<<

стр. 3
(всего 7)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

не реже двух раз в год. Это, естественно, не мешает муниципальным образованиям
определять и более частую периодичность своих заседаний.
В городе Воронеже, например, заседания Муниципального Совета созываются
не реже одного раза в два месяца, в Октябрьском сельсовете Панинского района
этой же области Совет собирается не реже одного раза в месяц. Заседания Хабаровской
городской Думы проводятся не реже четырех раз в год, Тюменской городской Думы
- не реже одного раза в месяц, период между двумя заседаниями Ярославского
муниципалитета не может быть более 60 дней и т.д. Подчас периодичность заседаний
вообще не определяется. При этом заседания представительных органов и в законах,
и в уставах планируются как кратковременные. Это напоминает порядок работы
местных Советов, сессии которых длились (в зависимости от уровня Советов)
от двух дней до нескольких часов. Работа их сводилась, как известно, к формальному
одобрению решений, подготовленных исполнительными комитетами и их аппаратом.
Если иметь в виду, что депутаты представительных органов местного самоуправления,
как и депутаты местных Советов, часто совмещают свою деятельность в муниципалитетах
со служебными или производственными обязанностями, вряд ли можно рассчитывать,
что заседания представительных органов могут и теперь собираться часто и на
длительный срок (хотя при определенных обстоятельствах сессии, возможно, и
будут продолжаться две-три недели). Практика показывает, что депутаты часто
не являются на заседания муниципалитета, заседания при отсутствии кворума
переносятся и т.д.
Все это существенно ослабляет коллегиальность представительных органов,
и если от этих недостатков не избавляться, муниципалитеты рискуют превратиться
в те же местные Советы, "разговаривающие", но не решающие, а в лучшем случае
одобряющие готовые проекты документов.
Чтобы заседание сыграло свою роль коллегиального делового органа, его
нужно основательно готовить. Процедура подготовки не знает мелочей. Однако
можно выделить несколько основных правил, определяемых обычно в регламентах
представительных органов муниципальных образований. Следует заблаговременно
предупредить депутатов о созыве сессии, снабдить их проектами решений, постановлений
за несколько дней, в течение которых они могли бы с ними познакомиться, при
необходимости посоветоваться по поводу их содержания со своими избирателями,
специалистами, экспертами. Важно, чтобы депутаты имели возможность проявить
свою правотворческую инициативу. То же самое - в отношении органов местного
самоуправления и их должностных лиц, имеющих по уставу право проявить свою
инициативу в постановке вопросов на сессии и внесении на ее рассмотрение проектов
решений.
Согласно ст.25 данного Закона (см. комментарий к этой статье) население
в соответствии с уставом имеет право на правотворческую инициативу, то есть
право вносить проекты правовых актов по вопросам местного значения в органы
местного самоуправления. К сожалению, многие муниципальные образования не
восприняли это демократическое нововведение и в своих уставах не отразили.
Однако даже если право народной правотворческой инициативы муниципальными
образованиями не используется, подлинная коллегиальность решения представительного
органа в наибольшей мере может быть обеспечена при условии, что депутаты перед
сессиями будут посещать избирателей своих округов и обсуждать с ними вопросы,
которые предстоит решить на сессии.
Реальной коллегиальности в принятии решений представительными органами
местного самоуправления могут способствовать создаваемые ими постоянные и
временные комиссии и комитеты. По самой своей структуре комиссии - органы
коллегиальные. Правда, в малочисленных представительных органах их трудно
создать из одних только депутатов, поэтому, как предусматривается в уставах
некоторых муниципальных образований, комиссии создаются и из депутатов (которые
возглавляют комиссии), и из числа специалистов соответствующих сфер и отраслей
местного хозяйства и культуры. Комиссии рассматривают вопросы хозяйственного
и культурного развития, входящие в компетенцию соответствующего представительного
органа, проверяют, как работают отраслевые и функциональные органы местной
администрации, готовят вопросы к заседаниям представительного органа, выступают
на них с докладами и содокладами, разрабатывают свои предложения, которые
затем обсуждаются всем составом депутатов. Готовясь к сессиям, комиссии могут
собираться и между отдельными их заседаниями. Более того, чтобы лучше оценить
ситуацию, глубже понять положение дел, привлечь к их обсуждению широкий круг
людей, некоторые постоянные комиссии проводят свои заседания прямо на предприятиях,
в школах, больницах и т.д. На практике случается, что две или более комиссии
действуют совместно. Например, бюджетно-финансовая комиссия и комиссия по
охране здоровья могут сообща рассмотреть, как используются бюджетные средства
на строительство больницы, и внести вопрос по итогам изучения обстоятельств
дела на пленарное заседание Думы (Совета, Собрания и т.д.).
6. В этом пункте установлена возможность не создавать в отдельных поселениях
представительные органы местного самоуправления. Такая возможность должна
быть предусмотрена и в соответствующих законах субъектов Российской Федерации.
Это единственное закрепленное Федеральным законом условие для реализации данного
положения. В каких конкретно поселениях не создается представительный орган,
кто и как это определяет, в настоящей статье не говорится. Об этом идет речь
в законодательстве субъектов Российской Федерации. Суть состоит в том, что
представительный орган не имеет смысла создавать в небольшом поселении, где
вопросы местной жизни может решать непосредственно население. Законом о местном
самоуправлении Воронежской области определено, что представительный орган
может не создаваться в населенных пунктах, сельсоветах с населением до 500
человек. В законах других субъектов Российской Федерации такой предел численности
населения устанавливается не всегда. Зато в них говорится, что вопрос, создавать
или не создавать представительный орган, должно решить само население (Омская
область) или это устанавливается в Уставе данного муниципального образования
(Ярославская область). При осуществлении полномочий представительного органа
собраниями (сходами) граждан соблюдаются определенные условия: на собраниях
(сходах), осуществляющих полномочия представительного органа, правом голоса
обладают лица, достигшие 18-летнего возраста (Омская область); собрание (сход)
считается правомочным при участии в нем более половины жителеймуниципального
образования, обладающих избирательным правом (Ярославская область).
Согласно Закону "О местном самоуправлении в Вологодской области" в небольших
поселениях представительные органы не образуются, а местное самоуправление
осуществляется непосредственно населением через сходы (собрания), конференции
жителей и, кроме того, выборным главой администрации. Легко заметить, что
такой порядок существенно видоизменяет идею, заложенную в Федеральном законе,
где не предусмотрены в предлагаемых условиях выборы главы администрации.

Статья 16. Глава муниципального образования, иные выборные должностные
лица местного самоуправления
1. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность
главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего
деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального
образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.
2. Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими
на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого
избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом
местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными
законами и законами субъектов Российской Федерации.
3. Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица
местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов
местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно
уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального
образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа
местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного
органа местного самоуправления.
4. Наименование главы муниципального образования и иных выборных должностных
лиц местного самоуправления и сроки их полномочий определяются уставом муниципального
образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
5. Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица
местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования
подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.

Комментарий к статье 16 Закона

1. Эта статья, как и многие другие статьи комментируемого закона, предоставляет
широкие возможности самоорганизации муниципальных образований. Она устанавливает
свободу выбора организационных структур местного самоуправления, определяя
возможные альтернативные решения и предоставляя населению право самому выбрать
наиболее подходящее для себя при данных условиях либо найти другое. Документом,
закрепляющим организационную структуру муниципального образования, является
его устав. Если иметь в виду конституционную норму, согласно которой структура
органов местного самоуправления определяется самим населением, устав, закрепляющий
эту структуру, должен получить одобрение населения. Это может быть сделано
путем референдума, обсуждения и одобрения проекта устава на собраниях и сходах
граждан и другими способами. Если устав принимается представительным органом
- все равно структура органов местного самоуправления как составная часть
устава в виде основных принципов и норм организационного устройства должна
быть одобрена жителями соответствующих городских и сельских поселений.
К сожалению, практика дает очень мало примеров соблюдения этого правила.
Более того, законы субъектов Российской Федерации в ряде случаев слишком жестко
определяют структуру органов местного самоуправления, не учитывая сказанное
на этот счет в комментируемом Федеральном законе. Например, в Законе "О местном
самоуправлении в Вологодской области" записано, что Глава местного самоуправления
становится таковым, если он является Главой администрации и занимает эту должность
в силу избрания председателем соответствующего представительного органа местного
самоуправления. В Законе "О местном самоуправлении в Саратовской области"
определено, что Уставом муниципального образования должность Главы муниципального
образования может быть предусмотрена только на территории поселков, сельсоветов,
округов и т.д. В этом же Законе установлено, что органы самоуправления делятся
на те, которые образуются в соответствии с саратовским Законом (представительные
и исполнительные органы - советы, собрания, комитеты, главы муниципальных
образований и администраций), затем образованные в соответствии с уставом
муниципального образования и, наконец, "структурные подразделения вышеуказанных
органов".
Должность главы муниципального образования - одна из ключевых в системе
местного самоуправления. В период, когда идет реформа местного самоуправления,
кристаллизация его форм, когда с трудом преодолеваются не заслуживающие уважения
многолетние традиции (и когда, кстати сказать, требуется особое внимание к
сохранению ценных правил и обычаев), необходим авторитетный выборный руководитель,
который мог бы объединить и возглавить деятельность по осуществлению местного
самоуправления на территории муниципального образования. Именно такую должность
предусматривает ст.16 комментируемого Закона, оставляя решение вопроса о целесообразности
ее введения за самим муниципальным образованием.
Согласно п.1 ст.16 в одном муниципальном образовании глава может быть,
в другом сочтут, что такая должность не нужна. В одном городе вправе решить,
что выборным станет одно, главное должностное лицо, в другом - несколько должностных
лиц (см. комментарий к ст.14). И все это будет отвечать нормам федерального
акта. Другое дело, что сейчас, на начальном этапе реформы местного самоуправления,
избрание многих должностных лиц можно считать "излишней роскошью", чрезмерной
тратой сил. Уставы, и это вполне резонно, сосредоточивают внимание на определении
статуса первого, главного должностного лица местного самоуправления и порядке
его избрания, а также главы администрации, который во многих случаях тоже
является выборным.
2. Этим пунктом определяется порядок выборов главы муниципального образования.
Причем само муниципальное образование решает, избирать ли главу путем всеобщего,
равного и прямого голосования или представительным органом. При этом порядок
избрания устанавливается федеральными законами и законами субъектов Федерации.
На практике в большинстве случаев глава муниципального образования избирается
населением на основе законов, принятых субъектами Федерации. Поскольку, однако,
правовое обеспечение выборов со стороны субъектов Федерации запаздывает, некоторые
муниципальные образования сами установили порядок выборов, в том числе и выборов
главы муниципального образования, представительным органом. Например, в Уставе
города-района Борисоглебска Воронежской области сказано, что Глава местного
самоуправления (он же Глава администрации) избирается муниципальным Советом
тайным голосованием, причем в выборах должно участвовать не менее двух третей
избранных депутатов. Глава считается избранным, если за него проголосовало
более 50% от числа депутатов муниципального Совета.
