<<

стр. 6
(всего 7)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

бюджета и использовании средств внебюджетных и валютного фондов, а также решения
по иным вопросам, касающимся формирования бюджета или указанных фондов, подлежат
опубликованию в средствах массовой информации в сроки, установленные соответствующим
органом местного самоуправления, или доводятся до сведения населения иным
способом исходя из возможностей соответствующего субъекта Федерации и муниципального
образования.
В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или о неутверждении
отчетов об исполнении бюджета и использовании средств внебюджетных и валютного
фондов в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые
сведения о причинах принятия такого решения.

Статья 38. Финансирование осуществления отдельных государственных полномочий,
компенсация дополнительных расходов органов местного самоуправления
1. Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного
самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются
соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Российской Федерации.
2. Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления,
возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются
органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно
с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти,
влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются
органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации
средств.

Комментарий к статье 38 Закона

При недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих
минимальный бюджет, или в случаях временных финансовых затруднений в процессе
исполнения утвержденного бюджета органы власти муниципального образования
могут получать процентные или беспроцентные ссуды из иных бюджетов, а также
в порядке, установленном органами власти субъекта Федерации, выпускать займы
на инвестиционные цели на собственной территории.
Органы власти муниципального образования вправе получать краткосрочные
кредиты коммерческих банков за счет их собственных ресурсов по решению представительного
органа власти, в котором определяются приемлемые условия заключения соглашения
исполнительного органа власти с банком о предоставлении и погашении кредита.
Максимальный размер соотношения общей суммы займов, кредитов, иных долговых
обязательств соответствующего бюджета и объема его расходов устанавливается
законами Российской Федерации. Вышестоящие органы власти не отвечают по долговым
обязательствам нижестоящего органа власти, за исключением случаев, предусмотренных
законодательными актами Российской Федерации.
Доходная часть минимального бюджета должна полностью покрывать указанные
суммы затрат. В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых
расходов бюджетов сельсоветов, поселков, районных бюджетов районов в городах,
городских бюджетов городов без районного деления, бюджетов городов (кроме
городов Москвы и Санкт-Петербурга), районов органы местного самоуправления
представляют в органы власти субъекта Федерации необходимые расчеты для обоснования
размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций, субвенций,
перечня доходов и расходов, подлежащих передаче из вышестоящих бюджетов, а
также данные об изменении состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию.
Для полного учета всех финансовых ресурсов, а также определения средней
финансовой обеспеченности муниципального образования его органы вправе составить
территориальный сводный финансовый баланс. Предприятия, учреждения и организации
всех форм собственности, расположенные на соответствующей территории, включая
налоговые службы и органы статистики, по запросам органов местного самоуправления
обязаны безвозмездно представлять им сведения, необходимые для составления
этих балансов.
Государственные органы власти субъекта Федерации организуют работу по
доведению до начала финансового года до органов местного самоуправления следующих
данных:
- проектируемых нормативов (процентов) отчислений от регулирующих доходов
и принятых в их расчет сумм контингентов этих доходов;
- о дотациях и субвенциях, намечаемых к предоставлению из республиканского
бюджета Российской Федерации и бюджета субъекта Федерации, и их целевом назначении;
- перечня и фиксированных долей (в процентах) доходов, закрепленных за
бюджетами разных уровней;
- перечня расходов, передаваемых из республиканского бюджета Российской
Федерации и бюджета субъекта Федерации в бюджет местного самоуправления.
Государственный комитет Российской Федерации по статистике во исполнение
постановления Правительства Российской Федерации от 21 апреля 1995 г. "О совершенствовании
информационной системы представления бухгалтерской отчетности"*(75) принял
положение от 27 сентября 1995 г. "Об утверждении порядка сбора и обработки
годовой бухгалтерской отчетности организаций и представления сводной информации
органам государственной власти и местного самоуправления, а также иным заинтересованным
пользователям".
Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 1995 г.
"О совершенствовании информационной системы представления бухгалтерской отчетности"
на органы государственной статистики возложены функции по сбору, обработке
годовых бухгалтерских отчетов организаций, расположенных на территории Российской
Федерации, для представления соответствующей информации органам местного самоуправления,
а также другим заинтересованным пользователям.
При сборе, обработке бухгалтерской отчетности и представлении органам
местного самоуправления следует руководствоваться частью первой Гражданского
кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 20 февраля 1995 г. "Об
информации, информатизации и защите информации"*(76), Федеральным законом
от 14 июня 1995 г. "О государственной поддержке малого предпринимательства
в Российской Федерации", постановлением Правительства Российской Федерации
от 21 апреля 1995 г. "О совершенствовании информационной системы представления
бухгалтерской отчетности", Положением о бухгалтерском учете и отчетности в
Российской Федерации, утвержденным Приказом Минфина России от 26 декабря 1994
г. N 170, Положением о Государственном комитете Российской Федерации по статистике,
утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июля 1994
г. "Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по статистике"*(77),
совместным Приказом Госкомстата России и Госналогслужбы России "Об информационном
взаимодействии органов государственной статистики и налоговых органов", утвержденным
25 июля 1995 г. N 141/ВГ-3-13/49.

Статья 39. Местные налоги и сборы
1. Местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате устанавливаются
представительными органами местного самоуправления самостоятельно.
2. Население непосредственно путем местного референдума, на собраниях
(сходах) граждан или представительные органы местного самоуправления с учетом
мнения населения могут предусматривать разовое добровольное внесение жителями
средств для финансирования решения вопросов местного значения.

