<<

стр. 4
(всего 7)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

к администрации, законы регламентируют право депутатского запроса. Например,
в Законе "Об основах статуса депутата Вологодской области" говорится: депутат
или группа депутатов имеют право внести на рассмотрение органа местного самоуправления
обращение непосредственно к органам местного самоуправления, главе местного
самоуправления, а также к руководителям расположенных на территории местного
самоуправления государственных и общественных органов, предприятий, учреждений,
организаций. Такое обращение вносится в письменной форме и оглашается на заседании
органа местного самоуправления. Если указанное обращение касается фактов нарушения
государственными органами, органами местного самоуправления или должностными
лицами Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации или
Вологодской области, постановлений и других актов органов местного самоуправления,
то орган местного самоуправления может признать его депутатским запросом и
включить в повестку дня своего заседания. Государственные органы, органы местного
самоуправления или должностные лица, к которым обращен запрос, обязаны в месячный
срок дать устный или письменный ответ, оглашаемый на заседании органа местного
самоуправления. Депутат вправе дать оценку ответа на запрос. По результатам
рассмотрения запросов органом местного самоуправления может быть принято постановление.
Запрос, ответ на него и постановление органа местного самоуправления, затрагивающие
права, свободы и интересы граждан местного сообщества, подлежат обязательному
опубликованию в местной прессе.
Закон определяет права и обязанности депутата и в его избирательном округе.
Там ему обеспечиваются необходимые условия для работы. По его просьбе органы
и должностные лица местного самоуправления безвозмездно выделяют помещение,
извещают граждан о времени и месте предстоящей встречи с депутатом, оказывают
другую необходимую помощь.
Депутат рассматривает поступившие к нему предложения, заявления и жалобы
граждан, принимает меры к их правильному и своевременному разрешению соответствующими
органами и должностными лицами, ведет личный прием граждан, изучает общественное
мнение, вносит предложения в органы местного самоуправления, а при необходимости
и в другие государственные или общественные органы.
В Законе "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления
в Воронежской области" устанавливается, что по вопросам своей депутатской
деятельности депутат представительного органа местного самоуправления на территории
муниципального образования пользуется правом безотлагательного приема руководителями
и другими должностными лицами органов государственной власти области, органов
местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных
объединений. Вмешательство депутата в хозяйственную деятельность предприятий,
учреждений, в процессуальную деятельность органов дознания и следствия, судов
и арбитражных судов по находящимся в их производстве делам не допускается.
Действующие на соответствующей территории органы государственной власти
области, органы местного самоуправления, общественные объединения, а также
предприятия, учреждения, организации, должностные лица, к которым обратился
депутат по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, обязаны дать
депутату ответ на его обращение или предоставить запрашиваемые им документы
или сведения безотлагательно.
В случае необходимости проведения в связи с обращением депутата дополнительной
проверки или дополнительного изучения каких-либо вопросов вышеуказанные руководители
органов и должностные лица обязаны сообщить об этом депутату в трехдневный
срок со дня получения обращения депутата. Окончательный ответ представляется
депутату не позднее 14 дней со дня получения письменного обращения депутата.
В Законе Воронежской области определено также, что депутат представительного
органа местного самоуправления обязан отчитываться перед избирателями округа
о своей работе, о ходе выполнения предвыборной программы в сроки, установленные
правовыми актами, принятыми представительным органом местного самоуправления.
По требованию избирателей может быть проведен внеочередной отчет депутата.
Под требованием о проведении отчета необходимо собрать не менее 1% подписей
от числа избирателей данного избирательного округа.
7. Этот пункт комментируемой статьи посвящен неприкосновенности депутатов,
других выборных должностных лиц. Неприкосновенность - одна из важнейших правовых
гарантий их деятельности, позволяющая им действовать, не опасаясь незаконного
преследования и привлечения к ответственности. При толковании данного пункта
надо иметь в виду, что речь в нем идет об уголовной ответственности. При административном
правонарушении, в том числе таком, за которое налагается административное
взыскание, в частности в судебном порядке, по любому гражданскому делу (например,
о возмещении ущерба, причиненного какому-либо предприятию, взыскании алиментов
на содержание детей и др.) депутат и другое выборное должностное лицо несет
ответственность перед судом на общих основаниях с другими гражданами.
Далее, депутат и другое выборное должностное лицо местного самоуправления
пользуются иммунитетом только на территории соответствующего муниципального
образования. Вне этой территории иммунитет не действует.
Для привлечения к уголовной ответственности депутатов представительных
органов местного самоуправления не требуется согласия соответствующего представительного
органа. Достаточно согласия прокурора соответствующего субъекта Российской
Федерации.
Привлечение к уголовной ответственности - одна из стадий уголовного судопроизводства.
Ей предшествует возбуждение уголовного дела. Для возбуждения уголовного дела
и начала следствия против депутата или другого выборного должностного лица
местного самоуправления по факту преступления согласие прокурора не требуется.
8. Пребывание депутатов и членов выборных органов местного самоуправления,
осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, а также выборных должностных
лиц местного самоуправления на указанных должностях ограничивается относительно
коротким сроком. А потому важно, чтобы после окончания этого срока человек
не остался безработным, чтобы не ухудшились условия его трудовой деятельности.
Для этого Федеральный закон устанавливает правило, в соответствии с которым
законами субъектов Российской Федерации указанным лицам должны быть определены
соответствующие социальные гарантии.
Для депутатов такие гарантии устанавливаются нередко в законах о статусе
депутата представительного органа местного самоуправления. Например, в соответствующем
Законе Воронежской области определено, что депутат представительного органа
местного самоуправления, избранный в его органы для работы на постоянной основе,
по своему желанию может быть уволен с прежнего места работы. Увольнение депутатов
производится в указанный ими срок по п.5 ст.29 КЗоТа (перевод работника, с
его согласия, в представительный орган местного самоуправления) либо по ст.31
КЗоТа (увольнение по инициативе работника, в связи с переходом на работу в
представительный орган местного самоуправления).
Увольнение депутатов из числа военнослужащих и других категорий граждан,
служба которых регулируется уставами и положениями, для работы на постоянной
основе в представительном органе местного самоуправления производится в порядке,
установленном федеральным законодательством.
Срок полномочий депутата представительного органа местного самоуправления,
работающего в его органах на постоянной основе, засчитывается в общий и непрерывный
трудовой стаж или срок службы, стаж работы по специальности. При этом непрерывный
трудовой стаж сохраняется при условии поступления на работу или на службу
в течение трех месяцев после прекращения депутатских полномочий.
Депутату представительного органа местного самоуправления, работающему
в его органах на постоянной основе, по окончании срока его полномочий предоставляется
прежняя работа (должность), а при ее отсутствии - другая равноценная работа
(должность) по предыдущему месту работы или, с его согласия, на другом предприятии,
в учреждении, организации.
По решению руководителя предприятия, учреждения, организации с работником,
принятым на должность, ранее занимаемую депутатом, может заключаться срочный
трудовой договор на весь период выполнения депутатом своих полномочий в представительном
органе местного самоуправления или его органах на постоянной основе. Трудовой
договор с таким работником расторгается со дня возвращения депутата на прежнюю
работу.
Депутаты представительного органа местного самоуправления из числа военнослужащих
и других категорий граждан, служба которых регулируется уставами и положениями,
работающие в представительном органе местного самоуправления или его органах
на постоянной основе, по окончании срока депутатских полномочий продолжают
службу в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.
Депутату представительного органа местного самоуправления, работающему
на постоянной основе, выплачивается заработная плата в размере, установленном
представительным органом местного самоуправления.
Социальные гарантии для выборных должностных лиц определяются в специальных
законах субъектов Российской Федерации или в законах о местном самоуправлении,
причем в ряде случаев состав должностных лиц, которым гарантируются социальные
льготы, в некоторых субъектах Российской Федерации расширяется по сравнению
с Федеральным законом. Например, Законом "О местном самоуправлении в Омской
области" социальные гарантии устанавливаются не только выборным должностным
лицам, но и их заместителям, руководителям структурных подразделений местной
администрации и их аппарата. Здесь указывается, что эти должностные лица после
освобождения от должности получают пособие в размере прежней заработной платы
(с учетом индексации) до устройства на новое место работы в течение года со
дня ухода с должности в следующих случаях:
а) неизбрания или неназначения на должность после окончания срока полномочий
(таким образом, срок работы невыборных должностных лиц связывается со сроком
полномочий выборных органов и их должностных лиц);
б) упразднения должностей в связи с изменением административно-территориального
деления, структуры органа местного самоуправления, реорганизации и ликвидации;
в) удовлетворения заявления о добровольной отставке должностных лиц представительного
органа или местной администрации, если они проработали в этой должности не
менее года.
В случае, если на новом месте работы указанные должностные лица получают
заработную плату размером ниже прежней, то производится доплата (с учетом
индексации), но не более одного года со дня ухода с должности. Оплата производится
из средств местного бюджета. При этом за ними сохраняется непрерывный трудовой
стаж, если перерыв между днем прекращения работы в должности и днем поступления
на новое место работы не превысил одного года.
Представительный орган местного самоуправления вправе установить дополнительные
социальные гарантии для перечисленных в комментируемой статье лиц, которые
предоставляются за счет средств местного бюджета. Акт о дополнительных гарантиях
не может вступить в силу в отношении лиц, занимающих свои должности в момент
принятия такого решения.
Надо полагать также, что дополнительные социальные гарантии вряд ли могут
предоставляться из бюджета, основанного на дотациях. Только в благополучном
муниципальном образовании, где бюджет составляют без дотаций и где имеются
доходы сверх предусмотренных, возможны траты на дополнительные социальные
гарантии должностных лиц.
Надо к тому же иметь в виду, что социальные гарантии могут согласно Закону
Омской области распространяться на должностных лиц в случаях: отзыва лица
с занимаемой должности в представительном органе ; отзыва главы местной администрации
с занимаемой должности; вступления в законную силу обвинительного приговора
суда в отношении указанных лиц.
Конечно, социальные гарантии депутатам и выборным должностным лицам местного
самоуправления не сводятся к гарантиям их трудовых прав после окончания срока
полномочий. Социальные гарантии призваны обеспечивать эффективную работу указанных
лиц на своих должностях. Здесь немалое значение имеет обеспеченность жильем,
помещением для работы, медицинским, бытовым обслуживанием и т.д. Обо всем
этом говорится в соответствующих законодательных актах субъектов Российской
Федерации.
Например, в Законе "Об основах статуса депутата (выборного представителя)
местного самоуправления в Вологодской области" определяется, что депутату,
осуществляющему депутатскую деятельность на постоянной основе и не имеющему
постоянного места жительства в населенном пункте, где расположен орган местного
самоуправления, по его заявлению органом местного самоуправления в течение
двух месяцев предоставляется на условиях договора найма жилая площадь для
проживания с членами семьи, которую он обязан освободить не позднее одного
месяца со дня прекращения депутатских полномочий. Жилая площадь, занимаемая
депутатом и членами его семьи по постоянному месту жительства, на этот период
бронируется.

