<<

стр. 2
(всего 7)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

"Местная власть", состоящая из шести статей, в Конституции Республики Хакасия
- гл. VII "Местное самоуправление в Республике Хакасия", включающая пять статей.
Основные вопросы местного самоуправления регулируются также в уставах
краев, областей и других субъектов Федерации. Степень детализации этих положений
неодинакова. Очень подробно рассматриваются указанные вопросы в Уставе Иркутской
области. Статья 40 посвящена понятию и системе местного самоуправления, ст.41
- правовой основе, ст.42 - принципам, ст.43 - праву граждан, ст.44 - местному
сообществу, ст.45 - предметам ведения, ст.46 - органам местного самоуправления,
ст.47 территориальному общественному самоуправлению, ст.48 - прямой демократии,
ст. 49 - экономической основе местного самоуправления, ст.50 - финансовой
основе, ст.51 - местному бюджету, ст.52 - гарантиям, ст.53 - взаимоотношениям
органов государственной власти и органов местного самоуправления, ст.54 -
ответственности и надзору.
Существенная "нагрузка" приходится на законы субъектов Российской Федерации
о местном самоуправлении. Часть из них была принята до комментируемого Федерального
закона (и до сих пор не скорректирована), часть после его принятия. Структура
законов субъектов Федерации в основном совпадает со структурой Федерального
закона, но в них, естественно, многие вопросы рассматриваются более подробно.
Так, в Законе Воронежской области "О местном самоуправлении в Воронежской
области" (1994 г., с изменениями 1996 г.) 112 статей, причем детально урегулированы
разные формы местного самоуправления, их взаимодействие, порядок образования
органов местного самоуправления.
В республиках, краях, областях и др. принимаются и действуют законы о
местных бюджетах, налогах и сборах, о муниципальной службе, о разграничении
государственной и муниципальной собственности, о выборах, о местном референдуме
и т.д. Часто вводятся в действие примерные положения, уставы, регламенты местных
самоуправлений в городах, селах, поселках, регионах, Положения о домовых (уличных)
комитетах и т.д.
В городе Москве были приняты следующие акты: распоряжения мэра от 10
января 1994 г. "Об этапах и сроках проведения реформы местного самоуправления
в городе Москве" и от 28 августа 1994 г. "О проведении эксперимента в муниципальных
округах", постановление Московской городской Думы от 5 апреля 1995 г. "Об
общественном совете муниципального округа (территориального управления)",
распоряжение мэра от 10 апреля 1995 г. "Об органах территориального общественного
самоуправления". Специфична схема организации местного самоуправления в г.Москве.
Закон г.Москвы от 11 сентября 1996 г. "О районной Управе в городе Москве"
определяет Управу как орган власти района. В ее состав входят районное собрание
(состоит из избираемых советников) и администрация района, которой руководит
Глава Управы. Управа осуществляет установленные законодательством функции
органа местного самоуправления.
Все вышесказанное позволяет сделать вывод о необходимости системного
подхода к законодательному регулированию местного самоуправления, а также
об обязательном согласовании правовых актов между собой, что позволяет избегать
их противоречия при толковании и применении.
2. Содержание данного пункта статьи ориентирует на формирование законодательного
массива субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления
в соответствии с федеральными нормами. Без этого трудно добиться реализации
общих принципов и той меры единства в построении и деятельности местного самоуправления,
которая придает этому демократическому институту устойчивый характер. Отступления
на практике от положений п.2 нередко вызваны не столько местными условиями,
сколько незнанием федеральных норм, неумением и даже нежеланием их применять.
При подготовке федеральных законов, касающихся данного вопроса, не следует
искусственно расширять сферу их действия и вторгаться в область возможного
действия законов субъектов Федерации. Напомним, что в п."н" ч.1 ст.72 Конституции
к совместному ведению Федерации и ее субъектов относится только установление
общих принципов организации системы местного самоуправления.
В процессе законодательного регулирования вопросов местного самоуправления
по линии субъектов Федерации целесообразно исходить из следующих положений.
Во-первых, субъекты Федерации должны признавать для себя обязательными
нормы Конституции Российской Федерации и комментируемого Федерального закона
и соизмерять с ними свои законодательные и иные акты.
Во-вторых, требуется неукоснительно реализовывать те нормы, которые являются
общими и не требуют юридической детализации. Таковы, например, нормы ст.130
Конституции и ст.2 комментируемого Закона о природе и признаках местного самоуправления,
а также ст.4 Закона - о полномочиях Российской Федерации в данной сфере.
В-третьих, важно четко определять пределы и объем законодательного регулирования
субъектами Федерации.
В-четвертых - конкретизировать те нормы Конституции Российской Федерации
и комментируемого Закона, которые открывают простор для законотворчества субъектов.
К их числу относятся, например, нормы ч.2 ст.132 Конституции, п.2 ст.32 и
ст.38 комментируемого Закона.
В-пятых, предстоит урегулировать вопросы организации и деятельности местного
самоуправления, не регламентированные в данном Законе и относящиеся к ведению
республик, областей и др. Принятые и готовящиеся акты такого рода посвящены
территориальной организации муниципальных образований, формам проявления народной
инициативы и участия граждан, режимам приграничного сотрудничества и проч.
Во всех случаях следует избегать дублирования и простого воспроизведения
норм Федерального закона, ибо это порождает "правовую инфляцию".
Субъекты Федерации могут принимать свои законы по предметам совместного
ведения, если на этот счет отсутствуют, но предполагаются или даже готовятся
федеральные законы. После вступления в силу федеральных законов субъекты Федерации
обязаны привести в соответствие с ними свои законы. На сегодняшний день такое
правило соблюдается отнюдь не повсеместно.
3. Содержанием данного пункта являются нормы, которые вводят запреты
для законов Федерации и ее субъектов. Имеются в виду законы, устанавливающие
нормы муниципального права. Муниципальное право - новое понятие для юридической
науки и практики. Оно призвано обозначать систему норм саморегулирования*(37).
Это локальные нормы, которые созданы местным самоуправлением, в разработке
и принятии которых активно участвует население, граждане. Статья 25 комментируемого
Закона гарантирует осуществление народной правотворческой инициативы. Нормы
муниципального права имеют локальную сферу действия, менее "связаны" другими
правовыми актами, дают более широкий выбор вариантов правового поведения.
Поэтому к законам, устанавливающим нормы муниципального права, предъявляются
особые требования. Их назначение - не допустить ограничения прав местного
самоуправления. В то же время широта, "многовариантность" содержания норм
муниципального права нередко порождает их противоречие положениям Конституции
и комментируемого Закона. Закрепление приоритета норм Конституции и Закона
позволяет применять именно их в случае указанных противоречий. Тем самым обеспечивается
необходимое единство в организации и функционировании местного самоуправления
как одной из основ конституционного строя России (п.2 ст.2 комментируемого
Закона).
4. Смысл данного пункта заключается в обеспечении повсеместного действия
комментируемого Федерального закона. Несмотря на своеобразие субъектов Российской
Федерации все они в равной степени обязаны реализовывать его положения на
своей территории. Не допускаются исключения и изъятия из комментируемого Закона.
Для того чтобы отразить при необходимости специфику республик, областей, районов
и городов, те или иные особенности местного самоуправления можно урегулировать
либо в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий органов Федерации
и ее субъектов, либо в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении.

Статья 8. Устав муниципального образования
1. Муниципальное образование имеет устав, в котором указываются:
1) границы и состав территории муниципального образования;
2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении
вопросов местного значения;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления;
6) срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления,
членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных
лиц местного самоуправления;
7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов
органов местного самоуправления;
8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления;
9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения
полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных
лиц местного самоуправления;
10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов
местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления,
основания и порядок прекращения их полномочий;
11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;
12) условия и порядок организации муниципальной службы;
13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления,
общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
14) вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным
проживанием на территории муниципального образования национальных групп и
общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических
и иных местных традиций;
15) другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции
и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов
Российской Федерации.
2. Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием
самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным
органом местного самоуправления или населением непосредственно.
3. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации
в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.
4. Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального
образования может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации,
законам Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации. Отказ
в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного
самоуправления в судебном порядке.
5. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального
опубликования (обнародования).