3. Сложный вопрос - правовой статус главы муниципального образования,
его взаимоотношения с другими органами местного самоуправления. И сложность
эта обусловлена расплывчатостью и неопределенностью самой формулы п.1 ст.16
о том, что глава муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению
местного самоуправления. Что значит "возглавляет деятельность по осуществлению
самоуправления"? Не заложена ли в этой формуле возможность трактовать ее так,
как это сделано в Уставе Астраханского городского Совета, где говорится, что
мэр города, являющийся "высшим должностным лицом городского самоуправления,
возглавляет систему органов местного самоуправления"?
Исходя из формулы закона, теоретически можно вполне допустить самостоятельную,
наряду с другими органами, деятельность главы местного самоуправления, имеющего
свой аппарат, свои органы и представляющего муниципальное образование в целом
как вовне, так и внутри. Разумеется, ему должны быть подчинены все другие
органы, выполняющие его указания. Но тогда ставится под вопрос сама сущность
местного самоуправления, нарушаются права граждан на самоуправление и самоорганизацию.
Становится непонятной роль представительных органов, избираемых населением
(а они должны быть образованы по закону в обязательном порядке), возникают
вопросы о том, кто и как организует исполнение решений представительных органов
и т.д.
Возможно предположить и другое: глава муниципального образования - это
символ единства действий всех органов местного самоуправления. Он "властвует,
но не правит", представительствуя в необходимых случаях от имени муниципального
образования. Но тогда теряется смысл создания этой должности как "возглавляющей
деятельность по осуществлению местного самоуправления".
Практика пошла по пути, определенному п.3 ст.16 Закона. Глава муниципального
образования и другие выборные должностные лица наделяются собственной компетенцией
по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального
образования, причем глава муниципального образования, избранный населением,
нередко наделяется правом входить в состав представительного органа местного
самоуправления, председательствовать на его заседаниях.
В Федеральном законе положение главы муниципального образования в составе
представительного органа изложено очень кратко. Уставы же определяют роль
главы в этом смысле достаточно подробно, причем в разных муниципальных образованиях
она неодинакова. Главное, что отличает в ряде случаев статус главы муниципального
образования, - избран он населением или представительным органом.
В Уставе города-района Борисоглебска Воронежской области глава муниципального
образования избирается муниципальным Советом из числа депутатов и является
председателем Совета. Он председательствует на заседаниях Совета и организует
деятельность депутатов. Этим его функции и ограничиваются. По сути, вряд ли
можно считать, что он возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления
на территории муниципального образования, ибо муниципальный Совет избирает
еще главу администрации, который по своему функционально-правовому значению
больше подходит к роли главы муниципального образования. Хотя он и не председательствует
в Совете, только по его представлению могут быть приняты решения Совета по
ряду существенных вопросов, связанных с правотворческой деятельностью. Кроме
того, глава администрации может обратиться в муниципальный Совет с предложением
о приостановлении, отмене, дополнении и изменении документов, принятых муниципальным
Советом. Устав не определяет правовых последствий таких обращений, но сама
по себе их возможность вряд ли может быть оценена как формальная.
Совсем иное положение в Ногинском районе Московской области. Глава района
(именно так именуется здесь глава муниципального образования) избирается населением
на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Он входит согласно Уставу района в состав Собрания представителей, организует
его работу и председательствует на его заседаниях. Глава района вправе созывать
и вести очередные и внеочередные, открытые и закрытые заседания Собрания представителей,
вносить вопросы в повестку дня заседаний Собрания, вносить на рассмотрение
Собрания представителей проекты решений, выступать с докладами или содокладами,
выступать вне очереди на заседании Собрания, давать заключение по проектам
решений Собрания и предлагать поправки к проектам, использовать право вето
в отношении принятых Собранием решений. При внесении главой района поправок
к проектам нормативного акта района каждая из этих поправок включается в проект,
если не будет отклонена большинством голосов депутатов, присутствующих на
заседании.
Как видим, возможности главы района влиять на деятельность Собрания представителей
весьма значительны. Это не просто вхождение в состав Собрания и выполнение
роли председателя на его заседаниях. Это по сути руководство его деятельностью,
что вряд ли закладывалось в содержание формул Федерального закона. Тем не
менее, как устанавливает п.3 ст.16 данного Закона, глава муниципального образования
наделяется уставом собственной компетенцией без каких-либо ограничений.
О том, что формулу о "собственной компетенции" в совокупности с формулой
о возможности вхождения в состав представительного органа и председательствовании
в нем уставы разных муниципальных образований используют каждый по-своему,
исходя, очевидно, из местных условий, традиций, соотношения политических сил
и прочих обстоятельств, можно судить по многим документам, принимаемым в городах,
районах, сельских округах, поселках и т.д. Причем весьма распространены случаи,
когда глава муниципального образования является должностным лицом, играющим
видную роль в организации исполнения решений представительных органов. Если
Федеральный закон избегает термина "исполнительный орган" (по-видимому, из
опасения, что его сочетание с любой из самоуправленческих структур может вызвать
нежелательные ассоциации с организацией советской власти на местах), то многие
уставы (например, г.Хабаровска) напрямую записывают за главой местного самоуправления,
избранного населением и входящего в состав представительного органа, обязанность
организовывать и контролировать выполнение решений муниципалитета. Действуют
уставы (скажем, в г.Омске), согласно которым избираемый населением глава городского
самоуправления хотя и является высшим должностным лицом, но наделен полномочиями
реализовывать распорядительные, исполнительные и контрольные функции городского
самоуправления. Таким образом, можно констатировать, что спектр полномочий
главы муниципального образования, определяемый уставами, выглядит очень пестрым.
Во многих уставах верно схвачен организационно-правовой смысл вхождения
главы муниципального образования в состав представительного органа. Там, где
такое вхождение признано, в уставах подчеркивается, что глава муниципального
образования не становится депутатом (если, конечно, не избирается самим представительным
органом в свой состав). "Городской Совет состоит из 24 депутатов и мэра города"
(он же глава муниципального образования - г.Астрахань). "Городская Дума состоит
из 16 депутатов. В состав Думы входит выборный Глава народа" (г.Тюмень). "В
состав Городской Думы входит мэр и шестнадцать депутатов" (г.Хабаровск) и
т.д. В одном случае глава входит в состав представительного органа с правом
решающего голоса (г.г. Ярославль, Астрахань), в другом - с правом совещательного
голоса, которым он обладает во время обсуждения, и решающего, которым пользуется
в случае, если при голосовании голоса депутатов разделились поровну и иным
способом принять решение не представляется возможным (г.Воронеж). Вывод главы
муниципального образования из состава депутатов отвечает закрепленному в ряде
уставов принципу несовместимости мандата депутата с выполнением обязанностей
должностного лица администрации местного самоуправления, тем более руководителя
администрации.
Довольно типична ситуация, когда глава муниципального образования соединяет
свои функции с функциями главы администрации, и в этом случае уставы возлагают
на главу администрации ответственность за исполнительно-распорядительную деятельность.
Причем если одному и тому же лицу поручается еще и председательствовать в
представительном органе (а как следует из вышеизложенного, обязанности в представительном
органе этим часто не ограничиваются), выходят из положения путем выборов заместителя
председателя или секретаря представительного органа, на которого возлагается
вся организационная работа в представительном органе (что весьма напоминает
практику местных Советов).
Например, в г.Астрахани заместитель председателя Совета является официальным
представителем Совета в отношениях с жителями г.Астрахани, органами территориального
общественного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями,
органами и представителями государственной власти и управления, представителями
зарубежных стран. Он организует подготовку и проведение заседаний Совета;
по поручению мэра (он же глава муниципального образования и глава администрации)
осуществляет руководство деятельностью Совета и его органов; совместно с мэром
города ведет заседания Совета, контролирует выполнение регламента.
Секретарь Городской Думы г.Тюмени согласно Уставу города организует работу
Городской Думы, осуществляет иные внутриорганизационные полномочия. Он координирует
работу по подготовке заседаний Думы, формирует проект повестки дня ее заседания,
доводит до сведения населения и депутатов время и место проведения заседания
Думы, а также проект повестки дня, при отсутствии Главы города (мэра) ведет
по его поручению заседания Думы и т.д.
Большое внимание законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных
образований уделяют еще одному выборному лицу, возглавляющему исполнительно-распорядительную
деятельность. В большинстве случаев он именуется главой администрации. И хотя
согласно Федеральному закону компетенция этого выборного должностного лица
должна определяться уставами муниципальных образований, законы о местном самоуправлении
субъектов Российской Федерации тоже не обходят этот вопрос.
Как уже отмечалось, часто глава муниципального образования и глава администрации
соединяются в одном лице. Как указывается в ряде законов и уставов, глава
муниципального образования по должности является главой администрации. Однако
это не единственный способ возглавить административную деятельность. Согласно
Закону "О местном самоуправлении в Воронежской области" Глава администрации:
а) избирается непосредственно населением; б) избирается соответствующим представительным
органом местного самоуправления; в) назначается на должность соответствующим
представительным органом по результатам конкурса по контракту. Закон "О местном
самоуправлении в Омской области" добавляет к перечисленным еще один способ:
"Глава местной администрации может занимать эту должность в силу избрания
его председателем соответствующего представительного органа". Закон "О местном
самоуправлении в Вологодской области", перечисляя все эти способы, устанавливает
возможность для Главы администрации, ставшего таковым в силу избрания председателем
представительного органа, еще и приобрести статус главы муниципального образования.
Определяя эти варианты, законы не всегда ссылаются на возможность выбора
любого из них данным муниципальным образованием. К сожалению, все они дают
закрытый перечень вариантов, хотя на практике их может быть гораздо больше.
И все же главное, что содержится в этих законах, - возможность населения или
представительного органа самим выбрать или назначить главу исполнительного
органа. В этом отношении они соответствуют Федеральному закону, утверждающему
принцип самоорганизации управления на местах, отвечают требованиям Европейской
хартии о местном самоуправлении о том, что Советы или собрания, избранные
путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, могут
располагать подотчетными им исполнительными органами.
Вместе с тем анализ законов некоторых субъектов Федерации и уставов муниципальных
образований приводит к выводу, что стремление удержать исполнительные органы
местного самоуправления в сфере влияния администрации, стоящей выше рангом,
далеко не исчезло. В Законе об организации местного самоуправления в Нижегородской
области установлено, что глава местной администрации назначается местным представительным
органом, если уставом муниципального образования не предусмотрена должность
главы муниципального образования. Но в этом случае земские собрания районов
области, думы наиболее крупных городов назначают глав местных администраций
из числа кандидатов, предложенных губернатором области, а думы городов, за
исключением крупных городов, а также советы поселков, сельсоветы, назначают
глав местных администраций из числа кандидатов, предложенных главой муниципального
образования (главой администрации) района, области, на территории которых
находятся эти муниципальные образования.
