стр. 1
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>



Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Кудрявцева Ю.В.)

Авторский коллектив:

В. И. Андрианов, кандидат юридических наук - ч. 4 ст. 15; ч. 1 ст. 17; ч. 3 ст. 46; ст. 62-63; ч. 2 ст. 67; п. "к" и "н" ст. 71; ст. 79; п. "б", "в" и "г" ст. 86; п. "г" ч. 1 ст. 120; п. "г", "д" и "е" ст. 106; п. "г" ч. 2 ст. 125;
С. В. Боботов, доктор юридических наук - ст. 118-124, 126-128;
Г. В. Васильева - ст. 80-85; п. "а" ст. 86; ст. 87-93, 110, 112, 113, 115, 116;
А. С. Деденева - ст. 114;
В. И. Иванов, кандидат юридических наук, доцент - ст. 28, 34, 40, 42, 44, 58, 60;
Р. И. Иванова, доктор юридических наук, профессор - ст. 7, 37-39, 41; ч. 1, 2, 4, 5 ст. 43;
В. А. Кикоть, кандидат юридических наук - преамбула; ст. 1-4, 8-10; ч. 1,2 ст. 11; ст. 13, 14; ст. 35, 36, 134-137;
П. Е. Кондратов, кандидат юридических наук, доцент - ст. 20-25, 47; ч. 2 ст. 48, ст. 49-53, 129;
В. А. Кряжков, доктор юридических наук, профессор - ст. 5; ч. 3 ст. 11; ст. 12, 65, 66; ч. 3. ст.67; ст. 68-70, п. "м" ч. 1 ст. 72, ст. 74-78, 130-133;
Ю. В. Кудрявцев, кандидат юридических наук - предисловие и общая редакция
Л. В. Лазарев, кандидат юридических наук - ст. 6; ч. 2, 3 ст. 17; ст. 18, 26, 29, 30, 32, 55, 64, 125 (кроме п. "г"); раздел второй;
М. Г. Мойсеенко, - кандидат юридических наук, доцент - ст. 71 (кроме п. "к", "м" и "н"); ст. 72, 73;
Б. А. Страшун, доктор юридических наук, профессор - ч. 1-3 ст. 15, ст. 16, 94-101, 102 (кроме п. "г"), 103-105, 106 (кроме п. "г"-"е"), 107-109, 111, 117;
Х. Б. Шейнин, кандидат юридических наук - ст. 19, 27, 31, 33; ч. 3 ст. 43; ст. 45; ч. 1, 2 ст. 46; ч. 1 ст. 48, ст. 54, 56.

М.: Фонд "Правовая культура", 1996.

Правообладатель: Фонд "Правовая культура"




Предисловие
Вступительная часть (Преамбула)
Раздел первый
Глава 1. Основы конституционного строя (ст. 1-16)
Глава 2. Права и свободы человека и гражданина (ст. 17-64)
Глава 3. Федеративное устройство (ст. 65-79)
Глава 4. Президент Российской Федерации (ст. 80-93)
Глава 5. Федеральное Собрание (ст. 94-109)
Глава 6. Правительство Российской Федерации (ст. 110-117)
Глава 7. Судебная власть (ст. 118-129)
Глава 8. Местное самоуправление (ст. 130-133)
Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр (ст. 134-137)
Конституции