Комментарий к статье 8 Закона

1. В данном пункте ст.8 закреплена норма об уставе муниципального образования
как важнейшем нормативном условии его создания и функционирования. Эта норма
не содержит исключений и вменяет в обязанность всем муниципальным образованиям
иметь устав. Устав служит основным нормативным актом саморегуляции, с которым
соотносятся другие акты, решения и действия местного самоуправления и его
органов. Поэтому в комментируемом Законе установлены обязательные положения
устава.
Четырнадцать обязательных положений касаются тех основных элементов,
из которых формируется статус муниципального образования и которые составляют
фундамент его организации и функционирования. Каждое из положений является
императивным, поскольку оно должно непременно содержаться в уставе. Но определение
их содержания относится к сфере ведения местного самоуправления, которое непосредственно
и самостоятельно решает соответствующие вопросы. Например, смысл подп.1 сводится
к установлению конкретных границ и размеров территории, состава населенных
пунктов, объединяемых муниципальным образованием, сферы его деятельности.
Перечень регулируемых в уставах вопросов не является исчерпывающим. В
них могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения,
распределения функций внутри структуры местного самоуправления, порядка образования
организаций общественного территориального самоуправления, порядка распределения
компетенции в городе с районным делением и др.
Степень детализации вопросов в уставах может быть далеко не одинаковой.
Некоторые из них могут излагаться в общей форме, создавая легальное основание
для издания более конкретных актов, например о местном референдуме, муниципальной
службе.
Главное и единственное требование к уставам - их соответствие Конституции
и законам Федерации, а также законам субъектов Федерации. Изучение показывает,
что в законах о местном самоуправлении республик, областей и др., в уставах
краев и областей содержатся статьи, посвященные нормативной характеристике
уставов муниципальных образований. Их положения должны быть полностью учтены
и реализованы.
Изучение уставов целого ряда муниципальных образований показывает, что
в основном они строятся правильно, в соответствии с п.1 ст.8 комментируемого
Закона. В то же время есть недостатки, на которые следует обратить внимание.
Во-первых, в некоторых уставах содержатся чрезмерно общие положения, недостаточно
точные и конкретные для локальных норм, даже буквально воспроизводящие нормы
п.1 ст.8 и других статей комментируемого Закона. Во-вторых, вряд ли нужно
давать в уставах характеристику прав и обязанностей граждан. Целесообразнее
осуществлять конкретное регулирование способов гласности, информированности
и участия граждан в местном самоуправлении. В-третьих, нет необходимости включать
в уставы нормы о всех формах собственности, поскольку они содержатся в законах.
Следует скорее определить структуру хозяйства, формы хозяйствования. В-четвертых,
излишне фиксировать в уставах нормы о прокуратуре и т.п.
Таким образом, необходимо специально обучать муниципальных работников
и депутатов принципам подготовки уставов. В этом могут помочь примерные уставы
муниципальных образований, разработанные в Московской и других областях.
2. В данном пункте содержатся две конкретные нормы - о самостоятельной
подготовке устава и субъекте его принятия. Открытым остается вопрос о порядке
разработки устава и процедурах его рассмотрения и утверждения.
3. Государственная регистрация уставов муниципальных образований должна
быть строго регламентирована. Это может быть сделано в законах о местном самоуправлении
субъектов Федерации, в Положениях или законах о регистрации уставов. Последний
вариант представляется более предпочтительным, поскольку точно соответствует
форме регулирования регистрации, указанной в настоящем Законе.
Для процедуры регистрации требуется наличие документов, представляемых
вместе с уставом, органа или должностного лица, которое представляет устав,
органа, проводящего регистрацию (чаще всего это органы юстиции), порядка рассмотрения
устава, его официального обсуждения.
4. В данном пункте точно определены основания для отказа в регистрации
устава. В качестве таковых признаются только нарушения законности, а не соображения
целесообразности. Поэтому предварительная и последующая оценка уставов с учетом
данного критерия должна быть тщательной и объективной. Судебный порядок обжалования
отказа в регистрации служит гарантией правильности этих оценок. Жалобы подаются
в суд общей юрисдикции.
5. Официальное опубликование устава муниципального образования в местной
прессе, в бюллетенях, вестниках и иных информационных изданиях служит юридическим
условием вступления устава в силу. В комментируемом Законе не регулируются
порядок, сроки, место опубликования устава, что дает возможность быстро довести
его до сведения населения. Знание устава необходимо каждому субъекту местного
самоуправления, в противном случае он остается в неведении по поводу собственного
статуса.

Статья 9. Государственная поддержка местного самоуправления
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти
субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные,
материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления
и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Комментарий к статье 9 Закона

Ввиду конституционной независимости местного самоуправления от органов
государственной власти существенное значение имеют формы складывающихся между
ними взаимоотношений. Контроль "сверху" не должен быть административно-жестким,
это скорее наблюдение за реализацией законов на местах. Надзор прокуратуры
- главное русло воздействия. Особо выделяется государственная поддержка как
способ укрепления гарантий и стимулирования местного самоуправления. Она осуществляется
как по инициативе государственных органов, так и по просьбам органов государственной
власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Поддержку оказывают
органы государственной власти Федерации и ее субъектов, Президент Российской
Федерации, законодательные (представительные) и исполнительные органы (правительства,
администрации, министерства, государственные комитеты, службы, агентства,
департаменты, управления, отделы). Обязанность оказания поддержки является
всеобщей для государственных органов, и они призваны неукоснительно ее выполнять.
Государственная поддержка местного самоуправления выражается в различных
формах:
1) Издаются законодательные акты по вопросам организации и деятельности
местного самоуправления.
2) Строго соблюдаются конституционные основы местного самоуправления.
3) Рассматриваются предложения и обращения местного самоуправления и
принимаются меры по их удовлетворению.
4) Оказывается материально-финансовая помощь в виде увеличения размеров
отчислений в местные бюджеты, выделения дотаций, предоставления единовременных
кредитов.
5) Проводится повышение квалификации депутатов местного самоуправления
и муниципальных служащих в сфере экономики и права.
6) В целях получения поддержки у населения субъектам местного самоуправления
разъясняется их статус, а также законы, регулирующие организацию местного
самоуправления, проводятся лекции, беседы, теле- и радиопередачи, публикуются
материалы в прессе, выпускаются сборники правовых актов и комментарии к законодательству.
Особое внимание должно уделяться поддержке общественных инициатив. Органы
государственной власти обязаны гарантировать и защищать права граждан на участие
в выборах, референдумах, народных собраниях, рассматривать в установленном
порядке жалобы и обращения, в том числе по поводу нарушений прав граждан.
Подробнее о судебной защите будет сказано ниже.
7) Принимаются программы поддержки местного самоуправления. Это могут
быть общие и специальные программы, федеральные и республиканские, областные
и т. п. Расскажем подробнее о содержании Федеральной программы государственной
поддержки местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства
Российской Федерации 27 декабря 1995 г.*(38)
Основные задачи Программы заключаются:
в обеспечении разработки правовой основы для деятельности местного самоуправления,
создающей условия для выполнения его функций;
в создании необходимых условий для формирования развитой системы местного
самоуправления;
в обеспечении постепенного перехода от централизованного государственного
управления к децентрализованному управлению путем передачи муниципальным образованиям
полномочий и ресурсов для самостоятельного решения вопросов местного значения;
в отработке форм взаимодействия органов государственной власти и органов
местного самоуправления;
в обеспечении правовых, финансовых и ресурсных гарантий прав местного
самоуправления.
В целях реализации Программы ведется разработка и издание федеральными
органами государственной власти федеральных законов, в соответствии с ними
органами государственной власти субъектов Российской Федерации принимаются
законодательные и иные правовые акты, предусмотренные переходными положениями
Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации"; оказывается научно-методическая помощь органам местного
самоуправления и органам государственной власти субъектов Российской Федерации
по вопросам организации местного самоуправления; организуется подготовка кадров
для работы в органах местного самоуправления; создаются информационные сети
местного самоуправления; важное значение придается координации деятельности
Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств Российской Федерации,
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам реформы
местного самоуправления; обеспечивается привлечение к сотрудничеству с государственными
и муниципальными органами союзов и ассоциаций органов местного самоуправления.
Государственная поддержка местного самоуправления осуществляется по следующим
основным направлениям:
формирование правовой основы местного самоуправления;
формирование финансово-экономической основы местного самоуправления;
организационно-методическая поддержка местного самоуправления и формирование
системы государственного контроля за деятельностью местного самоуправления;
информационная поддержка и информационное обеспечение деятельности местного
самоуправления;
создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного
самоуправления.
Формированию правовой основы деятельности местного самоуправления отвечает
принятие правовых актов субъектов Российской Федерации, закрепляющих: разграничение
предметов ведения и полномочий (компетенции) между органами государственной
власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
особенности организации местного самоуправления в г.г.Москве и Санкт-Петербурге;
порядок формирования финансовых ресурсов местного самоуправления; формирование
муниципальной собственности; конституционные нормы при формировании финансово-экономической
основы местного самоуправления; статус муниципального служащего.
Признано необходимым с целью обеспечения функций местного самоуправления
соответствующими финансово-экономическими ресурсами: сформировать муниципальную
собственность; этого можно достичь путем четкого разграничения доходов и расходов
между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, а также
внутри субъектов Российской Федерации: между республиканскими, краевыми, областными,
окружными, городскими г.г.Москвы и Санкт-Петербурга бюджетами, с одной стороны,
и местными бюджетами, с другой. Бюджеты каждого уровня должны соответствовать
полномочиям и функциям, которые возложены на органы государственной власти
субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления;
учесть при формировании программы приватизации права органов местного
самоуправления на самостоятельное распоряжение муниципальной собственностью;
уточнить права муниципальных образований по распоряжению землей.
Намечено осуществить подготовку министерствами и ведомствами Российской
Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации
совместно с органами местного самоуправления методических рекомендаций по
реализации органами местного самоуправления функций, относящихся к их ведению;
отработать порядок согласования рекомендаций государственных органов
власти по вопросам местного самоуправления между всеми уровнями власти;
сформировать систему анализа, обобщения и обмена опытом деятельности
органов местного самоуправления.
С целью обеспечения деятельности органов местного самоуправления и организации
их эффективного взаимодействия с органами государственной власти требуется
создание системы информационно-аналитической поддержки на базе использования
современных информационных технологий. Для этого создаются новые и развиваются
действующие локальные информационные сети органов местного самоуправления
и региональных аналитических центров, обеспечивается их сопряжение с федеральной
информационно-телекоммуникационной системой;
принимаются согласованные с органами государственной власти субъектов
Российской Федерации управленческие решения, обеспечивающие единую программную
политику в этой области; органам местного самоуправления оказывается финансовая
поддержка прежде всего для разработки концепции информационной сети, приобретения
и изготовления программных средств и необходимой техники; готовятся системы
государственных и муниципальных стандартов информации; ведется подготовка
кадров для информационной системы.
В целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления
необходимо создание системы подготовки и переподготовки кадров. Речь идет
о подготовке и распространении научно-методической литературы, программ обучения;
об определении базовых учебных заведений для подготовки и переподготовки муниципальных
служащих; о создании консультационных центров и центров переподготовки кадров
в субъектах Российской Федерации; о создании всероссийского центра по научно-методическому
обеспечению органов местного самоуправления на основе существующих кадровых
центров.
Обобщая опыт реформирования местного самоуправления, Правительство Российской
Федерации приняло 11 октября 1996 г. постановление "Об эксперименте по отработке
моделей организации местного самоуправления, проводимом в Псковской области"*(39).
Миннацу и другим органам поручено провести научную разработку принципов формирования
финансовых основ местного самоуправления с проверкой результатов на примере
двух районов. Оказать методическую помощь в разработке правовых актов.
Важной формой государственной поддержки местного самоуправления является
Совет по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации, который
предварительно рассматривает актуальные вопросы развития системы местного
самоуправления, проекты законов и указов в данной сфере и готовит свои предложения
и рекомендации. Совет провел уже несколько заседаний.
Образованы и действуют структурные подразделения по вопросам местного
самоуправления в федеральных органах: в Администрации Президента и Правительства,
Министерстве по делам национальностей и федеративным отношениям. Есть соответствующие
комитеты в Государственной Думе и Совете Федерации, равно как и в парламентах
субъектов Российской Федерации. В правительствах республик, администрациях
областей и других субъектов Федерации имеются отделы по вопросам местного
самоуправления.