Статья 19. Правовые акты органов местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления
1. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления
по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование
и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных
лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок
их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования
в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
2. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека
и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Комментарий к статье 19 Закона

1. Из содержания этого пункта комментируемой статьи следует, что в регулировании
вопросов, связанных с принятием правовых актов органов и должностных лиц местного
самоуправления, участвуют субъекты Российской Федерации. В соответствии с
законами субъектов Федерации муниципальные образования определяют соответствующие
реквизиты своих правовых актов, полномочия по их изданию и процедуре их принятия.
Такой порядок обеспечивает необходимое единство правовой системы каждого субъекта
Федерации, способствует организации протворческого процесса в муниципальных
образованиях, позволяет поставить его на рациональную основу. Определяя в
своих законах общие ориентиры муниципального протворчества, субъекты Российской
Федерации помогают муниципальным образованиям более квалифицированно и точно
урегулировать в своих уставах довольно сложные вопросы.
К сожалению, далеко не во всех законах о местном самоуправлении субъектов
Федерации данным вопросам уделено должное внимание. Есть законы, которые в
соответствии с Федеральным законом закрепляют наименование и виды правовых
актов органов и должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию
этих актов, порядок их принятия и вступления в силу. Действуют также законы,
где определена только часть из перечисленных вопросов. Вместе с тем есть и
такие, где вообще ничего не сказано о том, как принимать правовые акты органам
и должностным лицам местного самоуправления. В лучшем случае указывается,
что это должно найти отражение в уставах муниципальных образований, но в некоторых
законах даже такое указание отсутствует. В свою очередь вопреки прямым установлениям
Федерального закона уставы некоторых муниципальных образований тоже не полностью
регулируют названные вопросы, предоставляя их более тщательную разработку
регламентам соответствующих муниципальных органов.
В тех законах и уставах, где вопросы муниципального правотворчества рассматриваются
достаточно подробно, подходы к их решению неодинаковы. Что касается наименования
актов представительных органов, тот тут наблюдается относительное единство.
В большинстве случаев они именуются решениями и постановлениями. Кроме того,
в ряду актов представительных органов называются резолюции, заявления, обращения
(руководитель представительного органа издает по вопросам организации работы
представительного органа распоряжения). Глава муниципального образования,
главы администраций издают согласно большинству законов и уставов постановления
и распоряжения, руководители структурных подразделений - приказы (в некоторых
уставах добавляются правила и инструкции).
Существует четкое различие между актами нормативными, устанавливающими
общеобязательные правила более или менее длительного действия, и ненормативными
- правоприменительными, индивидуальными. Причем в одном законе нормативные
акты представительных органов называются решениями, ненормативные - постановлениями,
а в другом - наоборот. Что касается актов глав муниципальных образований и
глав администраций, то здесь относительное единство: нормативные акты называются
постановлениями, ненормативные - распоряжениями.
В некоторых законах и уставах закрепляется перечень вопросов, по которым
представительные органы обязательно должны принимать акты, оформляемые как
нормативные документы ("местные законы"). Например, согласно Закону "О местном
самоуправлении в Омской области" исключительно в виде решений (нормативных
актов) издаются акты представительного органа муниципального образования по
вопросам организации местного самоуправления, местного бюджета, местных налогов
и сборов, коммунальных платежей, муниципальной собственности и землепользования.
Тем самым подчеркивается значение этих вопросов, юридическая сила принимаемых
по ним решений.
В законах и уставах содержатся положения, определяющие субъектов правотворческой
инициативы прежде всего в отношении актов представительных органов. Как правило,
это депутаты, глава муниципального образования, главы администраций, органы
территориального общественного самоуправления, население (в особом порядке,
определяемом уставом, - см. комментарий к ст.25).
Дополняя этот перечень, Устав г.Омска называет Законодательное собрание
Омской области. Поскольку право нормотворческой инициативы предполагает обязательное
рассмотрение внесенного проекта, указанное дополнение привносит в отношения
между областным Законодательным собранием и представительными органами местного
самоуправления области оттенок субординации, что противоречит конституционному
положению о том, что эти органы не входят в систему органов государственной
власти, к которым относится Законодательное собрание Омской области.
Важно заметить, что в ряде уставов введены ограничения на инициативу
решения тех или иных вопросов представительными органами. Например, в Уставе
г.Тюмени устанавливается, что рассмотрение и принятие нормативных правовых
актов представительным органом по вопросам бюджета, налогов, сборов, по иным
финансовым вопросам осуществляется по представлению Главы города (мэра) (п.3
ст.41). Сходное правило содержалось в "Положении об основах организации местного
самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной
реформы", утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 26 октября
1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации"*(51). Однако
комментируемый Закон по-иному определяет полномочия представительного органа
местного самоуправления. Согласно ст.15 (см. комментарий к этой статье) право
представительного органа утверждать местный бюджет, устанавливать местные
налоги и сборы безусловно и не содержит никаких ограничений. Поэтому представление
Главы города по этим вопросам как предварительное условие их рассмотрения
представительным органом не соответствует требованиям Федерального закона.
Согласно законодательству субъектов Федерации администрация муниципального
образования разрабатывает и вносит на утверждение представительного органа
местный бюджет. Но эта формула, внешне сходная с приведенной выше, существенно
от нее отличается. По сути дела в первом случае мы имеем дело с разрешительным
(со стороны административного органа) порядком утверждения местного бюджета,
а во втором - с нормальным разделением труда в бюджетном планировании.
По сравнению с Тюменью в Ярославле установили более мягкий разрешительный
способ утверждения бюджета. Здесь, во-первых, определили перечень вопросов,
которые могут быть рассмотрены не по представлению высшего должностного лица,
а при наличии его заключения по проектам решений. Во-вторых, по-иному сформулировали
и сам перечень. Это проекты решений представительного органа по вопросам введения
(отмены) налогов и сборов, освобождения от их уплаты, установления и изменения
финансовых обязательств муниципального образования, установления размеров
расходов, покрываемых за счет бюджета муниципального образования. Возможно,
авторы Устава г.Ярославля стремились обеспечить более квалифицированный, профессиональный
подход к решению ряда экономических дел. Однако документально закрепленное,
это стремление, по крайней мере в части своей, тоже не согласуется с Федеральным
законом, а именно - в части установления налогов и сборов и размеров расходов,
покрываемых за счет бюджета. Что касается налогов и сборов, то право их установления
представительным органом, как указано выше, прямо закреплено Федеральным законом.
В свою очередь расходы, покрываемые за счет бюджета, - это неотъемлемая часть
бюджета, право утверждения которого в целом опять-таки принадлежит исключительно
и безусловно представительным органам муниципального образования.
На основе анализа законов и особенно уставов ряда муниципальных образований
можно сделать вывод о соотношении актов представительных органов, глав муниципальных
образований и глав администраций, о юридической силе этих актов. В одном случае
(законы Воронежской и Омской областей) устанавливается, что правовые акты
местной администрации не могут противоречить актам, принятым соответствующим
представительным органом. В другом (Устав г.Хабаровска) определяется, что
акты главы муниципального образования (он же глава администрации) издаются
в соответствии с решениями представительного органа. В третьем (г.Ярославль)
указывается, что акты главы муниципального образования (он же глава администрации
- мэрии) издаются только во исполнение законов Российской Федерации, указов
Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации
и законов субъекта Федерации. Но вместе с тем этот глава руководит администрацией,
выполняющей исполнительно-распорядительные функции по предметам ведения муниципального
образования. В конечном счете получается, что акты представительных органов
обладают большей юридической силой, чем акты глав муниципальных образований
и глав администраций. При этом у представительных органов нет права отмены
актов глав муниципальных образований и глав администраций. Таким образом,
на соотношение актов органов местного самоуправления в какой-то мере проецируется
соотношение актов органов государственной власти на федеральном уровне и на
уровне субъектов Федерации.
Влияние федеральных порядков видно и на процедуре принятия актов представительных
органов местного самоуправления. Здесь, как и в парламенте, установлено открытое
и тайное голосование. Причем голосование может быть поименным. По определенным
вопросам решение принимается простым или квалифицированным большинством голосов
от общего числа депутатов, от числа избранных депутатов или присутствующих
на заседании. Решения подписываются председателем представительного органа
или главой муниципального образования (главой администрации) или обоими должностными
лицами (г.Нижний Новгород).
Решения подписываются председателем представительного органа там, где
глава муниципального образования не входит в состав представительного органа
или где глава вообще не избирается. В этом случае решение вступает в силу
после подписания. Однако законом и уставом может быть установлено право главы
муниципального образования или главы администрации (там, где нет главы муниципального
образования) возвратить решение для повторного рассмотрения представительным
органом. Законы некоторых субъектов Российской Федерации различают это право
и право отклонения правовых актов, принятых представительным органом (право
вето), главой муниципального образования или главой администрации. Право опротестования
актов представительного органа по Закону "О местном самоуправлении в Омской
области" относится только к тем актам, которые адресованы местной администрации.
Они могут быть опротестованы главой администрации в двух случаях: если противоречат
законодательству или недостаточно обеспечены финансовыми, материально-техническими
и организационными средствами.
Протест с необходимыми обоснованиями вносится в письменной форме в соответствующий
представительный орган не позднее пяти дней со дня принятия решения представительным
органом. При этом действие опротестованного решения приостанавливается.
Представительный орган отклоняет протест главы местной администрации,
если за опротестованное решение проголосует не менее чем две трети от числа
избранных депутатов данного представительного органа. В этом случае решение
представительного органа вступает в силу в срок, указанный представительным
органом, и не может быть опротестовано повторно главой администрации. Если
решение представительного органа опротестовано по мотивам его противоречия
действующему законодательству, глава местной администрации после отклонения
его протеста вправе обжаловать решение представительного органа в суд. Если
в течение месяца протест главы администрации не будет отклонен представительным
органом, опротестованное решение считается отмененным.
Если право возврата решений устанавливается Законом как обязательное
для всех муниципальных образований, в которых глава администрации не обладает
правом подписи актов, принимаемых представительным органом, то право отклонения
(вето) определяется в качестве условия, действующего там, где оно предусматривается
уставом муниципального образования. А уставы предусматривают право вето главы
местной администрации тогда, когда он по уставу подписывает акты, принимаемые
представительным органом. В этом случае принятый представительным органом
акт в определенный уставом срок (по Уставу г.Омска - не позднее пяти дней
со дня принятия) направляется главе администрации. В течение не более чем
семи дней после поступления правового акта глава администрации может возвратить
его для повторного рассмотрения в представительный орган. При этом глава администрации
не ограничен в своем праве тем, что акт представительного органа должен быть
адресован местной администрации. Он, как и в случае с описанной процедурой
возврата, может не подписать акт по мотивам несоответствия его действующему
законодательству или невозможности исполнения в силу недостаточной финансовой
или материальной обеспеченности.
Если после этого представительный орган повторно примет правовой акт
в прежней редакции или с учетом всех или отдельных поправок, предложенных
для рассмотрения главой администрации, большинством не менее двух третей голосов
от числа избранных депутатов, он подлежит безусловному подписанию главой администрации
в течение трех дней и опубликованию (обнародованию).
Вводя право главы муниципального образования или местной администрации
возвращать акты представительного органа для повторного рассмотрения, законы
субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований по сути
воспроизводят на уровне местного самоуправления элементы системы "сдержек
и противовесов", характерные для федерального уровня и уровня субъектов Федерации,
где действует принцип разделения властей. От установления этого местного права
вето вполне можно было отказаться, если иметь в виду возможность судебной
и прокурорской защиты законности принимаемых представительными органами решений.
Но речь идет о праве опротестовывать решения, так сказать, "незрелые", необоснованные
с экономической точки зрения. И тут содержание права местного вето оказывается
более объемным, чем аналогичное право на более высоких уровнях. Это связано,
как отмечалось выше (см. комментарий к ст.16), со стремлением упрочить позиции
исполнительно-распорядительных органов по отношению к органам представительным.
Во многих случаях продолжают действовать традиции недоверия к работоспособности,
а то и к политической позиции представительных органов.
Преодолеть вето главы администрации двумя третями голосов депутатов -
дело нелегкое. Но иные уставы этим не ограничиваются. Они вводят норму в три
четверти голосов для того, чтобы представительный орган мог отстоять свое
решение (г.Хабаровск), что заранее обрекает этот орган на послушание главе
администрации. Правда, есть и другая крайность, когда вето главы администрации
может быть преодолено голосованием одной трети депутатов (г.Астрахань), что
фактически превращает в формальность право главы администрации и главы муниципального
образования возвращать акты представительных органов на повторное голосование.
Законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, регламентирующие
право отлагательного вето глав муниципальных образований и местной администрации
по отношению к актам представительных органов местного самоуправления, не
определяют особенностей применения этого права на разных уровнях самоуправления.
Фактически же оно вводится в большинстве случаев уставами крупных городов,
где отношения между представительными органами и органами администрации подчас
приобретают политическую окраску, а разногласия по практическим вопросам местного
самоуправления гипертрофируются и возводятся на уровень социальных противоречий.
В малых городах, поселках, сельсоветах (сельских округах, волостях) такие
отношения возникают редко. Здесь все на виду, вопросы решаются, как правило,
на сугубо деловой основе, а потому уставы этих муниципальных образований в
большинстве случаев не содержат право вето глав администраций. Обходятся без
него подчас и уставы крупных городов и районов. Более того, в уставах некоторых
районов предусматривается возможность представительного органа, осуществляющего
контроль за деятельностью администрации, обращаться к главе администрации
с предложениями о внесении изменений и дополнений в акты администрации или
об их отмене. В любом случае за представительным органом остается право обжалования
актов администрации в судебном порядке (город-район Борисоглебск Воронежской
области).
Регулируя порядок принятия актов выборных должностных лиц и органов местной
администрации, уставы ряда муниципальных образований определяют обязанность
соответствующих органов и должностных лиц направлять их в установленный срок
представительным органам (г.Воронеж), что очень важно для выполнения представительным
органом своей функции контроля за деятельностью органов администрации.
В некоторых уставах перечисляются вопросы, по которым органы местной
администрации должны принимать решения в форме постановлений, то есть в правовой
форме, установленной для нормативных актов (г.Воронеж, Ногинский район Московской
области). Устанавливается правило, по которому нормативные акты, принятие
которых относится к компетенции администрации, утверждаются главой муниципального
образования с указанием о порядке введения их в действие (г.Астрахань). Постановления
должностных лиц и органов местной администрации вступают в силу, как правило,
с момента их подписания (г.г.Хабаровск, Астрахань) или с момента их опубликования
(г.Ярославль).
2. Этот пункт воспроизводит норму Конституции (ч.3 ст.15), смысл которой
в защите прав граждан Российской Федерации. Правило, содержащееся в этом пункте,
предполагает, что нормативные акты органов местного самоуправления, затрагивающие
права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть обязательно
опубликованы, для того чтобы вступить в силу.
Перечень вопросов, по которым нормативный акт органов местного самоуправления
можно признать затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина,
достаточно широк. Это все акты, которые конкретизируют и устанавливают порядок
осуществления прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в гл.2 Конституции
Российской Федерации, и касаются порядка ознакомления граждан с документами
и материалами органов местного самоуправления, затрагивающими их права и свободы
(ст.24 Конституции), порядка выборов в органы местного самоуправления и порядка
участия граждан в референдуме (ст.32 Конституции), условий бесплатного предоставления
жилья малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилье
(ст.40 Конституции), порядка бесплатного оказания медицинской помощи в муниципальных
учреждениях здравоохранения (ст.41 Конституции) и т.д. Органы местного самоуправления
могут устанавливать дополнительные права граждан и гарантии их обеспечения.
Естественно, что решения по этим вопросам тоже должны публиковаться в официальном
порядке.
Практически в большинстве законов субъектов Федерации о местном самоуправлении
и уставов муниципальных образований предусмотрено осуществление данной нормы.
Причем по форме это сделано неодинаково. Там, где все акты органов местного
самоуправления вступают в силу после их опубликования, группа актов по указанным
вопросам специально не выделяется. Она выделяется при таких условиях, когда
общий порядок вступления в силу принимаемых решений иной и разнообразный.
Формула о вступлении в силу актов органов местного самоуправления после
их опубликования не означает, что они начинают действовать в день их опубликования
или на следующий день. Могут быть обстоятельства, требующие перерыва между
моментом опубликования актов и вступлением их в силу. Поэтому в некоторых
уставах закрепляются сроки вступления в силу актов после их обнародования.
Например, в Уставе г.Тюмени определено, что соответствующие акты мэра города
вступают в силу по истечении 10 дней с момента публикации. В ряде уставов
говорится, что данные документы начинают действовать с момента их официального
опубликования, если иное не оговорено в самом документе.
Уставы крупных городов определяют, что до сведения населения соответствующие
решения доводятся через местные средства массовой информации, иногда - и путем
публикации в городских бюллетенях актов местного самоуправления и вступают
в силу с даты их опубликования в этих официальных изданиях (г.Хабаровск).
Аналогичная ситуация и с уставами районов: в них указывается на необходимость
публикации в районных муниципальных средствах массовой информации.
Сложнее обстоит дело в малых городах, поселках, сельсоветах, где нет
своих СМИ. В уставах этих муниципальных образований отсутствуют указания на
то, каким путем публикуются акты, затрагивающие права, свободы и обязанности
гражданина и человека. На практике тексты решений, как правило, вывешиваются
в местах, определенных для такой информации: вблизи здания местной администрации,
на специальных стендах, размещенных там, где обычно бывает многолюдно, и т.д.