Раздел второй. Заключительные и переходные положения


Предисловие

Настоящее издание - третий по счету комментарий к Конституции Российской
Федерации 1993 г., увидевший свет за почти три года, прошедшие после ее принятия.
Чем обусловлено его появление?
В декабре 1995 г. состоялись выборы в Государственную Думу, изменившие
соотношение политических сил не только внутри этой палаты парламента, но и
за ее пределами, серьезно отразившиеся на текущей политике и настроениях в
обществе. Сформирован на новой основе Совет Федерации, укрепилась единая система
органов государственной власти, прошли выборы в ряде субъектов Российской
Федерации. В числе важнейших процессов в жизни страны последних лет - экономические
реформы и связанные с ними шаги исполнительной власти, посредством которых
удалось во многом стабилизировать экономическую и социальную ситуацию, хотя
социальная цена реформ по-прежнему остается весьма высокой. Особое место в
нашей новейшей истории занимает война в Чечне, в которой испытываются на прочность
не только бронированная техника и солдаты федеральных войск, а также мирное
население, которому тяжелее всех, - там проходят проверку основы конституционного
строя России, принципы федерализма, институты власти, наконец, ценности, провозглашаемые
преамбулой Конституции.
Произошли серьезные изменения во внешнеполитическом положении России
- как в отношениях с традиционными западными и восточными партнерами, так
и в рамках СНГ. Россия приняла участие в миротворческих операциях в Боснии,
предприняла ряд дипломатических шагов в связи с планами расширения НАТО на
Восток, активно взаимодействовала со странами-членами СНГ, подписала договор
о союзе с Белоруссией. Прошел ряд важных встреч на высшем уровне. Россия наконец-то
вступила в Совет Европы, что, помимо прочего, существенно обогащает механизм
защиты прав и свобод российских граждан.
Все это заставляет по-новому взглянуть на многие конституционные положения,
прежде всего о предметах ведения Российской Федерации, компетенции ее высших
органов, правах и свободах человека.
После перерыва возобновил работу Конституционный Суд Российской Федерации.
С марта 1995 г. он рассмотрел в соответствии со ст. 125 Конституции и Федеральным
конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" несколько
десятков дел, включая дела о толковании Конституции, о защите прав и свобод
граждан, о статусе и взаимоотношениях федеральных органов власти и органов
власти субъектов федерации. Этим внесен весомый вклад в укрепление конституционного
строя в России. Решения Конституционного Суда становятся частью российской
правовой системы и должны учитываться в процессе изучения, толкования и применения
Конституции, в законодательном процессе.
Прошли выборы Президента Российской Федерации, которые без преувеличения
можно назвать событием историческим, способным на десятилетия определить судьбу
страны. Их подготовка и проведение призваны на практике подтвердить жизнеспособность
российской Конституции.
С момента избрания Государственной Думы второго созыва и по сей день
то и дело раздаются призывы упразднить пост Президента страны, ввести пост
вице-президента, радикальным образом пересмотреть положения Конституции об
отношениях собственности, о компетенции парламента, а то и вообще принять
новую Конституцию. Это - не что иное как очередное проявление болезненного
стремления некоторых сил, стремящихся к власти, перекроить основной закон
страны "под себя". Подобное наблюдалось и ранее, когда в начале 90-х гг. в
Конституцию России 1978 г. были внесены десятки и сотни поправок, прежде всего
направленных на ограничение власти Президента и усиление парламента. Эти поправки,
тем не менее, отнюдь не укрепили основы конституционного строя и не только
не предотвратили конституционный кризис сентября-октября 1993 г., но в чем-то,
возможно, даже способствовали ему.
Подобные настроения вредят России; с ними не добиться ее стабильного
развития по демократическому пути в рамках права. Никто не считает действующую
Конституцию верхом совершенства. Но опасной иллюзией является убеждение, что
постоянные перекройки Конституции, пусть и из желания " улучшить" ее, идут
обществу на пользу. Пора наконец учиться жить по действующей Конституции,
уважать законы государства, обогащая их содержание правоприменительной, прежде
всего судебной, практикой. Эта задача, как и во все века в России, к сожалению,
по-прежнему актуальна.
События прошедших лет и их последствия, опыт, накопленный страной в сфере
политического и конституционно-правового развития, практическое применение
многих конституционных положений и их конкретизация в новых нормативных актах,
судебная практика, наконец, опыт деятельности Конституционного Суда Российской
Федерации, в том числе по толкованию Конституции, - все это дает основания
вновь обратиться к конституционному тексту.
Авторы стремились сделать именно практический комментарий к Конституции,
избегая, насколько возможно, отвлеченных теоретических рассуждений и максимально
привлекая текущее законодательство, судебную и административную практику.
Этой цели служит и справочный аппарат комментария - все упоминаемые в тексте
нормативные акты, включая новейшие, приведены со ссылками на источники их
опубликования.
Авторы комментария - известные ученые с солидным научным стажем, имеющие
также большой опыт работы в высших органах законодательной, исполнительной
и судебной власти СССР, РСФСР и Российской Федерации, а потому хорошо знающие
практику. Теперь все они - ответственные работники Секретариата Конституционного
Суда Российской Федерации, что, без сомнения, дает им возможность видеть Конституцию
как бы изнутри, в системной связи и взаимодействии ее норм, "оживающих" в
законодательстве и актах применения права, в конституционно-правовых спорах.
Высказанные в комментарии позиции и оценки - частные мнения авторов, ни в
коей мере не выражающие официальную позицию Конституционного Суда.
Цель комментария - помочь глубже уяснить положения Конституции, сделать
ее более понятной и практически полезной для широкого круга адресатов: федеральных
государственных служащих, представителей органов власти субъектов федерации,
предпринимателей, адвокатов и юрисконсультов, правозащитных организаций, студентов
и аспирантов юридических вузов. Чем больше россиян будут понимать и поддерживать
свою Конституцию, руководствоваться ею в своей повседневной жизни и работе,
тем больше у нас будет шансов сохранить стабильность и гражданский мир, продолжить
реформы, нацеленные на возрождение России.

Ю. Кудрявцев

Вступительная часть

Мы, многонациональный народ Российской Федерации,
соединенные общей судьбой на своей земле,
утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие,
сохраняя исторически сложившееся государственное единство,
исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов,
чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру
в добро и справедливость,
возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость
ее демократической основы,
стремясь обеспечить благополучие и процветание России,
исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями,
сознавая себя частью мирового сообщества,
принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ .

Вступительная часть Конституции Российской Федерации, предшествующая
ее разделам, главам и статьям, обычно называется преамбулой. В ее тексте этот
термин не употреблен, она не озаглавлена, как и преамбулы конституций ряда
других государств (США, Японии, Италии и др.). В некоторых государствах вступление
или его главная часть озаглавлены (Германия, Франция и др.). Преамбула любой
конституции играет существенную роль в конституционном праве. Особенно серьезное
значение имеют ее структура, юридическая сила и содержание.
Преамбула Конституции Российской Федерации содержит три частично совпадающие
группы элементов.
Во-первых, это указание на народ, своей коллективной волей принимающий
эту Конституцию ("Мы... народ Российской Федерации"), и на те его характерные
свойства, которые находят свое выражение в принимаемой им Конституции (он
многонационален, соединен общей судьбой на своей земле, проникнут чувством
ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями).
Во-вторых, здесь названы несколько исторических предпосылок и условий
этого народного решения. Это исторически сложившееся государственное единство,
общепризнанные принципы равноправия и самоопределения народов; почитание памяти
предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость.
В-третьих, преамбула определяет цели, для осуществления которых принимается
новый Основной закон страны. Конечно, эти цели содержатся в ряде уже названных
характеристик народа и исторических условий принятия новой Конституции, которые
эта Конституция должна сохранить и развить, способствуя их все более полной
реализации. Но в преамбуле, кроме того, сформулирован ряд целей, к осуществлению
которых стремится народ законодатель. Он принимает Конституцию, "утверждая
права и свободы человека, гражданский мир и согласие", "сохраняя исторически
сложившееся государственное единство", "возрождая суверенную государственность
России и утверждая незыблемость ее демократической основы", "стремясь обеспечить
благополучие и процветание России".
Характерно, что в последующих частях текста Конституции о целях ее принятия
прямо более не говорится. О ее целях свидетельствует содержание конкретных
конституционных предписаний, направленных на осуществление целей, названных
в преамбуле. Только в виде исключения можно встретить в тексте Конституции
прямое упоминание о целях (защита основ конституционного строя и др.), ограничивающих
права и свободы человека и гражданина (ч. 3 ст. 55), или об антиконституционных
целях и действиях, для осуществления которых запрещается создание и деятельность
общественных объединений (см. комментарий к ст. 13).
Преамбула заканчивается заявлением о принятии Конституции Российской
Федерации без указаний на его процедуру и ее этапы. Некоторые свойства преамбулы
российской Конституции проступают яснее при сравнении ее структуры со структурами
преамбул конституций других демократических правовых государств.
Некоторые из них имеют аналогичную структуру. Преамбула Конституции США
тоже определяет, кто устанавливает эту Конституцию ("Мы, народ США") и зачем
это делается ("в целях образования более совершенного Союза, установления
справедливости, обеспечения внутреннего Спокойствия, способствования совместной
обороне, содействия общему Благосостоянию и обеспечению благ Свободы нам и
нашему потомству"), констатируя также без всяких подробностей сам факт создания
основного закона ("предписываем и учреждаем эту Конституцию для Соединенных
Штатов Америки").
Преамбула Конституции Швейцарии тоже имеет подобную структуру,но вместо
народа называет создателем Конституции "Швейцарскую Конфедерацию", определяет
цели ("желая укрепить союз своих членов, поддержать и усилить единство, силу
и честь швейцарской нации"), после чего объявляет о принятии Конституции.
Преамбула Конституции Российской Федерации отличается от преамбул некоторых
других конституций, которые не указывают на общие цели, для осуществления
которых принимается данная Конституция. Так, преамбула действующей Конституции
Италии 1947 г. объявляет только, что временный глава государства промульгирует
ее в соответствии с решением одобрившего ее Учредительного Собрания. О прямо
не названных целях принятия новой Конституции в таких случаях свидетельствует
только само содержание Конституции. Но иногда в таких случаях приходится закреплять
цели Конституции в ее статьях. Так в Конституции Италии в ч. 2 ст. 3 сформулирована
"задача Республики" (устранять экономические и социальные препятствия, ограничивающие
свободу, равноправие граждан и т.д.), а ст. 44 (о земельных отношениях) начинается
словами: "В целях достижения рационального использования земли и установления
справедливых социальных отношений..."
Преамбула Конституции Российской Федерации, назвав мотивы, которые определяют
ее содержание, тем самым подчеркивает, что она является органической частью
текста Конституции: без нее было бы труднее понимать их смысл и реализовать
их должным образом. В преамбулах конституций некоторых других государств тот
факт, что преамбула есть часть Конституции, выражается прямо. Французская
Конституция 1958 г. начинается кратким введением о ее принятии (правительство
предложило, народ одобрил, президент промульгирует "Конституционный закон,
содержание которого следует".) Текст же этой Конституции начинается с преамбулы,
которая так и озаглавлена. Ясно, что она входит в содержание и текст Конституции.
Та же мысль -признание преамбулы частью Конституции - выражена в преамбулах
конституций ряда стран в словах о том, что народ принимает "эту Конституцию"
(США), "настоящую Конституцию" (Япония).
Конституция Российской Федерации в этом смысле выгодно отличается от
основных законов тех немногих стран, где преамбула Конституции не считается
частью последней. Преамбулы таких конституций заканчиваются словами о промульгации
Конституции, "текст которой следует", т.е. следует за преамбулой (Франция),
о принятии "следующей Конституции" (Швейцария) и т.п. Но такие преамбулы,
как и аналогичное по содержанию, но предшествующее преамбуле краткое введение
к Конституции (Франция), не излагающие мотивы издания данной Конституции,
не могут иметь то большое юридическое значение, которое принадлежит преамбулам,
имеющим более богатое содержание и являющимся частями текста Конституции.
Юридическое значение преамбулы Конституции Российской Федерации определяется
двумя ее свойствами. С одной стороны, она -только введение в Конституцию и
не содержит нормативных предписаний, сформулированных в соответствии с правилами
законодательной техники. Поэтому нередко при ссылках на Конституцию Российской
Федерации и даже при толковании тех или иных ее положений преамбулу не упоминают.
Но, с другой стороны, она составная часть единого официального текста Основного
закона, определяющая мотивы его принятия. Поэтому представляется очевидным,
что игнорировать ее нельзя. При толковании и реализации как Конституции Российской
Федерации в целом, так и ее разделов, глав, статей и отдельных положений следует
исходить из содержания преамбулы: ничто в тексте этой Конституции не может
пониматься как противоречащее мотивам, изложенным в преамбуле.
Кроме того, нельзя не учесть и мировой опыт. Преамбулы многих демократических
конституций содержат не только общие соображения, полезные при толковании
ее нормативных предписаний, но и положения, являющиеся такими предписаниями
или признаваемые и действующие в качестве таковых. В Конституции Франции 1958