Комментарий к статье 39 Закона

Общий правовой режим местных налогов и сборов предстоит подробно урегулировать
готовящимся Налоговым кодексом Российской Федерации, причем их количество,
предусмотренное Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "Об основах
налоговой системы в Российской Федерации"*(78) с изменениями и дополнениями,
предполагается сократить. На федеральном уровне финансовые органы должны издавать
необходимое количество модельных (типовых) рекомендательных актов о порядке
взимания отдельных видов местных налогов. Регулирование этого вопроса нельзя
отдавать полностью на усмотрение органов местного самоуправления, поскольку
различный налоговый режим на местном уровне может подорвать основы единой
налоговой системы. Следует предоставить им право взимания местных налогов
на условиях, установленных законодательством Федерации и ее субъектов.
К местным налогам относятся: налог на имущество физических лиц; земельный
налог; регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской
деятельностью; налог на строительство объектов производственного назначения
в курортной зоне; курортный сбор; сбор за право торговли; целевые сборы с
граждан и предприятий, учреждений, организаций на содержание милиции, благоустройство
территории, на нужды образования и другие цели; налог на рекламу; налог на
перепродажу автомобилей, вычислительной техники; сбор с владельцев собак;
лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями; лицензионный
сбор за право проведения местных аукционов и лотерей; сбор за выдачу ордера
на квартиру; сбор за парковку автотранспорта; сбор за использование местной
символики; сбор за участие в бегах на ипподромах; сбор за выигрыш на бегах;
сбор со сделок на биржах (за исключением сделок, предусмотренных законодательными
актами о налогообложении операций с ценными бумагами; сбор за право проведения
кино- и телесъемок; сбор за уборку территорий населенных пунктов; сбор за
открытие игорного бизнеса; налог на содержание жилищного фонда и объектов
социально-культурной сферы; налоги и сборы, не предусмотренные федеральным
законодательством и введенные местным самоуправлением (сбор за содержание
излишнего поголовья дойных коров, сбор за проезд через территорию города,
сбор за парковку иностранного транспорта и за право проезда по центральным
улицам города, сбор на содержание автобусного парка, налог на содержание общественного
телевидения, сбор на содержание футбольной команды, сбор на медоборудование,
сбор за вывоз древесины и другие налоги и сборы).
В принимаемых решениях о введении местных налогов и сборов должны быть
четко определены:
- плательщики;
- объекты обложения;
- размеры ставок;
- порядок исчисления и сроки уплаты;
- источники уплаты налогов и сборов (для юридических лиц);
- льготы и порядок их предоставления;
- порядок зачисления уплачиваемых налогов и сборов в бюджеты разного
уровня (желательно с указанием номера счета);
- порядок представления отчетности по налогам и сборам;
- права, обязанности и ответственность плательщиков;
- органы, осуществляющие прием налогов и сборов.
При этом следует иметь в виду следующее. Законом об основах налоговой
системы определены бюджеты разного уровня, в которые зачисляются уплачиваемые
суммы местных налогов и сборов, если иное не предусмотрено законодательными
актами. Поэтому не допускается принятие решений, ущемляющих бюджетные права
органов местного самоуправления. За нарушение принятых решений о введении
местных налогов и сборов к плательщикам применяются санкции в соответствии
с Законом "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".
Закон Российской Федерации от 11 октября 1991 г. "О плате за землю" (в
редакции Законов Российской Федерации от 14 февраля 1992 г. N 2353-1, от 16
июля 1992 г. N 3317-1, Федерального закона от 9 августа 1994 г. N 22-ФЗ),
устанавливает, что использование земли в Российской Федерации является платным.
Формами платы являются: земельный налог, арендная плата, нормативная цена
земли.
Собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов,
облагаются ежегодным земельным налогом.
За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата. Для покупки
и выкупа земельных участков в случаях, предусмотренных Земельным кодексом
РСФСР, а также для получения под залог земли банковского кредита устанавливается
нормативная цена земли.
Размер земельного налога не зависит от результатов хозяйственной деятельности
собственников земли, землевладельцев, землепользователей и устанавливается
в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год.
Ставки земельного налога пересматриваются в связи с изменением не зависящих
от пользователя земли условий хозяйствования.
Органами власти субъектов Российской Федерации исходя из средних размеров
налога с одного гектара пашни и кадастровой оценки угодий устанавливаются
и утверждаются ставки земельного налога по группам почв пашни, а также многолетних
насаждений, сенокосов и пастбищ.
Минимальные ставки земельного налога за один гектар пашни и других сельскохозяйственных
угодий устанавливаются органами законодательной (представительной) власти
субъектов Российской Федерации. При исчислении сумм земельного налога для
плательщиков вводятся коррективы на местоположение их земельных участков.
Органам местного самоуправления предоставляется право с учетом благоприятных
условий размещения земельных участков повышать ставки земельного налога, но
не более чем в два раза.
Налог за городские (поселковые) земли устанавливается на основе средних
ставок (за исключением земель сельскохозяйственного использования, занятых
личным подсобным хозяйством и жилищным фондом, дачными и садовыми участками,
индивидуальными и кооперативными гаражами, для которых установлен иной порядок
исчисления налога).
Средние ставки дифференцируются по местоположению и зонам различной градостроительной
ценности территории органами местного самоуправления городов. Границы зон
определяются в соответствии с экономической оценкой территории и генеральными
планами городов. В облагаемую налогом площадь включаются земельные участки,
занятые строениями и сооружениями, участки, необходимые для их содержания,
а также санитарно-защитные зоны объектов, технические и другие зоны, если
они не предоставлены в пользование другим юридическим лицам и гражданам.
Платежи за землю направляются исключительно на цели, связанные с финансированием
мероприятий по землеустройству, ведению земельного кадастра и мониторинга,
охране земель, повышению их плодородия, освоению новых земель, на компенсацию
собственных затрат землепользователя на эти цели, а также на погашение ссуд,
выданных под указанные мероприятия, процентов за их использование, фиксированные
выплаты землепользователям, ведущим сельскохозяйственное производство на землях
низкого качества, инженерное и социальное обустройство территории в соответствии
со ст.24 Закона Российской Федерации "О плате за землю". Арендная плата, получаемая
собственником земли, используется им по своему усмотрению.
От платы за землю полностью освобождаются:
1) заповедники, национальные и дендрологические парки, ботанические сады;
2) предприятия, граждане, занимающиеся традиционными промыслами в местах
проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических
групп, а также народными художественными промыслами и ремеслами в местах их
традиционного бытования;
3) научные организации, опытные, экспериментальные и учебно-опытные хозяйства
научно-исследовательских учреждений и учебных заведений сельскохозяйственного
и лесохозяйственного профиля за земельные участки, непосредственно используемые
для научных и учебных целей, а также для испытания сортов сельскохозяйственных
и лесохозяйственных культур;
4) учреждения культуры, образования, здравоохранения, спортивно-оздоровительные
комплексы, финансируемые за счет государственного бюджета либо за счет средств
профсоюзов, а также государственные органы охраны природы и памятников истории
и культуры;
5) предприятия, учреждения, организации и граждане, получившие для сельскохозяйственных
нужд нарушенные или малопродуктивные земли в соответствии с кадастровой оценкой.
Органы местного самоуправления могут устанавливать льготы по взиманию
земельного налога и арендной платы в виде полного или частичного освобождения
на определенный срок, отсрочки выплаты, понижения ставки земельного налога
для:
инвалидов и их объединений;
участников Великой Отечественной войны;
малообеспеченных граждан;
благотворительных организаций;
лесохозяйственных предприятий, выполняющих работы по лесовосстановлению,
лесоразведению, выращиванию, охране и защите лесов за счет государственного
бюджета.
Земельный налог и арендная плата за землю не взимаются с предприятий,
учреждений, организаций и граждан за земельные участки, находящиеся в стадии
сельскохозяйственного освоения.

Статья 40. Право органов местного самоуправления на получение платежей
за пользование природными ресурсами
Органы местного самоуправления в соответствии с федеральными законами,
законами субъектов Российской Федерации получают плату, в том числе в натуральной
форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории
муниципального образования.

Комментарий к статье 40 Закона

Постановление Правительства Российской Федерации от 28 октября 1992 г.
N 828 устанавливает общий режим взимания платежей за пользование недрами.
Платежи за право на пользование недрами включают платежи за право на
поиски месторождений полезных ископаемых, их разведку и разработку, а также
платежи за право строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных
с добычей полезных ископаемых. Платежи за право на пользование недрами, акваторией
и участками морского дна взимаются со всех пользователей недр.
Освобождение от этих платежей производится в соответствии со ст.40 Закона
Российской Федерации "О недрах".
Плата за право на пользование недрами может взиматься в форме денежных
платежей, части объема добытого минерального сырья или иной производимой пользователем
продукции, выполнения работ или предоставления услуг, зачета сумм предстоящих
платежей в республиканский бюджет Российской Федерации, в бюджеты республик
в составе Российской Федерации, края, области, автономного образования, района
(города) в качестве долевого вклада в уставный фонд создаваемого горного предприятия.
Форма внесения платы, размеры и условия платежей по каждому объекту лицензирования
устанавливаются в лицензии.
Платежи за право на добычу полезных ископаемых осуществляются в форме
разового, а также последующих регулярных платежей с начала добычи в течение
всего срока действия лицензии.
Стартовые размеры разовых платежей за право на добычу полезных ископаемых
определяются Комитетом Российской Федерации по геологии и использованию недр
или его территориальными подразделениями по согласованию с Министерством экономики
Российской Федерации. При этом их величины не должны быть менее 10 процентов
величины регулярного платежа в расчете на среднегодовую проектную мощность
добывающего предприятия. Окончательная сумма разового платежа определяется
по результатам конкурса или аукциона.
Регулярные платежи определяются как доля от стоимости добытого минерального
сырья с учетом нормативных потерь полезных ископаемых в недрах и включаются
в себестоимость его добычи. При этом стоимость добытого минерального сырья
исчисляется по ценам реализации товарной продукции из него без учета налога
на добавленную стоимость.
Конкретные размеры регулярных платежей определяются по каждому месторождению
с учетом вида полезного ископаемого, количества и качества запасов, природно-географических,
горнотехнических условий, оценки риска пользователя недр и рентабельности
разработки месторождения и устанавливаются органами, предоставляющими лицензию
по результатам конкурсов или аукционов.
Платежи за право на добычу углеводородного сырья (нефть, газовый конденсат
и природный газ) распределяются в следующем порядке:
бюджет района, города - 30 процентов;
бюджет республики в составе Российской Федерации, края, области, автономного
образования - 30 процентов;
республиканский бюджет Российской Федерации - 40 процентов.
Платежи за право на добычу других полезных ископаемых, кроме общераспространенных,
распределяются в следующем порядке:
бюджет района, города - 50 процентов;
бюджет республики в составе Российской Федерации, края, области, автономного
образования - 25 процентов;
республиканский бюджет Российской Федерации - 25 процентов.
Разовый платеж при предоставлении совмещенной лицензии, включающей поиски,
разведку и добычу полезных ископаемых, распределяется в том же порядке, как
и платеж за право на добычу соответствующего полезного ископаемого.
Все платежи за право на добычу общераспространенных полезных ископаемых
поступают в бюджеты районов, городов. При добыче полезных ископаемых на территории
автономного округа, входящего в состав края или области, платежи за право
на добычу в бюджет края или области поступают за счет половины соответствующих
платежей в республиканский бюджет Российской Федерации.
Распределение платежей за право на добычу полезных ископаемых из уникальных
месторождений или групп месторождений между бюджетами разных уровней может
устанавливаться в иных пропорциях. Пропорции устанавливаются по соглашению
всех заинтересованных сторон. В спорных случаях - в соответствии с Законом
Российской Федерации "О недрах".
Ведению органов местного самоуправления в сфере регулирования лесных
отношений подлежат:
1) участие в разработке федеральных и региональных программ развития
лесного хозяйства;
2) согласование с соответствующими органами государственного управления
республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов,
краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга принципов определения ставок
и размеров лесных податей и размеров арендной платы за пользование лесным
фондом;
З) установление ставок и размеров лесных податей, размеров арендной платы
и предоставление льгот по платежам отдельным категориям лесопользователей,
а также определение форм внесения лесных податей и арендной платы;
4) принятие совместно с владельцами лесного фонда решения о передаче
в долгосрочное пользование (аренду) участков лесного фонда; при этом участие
владельцев лесного фонда в принятии такого решения ограничивается определением
условий, соответствующих установленным лесоводственным требованиям;
5) контроль в сфере использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов;
6) определение формы выбора лесопользователя (прямые переговоры, лесные
торги, конкурсы);
7) ограничение, приостановление или прекращение права на пользование
лесным фондом в установленном порядке;
8) учет лесного фонда;
9) распределение утвержденного лимита лесосечного фонда по лесопользователям
в соответствии с рекомендациями государственных органов управления лесным
хозяйством, в том числе для обеспечения поставок древесины для государственных
нужд.

