<<

стр. 3
(всего 3)

СОДЕРЖАНИЕ

в целом, а не его отдельные органы, интересам России, в случае возникновения
вопроса о включении в законопроекты о ратификации договоров оговорок или заявлений,
отвечали бы не односторонние действия, а взаимосогласованный подход органов
государственной власти. Такой подход мог бы включать, в частности, принятие
Государственной Думой законопроекта о ратификации договора только в первом
чтении с направлением его Президенту и в Правительство.
2. Оговорка может быть снята сделавшим ее государством в любое время,
и для этого не требуется согласия государства, принявшего оговорку. Так же
может быть снято и возражение против оговорки.
Однако, если государство считает, что снятие признанной оговорки может
затронуть его законные интересы, то оно вправе выдвинуть определенные условия.
3. Пункт 3 определяет органы, компетентные принимать оговорки других
государств или возражать против них. Делать это должны те же органы, которые
принимали решение о согласии на обязательность договора для РФ. В результате
все оговорки других государств и возражения против них должны оформляться
в виде закона, если речь идет о ратифицированном договоре. Учитывая количество
многосторонних договоров, участие в них десятков государств, а следовательно,
и соответствующее число оговорок, принятие таких законов может отнять у Федерального
Собрания немало времени. Подобный порядок расходится с международной практикой,
в которой принятие оговорок других государств и возражение против них отнесены
к компетенции исполнительной власти.

Раздел III. Регистрация и официальное опубликование международных
договоров Российской Федерации

Статья 26. Единая государственная система регистрации и учета международных
договоров Российской Федерации
Единая государственная система регистрации и учета международных договоров
Российской Федерации находится в ведении Министерства иностранных дел Российской
Федерации.

Комментарий к статье 26

Регистрация и учет международных договоров Российской Федерации в МИД
России осуществляются Правовым департаментом. В департаменте договоры регистрируются
и учитываются по двум основным категориям: многосторонние и двусторонние.
Соответственно ведется картотека регистрации и учета многосторонних и двусторонних
договоров.
На каждый многосторонний договор с участием России оформляется специальная
карточка. В ней указываются учетный номер договора, количество его участников,
название договора, дата и место подписания, депозитарий, условия вступления
в силу, дата вступления в силу, срок действия, дата подписания Россией, дата
вступления в силу для России, сведения о выполнении внутригосударственных
процедур, необходимых для вступления в силу, данные об опубликовании договора
и его регистрации в той или иной международной организации, если таковая имела
место. В карточке приводится также полный список участников договора с указанием
даты подписания, даты сдачи на хранение документа о ратификации, принятии,
присоединении, правопреемстве и т.п., даты сдачи документа о денонсации.
На каждый двусторонний договор также оформляется специальная карточка.
В ней указываются учетный номер договора, название договора, место и дата
его подписания, лица, подписавшие договор за Российскую Федерацию (Правительство
Российской Федерации) и за иностранное государство (правительство), приводятся
данные о ратификации договора (если она требуется) и обмене ратификационными
грамотами, об утверждении договора (если оно требуется), о вступлении в силу,
сроки действия, а также сроки для заявления о продлении или денонсации, указываются
условия продления договора. Приводятся также данные о публикации.
В настоящее время проводится работа по переводу картотеки двусторонних
и многосторонних договоров в электронную базу данных.
Учитывая, что Россия является государством-продолжателем СССР (см. п.
3 ст. 1 Закона), в картотеку включены данные о договорах, заключенных СССР,
по которым Россия продолжает осуществлять права и выполнять обязательства.
При этом в отношении многосторонних договоров в силу своего качества
государства-продолжателя Россия заменила СССР автоматически. Действительность
каждого данного договора для России не подтверждалась и не нуждается в дополнительном
подтверждении. Характерно, что датой участия России в этих договорах считается
дата их вступления в силу для СССР.
В силу принципа продолжения Россией прав и обязательств по международным
договорам, для двусторонних договоров презюмируется их действительность в
отношениях между Россией и иностранным государством, заключившим договор с
СССР. Вместе с тем очевидно, что ряд ранее заключенных СССР договоров не может
применяться в связи с изменившимися обстоятельствами (например, объект договора
может находиться вне территории России, договор не отвечает нынешним экономическим
реалиям либо нуждается в пересмотре). С целью уточнения договорной основы
двусторонних отношений в МИД России проводится работа по инвентаризации двусторонних
договоров, заключенных СССР. Объем этой работы очень велик, учитывая, что
СССР к 1991 г. имел более 15 тыс. двусторонних договоров.

Статья 27. Регистрация международных договоров Российской Федерации в
международных организациях
Регистрация международных договоров Российской Федерации в Секретариате
Организации Объединенных Наций и в соответствующих органах других международных
организаций осуществляется Министерством иностранных дел Российской Федерации.

Комментарий к статье 27

Регистрация международных договоров в ООН предусмотрена статьей 102 Устава
ООН. В соответствии с ней "всякий договор и всякое международное соглашение,
заключенные членом Организации после вступления в силу Устава, должны быть
при первой возможности зарегистрированы в Секретариате и им опубликованы.
На практике в Секретариате ООН регистрируются не все международные договоры.
Непредставление международного договора для регистрации в ООН не лишает его
юридической силы, но в соответствии с п. 2 ст. 102 Устава государства не могут
ссылаться на незарегистрированный договор в органах ООН.
Для регистрации в Секретариате ООН направляется должным образом заверенная
копия международного договора. Передача ее для регистрации осуществляется
Постоянным представительством России при ООН. Как правило, текст договора
направляется при вербальной ноте Представительства.
Регистрация международных договоров предусмотрена и в учредительных документах
некоторых других международных организаций. Например, Конвенция о международной
гражданской авиации предусматривает регистрацию договоров в области воздушного
транспорта в Международной организации гражданской авиации (ИКАО). Однако
по правилам ИКАО недостаточно представления только заверенной копии договора.
Необходимо представить также составленный по установленной форме документ,
подтверждающий, что данный договор подписан должным образом уполномоченными
лицами, с указанием даты и времени подписания, вступления договора в силу.
Этот документ должен быть заверен подписью должностного лица МИД и печатью.
Соответственно регистрация международных договоров в других, организациях
оформляется согласно правилам, установленным этими организациями.

Статья 28. Хранение текстов международных договоров Российской Федерации
1. Подлинники (заверенные копии, официальные переводы) международных
договоров Российской Федерации, заключенных от имени Российской Федерации
и от имени Правительства Российской Федерации, сдаются на хранение в Министерство
иностранных дел Российской Федерации в двухнедельный срок со дня их подписания
(получения от депозитария заверенных копий, официальных переводов), а копии
этих договоров в двухнедельный срок со дня их вступления в силу рассылаются
соответствующим федеральным органам исполнительной власти и органам государственной
власти соответствующих субъектов Российской Федерации.
2. Подлинники международных договоров Российской Федерации межведомственного
характера хранятся в архивах соответствующих федеральных органов исполнительной
власти, а заверенные копии этих договоров в двухнедельный срок со дня их подписания
(получения от депозитария заверенных копий, официальных переводов) направляются
в Министерство иностранных дел Российской Федерации.

Комментарий к статье 28

1-2. Подлинники двусторонних международных договоров (межгосударственных
и межправительственных) хранятся в Историко-документальном департаменте МИД
России. Если речь идет о подписанном договоре, на хранение сдается текст как
на русском языке, так и на языке государства-контрагента (российский альтернат).
Вместе с текстом договора хранятся полномочия лица, подписавшего договор от
имени иностранного государства или его правительства. Если договор имеет приложения,
они сдаются на хранение вместе с текстом договора. Также вместе с текстом
договора хранятся приложенные к нему при подписании письменные заявления (если
таковые имеются). Если договор подлежит ратификации, вместе с его текстом
хранятся грамоты о ратификации договора государством-контрагентом.
Подлинники многосторонних договоров, как правило, находятся у депозитариев.
Если депозитарием является Правительство Российской Федерации, то подлинник
договора хранится в Историко-документальном департаменте МИД России. Если
у договора иной депозитарий, то на хранение в Историко-документальный департамент
сдаются заверенные копии или официальные переводы договора, полученные от
депозитария. Переписка, относящаяся к данному договору, хранится в Правовом
департаменте МИД России.
Заверенные копии межведомственных договоров хранятся в Правовом департаменте
МИД России.

Статья 29. Осуществление функций депозитария
1. Министерство иностранных дел Российской Федерации осуществляет функции
депозитария многосторонних международных договоров, если в соответствии с
условиями этих договоров такие функции возложены на Российскую Федерацию.
2. Переписка с органами иностранных государств, международными организациями
или их главными исполнительными должностными лицами, выполняющими функции
депозитария многосторонних международных договоров, осуществляется Министерством
иностранных дел Российской Федерации.