г., по ныне устаревающей традиции регулирующей исключительно вопросы государственного
строя, преамбула подтверждает приверженность французского народа "правам человека
и принципам национального суверенитета, как они были определены Декларацией
1789 года, подтвержденной и дополненной преамбулой Конституции 1946 года";
преамбула же Конституции 1946 г., подтверждая права и свободы человека и гражданина,
установленные названной Декларацией, дополнительно к ним провозглашала "особо
необходимые в наше время" многочисленные экономические, политические и правовые
принципы. При этом все эти принципы, права и свободы, подтвержденные или установленные
преамбулами двух последовательных конституций, больше не упоминались в тексте
Конституции. Они действуют как ее составная часть. Преамбула Конституции ФРГ
определяет перечень субъектов федерации, в Конституции Российской Федерации
содержащийся в ее главе третьей (ст. 65). Обширная преамбула Конституции Японии
провозглашает принципы мирного международного сотрудничества, народовластия
и т.д., во многих других конституциях входящие в их непосредственно нормативный
текст.
Можно сказать, что юридическое значение преамбулы Конституции Российской
Федерации занимает как бы среднее, промежуточное место между двумя также возможными
и принятыми в мировой практике крайними вариантами: полным или почти полным
отсутствием такого значения и полной юридической силой наравне с другими частями
текста Конституции. Преамбула нашей Конституции дает юридически обязательные
ориентиры, помогающие пониманию, толкованию и реализации всего ее содержания
в соответствии с мотивами ее создания и ее подлинным смыслом. Содержание преамбулы
Конституции Российской Федерации характеризуется выраженными в ней идеями,
которые должны быть правильно поняты.
Когда в ней говорится "мы, многонациональный народ", "мы... соединенные
общей судьбой на своей земле" и выражается стремление сохранить "исторически
сложившееся государственное единство" - речь идет о совокупности всех граждан,
всех этносов ("наций") и всех народов субъектов Российской Федерации и других
этнических и территориальных общностей, выразивших в этой Конституции (а также
в заключении подтверждаемого в ней Федеративного договора, в участии в выборах
федеральных органов государственной власти и т.д.) свое добровольное желание
сохранить и развить положительные результаты исторического процесса, приведшего
к установлению глубоких, прочных и многообразных связей политического, экономического,
социального и культурного характера между всеми названными частями Российского
государства и общества. Совокупность этих органических связей, основанных
на взаимном доверии, уважении и равноправии граждан и различных групп населения
Российской Федерации, выражается и закрепляется настоящей Конституцией, устанавливающей
государственное единство России.
Положение "исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения
народов" очень важно. Общепризнанность этих принципов состоит в том, что их
разделяет теоретически почти все мировое сообщество и осуществляет на практике
его цивилизованное, демократическое и прогрессивное большинство. Эти два принципа
закреплены в Уставе ООН, а право народов на самоопределение - в международных
пактах о гражданских и политических правах (1966 г.) и об экономических, социальных
и культурных правах (тоже 1966 г.). Оба эти пакта имеют решающее значение
для данного права. Они содержат, в частности, идентичный текст в первой статье
каждого из них: "1. Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого
права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают
свое экономическое, социальное и культурное развитие. 2. Все народы для достижения
своих целей могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами
и ресурсами без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного
экономического сотрудничества, основанного на принципе взаимной выгоды, и
из международного права. Ни один народ ни в коем случае не может быть лишен
принадлежащих ему средств существования". Этот текст вступил в силу еще для
СССР в 1976 г., он действует и для Российской Федерации, и он никогда никем
не был отменен и в силу ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации является
частью российского права (см. комментарий к ст. 15).
Тем не менее некоторые комментаторы Конституции Российской Федерации
игнорируют этот документ, ссылаясь на иные документы, не являющиеся источниками
международного или внутреннего права (некоторые резолюции Генеральной Ассамблеи
ООН и др.), а также на Заключительный акт Совещания по безопасности в Европе,
действующий с 1975 г. и гласящий: " Государства-участники будут уважать равноправие
и право народов распоряжаться своей судьбой, действуя постоянно в соответствии
с целями и принципами Устава ООН и соответствующими нормами международного
права, включая те, которые относятся к территориальной целостности государств."
Исходя из принципа равноправия и права народов распоряжаться своей судьбой,
все народы всегда имеют право в условиях полной свободы определять, когда
и как они желают, свой внутренний и внешний политический статус без вмешательства
извне и осуществлять по своему усмотрению свое политическое, экономическое,
социальное и культурное развитие.
Государства-участники подтверждают всеобщее значение уважения и эффективного
осуществления равноправия и права народов распоряжаться своей судьбой для
развития дружественных отношений между ними, как и между всеми государствами;
они напоминают также о важности исключения любой формы нарушения этого принципа".
Ясно, что упоминание о нормах международного права, относящихся к территориальной
целостности государств, не отменяет ни равноправия, ни права народов на самоопределение.
А ссылки на нормы международного права, относящиеся к территориальной целостности
государств, не могут вести к нарушению принципа равноправия народов и их права
распоряжаться своей судьбой, ибо любая форма нарушения этого принципа должна
быть исключена. В связи с этим возникает вопрос о соотношении двух принципов:
территориальной целостности государств и права их народов на самоопределение,
при котором возникает новое государство, а территориальная целостность государства,
на территории которого самоопределяющийся народ проживает, оказывается нарушенной.
Представляется очевидным, что, если данный народ, проживающий на территории
определенного государства, желает самоопределиться, оставаясь в составе этого
государства и избирая для себя тот или иной вид автономии, проблема может
и должна решаться демократически, мирно на государственном уровне. Более упорные
и острые споры нередко вызывает соотношение этих двух принципов при попытках
самоопределения с отделением его территории от прежнего и образованием нового
государства.
Этому вполне соответствуют положения Конституции Российской Федерации
о том, что равноправные народы России, имеющие право на самоопределение и
желающие сохранить свою соединенность общей судьбой и исторически сложившееся
государственное единство, осуществляют свое самоопределение в составе Российской
Федерации (см. комментарий к ч. 3 ст. 5). Для этого они избирают, сохраняют
или изменяют форму этого самоопределения (республика, автономная область и
др.). Например, ряд автономных областей (Адыгея, Алтай) стали республиками
в составе Российской Федерации, Ингушская Республика образовалась в результате
