<<

стр. 4
(всего 7)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

от стороны работодателя наемных работников, занятых на руководящих должностях.
Рассмотрим ситуацию, когда руководитель унитарного предприятия имеет
право назначить полномочных представителей от стороны работодателя для участия
в разрешении коллективного трудового спора. В этом случае лица, являющиеся
наемными работниками и поименованные в соответствующем приказе, распоряжении
по организации о возложении на них обязанностей представлять интересы работодателя,
приобретают статус полномочных представителей работодателя. Это означает,
что, с одной стороны, эти лица обязаны отстаивать интересы работодателя, а
с другой стороны, эти лица несут ответственность за свои действия (бездействие)
с момента выхода приказа, распоряжения (см. ст. 20, 21). Следовательно, такие
лица в соответствии с пунктом 4 статьи 13 не вправе организовывать забастовку
и принимать в ней участие. Кроме того, руководитель унитарного предприятия
правомерен указать упомянутым лицам на необходимость соблюдения ими этой нормы
Федерального закона.
Однако анализ ситуации был бы не полным, если бы на этом была поставлена
точка. Необходимо посмотреть на действия руководителя унитарного предприятия
до момента подписания приказа, распоряжения по организации. Данному руководителю
можно посоветовать согласовать с каждым из работников включение его фамилии
в акт, которым будет закреплено делегирование полномочий работодателя. Это
следует сделать по следующим причинам. В дальнейшем, например, со стороны
работника или нескольких лиц действия руководителя унитарного предприятия
могут быть обжалованы в суде. При этом работники вправе расценить появление
их фамилий в приказе, распоряжении по организации с содержанием, о котором
сказано выше, как принуждение руководителя к отказу от участия в забастовке,
т.е. как осознанное противоправное действие.

Статья 14. Объявление забастовки
1. Решение об объявлении забастовки принимается собранием (конференцией)
работников организации, филиала, представительства или профсоюзной организацией,
объединением профсоюзов.
2. Собрание (конференция) работников, профсоюзной организации считается
правомочным, если на нем присутствовало не менее двух третей от общего числа
работников, членов профсоюзной организации (делегатов конференции).
Решение считается принятым, если за него проголосовало не менее половины
присутствующих на собрании (конференции).
3. После пяти календарных дней работы примирительной комиссии может быть
однократно объявлена часовая предупредительная забастовка, о которой работодатель
должен быть предупрежден в письменной форме не позднее чем за три рабочих
дня.
При проведении предупредительной забастовки орган, ее возглавляющий,
обеспечивает минимум необходимых работ (услуг) в соответствии с пунктами 3
и 4 статьи 16 настоящего Федерального закона.
4. О начале предстоящей забастовки работодатель должен быть предупрежден
в письменной форме не позднее чем за десять календарных дней.
5. В решении об объявлении забастовки указываются:
перечень разногласий сторон, являющихся основанием для объявления и проведения
забастовки;
дата и время начала забастовки, ее продолжительность и предполагаемое
количество участников;
наименование органа, возглавляющего забастовку, состав представителей
работников, уполномоченных на участие в примирительных процедурах;
предложения по минимуму необходимых работ (услуг), выполняемому в организации,
филиале, представительстве в период проведения забастовки.
6. Работодатель предупреждает о предстоящей забастовке Службу.

Комментарий к статье 14

В статье 14 изложены правовые нормы, которые призваны в законодательном
порядке закрепить некие правила и перечень определенных действий представителей
работников по реализации права граждан на забастовку в целях разрешения коллективного
трудового спора. Следовательно, при разработке данной статьи Федерального
закона должны были быть четко и последовательно изложены все процедуры принятия
решений о проведении и объявлении работодателю забастовки. Эти процедуры,
их "технология" и последовательность осуществления, к сожалению, в статье
14 не раскрыты. Под процедурами объявления забастовки понимаются следующие
действия работников, органа общественной самодеятельности, органов профессиональных
союзов и их объединений и следующая последовательность действий:
а) принятие решения активистов рабочего движения или профсоюзных органов
о необходимости проведения забастовки;
б) извещение работодателя о проведении собрания (конференции) работников
или членов профсоюза;
в) обращение к работникам или членам профсоюза с предложением принять
участие в собрании (конференции) и проголосовать в поддержку решения активистов
рабочего движения или профсоюзного органа об объявлении и проведении забастовки;
г) проведение собрания (конференции) и голосования работников или членов
профсоюза по вопросу объявления и проведения забастовки;
д) подведение итогов собрания (конференции) и голосования для определения
правомочности решения об объявлении работодателю о проведении забастовки;
е) определение предложений по минимуму работ (услуг), подлежащему выполнению
в организации, филиале, представительстве в ходе проведения забастовки, для
согласования названного минимума с работодателем в соответствии с нормами
права (п. 3 ст. 16);
ж) определение предложений работодателю по продолжению в соответствии
с законодательством (см. п. 1 ст. 16) конкретного вида примирительных процедур
по разрешению коллективного трудового спора;
з) объявление работодателю забастовки.
Необходимо отметить, что здесь представлена последовательность действий
только по объявлению забастовки, которая организуется и проводится в масштабе
организации, филиала, представительства.
При организации забастовки в масштабе территории, отрасли хозяйственной
деятельности и пр. фазы объявления коллективного добровольного отказа работников
от выполнения трудовых обязанностей будут, возможно, иметь другой перечень
составляющих элементов. Но главная особенность процедуры объявления забастовки
в масштабе, выходящем за рамки одной организации (предприятия - в терминологии
КЗоТ РФ), заключается в том, что профсоюзы (а на этом уровне именно им даны
полномочия по организации коллективных действий - федеральные законы "О коллективных
договорах и соглашениях", "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях
деятельности") должны направить свое решение о проведении забастовки в адрес
надлежащей стороны. О надлежащей стороне в спорных отношениях и при их разрешении
было сказано в комментариях к статьям 4, 13 Федерального закона.
К сожалению, статья 14 не содержит определенного схематичного перечня
процедур объявления забастовки на уровне организации, филиала, представительства
и тем более на других уровнях социального партнерства.
Особенностью исследуемого Федерального закона является то, что положения
статьи 14 сформулированы таким образом, что напрямую не обращены к органу,
возглавляющему забастовку. Например, положение пункта 3 статьи 14 закрепляет,
что "может быть однократно объявлена забастовка". Кем может быть объявлена
и кто должен предупредить об этом работодателя в определенные сроки, в правовой
норме не указано. Об этом пользователь Федерального закона должен догадаться
по смыслу. Таким же образом сформулированы положения пунктов 4, 5 статьи 14.
Оказывается, что положения пунктов 3, 4, 5 адресатом имеют орган, возглавляющий
забастовку.
Таким органом может быть одно из нескольких образований:
- соответствующий орган профессиональных союзов и их объединений (см.
п. 3 ст. 2 и п. 3 ст. 3);
- орган общественной самодеятельности, сформированный и уполномоченный
на участие в разрешении коллективного трудового спора на общем собрании (конференции)
работников структурного подразделения или организации, филиала, представительства
в целом (см. п. 3 ст. 2, пп. 2, 3 ст. 3).
Более подробные комментарии к положениям правовых норм об органе, возглавляющем
забастовку, будут даны при рассмотрении статей 15 и 16.
Как и при рассмотрении статьи 3 "Выдвижение требований работников", следует
отметить основной предмет разночтений положений статьи 14 - право объявления
забастовки работниками структурных подразделений организации (предприятия
- в терминологии КЗоТ РФ). В защиту позиции о наличии такого права у работников
структурных подразделений к ранее высказанным аргументам можно добавить пример
существования аналогичного подхода к проблеме. Пример взят из Закона Литовской
Республики "Об урегулировании коллективных споров" (см. Ведомости Верховного
Совета и Правительства Литовской Республики, 1992 г., N 12, ст. 307). Во второй
части статьи 9 "Забастовка" указанного законодательного акта закреплено: "Забастовка
- это временный добровольный отказ работников предприятия или их структурных
подразделений выполнять свою работу в целях удовлетворения выдвинутых требований".
Только при прочтении положений статьи 14 исследуемого Федерального закона
таким образом, что ее содержание включает в себя право работников структурных
подразделений организации (предприятия - в терминологии КЗоТ) на объявление
забастовки можно говорить о демократизации отечественного законодательства
и конституционности указанного законодательного акта.

