как правило, не дает ожидаемого эффекта и
приводит лишь к "тиражированию" чужих ошибок.
Постоянное усложнение функций муниципального управления вызывает рост объемов документации,
необходимой для реализации этих функций, и выдвигает потребность в постоянном внимании к вопросам
ДОУ со стороны не только самих органов местного самоуправления, но и государственных органов. Кроме
того, вопросы ДОУ заслуживают внимания органов власти субъектов РФ, поскольку федеральное законода-
тельство передает решение многих вопросов, связанных с местным самоуправлением, именно органам госу-
дарственной власти субъектов РФ.
4. Отличительная особенность управленческой деятельности местных администраций состоит в том, что
эта деятельность осуществляется от имени муниципального образования на основании и во исполнение актов
законодательных органов местного самоуправления путем издания собственных распорядительных докумен-
тов. Распорядительные документы местных администраций являются наиболее значительным и важным мас-
сивом документации, образуемой в их деятельности, поэтому вопросам работы с ними должно уделяться осо-
бое внимание.
В законодательстве установлена система муниципальных правовых актов, однако недостаточно освеще-
ны вопросы дифференциации и унификации форм распорядительных документов органов местного само-
управления, закрепленности определенных видов муниципальных правовых актов за конкретными субъектами
правотворчества. На практике это приводит к тому, что для решения аналогичных вопросов органы местного
самоуправления избирают различные формы документов.
5. Максимально полное отражение управленческих процессов в документной форме является специфиче-
ской характеристикой деятельности органов местного самоуправления. Проведение комплекса мероприятий
по совершенствованию работы с документами в аппарате управления администрации города Твери (оптими-
зация объема создаваемой документации, унификация форм документов, упорядочение путей прохождения
документопотоков, повышение оперативности и полноты получения и обработки документной информации)
оказало положительное влияние на эффективность, стиль и методы управленческого труда, позволило сокра-
тить трудозатраты на выполнение нетворческих рутинных операций, повысить уровень исполнительской дис-
циплины. Таким образом, создание рациональных систем ДОУ позволяет повысить эффективность муници-
пального управления.
Совершенствование деятельности органов местного самоуправления на основе использования информа-
ционно-коммуникационных технологий — одно из важнейших направлений ФЦП «Электронная Россия»37, в
рамках которого проводятся работы по обеспечению электронного документооборота между органами власти.
По нашему мнению, внедрение систем электронного документооборота должно послужить основанием для
пересмотра, переопределения и оптимизации существующих процессов работы с документами в органах му-
ниципальной власти. В частности, в организационной структуре служб ДОУ рекомендуется предусматривать
должность или некоторую структурную часть, ответственную за проведение работ по постоянному совершен-
ствованию ДОУ на основе современных научно-технических достижений.
6. Чтобы быть эффективным, процесс управления городом должен иметь постоянную прямую и обрат-
ную связь непосредственно с населением, то есть муниципальное управление должно быть организовано та-
ким образом, что возникающие проблемы должны решаться с учетом мнения граждан. В современных услови-
ях работа с обращениями граждан ведется не только традиционным способом, но и с использованием новых
информационно-коммуникационных технологий. Организация эффективного обмена информацией между
муниципальными органами и местными жителями, а также организация и автоматизация внутренних процес-
13
сов деятельности муниципалитета — это основные условия обеспечения информационной прозрачности госу-
дарства. Внедрение информационных технологий в муниципальное управление позволяет увеличить эффек-
тивность взаимодействия органов местного самоуправления и населения, наладить более тесное взаимодейст-
вие муниципальных служб, повысить оперативность и качество обслуживания населения в муниципальных
учреждениях.

Стабильное местное самоуправление — фундамент демократического общества и государства. Муници-
пальные образования берут на себя решение значительной части государственных проблем, в первую очередь
социальных. Поэтому, как подчеркивал Президент РФ В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию РФ на
2002 год, «на местном уровне власти мы обязаны навести порядок, тот порядок, о дефиците которого говорят
и пишут граждане страны».

Основное содержание диссертационного исследования отражено в следующих публикациях автора:
1. Введение в специальность: Учебно-методич. комплекс для студентов 1-го курса дневного обучения спе-
циальности 350800 «Документоведение и ДОУ». — Тверь: Тверской госуниверситет, 2003. — 27 с.
2. Делопроизводство в органах местного самоуправления: К постановке проблемы // Делопроизводство. —
2004. — № 1. — С. 19—21.
3. Международный стандарт // Служба кадров. — 2003. — № 6. — С. 50—51. — В соавт.
4. Международный стандарт по управлению деловой документацией ИСО 15489-2001 // Делопроизводство.
— 2003. — № 3. — С. 62—64. — В соавт.
5. Муниципальные информационные системы // Служба кадров. — 2003. — № 7. — С. 61—63.
6. О некоторых особенностях документирования деятельности контрольно-счетной палаты Законодатель-
ного Собрания Тверской области // Делопроизводство. — 2000. — № 2. — С. 52—55.
7. О некоторых проблемах муниципального делопроизводства // Документация в информационном обще-
стве: унификация и стандартизация межведомственного и корпоративного документооборота: Доклады и со-
общения на девятой Междунар. науч.-практич. конф. 05—06 дек. 2002 г. / Росархив. ВНИИДАД. — М., 2003.
— С. 248—253.
8. О необходимости научного исследования проблем документационного обеспечения деятельности орга-
нов местного самоуправления // Документация в информационном обществе: проблемы государственного ре-
гулирования документационного обеспечения управления при переходе на электронные технологии: Доклады
и сообщения на восьмой Междунар. науч.-практич. конф. 21—22 ноября 2001 г. — М., 2003. — С. 187—190.
9. Организационное проектирование документационного обеспечения управления: Учебно-методич. ком-
плекс для студентов 4-го курса дневного обучения специальности 350800 «Документоведение и ДОУ». —
Тверь: Тверской госуниверситет, 2003. — 49 с.
10. «Официальное представительство» органов власти в сети Интернет // Делопроизводство. — 2003. — №
4. — С. 36—40. — В соавт.




37
Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия
(2002—2010 годы)».



СОДЕРЖАНИЕ