отделения от прежней Чечено-Ингушетии и т.д. При этом территориальная целостность
России сохраняется. Гораздо сложнее согласовать и соблюсти оба эти принципа
при постановке вопроса о самоопределении народа с отделением его территории
от прежнего и образованием нового государства. В этом случае, по-видимому,
является наиболее убедительным мнение, выраженное 24 октября 1970 г. Генеральной
Ассамблеей ООН в ее декларации о принципах международного права, касающихся
дружественных отношений и сотрудничества между государствами, иногда толкуемой
вкривь и вкось. Но эта декларация, касающаяся только отношений между государствами,
а не их внутренних проблем, в разделе о равноправии и самоопределении народов
не санкционирует и не поощряет любые действия государств, ведущие к нарушению
территориальной целостности или политического единства "тех государств, которые
соблюдают в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов...
и вследствие этого имеют органы власти, представляющие без различия расы,
вероисповедания или цвета кожи всех территориальной целостности не всех государств,
а только тех из них, которые соответствуют названным признакам. В данной рекомендации
не содержится отрицания права народов на самоопределение с нарушением действиях
принцип равноправия и самоопределения народов, имеют власти, не представляющие
весь народ и подвергающие дискриминации отдельные его этнотерриториальные
части.
Именно в таких случаях и возникают различные сепаратистские волеизъявлением
самоопределяющегося народа (чаще всего -референдумом), которое определяет,
отделяется ли он с его территорией (как Норвегия от Швеции в 1905 г., Словакия
и Чехия из Чехословакии в 1992 г., Словения, Хорватия и др. от Югославии,
Сингапур от Малайской федерации в 1980 г. и опыт - кровавое подавление демократических
"сепаратистов" или восстановление территориальной целостности и "конституционного
порядка" путем убийства десятков тысяч мирных жителей, разрушения целых городов
и т.п.
Положение преамбулы "чтя память предков, передавших нам любовь и уважение
к Отечеству, веру в добро и справедливость" указывает на две стороны в гражданских
и нравственных установках большинства россиян, помнящих о жизни, труде и борьбе
своих предков, об истории своей Родины, сохраняет связь поколений. В прямой
форме здесь говорится о том, что народ России наследует лучшие стороны их
исторического опыта -патриотизм, выражаемый в мирном труде и в ратном подвиге
ради свободы народов и процветания Отечества, в вере в добро и заботе о торжестве
справедливости. Вместе в тем призыв к развитию и укреплению лучших традиций
народа, как и закрепление соответствующих им правовых норм, косвенно выражает
и стремление преодолеть противоположные им худшие традиции и привычки части
общества, проявления зла и несправедливости. В следующих за преамбулой частях
Конституции Российской Федерации прямо говорится о противодействии стремлениям
к насильственным изменениям конституционного строя (ст. 13), разжиганию социальной,
расовой, национальной или религиозной розни (ст. 13, 19 и др.), попыткам устанавливать
государственную или обязательную религию (ст. 14), нарушениям Конституции
и основанных на ней законов (ст. 15 и др.), прав и свобод граждан (ст. 2,
17-63, ч. 1, п. "е", ст. 114, ст. 118, ч. 4, ст. 125, ст. 126 и др.), преступности
(ст. 47-50, ч. 1, п. "е", ст. 114, ч. 2, ст. 118) и т.д. (см. комментарии
к названным статьям).
Слова преамбулы "возрождая суверенную государственность России и утверждая
незыблемость ее демократической основы" выражают стремление не только полностью
восстановить независимость России в современных, цивилизованных формах. Речь
идет также о намерении покончить с положением, в котором Россия была лишена
основных черт демократической суверенной государственности. Узурпация власти
бюрократическим централизованным аппаратом КПСС и его номенклатурой, поддержание
имперского единства СССР за счет сил и ресурсов России ставили ее в неравное,
экономически и социально невыгодное положение с другими республиками СССР.
Суверенитет России, как и других союзных республик, был вопреки Договору об
образовании СССР 1922 г. и Конституции 1924 г. вскоре резко ограничен передачей
ряда отраслей союзно-республиканского подчинения (промышленность) в исключительно
союзное ведение, а отраслей исключительно республиканского ведения (просвещение,
культура, сельское хозяйство) - в союзно-республиканское подчинение и т.д.
В то же время многим могло казаться привилегиями России пропагандистское отождествление
СССР с Россией (продолжаемое ныне русскими "националпатриотами"), вытеснение
русским языком языков других народов, обострение борьбы против "местного буржуазного
национализма", сталинская лживая лесть русскому народу как "руководящему народу"
СССР, "московское" происхождение решений о коллективизации, репрессиях, депортациях
целых народов, а затем - о неполных, непоследовательных реабилитациях и т.п.
Двоякое впечатление производило отсутствие у России в отличие от других
союзных республик некоторых органов власти (российской компартии с ее ЦК,
Академии наук, КГБ, МВД, ряда хозяйственных ведомств), функции которых в России
выполняли непосредственно соответствующие органы Союза ССР. С одной стороны,
это воспринималось как явное нарушение конституционного равноправия союзных
республик к ущербу для РСФСР. Но, с другой, иным республикам это могло представляться
как привилегия для России - не только географическая близость, но и организационное
единство важных органов союзной и российской власти.
Слова преамбулы об утверждении незыблемости демократической основы российской
государственности означают намерение установить в России демократический строй
и последовательно провести этот принцип через все содержание Конституции.
Отмеченное в преамбуле стремление "обеспечить благополучие и процветание
России" означает, что Конституция должна благоприятствовать достижению высокого
и растущего уровня удовлетворения материальных и духовных потребностей людей,
повышению их культурного уровня, обеспечению мирного развития всего общества.
В словах "исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими
поколениями" выражена решимость народа осуществить провозглашенные в преамбуле
и закрепляемые в Конституции высокие цели. Разумеется, речь об ответственности
не в правовом, а в моральном смысле. Народ, не осуществивший ради нынешнего
и грядущих поколений провозглашенные им благородные цели, может нести такую
ответственность в форме сожаления о допущенных ошибках и их исправления, даже
в форме покаяния, если они очень тяжелы, в форме осуждения прежних поколений
будущими и т.п. Избежать этого можно лишь путем распространения лучших черт
и традиций прошлого, путем упорного труда, перестраивающего всю жизнь и деятельность
народа в соответствии с задачами и целями, закрепленными в преамбуле и во
всем тексте Конституции Российской Федерации.
Положение "сознавая себя частью мирового сообщества" означает принадлежность
России к мировой семье народов, готовность сохранять и повышать достигнутый
уровень международного сотрудничества. Из этого вытекает необходимость участвовать
в обеспечении всеобщего справедливого мира, совершенствовать свое внутреннее
положение в соответствии с выработанным опытом десятков цивилизованных народов
и закрепленными в общепризнанных нормах международного права стандартами прав
человека и гражданина, обязанностей государства, взаимопомощи в различных
сферах жизни.