Таким образом ограничивается самостоятельность выбора представительным
органом главы администрации данного муниципального образования, что противоречит
основополагающему принципу самоорганизации управления в местных сообществах.
Допустимы деловые, так сказать, неформальные отношения представительных органов
указанных уровней с органами государственной власти области или соответственно
с главами администрации районов. Ничего противозаконного нет в том, что думе
"сверху" предлагают рассмотреть кандидатуру на вакантную должность. Если эта
кандидатура подходит, депутаты могут только поблагодарить за предложение.
Но когда речь идет о формализованном круге кандидатов, за границы которого
дума выйти не может, это явно нарушает установленные Законом начала самоуправления.
Нельзя признать законной практику, когда глава администрации не только
предлагается "сверху" для назначения представительному органу, но и прямо
назначается. Это закреплено, к примеру в Уставе Ногинского района Московской
области, согласно которому глава района вправе назначить глав территориальных
администраций. По сути, так же обстоит дело в городе-районе Борисоглебске
Воронежской области, где сначала избирается сельский Совет, который затем
на своем заседании называет кандидатов для назначения на должность главы сельского
самоуправления, а тот по уставу "руководит деятельностью сельского Совета".
Однако назначает главу сельского самоуправления (он же глава администрации)
Глава администрации Борисоглебска из предложенных сельским Советом кандидатур
и по согласованию с муниципальным Советом Борисоглебска.
Согласно комментируемой статье глава администрации, будучи выборным должностным
лицом, наделяется "собственной компетенцией", чем подчеркивается самостоятельность
его деятельности. И хотя, как уже отмечалось, на уровне местного самоуправления
принцип разделения властей не действует, законы субъектов Федерации и уставы
муниципальных образований скрупулезно регламентируют не только полномочия
глав администрации, но и каждого органа, а также их взаимоотношения. Причем
в стремлении урегулировать эти вопросы отчетливо слышны отголоски той недавней
поры, когда по примеру "верхов" "внизу" шла борьба за власть между Советами
и администрацией. Это ощущается и в попытках перенести на уровень местного
самоуправления систему "сдержек и противовесов", установленную новой Конституцией
для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти
субъектов Федерации, и в декларациях относительно невмешательства представительных
и исполнительных органов в дела друг друга, и в соотношении объема полномочий
представительных и исполнительных органов, когда на эти полномочия как бы
проецируются (разумеется, в уменьшенном масштабе) полномочия федеральных органов
и органов субъектов Федерации. В основе всего этого лежит идея "сбалансированности"
полномочий представительных и исполнительно-распорядительных органов, наиболее
последовательно выраженная и закрепленная в Законе "О местном самоуправлении
в Воронежской области". "Система сбалансированности полномочий, - говорится
здесь, - распространяется прежде всего на следующие вопросы деятельности органов
местного самоуправления:
- право издания нормативных актов общего характера, затрагивающих права
и обязанности человека и гражданина, относится к исключительному ведению представительных
органов, однако при этом исполнительный орган или должностное лицо, его возглавляющее,
не могут быть лишены права вернуть его на повторное рассмотрение;
- право назначения должностных лиц исполнительного органа принадлежит
исключительно Главе администрации, однако при этом представительный орган
не может быть лишен права либо предварительного голосования назначаемых лиц,
либо выражения недоверия должностным лицам за ненадлежащее выполнение ими
своих обязанностей. В любом случае это не исключает права представительного
органа в особом порядке отрешать от должности лиц исполнительного органа за
нарушение законодательства;
- право утверждать местный бюджет, а также утверждение социальных и иных
программ развития относится к исключительной компетенции представительного
органа, однако при этом исполнительный орган или должностное лицо, его возглавляющее,
не могут быть лишены права требовать обязательного учета их мнения, выраженного
в виде заключения либо поправок при решении вопросов о всех расходах, покрываемых
за счет местного бюджета;
- право самостоятельного от иных органов осуществления любой оперативной
деятельности в пределах установленной законом компетенции принадлежит исключительно
исполнительному органу или должностному лицу, его возглавляющему, однако при
этом представительный орган не может быть лишен права создавать необходимые
органы по контролю за указанной деятельностью, расследованию обнаруженных
злоупотреблений и принимать необходимые меры в соответствии с законодательством".
Такой, самый общий подход к соотношению представительных и исполнительно-распорядительных
органов в уставах муниципальных образований разных областей реализуется далеко
не одинаково. По соотношению полномочий, закрепляемых уставами за представительными
и исполнительно-распорядительными органами, можно определить, имеем ли мы
дело с намерением правовыми средствами усилить или ослабить администрацию,
понизить или повысить роль представительного органа, поставить их в равные
условия для эффективного взаимодействия - или эти условия законным образом
не определяются.
Назначение должностных лиц, подчиненных главе администрации. С представительным
органом может согласовываться назначение и освобождение от должности: первого
заместителя главы администрации (г.г.Астрахань, Омск, Ярославль); первых заместителей
и заместителей главы администрации, председателя комитета по управлению муниципальным
имуществом, руководителя отдела социальной защиты населения, руководителя
финансового отдела, главного редактора местной газеты, главного архитектора
(город-район Борисоглебск Воронежской области); заместителей главы администрации,
руководителя аппарата городской администрации, глав администраций районов
города, председателя Комитета по финансам, начальника отдела социальной защиты,
начальников управлений культуры, народного образования, здравоохранения, главного
архитектора, председателей комитетов по управлению муниципальным имуществом,
жилищным фондом (г.Воронеж); наконец, глава администрации может сам назначать
и освобождать от должности всех должностных лиц без всякого совета с представительным
органом (г.г.Хабаровск, Тюмень, Ногинский район Московской области и др.).
Досрочное прекращение полномочий представительного органа и роспуск его.
В соответствии с Федеральным законом полномочия представительного органа могут
быть прекращены при соблюдении определенной процедуры в установленных законом
случаях и на основании решения субъекта Федерации, вынесенного в форме закона
(см. комментарий к ст.49). Однако уставами ряда муниципальных образований
предусмотрены дополнительные условия, при которых возможно прекращение полномочий
представительных органов: решение этого органа о самороспуске, положительный
результат референдума о досрочном роспуске представительного органа, отрицательный
результат референдума о прекращении полномочий исполнительного органа (г.г.Тюмень,
Омск). Наряду с этим в уставах некоторых муниципальных образований предусмотрен
досрочный роспуск представительного органа по решению главы администрации.
Он может быть осуществлен, если на заседании представительного органа отсутствует
кворум более трех раз подряд при повторном созыве заседаний по истечении семи
дней; после первого и второго несостоявшегося заседания (г.Хабаровск), а также
если представительный орган не может принять решения из-за отсутствия кворума
в срок более трех месяцев (г.Астрахань).
С одной стороны, полномочия главы администрации направлены на обеспечение
нормальной работы представительного органа, но при отсутствии в уставе точного
определения субъективных или объективных причин невозможности обеспечить кворум
данные прерогативы могут обернуться рычагом для давления на не очень сговорчивых
депутатов.
Право подписи решений представительного органа и отлагательного вето
на решения этого органа принадлежит главе администрации (если это право не
предоставлено уставом главе муниципального образования). Это довольно сильное
средство влияния на деятельность представительного органа (см. комментарий
к ст.19).
Досрочное прекращение полномочий главы администрации и отрешение его
от должности. Помимо случая, предусмотренного Федеральным законом (см. комментарий
к ст.49), уставами определены и другие возможные причины досрочного прекращения
деятельности главы администрации (впрочем, как и главы местного самоуправления).
Это добровольная отставка, совершение преступления, утрата гражданства Российской
Федерации, выезд на постоянное место жительства за пределы территориального
образования, смерть или признание умершим решением суда, признание недееспособным
по вступившему в законную силу решению суда, стойкая неспособность по состоянию
здоровья осуществлять свои полномочия. Кроме того, представительный орган
может отрешить от должности главу администрации (главу местного самоуправления)
в случае совершения им преступления, если есть вступивший в законную силу
приговор суда, и вынесения мотивированного недоверия представительным органом
главе администрации (главе местного самоуправления) трижды в течение трехмесячного
периода (г.Воронеж). Недоверие может быть выражено группой депутатов представительного
органа и должностным лицам администрации. Решение о выражении недоверия принимается
на заседании представительного органа двумя третями голосов от числа избранных
депутатов и может служить основанием для освобождения упомянутых лиц от занимаемой
должности (г.Воронеж). Это способ влияния на главу администрации со стороны
представительного органа, одна возможность применения которого предостерегает
администрацию от неоправданных, необоснованных решений и предотвращает конфликтные
ситуации.
Решение вопросов, связанных с распоряжением муниципальной собственностью.
Это одна из главных сторон деятельности представительных и исполнительных
органов местного самоуправления, поскольку от нее зависит судьба многих местных
начинаний, удовлетворение интересов и потребностей жителей городов и сел.
Кто играет ведущую роль в решении этих вопросов? Если не иметь в виду утверждение
бюджета, местных налогов и сборов как главных прерогатив представительного
органа, то в остальном экономические полномочия распределяются по-разному.
В Уставе г.Ярославля перечень исключительных полномочий муниципалитета
города не включает закрепленные Федеральным законом право и обязанность представительного
органа устанавливать порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью.
Нет этой нормы и в полномочиях муниципалитета, не относящихся к исключительным.
Правда, в обоих перечнях есть немало положений, так или иначе связанных с
определением порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью:
определение порядка выпуска муниципальных займов, утверждение положения о
внебюджетных и валютных фондах, установление порядка использования нежилых
помещений, определение льгот и преимуществ, в том числе налоговых, и др. Но
ведь любое из этих полномочий может быть передано мэру города - они не относятся
к исключительному ведению муниципалитета. Не случайно согласно статьям Устава
Ярославля, определяющим полномочия мэрии в области управления муниципальной
собственностью, значится: мэрия управляет муниципальной собственностью города,
решает вопросы приобретения, использования, аренды объектов муниципальной
собственности, определяет условия и порядок создания муниципальных предприятий
и учреждений, утверждает уставы муниципальных предприятий, учреждений и организаций,
содействует созданию на территории города предприятий различных форм собственности
и др. В некоторых случаях имеются ссылки на порядок, установленный муниципалитетом,
но ведь вместо муниципалитета это может сделать и мэр.
Правда, здесь говорится, что, когда встает вопрос об отчуждении объектов
муниципальной собственности, предложения вносятся в муниципалитет. Однако
по предложению мэра (председательствующего в муниципалитете) вопрос опять-таки
может быть передан на его собственное рассмотрение.
Очевидно, что в Уставе г.Ярославля именно глава администрации предстает
должностным лицом, играющим решающую роль в распоряжении муниципальной собственностью,
причем эта роль утверждается даже вопреки Федеральному закону.