Комментарий к статье 29

1-2. Во исполнение функций депозитария многосторонних договоров МИД России
осуществляет следующие действия:
- хранит подлинный текст договора и полномочия подписавших его лиц;
- направляет государствам-участникам, а также государствам, которые имеют
право стать участниками договора, заверенные копии с его подлинного текста;
- обеспечивает подписание договора государствами, желающими стать его
участниками;
- получает и хранит документы, уведомления и сообщения, относящиеся к
договору;
- информирует участников, а также государства, имеющие право стать участниками
договора, о документах, уведомлениях и сообщениях, относящихся к договору;
- информирует участников договора о его вступлении в силу, а также о
подписаниях, сдаче на хранение ратификационных грамот или документов о присоединении;
- обеспечивает регистрацию договора в Секретариате ООН.
Переписка по вопросам, связанным с осуществлением функций депозитария,
ведется, как правило, по дипломатическим каналам.

Статья 30. Официальное опубликование международных договоров Российской
Федерации
1. Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры,
решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты
в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию по представлению
Министерства иностранных дел Российской Федерации в Собрании законодательства
Российской Федерации.
2. Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры
(за исключением договоров межведомственного характера) официально опубликовываются
по представлению Министерства иностранных дел Российской Федерации также в
Бюллетене международных договоров.
3. Международные договоры Российской Федерации межведомственного характера
опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти, от
имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов.

Комментарий к статье 30

1. С учетом положений ч. 4 ст. 15 Конституции, определяющих, что международные
договоры РФ наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права
являются составной частью правовой системы РФ, и устанавливающих приоритет
правил международного договора РФ по сравнению с правилами, предусмотренными
законом, в случае противоречия между ними, вопрос об официальном опубликовании
международных договоров РФ приобретает особое значение. Важно подчеркнуть
и установленный Конституцией (ч. 3 ст. 15) запрет на применение любых нормативных
правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина,
если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Официально опубликованы могут быть только вступившие в силу для РФ международные
договоры. Поэтому необходимо иметь в виду, что соответствующие решения о согласии
на обязательность для РФ международных договоров опубликовываются раньше самих
договоров. Вступление договора в силу осуществляется в порядке и сроки, предусмотренные
в самом международном договоре или согласованные между договаривающимися сторонами.
Обмен ратификационными грамотами и сдача грамот о ратификации международных
договоров РФ на хранение депозитариям, обмен и сдача на хранение иных документов
(об утверждении, принятии или присоединении) и переписка с депозитариями многосторонних
договоров осуществляются МИД (см. комментарии к ст.ст. 19 и 29).
Международные договоры РФ, заключенные от имени РФ и от имени Правительства,
опубликовываются по представлению МИД, который хранит подлинники (заверенные
копии, официальные переводы) таких договоров, и на который возлагаются функции
давать официальные сообщения о вступлении в силу таких договоров.
В Собрании законодательства РФ подлежат официальному опубликованию по
представлению МИД вступившие в силу для РФ международные договоры, решения
о согласии на обязательность которых для РФ приняты в форме федерального закона.
К сожалению, как показывает практика, такие договоры опубликовываются
зачастую со значительным опозданием. Это может создать в ряде случаев проблемы
с их применением в РФ. Следовало бы установить предельный срок (конечно, практически
осуществимый) для опубликования вступивших в силу для РФ международных договоров,
предусмотрев с учетом ч. 3 ст. 15 Конституции, что международные договоры
РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат
официальному опубликованию не позднее дня вступления их в силу для РФ. Для
этого необходимо ускорить внесение соответствующих изменений и дополнений
в Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных
конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".
Путем внесения соответствующего дополнения в упомянутый Закон следует решить
также вопрос об опубликовании тех международных договоров РФ, аутентичные
тексты которых составлены на иностранных языках. В этом случае договор опубликовывался
бы на одном из этих языков с официальным переводом на русский язык.
2. Пунктом 2 комментируемой статьи предусматривается, что вступившие
в силу для РФ международные договоры (за исключением договоров межведомственного
характера) официально опубликовываются по представлению МИД также в Бюллетене
международных договоров.
Бюллетень международных договоров - специализированное издание, предназначенное
в соответствии с Указом Президента от 11 января 1993 г. N 11 "О порядке опубликования
международных договоров РФ" <56> для опубликования договоров.
3. По решению федеральных органов исполнительной власти, от имени которых
заключены международные договоры РФ межведомственного характера, такие договоры
опубликовываются в официальных изданиях этих органов.
Договоры межведомственного характера, значительная часть которых заключается
во исполнение межгосударственных и межправительственных договоров, содержат
нормы, конкретизирующие применительно к соответствующим федеральным ведомствам
положения договоров, заключенных от имени РФ и от имени Правительства. Поэтому
вопрос о своевременном опубликовании договоров межведомственного характера
нельзя недооценивать.

Раздел IV. Выполнение международных договоров Российской Федерации

Статья 31. Выполнение международных договоров Российской Федерации
1. Международные договоры Российской Федерации подлежат добросовестному
выполнению в соответствии с условиями самих международных договоров, нормами
международного права, Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным
законом, иными актами законодательства Российской Федерации.
2. Российская Федерация до вступления для нее международного договора
в силу воздерживается с учетом соответствующих норм международного права от
действий, которые лишили бы договор его объекта и цели.
3. Международный договор подлежит выполнению Российской Федерацией с
момента вступления его в силу для Российской Федерации.

Комментарий к статье 31

1. В комментируемой статье конкретизируется закрепленный в преамбуле
один из основных принципов международного права - принцип добросовестного
выполнения обязательств, представляющий собой основополагающую норму, юридически
обязывающую субъектов международного права добросовестно осуществлять свои
международные права и обязанности. Он служит концентрированным выражением
юридической природы международного права.
Основные положения принципа состоят в следующем:
- каждое государство обязано добросовестно выполнять свои обязательства:
а) по Уставу ООН; б) из общепризнанных принципов и норм международного права;
в) по международным договорам, действительным согласно общепризнанным принципам
и нормам международного права;
- в том случае, когда обязательства, вытекающие из договоров, противоречат
обязательствам членов ООН по Уставу, последние имеют преимущественную силу;
- при осуществлении своих суверенных прав, включая право устанавливать
законы и административные правила, государства должны сообразоваться со своими
обязательствами по международному праву.
Его содержанием охватываются и общепризнанные принципы и нормы, и договоры.
При этом действительность договоров определяется общепризнанными принципами
и нормами. Особое место занимает Устав ООН, который является основополагающим
актом международного права. Современное международное право является правом
Устава ООН, в котором закреплены основные цели и принципы этого права.
Принцип охватывает важное положение, призванное обеспечить соответствие
внутреннего права государств их обязательствам по международному праву.
Важным элементом рассматриваемого принципа является принцип добросовестности,
который имеет и самостоятельное значение в международном праве. Последний
обязывает добросовестно выяснять фактические обстоятельства, относящиеся к
применению норм: определять нормы, подлежащие применению; обеспечивать соответствие
выполнения норм их духу и букве, международному праву и морали, а также другим
обязательствам государства; определять пределы осуществления норм с тем, чтобы
не причинить ущерб правам и законным интересам других государств; не допускать
злоупотребления правом.
Пункт 1 ст. 31 определяет правовые нормы, в соответствии с которыми должно
происходить выполнение договоров. В первую очередь принимаются во внимание
положения самого договора, поскольку участники вправе определять порядок выполнения.
При этом должны учитываться и иные нормы международного права, имеющие отношение
к договору. При выполнении не должны нарушаться общепризнанные нормы международного
права. Особое место среди последних занимают императивные нормы, т.е. такие,
от которых государства не вправе отступать даже по взаимному соглашению. Договор,
противоречащий этим нормам, будет недействителен.
В регулировании выполнения договора важное место принадлежит внутреннему
праву страны. Здесь на первом месте, естественно, стоит Конституция, за ней
- Закон о договорах, а далее - иные акты законодательства.
2. Пункт 2 воспроизводит важную норму права международных договоров,
возлагающую на государство обязанность не лишать договор объекта и цели до
вступления его в силу, т.е. не предпринимать действий, которые сделали бы
выполнение договора невозможным или затруднительным. Эта обязанность возникает
не из самого договора, который еще не вступил в силу, а из нормы общего международного
права.
Рассматриваемая обязанность существует с момента подписания договора
под условием его последующего утверждения и до тех пор, пока государство не
выразит своего намерения не утверждать его.
Одно из положений рассматриваемой нормы Венских конвенций не нашло отражения
в Законе: если государство выразило свое согласие на обязательность договора,
но его вступление в силу чрезмерно затягивается, то оно вправе не соблюдать
обязанность не лишать договор его объекта и цели.
3. Пункт 3 содержит общепризнанное положение, согласно которому договор
подлежит выполнению с момента его вступления в силу, если стороны не договорились
об ином. Известны договоры, содержащие положения о том, что они начнут выполняться
после истечения определенного срока, например, необходимого для создания условий
для выполнения. Стороны могут договориться и о временном применении договора.