Раздел первый

Глава 1. Основы конституционного строя

Статья 1

1. Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое
государство с республиканской формой правления.
2. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны.

Комментарий к статье 1

1. Статья 1 имеет важнейшее значение, ибо она дает определение Российской
Федерации, перечисляя ряд ее важнейших признаков, конкретизируемых в ряде
дальнейших статей этой главы и всей Конституции.
Российская Федерация - демократическое государство. Это видно из общепризнанных
политических и иных прав граждан, о которых говорится в ст. 2 и 6, которые
излагаются во многих статьях последующих глав, из перечня форм народовластия
- непосредственного и представительного (ст. 3), а также местного самоуправления
(ст. 12), из признания идеологического и политического плюрализма, многопартийности
(ст. 13), из многих статей последующих глав.
Российская Федерация есть федеративное государство. Это конкретизируется
затем в положениях о суверенитете Российской Федерации, верховенстве ее Конституции
и законов на всей территории России и т.д. (ст. 4), о составе равноправных
субъектов Российской Федерации и основах федеративного устройства (ст. 5),
о единстве гражданства Российской Федерации (ст. 6), органах государственной
власти Российской Федерации и ее субъектов, о разграничении предметов ведения
и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов
федерации (ст. 11).
Российская Федерация есть правовое государство. Эта характеристика, долгое
время считавшаяся неприемлемой буржуазной выдумкой для обмана трудящихся при
современном капитализме, теперь принята и у нас. Зато отвергнуто отождествление
права с законом, открывавшее путь к подмене права, которое законодатель обязан
соблюдать, законом, который законодатели принимают произвольно. Правовое государство
не есть просто государство, соблюдающее законы. Это общество и государство,
признающие право как исторически развивающуюся в общественном сознании, расширяющуюся
меру свободы и справедливости, выраженную именно в законах, подзаконных актах
и практике реализации прав и свобод человека, демократии, рыночного хозяйства
и т.п. Идея господства права в жизни общества и государства - это современный
этап тысячелетних поисков сверхисточника для государственного нормотворчества.
Его видели то в божественной воле, то в воле народа, то в экономическом базисе
и т.п. Маркс считал государство не творцом норм, а только переводчиком объективных
потребностей на язык закона.
Идея господства права выражается в гл. 1 Конституции Российской Федерации
в том, что государство не создает, не дарует людям их права, которые неотчуждаемы
и принадлежат им от рождения (ч. 2 ст. 17), а только признает их, соблюдает
и защищает их носителя - человека, его права и свободы как высшую ценность
(ст. 2). Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание
законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, обеспечиваются
правосудием (ст. 18). Государство, становясь правовым, превращается из аппарата
властвования прежде всего в социальную службу для человека и общества, выражающую
их волю и действующую под их контролем.
Республиканская форма правления характеризуется отсутствием монарха -
обычно наследственного главы государства - и наличием власти у избираемых
народом органов. Исторический опыт России привел к тому, что монархия нередко
понимается как самодержавие, абсолютизм. Но вопрос сложнее. Демократические
режимы многих современных парламентарных конституционных монархий (Великобритании,
Нидерландов, Бельгии, Швеции, Японии и др.) вряд ли предпочтительнее тоталитарных
политических режимов многих "республик" (Ирака, Сирии, в прошлом СССР, Румынии
и др.).
Некоторые важнейшие характеристики Российской Федерации, которые, как
и уже названные, еще предстоит полностью оправдать на деле, не "попали" в
ст. 1 Конституции. Прежде всего это определение Российской Федерации как социального
государства - оно дано в ст. 7 (см. комментарий к ней). Российская Федерация
охарактеризована как светское государство в ст. 14 Конституции (см. комментарий
к ней). Многие демократические государства "многосторонне" охарактеризованы
не в разных статьях, а в их главных конституционных определениях. Так, Франция,
согласно ст. 2 ее Конституции, является "светской и социальной Республикой",
"ФРГ есть демократическое и социальное федеративное государство" (ст. 20 Основного
закона ФРГ). То же самое мы встречаем в конституциях земель ФРГ. Бавария является
государством свободным, т.е. республикой (ст. 1), народным (ст. 2), правовым,
культурным и социальным (ст. 3). Свободный ганзейский город Гамбург есть демократическое
и социальное правовое государство (ст. 3) и т.д.
Определения России как социального и светского государства не были включены
в текст ст. 1 Конституции Российской Федерации, так как во время подготовки
ее проекта многие политики и ученые совершенно неосновательно усматривали
в термине "социальное государство" остаток коммунистической идеологии, а не
необходимый признак современного либерального и демократического государства.
Термин "светское государство", вероятно, был сочтен не настолько важным, чтобы
включить его в ст. 1. Но единая сводная конституционная характеристика российского
государства, конечно, охватывает все эти его свойства.
2. В части 2 комментируемой статьи наименования Российская Федерация
и Россия определены как равнозначные, т.е. как синонимы. В том же смысле в
преамбуле и в ст. 59 употреблены слова "Отечество" и "Родина". Разумеется,
вне конституционной терминологии эти слова могут иметь иные смысловые оттенки.
Например, наша страна была Россией и до превращения в федерацию.