Статья 10. Ассоциации и союзы муниципальных образований
Муниципальные образования в целях координации своей деятельности, более
эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения
в форме ассоциаций или союзов, подлежащие регистрации в порядке, установленном
для некоммерческих организаций.
Ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться
полномочия органов местного самоуправления.

Комментарий к статье 10 Закона

Муниципальные образования испытывают потребность в объединении своих
усилий. Это позволяет им лучше и с большим эффектом осуществлять свои права
и реализовывать интересы, координировать действия по решению общих задач.
В соответствии с данной статьей муниципальные образования самостоятельно рассматривают
и решают вопрос об объединении друг с другом. Принятие решений является прерогативой
местных представительных органов и собраний граждан. В законах о местном самоуправлении
субъектов Федерации подробно регулируются эти вопросы.
Ассоциации и союзы муниципальных образований создаются в порядке, предусмотренном
для некоммерческих организаций. Напомним, что действует Федеральный закон
от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях"*(40). Регистрация ассоциаций
и союзов муниципальных образований производится органами юстиции субъекта
Федерации. Их статус и полномочия определяются учредительными документами,
и они не могут брать на себя сами или по просьбе органов местного самоуправления
полномочия последних. Ассоциации и союзы проводят съезды, а в период между
съездами действуют их президиумы (бюро, советы).
В настоящее время в Российской Федерации действует несколько видов объединений
муниципальных образований. Во-первых, ассоциации районов, городов, сел и поселков
в масштабе республики, края и области. Во-вторых, союзы в масштабе страны
- Всероссийский Союз городов, Союз малых городов, Союз городов Заполярья и
Крайнего Севера и др. В-третьих, в 1995 г. создан Российский Союз местных
властей. Союз является добровольным некоммерческим объединением муниципальных
образований, которые являются его членами. Состоялся первый съезд Союза.

Статья 11. Символика муниципальных образований
Муниципальные образования вправе иметь собственную символику (гербы,
эмблемы, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические,
национальные и иные местные традиции.

Комментарий к статье 11 Закона

По смыслу данной нормы муниципальные образования вправе иметь собственную
символику. Но эта норма не является жесткой, императивной, поскольку не все
муниципальные образования сочтут необходимым создавать ее в целом или ее отдельные
виды. Муниципальные образования в своих уставах или специальных актах определяют
свою символику, дают ее описание и устанавливают порядок использования. Решение
соответствующих вопросов относится к ведению местных представительных органов.

Глава II
Территориальные основы местного самоуправления

Статья 12. Территории местного самоуправления
1. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской
Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории
муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских
округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются
в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических
и иных местных традиций.
В целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности
государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного
самоуправления на отдельных территориях федеральным законом.
Население городского, сельского поселения независимо от его численности
не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.
2. Территорию муниципального образования составляют земли городских,
сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные
зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах
муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
3. Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении
внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий
решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным
органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом
города.

Комментарий к статье 12 Закона

1. В соответствии со ст.131 Конституции Российской Федерации местное
самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других
территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
По смыслу данной статьи и ст. 1 комментируемого Закона территория местного
самоуправления является в то же время территорией муниципального образования.
Местное самоуправление в Российской Федерации является территориальным,
то есть осуществляется на определенных территориях, отграниченных друг от
друга.
Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации,
то есть все субъекты Федерации обязаны обеспечить населению соответствующих
территориальных единиц реализацию права на местное самоуправление. Из числа
территорий местного самоуправления не могут быть исключены городские и сельские
поселения (города, поселки, станицы, села и т.д.). Вопрос о признании иных
территорий (районов, уездов, сельских округов и т.д.) территориями местного
самоуправления находится в исключительном ведении субъектов Российской Федерации
и должен решаться с учетом местных условий, прежде всего исторически сложившейся
практики самоуправления, органичности хозяйственных, культурных связей, объединяющих
население данных территорий. Критерии определения этих территорий в качестве
территорий местного самоуправления могут устанавливаться законодательством
субъектов Российской Федерации. Так, в ст.44 Устава Иркутской области определено,
что территория местного самоуправления устанавливается на основе принципов
учета мнения населения, размера территории и установленных нормативов обеспечения
земельными ресурсами, достаточности материальных и финансовых средств для
реализации задач местного самоуправления, способности местного сообщества
самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать и исполнять
местный бюджет.
В соответствии со ст.4 комментируемого Закона к полномочиям органов государственной
власти Российской Федерации относится регулирование особенностей организации
местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных
образованиях. В исключительных случаях может быть принято решение о частичном
или полном ограничении прав граждан на местное самоуправление на определенной
территории. Полное ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления
означает изъятие определенной территории из сферы осуществления местного самоуправления.
Нераспространение местного самоуправления на отдельные территории (включая
и поселения) может иметь место по решению федеральных органов государственной
власти. Основаниями для такого рода изъятий могут быть только интересы защиты
конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Указанное решение принимается в форме федерального закона.
По общему правилу вводимые федеральным законом ограничения на осуществление
местного самоуправления должны быть временными и периодически пересматриваться.
Если обстоятельства, вызвавшие необходимость указанных ограничений, отпадают,
население муниципального образования вправе требовать от федеральных органов
государственной власти снятия ограничений на осуществление местного самоуправления.
Масштаб территорий, на которых осуществляется местное самоуправление,
их наименование и все вопросы, связанные с их образованием, преобразованием,
определением их границ, решаются органами государственной власти субъектов
Российской Федерации самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской
Федерации и федеральными законами. Порядок решения указанных вопросов определяется
в конституциях республик, уставах краев, областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов, законах субъектов Российской Федерации.
Как правило, территориальная база местного самоуправления устанавливается
непосредственно в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.
Так, согласно ст.2 Закона Удмуртской Республики "О местном самоуправлении
в Удмуртской Республике" территориальную основу местного самоуправления составляют:
- сельские населенные пункты или группы сельских населенных пунктов с
закрепленными за ними территориями;
- поселки (рабочие, дачные, курортные);
- районы;
- города (в городах могут быть образованы районы и иные внутригородские
территории административного управления);
- города районного подчинения.
Статья 8 Закона Краснодарского края гласит: "Местное самоуправление осуществляется
в границах ныне существующих районов, городов, станичных, поселковых, сельских
и хуторских округов, а также станиц, поселков, сел и хуторов".
В статье 10 Закона Саратовской области "О местном самоуправлении в Саратовской
области" устанавливается, что к муниципальным образованиям относятся объединения
жителей:
- города Саратова;
- городов области;
- районов области;
- округов (сельсоветов);
- поселков городского типа;
- сел, иных населенных пунктов и их объединений;
- закрытых административно-территориальных образований.
В то же время некоторые законы субъектов Российской Федерации непосредственно
не определяют состав территорий местного самоуправления.
В частности, в соответствии со ст. 12 Закона Читинской области от 23
ноября 1995 г. "Об организации местного самоуправления в Читинской области"
территории муниципальных образований - городов, поселков, районов, сельсоветов
и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с Законом
области с учетом исторических и иных местных традиций.
Ряд существенных вопросов, связанных с территориальной организацией местного
самоуправления, решается в законах субъектов Российской Федерации о территориальном
или административно-территориальном устройстве. В соответствии с Конституцией
Российской Федерации (ст.73 и 76) территориальное (административно-территориальное)
устройство субъектов Российской Федерации относится к ведению субъектов Российской
Федерации, и в этой сфере они осуществляют собственное правовое регулирование.
В то же время объем данного регулирования ограничивается общими принципами
организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными
Конституцией и федеральным законом, которые включают в себя принципы территориальной
организации местного самоуправления.
В законах субъектов Российской Федерации по-разному определяется соотношение
понятий "территория административно-территориальной единицы" и "территория
муниципального образования". Так, в ст.4 Закона Красноярского края "Об административно-территориальном
устройстве в Красноярском крае" установлено, что границы территорий административно-территориальных
единиц и муниципальных образований совпадают. В то же время в ст.1 Закона
Архангельской области определено, что границы административно-территориальных
единиц могут совпадать с границами муниципальных образований.
В Нижегородской области введено понятие особого акта: реестра административно-территориального
устройства области. В этом реестре приводится перечень муниципальных образований
и их территориальная структура (наличие на территории муниципального образования
других муниципальных образований, поселений и иных населенных территорий,
не являющихся муниципальными образованиями).
2. Территория местного самоуправления является целостной: ее составляют
все земли, находящиеся в границах муниципального образования. Соответственно
юрисдикция органов местного самоуправления распространяется в равной мере
на все земли в границах муниципального образования независимо от их целевого
назначения, а равным образом от нахождения в той или иной форме собственности.
3. Для организации управления городом, население которого достаточно
велико, на его территории часто формируются внутригородские муниципальные
образования. В случае территориального деления городских поселений в уставе
города требуется определить статус внутригородских муниципальных образований
(районов, округов и т.д.), разграничить полномочия между городскими органами
местного самоуправления и органами местного самоуправления внутригородских
территорий, определить порядок разрешения споров между органами местного самоуправления,
порядок образования, объединения, преобразования или упразднения внутригородских
образований, установления или изменения их территорий. Регламентация данных
вопросов в уставе города вытекает из интересов обеспечения необходимой степени
централизации в управлении городом, планомерного и целостного развития городского
хозяйства и социальной инфраструктуры.
Все решения о статусе внутригородских муниципальных образований и их
территориях принимаются исключительно представительным органом местного самоуправления
города. Решение принимается этим органом самостоятельно, в соответствии с
интересами всего городского населения. Никакой другой орган местного самоуправления
либо орган государственной власти не вправе решать эти вопросы. В то же время
представительный орган местного самоуправления города обязан учитывать мнение
населения соответствующей внутригородской территории. Это мнение может быть
выявлено в результате опросов населения, а также выражаться в решениях и рекомендациях
собраний по месту жительства, актах народной правотворческой инициативы, обращениях
граждан в органы местного самоуправления и т. п. Обязанность учитывать мнение
населения предполагает публичное рассмотрение поступивших предложений представительным
органом местного самоуправления города с приглашением представителей сторон,
выражающих различные точки зрения. Принятие решения представительным органом
местного самоуправления города вопреки мнению населения внутригородских муниципальных
образований должно быть мотивированным. Гарантии учета мнения населения внутригородских
территорий в случае изменения границ этих территорий устанавливается законами
соответствующего субъекта Российской Федерации.