Статья 32. Обеспечение выполнения международных договоров Российской
Федерации
1. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации
принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров
Российской Федерации.
2. Федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят
вопросы, регулируемые международными договорами Российской Федерации, обеспечивают
выполнение обязательств Российской Стороны по договорам и осуществление прав
Российской Стороны, вытекающих из этих договоров, а также наблюдают за выполнением
другими участниками договоров их обязательств.
3. Органы государственной власти соответствующих субъектов Российской
Федерации обеспечивают в пределах своих полномочий выполнение международных
договоров Российской Федерации.
4. Общее наблюдение за выполнением международных договоров Российской
Федерации осуществляет Министерство иностранных дел Российской Федерации.

Комментарий к статье 32

1. Президент РФ, являющийся главой государства, и Правительство РФ, осуществляющее
исполнительную власть РФ, принимают меры, направленные на обеспечение выполнения
международных договоров РФ.
Международные договоры РФ наряду с общепризнанными принципами и нормами
международного права являются в соответствии с Конституцией РФ составной частью
ее правовой системы. Положения официально опубликованных международных договоров
РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют
в РФ непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров
принимаются соответствующие правовые акты. В ст. 7 Гражданского кодекса Российской
Федерации предусмотрено, что международные договоры РФ применяются к отношениям,
регулируемым гражданским законодательством, непосредственно, кроме случаев,
когда из международного договора следует, что для его применения требуется
издание внутригосударственного акта.
Принимаемые меры могут включать в себя создание предусматриваемых договорами
органов и организаций, выделение необходимых финансовых и материальных ресурсов,
производство определенных работ, осуществление иных действий или, наоборот,
воздержание от их совершения и др.
Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина.
В установленном порядке им принимаются меры по охране суверенитета РФ, ее
независимости и государственной целостности. Он определяет основные направления
внутренней и внешней политики, обеспечивает согласованное функционирование
и взаимодействие органов государственной власти. Из этих и иных конституционных
положений исходят акты Президента, направленные на обеспечение выполнения
международных обязательств. Так, первоочередные мероприятия, связанные с вступлением
РФ в Совет Европы, предусмотренные распоряжением Президента РФ от 13 февраля
1996 г. N 66-рп <57>, включили в себя, в частности, подписание Конвенции о
защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Европейской конвенции
о запрещении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или
наказания от 26 ноября 1987 г., Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств
от 1 февраля 1995 г., Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября
1995 г., а также поручение Правительству принять необходимые меры по обеспечению
выполнения обязательств Российской Федерации, включая финансовые, связанных
с ее членством в Совете Европы.
Полномочия Правительства основываются на положениях ст. 114 Конституции.
Установленный этой статьей перечень полномочий не является исчерпывающим,
он завершается указанием на осуществление Правительством иных (не названных
в статье) полномочий, возложенных на него Конституцией, федеральными законами,
указами Президента. Меры, направленные на обеспечение выполнения международных
договоров, принимаются Правительством в рамках обозначенной таким образом
его компетенции. О характере принимаемых Правительством мер можно судить по
его постановлениям от 13 сентября 1994 г. N 1051 "О мерах по обеспечению выполнения
обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции о международной
торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения,
от 3 марта 1973 г." <58> и от 24 октября 1994 г. N 1190 "О мерах по обеспечению
выполнения Соглашения об общих условиях и механизме поддержки развития производственной
кооперации предприятий и отраслей государств-участников Содружества Независимых
Государств и Протокола о механизме реализации этого Соглашения" <59>.
В Соглашении о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой
Беларусь от 6 января 1995 г. <60> правительства этих стран определили механизм
и этапы создания Таможенного союза, комплекс подлежащих осуществлению взаимосвязанных
мероприятий по его формированию, обязательные элементы этого механизма.
2. Выполнение обязательств Российской Стороны по международным договорам
и осуществление прав Российской Стороны, вытекающих из таких договоров, а
также наблюдение за выполнением другими участниками договоров их обязательств
обеспечиваются федеральными органами исполнительной власти, в компетенцию
которых входят вопросы, регулируемые международными договорами.
Обязанности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению
выполнения международных договоров регламентируются положениями об этих органах
и иными актами законодательства РФ. Так, Министерство внешних экономических
связей Российской Федерации согласно Положению о нем, утвержденному постановлением
Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1993 г.
N 85, обеспечивает реализацию международных договоров по вопросам торгово-экономического
сотрудничества, сотрудничества в строительстве и эксплуатации объектов за
рубежом и на территории РФ с участием зарубежных фирм и организаций, принимает
участие в реализации международных договоров в области транспорта и др <61>.
3. Конституцией (пункт "о" ч. 1 ст. 72) выполнение международных договоров
отнесено к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Органы государственной власти
соответствующих субъектов РФ обеспечивают выполнение международных договоров
в пределах своих полномочий. Принимаемые в связи с этим нормативные правовые
акты субъектов РФ должны отвечать требованиям ст. 76 Конституции, определяющей
механизм взаимодействия РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения.
4. Общее наблюдение за выполнением международных договоров РФ осуществляет
Министерство иностранных дел, являющееся федеральным органом исполнительной
сласти, на который возложено государственное управление в области отношений
РФ с иностранными государствами и международными организациями (см. комментарии
к пунктам 3-5 ст. 9).

Статья 33. Меры, принимаемые в случае нарушения международного договора
Российской Федерации другими его участниками
В случае нарушения обязательств по международному договору Российской
Федерации другими его участниками Министерство иностранных дел Российской
Федерации либо другие федеральные органы исполнительной власти совместно с
Министерством иностранных дел Российской Федерации представляют в зависимости
от того, в чьей компетенции находятся вопросы, регулируемые договором, Президенту
Российской Федерации или в Правительство Российской Федерации предложения
о принятии необходимых мер в соответствии с нормами международного права и
условиями самого договора.

Комментарий к статье 33

Как указывается в преамбуле Закона, РФ выступает за неукоснительное соблюдение
договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему
принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных
обязательств. Нарушение международного обязательства является основанием возникновения
международно-правовой ответственности. В области международного права принято
различать политическую и материальную ответственность субъектов международного
права.
Противоправное поведение субъекта международного права может выражаться
в нарушении как договорных обязательств, так и обязательств, имеющих обычно-правовой
характер. В случае нарушения обязательств по международному договору РФ другими
участниками Президенту или в Правительство (в зависимости от того, в чьей
компетенции находятся вопросы, регулируемые договором) представляются предложения
о принятии необходимых мер в соответствии с нормами международного права и
условиями самого договора. Предложения представляются Министерством иностранных
дел либо иными федеральными органами исполнительной власти совместно с Министерством
иностранных дел.
Министерство иностранных дел осуществляет общее наблюдение за выполнением
международных договоров РФ. Федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию
которых входят вопросы, регулируемые международными договорами, наблюдают
за выполнением другими участниками договоров их обязательств.
Меры, подлежащие применению в случае нарушения международного договора
одним из его участников, могут быть определены условиями договора; на практике
они принимают различные правовые формы. Заключенное в рамках СНГ Соглашение
о порядке финансирования совместной деятельности по исследованию и использованию
космического пространства от 13 ноября 1992 г. обязывает стороны не производить
при осуществлении межгосударственных космических программ действий в финансовой
сфере, приносящих убытки одному или нескольким государствам-участникам, а
в случае их совершения - возмещать убытки в порядке, определяемом Соглашением
(ст. 12) <62>. По Соглашению между Правительством Российской Федерации и Правительством
Республики Беларусь о транспорте природного газа через территорию Республики
Беларусь и поставках его потребителям Беларуси от 20 июля 1992 г. в случае
нанесения убытков, связанных с недопоставкой или недоотбором природного газа,
виновная Сторона обязуется восполнять другой Стороне причиненные ей убытки
<63>.
Международным договором, определяющим условия участия государства в международной
организации, могут предусматриваться последствия невыполнения им своих обязательств
по отношению к этой организации.
Согласно Федеральному закону "О государственном регулировании внешнеторговой
деятельности" (ст. 34) <64> в случае принятия иностранным государством мер,
нарушающих экономические интересы Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации, муниципальных образований или российских лиц (ст. 2) либо политические
интересы Российской Федерации, а также в случае невыполнения этим государством
принятых им по международным договорам обязательств перед Российской Федерацией
Правительство РФ вправе вводить ответные меры в области внешнеторговой деятельности
в соответствии с общепризнанными нормами международного права и в пределах,
необходимых для эффективной защиты экономических интересов Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и российских лиц.
Венской конвенцией о праве международных договоров (ст. 60) регламентируются
вопросы прекращения двустороннего договора и многостороннего договора либо
приостановления их действия вследствие существенного нарушения договора одним
из его участников.
Прекращение и приостановление действия международных договоров РФ осуществляются
в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права
органом, принявшим решение о согласии на обязательность международного договора
для Российской Федерации.