Комментарий к пункту 1 статьи 14

Федеральный закон закрепил, что решение об объявлении, проведении забастовки
как средства по разрешению коллективного трудового спора должно быть принято
на собрании (конференции) работников или на собрании (конференции) профсоюзной
организации, объединения профсоюзов.
В данном контексте понятия "собрание", "конференция" подходят только
для случаев, когда коллективный трудовой спор возникает и должен быть разрешен
в организации (на предприятии - в терминологии КЗоТ РФ). Однако Федеральный
закон призван регулировать отношения, возникающие при коллективном трудовом
споре, не только на уровне организации (предприятия), но и на уровне региона,
отрасли и пр. Субъекты этих отношений не перечислены "поименно" в исследуемом
законодательном акте, но это сделано в статье 19 Федерального закона "О коллективных
договорах и соглашениях" (в редакции от 24 ноября 1995 г.).
Например, на отраслевом уровне социальными партнерами являются соответствующие
общероссийские профсоюзы и их объединения, общероссийские объединения работодателей,
иные уполномоченные работодателями представительные органы. Следовательно,
термины "собрание", "конференция" не подходят, например, для заседания членов
и представителей общероссийского отраслевого профсоюза.
Такое мероприятие будет называться съездом отраслевого профсоюза. Но
съезды общественных организаций, как правило, собираются один раз в четыре
года, а в период между съездами функции главного органа общероссийского отраслевого
профсоюза возлагаются на выборный орган - исполнительный комитет или совет.
В свою очередь заседания выборного органа, исполняющего руководящие функции
съезда, в случаях их проведения в полном составе называются пленумом исполнительного
комитета или совета.
Более того, Федеральный закон "О профессиональных союзах, их правах и
гарантиях деятельности" в статье 3 "Основные термины" закрепил шесть форм
разных добровольных объединений членов профсоюзов и организаций профсоюзов,
если не считать первичной профсоюзной организации, действующей, как правило,
на одном предприятии, в одном учреждении, одной организации независимо от
форм собственности и подчиненности.
Таким образом, показано, что положение пункта 1 статьи 14 Федерального
закона не раскрывает, решение какого органа профессионального союза или объединения
профессиональных союзов (как в случае, например, возникновения разногласий
между сторонами коллективных переговоров по поводу заключения генерального
соглашения) должно быть принято, чтобы объявление забастовки как средства
для разрешения коллективного трудового спора в масштабе региона, отрасли было
отнесено к числу правомерных.
Если следовать логике законодателя, выраженной в той части положения
пункта 1 статьи 14, в которой речь идет о правиле объявления забастовки в
организации (на предприятии), то для объявления забастовки, например, на уровне
отрасли хозяйствования соответствующий орган объединения профессионального
союза должен провести заседание представителей своей общественной организации
- съезд. В период между съездами полномочным органом для объявления забастовки
в таком случае надо признавать исполнительный комитет или совет соответствующего
добровольного объединения организаций профсоюзов.
При рассмотрении положения пункта 1 статьи 14 необходимо обратить внимание
на то, что в нем не закреплен единый механизм объявления забастовки добровольными
объединениями организаций профсоюзов. Это значит, что нет единого механизма
объявления забастовки на федеральном уровне социального партнерства. И объявления
ее "сверху", т.е. когда решение о проведении общероссийской забастовки принимается
соответствующими органами профсоюзов и их объединениями. Так, например, при
организации проведения общероссийской забастовки авиационных диспетчеров ФПАД
России сначала объявляла коллективную акцию, а потом задавалась вопросами:
какие первичные организации провели примирительные процедуры на местах? Все
ли членские организации правомочны проводить забастовку? Отлично от Федерации
свободных профсоюзов авиационных диспетчеров действовал Совет Центрального
комитета профсоюза работников образования и науки России. Сначала в первичных
профорганизациях проводились примирительные процедуры (иной раз формально,
так как наниматель выступал в роли ненадлежащей стороны спора), а потом на
основании готовности членских организаций к массовой акции Совет ЦК профсоюза
объявлял общероссийскую забастовку.
Отличительной чертой "механизма" объявления забастовки в приведенных
примерах является наличие или отсутствие подтверждения от первичных профсоюзных
организаций фактов проведения на предприятиях (в организациях) всего комплекса
примирительных процедур по коллективному трудовому спору в соответствии с
Федеральным законом. Фактически множество споров составляют единый конфликт
в масштабе отрасли (подотрасли) хозяйствования.
Наличие или отсутствие подтверждения от первичных профсоюзных организаций
фактов проведения в соответствии с Федеральным законом в организациях (на
предприятиях - в редакции КЗоТ РФ) всего комплекса примирительных процедур
по коллективному трудовому спору в масштабе, например, отрасли хозяйствования
имеет большое значение, так как в исследуемом законодательном акте нет понятия
и соответствующих правовых норм по проведению забастовки солидарности. В международной
практике забастовка солидарности признается в качестве законных действий при
условии, что поддерживаемые работниками первоначальные коллективные действия
в виде забастовки являются законными.
Отечественное законодательство такого положения ни в одной правовой норме
не имеет, хотя судебная практика имеет достоверно установленные факты проведения
забастовки солидарности. Приведем несколько из них.
Еще в августе 1994 г. Верховный Суд Российской Федерации рассмотрел дело
по кассационной жалобе коллектива летного состава вологодского авиапредприятия
о признании объявленной и проведенной забастовки незаконной. В ходе судебного
разбирательства было установлено, что "третьим съездом профсоюза летного состава
РФ выдвинут ряд требований к Департаменту воздушного транспорта, Минтрансу,
Правительству и Государственной Думе Российской Федерации по поводу бюджета..."
(см. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации 1994 г., N 10, с. 2).
И далее: "...конкретных претензий к администрации предприятия не предъявлялось,
и сама забастовка проводилась по инициативе центрального профсоюзного органа".
Следовательно, в 1994 г. уже стояла проблема забастовок солидарности. Эта
проблема отражена в делах, проведенных судами в 1996 г.
Так, например, Новосибирский областной суд в своем решении от 4 января
1996 г. отметил, что первичная организация профсоюза авиационных диспетчеров
провела 15.12.1995 г. забастовку на толмачевском государственном авиапредприятии,
"не объявляя забастовки, а присоединившись" к коллективным действиям в виде
общероссийской забастовки, которую организовала Федерация профсоюзов авиационных
диспетчеров (ФПАД) России. Аналогичное объяснение своих действий в ходе судебного
разбирательства выдвинули в Мурманском областном суде 29.01.1996 г. представители
коллектива авиадиспетчеров Мурманского центра Управления воздушного движения.
Суды достоверно установили, что к администрации того и другого предприятия
гражданской авиации у работников и их представителей не было требований, связанных
с проблемами социально-трудовых отношений.
В условиях несовершенства Федерального закона, который не дает ответов
на вопросы, связанные с объявлением общеотраслевой или общероссийской забастовки,
можно только уповать на то, что законодатель не будет затягивать рассмотрение
предложений по дополнению и изменению отдельных правовых норм этого законодательного
акта.

Комментарий к пункту 2 статьи 14

Положения пункта 2 статьи 14 посвящены механизму принятия решения работниками
и соответствующими представителями работников (см. п. 3 ст. 2) о проведении
и об объявлении работодателю забастовки.
Федеральный закон устанавливает, что собрание (конференция) с повесткой
дня об объявлении забастовки как средства для разрешения коллективного трудового
спора считается правомочным, если на нем присутствовало не менее двух третей
общего количества работников организации, филиала, представительства или не
менее двух третей членов профсоюзной организации (делегатов конференции).
По аналогии комментариев к пункту 1 статьи 14 в части особенностей объявления
забастовки добровольными объединениями профсоюзов можно сказать следующее.
Заседание соответствующего органа добровольного объединения профсоюзов будет
считаться правомочным объявить забастовку, если на нем будет присутствовать
не менее двух третей общего числа членов данного органа.
Положение части 2 пункта 2 статьи 14 предусматривает принятие решения
об объявлении забастовки, если за него будет отдано 50 процентов плюс один
голос работников или членов профсоюза (зов), присутствующих на собрании (конференции).
Необходимо обратить внимание на то, что Федеральный закон не установил
определенного механизма объявления забастовки с учетом фактора представительности
профсоюзов. Эта особенность Федерального закона относится к числу слабых сторон
законодательного акта. Дело состоит в том, что с развитием демократических
преобразований в России при переходе к рыночной экономике на предприятиях
(в организациях) стали возникать новые профсоюзы и теперь зачастую они действуют
параллельно с традиционными. В то же время на одном предприятии (в организации)
иной раз действует несколько общественных организаций, объединяющих работников
по профессиональным признакам.
Если Федеральный закон "О коллективных договорах и соглашениях" (в редакции
от 24 ноября 1995 г. N 176-ФЗ) в статье о порядке и сроках разработки и заключения
коллективных договоров (ст. 12) предусмотрел названную специфику современного
состояния социального партнерства, то исследуемый законодательный акт - нет.
Здесь опять возникает два вопроса по правоприменению исследуемого законодательного
акта. Первый можно назвать вопросом признания в организации (на предприятии)
наиболее представительного профсоюза. Данная проблема рассматривалась в комментариях
к статье 3 "Выдвижение требований работников" Федерального закона.
Вторым является вопрос о правомочности добровольных объединений профсоюзов
объявлять забастовку с формулировками, понуждающими первичные организации
к обязательному участию в коллективных действиях, которые можно рассматривать
как противоправные. Очевидно, что добровольные объединения профсоюзов не имеют
права объявлять забастовку с формулировками, которые будут идти вразрез с
положениями пункта 3 статьи 13 Федерального закона.
Положение части 2 пункта 2 статьи 14 не раскрывает, каким методом должно
осуществляться голосование на собрании (конференции), на котором рассматривается
вопрос об объявлении забастовки. В ранее действовавшем Законе СССР "О порядке
разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)" (в редакции от 20.05.1991
г.) было закреплено, что голосование по поводу объявления забастовки должно
быть тайным. Проблема метода проведения голосования по вопросу, проводить
или не проводить забастовку, связана с проблемой принуждения работников к
участию или отказу от участия в забастовке. В связи с тем, что в рассматриваемой
правовой норме не сделан акцент на метод проведения голосования, в практике
правоприменения Федерального закона встречаются случаи голосования путем получения
опросных листов.
Так, в ходе рассмотрения судебной коллегией по гражданским делам Архангельского
областного суда (март 1996 г.) иска АО "Архангельский гидролизный завод" о
признании объявленной и проведенной предупредительной забастовки незаконной
было установлено, что голосование об объявлении предупредительной забастовки
проводилось путем сбора забастовочным комитетом опросных листов. Сбор опросных
листов можно рассматривать не только как нарушение положения второй части
пункта 2 статьи 14, но и как принуждение работников к участию в забастовке.
Такого поворота дела представители работников еще не осознали. На это следует
обратить внимание, поскольку в таких случаях вступает в силу положение, закрепленное
во второй части пункта 3 статьи 13 Федерального закона. Возможно, в правовую
норму пункта 2 статьи 14 необходимо внести соответствующее дополнение в части
указания - голосование по поводу объявления забастовки должно быть тайным.

Комментарий к пункту 3 статьи 14

Указанный пункт статьи 14 устанавливает допустимость проведения предупредительной
забастовки.
Законодатель не раскрыл, есть ли различие между обычной забастовкой и
предупредительной и в каких целях она проводится. Более того, по форме и стилю
изложения правовой нормы работники и их представители, включая профсоюзы и
объединения профсоюзов, восприняли ее содержание как допустимость однократного
проведения часовой забастовки без соблюдения положений, изложенных в пунктах
1, 2 статьи 14, в пункте 2 статьи 16 исследуемого законодательного акта. В
результате появились примеры рассмотрения судами исков работодателей по поводу
признания предупредительной забастовки незаконной. Приведем один из результатов
такого судебного разбирательства.
В апреле 1996 г. Архангельский областной суд вынес решение о признании
незаконной предупредительной забастовки, объявленной и проведенной 1 марта
1996 г. на АО "Архангельский гидролизный завод".
Решение судебной коллегии по гражданским делам вынесено на основании
достоверно установленных фактов: принятия решения об объявлении и проведении
предупредительной забастовки не трудовым коллективом, а забастовочным комитетом;
не было принято во внимание условие дозволенности проведения предупредительной
забастовки, которое закреплено в первой части пункта 3 статьи 14, - объявлению
часового прекращения работы должна предшествовать пятидневная работа примирительной
комиссии по разрешению коллективного трудового спора. На основании этого решения
суда можно также проследить, что при закреплении в статье 17 правовых норм
о правомерности забастовки законодатель не предусмотрел разграничения между
отдельными видами забастовок - между обычной и предупредительной.
В то же время, продолжая рассмотрение первой части пункта 3 статьи 14,
следует отметить реакцию некоторых субъектов спорных отношений на отсутствие
взаимоувязки положений этой правовой нормы со второй частью пункта 3 статьи
16. В первом положении закреплен срок предупреждения работодателя о проведении
предупредительной забастовки - за три рабочих дня. А во втором - установлено,
что в пятидневный срок с момента принятия решения об объявлении забастовки
должен быть согласован минимум необходимых работ (услуг). При этом речь идет
о согласовании минимума необходимых работ (услуг) не только с работодателем,
но и с органами исполнительной власти или органом местного самоуправления.
Для того чтобы поставить все на свои места, обратим внимание - в первой части
пункта 3 статьи 14 закреплен минимальный срок. Работодатель может и должен
быть предупрежден о проведении предупредительной забастовки более чем за эти
последние три дня.
Проблеме обеспечения в ходе предупредительной забастовки минимума необходимых
работ (услуг) законодатель уделил внимание во второй части пункта 3 статьи
14. В соответствии с положением этой части пункта 3 статьи 14 орган, взявший
на себя ответственность за руководство забастовкой, обязан не только согласовать
минимум необходимых работ (услуг) по определенным правилам (см. п. 3 ст. 16),
но и обеспечить его выполнение силами работников организации (предприятия
- в терминологии КЗоТ РФ). В противном случае предупредительная забастовка
может быть признана незаконной (см. п. 4 ст. 16 и п. 1 ст. 17).