Статья 41. Муниципальные внебюджетные фонды
Представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые
внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством
Российской Федерации.

Комментарий к статье 41 Закона

Правовой статус внебюджетных фондов на муниципальном уровне четко не
урегулирован федеральным законодательством до принятия закона о бюджетном
устройстве и бюджетном процессе в новой редакции и закона о финансовой основе
местного самоуправления. Однако основные подходы к регулированию этой сферы
финансовой деятельности частично определены в законодательном и нормативном
порядке на федеральном уровне и на уровне субъекта Федерации.
Органы местного самоуправления имеют право на образование целевых внебюджетных
фондов, средства которых формируются за счет:
а) добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений
и организаций на соответствующие цели;
б) сумм штрафов за загрязнение окружающей среды и нерациональное использование
природных ресурсов и другие нарушения природоохранительного законодательства,
санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный при
этом ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение природоохранных
и оздоровительных мероприятий;
в) сумм штрафов за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия,
памятников природы, находящихся в ведении соответствующих органов власти,
другие нарушения законодательства об охране этих объектов, а также платежей,
компенсирующих причиненный при этом ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются
на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности объектов
историко-культурного наследия;
г) иных доходов внебюджетных фондов в соответствии с законодательством.
Налоги и другие платежи, предназначенные для зачисления в бюджет, не
подлежат направлению во внебюджетные фонды. Бюджетные средства не должны перечисляться
во внебюджетные фонды.
Положение о каждом внебюджетном и валютном фонде утверждается соответствующим
органом местного самоуправления. Средства внебюджетных и валютного фондов
находятся на специальных счетах, открываемых исполнительным органом власти,
органом управления внебюджетным фондом в банковских учреждениях, изъятию не
подлежат и расходуются в соответствии с целевым назначением, которое определяется
утвержденным положением о фонде.
В орган управления внебюджетного фонда в случаях, в порядке и на условиях,
определяемых положением о фонде, могут входить представители различных органов
государственной власти и органов местного самоуправления, заинтересованных
предприятий, учреждений и организаций, иные заинтересованные физические лица.
Муниципальные фонды поддержки малого предпринимательства имеют право
на предоставление субъектам малого предпринимательства льготных кредитов,
беспроцентных ссуд, краткосрочных займов без приобретения лицензии на банковскую
деятельность.
К основным задачам указанных фондов относятся:
- предоставление финансовой помощи на возмездной и безвозмездной основе
при осуществлении программ демонополизации, перепрофилирования производства
в целях развития конкуренции и насыщения товарного рынка в соответствии с
действующим законодательством;
- выполнение функций залогодателя, поручителя, гаранта по обязательствам
малых предприятий;
- долевое участие в создании и деятельности хозяйствующих субъектов,
обеспечивающих развитие инфраструктуры рынка, специализированных консультационных
организаций и информационных систем поддержки малого предпринимательства и
развития конкуренции, систем потребительской экспертизы и сертификации товаров
и услуг;
- финансирование мероприятий по подготовке, переподготовке и повышению
квалификации кадров для малых предприятий, поддержке новых экономических структур,
защите прав потребителей;
- финансирование научных исследований, научно-практических конференций,
симпозиумов, совещаний, в том числе международных, связанных с деятельностью
указанных фондов;
- проведение мероприятий, направленных на привлечение и эффективное использование
средств отечественных и иностранных инвесторов, в том числе проведение конкурсов,
аукционов, выставок, лотерей, а также совершение операций с ценными бумагами
в порядке, установленном действующим законодательством;
- организация сбора, обработки правовой, патентно-лицензионной и иной
информации, представляющей интерес для субъектов малого предпринимательства,
изучение конъюнктуры внутреннего рынка, предоставление консультационной и
организационно-методической помощи при разработке программ и проектов в области
малого предпринимательства;
- осуществление в установленном порядке внешнеэкономической деятельности,
участие в международных программах и проектах в области малого предпринимательства.

Статья 42. Участие органов местного самоуправления в кредитных отношениях
Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской
Федерации вправе выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать
кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения.

Комментарий к статье 42 Закона

Федеральный закон от 3 февраля 1996 г. "О внесении изменений и дополнений
в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР"*(79) определяет
правовой статус муниципального банка и кредитной организации.
Муниципальная кредитная организация - юридическое лицо, которое для извлечения
прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения
(лицензии) Центрального банка Российской Федерации (Банка России) имеет право
осуществлять банковские операции, предусмотренные упомянутым Федеральным законом.
Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное
общество.
Муниципальный банк - кредитная организация, которая имеет исключительное
право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение
во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных
средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности,
срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.
Муниципальная небанковская кредитная организация - кредитная организация,
имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные
федеральными законами. Допустимые сочетания банковских операций для небанковских
кредитных организаций устанавливаются Банком России.
Иностранный банк на территории местного самоуправления - банк, признанный
таковым по законодательству иностранного государства, на территории которого
он зарегистрирован.
Кредитование субъектов малого предпринимательства осуществляется на льготных
условиях с компенсацией соответствующей разницы кредитным организациям за
счет средств фондов поддержки малого предпринимательства. При этом кредитные
организации, осуществляющие кредитование субъектов малого предпринимательства
на льготных условиях, пользуются льготами в порядке, установленном законодательством
Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Фонды поддержки малого предпринимательства вправе компенсировать кредитным
организациям полностью или частично недополученные ими доходы при кредитовании
субъектов малого предпринимательства на льготных условиях. Размер, порядок
и условия компенсации устанавливаются договором между кредитной организацией
и соответствующим фондом поддержки малого предпринимательства.
Общества взаимного кредитования субъектов малого предпринимательства
создаются для аккумулирования временно свободных денежных средств участников
указанных обществ в целях оказания им финансовой помощи.
Общества взаимного кредитования субъектов малого предпринимательства:
- вправе не размещать обязательные резервы в Центральном банке Российской
Федерации;
- могут поручать управление собственными ресурсами банку-депозитарию
или иной кредитной организации;
- определяют размер, периодичность и порядок внесения вкладов (взносов)
участниками указанных обществ, а также предельные размеры, сроки и условия
оказания им финансовой помощи;
- не вправе предоставлять денежные средства физическим и юридическим
лицам, которые не являются участниками указанных обществ.
В соответствии с лицензией Банка России на осуществление банковских операций
муниципальный банк вправе осуществлять выпуск, покупку, продажу, учет, хранение
и иные операции с ценными бумагами, выполняющими функции платежного документа,
с ценными бумагами, подтверждающими привлечение денежных средств во вклады
и на банковские счета, с иными ценными бумагами, осуществление операций с
которыми не требует получения специальной лицензии в соответствии с федеральными
законами, а также вправе осуществлять доверительное управление указанными
ценными бумагами по договору с физическими и юридическими лицами.
Муниципальная кредитная организация имеет право осуществлять профессиональную
деятельность на рынке ценных бумаг в соответствии с федеральными законами.
Кредитная организация, создаваемая органами местного самоуправления,
имеет устав, утверждаемый в порядке, предусмотренном федеральными законами.
Устав муниципальной кредитной организации должен содержать:
1) фирменное (полное официальное) наименование, а также все другие наименования,
установленные Федеральным законом РФ "О банках и банковской деятельности";
2) указание на организационно-правовую форму;
3) сведения о месте нахождения (почтовом адресе) органов управления и
обособленных подразделений;
4) перечень осуществляемых банковских операций и сделок;
5) сведения о размере уставного капитала;
6) сведения о системе органов управления, в том числе исполнительных,
и органов внутреннего контроля, о порядке их образования и их полномочиях.
При осуществлении банковских операций муниципальная кредитная организация
обязана по требованию физического или юридического лица предоставить лицензию
на осуществление банковских операций, информацию о своей финансовой отчетности
(бухгалтерский баланс и отчет о прибылях и убытках) и аудиторское заключение
за предыдущий год, а также ежемесячные бухгалтерские балансы за текущий год.
За введение физических и юридических лиц в заблуждение путем непредоставления
информации либо предоставления недостоверной или неполной информации кредитная
организация несет ответственность в соответствии с законодательством.
Уставный капитал муниципальной кредитной организации составляется из
величины вкладов ее участников и определяет минимальный размер имущества,
гарантирующего интересы ее кредиторов.
Банк России устанавливает предельный размер неденежной части в уставном
капитале кредитных организаций, а также минимальный размер уставного капитала
вновь регистрируемых кредитных организаций. Норматив минимального размера
уставного капитала может устанавливаться в зависимости от вида кредитных организаций.
Решение Банка России об изменении минимального размера уставного капитала
вступает в силу не ранее чем через 90 дней после дня его официального опубликования.
Для вновь регистрируемых кредитных организаций Банком России применяется норматив
минимального размера уставного капитала, действующий на день подачи документов
на регистрацию и получение лицензии. Банк России не имеет права требовать
от ранее зарегистрированных кредитных организаций изменения их уставного капитала.
Не могут быть использованы для формирования уставного капитала кредитной
организации привлеченные денежные средства.
Средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов,
свободные денежные средства и иные объекты собственности, находящиеся в ведении
федеральных органов государственной власти, не могут быть использованы для
формирования уставного капитала кредитной организации, за исключением случаев,
предусмотренных федеральными законами.
Средства бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, свободные
денежные средства и иные объекты собственности, находящиеся в ведении органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления,
могут быть использованы для формирования уставного капитала кредитной организации
на основании соответственно законодательного акта субъекта Российской Федерации
или решения органа местного самоуправления.