Статья 34. Соответствие международных договоров Конституции Российской
федерации
1. Конституционный Суд Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным
конституционным законом, разрешает дела о соответствии Конституции Российской
Федерации не вступивших в силу для Российской Федерации международных договоров
либо отдельных их положений, разрешает споры о компетенции между федеральными
органами государственной власти, а также между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации в связи с заключением международных договоров Российской Федерации.
2. Не вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры,
признанные Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими
Конституции Российской Федерации, не подлежат введению в действие и применению.

Комментарий к статье 34

1-2. Конституционный Суд РФ разрешает дела о "не вступивших в силу международных
договорах Российской Федерации". Эта формулировка не отличается точностью.
К категории "не вступивших в силу" относятся договоры, находящиеся на различных
стадиях заключения - начиная от установления аутентичности текста и кончая
согласием на его обязательность, включая ратификацию. Двусторонний договор
мог быть ратифицирован РФ и другой стороной, но обмен ратификационными грамотами
еще не произошел, по этой причине договор в силу еще не вступил. Ратифицированный
многосторонний договор может не вступить в силу в течение многих лет. Возникает
вопрос: вправе ли Конституционный Суд рассматривать дело о конституционности
договора, если РФ дала свое согласие на его обязательность, но он еще не вступил
в силу?
Если обратиться к международному праву, то окажется, что односторонний
отказ от согласия на обязательность договора недопустим. Он может иметь место
при условиях, установленных для этого правом договоров. Противоречие договора
Конституции не является для этого основанием. Венские конвенции закрепили
норму о недопустимости ссылок на положения своего внутреннего права для оправдания
невыполнения договора (ст. 27). Они прямо запрещают государству ссылаться
на то обстоятельство, что его согласие на обязательность договора было выражено
в нарушение положения его внутреннего права, касающегося компетенции заключать
договоры, как на основание недействительности его согласия. Из этого правила
делается лишь одно исключение, когда нарушение норм о компетенции заключать
договоры (и только о компетенции) было явным и касалось нормы права особо
важного значения (п. 1 ст. 46).
Следовательно, признание неконституционным окончательно принятого РФ
договора, который еще не вступил в силу, было бы нарушением международного
права. Этот момент нельзя не учитывать при понимании соответствующих положений
Закона о Конституционном Суде и Закона о договорах.
В первом говорится, что с момента провозглашения постановления Суда о
признании не соответствующим Конституции не вступившего в силу договора либо
отдельных его положений договор не подлежит введению в действие и применению,
то есть "не может быть ратифицирован, утвержден и не может вступить в силу
для Российской Федерации иным образом" (ч. 2 ст. 91). Из этого видно, что
под "введением в действие и применением" понимаются акты выражения согласия
на обязательность договора (ратификация, утверждение и др.). Следовательно,
под не вступившими в силу договорами надо понимать договоры, в отношении которых
еще нет согласия на их обязательность. Такое понимание соответствует международному
праву и общему принципу права, согласно которому существует презумпция, что
законодатель не имел намерения нарушить нормы международного права и потому
законы должны толковаться с учетом этого права.
Нельзя, однако, при этом забывать о положении Закона о Конституционном
Суде, согласно которому признание договора либо отдельных его положений неконституционными
является основанием отмены положений других нормативных актов, основанных
на договоре, либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения. Положения
этих договоров не могут применяться судами, другими органами и должностными
лицами. Возникает вопрос, о каких основанных на договоре нормативных актах
может идти речь, если договор еще не вступил в силу? Он юридически не существует
и потому выполнению не подлежит. Не вступивший в силу договор не является
частью правовой системы РФ и потому не подлежит применению в той же мере,
как и не вступивший в силу закон.
Упомянутое положение Закона о Конституционном Суде может быть применено
лишь в исключительных случаях. Бывает, что необходимые для осуществления договора
нормативные акты принимаются до вступления договора в силу. В таком случае
признание не вступившего в силу договора неконституционным является основанием
отмены в установленном порядке соответствующего нормативного акта. Нормативные
акты, принятые ранее и не связанные с договором, могут содержать такие же
положения, как и признанный неконституционным договор. В таком случае они
подлежат отмене в установленном порядке.
Наконец, международное право и Закон о договорах (ст. 23) предусматривают
возможность временного применения договора до его вступления в силу. Признание
в таком случае договора неконституционным означает, что договор более не может
применяться даже временно.
Если обратиться к практике других государств, то в ней нет случаев признания
неконституционными договоров, согласие с которыми было уже выражено соответствующим
государством. Принятая вскоре после Венской конвенции 1969 г. Конституция
Португалии 1976 г. установила: "Неконституционный с точки зрения существа
или формы характер международных соглашений не препятствует их соблюдению
Португалией...". Правда, признать это общим правилом конституционного права
государств едва ли можно. Представляется, что юридически наиболее правильное
решение проблемы найдено в Италии. Конституционный Суд определил, что конституционность
международных договоров может рассматриваться лишь косвенно, путем установления
конституционности законов, принятых в их осуществление.
Конституционный Суд РФ рассматривает конституционность не только договора
в целом, но и "отдельных его положений". В праве международных договоров существует
правило единства, неделимости текста договора, которое не допускает частичного
принятия или прекращения договора без согласия других участников. Постановление
суда о неконституционности даже отдельного положения договора будет означать
отказ от него в целом.
Запрос о конституционности допустим лишь в отношении договоров, подлежащих
ратификации или утверждению федеральным органом государственной власти. Существуют,
однако договоры, которые вступают в силу с момента подписания и не нуждаются
в утверждении. Таких договоров сравнительно немного, и по содержанию они едва
ли могут касаться конституционных проблем. Однако не исключено возникновение
вопроса о компетенции государственного органа или должностного лица, заключившего
договор. Представляется, что в этом случае Конституционный Суд вправе рассмотреть
дело в порядке главы ХI "Рассмотрение дел по спорам о компетенции".
Предметом рассмотрения может быть конституционность только договоров,
но не иных международных актов, включая и юридически обязательные для России,
например, решения Совета Безопасности ООН.
Практике Конституционного Суда известны случаи обоснования неправомерности
той или иной нормы внутреннего права противоречием не только Конституции,
но и общепризнанной норме международного права (например, постановление от
10 июля 1995 г. ссылается на статью Пакта о гражданских и политических правах
человека).
Закон о Конституционном Суде не предусматривает функции контроля за соответствием
законов международным договорам. Однако суд нашел подходящую, на наш взгляд,
форму решения вопроса. В своем постановлении от 31 июля 1995 г. он рекомендовал
Федеральному Собранию упорядочить законодательство об использовании Вооруженных
Сил, а также об урегулировании других возникающих в условиях конфликтов вопросов,
в том числе и вытекающих из Дополнительного протокола к Женевским конвенциям
1949 г., касающегося защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного
характера. Для сравнения отметим, что Конституционный Совет Франции не относит
к своей компетенции дела о соответствии законов международным договорам. С
другой стороны, Совет считает себя вправе рассматривать дела о соответствии
законов нормам общего международного права, т.е. общепризнанным нормам, обосновывая
свою позицию тем, что преамбула Конституции Франции ссылается на них.
Не менее важная сфера полномочий Конституционного Суда - разрешение споров
о компетенции между федеральными органами государственной власти, а также
между органами государственной власти РФ и органами государственной власти
субъектов Федерации в связи с заключением международных договоров РФ. Конституция
содержит лишь общие положения о компетенции органов власти в рассматриваемой
области. Поэтому возможность возникновения споров о компетенции не исключена.
Конституционный Суд может рассматривать спор только в том случае, если
компетенция определяется Конституцией (ч. 1 ст. 93 Закона о Конституционном
Суде). Очевидно, на этом основании в Законе речь идет только о компетенции
заключать договоры. Между тем в Конституции имеется положение, относящееся
и к прекращению договоров, в частности, согласно ст. 106 обязательному рассмотрению
в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой законы по вопросам:
"г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации".
Поэтому нет оснований отрицать допустимость рассмотрения Судом спора о компетенции
относительно денонсации.
Правом на обращение в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности
не вступившего в силу договора обладают Президент, каждая из палат парламента,
одна пятая часть членов любой из палат, Правительство, Верховный Суд, Высший
Арбитражный Суд, органы законодательной и исполнительной власти субъектов
Федерации (ст. 88 Закона о Конституционном Суде).
Правом на обращение в Суд с ходатайством о разрешении спора о компетенции
обладают федеральные органы государственной власти и органы власти субъектов
Федерации (ст. 92 Закона о Конституционном Суде). Как видно, круг органов,
обладающих правом на обращение в Конституционный Суд, в данном случае уже,
чем при рассмотрении дел о соответствии Конституции договоров. В частности,
из него исключены судебные органы.