Комментарий к пункту 4 статьи 14

В указанном пункте закреплена правовая норма обязывающего характера,
но не перечислены субъекты, которые должны ее выполнять. Объявить работодателю
начало забастовки не позднее чем за десять календарных дней обязан орган,
получивший полномочия возглавить забастовку. Следовательно, действие пункта
4 статьи 14 по кругу лиц распространяется на:
- соответствующий орган профессиональных союзов и их объединений (см.
п. 3 ст. 2 и п. 3 ст. 3);
- орган общественной самодеятельности, сформированный и уполномоченный
на участие в разрешении коллективного трудового спора на общем собрании (конференции)
работников структурного подразделения или организации, филиала, представительства
в целом (см. п. 3 ст. 2, пп. 2, 3 ст. 3).
В соответствии с рассматриваемой правовой нормой предупреждение работодателя
или объявление работодателю о начале коллективных действий в виде забастовки
должно быть произведено в письменной форме. Содержание письменного предупреждения
изложено в пункте 5 статьи 14.

Комментарий к пункту 5 статьи 14

Федеральный закон закрепил обязательный минимальный перечень элементов,
которые должны составлять содержание письменного объявления работодателю со
стороны соответствующего органа о начале забастовки. Как и в случае с положением
пункта 4 статьи 14, законодатель не указал, к кому обращено содержание рассматриваемой
правовой нормы. По своему смыслу пункт 5 статьи 14 обязывает сделать это орган,
получивший полномочия возглавить забастовку.
Рассмотрим каждый элемент письменного объявления забастовки.
Во-первых, должны быть указаны разногласия сторон, являющиеся основанием
для объявления и проведения забастовки. Иначе говоря, орган, возглавляющий
забастовку, обязан перечислить неурегулированные разногласия, которые не удалось
урегулировать в ходе проведения примирительных процедур. В связи с этим следует
обратить внимание на то, что в международной практике и законодательстве,
регулирующих правоотношения субъектов при разрешении коллективных трудовых
споров, иной раз предусматриваются некоторые ограничения в действиях органа,
возглавляющего забастовку. Так, статьей 10 Закона Литовской Республики "Об
урегулировании коллективных споров" (См. Ведомости Верховного Совета и Правительства
Литовской Республики, 1992 г., N 12, ст. 307) закреплено: "При объявлении
забастовки можно выдвигать только те требования, которые не были урегулированы
во время примирительной процедуры". Очевидно, аналогичное положение должно
быть включено в статью 14 исследуемого законодательного акта. Этот тезис можно
подтвердить на большом количестве примеров правоприменения Федерального закона,
которые демонстрируют изложение новых требований к работодателю в письменном
объявлении забастовки.
Во-вторых, в решении об объявлении забастовки должны указываться: дата
и время начала забастовки, ее предполагаемая продолжительность и предполагаемое
количество участников. По содержанию второго элемента следует отметить некоторые
факты объявления профсоюзами бессрочной забастовки. Под такой формулировкой
следует понимать, что продолжительность забастовки во времени не имеет определенного
срока ее прекращения вообще или до определенного момента. Иной раз такой момент
формулируется в виде выдвижения условий работодателю, т.е. забастовка объявляется
бессрочной до... За этим "до" излагаются выдвигаемые условия прекращения забастовки.
Целесообразно обратить внимание на то обстоятельство, что понятие "забастовка",
раскрываемое в пункте 6 статьи 2 исследуемого законодательного акта, допускает
наличие разных форм забастовки. Упомянутая правовая норма по смыслу закрепляет
две допустимые законодательством формы забастовки: во-первых, полное прекращение
выполнения работниками трудовых обязанностей, а во-вторых, частичное прекращение
выполнения трудовых обязанностей.
Законодатель при разработке статьи 14 "Объявление забастовки" не предусмотрел
увязки пункта 6 статьи 2 с пунктом 5 статьи 14 в части включения в решение
об объявлении забастовки и в уведомление работодателя о начале и выбранной
форме предстоящей забастовки. Форма забастовки должна быть составляющей частью
указанных документов. Фиксировать и указывать форму забастовки необходимо,
поскольку от того, прекращают ли работники выполнение трудовых обязанностей
полностью или частично, могут наступить разные юридические последствия для
работников и работодателя.
В зависимости от формы заявленной работодателю забастовки (полный отказ
работников от выполнения трудовых обязанностей, т.е. остановка работы работников
организации в целом, остановка работы работников структурного подразделения
организации; частичное выполнение работниками трудовых обязанностей, т.е.
замедление темпов работы, выполнение производственных правил буквально) находятся:
право работников в ходе забастовки отсутствовать на рабочем месте, право работодателя
заменять работников, участвующих в забастовке, на лиц, которые не принимают
участия в забастовке, или на лиц, нанятых для выполнения работ на период забастовки.
Вопрос о праве работников на место нахождения в ходе проведения и участия
в забастовке часто встречается в практике правоприменения Федерального закона.
Рассмотрим его.
При принятии решения каждым работником об участии или неучастии в забастовке
каждый гражданин как бы определяет для себя, будет ли он временно - на период
забастовки - прекращать действие трудового договора (контракта). Такое временное
прекращение трудового договора (контракта) является правомерным, если работник,
во-первых, знает, что участвует в массовых действиях в целях разрешения коллективного
трудового спора, во-вторых, знает, что действия полномочных представителей
работников не противоречат законодательству. Следовательно, работник перед
совершением выбора участвовать или не участвовать в забастовке должен знать
о своих правах и обязанностях в ходе этой массовой акции в зависимости от
ее формы.
Федеральный закон допускает в ходе коллективного трудового спора и проведения
забастовки с целью его разрешения прекращение работниками трудовых обязанностей
и участие в собраниях, митингах, демонстрациях, пикетах (см. п. 3 ст. 5, п.
1 ст. 13). В связи с этим в случаях, когда орган, руководящий организацией
и проведением забастовки, заявляет работодателю о добровольном отказе работников
от полного выполнения трудовых обязанностей, наступают следующие последствия.
С одной стороны, лица, добровольно принявшие решение участвовать в забастовке
не только вправе, но и обязаны покинуть рабочие места с момента начала названной
массовой акции. С другой стороны, работодатель вправе обеспечить работу структурного
подразделения организации в целом или частично за счет привлечения к выполнению
работ лиц, не участвующих в забастовке или привлеченных со стороны.
В ситуациях, когда орган, руководящий организацией и проведением забастовки,
заявляет работодателю о добровольном отказе работников от частичного выполнения
трудовых обязанностей, наступают другие последствия. Во-первых, лица, добровольно
принявшие решение участвовать в забастовке, не имеют права покидать рабочие
места, но при некоторых условиях.
Такими условиями являются: принятие полномочным органом по ведению коллективных
действий соответствующего решения о проведении массовой акции (собрания, пикеты
и пр.) и уведомление этим органом работодателя об отсутствии на рабочих местах
конкретных лиц в течение определенного времени. Во-вторых, работодатель не
имеет права заменять работников, принимающих участие в забастовке в форме,
например, замедления темпов работы, на других лиц; не имеет права требовать
от работников, принимающих участие в забастовке в форме, например, выполнения
работы буквально по правилам, покинуть рабочее место.
Все особенности организации, проведения забастовки в зависимости от ее
формы остаются за рамками Федерального закона. Но рассмотренные ситуации не
противоречат действующему законодательству.
В-третьих, указывается наименование органа, возглавляющего забастовку,
а также состав полномочных представителей, которые на забастовочном этапе
разрешения коллективного трудового спора будут продолжать проведение примирительных
процедур в соответствии с положением пункта 1 статьи 16 Федерального закона.
В-четвертых, орган, возглавляющий забастовку, обязан указать свои предложения
по кругу обязанностей работников и выполняемых работ, которые можно включить
в минимум необходимых работ (услуг), подлежащих выполнению в период забастовки.
По поводу этого положения необходимо сделать следующее замечание. В диспозиции
первой части пункта 3 статьи 16 установлен перечень обстоятельств, наличие
которых обязывает субъектов спорных отношений обеспечить минимум необходимых
работ (услуг). А рассматриваемая правовая норма статьи 14 не имеет никаких
ограничений, т.е. должна применяться независимо от наличия или отсутствия
определенных обстоятельств. Возможно, здесь следует говорить о коллизии правовых
норм.
В заключение следует отметить, что пятым элементом в письменном объявлении
забастовки должно быть предложение органа, возглавляющего забастовку, о виде
примирительной процедуры, которую в соответствии с положением пункта 1 статьи
16 следует организовать и проводить в период забастовки.

Комментарий к пункту 6 статьи 14

В указанном пункте закреплена правовая норма, обязывающая работодателей
после получения соответствующего решения об объявлении забастовки предупредить
об этом Службу. Однако законодатель не установил в исследуемом Федеральном
законе никаких положений о дальнейших последствиях и об ответственности лиц
за невыполнение обязательства, возлагаемого на работодателей пунктом 6 статьи
14. В то же время следует отметить, что до конца не ясен смысл и необходимость
возложения на работодателя указанной обязанности. В перечне задач Службы (см.
п. 4 Положения о службе по урегулированию коллективных трудовых споров) (Постановление
Правительства Российской Федерации "О службе по урегулированию коллективных
трудовых споров" от 15.04.1996 г. N 468) и ее функциональных обязанностях
(см. п. 2 ст. 11) нет ни одного положения, которое требовало бы от работодателя
производить такое предупреждение.
Более того, если законодатель видел необходимость в извещении Службы
о предстоящей забастовке, то должен был закрепить в пункте 6 статьи 14 и дозволенные
сроки осуществления работодателем названного действия.

Статья 15. Орган, возглавляющий забастовку
1. Забастовку возглавляет избранный собранием (конференцией) работников
орган или соответствующий орган профсоюза.
2. Орган, возглавляющий забастовку, вправе созывать собрания (конференции)
работников, получать от работодателя информацию по вопросам, затрагивающим
интересы работников, привлекать специалистов для подготовки заключений по
спорным вопросам.
3. Орган, возглавляющий забастовку, вправе приостановить забастовку.
Для возобновления забастовки не требуется повторного рассмотрения спора примирительной
комиссией, посредником или в трудовом арбитраже. Работодатель и Служба должны
быть предупреждены о возобновлении забастовки не позднее чем за три рабочих
дня.
4. Полномочия органа, возглавляющего забастовку, избранного собранием
(конференцией) работников, прекращаются в случае подписания сторонами соглашения
об урегулировании коллективного трудового спора или в случае признания забастовки
незаконной, если иное не было предусмотрено решением собрания (конференции).