Статья 20. Органы местного самоуправления - юридические лица
Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими
лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

Комментарий к статье 20 Закона

Юридическое лицо - это условный термин для определения правового положения
организаций, участвующих в гражданско-правовых отношениях, то есть имущественных
и связанных с ними неимущественных отношениях, основанных на равенстве, автономии
воли и имущественной самостоятельности их участников.
В ряду главных признаков юридического лица решающим является имущественная
обособленность. Согласно ст.48 Гражданского кодекса Российской Федерации,
юридическое лицо "имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном
управлении обособленное имущество". Второй признак юридического лица - самостоятельная
имущественная ответственность. Третий - самостоятельное выступление в гражданском
обороте от своего имени. И четвертый - организационное единство, то есть обладание
устойчивой структурой.
В соответствии с положениями о юридическом лице, содержащимися в части
первой Гражданского кодекса, органы местного самоуправления, как и любые другие
юридические лица, приобретают и осуществляют гражданские права своей волей
и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей
при заключении договора и в определении любых не противоречащих законодательству
условий договора. В качестве юридических лиц органы местного самоуправления
выступают на равных началах со своими контрагентами, что предполагает отсутствие
со стороны этих органов местного самоуправления властного воздействия на контрагентов.
Органы местного самоуправления могут быть истцами и ответчиками в суде, иметь
печати, штампы, бланки со своей символикой, расчетный, валютный и другие счета
в банковских учреждениях.
Согласно положениям Гражданского кодекса правовой режим органов муниципальных
образований - юридических лиц приравнивается к общему режиму юридических лиц
с определенными изъятиями. Так, к ним не могут применяться общие правила,
регламентирующие создание и ликвидацию юридических лиц. В отличие от других
юридических лиц, отвечающих по своим обязательствам всем принадлежащим им
имуществом, в состав аналогичного имущества органов муниципальных образований
не включается имущество, которое закреплено за созданными ими юридическими
лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Обращение
взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной
собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом (п.1 ст.126
ГК РФ).
Органы местного самоуправления не могут быть участниками полных товариществ
и полными товарищами в товариществах на вере. Они не вправе выступать участниками
хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не
установлено законом.
В соответствии с комментируемым Законом правами юридического лица органы
местного самоуправления наделяются уставами муниципальных образований. Однако
на практике они определяются в качестве юридических лиц законами субъектов
Российской Федерации. Например, Законом "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Ярославской области" юридическими лицами определено Собрание
представителей и администрация муниципальных образований, в то время как в
Уставе г.Ярославля эти нормы отсутствуют. В сущности, вопреки положению Федерального
закона закон субъекта Федерации подменил Устав муниципального образования,
ограничив тем самым его полномочия. В других случаях органы местного самоуправления
наделяются правами юридического лица законами субъектов Российской Федерации
и в соответствии с этими законами - уставами муниципальных образований (Омская
область), что тоже не вполне соответствует норме Федерального закона. Полностью
этому Закону отвечает практика ряда муниципальных образований, уставы которых
самостоятельно наделяют соответствующие органы правами юридического лица (Воронежская
область).