Иная позиция нашла отражение в Уставе г.Воронежа. Согласно данному документу
муниципальный Совет города, осуществляя полномочия собственника муниципальной
собственности, вправе распределять эти полномочия между органами местного
самоуправления города; устанавливать, как того и требует Федеральный закон,
порядок управления объектами муниципальной собственности. Он определяет также
перечень объектов, не подлежащих отчуждению, максимальный размер стоимости
сделок с имуществом, заключаемых городской администрацией и ее органами без
согласия муниципального Совета, и решает ряд других вопросов, связанных с
распоряжением муниципальной собственностью. Городская администрация также
управляет объектами муниципальной собственности, но в порядке и на условиях,
предусмотренных как законодательством, так и правовыми актами муниципального
Совета, изданными в пределах его компетенции. При этой правовой ситуации позиции
представительного органа выглядят значительно сильнее и устойчивее, чем в
первом случае.
4. В этом пункте устанавливается порядок наименования главы муниципального
образования и иных выборных должностных лиц и сроки их полномочий. Они определяются
уставом, но в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Законы о местном самоуправлении некоторых субъектов Федерации (например,
Читинской области) передают право наименования главы муниципального образования
и других должностных лиц, а также определения сроков их полномочий самим муниципальным
образованиям. В читинском Законе установлено, что эти вопросы регламентируются
уставами муниципальных образований. В законах других субъектов Российской
Федерации муниципальным образованиям предоставляется свобода в определении
наименования главы муниципального образования, но устанавливается срок его
полномочий: например, в ярославском Законе - четыре года. Аналогичная норма
закреплена в Законе Воронежской области. Разница в сроке полномочий: он не
может превышать для выборных должностных лиц четырех лет и быть меньше срока
полномочий представительного органа, а кроме того, должен составлять полное
число лет. Поскольку срок полномочий представительного органа не может быть
менее двух и более четырех лет, выборное должностное лицо практически действует
два, три или четыре полных года.
В законах субъектов Российской Федерации можно встретить и другую формулу:
уставом муниципального образования предусматривается должность главы муниципального
образования, одновременно являющегося главой местной администрации, который
избирается населением на четыре года или представительным органом - без указания
срока. Поскольку срок полномочий представительного органа в этом субъекте
Федерации тоже четыре года, в случае получения полномочий от депутатов глава
муниципального образования (он же глава администрации) действует в течение
тех же четырех лет (если, разумеется, его полномочия на основании закона не
будут прекращены досрочно). В Законе Нижегородской области, где об этом говорится,
одновременно указано, что порядок избрания устанавливается Федеральным законом
и Законом Нижегородской области.
Закон "О местном самоуправлении в Омской области" определяет статус руководителей
исполнительных органов местного самоуправления, которые называются главами
местной администрации. Срок полномочий главы местной администрации составляет
четыре года. Однако в тех случаях, когда глава администрации избирается на
собраниях (сходах), конференциях жителей (речь, по-видимому, идет о сельских
главах и главах администраций поселков и малых городов), срок его полномочий
составляет два года.
Уставы муниципальных образований в соответствии с полномочиями, предоставленными
им законами субъектов Федерации, дают выборным должностным лицам самые разные
наименования. В городах, поселках это чаще всего мэр города (поселка) как
глава муниципального образования. Реже - глава города (поселка). В сельских
районах - это глава района, хотя бывает и мэр района (Городецкий район Нижегородской
области), в сельсоветах - глава сельского самоуправления.
Иногда выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению
местного самоуправления, именуется главой администрации. Как правило же, глава
администрации - это глава исполнительного органа местного самоуправления.
5. Данный пункт посвящен принципу подотчетности выборных должностных
лиц местного самоуправления населению и представительному органу. Поскольку
выборных должностных лиц, как правило, двое - глава муниципального образования
и глава администрации, - именно об их подотчетности идет речь в законах субъектов
Российской Федерации о местном самоуправлении и уставах муниципальных образований.
Более того, при объединении функций главы муниципального образования и главы
администрации в одном лице о подотчетности говорится применительно к одному
выборному должностному лицу.
По сути дела, отчетность - один из способов, причем всеобъемлющий и по
природе своей наиболее действенный, контроля со стороны населения и представительных
органов местного самоуправления за деятельностью органов и должностных лиц
местного самоуправления.
Важно иметь в виду, что Федеральный закон устанавливает подотчетность
должностных лиц, во-первых, населению непосредственно и, во-вторых, представительному
органу. К сожалению, в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении
и уставах муниципальных образований больше внимания уделяется подотчетности
представительному органу. О том, как, в каких формах и с какими последствиями
организуются отчеты перед населением, говорится в слишком общей форме. Подчас
и об отчетности перед представительным органом указанные нормативные акты
лишь упоминают, никак не развивая и не конкретизируя общее правило. Так, в
Уставе Городецкого района Нижегородской области все ограничивается констатацией:
глава местного самоуправления в своей деятельности подотчетен населению района
и земскому собранию.
Да и в тех уставах, где принцип подотчетности выборных должностных лиц
населению разбирается более подробно, ему не придается то значение, которого
он заслуживает по определению, обеспечивая связь населения с избранными им
органами, возможность влиять на их деятельность, принимать меры, направленные
на улучшение работы тех, кто призван изо дня в день заботиться об интересах
и нуждах жителей городов и сел.
В лучшем случае в уставах муниципальных образований говорится об отчетах
глав администрации перед населением через местную газету и другие средства
массовой информации. О непосредственных отчетах перед избирателями на сходах,
собраниях, конференциях в этих документах почти ничего не сказано. Правда,
как средство воздействия на выборных должностных лиц в некоторых уставах предусматривается
возможность отзыва их избирателями, возможность по требованию определенного
количества избирателей (10% по Уставу г.Астрахани, например) назначения референдума
по вопросу об отзыве мэра города.
В отдельных уставах, провозглашающих принцип подотчетности выборных лиц
непосредственно избирателям, осуществление его сводится к публикации данных
о состоянии здоровья населения, о состоянии природной среды, использовании
природных ресурсов в хозяйственных целях, о состоянии законности и правопорядка
и т.д. Само по себе такое информирование населения весьма полезно для обеспечения
гласности деятельности муниципальных органов, осведомленности населения о
делах в муниципальном образовании. Однако к отчету, следствием которого всегда
должна быть оценка сделанного, это отношения не имеет.
Если проанализировать, как уставы трактуют принцип подотчетности выборных
должностных лиц представительным органам, то можно заметить два варианта подхода.
Сущность первого в простом упоминании об отчетности. Второй характерен наличием
кратких упоминаний о периодичности отчетов, типа: "Глава города (мэр) периодически
отчитывается перед Городской Думой" (и населением тоже). Что означает "периодически"
- в Уставе г.Тюмени не указано. Следовательно, отчеты могут происходить и
два раза в год, и один раз в два года - правовой нормы на сей счет не существует.
В других уставах есть более конкретные указания: отчеты даются "ежегодно",
"не реже одного раза в год" и даже "не позднее чем через два месяца после
окончания календарного года" (г.Астрахань).
По-разному понимается и само содержание отчета. В некоторых уставах заметно
стремление сузить это содержание. В г.Ярославле, например, мэр ежегодно направляет
в муниципалитет отчет о постатейном исполнении бюджета и послания о социально-экономическом
положении в городе. Но ведь это не отчеты о деятельности мэра и мэрии, которую
он возглавляет. Полный отчет предполагает разговор и о стиле работы должностного
лица, о том, какие вопросы он рассматривал, как обращался с правом "вето",
чему уделял главное внимание, и т.д.
В уставах многих муниципальных образований отсутствует определение способов
оценки представительными органами деятельности должностных лиц по результатам
их отчетов. Кроме упоминания о возможности выражения недоверия этим лицам,
в большинстве случаев в уставах ничего не сказано. Но ведь недоверие - это
чрезвычайный способ негативной оценки работы выборного должностного лица.
А есть и другие. Об этом довольно обстоятельно говорится в Уставе г.Астрахани.
По отчету мэра городской Совет принимает решение об утверждении или неутверждении
результатов деятельности мэра: в последнем случае отчет возвращается на доработку
с указанием причин неутверждения и сроков устранения недостатков. Решение
об утверждении результатов деятельности мэра может содержать предложения и
замечания, которые мэр обязан учесть в планах на следующий год. Очевидно,
что такая детализация в Уставе процедуры отчета может помочь преодолеть формализм
в самой отчетности, чем нередко страдает рассмотрение представительным органом
итогов деятельности выборного должностного лица.

Статья 17. Иные органы местного самоуправления и должностные лица местного
самоуправления
1. В уставе муниципального образования помимо представительных органов
и выборных должностных лиц местного самоуправления, указанных в статьях 15
и 16 настоящего Федерального закона, могут быть предусмотрены и иные органы
местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.
2. Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция,
сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются
уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской
Федерации.
3. Образование органов местного самоуправления, назначение должностных
лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными
должностными лицами не допускаются.

Комментарий к статье 17 Закона

1. Иные, кроме указанных в ст.15 и 16, органы и должностные лица местного
самоуправления относятся к числу органов и должностных лиц, выполняющих исполнительные
и распорядительные функции в сфере компетенции соответствующих муниципальных
образований. В системе органов местного самоуправления нет судебных и прокурорских
органов, составляющих федеральные структуры государственной власти. Нет и
соответствующих им муниципальных должностных лиц.
В зависимости от уровня муниципальной единицы, от того, является ли она
городским или сельским поселением, от особенностей ее экономики, численности
жителей и других обстоятельств количество создаваемых органов, их состав,
содержание деятельности сильно различаются. В крупных городах, например, действуют
структурные подразделения администрации, занимающиеся вопросами здравоохранения,
народного образования, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, рынка
жилья, инженерной инфраструктуры жилья, архитектуры и градостроительства,
транспорта и связи, благоустройства, социальной защиты населения, культуры,
физкультуры и спорта, потребительского рынка и услуг, финансов, управления
муниципальным имуществом, охраны природы, антимонопольной политики, военнослужащих
и военно-мобилизационной подготовки, чрезвычайных ситуаций, международных
связей, прессы и т.д. В сельских районах созданы подразделения, занимающиеся
организацией народного образования, строительства и жилищно-коммунального
хозяйства, архитектуры и градостроительства, культуры, физкультуры и спорта,
сельского хозяйства, а также ведающие земельными ресурсами и земельной реформой,
управлением муниципальным имуществом, экономикой, охраной природы и др. И
хотя названия ряда этих подразделений в разных муниципальных образованиях
почти одинаковы, их кадровое наполнение различно. В крупных городах соответствующие
управления, отделы, департаменты значительно превышают по численности районные.
В малых городах, поселках, сельсоветах штатные подразделения малочисленны.