Комментарий к статье 15
Комментарий к пункту 1 статьи 15

Положением пункта 1 статьи 15 закреплено, что забастовку как коллективную
ультимативную форму протеста против разногласий работодателя по поводу требований,
выдвинутых в его адрес на почве социально-трудовых отношений, могут возглавлять
орган работников, избранный и уполномоченный собранием (конференцией), или
соответствующий орган профсоюза. При этом Федеральный закон устанавливает
обязательное условие, при котором представительные органы работников могут
приобрести статус органа, руководящего или возглавляющего коллективные действия
- забастовку. Таким условием является проведение специальной процедуры голосования
работников или членов профессионального союза на собрании (конференции) трудового
коллектива или на собрании (конференции) соответствующего органа профсоюза.
Названное условие изложено в правовой норме пункта 2 статьи 14.
Как и ранее в комментариях к статьям главы 3 "Порядок разрешения коллективного
трудового спора" и по тем же основаниям, автор считает, что орган, возглавляющий
забастовку, может получить соответствующие полномочия на общем собрании (конференции)
структурного подразделения организации (предприятия - в терминологии КЗоТ
РФ). В связи с этим в соответствии с положением пункта 1 статьи 15 возглавить
забастовку вправе:
- орган общественной самодеятельности организации в целом или структурного
подразделения организации, сформированный и уполномоченный на участие в разрешении
коллективного трудового спора (см. п. 3 ст. 2, пп. 2, 3 ст. 3);
- соответствующий орган профессиональных союзов и их объединений (см.
п. 3 ст. 2 и п. 3 ст. 3).
Однако положение пункта 1 статьи 15 не раскрывает, что скрывается за
понятием "соответствующий орган профсоюза" и чему этот орган должен соответствовать.
По этой причине необходимо обращаться к другим законодательным актам. Сделаем
это.
Федеральными законами "О коллективных договорах и соглашениях" и "О профессиональных
союзах, их правах и гарантиях деятельности" предусмотрены отдельные статьи,
в которых раскрывается, какой "соответствующий орган профсоюза" взаимодействует
с работодателем на определенном уровне социального партнерства.
В статье 19 первого из указанных законодательных актов закреплен перечень
участников социального партнерства на федеральном уровне, в том числе включая
отраслевой, региональный, территориальный уровни. Но под термином "соответствующий
орган профсоюза", очевидно, следует понимать не только соответствие органа
профсоюза уровню субъекта социального партнерства, но соответствие масштабу
забастовки.
Раскрытию понятия "масштаб забастовки" было отведено место в комментариях
к главе 3 исследуемого законодательного акта.

Комментарий к пункту 2 статьи 15

Пункт 2 статьи 15 перечисляет некоторые права органа, возглавляющего
забастовку. Эти права законодатель решил указать, а не последовать ранее действовавшему
положению (см. ст. 8 Закона СССР), в котором было закреплено: "Орган, возглавляющий
забастовку, действует в пределах прав, предусмотренных законодательством и
настоящим Законом".
Перечень прав, указанных в пункте 2 статьи 15 Федерального закона, не
охватывает все права, которые общественные организации, и в том числе органы
профессиональных союзов и их объединений, имеют в соответствии с федеральными
законами "Об общественных объединениях", "О профессиональных союзах, их правах
и гарантиях деятельности". Однако, если учесть, что орган, возглавляющий забастовку,
иной раз не имеет статуса общественной организации (органа общественной самодеятельности
или профсоюза), то пункт 3 статьи 15 можно отнести к числу правовых норм,
демонстрирующих процесс демократизации отечественного законодательства. Это
выражается в том, что законодатель предоставил право органу, возглавляющему
забастовку, получать от работодателя информацию, необходимую для проведения
примирительных процедур в целях разрешения коллективного трудового спора,
привлекать специалистов, в том числе и из Службы, для подготовки заключений
по вопросам спорных отношений.

Комментарий к пункту 3 статьи 15

Пункт 3 статьи 15 является нововведением в законодательство, так как
в ранее действовавшем Законе СССР "О порядке разрешения коллективных трудовых
споров (конфликтов)" не содержалось норм о праве органа, возглавляющего забастовку,
приостанавливать ее ход.
Федеральный закон допускает возможность приостановления забастовки в
одностороннем порядке органом, которому работники соответствующим образом
предоставили полномочия на участие в разрешении коллективного трудового спора.
При этом законодательством не предусмотрен перечень каких-либо условий, наличие
которых могло бы показать целесообразность такого действия со стороны работников
и их представительных органов или могло бы ограничить право на приостановку
забастовки.
Законодательство не ограничивает граждан и их представительные органы
даже в сроке, на который забастовка может быть приостановлена. Нет также ограничения
периода времени, в течение которого ее возобновление будет оставаться в рамках
правомерности продолжения коллективного отказа от выполнения работы. Более
того, в положении пункта 3 статьи 15 закреплено, что для возобновления силового
давления на работодателя - забастовки - "не требуется повторного рассмотрения
спора примирительной комиссией, посредником или в трудовом арбитраже". Такое
положение правовой нормы на первый взгляд выглядит необоснованным. Однако
при его рассмотрении в комплексе с действующими нормами отечественного законодательства
это впечатление рассеивается. Приведем некоторые доводы.
Забастовка не может являться самоцелью работников или их представительных
органов. Конституция Российской Федерации (п. 4 ст. 37) и исследуемый Федеральный
закон закрепили, что забастовка есть крайнее средство для разрешения коллективного
трудового спора. Из этого вытекает закономерное правило, предписывающее сторонам
спора в период проведения забастовки продолжать проведение примирительных
процедур с целью разрешения коллективного трудового спора (п. 1 ст. 16).
При правоприменении положения пункта 3 статьи 15 возникает закономерный
вопрос: означает ли факт приостановления забастовки, одновременное приостановление
примирительных процедур, которые стороны должны были проводить в ходе забастовки
на основании положения пункта 1 статьи 16? Можно с уверенностью дать ответ:
"Да. Приостановка забастовки означает, как следствие, приостановку примирительных
процедур между сторонами спора". И в таком случае, когда наступит момент возобновления
забастовки, стороны спора должны предпринять действия по продолжению примирительных
процедур. Сделать это их обязывает положение пункта 1 статьи 16.
При такой логике действий сторон спора, предписанных правом, будет ясна
мотивация законодателя в части закрепления в пункте 3 статьи 15 положения
о необязательности "повторного рассмотрения спора примирительной комиссией,
посредником или в трудовом арбитраже".
Следует отметить, что приостановление забастовки в одностороннем порядке
соответствующим полномочным органом несколько выпадает из системы разрешения
коллективного трудового спора на основе принципа равноправия сторон.
Работодатель попадает в некое зависимое положение от органа, возглавляющего
забастовку, так как его при такой постановке вопроса, когда забастовка приостанавливается
не на основании соглашения сторон спора, можно держать в качестве заложника
новой остановки производственного процесса. Вот для того, чтобы такое силовое
давление на работодателя не могло иметь места, законодатель должен был закрепить
право на приостановление забастовки только на основании соглашения сторон
спора. В подтверждение этого тезиса сошлемся на зарубежный опыт. Так, Закон
Республики Беларусь "О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)"
(Дикович И.И., Кривой В.И. Коллективные трудовые отношения (сб. нормативных
актов и краткий комментарий), Белорусский кадровый центр "Профессионал" Минск.
1994, с. 50) закрепил в статье 21, что "стороны имеют право заключить соглашение
о прекращении или приостановлении забастовки".
В связи с проблемой равноправия сторон при приостановлении забастовки
предлагается следующий выход. Сторонам социального партнерства при заключении
коллективных договоров, соглашений следует предусмотреть в соответствующих
правовых актах положения, которыми будут закреплены определенные обязательные
действия сторон в период приостановления забастовки. Например, согласование
срока приостановки забастовки, продолжение проведения примирительных процедур
с целью разрешения коллективного трудового спора.
В случаях возобновления забастовки Федеральный закон оставляет открытым
вопрос о необходимости повторного согласования представителями работников
минимума необходимых работ (услуг) по основаниям, изложенным в соответствующих
положениях законодательного акта (абзац "г" п. 5 ст. 14, абзац "б" п. 3 ст.
16). Представляется, что в решении о возобновлении забастовки представители
работников имеют право сослаться на ранее согласованный с работодателем и
органом исполнительной власти или органом местного самоуправления минимум
необходимых работ (услуг), который должен быть обеспечен работниками в ходе
забастовки.
Федеральный закон не раскрывает, в какой форме представители работников
должны предупредить работодателя и Службу о возобновлении забастовки - устно
или письменно. Видится, что такое уведомление должно быть только письменным,
так как положением пункта 1 статьи 17 закреплено: - при несоблюдении требований,
предусмотренных статьей 15, забастовка может быть признана незаконной. Учитывая
такое возможное правовое последствие и процессуальную важность предупреждения
работодателя о возобновлении забастовки, представители работников должны иметь
документальное подтверждение своих правомерных действий.
Законодатель в первой части пункта 3 статьи 15 закрепил за органом, возглавляющим
забастовку, право приостановить забастовку. По смыслу пункт 3 статьи 15 дает
право на приостановление начавшейся забастовки в одностороннем порядке - без
согласования с работодателем. Однако данная правовая норма не дает права органу,
возглавляющему забастовку, отложить неначавшуюся забастовку на какой-то срок
в том же одностороннем порядке. Этой особенности законодательного акта следует
уделить дополнительное внимание.
Обратимся к материалам судебной практики по рассмотрению дел о признании
забастовок незаконными. Например, Липецким областным судом в ходе разбирательства
по поводу иска акционерного общества "Липецкий тракторный завод" (АО "ЛТЗ")
к местному комитету профсоюза СОЦПРОФ АО "ЛТЗ" о признании объявленной и проводимой
забастовки была отмечена вышеуказанная особенность Федерального закона.
Областным судом было достоверно установлено, что местный комитет профсоюза
СОЦПРОФ АО "ЛТЗ" на основании решения конференции членов профсоюза от 22.02.1996
г. объявил работодателю о проведении забастовки с 06.03.1996 г. В результате
примирительных процедур по разрешению коллективного трудового спора стороны
подписали 05.03.1996 г. соглашение.
Местный комитет профсоюза СОЦПРОФ АО "ЛТЗ" отказывался от проведения
объявленной забастовки, а работодатель взял обязательство выполнить требования
профсоюза. Однако 22 марта 1996 г. профсоюз уведомил работодателя о возобновлении
забастовки с 28 марта. При этом МК профсоюза СОЦПРОФ АО "ЛТЗ" не соотнес свои
действия с нормой пункта 4 статьи 15 Федерального закона, которая закрепила
положение о прекращении полномочий органа, возглавляющего забастовку, в случаях
подписания сторонами соглашения об урегулировании спора. 28 марта забастовка,
организованная и объявленная МК профсоюза СОЦПРОФ АО "ЛТЗ", была начата. При
этом лидеры профсоюза в судебном заседании пытались представить свои действия
правомерными, ссылаясь на решение конференции членов профсоюза о начале забастовки
с 6 марта 1996 г. Повторной конференции профсоюза СОЦПРОФ не проводилось,
не было коллективного решения членов общественной организации о начале забастовки
с 28 марта.
В связи с этими обстоятельствами судебная коллегия по гражданским делам
Липецкого областного суда отвергла "доводы представителей МК профсоюза СОЦПРОФ
АО "ЛТЗ" о том, что назначенная на 06.03.1996 г. забастовка была приостановлена
в соответствии со статьей 15 Закона и для ее возобновления не требуется повторного
соблюдения процедур, предусмотренных статьей 14 Закона, поскольку представленное
представителем ответчика постановление МК профсоюза СОЦПРОФ АО "ЛТЗ" от 05.03.1996
г. о приостановлении забастовки, объявленной на 06.03.1996 г., не может служить
доказательством, опровергающим соглашение сторон от 05.03.1996 г., где МК
профсоюза СОЦПРОФ АО "ЛТЗ" отказался от проведения забастовки 06.03.1996 г.,
т.к. постановление принято в одностороннем порядке и до сведения работодателя
доведено не было. К тому же по смыслу пункта 3 статьи 15 Федерального закона
орган, возглавляющий забастовку, вправе приостановить начавшуюся забастовку,
а не отложить неначавшуюся (п. 8 ст. 17 Федерального закона)".
Следовательно, можно утверждать, что положения пункта 3 статьи 15 требуют
определенной доработки. В то же время необходимо обратить внимание еще на
одну особенность правовой нормы.
Во второй части пункта 3 статьи 15 установлен дозволенный срок предупреждения
работодателя о возобновлении ранее начавшейся, но приостановленной забастовки.
Этот срок - три рабочих дня.
Очевидно, законодатель не соотнес этот срок с положением пункта 3 статьи
16, в котором установлен пятидневный срок с момента принятия решения об объявлении
забастовки для заключения между органом, возглавляющим забастовку, и работодателем
при участии представителей органов исполнительной власти или местного самоуправления
соглашения о минимуме необходимых работ (услуг).
Поэтому применение положения о дозволенном сроке предупреждения работодателя
о возобновлении ранее начавшейся, но приостановленной забастовки будет правомерным
только при одном условии. Это условие: на момент такого действия орган, возглавляющий
забастовку, должен иметь соглашение сторон о согласовании минимума работ (услуг),
если коллективный отказ работников от выполнения трудовых обязанностей может
повлечь за собой негативные последствия, о которых сказано в пункте 3 статьи
16.