Статья 21. Муниципальная служба
1. Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления,
являются муниципальными служащими.
2. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования
к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения
муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального
образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным
законом.
3. Время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается
в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с
законодательством о государственной службе.

Комментарий к статье 21 Закона

1. В пункте 1 настоящей статьи дается определение муниципального служащего
как лица, работающего на должностях в органах местного самоуправления. Должность
муниципальной службы - это муниципальная должность с установленным кругом
обязанностей по обеспечению полномочий органов местного самоуправления и их
должностных лиц денежным содержанием за счет средств местного бюджета, замещаемая
на постоянной профессиональной основе путем заключения трудового договора.
2, 3. Правовая регламентация муниципальной службы осуществляется уставом
муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской
Федерации и Федеральным законом. В соответствии с п.17 ст.4 настоящего Закона
к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации отнесено
регулирование основ муниципальной службы. К настоящему времени разработан
проект федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации",
одобренный Государственной Думой. Согласно этому проекту в состав полномочий
органов государственной власти Российской Федерации в области муниципальной
службы входит принятие и изменение федеральных законов об основах муниципальной
службы, контроль за их соблюдением, принятие федеральных программ развития
муниципальной службы, регулирование и защита прав граждан на равный доступ
к муниципальной службе, установление порядка судебной защиты и судебная защита
прав местного самоуправления в области муниципальной службы, регулирование
и установление ответственности муниципальных служащих за нарушение законов,
установление и обеспечение федеральных гарантий для муниципальных служащих
и др.
К полномочиям субъектов Российской Федерации в данной области отнесено
принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации, контроль за их
соблюдением, принятие территориальных программ развития муниципальной службы,
установление и обеспечение гарантий субъекта Российской Федерации для муниципальных
служащих, установление соотношения должностей муниципальной службы и должностей
государственной службы субъекта Российской Федерации.
Муниципальные образования регулируют статус служащего, условия и порядок
прохождения муниципальной службы, управление службой, требования к должностям
этой службы в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской
Федерации. Они занимаются организацией муниципальной службы, установлением
и обеспечением гарантий муниципальных образований для муниципальных служащих.
Нормативными правовыми актами или уставом муниципального образования
должности муниципальной службы подразделяются в соответствии с законом на
группы: высшие и главные должности, устанавливаемые уставом муниципального
образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, ведущие
и старшие, устанавливаемые нормативными правовыми актами муниципального образования
в соответствии с его уставом и законами субъекта Российской Федерации, и младшие,
устанавливаемые нормативными актами муниципального образования на основе его
устава.
Согласно порядку, урегулированному законами субъектов Федерации на основе
федеральных законов, муниципальным служащим присваиваются квалификационные
разряды по результатам квалификационного экзамена или аттестации. Смысл их
в том, чтобы определить, соответствует ли уровень профессиональной подготовки
муниципальных служащих требованиям, предъявляемым к должностям муниципальной
службы в соответствии с квалификацией должностей муниципальной службы.
Проект федерального закона определяет права, обязанности муниципального
служащего, а также ограничения, связанные с этой службой. В частности, муниципальный
служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической,
научной и иной творческой деятельности; быть депутатом Государственной Думы
Российской Федерации, законодательного (представительного) органа субъекта
Российской Федерации, представительного органа местного самоуправления; заниматься
предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; использовать
в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного
обеспечения, другое муниципальное имущество и служебную информацию; получать
гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего;
получать от физических и юридических лиц вознаграждения, связанные с исполнением
им должностных обязанностей и др.
За успешное исполнение муниципальным служащим должностных обязанностей,
продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и
сложности он получает различные поощрения. В то же время за неисполнение или
ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей
(должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные
взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном
служебном соответствии, увольнение.
Муниципальному служащему гарантируются условия работы, обеспечивающие
исполнение им должностных обязанностей; денежное содержание и иные выплаты,
предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными
правовыми актами субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами
муниципального образования; ежегодный оплачиваемый отпуск; медицинское обслуживание
его самого и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию; защита
его самого и членов его семьи в порядке, установленном законом, от насилия,
угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных
обязанностей и др.
Минимальный должностной оклад муниципального служащего не может быть
ниже минимального должностного оклада государственного служащего соответствующего
субъекта Российской Федерации. Максимальный его оклад не может превышать максимальный
должностной оклад государственного служащего соответствующего субъекта Российской
Федерации. Ежегодный оплачиваемый отпуск устанавливается продолжительностью
не менее тридцати календарных дней. В области пенсионного обеспечения на муниципального
служащего в полном объеме распространяются права государственного служащего
в Российской Федерации, устанавливаемые федеральными законами и законами субъекта
Российской Федерации.
В стаж муниципальной службы муниципального служащего, дающий право на
получение надбавки за выслугу лет, право на получение ежегодного дополнительного
оплачиваемого отпуска за выслугу лет, право на назначение пенсии за выслугу
лет и других выплат в соответствии с федеральными законами, законами субъекта
Российской Федерации и нормативными правовыми актами муниципального образования,
включается время работы на должностях муниципальной службы, выборных муниципальных
должностях и государственных должностях.
Стаж муниципальной службы муниципального служащего приравнивается к стажу
государственной службы государственного служащего. Время работы на должностях
муниципальной службы, выборных муниципальных должностях засчитывается в стаж,
исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством
Российской Федерации о государственной службе.
При поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не
допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений
или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения,
имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности
к общественным организациям.
Гражданин не может быть принят на муниципальную службу или занимать должность
муниципальной службы в случаях: признания его недееспособным или ограниченно
дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; лишения его права
занимать должности муниципальной службы в течение определенного срока решением
суда, вступившим в законную силу; наличия подтвержденного заключением медицинского
учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей;
близкого родства или свойства с муниципальным служащим, если их служба связана
с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому,
и т.д.
Гражданин поступает на муниципальную службу на условиях трудового договора,
заключаемого на неопределенный срок, на срок полномочий депутата представительного
органа местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления или на иной срок, предусмотренный
уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской
Федерации.
Право граждан на равный доступ к муниципальной службе обеспечивается
конкурсом на замещение вакантной должности муниципальной службы. Конкурс проводится
среди граждан, подавших заявление об участии в нем. Он проводится конкурсной
комиссией в порядке, установленном нормативным правовым актом муниципального
образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и федеральным
законом.
Проект устанавливает ряд других норм, регулирующих муниципальную службу,
в частности особенности правового регламентирования отдельных вопросов, связанных
со статусом депутата, члена выборного органа местного самоуправления и выборного
должностного лица местного самоуправления, осуществляющих на постоянной основе
деятельность на выборных муниципальных должностях. На этих лиц распространяются
гарантии и ограничения, связанные с муниципальной службой. Причем на члена
выборного органа местного самоуправления и выборное должностное лицо местного
самоуправления, избранных преставительным органом из своего состава и осуществляющих
на постоянной основе деятельность на выборных муниципальных должностях, не
распространяется запрет быть депутатом представительного органа местного самоуправления
(см. комментарий к ст.18).
На депутата, осуществляющего на постоянной основе деятельность на выборной
муниципальной должности во фракции, депутатской группе и иных формированиях
политических партий и общественных объединений, действующих в представительном
органе местного самоуправления согласно уставу муниципального образования,
не распространяются запреты, установленные для муниципального служащего, использовать
свое служебное положение в интересах политических партий и общественных объединений,
а также образовывать в органах местного самоуправления структуры политических
партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных
союзов.
До принятия федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской
Федерации" действуют принятые в некоторых субъектах Российской Федерации законы
о муниципальной службе, нормы о муниципальной службе, содержащиеся в законах
субъектов Федерации о местном самоуправлении, нормы уставов муниципальных
образований, регулирующие вопросы муниципальной службы, положения о муниципальной
службе, принятые в некоторых муниципальных образованиях. С принятием федерального
закона об основах муниципальной службы законы и разделы в законах субъектов
Российской Федерации и в уставах муниципальных образований должны быть приведены
в соответствие с этим федеральным законом.
Впредь до принятия названного федерального закона на муниципальных служащих
в соответствии со ст.60 комментируемого Федерального закона распространяются
ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных
служащих (см. комментарий к ст.60).