В небольших сельсоветах, например, их, как правило, вообще нет. Здесь действуют
от двух до пяти работников, занимающихся земельными проблемами, вопросами
содержания муниципального жилья (где оно есть), актами гражданского состояния,
военно-учетной работой, выполняющие некоторые нотариальные действия.
2. Согласно этому пункту параметры формирования и функционирования невыборных
органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных
образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. В принятых
к настоящему времени законах о местном самоуправлении субъектов Российской
Федерации объем нормативного материала, посвященного этим вопросам, различен.
В некоторых законах буквально повторяется текст Федерального закона. В иных
содержатся отдельные нормы о сроках полномочий, наименовании, компетенции,
других вопросах деятельности данных органов и должностных лиц. Есть и такие,
где регламентирование соответствующих вопросов почти целиком отнесено к полномочиям
муниципальных образований в принимаемых ими уставах. Самое же примечательное
в правовом регулировании многих сторон формирования, организации и деятельности
невыборных органов и должностных лиц местного самоуправления состоит в крайне
неодинаковом подходе к ним как в законах субъектов Федерации, так и в уставах
муниципальных образований. Начиная с порядка формирования.
В Законе "О местном самоуправлении в Саратовской области установлено,
что структура администрации (то есть состав ее органов) утверждается муниципальным
образованием самостоятельно в зависимости от полномочий и предметов ведения.
Эта норма очень близка к конституционной формуле о том, что структура органов
местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Поскольку
структура администрации входит в общую структуру органов местного самоуправления
данного муниципального образования, устанавливаемый саратовским Законом порядок
был бы оптимален, если бы согласно другому предписанию того же Закона структура,
определяемая "муниципальным образованием самостоятельно", не утверждалась
бы затем представительным органом этого муниципального образования.
К сожалению, во многих (если не в значительном большинстве) анализируемых
законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований
структура органов администрации не только не устанавливается населением, но
даже не утверждается представительным органом. Как правило, это прерогатива
главы местной администрации (Омская область, Раменский район Московской области,
г.г.Ярославль, Астрахань, Тюмень, Хабаровск и др.).
По-разному определяется само назначение органов администрации и их место
в системе органов местного самоуправления. В Законе Воронежской области записано,
что органы местной администрации образуются для реализации полномочий местного
самоуправления. Разительно отличается от этой формулы норма Устава г.Хабаровска,
в котором говорится, что отраслевые и функциональные органы городской администрации
осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, направленную на
"исполнение законов, указов Президента, актов Правительства, актов вышестоящих
органов государственного управления, принятых в пределах их полномочий, решений
городской Думы и распоряжений мэра". Примерно такие же нормы есть и в некоторых
других законах и уставах (в том же Законе Воронежской области).
Если не относить эти положения на счет недостаточно высокого технического
уровня нормотворчества, то следует признать, что связывая отраслевые органы
самоуправления с деятельностью органов государственной власти, они включают
в систему последних упомянутые отраслевые структуры, тем самым искажая самый
смысл местного самоуправления и возвращая его ко временам местных Советов,
"в каждом из которых была частица верховной власти". Это еще раз подтверждает
недостаточную проясненность ряда вопросов местного самоуправления, а в связи
с этим непоследовательность законодателей отдельных субъектов Федерации и
авторов некоторых уставов муниципальных образований.
Наименование органов и должностных лиц примерно одинаково. Это, если
речь идет об органах, департаменты, управления, комитеты, отделы, сектора,
отличающиеся друг от друга главным образом масштабом выполняемых функций в
различных отраслях и сферах управления муниципальной единицы. Кроме названных,
осуществляющих распорядительную, исполнительную и контрольную деятельность
на основе единоначалия, действуют органы со статусом комиссий, которые принимают
решения коллегиально. От них отличаются органы с совещательными полномочиями,
создаваемые при главах администрации, - коллегии, научно-методические, научно-технические,
экспертные и иные советы. Некоторые главы администрации согласно уставам вправе
созывать совет директоров предприятий (в ряде городов и районов - независимо
от формы собственности) для рассмотрения вопросов управления муниципальным
образованием, в том числе вопросов создания внебюджетных фондов. В уставах
не расшифровывается, что означает "создание внебюджетных фондов". Если речь
идет о внедоговорном "привлечении средств" на нужды городов и районов, то
это не согласуется со ст.32 комментируемого Закона, которая предусматривает
договорные формы отношений с предприятиями, не находящимися в муниципальной
собственности (см. комментарий к этой статье).
Уставы, регламенты и другие акты, принимаемые главами администрации,
предусматривают также органы вспомогательного аппарата администрции: контрольно-организационно-правовой
отдел, пресс-центр, общий отдел, отдел по работе с населением, письмами и
обращениями граждан и др. Эти органы занимают небольшое место в законах о
местном самоуправлении субъектов Федерации и уставах. Главное внимание в этих
документах сосредоточено на функциональных и отраслевых структурах и их невыборных
руководителях. Причем законы о местном самоуправлении, как правило, не классифицируют
и не именуют указанные должности. В уставах некоторых муниципальных образований
дается лишь статусная характеристика этих должностей. Так, в Уставе г.Омска
указано: "...должностными лицами администрации являются муниципальные служащие,
выполняющие властные, организационно-распорядительные, управленческие функции
по отношению к муниципальной собственности, работникам администрации (вероятно,
другим. - Комм. авт.), муниципальных предприятий и учреждений".
В Уставе г.Астрахани приводится общий перечень этих должностных лиц:
первый заместитель мэра, заместители мэра, управляющий делами администрации,
руководители структурных подразделений городской и районных администраций
(в этом, как и во многих других городах, нет внутригородских муниципальных
образований, а в отдельных частях города создаются подчиненные общегородской
администрации управленческие структурные подразделения).
Значительное внимание и законы и уставы уделяют заместителям главы администрации.
Так, в соответствии с Законом "О местном самоуправлении в Воронежской области"
они назначаются на должность главой администрации, при этом согласно порядку,
закрепленному в уставе, кандидатуры замов должны либо согласовываться с представительным
органом, либо нет. Число замов определяется уставом муниципального образования.
Они выполняют функции в соответствии с распределением обязанностей, закрепленных
уставом. Примерно то же самое (за исключением ссылок на устав) записано в
Законе Омской области.
В уставах различаются полномочия первого заместителя и заместителей.
В г.Ярославле, например, первый заместитель исполняет полномочия мэра в случае
досрочного прекращения его полномочий, но при этом не вправе назначать на
должность других заместителей мэра, руководителей структурных подразделений
мэрии, утверждать положения о них и перечень структурных подразделений мэрии
города. В г.Тюмени первый заместитель Главы города исполняет обязанности Главы
города в период его отпуска, командировки, болезни и т.д. Он не может назначать
городской референдум, созывать заседания Думы и исполнять другие полномочия
Главы города как выборного должностного лица. Заместители Главы администрации
осуществляют функции в соответствии с распределением обязанностей, установленных
Главой, выполняют его поручения. В ряде случаев заместитель Главы администрации
возглавляет одновременно одно из функциональных или отраслевых подразделений
администрации, является председателем той или иной комиссии, действующей постоянно
или временно.
Вопросы формирования структурных подразделений чаще всего относятся к
компетенции глав администрации. Вместе с тем, например, в г.Вологде, порядок
формирования исполнительных органов определяет представительный орган. Назначение
руководителей (в ряде случаев и заместителей руководителей и других должностных
лиц) структурных подразделений администрации, а также освобождение их от должности
- прерогатива Главы администрации (исключение составляют некоторые должности,
согласуемые, как отмечалось выше, с представительным органом). Руководитель
администрации обычно вправе сформировать новый отдел, управление, департамент,
но в пределах средств, установленных соответствующим бюджетом.
Неодинаков порядок утверждения положений о структурных подразделениях
администрации. В большинстве случаев это входит в компетенцию главы администрации.
Но не везде. В Саратовской области в соответствии с Законом области о местном
самоуправлении данные положения утверждаются представительными органами. А
вот в Ногинском районе Московской области свобода определения статуса отделов
и управлений предоставлена самим руководителям этих отделов и управлений.
Такой разнобой трудно объяснить с юридической точки зрения. С позиции юриста
оптимальный порядок утверждения положений - когда этим занимается глава администрации:
он отвечает за деятельность всех подразделений администрации, а поэтому должен
определять общий подход к организации работы, необходимый для решения единых
управленческих задач.
Законы субъектов Федерации и уставы муниципальных образований по-разному
подходят к определению источников финансирования органов местной администрации.
В одном случае устанавливается правило, согласно которому их деятельность
финансируется исключительно за счет средств местного бюджета. При этом органы
администрации не могут заниматься предпринимательской деятельностью и состоять
на хозрасчете. В другом случае закрепляется порядок, по которому подразделения
администрации могут финансироваться из бюджета либо состоять на хозрасчетной
или смешанной основе. Что касается бюджетного содержания должностных лиц местной
администрации, то, как отмечено в Уставе г.Хабаровска, оклады должностным
лицам устанавливаются мэром "в соответствии с утвержденной органами государственной
власти схемой должностных окладов". Практика показывает, что данное правило
действует не в одном Хабаровске: самостоятельность органов самоуправления
в определении денежного содержания должностных лиц местного самоуправления
(да и не только в этом вопросе) существенно ограничена, что характерно для
нынешнего периода становления местного самоуправления в Российской Федерации.
О сроках, на которые назначаются должностные лица в функциональные и
структурные подразделения администрации муниципальных образований, ни в законах,
ни в уставах почти ничего не говорится. Лишь в Уставе г.Омска сказано, что
с должностными лицами, возглавляющими структурные подразделения городской
администрации, при назначении на должность заключается срочный трудовой договор
(контракт) на срок действия полномочий главы городской администрации.
Отношения подчиненности структурных подразделений администраций муниципальных
образований строятся по горизонтали. Как правило, законы субъектов Российской
Федерации и уставы муниципальных образований устанавливают подчиненность департаментов,
отделов, управлений и других им подобных структур главам местной администрации.
Главы администрации руководят департаментами, отделами и управлениями, применяют
к их работникам меры поощрения, привлекают к дисциплинарной ответственности
руководителей и других сотрудников этих органов, имеют право отменять акты
руководителей структурных подразделений. В Законе "О местном самоуправлении
в Саратовской области" говорится, что администрация подконтрольна также жителям
и представительному органу муниципального образования. Здесь нельзя не видеть
стремления к обеспечению прав населения на самоуправление, вовлечению его
в управленческий процесс на территории муниципального образования. Однако
Закон никак не расшифровывает формулу "подконтрольности", не раскрывает механизма,
порядка ее осуществления.
Таким образом, законы и уставы уходят от "двойного подчинения" отраслевых
и функциональных органов администрации, характерного для исполнительных структур
местных Советов. В то же время они устанавливают правило, в соответствии с
которым по вопросам, связанным с выполнением государственных полномочий, возложенных
на администрацию органами государственной власти, она подконтрольна этим органам.