Статья 2

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение
и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Комментарий к статье 2

Статья 2 раскрывает важнейшую сторону содержащейся в ст. 1 характеристики
Российской Федерации как правового государства. Одним из важнейших признаков
такого государства является выраженное в комментируемой статье провозглашение
человека, его прав и свобод высшей ценностью. Это единственная высшая ценность;
все остальные общественные ценности (в том числе обязанности человека) такой
конституционной оценки не получили и, следовательно, располагаются по отношению
к ней на более низкой ступени и не могут ей противоречить. Только в отдельных,
специально оговоренных в Конституции Российской Федерации исключительных случаях,
при особых, как правило, временных обстоятельствах отдельные права и свободы
человека и гражданина могут быть ограничены.
Провозглашение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью является
важным новшеством в конституционном праве и во всем законодательстве России.
Ранее верховенство всегда принадлежало государственным интересам. В советское
время они отождествлялись с " общественными", которым требовалось подчинять
индивидуальные и коллективные личные интересы.
Статья 2 Конституции вводит в действие в нашей стране высшие правовые
принципы, выработанные демократическими движениями и закрепленные конституционным
опытом Великобритании, США, Франции, Германии, Бразилии и многих других стран,
осуществляет стремление либеральных и демократических движений России по крайней
мере с начала XIX в. Этот мировой опыт увенчан и обобщен рядом международно-правовых
актов, признанных Россией, обязательных для нее. Это Устав ООН 1945 г., Всеобщая
декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических
правах, а также Международный пакт об экономических, социальных и культурных
правах 1966 г., Устав Совета Европы, Европейская конвенция о защите прав человека
и основных свобод 1950 г. и др.
Обладателями (субъектами) этих прав и свобод являются: каждый человек
(т.е. гражданин России, иностранный гражданин или лицо без гражданства), каждый
гражданин Российской Федерации, а в точном определении, в осуществлении и
защите прав и свобод участвует и государство - Российская Федерация.
Различие между человеком и гражданином как носителями прав и свобод ясно
выражено в тексте Конституции. Права и свободы человека принадлежат и гражданину
Российской Федерации, и лицу, не являющемуся российским гражданином. В этом
смысле Конституция определяет круг носителей таких прав словами "все", "каждый",
"лицо" ("...имеет право" и т.п.) или словом "никто" ("...не должен подвергаться...")
(см., например, ст. 19-30, 34, 35, 37, 39-51, 53, 54 и др.).
В тех же многочисленных случаях, когда речь идет о правах и свободах,
прежде всего политических, принадлежащих только гражданам Российской Федерации,
статьи Конституции прямо указывают на это (см., например, ст. 31-33, 59-62).
В отдельных случаях Конституция особо говорит о правах иностранных граждан
и лиц без гражданства (например, ст. 63 о правах убежища).
Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые ограничила роль государства
в установлении прав человека и гражданина, но значительно повысила роль и
ответственность государства в обеспечении соблюдения и защиты этих прав и
свобод. Конституция исходит из того, что государство не дарует, не предоставляет
людям их основные, т.е. конституционные, права и свободы. Они принадлежат
людям от рождения: как сказано далее в ст. 17, права и свободы человека неотчуждаемы,
то есть они не могут быть приобретены (даже от государства), и не отчуждаемы,
т.е. не могут быть никому переданы (ч. 2 ст. 17). Поэтому даже отказ от них
недействителен. Точно так же права гражданина в полном объеме приобретаются
в большинстве случаев с рождением (в некоторых случаях - с принятием российского
гражданства) и являются столь же неотчуждаемыми.
Даже в юридическом оформлении конституционных и иных прав граждан важную
роль играет международное сообщество народов в лице их государств, выработавшее
общепризнанные принципы международного права, действующие в России в соответствии
с ее Конституцией.
Российская Федерация приняла на себя обязанность признавать, соблюдать
и защищать права и свободы человека и гражданина, ограждать их от любого незаконного
вмешательства или ограничения. Эта идея, четко выраженная в комментируемой
статье, более подробно раскрывается в других статьях Конституции Российской
Федерации и в текущем законодательстве России.
Вместе с тем это вовсе не значит, что государство вовсе воздерживается
от вмешательства в сферу прав и свобод граждан или во все отношения, складывающиеся
в гражданском обществе. Напротив, не вмешиваясь без объективной потребности
в эти отношения, оно обязано не допускать злоупотребления правами и свободами,
ибо их осуществление не должно нарушать права и свободы других лиц (ст. 17),
в том числе их всеобщие законные интересы. Признавая конституционные права
и свободы граждан, государство в своих законах конкретно определяет содержание,
объем, пределы этих прав, гарантии их соблюдения, а также обязанности человека
(например, уплата налогов, охрана окружающей среды) и гражданина (военная
служба и др.). Одни эти права и свободы иногда могут вступать в некоторое
противоречие с другими правами и свободами (например, правом собственности,
личными свободами), которое государство должно разрешать в соответствии с
конституционными правами и свободами. Оно может, а иногда обязано поощрять
такое осуществление прав и свобод, которое в наибольшей степени соответствует
его социальным, экономическим, экологическим, политическим задачам и функциям.
Соотношение понятий "право" и "свобода" характеризуется прежде всего
тем, что в значительной степени это синонимы; то и другое - субъективное право
любого человека или только гражданина Российской Федерации.
Но иногда между ними проводится различие. Например, термином "свобода"
обозначаются более широкие возможности индивидуального выбора без указания
на его конкретный результат. Такое указание предоставляло бы уже "право".
При этом "право" может самой Конституцией Российской Федерации быть включено
в состав "свободы". Так, ст. 28 не только установлена "свобода совести, свобода
вероисповедания", но в состав этой свободы включено "право исповедовать индивидуально
или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно
выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать
в соответствии с ними". Нередко свободами называют только политические права
или другие группы прав, признаваемые наиболее важными.
Следует уделить внимание и вопросу о соотношении и взаимосвязи этих прав
и свобод с обязанностями, также устанавливаемыми Конституцией Российской Федерации.
В иерархии конституционных предписаний верховенство явно принадлежит правам
и свободам; об этом говорит текст ст. 2 и заглавие гл. 2. В них об обязанностях
человека и гражданина не упоминается вовсе, хотя в конце текста гл. 2 есть
несколько статей об этих обязанностях. Это значит, что конституционные права
и свободы сводят обязанности, в том числе перед государством, к необходимому
минимуму, а обязанности могут в некоторой (определяемой Конституцией, а на
ее основании - законом) степени ограничивать многие, хотя и не все права и
свободы. В некоторых статьях Конституции Российской Федерации также раздельно
говорится об обязанностях человека, т.е. "каждого", например, платить законно
установленные налоги и сборы (ст. 57), охранять природу и окружающую среду
(ст. 58), а также об обязанностях гражданина, например, по защите Отечества
(ст. 59).
Конституционная обязанность государства соблюдать и защищать права и
свободы человека и гражданина состоит в создании условий для их реализации
и механизма их защиты. Обеспечение таких условий и защита прав и свобод человека
и гражданина входят в функции всех органов государственной власти и органов
местного самоуправления. Статья 18, входящая в состав гл. 2 Конституции, устанавливает,
что права человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют
смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной
власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Этой статье
6 по ее смыслу, по-видимому, лучше было бы находиться в гл. 1 (вероятно, в
составе ст. 2 в качестве ее части); это, в соответствии со ст. 16, увеличивало
бы ее обязательность для всех органов государственной власти и органов местного
самоуправления, т.е. для гл. 3 - 8 Конституции.
Для осуществления государством его обязанностей по защите прав и свобод
человека и гражданина Конституция Российской Федерации предусматривает широкий
набор гарантий этих прав и соответствующих юридических процедур (см. комментарий
к ст. 33, 45 - 57, 59, 60, 82 ч. 1 п. "е", ст. 114, п. 4 ст. 125 и др.).
Особую роль в защите прав и свобод человека и гражданина от нарушения
органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также
другими лицами играют органы судебной власти. Предусмотрен Конституцией и
орган, который занимался бы только данной проблемой, - Уполномоченный по правам
человека. Однако в течение долгого времени конституционный закон об этом Уполномоченном
так и не принят, бюджетные средства на создание и деятельность его аппарата
не выделены, а должность этого Уполномоченного после кратковременного пребывания
на ней выдающегося правозащитника С.А. Ковалева долго оставалась вакантной.
В этом еще одно проявление той общей недооценки значения прав и свобод
человека и гражданина, их недостаточного признания, неполного соблюдения,
слабой защищенности, систематических нарушений, которые были констатированы
органами Совета Европы (СЕ), подготовлявшими вступление России в его состав.
Вслед за принятием в феврале 1996 г. двух федеральных законов - о присоединении
Российской Федерации к Уставу СЕ и о присоединении Российской Федерации к
ряду других документов СЕ - 28 февраля 1996 г. Россия подписала Европейскую
конвенцию о защите прав человека и основных свобод с условием ее ратификации
в течение года. Конвенция и протоколы СЕ после их ратификации станут частью
российской правовой системы согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации.
Парламентская ассамблея СЕ решила разработать в сотрудничестве с Федеральным
Собранием Российской Федерации свою собственную программу рекомендательного
и контрольного характера, касающуюся совершенствования политических, правовых,
социальных, административных и иных отношений, прежде всего в области охраны
и защиты прав человека в Российской Федерации.