Глава IV
Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы
осуществления местного самоуправления

Статья 22. Местный референдум
1. По вопросам местного значения может проводиться местный референдум.
2. Решение о проведении местного референдума принимается представительным
органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию
населения в соответствии с уставом муниципального образования.
3. В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие
на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом.
Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной
основе.
4. Голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль
за волеизъявлением граждан не допускается.
5. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении
какими-либо органами государственной власти, государственными должностными
лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется
издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью
компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном
референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию
(обнародованию).
6. Порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения
решений местного референдума устанавливается уставом муниципального образования
в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Комментарий к статье 22 Закона

1. В данной статье регламентируется использование одной из основных форм
прямого волеизъявления граждан - местного референдума. Референдум - это голосование
населения соответствующего муниципального образования по наиболее важным вопросам
жизни города, района, поселка, сельсовета и т.д. В законах о местных референдумах,
принятых в ряде субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований
приводится примерный перечень таких вопросов. Это устав муниципального образования,
формы осуществления местного самоуправления, структура органов местного самоуправления,
изменение границ муниципальных образований, планы и программы развития территорий,
запрещение строительства и эксплуатации объектов, наносящих вред окружающей
среде, отчуждение и приобретение объектов муниципальной собственности и другие
вопросы местного значения, отнесенные Конституцией, федеральными законами
и законами субъектов Российской Федерации к ведению местного самоуправления.
Некоторые законы субъектов Российской Федерации устанавливают правило,
по которому отдельные вопросы не могут выноситься на референдум. Например,
в Законе "О местном референдуме в Ивановской области" определено, что на местный
референдум не могут быть вынесены вопросы, относящиеся к исключительному ведению
представительных органов местного самоуправления. Такой запрет трудно признать
обоснованным. Если иметь в виду, что местное самоуправление по определению
предполагает решение вопросов местного значения самим населением в формах,
которые оно считает наиболее подходящими в данных условиях, то ограничение
указанных возможностей вряд ли оправданно. В этом отношении местный референдум
отличается от референдумов, проводимых на федеральном уровне и на уровне субъектов
Российской Федерации.
2. На местный референдум выносятся вопросы, решение которых по закону
требует выяснения воли жителей данного города, района, поселка и т.д. (например,
структура органов местного самоуправления или изменение границ муниципального
образования) либо имеет целью объединение противоречивых интересов различных
групп населения и выяснение воли большинства. Вместе с тем возможны ситуации,
в которых местное сообщество призывается в качестве арбитра при возникновении
споров, противоречий и неодинаковых подходов к важнейшим проблемам у представительного
органа и главы муниципального образования или у главы администрации: несмотря
на то, что каждый из них обладает собственной компетенцией, механизмы разделения
труда срабатывают не всегда должным образом, к тому же существуют и проблемы,
которые должны решаться при полном согласии разных органов.
Федеральный закон при всех условиях предоставляет право обратиться к
мнению сообщества только представительному органу, хотя последний делает это
как по собственной инициативе, так и по требованию населения. Поэтому следует
признать противоречащими Федеральному закону установления законов субъектов
Федерации и уставов муниципальных образований, закрепляющие правило, в соответствии
с которым местный референдум может назначаться не только представительным
органом, но и главой муниципального образования (г.Пермь и др.).
В процедуре назначения местного референдума различаются стадии оформления
инициативы проведения референдума и принятия решения о его проведении. Если
референдум проводится по собственной инициативе представительного органа,
то эта инициатива должна быть проявлена определенным числом депутатов. В одном
случае это не менее одной трети депутатов (Закон Вологодской области), в другом
- не менее половины депутатов (Закон Воронежской области). Само решение о
проведении референдума принимается согласно ряду законов субъектов Федерации
и ряду уставов муниципальных образований двумя третями голосов депутатов.
Второй субъект инициативы - само население муниципального образования.
Других Федеральный закон не предусматривает. Расширение этого закрытого перечня
законами субъектов Федерации или уставами муниципальных образований неправомерно.
Поэтому вряд ли можно признать приемлемым дополнение его главой администрации
(г.г.Астрахань, Хабаровск), органами местного самоуправления (не только представительными),
законодательным (представительным) органом и главой администрации субъекта
Российской Федерации (Ивановская область).
Инициатива населения оформляется согласно законам ряда субъектов Российской
Федерации и уставам муниципальных образований путем создания инициативной
группы с определенным числом членов, которая обращается в соответствующий
орган местного самоуправления (необязательно представительный) с ходатайством
о своей регистрации. Орган местного самоуправления, установив соответствие
ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям
закона и устава муниципального образования, в течение установленного короткого
срока принимает решение о регистрации инициативной группы или отказывает в
ней. Основанием для отказа в регистрации может быть только нарушение группой
закона и устава. Отказ по мотивам нецелесообразности не допускается, причем
инициативная группа вправе обжаловать отказ в суд.
С момента получения свидетельства о регистрации инициативная группа может
собирать подписи в поддержку инициативы о проведении местного референдума.
Подписи собираются посредством их внесения в подписные листы, содержащие формулировку
вопроса (решения), предлагаемого к вынесению на референдум. В правовых документах
субъектов Федерации и уставах муниципальных образований установлено разное
количество подписей, необходимых для принятия решения о проведении референдума.
В одном случае это 25 процентов жителей соответствующего муниципального образования
(Воронежская область), в другом - десять процентов (Вологодская область) или
пять процентов (г.г.Астрахань, Омск) и т.д.
Подписи, собранные в поддержку инициативы проведения референдума, поступают
в представительный орган местного самоуправления, который в течение установленного
срока принимает решение по данному вопросу. Это не право, а обязанность представительного
органа: если в документах и при сборе подписей не был нарушен закон или устав,
представительный орган должен назначить референдум, указав при этом содержание
выносимого на него вопроса, дату проведения и меры, его обеспечивающие.
В законах некоторых субъектов Российской Федерации установлено, что представительный
орган может сам принять решение по вопросу, предложенному для вынесения на
референдум, и тогда референдум не проводится.
Для его подготовки и проведения образуются муниципальная, участковые
и при необходимости территориальные комиссии по проведению местного референдума.
Процедура проведения референдума аналогична процедуре выборов (списки имеющих
право на голосование, агитация, голосование в день проведения референдума,
подсчет голосов участников голосования и т.д. См. комментарий к ст.23).
3-4. Эти пункты определяют демократические основы проведения референдума.
Согласно п.3 все граждане, проживающие на территории муниципального образования
и обладающие активным избирательным правом, могут принять в нем участие. В
Российской Федерации активным избирательным правом (то есть правом избирать)
пользуются граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет. Не имеют права
избирать и, следовательно, участвовать в местном референдуме граждане, признанные
судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору
суда. Это определено Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных
прав граждан Российской Федерации"*(52).
Федеральный закон устанавливает, что граждане участвуют в голосовании
непосредственно (то есть без каких-либо промежуточных ступеней, без выборов
лиц, голосующих затем на основе представительства, и т.д.) и на добровольной
основе. Участие в референдуме является только правом, а не обязанностью граждан.
Действия, направленные на то, чтобы принудить гражданина к участию или неучастию
в референдуме, незаконны.
Волеизъявление граждан на референдуме является свободным. То есть каждый
участник референдума голосует сообразно своему внутреннему убеждению. Какое-либо
воздействие на свободное волеизъявление недопустимо*(53).
Голосование на референдуме является тайным. Законы субъектов Федерации,
уставы и другие акты органов муниципальных образований предусматривают целый
ряд организационных гарантий, обеспечивающих тайну голосования.
5. В этом пункте говорится о самостоятельном значении акта референдума
как непосредственного выражения воли граждан, имеющего обязательный характер.
Чтобы стать таковым, решение на референдуме должно быть принято с соблюдением
определенных условий. Во-первых, необходимо, чтобы сам референдум был признан
состоявшимся согласно установленным параметрам и, во-вторых, чтобы решение
принималось значительным числом граждан, не меньше минимума, определенного
в законе или акте муниципального образования.
В законах субъектов Российской Федерации и актах муниципальных образований,
как правило, устанавливается, что референдум считается состоявшимся, если
в голосовании приняло участие не менее половины граждан, имеющих право на
участие в референдуме (в этом случае местный референдум по тому же вопросу
может быть проведен не ранее чем через год). Однако в некоторых актах определено
иное. Например, в Вологодской области референдум признается состоявшимся,
если в нем приняло участие не менее одной трети избирателей, имеющих право
голоса, в Ярославле - не менее 25 процентов избирателей города, в Хабаровске
- не менее двух третей граждан, внесенных в списки для голосования.
Решение на референдуме считается принятым, если за него проголосовало
более половины граждан, принявших участие в голосовании (Ивановская, Вологодская,
Воронежская области, г.г.Тюмень, Астрахань и др.). В Хабаровске для принятия
решения требуется не менее двух третей голосов участников. Если на референдум
выносились альтернативные варианты решения и ни один из них не получил необходимого
количества голосов, все варианты считаются отклоненными (Ивановская область).
Комментируемый закон устанавливает, что решение, принятое на референдуме,
не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными
должностными лицами или органами местного самоуправления. Таким образом, решение,
принятое на референдуме, - это, как правило, акт прямого и непосредственного
действия. Однако вполне возможны случаи, когда прямым голосованием принимается
только принципиальное решение по тому или иному намерению муниципальных властей
("да" или "нет"), и далее для его реализации необходимо издать акт органа
местного самоуправления. В некоторых уставах и регламентах представительных
органов муниципальных образований указывается максимальный срок между референдумом
и решением, которое должно быть принято по его результату.
Обычно в нормативных документах о местных референдумах говорится, что
решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено только
путем референдума. Более логичным является другое правило, содержащееся в
законах некоторых субъектов Федерации, согласно которому решение, принятое
на референдуме, изменяется или отменяется им же, если иное не предусмотрено
в самом решении, принятом на референдуме (Воронежская область), а также правило
о том, что решение, принятое на референдуме, может быть оспорено через суд
и, если оно противоречит законодательству, признано судом недействительным.
Кроме обязательных решений, на референдуме могут быть приняты и такие,
которые не носят императивного характера. В этом случае речь идет о так называемых
консультативных референдумах, предусмотренных законами о местных референдумах
некоторых субъектов Российской Федерации. "Для выяснения мнения населения
муниципальных образований, - говорится в "Законе о местном референдуме в Ивановской
области", - по вопросам объединения, преобразования или упразднения муниципальных
образований, установления или изменения их границ и наименований, изменения
административно-территориальных границ, необходимости введения местных налогов
и сборов, отчуждения муниципальной собственности и по другим важным вопросам
местного значения может проводиться консультативный референдум". При этом
полученные результаты не носят характера обязательных решений и учитываются
органами и должностными лицами местного самоуправления при принятии соответствующих
правовых актов. Консультативный референдум признается состоявшимся независимо
от числа граждан, принявших в нем участие.
6. В данном пункте речь идет о порядке правового регулирования вопросов
проведения местных референдумов. По смыслу содержащегося здесь правила этот
вопрос находится в ведении субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований. Дело самих субъектов Российской Федерации решать, как распределять
нормативный материал, посвященный местным референдумам, между их собственными
актами, а также между актами субъектов Федерации, с одной стороны, и актами
муниципальных образований - с другой.
На практике это решается по-разному. Вариант первый: часть наиболее общих
норм содержится в законе о местном самоуправлении субъекта Федерации, а развернутое
регулирование основных вопросов проведения референдумов осуществляется в специальных
законах о местных референдумах. Это оптимальная схема. Вариант второй: в законах
о местном самоуправлении ничего не говорится о порядке организации референдумов,
но одновременно издается специальный закон о местных референдумах. Кроме того,
в одном из субъектов Российской Федерации - Воронежской области - принят Избирательный
кодекс области (см. комментарий к ст.20), включающий регулирование процедуры
местных референдумов. В некоторых субъектах Федерации (Республика Карелия,
Свердловская область) одним законом устанавливается порядок проведения как
местных референдумов, так и референдумов субъектов Федерации.
Обычно законы о местных референдумах субъектов Российской Федерации оставляют
часть вопросов, связанных с порядком проведения местных референдумов, для
регулирования актами муниципальных образований. И здесь тоже, как правило,
не вся процедура содержится в уставах муниципальных образований. В ряде муниципальных
образований принимаются свои Положения о местных референдумах, в которых детально
расписывается, как проводить эти референдумы.