Комментарий к пункту 4 статьи 15

В пункте 4 статьи 15 законодатель закрепил некий перечень обстоятельств,
при которых прекращаются полномочия органа, возглавляющего забастовку.
К таким обстоятельствам в ходе разрешения коллективного трудового спора
относятся:
- подписание сторонами соглашения об урегулировании коллективного трудового
спора;
- признание в установленном порядке (см. ст. 17) соответствующим судом
неправомерности забастовки.
Законодатель счел необходимым подчеркнуть, что полномочия органа, возглавляющего
забастовку, прекращаются на основании данной правовой нормы, если иное правило
не было предусмотрено решением общего собрания (конференции). Однако при этом
законодательный акт умалчивает, о каком общем собрании (конференции) организации
или ее структурного подразделения идет речь в пункте 4 статьи 15.
Возникает вопрос: или иное правило прекращения полномочий органа, возглавляющего
забастовку, должно быть утверждено общим собранием (конференцией), на котором
выдвигались требования к работодателю и предоставлялись полномочия определенным
лицам на участие в разрешении коллективного трудового спора, или оно (правило)
может быть утверждено общим собранием (конференцией) при вынесении решения
о проведении забастовки? Возможно, это может быть общее собрание (конференция)
организации или ее структурного подразделения, проводимое в течение любого
этапа разрешения коллективного трудового спора. Но это еще не все вопросы,
связанные с содержанием пункта 4 статьи 15.
В соответствующих комментариях к Федеральному закону было показано, что
органы профессиональных союзов и их объединений вправе самостоятельно, без
получения дополнительных полномочий от работников организации, филиала, представительства
выдвигать требования к работодателю и действовать в соответствии со своим
статусом, выполняя функции органа, возглавляющего забастовку. В таких случаях
возникает ряд правомерных вопросов: распространяется ли действие положения
пункта 4 статьи 15 на органы профессиональных союзов и их объединений? Должны
ли эти органы прекратить свои полномочия в связи с обстоятельствами, составляющими
содержание пункта 4 статьи 15?
Ответы на эти вопросы следующие. Во-первых, в пункте прямо указан орган,
избранный собранием (конференцией) работников организации или структурного
подразделения. Следовательно, на случаи, когда органы профессиональных союзов
и их объединений самостоятельно, т.е. по собственной инициативе, возглавляют
забастовку, положение пункта 4 статьи 15 не распространяется.
Если же собрание (конференция) организации или ее структурного подразделения
уполномочили соответствующий орган профессионального союза или орган объединения
профессионального союза на участие в разрешении коллективного трудового спора
и на организацию, проведение забастовки, то в таком случае и при обстоятельствах,
изложенных в пункте 3 статьи 15, этот орган общественной организации должен
сложить полномочия органа, возглавляющего забастовку.

Статья 16. Обязанности сторон в ходе забастовки
1. В период проведения забастовки стороны обязаны продолжить разрешение
коллективного трудового спора путем проведения примирительных процедур.
2. Работодатель, органы исполнительной власти, органы местного самоуправления
и орган, возглавляющий забастовку, обязаны принять зависящие от них меры для
обеспечения в период забастовки общественного порядка, сохранности имущества
организации, филиала, представительства и физических лиц, а также работы машин
и оборудования, остановка которых представляет непосредственную угрозу жизни
и здоровью людей.
3. В организациях, филиалах, представительствах, работа которых связана
с безопасностью людей, обеспечением их здоровья и жизненно важных интересов
общества, при проведении забастовки должен быть обеспечен минимум необходимых
работ (услуг).
Минимум необходимых работ (услуг) определяется соглашением сторон совместно
с органом исполнительной власти или органом местного самоуправления в пятидневный
срок с момента принятия решения об объявлении забастовки.
В случае недостижения соглашения минимум необходимых работ (услуг) устанавливается
органом исполнительной власти или органом местного самоуправления.
4. При необеспечении минимума необходимых работ (услуг) забастовка может
быть признана незаконной.

Комментарий к статье 16
Комментарий к пункту 1 статьи 16

Указанная правовая норма является нововведением в законодательство по
разрешению коллективных трудовых споров. В ранее действовавшем в Российской
Федерации Законе СССР "О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)"
(в редакции от 20.05.1991 г.) не содержалось положения, обязывающего стороны
спорных отношений продолжать в ходе забастовки проведение примирительных процедур
с целью разрешения коллективного трудового спора. Однако из содержания пункта
1 статьи 16 не ясен смысл повторного проведения примирительной комиссии, а
ведь именно с нее начинаются все примирительные процедуры. К тому же не ясно,
вправе ли стороны спора на этапе забастовки самостоятельно принять решение
о проведении примирительных процедур, минуя проведение примирительной комиссии.
Кроме того, из содержания пункта 1 статьи 16 вытекает, что стороны спора
обязаны продолжить разрешение разногласий с момента начала проведения забастовки
- "в период проведения забастовки". Следовательно, при наличии неурегулированных
разногласий по социально-трудовым вопросам после окончания последней процедуры
до начала забастовки может наступить период "охлаждения" сторон спора. Под
"периодом охлаждения" понимается такой отрезок времени, когда стороны спора
не предпринимают "шагов" по разрешению коллективного трудового спора.
Законодательство допускает наличие такого периода, но в тех случаях,
когда стороны спора проявляют заинтересованность в скором выходе из конфликта,
они вправе на основании правовой нормы пункта 6 статьи 5 использовать с этой
целью все возможности. Это замечание имеет значение, поскольку Федеральный
закон не устанавливает допустимый срок "периода охлаждения" сторон спора,
т.е. срок между последним днем соответствующей примирительной процедуры и
началом объявленной забастовки.

Комментарий к пункту 2 статьи 16

В пункте 2 статьи 16 закреплен определенный перечень обязанностей, которые
в связи с проведением забастовки возлагаются не только на субъекты спорных
отношений, но и на органы исполнительной власти, органы местного самоуправления.
Указанная правовая норма не согласуется с пунктом 3 статьи 16.
Необходимо рассмотреть содержание пункта 3 статьи 16, чтобы показать,
в чем выражается несогласованность норм права. В первой части пункта 3 статьи
16 закреплено, что при определенных обстоятельствах при организации и проведении
забастовки в организации (на предприятии - в терминологии КЗоТ РФ) должен
быть обеспечен минимум необходимых работ (услуг). В диспозиции исследуемой
правовой нормы законодатель перечислил обстоятельства, при наличии которых
наступает обязанность соответствующих лиц по обеспечению минимума необходимых
работ (услуг). Это означает, что минимум необходимых работ (услуг) должен
обеспечиваться только при наличии обстоятельств, предусмотренных законодательством.
А правовая норма пункта 2 статьи 16 устанавливает обязательства, подобные
содержащимся в пункте 3 статьи 16, без всякого ограничения. По смыслу положение
пункта 2 статьи 16 обязывает соответствующие лица принимать меры в чем-то
определенном, обеспечивать что-то определенное независимо от обстоятельств
организации и проведения забастовки. Это означает, что при организации забастовки
работников любой организации субъекты спорных отношений и органы исполнительной
власти, органы местного самоуправления обязаны "принять зависящие от них меры
для обеспечения в период забастовки общественного порядка, сохранности имущества
организации, филиала, представительства и физических лиц, а также работы машин,
оборудования, остановка которых представляет непосредственную угрозу жизни
и здоровью людей".
Особенностью указанного положения является обособленность от всех других
правовых норм статей 14, 15, 16 исследуемого законодательного акта. Ни одна
из указанных статей не содержит положения, в котором на субъекты спорных отношений
или орган, возглавляющий забастовку, возлагалась бы обязанность извещения
органов исполнительной власти, органов местного самоуправления об объявлении
и организации проведения забастовки. Более того, законодатель не раскрывает,
в какого масштаба забастовках обеспечение, например, общественного порядка
или выполнение, например, мер по охране жизни и здоровья физических лиц возлагается
на органы исполнительной власти, а в какого масштаба забастовках - на органы
местного самоуправления.