Глава VI
Гарантии местного самоуправления

Статья 43. Запрет на ограничение прав местного самоуправления
Ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией
Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными
законами, запрещается.

Комментарий к статье 43 Закона

Данная статья Федерального закона воспроизводит положение ст.133 Конституции
Российской Федерации, вводящей запрет на ограничение прав местного самоуправления,
установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Под правами местного самоуправления понимаются как права органов местного
самоуправления, так и непосредственно права населения, проживающего на территории
местного самоуправления.
Конституцией Российской Федерации (ст.131-133) определены основные права
и гарантии местного самоуправления в Российской Федерации. К ним, в частности,
относятся:
- право населения самостоятельно определять структуру органов местного
самоуправления;
- обязательность учета мнения населения при изменении границ территорий,
в которых осуществляется местное самоуправление;
- право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной
собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать
местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка и решать
иные вопросы местного значения;
- право органов местного самоуправления на получение необходимых материальных
и финансовых средств при наделении их законом отдельными государственными
полномочиями;
- право местного самоуправления на судебную защиту;
- право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате
решений, принятых органами государственной власти.
Конституционные гарантии местного самоуправления получили развитие в
федеральных законах, в которых устанавливаются конкретные права местного самоуправления.
Это прежде всего Федеральный закон "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" и некоторые другие (см.: Приложение).
Законы субъектов Российской Федерации не могут снижать уровень гарантий
местного самоуправления, определенный Конституцией Российской Федерации и
федеральными законами, ограничивать права местного самоуправления, установленные
Конституцией и федеральными законами. Указанные ограничения, вводимые законами
субъектов Федерации, не имеют юридической силы, поскольку согласно ст.76 Конституции
законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не
могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в случае
противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской
Федерации, действует федеральный закон.

Статья 44. Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления
граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления
1. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые
в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными
на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями
независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления
и гражданами.
2. Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими,
либо признаны недействительными по решению суда.
3. Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого
волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законами.

Комментарий к статье 44 Закона

1. Существует несколько разновидностей актов местного самоуправления.
К ним относятся:
- решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан (местных референдумов,
сходов и т.п.);
- решения органов местного самоуправления (представительных и исполнительных
органов местного самоуправления);
- решения должностных лиц местного самоуправления (главы местного самоуправления,
иных выборных либо назначаемых должностных лиц).
Акты местного самоуправления являются правовыми актами, обязательными
для всех лиц, учреждений и организаций, расположенных на территории муниципального
образования.
В случае, если на территории определенного муниципального образования
находится иное муниципальное образование, для последнего обязательны акты
муниципального образования, в состав которого оно входит.
Акты местного самоуправления принимаются в соответствии с полномочиями,
установленными для данного уровня местного самоуправления федеральными законами
и законами субъектов Федерации. Конкретный объем полномочий того или иного
органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления
определяется в уставах муниципальных образований.
2. В Федеральном законе не предусмотрена возможность отмены решений органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в административном
порядке.
Данная норма составляет гарантию самостоятельности органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления во взаимоотношениях с органами государственной
власти, а также органами местного самоуправления другого муниципального образования
(в случае, если определенное муниципальное образование входит в состав другого);
она направлена на обеспечение эффективного осуществления полномочий органов
местного самоуправления и его должностных лиц. Что касается решений должностных
лиц местного самоуправления, находящихся в административном подчинении иных
должностных лиц местного самоуправления (например, руководителей структурных
подразделений администрации муниципального образования), то они могут быть
отменены вышестоящим должностным лицом местного самоуправления в порядке,
предусмотренном уставом муниципального образования.
При осуществлении органами местного самоуправления и их должностными
лицами отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии
с п.4 ст.6 комментируемого Закона, акты, принимаемые указанными органами и
должностными лицами в процессе реализации этих полномочий, подлежат контролю
со стороны государства в лице его органов и могут быть отменены в случаях,
предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
3. Ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений,
принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления устанавливается гражданским, уголовным,
административным и трудовым законодательством.
Порядок привлечения к уголовной и гражданской ответственности и соответствующие
санкции устанавливаются федеральными законами. Административно-правовые и
дисциплинарные санкции устанавливаются как федеральными законами непосредственно,
так и законами субъектов Российской Федерации, принимаемыми в соответствии
с федеральными законами.
Так, согласно ст.99 Закона Омской области "О местном самоуправлении в
Омской области" невыполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления
граждан в установленном законом порядке, решений представительного органа
и местной администрации, принятых в пределах их компетенции, влечет административную
ответственность должностных лиц и граждан в виде штрафа в размере от одного
до десяти установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда,
налагаемого в судебном порядке.
В статье 53 Закона Нижегородской области "Об организации местного самоуправления
в Нижегородской области" говорится, что органы местного самоуправления вправе
в установленном законодательством порядке вносить в соответствующие органы
представления о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц
государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений,
организаций за невыполнение решений органов местного самоуправления. Представление
органов местного самоуправления должно быть рассмотрено в 15-дневный срок
со дня его получения.
Той же статьей 53 предусмотрено, что невыполнение решений органов местного
самоуправления, принятых в пределах их компетенции, влечет административную
ответственность должностных лиц и граждан в виде штрафа в размере от двух
до десяти установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда,
налагаемого в судебном порядке. Дела об этих административных правонарушениях
рассматриваются в семидневный срок.

Статья 45. Рассмотрение обращений органов местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления
1. Обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной
власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями
и организациями, к которым эти обращения направлены.
2. Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной
инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской
Федерации.

Комментарий к статье 45 Закона

1. Органы местного самоуправления при выполнении возложенных на них задач
могут обращаться в органы государственной власти, к государственным должностным
лицам, предприятиям, учреждениям и организациям с различного рода обращениями:
запросами, предложениями, заявлениями и т.п. Порядок внесения этих обращений,
их форма устанавливаются законами субъектов Федерации, уставами муниципальных
образований, а также внутренними актами, регламентирующими организацию работы
органов местного самоуправления (регламент представительного органа местного
самоуправления и некоторые другие акты).
Федеральный закон устанавливает обязательность рассмотрения обращений
органов местного самоуправления, не устанавливая при этом сроки рассмотрения
данных обращений. Установление этих сроков является задачей законодателя субъекта
Федерации. Так, согласно ст.58 Закона Саратовской области "О местном самоуправлении
в Саратовской области" официальные обращения и предложения органов и должностных
лиц местного самоуправления (включая предложения по передаче полномочий органами
местного самоуправления органам государственной власти) подлежат обязательному
рассмотрению теми государственными органами, организациями и учреждениями,
которым эти предложения направлены и в чьей компетенции находится их рассмотрение.
О результатах такового соответствующему органу и должностному лицу местного
самоуправления должен быть дан мотивированный ответ в месячный срок. Аналогичный
срок рассмотрения обращений установлен и в Законе Республики Карелия "О местном
самоуправлении в Республике Карелия".
2. Праву законодательной инициативы представительных органов местного
самоуправления в законодательном (представительном) органе субъекта Российской
Федерации соответствует обязанность этого органа рассмотреть вносимый проект
закона. Содержанием законодательной инициативы может быть изменение, дополнение
законов субъекта Российской Федерации, принятие нового закона, отмена закона
субъекта Российской Федерации.
Решение о внесении проекта закона должно приниматься на заседании представительного
органа местного самоуправления. Процедуру принятия такого решения целесообразно
устанавливать в регламенте данного представительного органа.

Статья 46. Судебная защита местного самоуправления
Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы
местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе
предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих
права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных
должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных
объединений.