Статья 13. Установление и изменение границ муниципального образования
1. Установление и изменение границ муниципального образования, в том
числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных
образований, осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций
по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов
государственной власти субъекта Российской Федерации.
2. Изменение границ муниципального образования не допускается без учета
мнения населения соответствующих территорий. Законодательные (представительные)
органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают
законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ
территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.
3. Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных
образований, установления и изменения их границ и наименований определяется
законом субъекта Российской Федерации.

Комментарий к статье 13 Закона

1. Субъектами инициативы об установлении и изменении границ муниципального
образования могут выступать: население муниципального образования, органы
местного самоуправления муниципального образования, а также органы государственной
власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Предложения об установлении
и изменении границ муниципального образования хотя бы одного из указанных
субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта
Российской Федерации. Соответствующая процедура, как правило, устанавливается
законом субъекта Российской Федерации об административно-территориальном устройстве
субъекта Российской Федерации.
Комментируемый Федеральный закон не определяет орган, полномочный принять
решение об установлении и изменении границ муниципального образования. Данный
вопрос решается самостоятельно субъектами Российской Федерации. Например,
в ст.13 Закона Белгородской области "О местном самоуправлении в Белгородской
области" установлено, что границы муниципального образования, если они не
совпадают с границами конкретных сельских и городских населенных пунктов,
устанавливаются представительным органом государственной власти области с
учетом мнения населения и исторических границ мест компактного проживания
в рамках административно-территориального деления области.
Вопросы установления и изменения границ муниципальных образований, которые
не входят в состав других муниципальных образований, должны решаться на уровне
органов государственной власти субъектов Федерации в соответствии с подп.11
ст. 5 Федерального закона. Наиболее полный и объективный учет мнения населения
при принятии решения по этому вопросу способен обеспечить законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
2. Обязательный учет мнения населения соответствующих территорий при
изменении границ муниципального образования должен обеспечиваться путем определения
в законах субъектов Российской Федерации конкретных форм этого учета, степени
его императивности. Как правило, законы субъектов Российской Федерации связывают
учет общественного мнения с различными формами прямой демократии.
Согласно ст.14 Закона Омской области "О местном самоуправлении в Омской
области" границы территорий, в которых осуществляется местное самоуправление,
не могут быть изменены без учета мнения населения соответствующей территории,
выраженного на референдуме, сходе или конференции граждан в порядке, установленном
уставом (положением) о местном самоуправлении. Границы территорий местного
самоуправления не могут быть изменены, если против этого высказались 50 или
более процентов граждан, принявших участие в референдуме, сходе или конференции,
проводимых с целью выяснить мнение населения соответствующей территории по
данному вопросу.
В свою очередь Законом Белгородской области "О местном самоуправлении
в Белгородской области" (ст.13) установлено, что граница муниципального образования
может быть изменена только с учетом мнения населения, выраженного непосредственно
(путем референдума, схода) либо в порядке, предусмотренном положением (уставом)
о местном самоуправлении данного местного сообщества.
3. Федеральный закон однозначно определяет уровень и форму правового
регулирования порядка образования, объединения, преобразования или упразднения
муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований.
Эти вопросы должны регулироваться законом субъекта Российской Федерации. Закрепление
указанных норм иными актами (решениями исполнительных органов государственной
власти, указами президентов и т.п.) противоречит Федеральному закону и может
быть обжаловано в установленном порядке.
Проблема территорий муниципальных образований приобрела особую остроту
в связи с экономическими и иными преобразованиями и перестройкой государственных
и муниципальных органов. Федеральное законодательство не может напрямую регулировать
территориальное устройство, поскольку эта сфера выведена за рамки компетенции
Российской Федерации. Но сложность вопросов, возникающих в этой сфере, правовые
проблемы, с которыми сталкиваются субъекты Российской Федерации в ходе нормативного
регулирования порядка образования, объединения или упразднения муниципальных
образований, порождает необходимость участия федерального законодателя в их
решении. Наиболее оптимальной формой воздействия Федерации на территориальное
устройство субъектов являются модельные законы.
Учитывая сложность регулируемой проблемы и специфику территориального
устройства субъектов Федерации, Институт законодательства и сравнительного
правоведения разработал проект модельного закона о территориальном устройстве
субъекта Российской Федерации. В нем предлагается регулирование наиболее существенных
вопросов, которые должны быть отражены в законе субъекта Российской Федерации
о территориальном устройстве. Конкретное наполнение предлагаемой формы правовыми
нормами должны осуществлять субъекты Российской Федерации в зависимости от
специфики их внутреннего устройства (включая исторические, демографические
и другие особенности). Ниже приводятся основные положения структуры закона
субъекта Российской Федерации о территориальном устройстве.

Глава I. Общие положения. В главе рекомендуется определить конституционные
и иные законодательные основы, необходимые для принятия и действия данного
нормативно-правового акта (Конституция, законы Российской Федерации, устав
(конституция), законы субъекта Российской Федерации).
Необходимо также определить основные термины закона, так как он призван
ликвидировать пробелы в законодательстве. Подобный перечень должен содержать
основные определения, используемые в данном законе.
В эту главу следует также включить основные принципы административно-территориального
(территориального) устройства, к которым могут быть отнесены:
- принцип учета исторических, культурных, этнографических и иных условий
субъекта Федерации;
- принципы обязательности создания экономических, финансовых и организационных
условий для формирования и деятельности органов управления и самоуправления;
- принцип обеспечения здоровой среды обитания;
- принцип учета природно-географических условий;
- принцип учета сложившейся системы экономического районирования;
- принцип демократической управляемости;
- принцип рационального использования ресурсов и т.д.
Глава II должна быть посвящена территориальным образованиям (единицам)
субъекта Российской Федерации. В статьях этого раздела необходимо определить
виды территориальных единиц (города, районы, поселки...), установить общие
критерии порядка создания, объединения, преобразования или упразднения муниципальных
образований.
Следует учитывать, что когда территориальной основой местного самоуправления
являются поселения первичного уровня - города районного подчинения, поселки
городского типа, сельские населенные пункты (сельсовет, волость и т.п.), -
район, город областного подчинения выступают в качестве административно-территориальных
единиц, возглавляемых исполнительными органами государственной власти. Таким
образом, вертикаль исполнительной власти оказывается приближенной к территориальным
образованиям первичного уровня.
В тех же случаях, когда территориальной основой местного самоуправления
выступают районы и города областного (краевого), республиканского подчинения,
вне сферы государственного управления складываются значительно большие территориальные
образования. В указанных случаях целесообразно наделить органы местного самоуправления
таких городов и районов отдельными полномочиями органов государственной власти
субъекта Российской Федерации. При этом следует учитывать положения п.4 ст.6
комментируемого Федерального закона, согласно которым полномочия передаются
только путем принятия соответствующего закона субъектом Российской Федерации
с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Решение
о передаче материальных и финансовых ресурсов должно приниматься законодательным
органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Если осуществление
таких полномочий требует расходования финансовых средств, следует, согласно
п.1 ст.38 Федерального закона, предусмотреть данное расходование в бюджете
субъекта Российской Федерации.
В главе III нужно уделить внимание населенным пунктам субъекта Российской
Федерации. Требуется дать определение населенного пункта, разграничить городские
и сельские населенные пункты, перечислив критерии, по которым их нужно отнести
к тому или иному виду. Важным вопросом для субъекта Федерации может стать
вопрос о включении одного населенного пункта в состав другого, что также следует
осветить в законе. Необходимо и законодательное закрепление обстоятельств,
при которых возможно такое включение, а кроме того, его порядка и гарантий
для жителей.
Глава IV может касаться вопросов образования, упразднения и объединения
территориальных единиц и населенных пунктов субъекта Российской Федерации.
Здесь целесообразно отразить полномочия органов власти и управления субъектов
Федерации в перечисленных сферах, полномочия органов местного самоуправления.
Необходимо включить в данную главу нормы об обязательности участия населения
в решении указанных вопросов и предусмотреть формы такого участия: референдум,
сход, народное собрание и другие, детальная регламентация которых должна быть
закреплена в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации и соответствующих
муниципальных образований.
Главу V рекомендуется посвятить вопросам наименования и переименования
муниципальных образований. В ней может быть установлен порядок наименования
и перенаименования территориальных единиц и населенных пунктов, а также улиц,
площадей и других составных частей населенных пунктов, порядок присвоения
(или отмены) имен государственных и иных деятелей, критерии учета сложившейся
местной топонимики, учет предложений граждан.
Следующая, VI глава должна касаться технико-юридических вопросов, в частности
вопросов регистрации и учета территориальных единиц. Здесь следует установить
порядок регистрации и учета. Рекомендуется ввести официальный перечень территориальных
единиц и населенных пунктов, определить статус и компетенцию органов, осуществляющих
вышеупомянутые регистрацию и учет. Порядок внесения изменений в реестр и методику
учета населенных пунктов также необходимо установить в данной главе.
Заключительные положения закона могут содержать нормы, закрепляющие проведение
системы мероприятий, направленных на организацию территориального устройства
субъектов Российской Федерации. К таким мероприятиям целесообразно отнести
картографическое обеспечение субъекта Российской Федерации, порядок информирования
органов власти и управления субъекта Федерации о преобразованиях в территориальном
устройстве.
Для решения других нормативных вопросов (технического и иного характера)
возможно предусмотреть в "Заключительных положениях" норму о порядке рассмотрения
и решения вопросов территориального устройства.