Комментарий к пункту 3 статьи 16

Рассмотрение содержания указанного пункта было начато в комментариях
к пункту 2 статьи 16. Было установлено, что минимальное обслуживание при проведении
забастовки предусмотрено Федеральным законом только при наличии обстоятельств,
предусмотренных в диспозиции пункта 3 статьи 16.
По поводу этих обстоятельств следует сделать некоторые замечания.
Во-первых, закрепление Федеральным законом термина "минимум необходимых
работ (услуг)" можно классифицировать как установление некоторого ограничения
права работников отдельных организаций (предприятий - в терминологии КЗоТ
РФ) и работников их структурных подразделений на проведение забастовки в целях
разрешения коллективного трудового спора.
Такое ограничение не противоречит Конституции РФ. В соответствии с пунктом
3 статьи 55 Конституции Российской Федерации "Права и свободы человека и гражданина
могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо
в целях защиты основ конституционного строя нравственности, здоровья, прав
и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности
государства".
Минимум необходимых работ (услуг) уместно в качестве возможной альтернативы
полному запрету забастовочных действий. И по заключению экспертов Международной
организации труда (МОТ), является "оправданным, если не подвергается сомнению
само право на забастовку значительного большинства трудящихся" (Международная
конференция труда, 81-я сессия, 1994. Свобода объединения и коллективные переговоры.
Женева, 1994, параграф 162, с. 75).
Федеральный закон не может предусмотреть и перечислить все возможные
ситуации, когда проведение в организации или в ее структурном подразделении
может: повлечь за собой угрозу здоровью, включая угрозу жизни, граждан; повлечь
угрозу жизненно важным интересам общества. По этой причине в каждом конкретном
коллективном трудовом споре субъекты спорных отношений должны самостоятельно
определять, распространяется ли правовая норма на условия данного конфликта.
Термин "жизненно важные интересы" будет раскрыт в комментариях к пункту
9 статьи 17.
Во второй части пункта 3 статьи 16 закреплен минимальный допустимый срок
согласования субъектами спорных отношений минимума необходимых работ (услуг)
с органами исполнительной власти, органами местного самоуправления. Следует
обратить внимание на то, что исчисление данного допустимого срока установлено
не с момента письменного предупреждения работодателя о начале объявленной
забастовки, а с момента принятия на собрании (конференции) организации или
ее структурного подразделения решения о проведении забастовки. Следовательно,
выполнение положения пункта 3 статьи 16 является наипервейшей задачей органа,
возглавляющего забастовку.
По поводу обеспечения минимума необходимых работ (услуг) необходимо было
бы прислушаться к рекомендациям экспертов МОТ. Они считают, что в высшей степени
желательно не проводить согласование минимального обслуживания во время трудового
конфликта, с тем чтобы "все стороны могли рассмотреть вопрос с необходимой
объективностью и беспристрастностью" (См.: Свобода объединения и коллективные
переговоры. Женева, 1994, параграф 161, с. 74).
В третьей части пункта 3 статьи 16 законодатель обязывает органы исполнительной
власти и органы местного самоуправления самих принимать решение о минимуме
необходимых работ (услуг) в случаях, когда субъекты спорных отношений не достигли
соответствующего соглашения между собой. Однако законодатель не указал, что
в таких случаях минимальное обслуживание должно быть действительно и исключительно
минимальным. Кроме того, законодатель опять не раскрывает, в какого масштаба
забастовках минимум необходимых работ (услуг) обязаны согласовывать и утверждать
органы исполнительной власти, а в какого масштаба забастовках это должны делать
органы местного самоуправления.
Федеральным законом не установлена, не закреплена форма документа, разрешающего
зафиксировать юридически факт установления минимума необходимых работ (услуг)
органами исполнительной власти или местного самоуправления. Остаются открытыми
вопросы: должна ли форма упомянутого документа быть постановлением (актом
завершения коллегиальных действий органов или лиц)? Может ли соответствующее
должностное лицо облечь решение по упомянутому поводу в форму распоряжения
или просто поставить визу ("согласовано") на том минимуме необходимых работ
(услуг), который представлен представителями работников? Очевидно, что на
сегодняшний день каждая из перечисленных процедур вынесения решения об установлении
минимума необходимых работ (услуг) органами исполнительной власти или местного
самоуправления является правомерной, т.к. не противоречит нормам Федерального
закона.

Комментарий к пункту 4 статьи 16

Правовые нормы пунктов 3, 4 статьи 16 являются нововведением в законодательство
по разрешению коллективных трудовых споров. В ранее действовавшем в Российской
Федерации Законе Союза ССР "О порядке разрешения коллективных трудовых споров
(конфликтов)" (в редакции от 20.05.1991 г.) не содержалось положений о минимальном
обслуживании в ходе проведения забастовки.
Из содержания пункта 4 статьи 16 следует, что в случаях, когда работниками
под руководством органа, возглавляющего забастовку, прекращается работа, но
не обеспечивается выполнение минимума работ (услуг), согласованного надлежащим
образом (см. п. 3 ст. 16), забастовка может быть признана незаконной. По смыслу
указанная правовая норма ставит целью направить усилия работников и органа,
возглавляющего забастовку, на соблюдение мер, которыми предусмотрены безопасность
людей, обеспечение их здоровья и жизни.
Следует обратить внимание на то, что признание забастовки незаконной,
во-первых, может быть осуществлено (вынесено) только соответствующим органом
судебной власти (см. п. 5 ст. 17), во-вторых, влечет за собой определенные
юридические последствия - ответственность лиц (см. ст. 22).

Статья 17. Незаконные забастовки
1. Забастовка при наличии коллективного трудового спора является незаконной,
если она была объявлена без учета сроков, процедур и требований, предусмотренных
статьями 3 - 8, 12 - 16 настоящего Федерального закона.
2. В соответствии со статьей 55 Конституции Российской Федерации являются
незаконными забастовки, создающие реальную угрозу основам конституционного
строя и здоровью других лиц.
3. Являются незаконными забастовки работников Вооруженных Сил Российской
Федерации, правоохранительных органов, органов федеральной службы безопасности,
- если при этом создается угроза обороне страны и безопасности государства.
4. Право на забастовку может быть ограничено в соответствии с законом
о чрезвычайном положении.
5. Решение о признании забастовки незаконной принимается верховными судами
республик, краевыми, областными судами, судами городов Москвы и Санкт-Петербурга,
автономной области, автономных округов по заявлению работодателя или прокурора.
6. Решение суда доводится до сведения работников через орган, возглавляющий
забастовку, который обязан немедленно проинформировать участников забастовки
о решении суда.
7. Решение суда о признании забастовки незаконной, вступившее в законную
силу, подлежит немедленному исполнению. Работники обязаны прекратить забастовку
и приступить к работе не позднее следующего дня после вручения копии указанного
решения суда органу, возглавляющему забастовку.
8. В случае создания непосредственной угрозы жизни и здоровью людей суд
вправе отложить неначавшуюся забастовку на срок до 30 дней, а начавшуюся -
приостановить на тот же срок.
9. В случаях, имеющих особое значение для обеспечения жизненно важных
интересов Российской Федерации или отдельных территорий, Президент Российской
Федерации и Правительство Российской Федерации вправе приостановить забастовку
до решения вопроса соответствующим судом, но не более чем на десять календарных
дней.
10. В случаях, когда забастовка не может быть проведена в соответствии
с пунктами 2 и 3 настоящей статьи, решение по коллективному трудовому спору
в десятидневный срок принимает Президент Российской Федерации.

Комментарий к статье 17
Комментарий к пункту 1 статьи 17

Указанный пункт по смыслу содержит перечень случаев, когда забастовка
может быть классифицирована в качестве неправомерной. Из содержания правовой
нормы следует, что орган, возглавляющий забастовку, обязан соблюдать положения
статей 3-8, 12-16 Федерального закона, чтобы массовое мероприятие в виде временного
добровольного отказа работников от выполнения трудовых обязанностей (полностью
или частично) было правомерным - соответствовало действующему законодательству.
В противном случае, т.е. при нарушении сроков, процедур и требований, предусмотренных
исследуемым законодательным актом, действия работников и органа, возглавляющего
забастовку, не только могут быть отнесены к разряду неправомерных, но за этим
последуют определенные юридические последствия. Насколько эти юридические
последствия жесткие и охватывают ли они некий "минимум" ответственности лиц
за неправомерные действия в спектре международного законодательства, будет
сказано в комментариях к статье 22.

Комментарий к пункту 2 статьи 17

Конституция Российской Федерации провозгласила в части третьей статьи
55 возможность ограничения в определенной степени Федеральным законом прав
и свобод человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина НЕ могут
рассматриваться как абсолютные. В целях обеспечения жизнедеятельности и безопасности
государства нужны ограничения прав и свобод личности. Они введены прежде всего
для защиты конституционного строя страны. Само понятие "конституционный строй"
вытекает из положений главы I Конституции Российской Федерации, а уголовное
законодательство России, например, предусматривает меры ответственности (ст.
70 УК РФ в редакции от 18.07.1995 г.) за действия, направленные на подрыв
конституционного строя.
Та же часть третья статьи 55 Конституции Российской Федерации установила,
что права и свободы человека и гражданина могут ограничиваться в интересах
защиты здоровья, прав и законных интересов других лиц. Термин "защита здоровья
граждан" включает в себя понятие защиты безопасности, здоровья и жизни человека.
Пункт 2 статьи 17 перечисляет, по каким основаниям забастовка может быть
признана незаконной или неправомерной. Однако отнесение конкретной забастовки
к числу неправомерных может быть осуществлено только органами судебной власти,
поименованными в пункте 5 рассматриваемой статьи.
В таком же порядке и теми же органами выносятся решения о наличии реальной
угрозы "основам конституционного строя и здоровью других лиц" или об отсутствии
такой угрозы. При этом судом рассматриваются все обстоятельства каждого определенного
случая прекращения работниками трудовых обязанностей с целью разрешить коллективный
трудовой спор и все последствия такого действия. Так, например, судебная коллегия
по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации решением от 23 сентября
1992 г. оставила без изменения решение Красноярского краевого суда о признании
незаконной забастовки трудового коллектива Игарской гидрографической базы.
Верховный Суд РФ указал, что "забастовка трудового коллектива Игарской гидрографической
базы повлечет за собой приостановление указанных задач, из-за чего значительно
повысится опасность аварийности судов, в том числе следующих с грузом в Норильск
и Певек, так как они вынуждены будут проходить по обслуживаемому Игарской
гидробазой участку пути р. Енисей без лоцманов, при отсутствии навигационных
знаков и соответствующей информации. Все это может создать угрозу жизни и
здоровью людей, находящихся на этих судах" (см. Бюллетень Верховного Суда
РФ, 1993, N 1, с. 2).