Раздел V. Прекращение и приостановление действия международных
договоров Российской Федерации

Статья 35. Рекомендации о прекращении или приостановлении действия международных
договоров Российской Федерации
1. Рекомендации о прекращении или приостановлении действия международных
договоров Российской Федерации могут представляться в зависимости от того,
в чьей компетенции находятся вопросы, регулируемые договором, на рассмотрение
Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации каждой
из палат Федерального Собрания Российской Федерации, субъектами Российской
Федерации в лице их соответствующих органов государственной власти.
Такие рекомендации могут представляться также Верховным Судом Российской
Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, Генеральной прокуратурой
Российской Федерации, Центральным банком Российской Федерации и Уполномоченным
по правам человека по вопросам их ведения.
2. Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации
или по их поручению федеральный министр, руководитель иного федерального органа
исполнительной власти в месячный срок дают ответ на рекомендации.

Комментарий к статье 35

1. Правом представлять рекомендации о прекращении или приостановлении
действия международных договоров РФ обладают каждая из палат Федерального
Собрания, субъекты РФ в лице их соответствующих органов государственной власти.
Такие рекомендации могут представляться также Верховным Судом, Высшим Арбитражным
Судом, Генеральной прокуратурой, Центральным Банком и Уполномоченным по правам
человека по вопросам их ведения.
Рекомендации о прекращении или приостановлении действия международных
договоров РФ представляются на рассмотрение Президента или Правительства в
зависимости от того, в чьей компетенции находятся вопросы, регулируемые договором.
С учетом права представлять рекомендации о заключении международных договоров
РФ (ст. 8 Закона) представление рекомендаций о прекращении или приостановлении
действия договоров дает возможность указанным органам активно влиять на процесс
заключения, прекращения и приостановления действия международных договоров
РФ, позволяет осуществлять взаимодействие в целях выработки и проведения единой
внешнеполитической линии РФ.
Следует, однако, отличать представление рекомендаций о прекращении или
приостановлении действия международных договоров РФ от внесения в Государственную
Думу субъектами права законодательной инициативы законопроектов по вопросу
о прекращении или приостановлении действия договоров (п. 5 ст. 36), а также
от представления соответствующих предложений Президенту или в Правительство
федеральными ведомствами согласно п. 1 ст. 36 Закона.
2. Порядок и сроки ответа на рекомендацию о прекращении или приостановлении
действия международного договора РФ определяются п. 2.
Ответ на рекомендацию дается Президентом, Правительством или по их поручению
руководителем федерального ведомства в месячный срок. Это является важной
гарантией учета рекомендаций о прекращении или приостановлении действия международных
договоров РФ при принятии соответствующих решений.

Статья 36. Предложения о прекращении или приостановлении действия международных
договоров Российской Федерации
1. Предложения о прекращении или приостановлении действия международных
договоров Российской Федерации, заключенных от имени Российской Федерации
и от имени Правительства Российской Федерации, представляются в зависимости
от того, кем принято решение о согласии на обязательность для Российской Федерации
договора, Президенту Российской Федерации или в Правительство Российской Федерации
Министерством иностранных дел Российской Федерации самостоятельно или по согласованию
с другими федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной
власти Российской Федерации, органами государственной власти соответствующих
субъектов Российской Федерации.
2. Предложения о прекращении или приостановлении действия международных
договоров Российской Федерации, решения о согласии на обязательность которых
для Российской Федерации были приняты в форме федерального закона, вносятся
в Государственную Думу Президентом Российской Федерации или Правительством
Российской Федерации в зависимости от того, кем было представлено предложение,
на основании которого Федеральное Собрание Российской Федерации давало согласие
на заключение международного договора Российской Федерации.
Президент Российской Федерации вносит, если это вызывается необходимостью,
в Государственную Думу предложения о прекращении или приостановлении действия
международных договоров Российской Федерации, решения о согласии на обязательность
которых для Российской Федерации были приняты в форме федерального закона
на основании представления Правительства Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации вправе в случае необходимости представить
Президенту Российской Федерации предложение о внесении в Государственную Думу
предложения о прекращении или приостановлении действия международного договора
Российской федерации, решение о согласии на обязательность которого для Российской
Федерации было принято в форме федерального закона на основании представления
Правительства Российской Федерации.
Подлежащие представлению Президенту Российской Федерации для внесения
в Государственную Думу предложения о прекращении или приостановлении действия
международных договоров Российской Федерации, требующие предварительного рассмотрения
Правительством Российской Федерации, представляются в Правительство Российской
Федерации.
3. Предложение о прекращении или приостановлении действия международного
договора Российской Федерации должно содержать заверенную копию официального
текста международного договора, обоснование целесообразности его прекращения
или приостановления его действия, а также оценку возможных финансово-экономических
и иных последствий прекращения или приостановления действия договора, включая
при необходимости предусмотренное статьей 104 Конституции Российской Федерации
заключение Правительства Российской Федерации.
4. Решения Правительства Российской Федерации о внесении в Государственную
Думу предложений о прекращении или приостановлении действия международных
договоров Российской Федерации, а также о представлении Президенту Российской
Федерации для внесения в Государственную Думу предложений о прекращении или
приостановлении действия международных договоров Российской Федерации принимаются
в форме постановления.
5. В случае внесения в Государственную Думу на основании статьи 104 Конституции
Российской Федерации субъектом права законодательной инициативы, не упомянутым
в пункте 2 настоящей статьи, законопроекта по вопросу о прекращении или приостановлении
действия международного договора Российской Федерации Государственная Дума
направляет внесенный законопроект Президенту Российской Федерации для предложений
по данному законопроекту.