Глава III
Органы местного самоуправления и должностные лица
местного самоуправления

Статья 14. Органы местного самоуправления
1. К органам местного самоуправления относятся:
выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом,
законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований;
другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
2. Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований
является обязательным.
3. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами
муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного
значения.
4. Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами
муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации
с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.
5. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной
власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти
и государственными должностными лицами не допускается.
6. Структура органов местного самоуправления определяется населением
самостоятельно.

Комментарий к статье 14 Закона

1. В этом пункте обозначены две группы органов местного самоуправления,
отличающиеся друг от друга по способу своего образования. Одна из них формируется
на основе выборов, другая - невыборным путем, то есть путем назначения, делегирования,
кооптирования и т.д.
Порядок образования выборных органов определяется настоящим Федеральным
законом (см., например, ст.16), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных
образований. На основании ст.15 и 16 данного Закона представительный орган
местного самоуправления и глава муниципального образования избирается в соответствии
с другими федеральными законами, прежде всего с Федеральным законом "Об основных
гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (см. комментарий
к ст.23).
В комментируемом пункте не определяется, какие конкретно выборные органы
местного самоуправления могут быть сформированы. Статья 15 устанавливает лишь
обязательность создания выборного представительного органа местного самоуправления.
В статье 16 определяется возможность существования выборного главы муниципального
образования и иных выборных должностных лиц. Но каких именно - Закон оставляет
на усмотрение муниципального образования. Теоретически это могут быть выборные
заместители главы администрации, руководители некоторых наиболее важных подразделений
администрации - отделов социальной защиты населения, жилищно-коммунального
хозяйства, различных инспекторов и т.д.
Как правило, законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации
устанавливают, что выборы муниципальных органов проводятся в порядке, предусмотренном
федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации (законы
Свердловской, Воронежской областных дум, Саратовской областной Государственной
Думы и др.). На долю уставов муниципальных образований приходится определение
в соответствии с федеральным и областным законодательством общих принципов
выборов и количества выбираемых депутатов. Правда, законы некоторых субъектов
Российской Федерации предусматривают закрепление в уставах и других моментов
организации выборов. Например, в Законе о местном самоуправлении в Воронежской
области установлено, что схема избирательных округов и применяемая избирательная
система подлежат обязательному закреплению в Уставе муниципального образования.
Согласно пункту 1 комментируемой статьи создание невыборных органов местного
самоуправления целиком отнесено на усмотрение самих муниципальных образований.
Это ни в коей мере не означает, что условия деятельности названных органов
не входят в сферу внимания федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов Федерации. Независимо от того, являются ли
муниципальные органы выборными или назначаемыми, статус служащих там лиц устанавливается
федеральными органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов Федерации и учитывается в уставе муниципального образования (см.
комментарий к ст.21).
2. Пункт 2 комментируемой статьи согласуется с п.2 ст.3 Европейской хартии
о местном самоуправлении, многие идеи которой восприняты данным Федеральным
законом. В соответствии с указанным п.2 ст.3 Хартии право органов местного
самоуправления решать дела, входящие в предметы их ведения, осуществляется
советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного,
тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.
Невозможно осуществлять самоуправление без органов, которым население
делегировало право решать дела, непосредственно затрагивающие их интересы
и нужды. Наличие выборных органов местного самоуправления - важнейшее организационное
условие его реальности и эффективности. В этой связи известные указы Президента
Российской Федерации, согласно которым представительные органы местного самоуправления
заменялись на определенных условиях собраниями делегатов, включающих и местных
администраторов, а то и вообще не предусматривались, можно оправдать лишь
как временную меру, вызванную экстремальными обстоятельствами политической
борьбы*(41). В нынешних условиях эта мера потеряла свое значение и юридическую
силу.
В соответствии с Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. "О внесении
изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации"*(42) выборы представительных органов местного самоуправления
в муниципальных образованиях должны быть проведены не позднее чем через шестнадцать
месяцев со дня вступления в силу комментируемого Закона, то есть в конце 1996
года (см. комментарий к ст.58 и 59). Это требование должно быть соблюдено
там, где выборные органы местного самоуправления созданы в силу упомянутых
указов Президента, и там, где они образуются согласно законам соответствующих
субъектов Федерации. Ни в коем случае нельзя признать нормальным, отвечающим
нормам Конституции Российской Федерации и комментируемому Закону отсутствие
выборных органов на местах. Например, в Калмыкии, где соединили исполнительную
власть с представительной. На местах выборных представительных органов нет.
Собираются сходы граждан, решают вопросы местной жизни*(43). Это, безусловно,
не может не нанести урона демократическим началам государственного строительства
в Калмыкии, а следовательно, и другим сферам жизнедеятельности ее населения.
3. Хотя на уровне местного самоуправления не применяется принцип разделения
властей, каждый орган должен действовать так, чтобы не дублировать другие.
Границы разделения труда могут быть достаточно подвижными. Более того, институционально
возможно даже гибкое объединение органов, выполняющих разные функции. Так,
согласно п.3 ст.16 настоящего Закона глава муниципального образования может
быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления
и председательствовать на его заседаниях. Тем не менее принципы рациональной
организации труда по управлению требуют, чтобы каждый орган был наделен компетенцией,
отличающей его действия от действий любого другого органа местного самоуправления.
Согласно Закону органы местного самоуправления наделяются собственной
компетенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с уставом
данного муниципального образования. Собственная компетенция - это относительно
постоянные, устойчивые полномочия, отраженные в базовом документе местного
самоуправления. Ее изменение возможно на основе изменения устава. В то же
время изменения компетенции в уставе могут быть вызваны федеральными законами
и законами субъектов Федерации. Впрочем, речь может идти не только о вопросах
местного значения, но и об отдельных государственных полномочиях, которыми
наделяются органы местного самоуправления. Если в Законе о передаче полномочия
муниципальному образованию речь идет о конкретном органе, которому поручается
осуществление этого полномочия, значение устава не столь велико, как в случае
с решением вопросов местного значения. В последнем случае именно устав может
определять, какой конкретно орган решает эти вопросы. При передаче государственных
полномочий с фиксированным органом-исполнителем в уставе воспроизводится поручение
данному органу.
Предоставление права определять наименование органов местного самоуправления
одновременно и муниципальным образованиям, и субъектам Российской Федерации
порождает споры о компетенции, поскольку и те и другие считают себя вправе
на такое определение. Поэтому, если субъект Российской Федерации устанавливает
в законах наименование органов местного самоуправления, то орган местного
самоуправления вынужден просто дублировать его в уставе своего муниципального
образования. Но согласно тексту комментируемой нормы такой орган местного
самоуправления вправе решить, что субъект Российской Федерации лишил его права
установить собственное наименование, и может обратиться в суд за защитой нарушенного
права.
Данная правовая норма, следовательно, требует конкретизации. Исходя из
конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления
в решении вопросов местного значения, а наименование органа местного самоуправления,
бесспорно, относится к числу таких вопросов, представляется целесообразным
исключить из комментируемой нормы положение о необходимости соотносить наименование
органа местного самоуправления с законом субъекта Российской Федерации.
Судебная практика также свидетельствует о том, что судами, в том числе
и Верховным Судом Российской Федерации, признается право органов местного
самоуправления самостоятельно определять свои наименования. Таким образом,
норма, устанавливающая необходимость соответствия наименований органов местного
самоуправления законам субъектов Российской Федерации, судами - как противоречащая
Конституции Российской Федерации - по сути не применяется.
4. Законы о местном самоуправлении субъектов Федерации с разной степенью
определенности и не всегда единообразно подходят к наименованию органов местного
самоуправления, которые затем закрепляются в уставах муниципальных образований.
В отдельных случаях в законе субъекта Российской Федерации наименования указанных
органов определяются как общие для всех органов местного самоуправления данного
субъекта Российской Федерации (на всех или на определенном уровне). В Законе
о местном самоуправлении в Свердловской области, например, записано, что представительным
органом местного самоуправления (на каждом уровне) является дума (Совет),
исполнительным органом местного самоуправления - администрация. По Закону
Саратовской области "О местном самоуправлении в Саратовской области" представительными
органами местного самоуправления являются: городской Совет (Собрание), районный
Совет (Комитет), окружной сельский (поселковый) комитет. Здесь у муниципального
образования уже есть возможность выбора названия представительного органа
(Совет или комитет). Руководство местной администрацией в области возложено
на Главу местного самоуправления - Главу администрации. Законом Воронежской
области о местном самоуправлении установлено, что представительным органом
местного самоуправления является Совет, Собрание или, в зависимости от местных
традиций, иной по наименованию орган, который образуется по принципу обеспечения