Одно из "слабых мест" в законах субъектов Федерации и уставах муниципальных
образований - определение компетенции администрации. Ряд законов и уставов
вообще не регулирует эту компетенцию. В других же она либо закрепляется в
самом общем виде, либо (как в некоторых законах о местном самоуправлении)
излагается относительно развернуто, но без разграничения по уровням самоуправления
и без разделения полномочий на государственные, выполняемые муниципальными
образованиями, и те, которые связаны с решением вопросов местного значения
(Омская область). Более или менее подробное определение компетенции администрации
в уставах - скорее не правило, а исключение (г.Ярославль).
Нередко законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных
образований переадресовывают установление функций и полномочий органов администрации
положениям об этих органах. Так же обстоит дело и с вопросами организации
и деятельности структурных подразделений и их должностных лиц. Эти вопросы
регулируются либо в положениях об этих органах, либо в регламентах или других
актах, которые разрабатываются и утверждаются главами администрации.
Примером может служить документ о распределении обязанностей в администрации
Рамонского района Воронежской области. При распределении обязанностей в администрации
Рамонского района учитывалась разница в правовом положении отделов, состоящих
на бюджете, и хозрасчетных. Помимо этого в поле зрения руководящих работников
были введены действующие на территории района организации и предприятия, относящиеся
к объектам областной государственной собственности (наблюдение и контроль).
К основным направлениям деятельности и вопросам ведения первого заместителя
Главы администрации района отнесены: архитектура, промышленно-гражданское
строительство; дорожное хозяйство; топливно-энергетический комплекс; транспорт;
электро- и почтовая связь; жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство;
охрана труда и противопожарная безопасность. Из бюджетных отделов за ним закреплены
отдел главного архитектора, отдел строительства, транспорта, связи и жилищно-коммунального
хозяйства, отдел по труду, технике безопасности и противопожарной охране.
Из хозрасчетных подразделений - предприятие жилищно-коммунального хозяйства,
отдел капитального строительства, бюро технической инвентаризации. Кроме того,
он следит за деятельностью местных отделений областных предприятий - "Воронежавтодор",
газово-эксплуатационной службы, "Воронежтоппром" и др. Он же возглавляет комиссии
по предупреждению и ликвидации последствий по чрезвычайным ситуациям в системе
гражданской обороны, подготовке объектов к работе в осенне-зимний период,
безопасности дорожного движения.
Основные направления деятельности и вопросы ведения заместителя Главы
администрации по социальным вопросам: образование; здравоохранение; культура;
молодежная политика; социальная защита населения; физкультура и спорт; взаимодействие
с общественными организациями; средства массовой информации. Из бюджетных
отделов за ним закреплены отдел по образованию, отдел по культуре, отдел по
социальной защите населения, комитет по физической культуре и спорту, комитет
по делам молодежи. Из хозрасчетных подразделений центр занятости населения,
спортивно-техническое общество, Дом молодежи. Одновременно он наблюдает за
территориальным медицинским объединением местного подчинения, районной аптечной
системой, музыкальными школами, Березовским сельскохозяйственным колледжем,
Большеверейским СПТУ и возглавляет комиссии: жилищную; по делам несовершеннолетних;
по восстановлению прав реабилитированных жертв политических репрессий; по
регистрации репатриантов; эвакоприемную в системе гражданской обороны.
Заместитель Главы администрации по экономике занимается экономической
и инвестиционной политикой, торговлей, платными услугами, защитой прав потребителей,
управлением муниципальным имуществом, статистической отчетностью, общественными
фондами, материальными и природными ресурсами, кредитно-финансовой деятельностью,
денежным обращением. Он курирует комитет экономики, отдел финансов, отдел
по торговле, платным услугам и защите прав потребителей, наблюдает за районным
отделением статистики и казначейством. На его попечении общественные фонды:
медицинского страхования, пенсионного, социального страхования, занятости
населения; предприятия и организации: райпо, сахарный завод, фабрика художественной
керамики, Воронежский мехлесхоз, Борский мебельный комбинат (областная собственность).
Он же возглавляет комиссии по банковской деятельности, повышению устойчивости
функционирования объектов экономики в мирное время и в особый период и др.
Основные направления деятельности и вопросы ведения заместителя Главы
администрации и начальника управления сельского хозяйства: агропромышленный
комплекс; использование земельных ресурсов; охрана окружающей среды и природных
ресурсов; охота и рыболовство; лесное хозяйство. Он куратор отделов и служб
управления сельского хозяйства. Он контролирует также комитет по земельной
реформе и землеустройству; комитет по охране окружающей среды и природных
ресурсов; госохотинспекцию; общество охотников и рыболовов; госсеминспекцию;
научно-исследовательские учреждения; станции защиты растений и ветеринарную;
ветбаклабораторию; госплемслужбу. Под его наблюдением находятся сельскохозяйственные
предприятия и фермерские (крестьянские) хозяйства, а также перерабатывающие
предприятия. Сверх того, он возглавляет комиссию по борьбе с сорной растительностью
и районную службу по защите животных и растений в системе гражданской обороны.
Заместитель Главы администрации - руководитель аппарата: координирует
организационную деятельность органов местного самоуправления; контролирует
исполнение решений районного Собрания, постановлений и распоряжений районной
администрации; оказывает помощь поселковой и сельским администрациям, муниципальным
Советам в совершенствовании форм организационно-массовой работы; организует
делопроизводство в администрации района; взаимодействует с районным Собранием
по организационным вопросам; организует учет руководящих кадров, подготовку
предложений по их подбору, подготовке и расстановке; организует работу по
рассмотрению обращений и приему граждан; отвечает за организационно-техническое
обеспечение и хозяйственное обслуживание районного Собрания и администрации
района. Он курирует регистрацию актов гражданского состояния, телекоммуникационную
связь, архивное дело, нотариат. В его ведении отдел по координации деятельности
органов местного самоуправления, общий отдел, архивный отдел, отдел ЗАГС,
юридический отдел, нотариальная контора. Он возглавляет административную комиссию.
Этот перечень дает полное представление обо всех структурных подразделениях
районной администрации. Кроме того, он подтверждает, что районная администрация
не отгораживается от деятельности, которую ведут на территории района не подчиненные
ей предприятия, учреждения и организации. Речь в данном случае идет об обеспечении
комплексного социально-экономического развития территории, то есть об осуществлении
полномочия, предусмотренного подп.4 п.2 ст.6 Федерального закона.
3. Содержание этого пункта ст.17 соответствует положению Европейской
хартии о местном самоуправлении о том, что органы местного самоуправления
должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений,
сами определять свои внутренние структуры с тем, чтобы они отвечали местным
потребностям и обеспечивали эффективное управление. Прямой запрет на образование
органов местного самоуправления и назначение их должностных лиц органами государственной
власти и государственными должностными лицами является существенной правовой
гарантией правила, содержащегося в Хартии.
До недавнего времени, до принятия Федерального закона об общих принципах
организации местного самоуправления, законами некоторых субъектов Российской
Федерации допускались нарушения приведенного правила, хотя оно соответствовало
общим конституционным нормам о местном самоуправлении, самостоятельном решении
вопросов местного значения. Особенно острой стала проблема правового положения
финансовых отделов районных и городских муниципальных образований, которые
по традиции входили в единую союзную, республиканскую (РСФСР), а затем федеральную
систему финансовых органов, возглавляемую Министерством финансов и состоящую
на федеральном бюджете. Это были органы, через которые не только определялись
доходы и расходы местных Советов, проводилась налоговая политика на местах,
но вокруг которых вращалась вся деятельность местных органов власти. Находясь
в полной финансовой зависимости от центральных органов, местные Советы фактически
не могли самостоятельно решить ни одного сколько-нибудь существенного дела,
требовавшего больших или малых денежных затрат.
Положением о Министерстве финансов, утвержденным постановлением Правительства
Российской Федерации от 19 августа 1994 г. "Об утверждении Положения о Министерстве
финансов Российской Федерации"*(47) устанавливалось, что министерства финансов
республик, финансовые управления в краях и областях, городах федерального
значения, автономной области, автономных округах входят в единую систему органов
государственного управления финансами в Российской Федерации. В этом положении
ничего не говорилось о финансовых органах в городах и районах. Однако уже
постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1994 года
"Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства Российской
Федерации в связи с принятием Конституции Российской Федерации"*(48) признаны
утратившими силу постановление Совета Министров РСФСР от 24 мая 1972 г. "Об
утверждении Положения о финансовом отделе исполнительного комитета районного
Совета депутатов трудящихся и Положения о финансовом отделе исполнительного
комитета городского, районного в городе Совета депутатов трудящихся". Смысл
этих решений состоял в том, чтобы дать возможность самим муниципальным образованиям
формировать свои финансовые органы.
Тем не менее Закон Иркутской области "О бюджетном устройстве и бюджетном
процессе в Иркутской области", принятый 10 февраля 1995 г., установил, что
Главное финансовое управление и финансовые управления в городах и районах
области составляют систему органов управления финансами Иркутской области.
Главное финансовое управление области направляет и координирует деятельность
финансовых управлений в городах и районах. Начальник Главного финансового
управления области определяет предельную численность работников финансовых
управлений городов и районов в пределах выделенных ассигнований. Положения
о финансовых управлениях районов и городов утверждаются начальником Главного
финансового управления области по согласованию с главами исполнительных органов
соответствующих территорий. Тем самым Закон вступил в противоречие со ст.12
и 13 Конституции Российской Федерации, согласно которым местное самоуправление
в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления
не входят в систему органов государственной власти, структура органов местного
самоуправления определяется населением самостоятельно, органы местного самоуправления
самостоятельно формируют, утверждают и исполняют свой бюджет.
Учитывая это, мэр г.Иркутска подал исковое заявление в областной суд
о признании недействительной ст.32 упомянутого Закона Иркутской области. Суд
удовлетворил иск, а Верховный Суд РФ отклонил кассационную жалобу администрации
и Законодательного Собрания Иркутской области на решение Иркутского областного
суда и оставил решение Иркутского суда без изменения*(49).
Таким образом, районные и городские муниципальные образования имеют теперь
свои финансовые отделы. Вместе с тем государство тоже может решать свои задачи
в финансовой сфере на территории городов и районов. Необходимо, чтобы соблюдались
единые общегосударственные принципы бюджетного планирования, гарантировалось
выполнение технико-экономических нормативов бюджетной деятельности, укреплялось
денежное обращение на соответствующих территориях и т.д. Но тогда государственные
областные структуры могут создать государственные финансовые подразделения
в городах и районах, которые будут действовать параллельно с самоуправленческими.
Целесообразно ли это? Вряд ли. Поэтому практика пошла по другому пути. Законами
некоторых субъектов Российской Федерации городским и районным отделам поручается
выполнение некоторых государственных полномочий в бюджетно-финансовой сфере,
причем деятельность этих органов в определенной части финансируется из бюджета
субъекта Федерации, то есть в конечном счете - из федерального бюджета.