Статья 23. Муниципальные выборы
1. Выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления,
выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляются на основе
всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при
обеспечении установленных законом избирательных прав граждан.
2. Порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов
Российской Федерации.
3. Федеральные органы государственной власти и органы государственной
власти субъектов Российской Федерации гарантируют проведение муниципальных
выборов.

Комментарий к статье 23 Закона

1. Данная статья устанавливает демократические принципы муниципальных
выборов и закрепляет обязательность обеспечения на этих выборах установленных
законом избирательных прав граждан.
Нормы этой статьи базируются на положениях Конституции, говорящих о праве
граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления и о том, что не имеют права избирать и быть избранными только
граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах
лишения свободы по приговору суда (ст.32).
К числу федеральных законов, устанавливающих гарантии избирательных прав
граждан, прежде всего относится Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных
прав граждан Российской Федерации". В нем с точки зрения обеспечения избирательных
прав граждан урегулированы важнейшие элементы избирательного процесса: создание
избирательных комиссий, составление списков избирателей, образование избирательных
округов и участков, выдвижение и регистрация кандидатов, финансирование выборов,
предвыборная агитация, голосование и подведение итогов выборов, а также некоторые
другие.
Помимо этого права граждан гарантируются в Уголовном кодексе Российской
Федерации и Кодексе РСФСР об административных правонарушениях, которые предусматривают
уголовную и административную ответственность за нарушение порядка выборов.
Проживание гражданина на определенной территории, являющееся основанием для
включения его в список избирателей, устанавливается в соответствии с Законом
Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения,
выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"*(54).
2. Хотя установление избирательных прав граждан Российской Федерации
и основных гарантий этих прав находится в ведении Российской Федерации, определение
конкретных процедур, обеспечивающих избирательные права граждан при выборах
органов местного самоуправления, относится к ведению субъектов Российской
Федерации. Именно этому посвящен данный пункт комментируемой статьи. Здесь
указана и правовая форма регулирования муниципальных выборов, а именно - закон
субъекта Российской Федерации.
При этом надо иметь в виду, что в соответствии с Федеральным законом
от 26 ноября 1996 г. "О внесении дополнения в Федеральный закон "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" могут
устанавливаться временные нормы, которые регулируют правоотношения, отнесенные
Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления
к ведению субъектов Российской Федерации*(55). На основании этого акта Государственная
Дума приняла "Временное положение о проведении выборов депутатов представительных
органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления
в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных
прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления", действующее до принятия в субъектах Российской Федерации
соответствующих законов*(56). Это "Временное положение" во многом расходится
с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской
Федерации" (в порядке выдвижения кандидатов, образования избирательных фондов
кандидатов, организации общественного контроля на выборах, ответственности
кандидата за нарушения законодательства о выборах и др.). Соответствующие
изменения в Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан
не внесены. Таким образом, порядок проведения муниципальных выборов по законам
субъектов Российской Федерации и по "Временному положению" будет неодинаков.
В одних случаях (там, где субъекты Российской Федерации приняли свои законы)
должны соблюдаться правила Федерального закона об основных гарантиях избирательных
прав, а в других - нормы "Временного положения". Участники выборов в разных
субъектах Федерации будут обладать неодинаковыми процессуальными правами и
возможностями. Это противоречит одному из важнейших принципов избирательного
права - равенству условий и оснований участия в выборах избирателей. Однако
так решил законодатель. И с этим придется считаться, пока во всех субъектах
Российской Федерации не будут приняты свои законы о муниципальных выборах.
Законы субъектов Федерации о муниципальных выборах, принятые к настоящему
времени, различаются по составу, виду и содержанию. Например, в Башкортостане
и Воронежской области приняты избирательные кодексы, устанавливающие порядок
выборов органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления,
а также порядок проведения референдумов (последний по сути вряд ли можно отнести
к избирательному законодательству). К этим кодексам приближается по содержанию
Закон "О выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления
Вологодской области": он также регулирует выборы областных органов государственной
власти и органов местного самоуправления, хотя в нем и нет правил проведения
референдумов. В большинстве случаев законы субъектов Федерации определяют
процедуру выборов органов местного самоуправления, включая представительные
органы и глав муниципальных образований (Читинская, Иркутская, Костромская,
Ивановская, Московская области и др.). Это наиболее рациональный вариант,
позволяющий достаточно полно определить порядок выборов тех и других муниципальных
органов, сократить число необходимых нормативных документов. В то же время
в некоторых субъектах Федерации принимаются отдельные законы о выборах представительных
органов и глав муниципальных образований (глав администраций).
Принятые законы определяют порядок выборов муниципальных органов либо
исчерпывающим образом, либо предусматривая возможность разных подходов к их
проведению и в этой связи - принятия органами муниципальных образований нормативных
актов, учитывающих особенности выборов на своей территории в рамках законов
соответствующих субъектов Российской Федерации.
Характерен Закон "О выборах в органы местного самоуправления Иркутской
области". В нем говорится, что нормативными правовыми актами органов местного
самоуправления могут устанавливаться особенности подготовки и проведения выборов
с учетом местных условий в пределах, предусмотренных данным Законом. Если
нормативными актами органов местного самоуправления не регламентируется порядок
подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, выборы проводятся
на основе настоящего Закона. Закон Иркутской области устанавливает возможность
альтернативных решений по ряду вопросов избирательного процесса, что в принципе
позволяет учесть специфику разных муниципальных образований. Вместе с тем
в нем не соблюдена мера возможного делегирования прав муниципальным образованиям.
Нельзя признать правомерными некоторые нормы Закона, наделяющие органы муниципальных
образований полномочиями, которые идут вразрез с федеральным законодательством.
Наиболее существенным нарушением является правило о том, что сроки избирательных
действий по выборам в органы местного самоуправления, предусмотренные данным
Законом, могут быть пропорционально уменьшены нормативными актами органов
местного самоуправления до двух раз. Хотя сроки, закрепленные в Законе Иркутской
области, и соответствуют срокам, содержащимся в Федеральном законе "Об основных
гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", уменьшенные вдвое,
они существенно с этими сроками расходятся. Тем самым нарушается организационное
обеспечение прав граждан избирать и быть избранными.
Более подробное определение избирательной процедуры в законах субъектов
Российской Федерации, чем в федеральных законах, и прежде всего в Законе "Об
основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", предполагает
различные решения многих вопросов организации и проведения выборов. При этом
на практике выявляются две группы таких решений. Обе связаны с поиском оптимальных
подходов к определению полномочий субъектов избирательного процесса и обстоятельств
их участия в выборах, с учетом особенных условий в каждом субъекте Федерации.
Но если одна согласуется с установлениями федеральных законов, то другая им
противоречит.
Первая группа весьма обширна и затрагивает не только систему выборов,
но и все стадии избирательного процесса, начиная с назначения выборов и кончая
определением их результатов. В большинстве законов субъектов Российской Федерации
устанавливается мажоритарная система выборов по одномандатным или многомандатным
округам. Победившим в одномандатном округе считается кандидат, получивший
относительное большинство голосов избирателей, участвовавших в голосовании.
При этом в некоторых законах (Нижегородской, Воронежской, Ивановской, Костромской,
Иркутской областей и др.) определено, что число голосов победившего кандидата
должно превышать число голосов, поданных против всех кандидатов. В противном
случае выборы признаются несостоявшимися. В Московской области выборы признаются
несостоявшимися, если число голосов, поданных против всех кандидатов, превышает
число голосов, поданных за всех кандидатов. Это правило точнее соответствует
волеизъявлению избирателей.
В некоторых субъектах Федерации (например, в Саратовской области) усложняются
условия победы кандидата, претендующего на должность главы муниципального
образования. Он считается победившим, если набрал наибольшее по сравнению
с другими претендентами число голосов, но не менее половины голосов избирателей,
участвовавших в голосовании. Такой порядок делает выбор главы муниципального
образования более легитимным, хотя при этом увеличивается и вероятность повторных
выборов.
В отдельных субъектах Российской Федерации законы предоставляют муниципальным
образованиям право самим определять систему выборов депутатов представительных
органов. В Избирательном кодексе Воронежской области, например, предусматривается
возможность применения не только мажоритарной системы, но и системы пропорционального
представительства, смешанной и других. Есть и такие законы, которые допускают
проведение двухтурового голосования при выборах глав муниципальных образований
и других выборных должностных лиц и т. д.
Большинство законов субъектов Федерации определяют в качестве минимума
участвующих в голосовании для признания выборов состоявшимися - 25 процентов
от числа зарегистрированных в списках. Но есть и исключения. Например, в Иркутской
области выборы считаются несостоявшимися, если в них приняло участие менее
35 процентов от числа избирателей, зарегистрированных по соответствующему
избирательному округу.
Согласно законам ряда субъектов Российской Федерации (Нижегородская,
Читинская, Московская области и др.) выборы назначаются представительным (законодательным)
органом субъекта Федерации. Законы тех субъектов Федерации, которые признают
участие муниципальных образований в организации и проведении выборов, предоставляют
право назначения выборов представительным или иным органам муниципальных образований
в соответствии с их уставами (Вологодская, Воронежская, Ивановская области
и др.). В Иркутской области выборы назначаются главой муниципального образования,
если иное не определено органами местного самоуправления. При этом законы
некоторых субъектов Российской Федерации определяют фиксированные сроки назначения
выборов, что является дополнительной правовой гарантией их своевременного
проведения. В большинстве случаев фиксированной датой очередных выборов является
первое воскресенье после истечения срока полномочий выборных органов или должностных
лиц местного самоуправления.
Учитывая специфику проведения выборов органов местного самоуправления
там, где выборных органов не было, законы определяют порядок, по которому
первые выборы назначаются представительными (законодательными) органами субъектов
Федерации, а последующие - в соответствии с общими правилами. Такая же норма
установлена законами ряда субъектов Федерации для муниципальных образований,
в которых выборы уже проводились, но где еще не приняты уставы.
Чтобы гарантировать проведение выборов, законы некоторых субъектов Федерации
определяют: если представительными или иными органами местного самоуправления
выборы в установленный срок не назначаются, они назначаются соответствующей
территориальной комиссией в первое воскресенье месяца, следующего за месяцем,
в котором истекают полномочия выборного органа местного самоуправления (Иркутская
область), или избирательной комиссией субъекта Федерации в тот же срок (Ивановская
область). Выборы могут быть назначены представительным (законодательным) органом
субъекта Федерации - для органов и должностных лиц районов, городов областного
значения; представительным органом местного самоуправления района, города
областного значения - для органов и должностных лиц местного самоуправления
сельского округа, поселка, города районного значения. Если представительный
орган города областного значения, района не принимает своевременного решения
- оно принимается представительным (законодательным) органом субъекта Федерации
и для выборов низовых органов местного самоуправления (Московская область).
Для организации и проведения выборов законы субъектов Российской Федерации
предусматривают создание избирательных комиссий - территориальных (соответствующих
муниципальных образований), окружных и участковых. Законы некоторых субъектов
Федерации устанавливают порядок, согласно которому в крупных по числу избирателей
округах могут создаваться также территориальные комиссии, обслуживающие части
территории округа. При выборах глав администраций окружные комиссии не создаются.
Их функции выполняют территориальные избирательные комиссии. В принципе система
комиссий при выборах органов местного самоуправления одинакова во всех субъектах
Федерации. Вместе с тем порядок формирования в них комиссий имеет существенные
особенности. Довольно часто встречается схема, по которой избирательные комиссии
формируются представительными органами местного самоуправления на основе предложений
общественных объединений и собраний избирателей по месту работы, службы, учебы
и жительства (Нижегородская, Читинская, Московская области и др.). В то же
время распространена и другая схема, когда территориальные комиссии создаются
представительным органом местного самоуправления, окружные и участковые -
соответственно территориальной и окружными (или только территориальной) избирательными
комиссиями (Саратовская, Ивановская области и др.). Данный вариант предпочтительнее,
поскольку способствует соблюдению принципа независимости избирательных комиссий.
Наряду с этим законы некоторых субъектов Федерации определяют "смешанный
порядок" формирования комиссий, когда они создаются представительным органом,
но по согласованию с соответствующей избирательной комиссией. Иногда закон
вместо понятия "представительный" употребляет термин "выборный" орган, что
дает возможность формирования комиссий также главой муниципального образования,
если он выбирается населением или представительным органом. Такой порядок
наименее демократичен, поскольку основан на единоличном решении. Действует
также процедура, в соответствии с которой территориальная комиссия назначается
представительным органом, окружные - на паритетных началах представительными
и исполнительными органами, а участковые - выборными органами местного самоуправления
(Вологодская область). Нельзя оспаривать право данного субъекта Федерации
определять процедуру формирования избирательных комиссий, однако аргументы
в пользу ее целесообразности подобрать трудно.
Большинство законов субъектов Российской Федерации предусматривают возможность
непринятия в установленные сроки решений соответствующих органов об образовании
избирательных комиссий, а также возможность отсутствия этих органов и устанавливают
для данных обстоятельств альтернативный порядок формирования комиссий. "В
случае, если представительный орган местного самоуправления, - говорится в
Законе Нижегородской области, - не назначил состав территориальной избирательной
комиссии в срок... или если на данной территории представительный орган местного
самоуправления отсутствует, формирование территориальной комиссии производится