представительства населения. С учетом национальных, исторических и иных местных
традиций в Воронежской области действует Муниципальный Совет г.Воронежа, Муниципальный
Совет района - города Борисоглебска, Совет народных депутатов Октябрьского
сельсовета и др. Исполнительными органами местного самоуправления являются
органы местной администрации. Можно заметить, что в наименованиях органов
местного самоуправления, прежде всего представительных, переплетаются традиции
земского движения и советского этапа государственного строительства. Что касается
национальных традиций, то они более отчетливо просматриваются в республиках,
автономной области, автономных округах.
5-6. Эти пункты воспроизводят одно из положений ст.12 Конституции Российской
Федерации. То, что органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти, означает, что местное самоуправление отделяется от
государственной власти с точки зрения структурно-организационной. Формирование
органов местного самоуправления - дело самого населения соответствующего города,
села, поселка, района или иного муниципального образования. Одни из этих органов
могут быть непосредственно избраны населением, другие - сформированы этими
выборными органами. Но при всех условиях они не могут назначаться или лишаться
своих полномочий "сверху", их состав не должен согласовываться с государственными
властными структурами.
Достаточно определенно по поводу назначения сверху должностных лиц местного
самоуправления высказался Верховный Суд Российской Федерации, рассматривая
кассационную жалобу на решение судебной коллегии по гражданским делам Ярославского
областного суда от 21 ноября 1994 г. Суть спора состояла в том, прав ли вице-губернатор
Ярославской области, принимая постановление об освобождении от обязанностей
Главы администрации г.Углича одного лица и назначении на эту должность другого.
Жители г.Углича обратились в суд с жалобой на этот и другие акты администрации,
ссылаясь на то, что на основании Конституции органы местного самоуправления
с соответствующими руководителями должны формироваться непосредственно населением
того региона, где они образуются, а органы государственной власти субъекта
Российской Федерации не обладают правом вмешательства в дела местного самоуправления,
в том числе и в форме назначения главы местной администрации.
Решением судебной коллегии по гражданским делам Ярославского областного
суда жалоба в части признания недействительными актов областной администрации
была удовлетворена. Проверив по кассационной жалобе материалы дела, судебная
коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации признала
решение судебной коллегии Ярославского областного суда правильным. Довод представителей
администрации Ярославской области о том, что наряду с выборным главой местного
самоуправления может существовать и невыборный, назначаемый глава администрации,
признан необоснованным, поскольку в Законе такая двойная структура властных
органов не предусмотрена, а также потому, что этот довод противоречит ч.1
ст.131 Конституции Российской Федерации, где закреплен принцип самостоятельного
определения населением структуры органов местного самоуправления. Сам принцип
назначаемости глав местной администрации противоречит положениям Конституции
о самоуправляемости территорий и не может быть признан законным после принятия
Конституции.
Более того, в определении коллегии Верховного Суда Российской Федерации
признаны неприемлемыми доводы кассационной жалобы, основанные на трактовке
областной администрацией нормативных актов, принятых до введения в действие
Конституции, о том, что эти акты давали право до принятия Конституции назначать
глав местной администрации.
Другим определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного
Суда Российской Федерации от 1 марта 1995 г. по кассационной жалобе администрации
той же Ярославской области на решение Ярославского областного суда по жалобе
регионального отделения движения "Демократическая Россия" были признаны неправильными,
противоречащими Конституции Российской Федерации постановления губернатора
Ярославской области о назначении главы объединенной администрации г. Рыбинска
и Рыбинского района, главы объединенной администрации г. Ростова и Ростовской
области, глав администрации Пошехонского района и города Переславля-Залесского.
При этом Верховный Суд снова подчеркнул, что попытки создания на местах наряду
с органами местного самоуправления системы органов исполнительной власти общей
компетенции не основаны на законе и противоречат Конституции Российской Федерации,
в которой четко определена система органов государственной власти, до органов
власти субъектов Федерации включительно, и установлен принцип самостоятельного
решения населением вопросов местного значения (ч.1 ст.130 Конституции)*(44).
Если недопустимо назначение сверху руководителей администрации как выборных
органов, то столь же неприемлемо направление органами государственной власти
своих кандидатов на невыборные должности, поскольку это тоже внутреннее дело
самих местных сообществ. Неправомерно указывать сверху, какие органы самоуправления
(общие, отраслевые, функциональные) надо создавать.
По сути, нарушением Конституции Российской Федерации является положение
Закона Российской Федерации "Об образовании" в редакции Федерального закона
от 13 января 1996 г. N 12-ФЗ*(45) о том, что назначение руководителей местных
органов управления образованием надо согласовывать с государственными органами
управления образованием. В этом случае ограничивается самостоятельность муниципальных
образований в формировании органов местного самоуправления, нормы того и другого
акта вступают в противоречие с нормами комментируемого Закона (п.6 ст.14,
п.3 ст.17), а в этом случае, как определено п.3 ст.7, применяются положения
данного Федерального закона.
Будучи сформированы "снизу", органы местного самоуправления не находятся
в отношениях подчиненности с органами государственной власти и не обязаны
выполнять их директивные предписания, если те выходят за пределы полномочий,
предоставленных данным органам государственной власти. При этом важно иметь
в виду, что формула "не входят в систему органов государственной власти" отнюдь
не означает функционального обособления обеих групп органов. Органы местного
самоуправления находятся в системе государственно-властных отношений. Само
их создание и важнейшие полномочия определены актами органов государственной
власти - федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной
политики - экономической, социальной, экологической, политики в области культуры,
образования, здравоохранения и др. Они могут наделяться отдельными государственными
полномочиями, участвовать в реализации государственных программ.
Хотя по общему смыслу ст.12 Конституции Российской Федерации органы местного
самоуправления не являются органами государственной власти, их статус нельзя
приравнивать к статусу общественных организаций. Субъекты местного самоуправления
- в значительной степени корпорации публичного права, обладающие властными
полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям и организациям.
И все же Конституция Российской Федерации и Федеральный закон "Об общих принципах
организации местного самоуправления" различают функции тех и других органов.
С целью гарантировать органам местного самоуправления особый статус, защитить
их от попыток подмены со стороны государственных органов в комментируемой
статье указывается, что осуществление местного самоуправления органами государственной
власти и государственными должностными лицами не допускается.
Правда, здесь возникает вопрос о городах федерального значения - Москве
и Санкт-Петербурге. Из статьи 131 Конституции Российской Федерации следует,
что местное самоуправление осуществляется в городских поселениях независимо
от их размера и роли в государстве. А на основании ст.65 Конституции Москва
и Санкт-Петербург в качестве городов федерального значения являются субъектами
Российской Федерации, управляемыми согласно ст.77 Конституции органами государственной
власти, которые образуются самостоятельно, в соответствии с основами конституционного
строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных
органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Безусловно, Конституция обнаруживает известное противоречие в вопросе
статуса руководящих органов Москвы и Санкт-Петербурга. Окончательное официальное
толкование этого противоречия может дать только Конституционный Суд. Однако
если рассматривать указанные статьи Конституции в совокупности, исходя из
того, что Конституция - это системный правовой акт, следует признать, что,
поскольку для Москвы и Санкт-Петербурга территории городских поселений в основном
(за исключением присоединенных, подчиненных поселений) совпадают с территориями
субъектов Российской Федерации, функции городских органов местного самоуправления
в данном случае поглощаются (совпадают с) функциями городских органов государственной
власти.
Конституцией Российской Федерации и комментируемым Законом не устанавливается
обязанность органов государственной власти городов федерального значения вводить
местное самоуправление на субгородском уровне. Исходя из этого Москва приняла
Устав, регламентирующий двойной статус Московской городской Думы и Московской
городской администрации, согласно которому они одновременно являются органами
городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта
Российской Федерации, обладая всеми законодательно установленными полномочиями
указанных органов.
Двойной статус Московской городской Думы и администрации обеспечивает
конституционные права москвичей без создания отдельно органов городского (местного)
самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Такой статус создает гарантии целостности города, позволяет эффективно осуществлять
столичные функции Москвы. В то же время территориальное деление города приближает
органы власти к населению путем создания районных управ, состоящих из районного
Собрания и главы управы, хотя в этом направлении можно и нужно сделать еще
многое. Уставом Москвы разграничена компетенция городских и районных органов
в решении вопросов местного значения и в осуществлении государственных полномочий
с учетом потребностей развития городского хозяйства.
Нельзя сказать, что комментируемый Федеральный закон четко определил
особенности местного самоуправления в городах федерального значения. Он фактически
обошел эти особенности. Вот почему в Государственную Думу вносятся предложения
об уточнении статуса самоуправления в городах федерального значения. Одно
из таких предложений сформулировано членами Совета Федерации и сводится к
тому, чтобы дополнить п.5 комментируемой статьи абзацем следующего содержания:
"Органы государственной власти и государственные должностные лица городов
федерального значения осуществляют полномочия органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления городских поселений, установленные
Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими
федеральными законами".