Комментарий к статье 36

1. В п. 1 регламентируется представление федеральными ведомствами предложений
о прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ. Предложения
о прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ, заключенных
от имени РФ и от имени Правительства, представляются в зависимости от того,
кем принято решение о согласии на обязательность для РФ договора, Президенту
или в Правительство. При этом следует учитывать, что решение о согласии на
обязательность для РФ договора по вопросам, относящимся к ведению Правительства,
могло быть принято и Президентом (п. 2 ст. 11 Закона).
Такие предложения представляются МИД самостоятельно или по согласованию
с другими федеральными ведомствами, иными органами государственной власти
РФ, органами государственной власти соответствующих субъектов РФ. Эта норма
отражает особое место МИД в реализации внешнеполитического курса страны, в
том числе путем прекращения и приостановления действия международных договоров
РФ, обеспечивает необходимую координацию в области договорных связей РФ.
Предусматривается, что согласование в необходимых случаях осуществляется
не только с заинтересованными федеральными ведомствами, но и (по соответствующим
вопросам) с иными органами государственной власти РФ (Верховный Суд, Высший
Арбитражный Суд, Генеральная прокуратура, а также Центральным банком, Уполномоченным
по правам человека).
Что касается органов государственной власти соответствующих субъектов
РФ, то согласование с ними при представлении предложений о прекращении или
приостановлении действия международных договоров РФ, затрагивающих полномочия
субъекта РФ, проводится практически в таком же порядке, как и при заключении
таких договоров.
При этом важно различать, во-первых, международные договоры РФ, затрагивающие
вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, и, во-вторых, международные договоры
РФ, затрагивающие полномочия субъекта РФ по предметам совместного ведения
РФ и субъектов РФ. Прекращение и приостановление действия первых не могут
быть осуществлены без согласования с органами государственной власти соответствующего
субъекта РФ. Вопросы внесения предложений о прекращении и приостановлении
действия вторых (если непосредственно затрагиваются интересы какого-либо конкретного
субъекта РФ) решаются применительно к порядку заключения таких договоров (см.
комментарий к ст. 4).
Итак, если решение о согласии на обязательность для РФ международного
договора было принято Президентом, предложение о прекращении или приостановлении
действия договора представляется Президенту, а если такое решение принималось
Правительством, то соответствующее предложение представляется в Правительство.
Так, например, МИД по согласованию с Минобороны было представлено Президенту
предложение о прекращении по взаимному согласию Договора между РФ и Республикой
Польша о выводе войск РФ с территории Польши (распоряжение от 1 апреля 1996
г. N 157-рп <65>). Предложение о прекращении по взаимному согласию межправительственных
российско-туркменистанских соглашений в области материально-технического и
финансового обеспечения воинских формирований на территории Туркменистана
представлено МИД и Минобороны в Правительство (постановление от 6 сентября
1995 г.
N 898 <66>).
Необходимо подчеркнуть, что в целом представление предложений о прекращении
или приостановлении действия международных договоров РФ осуществляется практически
в таком же порядке, как и представление предложений о заключении международных
договоров РФ (ст. 9). С некоторыми особенностями эта процедура применяется
к прекращению и приостановлению действия международных договоров, в которых
РФ является стороной в качестве государства-продолжателя СССР (см. комментарий
к ст. 37).
2. В пункте 2 регламентируется внесение предложений о прекращении или
приостановлении действия международных договоров РФ, решения о согласии на
обязательность которых для РФ были приняты в форме федерального закона.
Такие предложения вносятся в Государственную Думу Президентом или Правительством
в зависимости от того, кем было представлено предложение, на основании которого
Федеральное Собрание давало согласие на заключение международного договора
РФ.
При этом предусматривается, что Президент вправе, если это вызывается
необходимостью, вносить в Государственную Думу предложения о прекращении или
приостановлении действия международных договоров РФ, решения о согласии на
обязательность которых для РФ были приняты в форме федерального закона на
основании представления Правительства.
В то же время Правительство вправе в случае необходимости представить
Президенту предложение о внесении в Государственную Думу предложения о прекращении
или приостановлении действия договора, решение о согласии на обязательность
которого для РФ было принято в форме федерального закона на основании представления
Правительства. Такая необходимость определяется Правительством и может быть
вызвана как особенностями договора, так и обстоятельствами (внутреннего или
внешнего порядка), сложившимися к моменту представления соответствующего предложения.
С учетом совокупности этих факторов Правительство может счесть необходимым
заручиться авторитетом Президента и представить ему соответствующее предложение.
Представление федеральными ведомствами предложений соответственно Президенту
и в Правительство о внесении в Государственную Думу предложений о прекращении
или приостановлении действия международных договоров РФ, решения о согласии
на обязательность которых для РФ приняты в форме федерального закона, осуществляется
в порядке, предусмотренном п. 1 комментируемой статьи. Однако подлежащие представлению
Президенту для внесения в Государственную Думу предложения о прекращении или
приостановлении действия международных договоров РФ, требующие предварительного
рассмотрения Правительством, представляются в Правительство. Эта норма позволяет
обеспечить всестороннюю оценку финансово-экономических и иных последствий
прекращения или приостановления действия договора.
Президентом и Правительством вносятся в Государственную Думу предложения
о прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ (с проектом
соответствующего федерального закона), решения о согласии на обязательность
которых для РФ были приняты в форме федерального закона. Что касается других
субъектов права законодательной инициативы, упомянутых в ч. 1 ст. 104 Конституции,
то процедура рассмотрения вносимых ими законопроектов по вопросу о прекращении
или приостановлении действия международных договоров РФ регламентируется п.
5 ст. 36.
Необходимо подчеркнуть, что в целом внесение в Государственную Думу предложений
о прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ осуществляется
практически в таком же порядке, как и внесение предложений о ратификации международных
договоров. С некоторыми особенностями эта процедура применяется к прекращению
и приостановлению действия международных договоров, в которых РФ является
стороной в качестве государства-продолжателя СССР (см. комментарий к ст. 37).
3-4. Перечень требований, которым должно отвечать содержание предложения
о прекращении или приостановлении действия международного договора РФ, сходен
с перечнем требований, предъявляемых к содержанию предложения, представляемого
в соответствии с п. 4 ст. 16. Предложение о прекращении или приостановлении
действия международного договора должно содержать заверенную копию официального
текста международного договора, обоснование целесообразности его прекращения
или приостановления его действия, а также оценку возможных финансово-экономических
и иных последствий прекращения или приостановления действия договора, включая
при необходимости предусмотренное ст. 104 Конституции РФ заключение Правительства.
К последствиям, об оценке которых сказано выше, относятся и последствия,
предусмотренные в ст. 38 и 39 Закона, а именно:
прекращение международного договора РФ, если договором не предусматривается
иное или не имеется иной договоренности с другими его участниками, освобождает
РФ от всякого обязательства выполнять договор в дальнейшем и не влияет на
права, обязательства или юридическое положение РФ, возникшие в результате
выполнения договора до его прекращения;
приостановление действия международного договора РФ, если договором не
предусматривается иное или не имеется иной договоренности с другими его участниками,
освобождает РФ от обязательства выполнять в течение периода приостановления
договор в своих отношениях с теми его участниками, с которыми приостанавливается
действие договора, и не влияет в остальном на установленные договором правовые
отношения РФ с другими его участниками.
Прекращение и приостановление действия международных договоров РФ осуществляются
в соответствии с условиями договора и нормами международного права.
Решения Правительства о внесении в Государственную Думу предложений о
прекращении или приостановлении действия международных договоров, а также
о представлении Президенту для внесения в Государственную Думу таких предложений
принимаются в форме постановления.
5. Конституция (часть 1 ст. 104) предоставляет право законодательной
инициативы наряду с Президентом и Правительством также Совету Федерации, членам
Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, законодательным (представительным)
органам субъектов РФ по неограниченному кругу вопросов, а Конституционному
Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду - по вопросам их ведения.
Поэтому возникает необходимость регламентировать внесение в Государственную
Думу субъектами права законодательной инициативы (кроме Президента и Правительства,
представляющих предложения о прекращении или приостановлении действия международных
договоров РФ в форме федерального закона) законопроектов по вопросу о прекращении
или приостановлении действия международных договоров РФ.
Указанные субъекты права законодательной инициативы вправе вносить в
Государственную Думу законопроекты по вопросу о прекращении или приостановлении
действия международного договора РФ. При этом внесение таких законопроектов
не ограничивается международными договорами, решения о согласии на обязательность
которых для РФ приняты в форме федерального закона.
В случае внесения указанными субъектами права законодательной инициативы
законопроекта по вопросу о прекращении или приостановлении действия международного
договора РФ Государственная Дума направляет внесенный законопроект Президенту
для предложений по данному законопроекту.
По итогам рассмотрения законопроекта по вопросу о прекращении или приостановлении
действия международного договора РФ Президент мог бы, очевидно, во-первых
(если решение о согласии на обязательность для РФ договора принималось в форме
федерального закона), внести в Государственную Думу предложение о прекращении
или приостановлении действия договора (дать поручение о внесении Правительству)
либо обосновать нецелесообразность его прекращения или приостановления его
действия (по соображениям как внутреннего, так и внешнего порядка) и, во-вторых
(если решение о согласии на обязательность для РФ договора принималось не
в форме федерального закона), принять решение о прекращении или приостановлении
действия договора (дать соответствующее поручение Правительству) либо обосновать
нецелесообразность его прекращения или приостановления его действия.
Порядок действий Государственной Думы при несогласии с доводами Президента
о нецелесообразности прекращения или приостановления действия договора, решение
о согласии на обязательность которого для РФ принято в форме федерального
закона, не регламентируется Законом, однако в любом случае такие действия
должны исключать возможность противопоставления органов государственной власти
РФ в вопросах прекращения и приостановления действия международного договора
РФ, так как субъектом международного договора является государство в целом.
Что касается международных договоров РФ, решения о согласии на обязательность
которых для РФ принимались Президентом, Правительством или в установленном
порядке федеральным ведомством, то в случае несогласия Государственной Думы
с доводами Президента о нецелесообразности прекращения или приостановления
действия такого договора необходимо руководствоваться п. 1 ст. 37, предусматривающим,
что прекращение (в том числе денонсация) и приостановление действия международных
договоров РФ осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами
международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность
для РФ международного договора. То есть Закон исходит из того, что нельзя
путем принятия федерального закона прекратить международный договор или приостановить
действие договора, решение о согласии на обязательность которого для РФ принималось
не в форме федерального закона (см. комментарий к ст. 37).
При этом в случае спора между федеральными органами государственной власти
по вопросу о праве того или иного органа давать согласие на обязательность
для РФ международного договора любой из участвующих в споре органов мог бы
передать спор на рассмотрение Конституционного Суда (см. комментарий к ст.
15). Если же вопрос ставился бы не о компетенции, а о целесообразности следовало
бы исходить из того, что органы исполнительной власти в соответствии с Конституцией
(ст. 10) самостоятельны, в том числе и в вопросах заключения международных
договоров.
Таким образом, внесение законопроекта о прекращении или приостановлении
действия международного договора РФ, согласие на обязательность которого для
РФ принималось не в форме федерального закона, было бы сравнимо по своим правовым
последствиям с представлением рекомендации о прекращении или приостановлении
действия международного договора РФ (ст. 35 Закона).