вышестоящей избирательной комиссией (то есть областной)". Соответственно действует
территориальная комиссия в отношении окружных и окружные в отношении участковых.
В законах других субъектов Федерации установлен либо аналогичный порядок,
либо несколько иной, но также не допускающий "простоя" при создании органов,
от которых зависит проведение выборов.
На стадии выдвижения кандидатов, в частности сбора подписей избирателей
в поддержку кандидатов, выдвинутых непосредственно избирателями, законы субъектов
Российской Федерации предлагают свои решения. Согласно ст.19 Федерального
закона об основных гарантиях избирательных прав граждан максимальное количество
подписей, необходимых для регистрации, не может превышать двух процентов от
числа избирателей соответствующего избирательного округа. В ряде субъектов
Федерации зафиксирована норма в один процент; есть законы, по которым нужно
собрать два процента подписей избирателей. В некоторых случаях, устанавливая
норму в два процента, законы одновременно ограничивают необходимое число подписей.
Например, в Законе Ивановской области указывается, что в поддержку выдвижения
кандидата надо собрать два процента, но не более 3000 подписей избирателей
данного избирательного округа.
Чрезвычайно важна в процедуре выдвижения кандидата проверка собранных
подписей избирателей в его поддержку. В Федеральном законе ничего не говорится
об этой проверке и о том, как ее проводить. Эти вопросы регулируются применительно
к муниципальным выборам специальными законами субъектов Российской Федерации.
К сожалению, в указанных законах о проверке подписных листов, как правило,
говорится весьма скупо. Отмечается лишь, что при возникновении у избирательной
комиссии сомнений в достоверности сведений, содержащихся в подписных листах,
проводится их "проверка", "соответствующая проверка", "сплошная или выборочная
проверка". Только отдельные законы относительно подробно регламентируют этот
контроль. В частности, в Избирательном кодексе Воронежской области содержится
специальная статья, посвященная порядку проверки собранных подписей, согласно
которой в случае возникновения сомнений в подлинности подписей окружная избирательная
комиссия самостоятельно или совместно с соответствующим органом местного самоуправления
в трехдневный срок организует полную или выборочную проверку подлинности подписей
избирателей в подписных листах, а также правильности оформления этих листов.
При этом вызов избирателей для проверки подлинности их подписей не допускается.
Если при проверке обнаруживается несколько подписей одного и того же лица
в поддержку одного и того же кандидата, ни одна из его подписей не учитывается.
Хотя здесь устанавливаются некоторые правила проверки, остается неясным,
что такое выборочная проверка, сколько подписей для нее берется и как их следует
проверять, можно ли опрашивать граждан, указанных в подписных листах, не вызывая
их в комиссию, какие подписи считать недействительными, а какие - сфальсифицированными,
какое число таких подписей достаточно для отказа кандидату в регистрации.
Следуя требованиям Федерального закона, законы субъектов Российской Федерации
определяют правила ведения предвыборной агитации. В большинстве из них указывается,
что в предвыборной агитации не могут участвовать члены избирательных комиссий,
государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица этих
органов. Законы, гарантирующие кандидатам и избирательным объединениям равные
условия доступа к средствам массовой информации, устанавливают обязанности
избирательных комиссий обеспечивать эти условия. В некоторых законах указываются
конкретные способы контроля комиссий за организацией и содержанием предвыборной
агитации. Например, в Законе Саратовской области закреплено правило, по которому
кандидаты обязаны в трехдневный срок с момента опубликования представлять
в соответствующую избирательную комиссию по два экземпляра каждого из видов
печатного агитационного материала.
Значительное внимание законы субъектов Российской Федерации уделяют финансированию
выборов. Они детально регулируют порядок создания и использования избирательных
фондов кандидатов и избирательных объединений. Подавляющее большинство этих
законов при регламентации источников поступления средств в избирательные фонды
исходит из требований Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных
прав граждан Российской Федерации". При этом весьма по-разному определены
максимальные размеры поступлений в избирательные фонды от физических и юридических
лиц, из собственных средств кандидатов и избирательных объединений; предельных
общих размеров фондов. Если по Закону Саратовской области максимальная сумма
пожертвований в фонд кандидата от физических лиц должна составлять не более
10-кратного, а от юридических лиц - не более 100-кратного минимального размера
оплаты труда, установленного Федеральным законом на день назначения выборов,
то по Закону Читинской области соответственно не более 30- и 100-кратного
размера этой оплаты, по Закону Московской области - не более 20- и 200-кратного
размера, по Законам Нижегородской и Иркутской областей - 10- и 100-кратного
размера, по Закону Костромской области - 5- и 25-кратного размера и т.д.
Некоторые из законов субъектов Российской Федерации, определяющих порядок
выборов как кандидатов в депутаты представительных органов, так и кандидатов
на должности глав муниципальных образований, отличают размеры пожертвований
в фонды кандидатов в депутаты, с одной стороны, и кандидатов на должности
глав администраций - с другой. Иные законы таких различий не делают. Далее,
одни законы определяют предельный размер собственных средств кандидатов, другие
- нет. Одни устанавливают возможность образования избирательных фондов только
кандидатов, другие - также избирательных объединений.
По Закону Саратовской области общая сумма пожертвований от физических
и юридических лиц в фонд кандидата не должна превышать минимальный размер
заработной платы соответственно более чем в 100 и 1000 раз. По Закону Ивановской
области предельная сумма расходов кандидатов в депутаты представительных органов
не может превышать этот размер больше чем в 250 раз и т.д. В ряде законов
вообще не устанавливается предельная общая сумма расходов кандидатов.
Такая пестрота труднообъяснима. По-видимому, на определение размеров
средств, составляющих избирательные фонды, влияли конкретные условия подготовки
и принятия соответствующих законов, разница в представлениях законодателей
о возможностях кандидатов и избирательных объединений, в затратах, необходимых
для их агитационной работы. При этом законы принимались в полном соответствии
с компетенцией субъектов Российской Федерации, и в этой части они соответствуют
федеральному законодательству.
К сожалению, законы субъектов Федерации далеко не всегда согласуются
с федеральными законами. К этой, второй группе положений, которая в отличие
от первой так или иначе нарушает федеральное законодательство, следует прежде
всего отнести неправомерные ограничения активного и пассивного избирательного
права граждан Российской Федерации. В законах ряда субъектов Федерации (например,
Костромской области) устанавливается правило, в соответствии с которым право
участвовать в выборах имеют только те граждане Российской Федерации, которые
постоянно проживают на территории данного муниципального образования или избирательного
участка. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан
Российской Федерации" не предусматривает необходимости постоянного проживания
на соответствующей территории. Основанием для включения гражданина Российской
Федерации в список избирателей является его проживание на соответствующей
территории, определяемое согласно Федеральному закону, который устанавливает
право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания
и жительства на территории Российской Федерации.
Избирательный кодекс Воронежской области определил возможность для представительных
органов местного самоуправления наделять активным избирательным правом жителей
области, являющихся владельцами недвижимости и земельных участков, расположенных
на территории соответствующей административно-территориальной единицы, если
они платят имущественный и иные установленные для этой категории граждан налоги
в бюджет местного самоуправления, независимо от места постоянного проживания.
По сути это означает введение имущественного ценза, что противоречит принципам
всеобщего и равного избирательного права, закрепленного Федеральным законом.
Не согласуется с Конституцией, определяющей право граждан свободно избирать
органы местного самоуправления, и установленное Законом Иркутской области
правило, по которому гражданин может быть включен в списки избирателей, если
налицо юридический факт признания его членом "местного сообщества".
Противоречащим федеральному законодательству следует признать ограничение
пассивного избирательного права граждан Российской Федерации требованием не
только постоянного проживания на территории соответствующего муниципального
образования (Иркутская область), но и постоянной работы на протяжении не менее
чем года на предприятии, в учреждении, организации, зарегистрированных на
территории муниципального образования (Московская область). Федеральный закон
об основных гарантиях избирательных прав не предусматривает возможность такого
ограничения при выборах органов местного самоуправления (в том числе глав
местного самоуправления, о которых идет речь в Законе Московской области).
Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав (ст.4) четко
фиксирует обстоятельства, с которыми законы субъектов Российской Федерации
могут связывать дополнительные условия приобретения пассивного избирательного
права. Это достижение гражданином определенного возраста (более чем 18 лет)
и срок проживания на определенной территории. При этом повышение возрастного
ценза (до 21 года) может иметь отношение только к кандидатам на должности
глав территориальных образований. Установление повышенного минимального возраста
для кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления
Федеральным законом не предусмотрено. Поэтому следует признать несоответствующей
этому Закону норму Закона Костромской области о том, что депутатом представительного
органа местного самоуправления может быть избран гражданин Российской Федерации
не моложе 21 года.
Один из типичных просчетов в законах субъектов Российской Федерации связан
с определением избирательных объединений, то есть тех общественных объединений,
которые участвуют в выборах, и с процедурой выдвижения ими кандидатов. Во-первых,
в законах говорится об участии в выборах общественных объединений, уставы
которых предусматривают такое участие в выборах органов местного самоуправления
(Иркутская, Костромская, Нижегородская области и др.), хотя согласно Федеральному
закону об основных гарантиях избирательных прав речь должна идти об общественных
объединениях, уставы которых предусматривают не просто участие в выборах,
а участие посредством выдвижения кандидатов. Во-вторых, устанавливается возможность
выдвижения кандидатов на заседаниях органов (Иркутская область), а не на конференциях
этих объединений или собраниях их местных отделений, как это определено в
указанном Федеральном законе. В-третьих, не закрепляется обязательность тайного
голосования на этих конференциях и собраниях (Иркутская, Костромская области
и др.), зафиксированная в Федеральном законе. Тем самым ослабляются гарантии
обеспечения пассивного избирательного права граждан - членов общественных
объединений.
Законы отдельных субъектов Федерации устанавливают организационные ограничения
для выдвижения кандидатов непосредственно избирателями, что также нельзя признать
оправданным. Они излишне формализуют общую норму вышеупомянутого Федерального
закона о том, что выдвижение кандидата непосредственно избирателями производится
путем сбора подписей под его заявлением. По некоторым законам от гражданина,
выдвигающего свою кандидатуру, требуется наличие под его заявлением подписей
избирателей, проживающих в данном избирательном округе. В Саратовской области,
например, это подписи не менее 30 человек, в Читинской - не менее 10 и т.д.
Группа избирателей, выступающая с инициативой выдвижения кандидатов,
тоже должна обладать определенной численностью. В Читинской области - не менее
10 человек, в Нижегородской области - не менее 15 человек, в Саратовской области
- не менее 30 человек и т.д. Группа образуется на собрании избирателей по
месту работы, службы, учебы и жительства, оформляется протоколом собрания,
к которому прилагается список присутствовавших на собрании с указанием их
года рождения, адреса места жительства, серии и номера паспорта или заменяющего
его документа. Все это вместе с заявлением о выдвижении кандидата представляется
в окружную комиссию. Со дня поступления документов в эту комиссию инициативная
группа избирателей вправе начинать сбор подписей избирателей в поддержку кандидата
(Нижегородская область). Есть и другой пример, когда списки участников собрания
не требуются, но в окружную избирательную комиссию представляется заявление
группы о выдвижении кандидата и протокол собрания, подписанный председателем
и секретарем собрания. При этом группа не позднее чем через три дня должна
получить письменное подтверждение комиссии о получении документов и уже после
этого может собирать подписи избирателей в поддержку своего кандидата (Саратовская
область).
Формализация процесса выдвижения кандидатов избирателями, безусловно,
осложняет реализацию гражданами их пассивного избирательного права. Поэтому
здесь крайне необходимо соблюдать меру. Нельзя согласиться, к примеру, с такими
условиями, когда выдвижение кандидатов сводится к выдвижению их только формализованными
группами избирателей, а возможность самовыдвижения исключается (Костромская,
Иркутская области). Это не соответствует ст.19 Федерального закона об основных
гарантиях избирательных прав граждан.
В законах некоторых субъектов Российской Федерации устанавливается возможность
безальтернативных выборов, то есть помещения в избирательном бюллетене фамилии
только одного кандидата (Костромская область и др.), что противоречит правилам,
закрепленным в Федеральном законе и обеспечивающим состязательность кандидатов
как основополагающий принцип демократических выборов.
Законом Иркутской области запрещается участвовать в предвыборной агитации
государственным органам и органам местного самоуправления, а также их должностным
лицам при исполнении ими должностных обязанностей, хотя Федеральный закон
запрещает участие указанных органов и должностных лиц в агитации во всех случаях,
гарантируя тем самым равенство прав и возможностей кандидатов при проведении
выборов.
В законах субъектов Российской Федерации, посвященных муниципальным выборам,
есть и другие положения, которые требуют непременного исправления в соответствии
с федеральными законами.
3. Гарантии проведения муниципальных выборов со стороны федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской
Федерации могут быть политическими, правовыми, организационными, материально-финансовыми.
Политические гарантии связаны с проявлением государственной воли, направленной
на проведение выборов в установленные сроки. Правовые сводятся к своевременному
изданию федеральных законов и законов субъектов Федерации, а также других
нормативных актов на этих уровнях по вопросам избирательных прав граждан,
избирательного процесса, ответственности государственных органов, общественных
объединений и должностных лиц за нарушение законодательства о выборах и за
несоблюдение сроков проведения муниципальных выборов (см. комментарий к ст.62).
Финансовые гарантии связаны с выделением при необходимости средств на
организацию и проведение выборов органам местного самоуправления. Законы о
выборах органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации устанавливают
общее правило, согласно которому организация и проведение муниципальных выборов
осуществляются за счет средств соответствующих местных бюджетов. Однако некоторые
законы предусматривают возможность оказания финансовой помощи органам местного
самоуправления за счет средств бюджетов субъектов Федерации. К организационным
гарантиям можно отнести, в частности, методическую помощь, которую органы
государственной власти оказывают органам местного самоуправления, участвующим
в избирательном процессе.