Комментарий к статье 46 Закона

Нарушения прав местного самоуправления затрагивают интересы не только
органов местного самоуправления, но и всех граждан, проживающих на территории
муниципального сообщества. Поэтому обращаться с заявлениями в суд может любой
гражданин, проживающий на данной территории.
По смыслу комментируемой статьи обжаловаться могут как индивидуально-правовые,
так и нормативно-правовые акты органов государственной власти и органов местного
самоуправления.
В случае, если суд или арбитражный суд установят, что акт органа государственной
власти либо государственного должностного лица, акт органа местного самоуправления
или должностного лица местного самоуправления, акт предприятия, учреждения
или организации нарушает установленные законами права местного самоуправления,
данный акт в целом или в отдельной его части признается недействительным.
Правила судопроизводства при рассмотрении данных заявлений устанавливаются
в Гражданском процессуальном кодексе РСФСР и Арбитражном процессуальном кодексе
Российской Федерации.

Глава VII
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления, контроль за их деятельностью

Статья 47. Ответственность органов местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления
несут ответственность перед населением муниципального образования, государством,
физическими и юридическими лицами в соответствии с законом.

Комментарий к статье 47 Закона

В этой статье определяются виды юридической ответственности, которой
подлежат органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.
Органы местного самоуправления - это выборные органы, образуемые в соответствии
с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации,
уставами муниципальных образований, и другие органы, образуемые в соответствии
с уставами муниципальных образований (см. комментарий к ст.14). К должностным
лицам местного самоуправления в соответствии со ст.1 комментируемого Закона
относятся выборные либо работающие по контракту (трудовому договору) лица,
выполняющие организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления
и не относящиеся к категории государственных служащих. Согласно данному Закону
круг должностных лиц местного самоуправления должен быть определен в уставах
муниципальных образований (см. комментарий к ст.16, 17).
Юридическая ответственность предполагает применение к органам или лицам,
совершившим правонарушения, предусмотренных законом мер принуждения в установленном
порядке. В зависимости от характера правонарушения и санкции за его совершение
ответственность подразделяется на виды: уголовная, административная, гражданская
и дисциплинарная (иногда в качестве особых видов выделяют также конституционную
и материальную ответственность). Уголовная ответственность наступает в результате
совершения преступления, административная и дисциплинарная - за совершение
соответственно административного или дисциплинарного проступка, гражданско-правовая
- применяется для восстановления незаконно нарушенных прав или принуждения
к исполнению невыполненной обязанности.
Применение уголовной, административной и дисциплинарной ответственности
в рамках комментируемой статьи возможно только к должностным лицам местного
самоуправления, так как эти виды ответственности носят личный характер. К
гражданско-правовой ответственности могут быть привлечены лишь органы местного
самоуправления.
Условия наступления каждого конкретного вида ответственности определены
в действующем законодательстве - федеральных законах и законах субъектов Российской
Федерации. Так, условия применения уголовной ответственности к должностным
лицам местного самоуправления установлены в федеральном нормативном акте -
Уголовном кодексе Российской Федерации, административной - в Кодексе об административных
правонарушениях, дисциплинарной - нормами Кодекса законов о труде, условия
гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления - положениями
Гражданского кодекса.
Необходимо отметить, что в соответствии с п."к" ч.1 ст.72 Конституции
Российской Федерации административное и трудовое законодательство находятся
в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Следовательно, условия применения административной или дисциплинарной ответственности
должностных лиц местного самоуправления могут быть установлены также и нормативными
правовыми актами субъектов Российской Федерации (и будут распространяться
на все муниципальные образования на территории данного субъекта Российской
Федерации).
Так, в статье 55 Закона Удмуртской Республики "О местном самоуправлении"
предусмотрено, что председатель представительного органа и его заместители,
глава местной администрации и его заместители, руководители органов и структурных
подразделений представительного органа и местной администрации, работающие
на постоянной основе, не имеют права занимать оплачиваемые должности в других
государственных органах, а также в общественных объединениях, на предприятиях,
в учреждениях и организациях. Нарушение этими должностными лицами требований
данной статьи, если в их действиях не содержится признаков административного
правонарушения или уголовно наказуемого деяния, влечет дисциплинарную ответственность
вплоть до увольнения с должности или постановку вопроса об отзыве в отношении
лиц, занимающих выборные должности.
Данная норма является типичной для законодательного определения субъектами
Российской Федерации условий наступления ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления.

Статья 48. Ответственность органов местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления перед населением
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения.
Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются
уставами муниципальных образований.

Комментарий к статье 48 Закона

Комментируемая статья вводит специфический вид ответственности - ответственность
перед населением муниципального образования. Специфика ее состоит в том, что
она не может быть отнесена ни к одному из существующих видов ответственности
(уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой). Необходимо
отметить, что такого рода ответственность не обязательно наступает в результате
неправомерных действий органов местного самоуправления или должностных лиц
местного самоуправления, и именно это отличает ее от других вышеназванных
форм.
Единственное основание для привлечения органов или должностных лиц местного
самоуправления к этому виду ответственности - утрата доверия. Следовательно,
его наличие или отсутствие становится в данном случае критерием ответственности.
Термин доверие носит неправовой характер, им обозначают "уверенность в чьей-либо
добросовестности, искренности, в правильности чего-нибудь и основанное на
этом отношение к кому-чему-нибудь"*(80).
Субъектом данного вида ответственности выступают органы местного самоуправления
(см. комментарий к ст.14) и должностные лица местного самоуправления (см.
комментарий к ст.16-17). Ее содержанием является решение населения о расформировании
органа местного самоуправления или об отзыве должностного лица местного самоуправления,
утратившего доверие населения.
Как следует из текста комментируемой нормы, к указанному виду ответственности
органы и должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены только
населением муниципального образования. В федеральном законодательстве отсутствует
правовое определение термина население муниципального образования, и, восполняя
этот пробел, субъекты Российской Федерации в законодательстве о местном самоуправлении
вводят юридическое понятие населения.
Но эти новации не во всем соответствуют комментируемому Федеральному
закону. Например, Закон о местном самоуправлении в Саратовской области определяет
население как физических лиц, постоянно или преимущественно либо временно
проживающих на его территории. Одновременно с понятием населения вводится
понятие жителей муниципального образования, под которыми понимаются граждане
Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающие на территории
этого муниципального образования, а также временно проживающие на ней учащиеся
и студенты, военнослужащие и члены их семей, а также физические лица, имеющие
статус беженцев и вынужденных переселенцев.
Правом на самоуправление согласно данному Закону обладают только жители
муниципальных образований, что формально не соответствует терминологии комментируемого
Федерального закона. Однако анализ содержания норм последнего (ст.2, 3) позволяет
сделать вывод, что под населением муниципального образования следует понимать
именно лиц, отнесенных Законом Саратовской области к категории жителей.
Условия наступления ответственности перед населением и порядок привлечения
к ней должны устанавливаться уставами муниципальных образований. Например,
в Уставе местного самоуправления города Екатеринбурга предусмотрено, что вопрос
об утрате доверия населения Главой города решается на городском референдуме.
Вопрос об утрате доверия депутатом Городской Думы решается голосованием избирателей,
проводимым в порядке, предусмотренном для выборов этого депутата.
Голосование по данному вопросу назначается Городской Думой по инициативе
населения при наличии подписей в пользу отзыва депутата не менее одного процента
от общего числа избирателей соответствующего избирательного округа. Подписные
листы в поддержку отзыва депутата должны отвечать требованиям законодательства
о выборах органов местного самоуправления.
Вопрос об утрате доверия населения иными должностными лицами и органами
городского самоуправления решается органами и должностными лицами, осуществившими
назначение или избрание утративших доверие органов и лиц, в порядке, предусмотренном
для их назначения или избрания, при наличии обращения (петиции) от жителей
города, принятого на собраниях граждан или заседаниях органов общественного
территориального самоуправления, а также от общественных объединений города.
Таким образом, в Уставе зафиксированы условия наступления ответственности
перед населением (утрата доверия), разграничены субъекты ответственности (Глава
города, депутат Городской Думы, иное должностное лицо местного самоуправления),
определены особенности процедуры применения ответственности в зависимости
от субъекта (проведение референдума, голосования или решение органов или должностных
лиц местного самоуправления, осуществивших назначение или избрание).

Статья 49. Ответственность органов местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления перед государством
1. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими
Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской
Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава
муниципального образования.
2. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления
несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий
в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной
власти материальными и финансовыми средствами.
3. В случае установленных судом нарушений органами местного самоуправления
и выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской
Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных
законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской
Федерации может обратиться в соответствующий суд (Верховный Суд республики,
краевой, областной или городской (города федерального значения) суд, суд автономной
области, суд автономного округа) за заключением о признании несоответствия
деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта
Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации,
уставу муниципального образования.
Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа местного
самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции
Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным
законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования
является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом
государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении
полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного
лица местного самоуправления. Прекращение полномочий органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления и одновременное назначение
новых выборов осуществляются законом субъекта Российской Федерации.