Комментарий к пункту 3 статьи 17

Указанный пункт по смыслу содержит перечень случаев, когда забастовка
может быть классифицирована в качестве неправомерной, но не по причине несоблюдения
отдельных правовых норм Федерального закона, а в связи с возникновением в
результате забастовки "угрозы обороне страны и безопасности государства".
Исследуемый законодательный акт не имеет в своей структуре правовых норм,
содержащих прямого запрещения организации и проведения забастовки работниками
определенных категорий или работниками организаций (предприятий - в терминологии
КЗоТ), принадлежащих к числу поименованной отрасли хозяйствования, где забастовки
в целях разрешения коллективных трудовых споров запрещены. По сравнению с
ранее действовавшим законодательством - Законом СССР "О порядке разрешения
коллективных трудовых споров (конфликтов)" - это обстоятельство характеризует
Федеральный закон как шаг на пути демократизации отечественного права. Указанный
Закон Союза ССР устанавливал запрет права на забастовку в отношении лиц, входящих
в состав предприятий и организаций "оборонных отраслей (в подразделениях,
непосредственно занятых производством продукции оборонного назначения), в
государственных органах, на предприятиях и в организациях, на которые возложено
выполнение задач по обеспечению обороноспособности, правопорядка и безопасности
государства..." (см. ст. 12).
В пункте 3 статьи 17 законодатель только перечислил некоторые федеральные
органы исполнительной власти, в которых забастовки работников являются незаконными
при условии создания угрозы обороне страны и безопасности государства. В их
число входят федеральные органы, составляющие Вооруженные Силы Российской
Федерации (так, например, в комментарии к статье 87 Конституции РФ указано,
что "в настоящее время Вооруженные Силы России включают военнослужащих Министерства
обороны, Внутренних войск МВД, Пограничных войск и Федеральной службы контрразведки"
(Конституция Российской Федерации. Комментарий/ Под общей ред. Б.Н.Топорнина
и др. М.: Юридическая литература, 1994), правоохранительные органы, органы
Федеральной службы безопасности. Следовательно, работники поименованных органов
вправе использовать забастовку в качестве крайнего способа разрешения коллективного
трудового спора. При этом, однако, законодатель закрепил, что к числу неправомерных
относятся те забастовки работников Вооруженных Сил Российской Федерации, работников
правоохранительных органов, органов Федеральной службы безопасности, которые
создают предпосылку или реальную угрозу обороне страны и безопасности государства.
Следует обратить внимание на несколько моментов правоприменения рассматриваемой
правовой нормы. Во-первых, по кругу лиц положение пункта 3 статьи 17 распространяется
исключительно на работников, но не на служащих Вооруженных Сил Российской
Федерации, не на служащих правоохранительных органов, органов Федеральной
службы безопасности. В связи с этим целесообразно указать на то, что согласно
части 2 статьи 13 Закона Российской Федерации "Об обороне" (от 24.09.1992
г.) "трудовые отношения гражданского персонала с военным командованием в зависимости
от занимаемой должности регламентируются законодательством Российской Федерации
о труде и государственной службе". В свою очередь Федеральный закон от 31.07.
1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"
закрепил в числе ограничений, связанных с государственной службой, запрет
на участие государственных служащих в забастовках (см. п. 11 ст. 11). Кроме
того, в соответствии со статьей 55 Конституции РФ Закон Российской Федерации
"О статусе военнослужащих" (от 22.01.1993 г.) установил запрет на участие
военнослужащих в забастовках (см. п. 3 ст. 7). Следовательно, при возникновении
коллективного трудового спора между гражданским персоналом, между профсоюзом
гражданского персонала (см. часть 4 ст. 13 Закона Российской Федерации "Об
обороне" от 24.09.1992 г.) и работодателем должна быть установлена категория
лиц, участие которых в крайнем способе разрешения конфликта - забастовке -
правомерно.
Во-вторых, исследуемой правовой нормой предусмотрено, что в случаях,
когда забастовка как действие работников в целях разрешения коллективного
трудового спора не создает угрозы обороне страны и безопасности государства,
забастовка не относится к категории неправомерных. По поводу данного тезиса
следует сделать несколько замечаний. Вынесение решения о том, была ли создана
реальная угроза обороне страны и безопасности государства при конкретных обстоятельствах
организации и проведения забастовки, дозволено только соответствующим органам
судебной власти (см. п. 5 ст. 17). Организация и проведение неправомерной
забастовки влечет за собой соответствующее юридическое последствие - ответственность.
Об этом будет сказано при рассмотрении статьи 22 Федерального закона.

Комментарий к пункту 4 статьи 17

Указанная правовая норма является отражением ограничения прав и свобод
человека и гражданина, предусмотренного пунктом 3 статьи 55 Конституции Российской
Федерации в "той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного
строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения
обороны и безопасности государства". В то же время содержание пункта 4 статьи
17 прямо вытекает из нормы пункта 1 статьи 56 Конституции Российской Федерации,
в которой закреплено ограничение прав и свобод человека и гражданина в условиях
чрезвычайного положения.
Чрезвычайное положение рассматривается как ситуация острого критического
состояния, наступающего и продолжающегося в социальной среде на ограниченный
период времени. В связи с этим в международной практике меры по ограничению
права граждан на забастовку при таких обстоятельствах относятся к числу оправданных
(см. параграф 152 "Свобода объединения и коллективные переговоры", Международное
бюро труда, Женева, 1994 г.).
В соответствии с положением пункта 2 статьи 56 Конституции чрезвычайное
положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях
может быть введено при наличии обстоятельств и в порядке, установленном федеральным
конституционным законом. В настоящее время на территории России действуют
Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. "О чрезвычайном положении" и Закон Российской
Федерации от 5 марта 1992 г. "О безопасности". В последнем законодательном
акте закреплены соответствующие нормы о подготовке оперативных решений по
предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут повлечь за собой негативные
последствия, и по организации мероприятий по ликвидации таких последствий.
В соответствии со статьей 22 Закона РСФСР от 17 мая 1991 г. "О чрезвычайном
положении" (пп. "в", "г") в условиях введения чрезвычайного положения могут
применяться установленные законом меры, в том числе запрещение митингов, массовых
шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий, запрещение забастовок.
Кроме того, при введении чрезвычайного положения по некоторым основаниям (попытки
насильственного изменения конституционного строя; массовые беспорядки, сопровождающиеся
насилием; межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие
жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов),
дополнительно могут быть введены меры по приостановлению, после соответствующего
предупреждения, деятельности общественных организаций, препятствующих нормальной
обстановке (см. п. "в" ст. 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении").

Комментарий к пункту 5 статьи 17

Положение пункта 5 статьи 17 закрепляет, что правомерность забастовки
или ее незаконность относятся к компетенции суда. Забастовка может быть признана
незаконной только на основании решения определенных органов судебной власти.
Федеральным законом предусмотрено, что заявление в соответствующий суд по
поводу признания забастовки неправомерной могут подавать работодатели или
прокуроры.
Например, в случае объявления в декабре 1995 г. Федерацией профсоюзов
авиационных диспетчеров (ФПАД) России общероссийской забастовки в разные судебные
инстанции поступили заявления от разных лиц. Так, в Московский городской суд
заявление по поводу признания объявленной забастовки авиационных диспетчеров
неправомерной было подано работодателем - Росаэронавигацией Минтранса России.
А в Мурманский областной суд заявление о признании неправомерной проведенной
15 декабря 1995 г. забастовки коллектива авиадиспетчеров Мурманского филиала
государственного предприятия "Севзапаэроконтроль" было направлено северо-западным
транспортным прокурором.
Форма и содержание искового заявления в соответствующий суд по поводу
признания забастовки неправомерной должны отвечать требованиям, изложенным
в статье 126 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (в
редакции Федеральных законов от 28.04.1995 г. N 68-ФЗ, от 30.11.1995 г. N
189-ФЗ, от 31.12.1995 г. N 226-ФЗ).
В исследуемом законодательном акте умалчивается то обстоятельство, что
решение суда первой инстанции может быть обжаловано в кассационной инстанции
в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством.

Комментарий к пункту 6 статьи 17

Указанная правовая норма обязывает лиц, входящих в состав органа, возглавляющего
забастовку, немедленно информировать участников коллективных действий по прекращению
работы о решении суда по поводу признания забастовки незаконной. Сам механизм
доведения решения суда соответствующего уровня (см. п. 5 ст. 17) до органа,
возглавляющего забастовку, в пункте 6 статьи 17 не раскрыт.
По-видимому, этот механизм может предусматривать две ситуации в зависимости
от того, принимали участие в судебном заседании представители органа, возглавляющего
забастовку, или не принимали.
В соответствии с общими правилами гражданского судопроизводства явка
в суд заинтересованного лица (истца или ответчика) есть его право, но не обязанность.
Поэтому не исключается, что суд будет вынужден рассматривать дело в отсутствие
сторон спора в случаях, когда это допускается законом и не противоречит ему.
Первая из двух возможных ситуаций такова: в последнем судебном заседании,
на котором суд вынес решение о признании забастовки незаконной, участие, как
и ранее, принимали представители органа, возглавляющего забастовку. В таком
случае решение суда о признании забастовки незаконной доводится до сведения
указанных лиц непосредственно в здании, где проходило последнее заседание
суда. В соответствии со статьей 190 Гражданского процессуального кодекса Российской
Федерации (ГПК РФ, в редакции Федеральных законов от 28.04. 1995 г. N 68-ФЗ,
от 30.11.1995 г. N 189-ФЗ, от 31.12.1995 г. N 226-ФЗ) до сведения сторон доводится
не только содержание решения суда, но порядок и срок его обжалования.
Вторая ситуация связана с возможным отсутствием в последнем судебном
заседании представителей органа, возглавляющего забастовку. Если суд будет
рассматривать дело в отсутствие представителей стороны-ответчика, когда это
допускается законом, то в таком случае решение о признании забастовки незаконной
должно быть доведено до сведения ответчика в соответствии со статьей 213 ГПК
РФ.
Исходя из конкретной ситуации вынесения судом решения о признании забастовки
незаконной, будет действовать тот или иной механизм (см. ст. 190 или ст. 213
ГПК РФ) доведения его содержания до сведения органа, возглавляющего забастовку.
А далее орган, возглавляющий забастовку, во исполнение пункта 6 статьи 17
обязан немедленно проинформировать о решении суда всех участников забастовки.
При этом следует обратить внимание на ответственность работников и их представителей
за продолжение забастовки, признанной судом незаконной, - этому посвящена
статья 22 исследуемого законодательного акта.