Статья 37. Прекращение и приостановление действия международных договоров
Российской Федерации
1. Прекращение (в том числе денонсация) и приостановление действия международных
договоров Российской Федерации осуществляются в соответствии с условиями самого
договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии
на обязательность международного договора для Российской Федерации.
2. Президент Российской Федерации принимает, если это вызывается необходимостью,
решения о прекращении или приостановлении действия международных договоров
Российской Федерации, согласие на обязательность которых для Российской Федерации
давалось Правительством Российской Федерации.
3. Государственная Дума рассматривает предложения о прекращении или приостановлении
действия международных договоров Российской Федерации и после предварительного
обсуждения в комитетах и комиссиях Государственной Думы принимает соответствующие
решения.
Принятые Государственной Думой федеральные законы о прекращении (в том
числе о денонсации) или приостановлении действия международных договоров Российской
Федерации подлежат в соответствии с Конституцией Российской Федерации обязательному
рассмотрению в Совете Федерации.
Принятый Федеральным Собранием Российской Федерации федеральный закон
о прекращении (в том числе о денонсации) или приостановлении действия международного
договора Российской Федерации направляется в соответствии с Конституцией Российской
Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
4. Действие международного договора Российской Федерации, решение о согласии
на обязательность которого для Российской Федерации принималось в форме федерального
закона, может быть приостановлено Президентом Российской федерации в случаях,
требующих принятия безотлагательных мер, с обязательным незамедлительным информированием
Совета Федерации и Государственной Думы и внесением в Государственную Думу
проекта соответствующего федерального закона.
В случае отклонения Государственной Думой проекта федерального закона
о приостановлении действия международного договора Российской Федерации действие
договора подлежит незамедлительному возобновлению.
5. Прекращение и приостановление действия международных договоров Российской
Федерации межведомственного характера производятся федеральными органами исполнительной
власти, от имени которых заключены такие договоры, по согласованию с Министерством
иностранных дел Российской Федерации, другими заинтересованными федеральными
органами исполнительной власти, органами государственной власти соответствующих
субъектов Российской Федерации и с разрешения Правительства Российской Федерации.
6. Правительство Российской Федерации принимает решения о прекращении
или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации
межведомственного характера, если соответствующие вопросы имеют важное значение
для государственных интересов Российской Федерации.
7. Решения о прекращении (в том числе о денонсации) и приостановлении
действия международных договоров, в которых Российская Федерация является
стороной в качестве государства - продолжателя СССР, принимаются органами
государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией,
установленной Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом,
иными актами законодательства Российской Федерации.
Внесение соответствующих предложений и законопроектов осуществляется
применительно к порядку, установленному статьей 36 настоящего Федерального
закона.

Комментарий к статье 37

1. Прекращение международного договора означает, что он утратил свою
обязательную силу в отношениях между его участниками и перестал порождать
для них права и обязательства (см. комментарий к ст. 38). Прекращение международного
договора само по себе не противоречит принципу их добросовестного выполнения.
Необходимо, чтобы прекращение происходило в соответствии с этим принципом.
Правомерное прекращение международного договора основывается на положениях
самого договора и нормах международного права; неправомерное - противоречит
договору и основным принципам и нормам международного права, прежде всего
принципу добросовестного выполнения международных обязательств. Неправомерное
прекращение международного договора представляет собой международный деликт
и влечет международно-правовую ответственность.
Приостановление действия международного договора - это перерыв в действии
договора на какой-то период времени (см. комментарий к ст. 39). Приостановление
действия международного договора возможно в соответствии с положениями самого
договора и нормами международного права (ст. 57 - 62 Венской конвенции о праве
международных договоров).
Важно отметить, что в соответствии с Венской конвенцией международный
договор может быть прекращен, в то время как приостановлено может быть действие
договора (ст.ст. 54 и 57). Это различие получило свое отражение и в Законе
(ст. 38 и 39). Его нельзя игнорировать при представлении предложений и принятии
соответствующих решений.
Определение порядка взаимоотношений органов государственной власти в
процессе заключения, обеспечения выполнения, прекращения и приостановления
действия международных договоров - внутреннее дело каждого государства. Однако
такой порядок не может быть сформулирован произвольно, без учета соответствующих
международно-правовых принципов и норм, прежде всего принципа добросовестного
выполнения международных обязательств. Соответствующие внутригосударственные
процедуры должны устанавливаться таким образом, чтобы их осуществление не
приводило к нарушениям международного права. Это в полной мере относится к
порядку прекращения и приостановления действия международных договоров.
В п. 1. комментируемой статьи устанавливается, что прекращение (в том
числе денонсация) и приостановление действия международных договоров РФ осуществляются
в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права
органом, принявшим решение о согласии на обязательность для РФ международного
договора.
Во-первых, эта норма является гарантией того, что в своей договорной
практике РФ будет использовать только правомерные способы прекращения и приостановления
действия международных договоров.
Во-вторых, эта норма имеет ключевой характер для распределения компетенции
между органами государственной власти РФ в вопросах прекращения и приостановления
действия международных договоров РФ, обеспечивает невозможность противопоставления
этих органов друг другу, исключая саму вероятность нарушения РФ принципа добросовестного
выполнения международных обязательств.
В-третьих, денонсация как наиболее распространенный способ прекращения
международных договоров, упоминание о котором содержится в Конституции (ст.
106), выделяется среди других таких способов.
Таким образом, по общему правилу прекращение и приостановление действия
международных договоров РФ осуществляются только тем органом, который принял
решение о согласии на его обязательность для РФ (с исключением, предусмотренным
в п. 2). Так, например, Правительством принято решение о прекращении по взаимному
согласию межправительственных российско-туркменистанских соглашений в области
материально-технического и финансового обеспечения воинских формирований на
территории Туркменистана (постановление от 6 сентября 1995 г. N 898 <67>).
2. Пункт 2 содержит исключение из правила, установленного в п. 1. Президент
вправе принимать, если это вызывается необходимостью, решения о прекращении
или приостановлении действия международных договоров РФ, согласие на обязательность
которых для РФ давалось Правительством. Так, например, Президентом принято
решение о прекращении по взаимному согласию межправительственных российско-польских
соглашений и протоколов об урегулировании транспортных, имущественных, финансовых
и других вопросов, связанных с выводом войск РФ с территории Польши и транзитом
через ее территорию войск РФ, выводимых из ФРГ, одновременно с решением о
прекращении Договора между РФ и Республикой Польша о выводе войск РФ с территории
Польши (распоряжение от 1 апреля 1996 г. N 157-рп <68>).
Эта норма учитывает особую роль Президента, на которого согласно Конституции
(ст. 86) возложено осуществление руководства внешней политикой страны, и является
отражением предусмотренного в п. 2 ст. 11 Закона права Президента принимать
решения о подписании международных договоров по вопросам, относящимся к ведению
Правительства, если это вызывается необходимостью.
Кроме того, с разрешения Президента или по его решению прекращаются международные
договоры РФ межведомственного характера (приостанавливается их действие),
в отношении которых Президентом принимались решения о проведении переговоров
о заключении или решения о подписании (см. комментарий к ст. 11).
3. Рассмотрение Государственной Думой предложений о прекращении или приостановлении
действия международных договоров РФ осуществляется в соответствии с ее регламентом.
Принятый Государственной Думой федеральный закон о прекращении (в том
числе о денонсации) или приостановлении действия международного договора РФ
в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Решение о
принятии закона и направлении его в Совет Федерации оформляется постановлением
Государственной Думы.
Конституцией (ст. 106) определено, что принятые Государственной Думой
федеральные законы по вопросам денонсации международных договоров РФ подлежат
обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Учитывая, что денонсация является
лишь одним, наиболее распространенным способом прекращения международных договоров,
предусматривается, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежит
принятый Государственной Думой федеральный закон о прекращении (в том числе
о денонсации) или приостановлении действия международного договора РФ. Соответствующее
решение Совета Федерации оформляется его постановлением. (Рассмотрение Государственной
Думой законопроектов о прекращении или приостановлении действия международных
договоров РФ, а Советом Федерации принятых ею законов осуществляется в таком
же порядке, как и по вопросам ратификации договоров. См. комментарий к ст.
17.)
Федеральный закон о прекращении (в том числе о денонсации) или приостановлении
действия международного договора РФ, принятый Федеральным Собранием, направляется
в соответствии с Конституцией Президенту для подписания и обнародования. Соответствующие
действия Президента в отношении закона регламентируются Конституцией.
4. С учетом особой роли Президента в осуществлении руководства внешней
политикой страны и его прерогатив в принятии мер по охране суверенитета РФ,
ее независимости и государственной целостности в п. 4 сформулировано право
Президента приостанавливать действие международного договора РФ, решение о
согласии на обязательность которого для РФ принималось в форме федерального
закона. Такое приостановление может быть осуществлено Президентом в случаях,
требующих принятия безотлагательных мер, с обязательным незамедлительным информированием
Совета Федерации и Государственной Думы и внесением в Государственную Думу
проекта соответствующего федерального закона.
В случае отклонения Государственной Думой проекта федерального закона
о приостановлении действия международного договора РФ действие договора подлежит
незамедлительному возобновлению.
5-6. Прекращение и приостановление действия международных договоров межведомственного
характера осуществляются с разрешения Правительства или по его решению в зависимости
от значения вопросов, регулируемых такими договорами. Решение о прекращении
или приостановлении действия международного договора межведомственного характера
принимается Правительством, если соответствующие вопросы имеют важное значение
для государственных интересов РФ. В остальных случаях прекращение и приостановление
действия международного договора межведомственного характера осуществляются
с разрешения Правительства. Прекращение и приостановление действия международного
договора межведомственного характера производятся федеральными органами исполнительной
власти, от имени которых заключены такие договоры, по согласованию с Министерством
иностранных дел, другими заинтересованными федеральными органами исполнительной
власти, органами государственной власти соответствующих субъектов РФ.
Принимаемые Правительством решения (разрешения), относящиеся к прекращению
или приостановлению действия международных договоров межведомственного характера,
оформляются в виде распоряжений.
7. Пунктом 3 ст. 1 установлено, что Закон распространяется на международные
договоры, в которых РФ является стороной в качестве государства-продолжателя
СССР.
С учетом того, что компетенция государственных органов бывшего СССР в
вопросах заключения международных договоров может и не совпадать с компетенцией
соответствующих органов государственной власти РФ, в п. 7 комментируемой статьи
определяются особенности принятия решений о прекращении и приостановлении
действия международных договоров, в которых РФ является стороной в качестве
государства-продолжателя СССР.
Решения о прекращении (в том числе о денонсации) и приостановлении действия
таких договоров принимаются органами государственной власти РФ в соответствии
с их компетенцией. При этом внесение соответствующих предложений и законопроектов
осуществляется применительно к порядку, предусмотренному ст. 36 Закона. Например,
решение о согласии на обязательность международного договора в свое время
принималось Правительством СССР, а в соответствии с действующим российским
законодательством вопросы, регулируемые договором, входят в компетенцию Президента
или могут быть решены только путем принятия федерального закона. Решение о
прекращении или приостановлении действия такого договора может быть принято
соответственно Президентом или в форме федерального закона.
Если компетенция соответствующих органов бывшего СССР и РФ совпадает,
то решения о прекращении и приостановлении действия международных договоров,
в которых РФ является стороной в качестве государства-продолжателя СССР, принимаются
на прежнем уровне. Так, Правительством принято решение о прекращении в отношениях
РФ и США межправительственного советско-американского Соглашения о сотрудничестве
в области сельского хозяйства (постановление от 7 марта 1995 г. N 234 <69>).
С необходимой корректировкой применяется и порядок внесения соответствующих
предложений и законопроектов, предусмотренный ст. 36. Так, поскольку вопросы
гражданства не относятся к ведению Правительства, Президентом внесено в Государственную
Думу предложение (с проектом соответствующего закона) о прекращении в отношениях
РФ и Венгерской Республики Конвенции между Правительством СССР и Правительством
ВНР о предотвращении возникновения случаев двойного гражданства (распоряжение
от 1 ноября 1995 г. N 489-рп <70>). В то же время Правительством представлено
в Государственную Думу предложение о денонсации межправительственного советско-финляндского
Соглашения о рыболовстве и тюленьем промысле (постановление от 31 июля 1995
г. N 776 <71>).
Следует подчеркнуть, что прекращение или приостановление действия международных
договоров, в которых РФ является стороной в качестве государства-продолжателя
СССР, не предрешает вопроса о сохранении такого договора в силе в отношениях
между соответствующей страной и другими государствами - бывшими союзными республиками
СССР.
Прекращение или приостановление действия такого договора означает его
прекращение или приостановление его действия лишь в отношениях между РФ и
соответствующей страной (если договор находился в силе в отношении всей территории
бывшего СССР, а не только в отношении территории РСФСР, и при отсутствии соответствующей
договоренности об ином или других предусмотренных международным правом обстоятельств).
Поэтому в решениях о прекращении (приостановлении действия) таких международных
договоров используется формула "в отношениях РФ и соответствующей страны"
(см. Федеральный закон "О прекращении в отношениях РФ и Венгерской Республики
Конвенции между Правительством СССР и Правительством ВНР о предотвращении
случаев двойного гражданства" <72>).
Именно таким образом сформулированы и положения постановления Правительства
от 23 апреля 1994 г. N 363 "О прекращении в отношениях между Российской Федерацией
и Королевством Дания Соглашения между Правительством СССР и Правительством
Королевства Дания о сотрудничестве в области агропромышленного комплекса"
<73>.