Статья 15. Представительный орган местного самоуправления
1. Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов,
избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при
тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации.
2. Численный состав представительного органа местного самоуправления
определяется уставом муниципального образования.
3. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления
находятся:
1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального
образования, предусмотренных уставом муниципального образования;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение
отчетов об их исполнении;
4) установление местных налогов и сборов;
5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
4. Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются
уставами муниципальных образований.
5. Представительный орган местного самоуправления принимает решения в
коллегиальном порядке.
6. В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии
с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность
осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления
собраниями (сходами) граждан.

Комментарий к статье 15 Закона

1. В этом пункте дается функциональное определение главного выборного
органа местного самоуправления. Это представительный орган, состоящий из депутатов
- лиц, наделяемых избирателями полномочием представлять их интересы при решении
всех вопросов, принимать решения от имени избирателей (см. комментарий к ст.1).
Устанавливаются принципы выборов представительных органов - всеобщее, равное,
прямое избирательное право при тайном голосовании (см. комментарий к ст.23).
2. Численный состав представительных органов, определяемый согласно Закону
уставами муниципальных образований, весьма разнообразен. Причем он далеко
неодинаков даже в представительных органах муниципальных образований одного
уровня. Многое зависит от объема работы данного представительного органа,
численности населения муниципального образования и т.д.
В период, когда действовали Советы народных депутатов, их численный состав
был чрезвычайно велик. Согласно социалистической доктрине считалось, что чем
шире состав Совета, тем больше трудящихся пройдут школу государственного управления
на пути к коммунистическому самоуправлению. На деле же депутаты Советов, выполняя
роль демократической ширмы всевластия партийного и государственного аппарата,
существенной роли в решении вопросов общественной жизни не играли. И чем больше
был состав Совета, тем меньше было у него возможностей эту роль освоить, поскольку
деловое рассмотрение вопросов и принятие решений при столь массовой организации
Совета было просто невозможным.
Ныне численный состав представительных органов по сравнению с составом
местных Советов значительно сокращен, хотя и не всегда оптимален. Бывает,
число депутатов представительных органов по-прежнему чересчур велико или,
наоборот, слишком мало. Чтобы избежать этих крайностей, в законах о местном
самоуправлении некоторых субъектов Российской Федерации устанавливаются предельные
нормы численности состава депутатов представительных органов всех или отдельных
уровней либо общий минимальный или максимальный состав и т.д. Например, в
Воронежской области определено, что численный состав представительного органа
не может быть менее 5 членов для обеспечения коллегиальности в работе представительного
органа. В Саратовской области установлено, что количественный состав депутатов
определяется в зависимости от числа жителей муниципального образования: при
числе жителей до 1000 чел. - до 5 депутатов; от 1000 до 5000 чел. - до 7 депутатов;
от 5000 до 50 000 чел. - до 11 депутатов; от 50 000 до 200 000 чел. - до 17
депутатов; свыше 200 000 чел. - до 21 депутата.
В мировом опыте существуют свои стандарты, которые, конечно, не стоит
воспринимать как абсолют, как подходящие для любых, в том числе российских,
условий, но в качестве примерного ориентира они вполне могут быть использованы
нашими муниципалитетами. В этом отношении заслуживают особого внимания рекомендации
Европейской экспертной службы, сотрудники которой основательно изучили ход
реформы местного самоуправления в России и изложили в своей книге обоснованные
во многих случаях суждения*(46). По данным этих экспертов, количество депутатов
типичного Совета в странах Западной Европы на районном уровне составляет от
10 до 60, на муниципальном уровне (городском, поселковом) - от 5 до 50 чел.
3. В этом пункте определяются вопросы исключительного ведения представительных
органов местного самоуправления, то есть такие вопросы, которые вправе решать
только представительные органы и никакие иные. Это гарантирует ведущую роль
представительных органов во всей системе органов местного самоуправления.
Во-первых, только представительные органы вправе принимать общеобязательные
правила по предметам ведения муниципального образования. Это, так сказать,
свои, "местные законы", которые могут быть адресованы и гражданам, и общественным
объединениям, и предприятиям, учреждениям и организациям. Они образуют локальную
правовую систему, отнюдь не противостоящую федеральному законодательству и
законодательству субъекта Федерации, а дополняющую их и создающую вместе с
ними целостную систему координат поведения на территории данного муниципального
образования.
Во-вторых, исключительно представительные органы утверждают местный бюджет
и отчет о его исполнении. Иными словами, они определяют возможности для решения
всех вопросов, требующих затрат, определяют доходы и расходы, финансовую базу
деятельности всех органов муниципалитета.
В-третьих, они определяют основные направления развития в различных сферах
и отраслях муниципальной деятельности - социально-бытового обслуживания населения,
коммунального хозяйства, жилищного строительства, использования земель и т.д.
Под эти направления выделяются средства из бюджета, внебюджетных фондов и
других источников.
В-четвертых, установление местных налогов и сборов тоже относится к исключительному
ведению представительных органов, поскольку непосредственно затрагивает материальные,
то есть наиболее существенные, интересы избирателей и связывает их с интересами
всего местного сообщества.
В-пятых, поскольку муниципальная собственность составляет экономическую
основу местного самоуправления, представительный орган не может стоять в стороне
от управления ею. Однако прямое командование этой собственностью, решение
вопросов оперативного распоряжения ее объектами - дело администрации, исполнительных
органов. Представительный же орган призван согласно комментируемой статье
выполнять более важную, стратегическую функцию: он устанавливает порядок управления
и распоряжения муниципальной собственностью, в соответствии с которым строят
свою деятельность все другие органы местного самоуправления и их должностные
лица.
В-шестых, представительный орган, не будучи ограничен принципом разделения
властей, контролирует деятельность других органов местного самоуправления
и должностных лиц, предусмотренных уставами муниципальных образований. Это
касается как органов и должностных лиц, избранных населением, так и тех, которые
избраны или назначены самим представительным органом. Осуществление контроля
дает возможность добиваться исполнения принимаемых представительным органом
решений, следить за законностью действий других органов местного самоуправления.
Перечисленные шесть полномочий представительных органов - это минимальный,
но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей, установленный на федеральном
уровне.
4. Согласно этому пункту полномочия представительных органов местного
самоуправления определяются уставами муниципальных образований. Это положение
следует понимать в том смысле, что в уставах муниципальных образований в соответствии
с законодательством субъектов Федерации полномочия представительных органов
могут быть расширены (но не сужены).
В принципе согласно комментируемой статье законодательный (представительный)
орган субъекта Федерации может и не определять своим законом полномочия представительного
органа местного самоуправления достаточно минимума полномочий, установленных
Федеральным законом, а остальное может регулироваться уставами муниципальных
образований (без опосредованного регулирования субъекта Федерации). Если же
субъект Федерации решил в своем законе сам определить полномочия представительных
органов местного самоуправления, он может либо установить их закрытый перечень
(что вряд ли целесообразно, если признавать право муниципального образования
на самоорганизацию и прямое указание на сей счет Федерального закона), либо
предусмотреть право муниципального образования дополнительно устанавливать
в своем Уставе (сверх закрепленных в законодательстве) другие полномочия представительных
органов местного самоуправления с учетом особенностей организации власти в
данном муниципальном образовании (и это было бы наиболее естественным решением,
коренящимся в природе местного самоуправления).
Законодательная практика субъектов Российской Федерации пошла разными
путями. Так, Закон Ярославской области "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Ярославской области" перечисляет исключительные полномочия
представительных органов местного самоуправления области, установленные Федеральным
законом, и определяет, что к исключительному ведению представительных органов
Уставом муниципального образования могут быть отнесены другие вопросы, которые
могут быть приняты к рассмотрению муниципальным образованием в соответствии
с законодательством Российской Федерации и Ярославской области. Формула "могут
быть приняты" взята из ст.6 комментируемого Закона, где сказано, что муниципальные
образования могут принимать к своему рассмотрению вопросы местного значения,
отнесенные к таковым законами субъектов Федерации. Формула явно неточная,
поскольку, если закон определяет вопросы, входящие в круг ведения муниципалитета,
тот не вправе отказываться от их решения. Закон есть закон, это акт обязательный,
иск термин "могут быть приняты к рассмотрению", используемый в Законе Ярославской
области, не может быть признан адекватным принципам правового регулирования
организации местного самоуправления в Российской Федерации.
С другой стороны, формула ярославского Закона позитивна с той точки зрения,
что она расширяет возможности самоорганизации местного самоуправления. И если
посмотреть, как они используются на деле, то мы увидим следующую картину:
Устав города Ярославля поделил компетенцию представительного органа (муниципалитета)
на исключительную и "обычную". Исключительная компетенция сформулирована не
совсем так, как в Федеральном законе, хотя ни один из вопросов, содержащихся
в этом Законе, не утерян. Некоторые полномочия сгруппированы по-своему и значительно
расширены. Определено, в частности, по каким вопросам муниципалитет принимает
общеобязательные правила: по вопросам установления порядка предоставления
налоговых льгот; установления порядка выпуска и размещения лотерей и займов;
определения в соответствии с земельным законодательством порядка предоставления
и изъятия земельных участков; распоряжения земельными участками на территории
города, а также установления условий использования земель в границах города;
решения в соответствии с законодательством вопросов территориального устройства
города; определения условий и порядка приватизации муниципальных предприятий,
муниципального имущества; утверждения в соответствии с законодательством правил
учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления
жилых помещений и др. Кроме того, в исключительном ведении муниципалитета
находится внесение изменений и дополнений в Устав города, утверждение бюджета
города и отчета о его исполнении, установление и отмена местных налогов или