Комментарий к пункту 7 статьи 17

В пункте 7 статьи 17 законодатель закрепил положение о том, что "решение
суда о признании забастовки незаконной, вступившее в законную силу, подлежит
немедленному исполнению" лицами, в адрес которых вынесено решение. Необходимо
уточнить, что означает термин "решение суда, вступившее в законную силу".
В связи с этим обратимся к соответствующим статьям Гражданского процессуального
кодекса Российской Федерации (ГПК РФ, в редакции Федеральных законов от 28.04.1995
г. N 68-ФЗ, от 30.11.1995 г. N 189-ФЗ, от 31.12.1995 г. N 226-ФЗ).
В соответствии со статьей 208 ГПК РФ решение суда вступает в законную
силу по истечении срока на кассационное обжалование и опротестование. В свою
очередь срок на подачу кассационной жалобы или протеста установлен статьей
284 ГПК РФ - в течение 10 дней после вынесения судом решения.
Положение второй части пункта 7 статьи 17 обязывает работников прекратить
забастовку и приступить к работе не позднее следующего дня после вручения
копии решения суда о признании забастовки незаконной органу, возглавляющему
забастовку. Однако в законодательном акте не раскрыт механизм вручения копии
решения суда органу, возглавляющему забастовку. Остаются открытыми вопросы:
возможно ли вручение копии решения суда представителям органа, возглавляющего
забастовку, прямо по окончании судебного разбирательства, т.е. в день вынесения
решения суда? Вручение копии решения суда производится судьей или судебным
исполнителем? Означает ли отсутствие у органа, возглавляющего забастовку,
решения суда, вступившего в законную силу, что забастовка может продолжаться?
Эти вопросы связаны с тем, что закон обязывает работников приступить к работе
не позднее следующего дня после вручения копии решения суда о признании забастовки
незаконной, и с тем, что в соответствии со статьей 211 ГПК РФ суд или судья
могут обратить решение к немедленному исполнению только в случаях, перечисленных
в этой статье. Разобраться в этой ситуации помогут положения ГПК РФ и примеры
судебной практики по рассмотрению дел о признании забастовки незаконной. Обратимся
к ним.
В комментариях к пункту 6 статьи 17 было рассмотрено два варианта доведения
до сведения представителей органа, возглавляющего забастовку, решения суда
о признании забастовки незаконной. Их содержание связано с положениями пункта
7 статьи 17 и примерами из судебной практики по рассмотрению гражданских дел,
которые демонстрируют определенный метод вынесения решения судом первой инстанции
о признании забастовки незаконной. Этот "метод" имеет цель - прекратить забастовку
уже на следующий день после вынесения судебного решения о признании ее незаконной,
т.е. не дожидаясь момента вступления решения суда в законную силу.
Названный "метод" состоит в том, что суд первой инстанции сначала в соответствии
с пунктом 8 статьи 17 исследуемого законодательного акта реализует свое право
отложить неначавшуюся забастовку на срок до 30 дней, а потом выносит решение
о признании объявленной забастовки незаконной. Так, например, было при вынесении
соответствующими судами на основании статьи 223 ГПК РФ определений при рассмотрении
исковых заявлений работодателя и прокурора о признании незаконными забастовок
авиадиспетчеров (15.12.1995 г.) и локомотивных бригад депо Пушкино Московско-Ярославского
отделения Московской железной дороги (21.05.1996 г.).
Московские городской и областной суды при ведении соответствующих дел
сначала выносили определения об откладывании неначавшейся забастовки, а потом
выносили решения о признании забастовки незаконной.
Таким образом, правовая норма второй части пункта 7 статьи 17, обязывающая
работников прекратить забастовку и приступить к выполнению своих трудовых
обязанностей не позднее следующего дня, может действовать, по мнению автора,
после вручения органу, возглавляющему забастовку, копии определения суда об
откладывании неначавшейся забастовки или копии определения о приостановлении
начавшейся забастовки.
Как и при правоприменении предыдущего пункта статьи 17, невыполнение
нормы, обязывающей работников прекратить забастовку и приступить к работе,
имеет юридическое последствие. Этому юридическому последствию посвящена статья
22 исследуемого законодательного акта.

Комментарий к пункту 8 статьи 17

По смыслу содержание указанной правовой нормы вытекает из положения пункта
3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. В целях обеспечения жизни и
здоровья граждан должны быть приняты соответствующие меры по предотвращению
непосредственной угрозы возникновения трагических последствий только объявленной
или уже начавшейся забастовки.
Законодательством не раскрыто понятие термина "непосредственная угроза
жизни и здоровью граждан". По этой причине в каждом конкретном деле суд изучает
условия и обстоятельства развития и протекания коллективного трудового спора.
Так, например, в ходе рассмотрения иска Управления воздушным движением Западно-Сибирского
региона "Запсибаэронавигация" о признании незаконной забастовки, объявленной
профсоюзной организацией авиационных диспетчеров, судебная коллегия по гражданским
делам Новосибирского областного суда достоверно установила, что "прекращение
работы авиадиспетчерами с 10 сентября 1995 г., т.е. в период объявленной забастовки,
могло создать угрозу жизни и здоровью людей" (с. 4 решения суда от 20.09.1995
г.).
В пункте 8 статьи 17 законодатель предусмотрел один из двух возможных
вариантов развития дела при рассмотрении в судебном порядке иска со стороны
работодателя или прокурора о признании неправомерной объявленной, но не начавшейся
забастовки или о признании начавшейся забастовки неправомерной по причине
возникновения непосредственной угрозы жизни и здоровью людей.
Первый вариант изложен и закреплен в пункте 8 статьи 17 - "суд вправе
отложить неначавшуюся забастовку на срок до 30 дней, а начавшуюся на тот же
срок". Рассмотрим этот вариант.
В соответствии со статьей 223 Гражданского процессуального кодекса Российской
Федерации (в редакции от 31.12.1995 г. N 226-ФЗ, далее по тексту - ГПК РФ)
и на основании пункта 8 статьи 17 исследуемого законодательного акта суд первой
инстанции вправе вынести определение по отсрочке проведения неначавшейся забастовки.
Можно привести несколько примеров таких действий суда, так как они отражают
разные ситуации, при которых были вынесены соответствующие определения.
Приведем два характерных примера.
Первый пример. 14 декабря 1995 г. за день до начала общероссийской забастовки
авиадиспетчеров судебная коллегия по гражданским делам Московского городского
суда рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению Росаэронавигации
Минтранса России к Федерации профсоюзов авиационных диспетчеров (ФПАД) России
о признании объявленной забастовки незаконной. Суд вынес определение отложить
объявленную ФПАД России забастовку сроком на 10 дней.
Второй пример. 20 мая 1996 г., за день до начала забастовки, объявленной
Российским профсоюзом локомотивных бригад железнодорожников, судебная коллегия
по гражданским делам Московского областного суда рассмотрела в судебном заседании
дело по заявлению Московского транспортного прокурора в интересах локомотивного
депо Пушкино о признании забастовки незаконной. Суд вынес определение отложить
неначавшуюся забастовку локомотивных бригад депо Пушкино МосковскоЯрославского
отделения Московской железной дороги сроком на 30 дней.
Из примеров видно, что суды выносили определения накануне начала объявленной
забастовки, но по разным заявлениям - от работодателя и от прокурора. Третий
пример по содержанию похож на два предыдущих, а по характеру развития дела
при рассмотрении в судебном порядке неначавшейся забастовки и характеру действий
суда отличен от двух вышеизложенных. Надо добавить, что отличительные черты
события, развивавшегося в суде, напрямую связаны с урегулированием коллективного
трудового спора. Однако правовыми нормами исследуемого законодательного акта
такая ситуация не предусмотрена. Вот эта ситуация как раз и является вторым
вариантом из двух возможных вариантов развития дела при рассмотрении в судебном
порядке правомерности или неправомерности объявленной, но не начавшейся забастовки
или объявленной и начавшейся забастовки. Опишем эту ситуацию.
20 мая 1996 г., за день до начала забастовки, объявленной Российским
профсоюзом локомотивных бригад железнодорожников, судебная коллегия по гражданским
делам Московского городского суда рассмотрела в судебном заседании дело по
заявлению Московского транспортного прокурора в интересах локомотивного депо
Москва-2 о признании забастовки незаконной. В ходе рассмотрения дела ответчик
- первичная организация профсоюза локомотивных бригад железнодорожников депо
Москва-2 - признал иск истца. В соответствии со статьей 165 ГПК РФ суд вынес
определение, которым одновременно с утверждением мирового соглашения ответчика
и истца прекратил производство по делу о признании забастовки незаконной.
Следует обратить внимание на то, что в законодательном акте умалчивается
о мировом соглашении, заключение которого возможно при одновременном прекращении
производства судебного дела о признании забастовки незаконной.

Комментарий к пункту 9 статьи 17

По сравнению с ранее действовавшим порядком (ст. 10 Закона Союза ССР)
законодатель предпочел установить новый и единообразный порядок приостановления
забастовки Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации.
Он заключается, во-первых, в том, что забастовка приостанавливается до решения
вопроса о ее правомочности или незаконности судами соответствующего уровня.
Положение пункта 9 статьи 17 аналогично содержанию пункта 1 статьи 85
Конституции Российской Федерации о праве Президента Российской Федерации приостанавливать
своим решением действие незаконных актов органов исполнительной власти субъектов
федерации до решения этого вопроса соответствующим судом.
Во-вторых, приостановление забастовки осуществляется соответствующими
актами на основе конституционных прав Президента Российской Федерации, Правительства
Российской Федерации (см. п. 2 ст. 90, п. 2 ст. 115 Конституции РФ). Указы
или распоряжения Президента Российской Федерации, постановления или распоряжения
Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению на всей территории
России всеми субъектами федерации, всеми органами исполнительной власти и
местного самоуправления, всеми общественными объединениями (объединениями
профсоюзов и работодателей), всеми хозяйственными субъектами (независимо от
форм собственности), а также всеми гражданами.
Термин "жизненно важные интересы Российской Федерации или отдельных территорий"
не раскрыт в исследуемом законодательном акте, и поэтому целесообразно обратиться
к Закону Российской Федерации "О безопасности". В статье 1 "Понятие безопасности
и ее объекты" законодатель закрепил, что жизненно важные интересы есть "совокупность
потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и
возможность прогрессивного развития личности, общества и государства".
Состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и
государства от внутренних и внешних угроз, в свою очередь, есть безопасность.
Следовательно, можно сделать вывод: случаи, при которых Президент и Правительство
Российской Федерации вправе приостановить забастовку до решения вопроса о
ее правомерности или незаконности соответствующим судом, связаны, с одной
стороны, с безопасностью общества и государства, с другой стороны, с характером,
методом и масштабом забастовки.

Комментарий к пункту 10 статьи 17

В пункте 10 статьи 17 законодатель закрепляет некие компенсационные гарантии
в виде решения по коллективному трудовому спору, которые в десятидневный срок
должны быть приняты Президентом Российской Федерации.
В международной практике существует понятие компенсационных гарантий,
которое используется в законодательстве разных стран, если реализация права
граждан на забастовку является объектом ограничений или запрета. Как правило,
компенсационные гарантии заключаются в использовании механизма арбитража,
пользующегося доверием конфликтующих сторон (Международная конфедерация труда,
81-я сессия, Свобода объединения и коллективные переговоры, Международное
бюро труда, Женева, 1994, параграф 164, с. 75).
Очевидно, законодатель пришел к заключению, что для отечественной практики
разрешения коллективных трудовых споров возможно возложение на Президента
Российской Федерации обязанности арбитра в случаях, когда работники и их представители
не могут проводить забастовку в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 17.
Однако следует отметить, что положение пункта 10 статьи 17 не раскрывает
некоторые детали механизма вынесения решения Президентом Российской Федерации:
во-первых, нет ясности, что должно служить основой для принятия соответствующего
решения - обращение к главе государства со стороны работников, их представителей
или обращение Департамента по урегулированию коллективных трудовых споров
Министерства труда и социального развития Российской Федерации как органа,
изучившего все обстоятельства конкретного спора; во-вторых, нет четкости в
изложении устанавливаемого в законодательном порядке срока принятия главой
государства соответствующего решения - в течение десяти дней от какого события?
Поскольку в настоящее время по поводу правоприменения пункта 10 статьи
17 существуют невыясненные вопросы, можно предположить, что до внесения в
статью 17 соответствующих дополнений и изменений практика разрешения коллективных
трудовых споров будет приносить сообщения о проведении работниками незаконных
забастовок (см. п. 2 и 3 ст. 17).

<<

стр. 4
(всего 7)

СОДЕРЖАНИЕ

>>