Статья 18. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления
1. Депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному
должностному лицу местного самоуправления гарантируются условия для беспрепятственного
и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести и достоинства.
2. Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления не может быть меньше двух
лет. Установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего
срока полномочий.
3. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления
начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного
органа местного самоуправления нового состава.
Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются
со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность
вновь избранного должностного лица.
4. Глава муниципального образования, депутат, член выборного органа местного
самоуправления, другие выборные должностные лица местного самоуправления в
соответствии с уставом муниципального образования могут осуществлять свои
полномочия на постоянной основе.
5. Уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов
Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением
депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного
лица местного самоуправления.
6. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного
должностного лица местного самоуправления и ограничения, связанные со статусом
этих органов и лиц, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральным
законом, законами субъектов Российской Федерации.
7. Депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные
должностные лица местного самоуправления на территории муниципального образования
не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления),
подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены
к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Российской Федерации.
8. Депутатам и членам выборных органов местного самоуправления, осуществляющим
свои полномочия на постоянной основе, выборным должностным лицам местного
самоуправления социальные гарантии, связанные с пребыванием на этих должностях,
устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Комментарий к статье 18 Закона

1. Эта часть комментируемой статьи содержит общую норму, провозглашающую,
во-первых, гарантированность условий для беспрепятственного и эффективного
осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица и, во-вторых, защиту их прав, чести и достоинства.
Гарантии могут быть правовыми, организационно-правовыми и социальными. Кроме
того, федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской
Федерации призвано определить меры охраны прав, чести и достоинства указанных
лиц. Их личность защищена, как и личность любого гражданина Российской Федерации.
Однако, будучи выборными лицами, представляющими интересы многих людей, они
должны пользоваться особой защитой со стороны прежде всего правоохранительных,
а также других органов, в том числе самих органов местного самоуправления
- представительных и исполнительно-распорядительных.
2. Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления не может быть меньше двух
лет. Это существенная гарантия эффективной деятельности указанных лиц. Опыт
местных Советов, избиравшихся, как известно, на два года, показал, что люди,
впервые попавшие в состав этих органов, начинали осваивать новые для них полномочия
лишь к концу первого года своей депутатской деятельности и субъективно были
готовы к активной работе только на второй год, то есть на пороге ухода из
Совета. Вот почему законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации
и уставы муниципальных образований определяют, как правило, четырехлетний
срок полномочий депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления
(см. комментарий к ст.16).
Принципиально важное значение имеет норма о том, что установленный срок
полномочий депутатов и других выборных должностных лиц местного самоуправления
не может быть изменен в течение текущего срока полномочий. Если речь идет
об увеличении этого срока, налицо нарушение прав граждан на самоуправление:
они избирали депутатов и должностных лиц на определенный срок, имея в виду
возможность после окончания этого срока реализовать свое право быть избранными
на равных основаниях с другими. Если делаются попытки уменьшить срок полномочий,
это нельзя не связать с ограничением пассивного избирательного права уже избранных
граждан.
Необходимо при этом учитывать особые обстоятельства, которые могут быть
вызваны непростой политической обстановкой. Именно такая ситуация сложилась
вокруг исчерпывающих свой срок полномочий представительных органов, сформированных
до принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации". Заменить их на новые в соответствии с требованиями
этого закона оказалось сложным делом. Однако важно то, что сроки избрания
новых представительных органов изменены Законом Российской Федерации, а не
установлены произвольно административным путем. Таким образом, эта трансформация
полномочий осуществлена с достаточной степенью легитимности.
3. В этом пункте говорится о том, когда начинаются и прекращаются полномочия
депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления.
Главный смысл содержащихся здесь норм состоит в том, чтобы обеспечить непрерывность
функционирования важнейших органов местного самоуправления, формируемых на
определенный срок.
Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются
со дня его избрания. Старый орган еще действует, он может собираться на сессии,
но вновь избранный депутат уже начинает работу в своем округе, знакомится
с документами, принятыми представительным органом прежнего созыва. И только
когда депутаты нового созыва собираются на свою первую сессию, прекращаются
полномочия депутатов, избранных несколькими годами ранее. Нельзя в этой связи
признать соответствующими Федеральному закону нормы некоторых уставов, согласно
которым полномочия депутатов прекращаются в день официального объявления результатов
выборов представительного органа (г.Хабаровск).
Имеет существенный практический смысл норма ч.2 комментируемого пункта
о том, что полномочия выборного должностного лица местного самоуправления
начинаются со дня вступления его в должность, а не со дня выборов, и прекращаются
в день вступления в должность вновь избранного должностного лица. В ряде мест
в период с момента выборов и до вступления в должность совершается особая
процедура, оформляющая вступление лица в должность. В Уставе г. Астрахани,
например, определено, что мэр города вступает в должность не позднее чем на
пятнадцатый день после избрания. При вступлении в должность он принимает присягу
на заседании городского Совета: "Клянусь верно служить жителям города, добросовестно
выполнять возложенные на меня высокие обязанности мэра города Астрахани, уважать
и защищать права и свободы человека, соблюдать Конституцию Российской Федерации,
законы Российской Федерации и Астраханской области, Устав города Астрахани".
Полномочия прежнего мэра прекращаются именно с этого момента.
4. Согласно уставам муниципальных образований глава муниципального образования
и глава администрации осуществляют свои полномочия на постоянной основе. Если
даже в уставе ничего об этом не говорится, резонно предположить, что чрезвычайно
широкий круг обязанностей этих выборных должностных лиц невозможно сочетать
с другой работой. Сказанное касается данных должностных лиц почти во всех
муниципальных образованиях, кроме небольших сельских и городских поселений,
где они могут действовать на непостоянной основе; право определять порядок
осуществления их полномочий Федеральный закон предоставляет самим муниципалитетам.
То же самое относится к председателям представительных учреждений (если
председателем не является глава муниципального образования - он же глава местной
администрации). В небольших сельсоветах, поселках, городах они обычно работают
на внештатных началах. Согласно уставам ряда крупных муниципальных образований
(где в представительных органах председательствует глава муниципального образования)
на постоянной основе работает также заместитель председателя или секретарь
представительного органа.
Что касается депутатов, то законы о местном самоуправлении субъектов
Российской Федерации (если в них есть нормы о статусе депутата) и уставы муниципальных
образований обычно устанавливают порядок, согласно которому депутаты работают,
как правило, на непостоянной основе. В то же время часть депутатов может по
решению соответствующего представительного органа осуществлять свою деятельность
на постоянной основе. В уставах некоторых муниципальных образований прямо
указывается, что на профессиональной основе действуют председатели постоянных
комиссий. "Непрофессиональный" статус депутатов связан с тем, что они тратят
на работу в представительном органе сравнительно мало времени. Не будучи связаны
постоянной службой в муниципалитете, депутаты сохраняют подход ко всем делам,
которыми приходится заниматься представительному органу, адекватный подходу
самих избирателей. У них свежий, непосредственный взгляд на проблемы местной
жизни, доскональные знания того, как исполняются решения муниципалитета, насколько
они эффективны, в чем их следует подкорректировать.
Тем не менее уставы некоторых муниципальных образований закрепляют правила,
в соответствии с которыми все депутаты работают на постоянной профессиональной
основе (г.Воронеж). Это не делает из них чиновников, находящихся в отношениях
субординации со своим начальником, который может в приказном порядке давать
им поручения, налагать на них дисциплинарные взыскания и т.д. Депутат остается
депутатом - выборным лицом, обладающим статусом, отличным от статуса других
работников муниципальных органов. При этом законы субъектов Федерации и уставы
муниципальных образований налагают на них некоторые ограничения, отличающие
их от депутатов-непрофессионалов. По Закону "О местном самоуправлении в Вологодской
области", например, депутат-профессионал может заниматься иной трудовой (служебной)
деятельностью только с согласия представительного органа. Согласия не требуется
для занятия научной, преподавательской, литературной или иной творческой деятельностью.
5. Отзыв депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица
местного самоуправления - это санкция против указанных лиц, ненадлежащим образом
выполняющих свои обязанности. Если применительно к членам парламента она концептуально
неприемлема по причине отсутствия у парламентариев императивного мандата и
в связи с тем, что парламентарии осуществляют волю всех граждан, а не только
избирателей соответствующего округа (если они избирались по одномандатным
округам), то по отношению к депутатам и другим выборным лицам местного самоуправления
ее осуществление вполне оправданно. Местное самоуправление - это свободная
самоорганизация населения городов и сел, и избиратели вольны в выборе путей
и способов воздействия на тех, кому они доверяют вести дела местного сообщества.
Отзыв - мера демократическая. Логично, что судьбу депутата и выборного должностного
лица решают те, кто его выбирал. И тут не нужны посредники в лице каких-то
органов, которые могут "более обоснованно", "квалифицированно" определить,
годится депутат или выборное должностное лицо для продолжения выполнения своих
обязанностей или нет. В муниципальных образованиях вся деятельность депутатов
и ответственных должностных лиц - на виду у населения, ее результаты находятся
под постоянным наблюдением избирателей, и именно избиратели - самые добросовестные
и беспристрастные судьи и оценщики всего сделанного и не сделанного теми,
кого они облекли ответственными полномочиями.
Устанавливать или нет право отзыва - решают сами муниципальные образования.
Как следует из комментируемой статьи, единственное ограничение для этого предусмотрено
Федеральным законом. Сначала согласно Закону субъектом Российской Федерации
должна быть определена возможность введения права отзыва муниципальными образованиями.
Это может быть сделано в конституции республики или уставе края или области,
законе о местном самоуправлении или другом законе субъекта Российской Федерации.
Например, в Уставе Иркутской области (ст.43) право отзывать избранных представителей
определено как одно из составляющих права граждан на участие в местном самоуправлении.
В Воронежской, Читинской, Вологодской, Саратовской и других областях об этом
праве говорится в законах о местном самоуправлении. Речь в них идет именно
о возможности муниципальных образований устанавливать право отзыва выборных
представителей. При этом далеко не все муниципальные образования ею воспользовались.
Там же, где это право введено, оно должно осуществляться в соответствии
с порядком, регламентированным законами субъектов Российской Федерации. Некоторые
муниципальные образования, используя правило, содержащееся в ст.57 настоящего
Закона (см. комментарий к этой статье), приняли положения о порядке отзыва
депутатов представительных органов (например, в Астрахани - в качестве приложения
к Уставу города). Однако в большинстве случаев муниципальные образования либо
пользуются при отзыве уже принятым в соответствующем субъекте Российской Федерации
законом о порядке отзыва выборных лиц, либо ждут принятия такого закона.