Статья 24. Собрание (сход) граждан
1. В муниципальном образовании для решения вопросов местного значения
могут созываться собрания (сходы) граждан.
2. Порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения
его решений, пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального
образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
В случае осуществления собранием (сходом) граждан полномочий, предусмотренных
пунктом 6 статьи 15 настоящего Федерального закона, собрание (сход) граждан
считается правомочным при участии в нем более половины жителей муниципального
образования, обладающих избирательным правом.

Комментарий к статье 24 Закона

1. Роль собраний (сходов) граждан двояка. Следует различать собрание
(сход) как форму непосредственного участия граждан в местном самоуправлении,
когда она связана с выполнением функций представительного органа местного
самоуправления (п.6 ст.15 данного Закона), и собрание (сход) как форму территориального
общественного самоуправления, применяемую наряду с деятельностью местного
самоуправления. В первом случае собрание (сход) действует, как правило, на
территории небольших поселений, имеющих статус муниципальных образований,
а во втором - на части территории муниципального образования (отдельные поселения,
входящие в состав муниципального образования, микрорайон, квартал, улица,
другие внутригородские территории).
2. Данный пункт комментируемой статьи посвящен порядку правового регулирования
статуса собраний (сходов) граждан и процедуры их созыва и проведения. Эти
вопросы регламентируются уставами муниципальных образований в соответствии
с законами субъектов Российской Федерации. Вместе с тем важнейшие вопросы
функционирования собраний (сходов), выполняющих полномочия представительных
органов местного самоуправления, решены в настоящем Федеральном законе. Во-первых,
в п.6 ст.15 определены основные, базовые полномочия этих собраний (см. комментарий
к этой статье). Во-вторых, в данном пункте закреплено условие правомочности
собраний (сходов): в них должны участвовать более половины жителей муниципального
образования, обладающих избирательным правом, то есть правом избирать, как

<<

стр. 4
(всего 7)

СОДЕРЖАНИЕ

>>