сборов, контроль за деятельностью мэрии города и т.д.
Но кроме этих исключительных полномочий к ведению муниципалитета отнесено:
образование внебюджетных и валютных фондов, утверждение положений о них, определение
порядка выпуска муниципальных займов, получения и выдачи кредитов, создание
муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений, регулирование
в соответствии с законодательством цен и тарифов на товары и услуги, производимые
и оказываемые муниципальными предприятиями, и иные полномочия - числом свыше
двадцати, использование которых безусловно ставит муниципалитет в положение
органа, определяющего экономические и социальные основы жизни города. Но все
дело в том, что некоторые из этих полномочий муниципалитет вправе передавать
мэру. Точно так же, как по представлению мэра муниципалитет может решать отдельные
вопросы, отнесенные к ведению мэрии. Создается гибкая система разделения труда,
учитывающая реальные условия жизни городского организма.
Здесь не следует вспоминать формулу законодательства времен Советов о
том, что Совет может решить любой вопрос, отнесенный к ведению данного уровня
государственного механизма. Во-первых, круг вопросов (разного правового смысла)
строго очерчен и, во-вторых, представительный орган вправе решать управленческие
вопросы только по представлению органа, на который возложены исполнительно-распорядительные
функции. Таким образом, ярославский вариант обеспечивает разграничение функций,
не укладывая его в жесткие рамки.
Иначе решается данная организационная проблема омским и воронежским Законами
о местном самоуправлении. Характерно, что эти Законы, прежде чем устанавливать
компетенцию представительных органов, определили их функции, то есть дали
наиболее общую содержательную характеристику этих органов. Оба Закона закрепляют
две основные функции представительных органов: правотворческую и контрольную.
К первой относится разработка, принятие и изменение решений по вопросам организации
местного самоуправления, утверждения местного бюджета, местных налогов и сборов,
планов по экономическим, социальным и иным вопросам местного значения. Ко
второй - контроль за исполнением принятых представительным органом правовых
актов, за соблюдением законов, иных нормативных актов органов государственной
власти на соответствующей территории, за деятельностью исполнительных органов
и должностных лиц местного самоуправления в пределах своей компетенции.
Такое определение функций сразу ограничивает деятельность представительных
органов, исключая из нее распорядительство - оно было главным в работе многих
местных Советов до начала их реформирования. В то же время нельзя не заметить,
что на представительные органы местного самоуправления возлагаются широкие
обязанности по контролю за соблюдением законов и иных актов органов государственной
власти. Иными словами, как и прежде, органы местного самоуправления предстают
"оком государевым" на местах и включаются в самую что ни на есть прямую государственную
работу. При этом никак не учитываются возможности органов местного самоуправления
разных уровней, например сельсоветов. Не слишком ли много на них возлагается
и не противоречит ли это принципиально самой особенности местного самоуправления
как местного института, которую так тщательно фиксирует и многократно оговаривает
Федеральный закон?
Но есть и еще одна особенность регулирования содержания деятельности
представительных органов местного самоуправления в Воронежской и Омской областях.
Кроме общих функций этих органов законы устанавливают и полный перечень их
исключительных полномочий. Например, в Законе Воронежской области помимо перечисленных
в Федеральном законе содержатся такие исключительные права и обязанности:
принятие Устава (положения) о местном самоуправлении и регламента представительного
органа; принятие решений об образовании, утверждении положений о внебюджетных
и валютном фондах и отчета об их использовании в порядке и на условиях, установленных
законодательством Российской Федерации; утверждение перечня объектов (имущества),
составляющих муниципальную собственность; избрание и освобождение от должности
председателя представительного органа и его заместителей, заслушивание отчетов
об их деятельности; образование, избрание и упразднение постоянных и других
комиссий, иных органов представительного органа, изменение их состава, заслушивание
отчетов об их работе; досрочное прекращение полномочий депутатов в случаях,
предусмотренных законодательством; защита прав депутатов, лишение депутатской
неприкосновенности по вопросам применения административной ответственности,
установление в соответствии с законодательством ответственности за невыполнение
депутатских обязанностей; рассмотрение запросов депутатов и принятие по ним
решений; рассмотрение отчетов главы местной администрации; утверждение структуры,
штатов аппарата представительного органа, расходов на содержание представительного
органа в целом и аппарата представительного органа; согласование (утверждение)
тех должностных лиц исполнительных органов, которые в соответствии со схемой
организации местного самоуправления, уставом (положением) о местном самоуправлении
назначаются по согласованию с представительным органом или назначаются представительным
органом непосредственно; принятие решения о временном превышении расходования
средств по ранее принятым программам, расходным статьям местного бюджета для
реализации срочных мероприятий. Здесь говорится и о праве устанавливать налоги
и сборы, утверждать бюджет, принимать планы и программы, а также общеобязательные
правила, подробно описываются формы контроля за другими органами. При этом
отсутствует прямое упоминание о праве устанавливать порядок управления и распоряжения
муниципальной собственностью.
Трудно доказать факт несоблюдения воронежскими законодателями в очень
важной части Федерального закона: здесь есть общая норма о том, что представительные
органы решают и другие вопросы, предусмотренные федеральными и областными
законами. Однако перевод одного из главных полномочий в "другие" привел к
тому, что в уставах ряда муниципальных образований (кстати сказать, уже утвержденных
на областном уровне) указанное полномочие опущено (см. Устав Октябрьского
сельсовета Панинского района).
Надо сказать, перечень полномочий представительных органов, закрепленный
в воронежском Законе, достаточно широк и существенно укрепляет их роль в общей
системе органов местного самоуправления. Однако это закрытый перечень, формально
не дающий представительным органам местного самоуправления возможности работать
с учетом своих особенностей. Кроме того, перечень исключительных полномочий
никак не привязан к конкретным уровням местного самоуправления и, разумеется,
не может в равной мере подойти для представительного органа крупного города
и небольшого муниципального сельского образования (например, установление
валютных фондов, утверждение структуры и штатов аппарата представительного
органа и др.).
Маложизненность этой модели доказывает сама практика, которая ломает
слишком жесткие рамки, определенные для полномочий представительных органов.
Вопреки положениям воронежского Закона о том, что кроме установленных Законом
полномочий представительных органов местного самоуправления к ним могут быть
отнесены только те, которые предусмотрены федеральными и областными законами,
в уставах ряда муниципальных образований той же Воронежской области зафиксированы
полномочия соответствующих представительных органов, законами не закрепленные.
Достаточно назвать, например, Устав города Воронежа, который относит к числу
полномочий муниципального Совета города утверждение перечня объектов городской
собственности, приобретение, отчуждение и преобразование которых требует согласия
муниципального Совета; объявление природных и иных объектов местного значения,
представляющих собой экологическую, историческую или научную ценность; памятники
природы, истории и культуры, определение правил их охраны и использования;
установление порядка признания жилых домов и жилых помещений непригодными
для постоянного проживания и порядка перевода жилых домов и жилых помещений
муниципального фонда в нежилые; установление правил торговли и бытового обслуживания
на территории города и т.д. Можно спорить о том, следовало ли закреплять эти
полномочия за представительным органом или надо было оставить их в ведении
администрации, которая могла бы осуществлять их более эффективно. Но здесь
важно подчеркнуть одно: такой порядок регламентирования полномочий представительных
органов не соответствует порядку, установленному областным законодательством.
5. Одно из непременных условий деятельности выборного представительного
органа состоит в том, что он принимает решения в коллегиальном порядке. Смысл
коллегиальности - в нахождении наиболее верного решения, которое нередко отражает
разные точки зрения, компромисс между разными политическими группировками,
избранными в представительный орган. В сущности, органы местного самоуправления
мало или совсем не политизированы. Однако в крупных муниципальных образованиях,
особенно в больших городах, политика зачастую вторгается и в прозаические,
казалось бы, дела местного самоуправления. Поэтому в регламентах представительных
органов гарантируется право голоса как отдельных (независимых) депутатов,
так и представителей различных фракций, представляющих определенные социальные
группы.
Коллегиальное решение предполагает определенный кворум - то есть установление
минимального числа депутатов, без наличия которого решение приниматься не
может. Для относительно многочисленного состава представительного органа кворум
обычно составляет простое большинство голосов от избранных (или от общего
числа) депутатов. Для небольших по составу представительных органов, в которых
может быть пять-шесть человек, кворум, как правило, составляет две трети от
общего числа депутатов - иначе ни о какой коллегиальности не может быть и
речи.
Обычно решение считается принятым, если за него проголосовало большинство
присутствующих депутатов. Вместе с тем в законах ряда субъектов Федерации
и уставах муниципальных образований существуют правила, в соответствии с которыми
решения по определенным вопросам принимаются большинством голосов от избранных
депутатов (например, нормативные акты). В некоторых законах и уставах предусмотрено,
что акты по вопросам принятия устава муниципального образования, административно-территориального
устройства, а также акты об отстранении от должности главы администрации и
иных должностных лиц принимаются не менее чем двумя третями депутатов, избранных
в представительный орган.
Истинная коллегиальность обеспечивается тогда, когда депутаты регулярно
собираются вместе для решения вопросов, входящих в их компетенцию. Эти совместные
собрания называются по-разному. В Законе Воронежской области - сессии, в Законе
Омской области - заседания (сессии), в законах Читинской, Вологодской и других
- заседания. В уставах ряда муниципальных образований используются оба названия.
Причем от наименования суть формы коллегиальной работы не меняется: в любом
случае депутаты заседают все вместе или разбившись на группы - комиссии, фракции.
Главное условие, закрепляемое в большинстве законов и уставов, - регулярность
заседаний представительных органов. Гарантия регулярности - установленная
периодичность заседаний. Эта периодичность определяется либо, сравнительно
редко, в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении, либо, значительно
чаще, в уставах муниципальных образований. В воронежском и омском Законах
установлено, что очередные собрания (сессии) представительных органов созываются

<<

стр. 2
(всего 7)

СОДЕРЖАНИЕ

>>