Комментарий к статье 49 Закона

1. Неправомерные действия органа местного самоуправления или должностного
лица местного самоуправления (такие, как принятие решения, нарушающего закон,
издание правового акта, противоречащего действующему законодательству, и т.п.)
влекут применение специальных мер принуждения с целью восстановления нарушенного
правопорядка. Поскольку эти меры применяются государством и от имени государства,
данный вид ответственности Закон именует ответственностью перед государством.
При этом реальный ущерб причиняется необязательно непосредственно государству
или его органам - потерпевшими могут быть граждане, предприятия, учреждения,
организации, общественные объединения и другие субъекты.
Применительно к органам местного самоуправления можно говорить только
о таком специфическом виде ответственности перед государством, как прекращение
полномочий органа местного самоуправления (см. комментарий к п.3 ст.49).
Формами ответственности должностных лиц местного самоуправления перед
государством являются уголовная, административная и дисциплинарная ответственность.
В соответствии с нормой ст. 8 Уголовного кодекса Российской Федерации,
введенного в действие с 1 января 1997 г., основанием уголовной ответственности
должностного лица местного самоуправления может являться только совершение
им деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного
настоящим Кодексом. Перечень этих деяний содержится в гл.30 "Преступления
против государственной власти, интересов государственной службы и службы в
органах местного самоуправления". Данная глава включает семь статей, содержащих
составы преступлений, наличие которых в деяниях, совершенных должностными
лицами местного самоуправления, влечет наступление уголовной ответственности.
В соответствии со ст.285 уголовной ответственности подлежит должностное
лицо местного самоуправления, виновное в злоупотреблении должностными полномочиями.
Под злоупотреблением должностными полномочиями понимается использование должностным
лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние
совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное
нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых
законом интересов общества или государства (ч.1 ст.285 УК РФ). Квалифицирующими
признаками данного деяния, отягчающими ответственность за это преступление,
являются совершение его главой органа местного самоуправления (ч.2 ст.285)
или наступление тяжких последствий (ч.3 ст.285).
В соответствии со ст.286 преступлением является превышение должностных
полномочий должностным лицом местного самоуправления, то есть совершение им
действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное
нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых
законом интересов общества или государства. Более строгую ответственность
влекут те же действия, совершенные главой органа местного самоуправления (ч.2
ст.286 УК РФ), а также при наличии иных отягчающих обстоятельств (см. ч.3
ст.286).
Преступлением согласно ст.287 Уголовного кодекса Российской Федерации
является неправомерный отказ должностного лица местного самоуправления в предоставлении
информации, а также предоставление заведомо неполной либо ложной информации
Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации.
Незаконное участие должностного лица местного самоуправления в предпринимательской
деятельности - учреждение коммерческого юридического лица либо управление
им лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом,
- связанное с предоставлением такому юридическому лицу льгот и преимуществ
или с иным покровительством, является преступлением, влекущим ответственность
по ст.289.
В соответствии со ст.290 преступлением является получение должностным
лицом местного самоуправления взятки, отягчающими признаками которого являются
получение взятки за незаконные действия или бездействие (ч.2 ст.290 УК РФ),
получение взятки главой органа местного самоуправления (ч.3 ст.290), а также
получение взятки группой лиц по предварительному сговору, или неоднократно,
или с вымогательством взятки, или в крупном размере (ч.4 ст.290).
Преступлением является служебный подлог, то есть внесение должностным
лицом местного самоуправления в официальные документы заведомо ложных сведений,
а равно внесение в эти документы исправлений, искажающих их действительное
содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности
(ст.292 УК РФ).
Должностным преступлением согласно ст.293 Уголовного кодекса Российской
Федерации является халатность, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение
должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного
отношения к службе, если это повлекло существенное нарушение прав и законных
интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества
или государства.
Условия применения административной ответственности к должностным лицам
местного самоуправления могут устанавливаться как федеральными нормативными
актами, так и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами
субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне основным нормативным
актом, определяющим условия применения административной ответственности к
должностным лицам местного самоуправления, является Кодекс РСФСР об административных
правонарушениях от 20 июня 1984 г. В соответствии со ст.15 названного Кодекса
должностные лица подлежат административной ответственности за административные
правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны
порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья
населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные
обязанности.
Конкретные составы административных правонарушений устанавливаются в
КоАП, федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации. Например,
согласно ст.157.2 КоАП административная ответственность должностных лиц наступает
за неисполнение в срок должностным лицом органа власти, управления или хозяйствующего
субъекта законных предписаний Федерального антимонопольного органа Российской
Федерации или его территориального управления.
Статья 84 Закона Российской Федерации от 19 декабря 1991 г. "Об охране
окружающей природной среды"*(81) гласит, что должностные лица, виновные в
несоблюдении стандартов, норм и иных нормативов качества окружающей природной
среды, загрязнении окружающей природной среды и причинении вследствие этого
вреда здоровью человека, растительному и животному миру, имуществу граждан
и юридических лиц и совершении других экологических правонарушений, подвергаются
административному штрафу в размере от трехкратного до двадцатикратного размера
минимальной заработной платы, установленной в Российской Федерации.
Основным нормативным актом, определяющим условия применения дисциплинарной
ответственности к должностным лицам местного самоуправления, является Кодекс
законов о труде РСФСР от 9 декабря 1971 года (с изменениями и дополнениями).
В соответствии со ст.135 КЗоТ применяются следующие взыскания: замечание,
выговор, строгий выговор и увольнение. Следует учитывать, что данный перечень
не является исчерпывающим. Законодательством могут быть предусмотрены и другие
дисциплинарные взыскания. Должностные лица подлежат дисциплинарной ответственности
за нарушения трудовой дисциплины. Конкретные составы дисциплинарных правонарушений
устанавливаются в КЗоТ РСФСР, федеральных законах и законах субъектов Российской
Федерации.
Необходимо отметить, что субъекты Российской Федерации, закрепляя в законах
о местном самоуправлении условия ответственности органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления, иногда неточно определяют основания
наступления того или иного вида ответственности.
Например, согласно п.2 ст.36 Закона о местном самоуправлении в Московской
области в случае нарушения законодательства Российской Федерации и Московской
области, устава и иных правовых актов муниципального образования органами
или должностными лицами местного самоуправления они несут ответственность
перед членами местного сообщества. Это не соответствует комментируемым положениям
Федерального закона. Нарушения норм, содержащихся в правовых актах, влекут
наступление ответственности перед государством, тогда как ответственность
перед местным сообществом (населением муниципального образования) может наступить
только в случае утраты доверия (см. комментарий к ст.48).
2. Органы местного самоуправления могут быть наделены государственными
полномочиями, реализация которых подконтрольна органам государственной власти
(см. комментарий к п.4 ст.6). Одновременно с принятием решения о наделении
названными полномочиями органы местного самоуправления должны получить необходимые
материальные и финансовые средства для их реализации. Например, в соответствии
с п.1 ст.32 Закона о местном самоуправлении в Нижегородской области в ведение
районов области передаются следующие государственные полномочия: обеспечение
исполнения законодательства Нижегородской области, регулирование отношений
между бюджетом Нижегородской области и бюджетами муниципальных образований,
участие в защите прав потребителей, обеспечение воинского учета и другие,
а в ст.46 Закона предусматривается обязательность ежегодного финансирования
государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
Недобросовестное осуществление указанных полномочий влечет ответственность
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
перед государством (см. комментарий к п.1 настоящей статьи). Но комментируемая
норма вводит важное ограничение степени ответственности означенных органов
и лиц за осуществление переданных им государственных полномочий: органы и
должностные лица местного самоуправления ответственны за осуществление только
тех полномочий, возможность реализации которых полностью обеспечена органами
государственной власти материальными и финансовыми средствами (см. комментарий
к ст.38).
Необходимо отметить, что передача государственных полномочий органам
местного самоуправления согласно п.4 ст.6 комментируемого Закона может осуществляться
только в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации. Поэтому, определяя условия наступления ответственности органов
местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий,
в законах субъектов Федерации и уставах муниципальных образований следует
указывать, что она может наступать только за осуществление полномочий, переданных
органам местного самоуправления на основании закона.
3. Этот пункт вводит специальную процедуру прекращения полномочий органа
местного самоуправления, выборного лица местного самоуправления в случаях
нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта
Российской Федерации, федеральных законов или законов субъекта Российской
Федерации, устава муниципального образования.
Данная процедура является новой для российского законодательства и, будучи
предусмотрена материальным законом, не получила регламентации в процессуальном
законодательстве, что может вызвать серьезные проблемы при применении ее на
практике.
Основанием для возбуждения законодательным (представительным) органом
государственной власти субъекта Российской Федерации данной процедуры является
установление судом нарушений закона органами и выборными должностными лицами
местного самоуправления. Следует отметить, что это основание не влечет с неизбежностью
возбуждение процедуры прекращения полномочий органа или должностного лица
местного самоуправления, поскольку Закон не устанавливает обязанности представительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации именно таким образом
прореагировать на решение суда.
Нарушения закона могут быть установлены решением любого суда: суда общей
юрисдикции (как районного, так и суда субъекта Российской Федерации), арбитражного
суда в зависимости от применяемых правил подведомственности и подсудности.
Такое решение выносится в рамках процедуры, предусмотренной для рассмотрения
жалоб на незаконные действия и решения государственных органов и должностных
лиц. Процесс возбуждается подачей жалобы гражданином, юридическим лицом, а
также по заявлению прокурора (см. комментарий к ст.51-52).
Вторым этапом рассматриваемой процедуры согласно Закону является обращение
органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствующий
суд (Верховный суд республики в составе Российской Федерации, краевой, областной
или городской суд (г.г.Москвы и Санкт-Петербурга), суд автономной области
и суд автономного округа) за заключением о признании несоответствия деятельности
органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления
Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской
Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу
муниципального образования.
Однако возможность такого обращения не подкрепляется действующим процессуальным
законодательством. Вызывает определенные сомнения и конституционность самой
процедуры. Согласно ч.2 ст.118 Конституции Российской Федерации судебная власть
осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного
и уголовного судопроизводства. Осуществление судом общей юрисдикции в рамках
какого-либо из указанных видов судопроизводства действий, предусмотренных
комментируемой нормой, невозможно. Выходом может стать создание специальных
органов субъектов Российской Федерации, уполномоченных давать заключения по
обращениям представительных органов субъектов Российской Федерации.
Заключение не предусмотрено как акт судебной власти гражданско-процессуальным
законодательством, кроме того, его вынесение в рамках предусмотренной комментируемым
Законом процедуры не согласуется и с основополагающими нормами гражданского
процесса, которые устанавливают обязательность вступившего в законную силу
судебного решения (суд субъекта Российской Федерации не вправе рассматривать
вопрос о незаконности деятельности органов местного самоуправления, если таковая
уже была установлена вступившим в законную силу решением районного суда, арбитражного
суда субъекта Российской Федерации, либо самого суда общей юрисдикции субъекта
Российской Федерации). В связи с изложенным представляется необходимым привести
рассматриваемую норму закона в соответствие с действующим законодательством.
Заключение о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской
Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным
законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования
является факультативным при принятии решения о прекращении полномочий органа
или выборного должностного лица местного самоуправления представительным органом
субъекта Российской Федерации, так как данное заключение не обязывает представительный
орган субъекта Российской Федерации выносить решение о прекращении полномочий
органа или выборного должностного лица местного самоуправления.