Статья 38. Последствия прекращения международного договора Российской
Федерации
Прекращение международного договора Российской Федерации, если договором
не предусматривается иное или не имеется иной договоренности с другими его
участниками, освобождает Российскую Федерацию от всякого обязательства выполнять
договор в дальнейшем и не влияет на права, обязательства или юридическое положение
Российской Федерации, возникшие в результате выполнения договора до его прекращения.

Комментарий к статье 38

Прекращение договора означает прекращение существования созданных им
норм. Вместе с тем многие договоры оставляют после себя определенные юридические
последствия. Возникшие в результате выполнения договора права, обязанности
или юридическое положение участников сохраняют свою силу. Так, прекращение
договора о строительстве одним государством для другого завода на его территории
не меняет правовой статус завода. Не утрачивают юридическую силу сделки, совершенные
в соответствии с договором в период его действия.
Прекращение договоров, прежде всего политического характера, не означает,
что регулировавшиеся ими отношения оказываются вне права. Они регулируются
нормами общего международного права.
С момента прекращения договора его положения перестают быть частью правовой
системы России.
Если Россия денонсирует многосторонний договор, то он прекращает свое
действие для нее в соответствии с договорными постановлениями о денонсации.
Между остальными участниками договор продолжает действовать.
В самом договоре или в другом соглашении участников могут быть установлены
и несколько иные по сравнению с общими последствия прекращения. В торговые
договоры часто включаются статьи, согласно которым положения прекратившего
действие договора сохраняют свою силу в отношении совершенных в период его
действия сделок физических и юридических лиц.
Таким образом, положения прекратившего действие договора не подлежат
применению органами государства, если иное не установлено в самом договоре
или другом соглашении РФ.

Статья 39. Последствия приостановления действия международного договора
Российской Федерации
1. Приостановление действия международного договора Российской Федерации,
если договором не предусматривается иное или не имеется иной договоренности
с другими его участниками, освобождает Российскую Федерацию от обязательства
выполнять в течение периода приостановления договор в своих отношениях с теми
его участниками, с которыми приостанавливается действие договора, и не влияет
в остальном на установленные договором правовые отношения Российской Федерации
с другими его участниками.
2. В период приостановления действия международного договора Российской
Федерации органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной
власти соответствующих субъектов Российской Федерации воздерживаются от действий,
которые могли бы помешать возобновлению действия договора.

Комментарий к статье 39

1. Приостановление есть временное прекращение действия договора. Оно
допустимо при наличии соответствующих положений в договоре или по соглашению
участников. Независимо от наличия этих моментов действие договора может быть
приостановлено участником в случае существенного нарушения договора другим
участником. В отличие от прекращения приостановление договора может иметь
место в отношении одного из участников многостороннего договора при сохранении
его в полной силе между остальными.
На время приостановления действия договора участники не могут пользоваться
вытекающими из него правами и не обязаны выполнять соответствующие обязательства.
В остальном установленные договором правовые отношения сохраняют свою силу.
Соответствующие изменения происходят в правовой системе России. Нормы приостановленного
договора не исключаются из системы, но приостанавливают свое действие и не
подлежат применению. Разумеется, участники могут договориться о частичном
изменении последствий приостановления договора.
2. Пункт 2 конкретизирует норму, вытекающую из принципа добросовестного
выполнения международных обязательств. Приостановление не должно использоваться
для прекращения договора. Поэтому в период приостановления действия договора
органы государственной власти обязаны не совершать действий, способных помешать
возобновлению действия договора.

Статья 40. Официальные сообщения о прекращении или приостановлении действия
международных договоров Российской Федерации
Официальные сообщения Министерства иностранных дел Российской Федерации
о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской
Федерации, заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства
Российской Федерации, опубликовываются в порядке, предусмотренном статьей
30 настоящего Федерального закона.

Комментарий к статье 40

Из ст. 40, отсылающей к порядку, предусмотренному ст. 30, следует, что
официальные сообщения Министерства иностранных дел о прекращении или приостановлении
действия международных договоров РФ подлежат опубликованию в Собрании законодательства
Российской Федерации, если решение о прекращении или приостановлении действия
международного договора было принято в форме федерального закона. Официальные
сообщения Министерства иностранных дел о прекращении или приостановлении действия
международных договоров, заключенных от имени РФ и от имени Правительства,
опубликовываются также в Бюллетене международных договоров.
Прекращение (в том числе денонсация) и приостановление действия международных
договоров РФ осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами
международного права.

Раздел VI. Заключительные положения

Статья 41. Вступление настоящего Федерального закона в силу
Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Комментарий к статье 41

Согласно ст. 4 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления
в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат
Федерального Собрания" <74> официальным опубликованием федерального закона
считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или Собрании
законодательства Российской Федерации.
Официальное опубликование комментируемого Закона состоялось 21 июля 1995
г. в "Российской газете", и с этого дня Закон вступил в силу. Закон был официально
опубликован также в Собрании законодательства Российской Федерации (1995.
N 29. Ст. 2757).

По-видимому в тексте настоящего комментария допущена опечатка. Официальное
опубликование комментируемого Закона состоялось 17 июля 1995 г. в Собрании
законодательства Российской Федерации N 29, ст. 2757, и с этого дня Закон
вступил в силу.


<<

стр. 3
(всего 3)

СОДЕРЖАНИЕ