В Воронежской области, например, действует Избирательный кодекс, предусматривающий
не только выборы депутатов муниципальных представительных органов, глав местной
администрации и иных выборных лиц, но и их отзыв. Депутаты представительного
органа или выборные должностные лица муниципального образования отзываются
избирателями, если они не оправдали их доверия в результате невыполнения своих
обязанностей или нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов,
Устава области и областного законодательства, а также Устава данного муниципального
образования.
Инициатива граждан по поводу отзыва реализуется путем сбора подписей
под заявлением о проведении голосования по отзыву. Сбор подписей осуществляется
лицом или группой лиц, выступивших с данной инициативой. Срок сбора подписей
не должен превышать 60 дней со дня уведомления соответствующей избирательной
комиссии об инициативе отзыва.
Если в этот срок не было собрано требуемое число подписей или лицо, в
отношении которого возбуждалась процедура отзыва, в установленном порядке
не было отозвано, повторно процедура отзыва в отношении данного лица не может
быть возбуждена ранее чем через год.
Решение о проведении голосования по отзыву депутата принимается соответствующим
представительным органом местного самоуправления. Этот орган обязан назначить
голосование, если в поддержку предложения об отзыве собрано не менее 5 процентов
подписей избирателей соответствующего одномандатного либо многомандатного
округа. Голосование по отзыву главы администрации местного самоуправления
либо иного выборного должностного лица назначается, если собрано не менее
5 процентов подписей жителей соответствующего муниципального образования,
обладающих активным избирательным правом.
Перед принятием решения представительный орган может организовать проверку
правомочности инициативы по проведению голосования об отзыве и подписных листов.
Голосование по отзыву выборных лиц местного самоуправления проводится
в срок не ранее 40 и не позднее 60 дней со дня принятия соответствующего решения
представительным органом местного самоуправления.
Инициаторы проведения голосования не позднее десяти дней с момента его
назначения вносят на счет соответствующей избирательной комиссии в качестве
залога денежную сумму из расчета 5 минимальных месячных размеров оплаты труда
на 1000 избирателей, установленных федеральным законом на день внесения закона.
Не допускается перечисление на указанную цель средств со счетов государственных
и общественных органов, предприятий, учреждений, организаций, а также безналичных
средств. При нарушении инициаторами отзыва установленных сроков внесения залога
представительный орган принимает решение об отмене голосования.
В случае, если в результате голосования выборное лицо не будет отозвано,
залоговая денежная сумма расходуется на покрытие затрат избирательной комиссии,
связанных с проведением голосования. В случае отзыва выборного лица указанная
сумма возвращается инициаторам проведения голосования после официального опубликования
его результатов.
Расходы, связанные с подготовкой и проведением голосования по отзыву,
производятся за счет средств бюджета соответствующего муниципального образования.
Расходы, связанные с агитацией по вопросу отзыва, возмещаются за счет средств
фондов, образуемых в соответствии с нормами, закрепленными Кодексом, инициаторами
проведения голосования по отзыву, а также лицами, в отношении которых возбуждена
процедура отзыва. При формировании фондов размеры поступающих в них средств
устанавливаются соответственно размерам поступлений в избирательные фонды
кандидатов при проведении выборов.
На основании протоколов всех участковых комиссий избирательная комиссия
подводит итоги голосования. Решение за отзыв считается принятым, если в голосовании
приняли участие избиратели, обладающие активным избирательным правом, числом
не менее установленного избирательной системой, по которой проводились выборы,
и в результате голосования за отзыв отдали свои голоса более половины граждан,
принявших участие в голосовании, но не менее того числа избирателей, которые
проголосовали за это лицо на выборах.
6. В этом пункте речь идет о правовом регулировании статуса депутата,
члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления.
Прежде всего это касается депутата - как члена представительного органа, принимающего
самые важные для данного муниципального образования решения. Основное содержание
статуса депутата раскрывается в комментируемом Федеральном законе и законах
субъектов Российской Федерации. То же самое относится к выборным должностным
лицам местного самоуправления. В настоящее время в законодательстве наиболее
подробно определен статус депутатов представительных органов местного самоуправления.
В Федеральном законе закреплены его важные черты, в частности условия депутатской
неприкосновенности (см. комментарий к п.7 данной статьи), которые в силу конституционного
распределения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами могут
быть определены только на федеральном уровне. Основное содержание полномочий
депутата устанавливается на уровне субъектов Федерации. Причем этот вопрос
в субъектах Российской Федерации может регулироваться различными правовыми
способами.
Ряд норм, относящихся к статусу депутатов, содержится в законах почти
всех субъектов Федерации о местном самоуправлении. Но в одном законе этих
норм больше, чем в другом, степень полноты и конкретности статуса депутата
в разных законах неодинакова. В некоторых из них, например в Законе "О местном
самоуправлении в Вологодской области", содержится специальный раздел "Основы
правового положения депутата представительного органа местного самоуправления"
и указание на то, что правовое положение депутата более полно и конкретно
определяется в Уставе муниципального образования. Между тем одновременно в
Вологде принимается специальный Закон "Об основах статуса депутата (выборного
представителя) местного самоуправления в Вологодской области", в котором права
и обязанности депутата излагаются более детально, чем в Законе о местном самоуправлении.
По-видимому, такой порядок нуждается в определенных изменениях.
В других законах о местном самоуправлении наряду с некоторыми нормами,
относящимися к статусу депутата, прямо указано, что статус депутата определяется
в специальном законе данного субъекта Российской Федерации. И даже в тех субъектах
Федерации, чьи законы о местном самоуправлении не содержат указаний на специальные
законы о статусе депутатов, последние, как правило, либо уже изданы, либо
готовятся к изданию. Кроме того, подробные разделы о правах и обязанностях
депутатов содержатся во многих уставах муниципальных образований или регламентах
работы представительных органов местного самоуправления.
К сожалению, такой подход отсутствует в отношении статуса выборных должностных
лиц. Помимо норм, касающихся их статуса, которые содержатся в законах о местном
самоуправлении, имеются лишь отдельные нормы в других законах субъектов Федерации.
Но специальных законов по этому вопросу в подавляющем большинстве субъектов
Российской Федерации нет, отсутствует и намерение быстрее их принять, - об
этом можно судить по планам ближайших законопроектных работ законодательных
органов ряда субъектов Федерации. Подготовка таких законов там не предусмотрена,
хотя потребность в них очевидна.
Возможно, опережающие темпы разработки законов о статусе депутата объясняются
тем, что в этой области уже имеется законодательный опыт: законы, регламентирующие
статус депутатов местных Советов, действовали на союзном уровне и на уровне
РСФСР, и в них немало норм, которые используются в новых законах о статусе
депутатов представительных органов местного самоуправления. Кроме того, издан
Федеральный закон о статусе депутата Государственной Думы, нормы которого
могут существенно помочь в осмыслении правового положения депутатов местных
представительных органов. Что же касается статуса глав местного самоуправления
или местной администрации, то это должности новые по своему правовому наполнению,
и требуется накопить соответствующую практику, чтобы подготовить высококачественные
законы об их правах и обязанностях, организационных, материально-финансовых
и других условиях деятельности.
Законодательство, как субъектов Российской Федерации, так и федеральное,
большое значение придает регламентированию несовместимости мандата депутата
представительного органа местного самоуправления с занятием другой деятельностью.
Речь идет не о депутатах, работающих в представительном органе на постоянной
основе (см. комментарий к п.4 данной статьи), а обо всех других депутатах.
"Принцип несовместимости" связан с конституционным положением о том, что органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти,
с необходимостью гарантировать свободу, самостоятельную деятельность депутата,
независимую ни от каких влияний, которые возможны, если одновременно исполняются
обязанности на другой должности, наконец, с потребностью в эффективной работе
депутата.
Из содержания ст.97 Конституции Российской Федерации следует, что депутат
представительного органа местного самоуправления не может быть одновременно
депутатом Государственной Думы. Согласно Федеральному закону от 31 июля 1995
г. "Об основах государственной службы Российской Федерации"*(50) депутатом
представительного органа местного самоуправления не вправе быть государственный
служащий независимо от того, занимает он высшие, главные или иные государственные
должности. В соответствии с Законом "О прокуратуре Российской Федерации" в
редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. не могут быть членами выборных
органов местного самоуправления прокуроры и следователи органов прокуратуры
(которые тоже являются государственными служащими и в этом плане подпадают
под общее правило, установленное Законом "Об основах государственной службы").
В законах субъектов Российской Федерации тоже определяется несовместимость
мандата депутата представительного органа местного самоуправления с занятием
другой должности. Например, в Законе "О местном самоуправлении в Воронежской
области" закреплено, что депутатами не могут быть судьи, прокуроры, депутаты
иных представительных органов власти и местного самоуправления, должностные
лица соответствующего исполнительного органа: глава администрации, его заместители,
руководители структурных подразделений и их заместители, за исключением тех
случаев, когда должностные лица исполнительного органа назначаются из состава
депутатов представительного органа в соответствии с уставом (положением) муниципального
образования. Легко заметить, что закон субъекта Федерации, с одной стороны,
сужает круг лиц, не имеющих право быть депутатом (только прокуроры - но не
следователи, должностные лица органов местного самоуправления - но не государственных
органов), а с другой стороны, расширяет этот круг (судьи, те же должностные
лица органов местного самоуправления). Поэтому содержание принципа несовместимости
депутатского мандата следует рассматривать с учетом действия как закона субъекта
Федерации, так и федеральных законов.
Законы субъектов Российской Федерации о статусе депутатов представительных
органов местного самоуправления значительное внимание уделяют правам депутата
на заседаниях представительного органа. Депутат имеет право: избирать и быть
избранным в комиссии и на соответствующие должности в представительном органе
местного самоуправления; высказывать мнение по персональному составу создаваемых
представительным органом местного самоуправления органов и кандидатурам должностных
лиц, избираемых, назначаемых или утверждаемых представительным органом местного
самоуправления; предлагать вопросы для рассмотрения представительным органом
местного самоуправления; вносить проекты правовых актов для рассмотрения на
заседаниях представительного органа местного самоуправления; вносить предложения
и замечания по повестке дня, по порядку рассмотрения и существу обсуждаемых
вопросов, поправки к проектам постановлений, решений и другим актам органа
местного самоуправления; вносить предложения о заслушивании на заседании представительного
органа местного самоуправления внеочередного отчета или информации любого
органа или должностного лица, подотчетного или подконтрольного органу местного
самоуправления; ставить вопрос о недоверии составу образованных или избранных
представительным органом местного самоуправления органов или избранным, назначенным
или утвержденным им должностным лицам; участвовать в прениях, задавать вопросы
докладчикам и председательствующему на заседании, требовать ответа, выступать
с обоснованием своих предложений и по мотивам голосования, давать справки;
оглашать на заседаниях представительного органа местного самоуправления обращения
граждан, имеющие, по его мнению, общественное значение.
Конкретизируя контрольные права представительного органа по отношению

<<

стр. 3
(всего 7)

СОДЕРЖАНИЕ

>>