Статья 50. Ответственность органов местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке,
установленном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации,
уставами муниципальных образований.

Комментарий к статье 50 Закона

В этой статье предусматривается возможность привлечения органов местного
самоуправления к гражданско-правовой ответственности. Необходимость установления
подобного рода ответственности, с одной стороны, связана с тем, что органы
местного самоуправления являются субъектами гражданского права и выступают
в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными участниками гражданского
оборота - юридическими и физическими лицами (ст.124 ГК РФ), а потому к отношениям
между ними должны применяться гражданско-правовые нормы, в том числе об ответственности
за неисполнение обязательств и из причинения вреда.
С другой стороны, основанием гражданско-правовой ответственности органов
местного самоуправления может стать нарушение прав юридических и физических
лиц в результате совершения незаконных действий или принятия незаконных решений.
Незаконность действий или решений органов местного самоуправления устанавливается
судом либо арбитражным судом (см. комментарий к ст.52). Убытки, моральный
вред, нанесенные физическому или юридическому лицу в результате действий (решений),
признанных судом незаконными, возмещаются в порядке, установленном Гражданским
кодексом Российской Федерации.
Следует отметить, что нередки случаи, когда орган местного самоуправления
привлекается к ответственности за бездействие, то есть за несовершение определенных
действий, в результате которого гражданам может быть причинен материальный
ущерб. Возмещения этого ущерба граждане также вправе требовать в судебном
порядке. Типичным примером такого рода является дело по иску Ч. к Администрации
пос.Фирсановка о возмещении убытков. Ч. принадлежал на праве собственности
дом в поселке. В результате пожара дом и все имущество, находящееся в нем,
были уничтожены. Решением Химкинского городского суда требование Ч. было удовлетворено
на основании того, что Администрация поселка не построила специальные пожарные
резервуары и не выполнила ряд других требований СНиП, что позволило бы предотвратить
либо уменьшить последствия пожара.
Таким образом, органы местного самоуправления несут ответственность за
невыполнение требований закона не только перед государством, но и перед физическими
и юридическими лицами, если результатом неисполнения правовых предписаний
является причинение этим лицам убытков.
Норма не вполне корректно сформулирована в части установления ответственности
должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами.
За свои неправомерные действия должностное лицо может быть привлечено к уголовной,
административной или дисциплинарной ответственности. Не являясь субъектом
гражданского права, оно не может быть привлечено к гражданско-правовой ответственности.
За незаконные действия (бездействие) должностного лица местного самоуправления,
причинившие убытки юридическому или физическому лицу, несет ответственность
орган местного самоуправления (ст.16 Гражданского кодекса Российской Федерации).
После привлечения к ответственности соответствующего органа местного
самоуправления должностное лицо, действиями (бездействием) которого были причинены
убытки юридическим или физическим лицам, может быть привлечено к материальной
ответственности в порядке, установленном ст.122 КЗоТ. Таким образом, гражданско-правовую
ответственность перед физическими и юридическими лицами во всех случаях несут
органы местного самоуправления, а должностные лица ответственны перед органами
местного самоуправления.

Статья 51. Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением федеральных
законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований
органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Комментарий к статье 51 Закона

Согласно ст.21 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" исполнение
законов органами местного самоуправления и их должностными лицами, а также
соответствие издаваемых ими правовых актов законам является составной частью
предмета прокурорского надзора.
В случае выявления несоответствия положений правового акта органа местного
самоуправления или его должностного лица закону либо нарушений закона в деятельности
указанных субъектов, а также несоблюдения ими прав и свобод человека и гражданина
прокурор использует предусмотренные законом правовые акты реагирования на
допущенные нарушения.
На противоречащий закону либо нарушающий права человека и гражданина
правовой акт местного самоуправления прокурором приносится протест либо в
орган местного самоуправления, либо должностному лицу органа местного самоуправления
в зависимости от того, кто является субъектом, издавшим правовой акт. Закон
"О прокуратуре Российской Федерации" не уточняет вопрос о характере правового
акта, подлежащего опротестованию, предоставляя таким образом прокурору возможность
принесения протеста как на правовой акт индивидуального характера, так и на
нормативный правовой акт, не соответствующие закону.
Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению органом местного
самоуправления на ближайшем заседании, а должностным лицом органа местного
самоуправления - в течение десяти дней с момента поступления протеста. При
этом прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста, если
обстоятельства требуют безотлагательного устранения нарушения закона. Прокурор
незамедлительно информируется о результатах рассмотрения протеста в письменной
форме.
Протест в орган местного самоуправления или должностному лицу органа
местного самоуправления может быть принесен, в зависимости от уровня муниципального
образования, прокурором (заместителем прокурора) района, города и приравненных
к ним специализированных прокуратур. Поскольку организационной основой деятельности
прокуратуры является строгая централизация, которая обеспечивается подчиненностью
нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации,
то в принципе протест может быть принесен и вышестоящим прокурором.
Прокурор вправе принять участие в заседании органа местного самоуправления,
о дне которого ему сообщается, при рассмотрении принесенного им протеста.
До рассмотрения протест может быть отозван принесшим его прокурором.
При установлении нарушений закона, а также прав и свобод человека и гражданина
в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления прокурор вносит представление в орган или должностному лицу
с целью устранения допущенных нарушений. Представление прокурора должно быть
немедленно рассмотрено должностным лицом местного самоуправления или органом
местного самоуправления на своем заседании, о дне проведения которого прокурор
информируется.
Орган или должностное лицо местного самоуправления должны в течение месяца
со дня внесения представления принять конкретные меры по устранению нарушений
закона, указанных в представлении, причин этих нарушений и способствующих
им условий, а также сообщить прокурору в письменной форме о результатах принятых
мер.
Усмотрев в действиях должностного лица местного самоуправления состав
преступления или административного правонарушения, прокурор выносит постановление
о возбуждении соответственно уголовного дела или производства об административном
правонарушении.
Согласно Закону "О прокуратуре Российской Федерации" альтернативой принесения
протеста для прокурора является обращение в суд с требованием о признании
незаконным правового акта местного самоуправления. Закон предоставляет возможность
прокурору по своему усмотрению избирать процедуру, в рамках которой должна
быть восстановлена законность: опротестование в порядке надзора либо обращение
в суд. Прокурор также обращается в суд, если принесенный им протест был необоснованно
отклонен или не был рассмотрен в установленные законом сроки.
Заявление прокурора о признании противоречащими закону нормативного правового
акта местного самоуправления или индивидуального правового акта (при условии
отсутствия гражданско-правового спора) рассматривается судом в порядке, установленном
для дел, возникающих из административно-правовых отношений. При наличии гражданско-правового
спора заявление прокурора о признании противоречащим закону индивидуального
правового акта рассматривается в порядке искового производства.
В случае нарушения органом или должностным лицом местного самоуправления
прав и свобод человека и гражданина, которые защищаются в порядке гражданского
судопроизводства, прокурор в предусмотренных законом случаях предъявляет и
поддерживает в суде или арбитражном суде иск в защиту интересов пострадавших.
Прокурор становится процессуальным истцом, когда пострадавшие по состоянию
здоровья, возрасту или иным причинам не могут лично отстаивать в суде или
арбитражном суде свои права и свободы, или когда личное участие в процессе
невозможно в силу того, что нарушены права и свободы значительного числа граждан,
или когда нарушение приобрело особое общественное значение.
Прокурор управомочен защищать нарушенные права юридических и физических
лиц, используя при этом установленные законом формы и процедуры. Анализ судебной
практики показывает, что большинство дел, связанных с предъявлением исков
к органам местного самоуправления, возбуждается именно прокурорами - в интересах
общества, государства и граждан. Характерным примером этого является дело,
рассмотренное Лыткаринским городским судом по иску прокурора г.Лыткарино в
интересах граждан, состоящих на учете по улучшению жилищных условий, к Г.
и к Администрации г.Лыткарино о признании ордера недействительным и выселении
Г. из трехкомнатной квартиры на основании того, что квартира была предоставлена
Г. в нарушение очередности.
Решением Лыткаринского городского суда иск был удовлетворен и Г. выселена
из занимаемой 3-комнатной квартиры в прежнюю 2-комнатную по следующим основаниям:
Г. имела право на улучшение жилищных условий, стояла на очереди с 1972
года, и ей и ее семье из 5 человек была предоставлена 3-комнатная квартира
постановлением Главы Администрации г.Лыткарино. Однако постановление Главы
Администрации города являлось противоправным и нарушало права граждан, стоящих
в очереди на квартиру. Прокурор г.Лыткарино опротестовал данное постановление,
и суд отменил его, установив, что квартира была предоставлена в нарушение
очередности.
Таким образом, прокурор имеет в своем распоряжении эффективные механизмы,
в результате применения которых восстанавливаются нарушенные права граждан,
отменяются неправомерные акты органов местного самоуправления и их должностных
лиц.

Статья 52. Обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления
граждан, решений и действий органов местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления
Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия
(бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Комментарий к статье 52 Закона

Статья конкретизирует положение ч.2 ст.46 Конституции Российской Федерации,
согласно которому решения и действия (бездействие) органов государственной
власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных
лиц могут быть обжалованы в суд.
Порядок обжалования регламентируется Законом Российской Федерации "Об
обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"
в редакции Федерального закона от 14 декабря 1995 г. N 197-ФЗ*(82), а также
Гражданским процессуальным кодексом РСФСР (гл.24.1) и Арбитражным процессуальным
кодексом Российской Федерации.
Для дел об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы
граждан, законодательством установлена альтернативная подведомственность.
Гражданин вправе обратиться с жалобой непосредственно в суд либо к вышестоящему
в порядке подчиненности муниципальному органу, должностному лицу (при условии
их наличия), если он считает, что его права и свободы нарушены неправомерными
действиями (решениями) органов или должностных лиц местного самоуправления.
Вышестоящие в порядке подчиненности орган или должностное лицо обязаны рассмотреть
жалобу в месячный срок. Если в течение этого срока гражданином не получен
ответ на жалобу либо в ее удовлетворении отказано, он вправе обратиться в
суд.
Предметом обжалования являются действия (бездействие), решения указанных
органов и должностных лиц, а также официальная информация, послужившая основанием
для совершения действия или принятия решения, в результате которых нарушены
права и свободы гражданина.
Под нарушением прав и свобод гражданина понимается не только прямое нарушение,
но и создание препятствий для их осуществления гражданином, незаконное возложение
на него какой-либо обязанности или незаконное привлечение к какой-либо ответственности.
Закон "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы
граждан" определяет официальную информацию как письменные или устные сведения,
повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес
государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий
и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных
служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством
данной информации, если она признается судом как основание для совершения
действий либо принятия решений (ч.5 ст.2 Закона).
Предметом обжалования в суде могут быть правовые акты как индивидуального,
так и нормативного характера, нарушающие права и свободы гражданина. Граждане-предприниматели
и юридические лица вправе обжаловать незаконные действия и решения, в том
числе правовые акты ненормативного характера, в арбитражный суд (п.2 ст.22
АПК РФ). Если права указанных субъектов нарушаются нормативным актом местного
самоуправления, то жалоба на такой правовой акт должна рассматриваться судом
общей юрисдикции.
Комментируемая статья упоминает в качестве предмета обжалования решения,
принятые путем прямого волеизъявления граждан, не уточняя, о каких именно
формах прямого волеизъявления идет речь. Но очевидно, например, что не могут
быть обжалованы решения, принятые местным референдумом, поскольку это противоречит
правовой природе данного института. Решение, принятое на референдуме, может
быть отменено или изменено только путем проведения нового референдума.
Решения избирательной комиссии, оформляющие порядок проведения и итоги
муниципальных выборов, могут являться предметом обжалования, если, по мнению
гражданина, этими решениями были нарушены его права и свободы (например, активное
или пассивное избирательное право). Решения, принимаемые собранием (сходом)
граждан муниципального образования, могут быть обжалованы в общем порядке.
Гражданин вправе обратиться с жалобой в суд в течение трех месяцев со
дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод, а также в течение
одного месяца со дня получения письменного уведомления об отказе вышестоящего
органа или должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения
месячного срока после подачи жалобы, если письменный ответ на нее не был получен.
В жалобе гражданин должен указать, какое именно из принадлежащих ему прав
нарушено, в результате какого действия (правового акта) властного субъекта,
в чем конкретно состоит нарушение. Жалоба также содержит требование гражданина
о восстановлении нарушенного права.
Судом истребуются все доказательства, относящиеся к делу, от участвующих
в деле лиц, в первую очередь от органа или должностного лица, чьи действия
обжалуются. Гражданин должен доказать лишь факт нарушения своих прав и свобод.
Закон "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы
граждан" устанавливает исключение из правил распределения обязанностей по
доказыванию, возлагая при рассмотрении данной категории дел бремя доказывания
на ответчика. В соответствии со ст.6 Закона обязанность документального доказывания
законности обжалуемых действий (решений) возлагается на органы либо должностных
лиц местного самоуправления.
Установив обоснованность жалобы, суд своим решением признает обжалуемое
действие или решение незаконным и обязывает удовлетворить требования гражданина,
а также определяет ответственность органа или должностного лица местного самоуправления
за действия или решения, повлекшие нарушения прав и свобод гражданина.
Если обжалуемые действия или решения признаются судом законными, не нарушающими
прав и свобод гражданина, суд отказывает в удовлетворении жалобы.
Решение суда направляется соответствующему органу или должностному лицу
местного самоуправления не позднее 10 дней после его вступления в законную
силу. Об исполнении решения должно быть сообщено не позднее чем в месячный
срок со дня его получения.
По своей правовой природе органы местного самоуправления - это органы
власти. Одним из основных признаков осуществления ими функции властвования
является издание правовых актов как нормативного, так и ненормативного характера.
Посредством таких актов могут нарушаться права физических или юридических
лиц, может быть также причинен ущерб. В этом случае физическое или юридическое
лицо вправе восстановить через суд (арбитражный суд) нарушенное право, обжаловав
действия органа или должностного лица местного самоуправления.
Как свидетельствует судебная практика, наибольшее количество дел, в которых
обжалуются действия органов и должностных лиц местного самоуправления (то
есть реализуется комментируемая норма), относится к сфере жилищных правоотношений.
Это связано с тем, что в распоряжении органов местного самоуправления находится
муниципальный жилищный фонд и именно они ведают порядком и очередностью предоставления
жилья гражданам. Поэтому нередки случаи, когда в результате незаконных действий
органов местного самоуправления в этой сфере нарушаются права граждан, восстановить
которые можно через суд.
Так, М. обратился в суд с иском к Администрации г.Обнинска о предоставлении
жилого помещения, ссылаясь на то, что как работник ГОВД - участковый инспектор
- имеет право на получение квартиры в течение 6 месяцев со дня вступления
в должность. Своим решением суд обязал Администрацию предоставить истцу 2-комнатную
квартиру на семью из 3 человек.
В кассационной жалобе ответчик просил отменить решение суда. Судебная
коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оставила
решение суда без изменения, указав, что согласно Закону РСФСР "О милиции"
жилая площадь в виде отдельной квартиры предоставляется участковым инспекторам
милиции не позднее 6 месяцев с момента вступления в должность. Поэтому доводы
кассационной жалобы о том, что судом был нарушен порядок распределения квартир
работникам милиции, неосновательны.
Таким образом, действия органов местного самоуправления, повлекшие нарушения
прав граждан, признаются судом неправомерными и подлежат отмене. Следует указать,
что, если в результате такого нарушения лицу был причинен материальный или
моральный вред, оно вправе предъявить иск в суд, привлекая орган местного
самоуправления к гражданско-правовой ответственности, связанной с возмещением
причиненного вреда (см. комментарий к ст.50).

<<

стр. 6
(всего 7)

СОДЕРЖАНИЕ

>>