Статья 3

1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской
Федерации является ее многонациональный народ.
2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы
государственной власти и органы местного самоуправления.
3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум
и свободные выборы.
4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти
или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону.

Комментарий к статье 3

1. Эта статья раскрывает содержание двух важнейших принципов, изложенных
в ст. 1 Конституции: демократизма и республиканской формы правления.
Многонациональный народ Российской Федерации провозглашен единственным
носителем суверенитета (властного верховенства -государственного, народного,
национального) и единственным источником государственной власти в стране.
Это означает, что все конституционные правомочия государственной власти (законодательной,
исполнительной и судебной) в Российской Федерации исходят от народа через
его свободно выражаемую волю.
Разумеется, эта воля не безгранична. Существует и признается суверенитет
каждой человеческой личности. Человек, его права и свободы по Конституции
- высшая ценность, поэтому Конституция ограничивает государственную власть,
обязывая ее признавать, соблюдать и защищать эти права и допуская их ограничение
или даже отмену только временно и в особо предусмотренных Конституцией исключительных
случаях. Провозглашая и закрепляя некоторые объективно необходимые принципы
политического, экономического, социального и юридического характера, Конституция
предусматривает различные варианты, формы и методы реализации каждого из них
государственной властью, но не допускает отказа от них. Речь идет об объективно
необходимых требованиях жизни и деятельности современного цивилизованного
гражданского общества и государства (права и свободы человека и гражданина
как высшая ценность; демократизм, федерация, господство права; республиканский
строй, социальный и светский характер государства; рыночная экономика, разделение
властей, эффективное и рациональное использование и охрана природных ресурсов
и всей окружающей среды). Вне признания, соблюдения и защиты этих принципов
жизнь и деятельность современного цивилизованного общества невозможны, хотя
история знает немало примеров, когда "воля народа" (в кавычках и без) вела
к огульному отрицанию этих принципов. Взятые в комплексе, перечисленные принципы
и нормы призваны быть гарантией того, что народный суверенитет не превратится
вновь в декларацию тоталитарного или авторитарного режима. Поскольку государственная
власть существует не только на федеральном уровне, но и в каждом из 89 ее
субъектов - в республиках и в равноправных с ними краях, областях, городах
федерального значения и автономиях, власть в каждом их них принадлежит его
народу. Народ осуществляет свою власть не только через органы государственной
власти названных двух уровней (федерального и регионального), но и через органы
местного самоуправления.
Таким образом, народ выступает как носитель власти как минимум на трех
уровнях: как многонациональный народ всей России, как народ (возможно, также
многонациональный) каждого из субъектов Российской Федерации и как народ (население)
территориальных единиц, где действует местное самоуправление.
2. В части 2 комментируемой статьи Конституции речь идет о двух формах
народовластия: прямой (непосредственной) и непрямой, косвенной (представительной).
Непосредственное народовластие осуществляет непосредственно народ путем
волеизъявления граждан в форме всеобщего голосования (референдума).
Представительную демократию осуществляет не народ непосредственно, а
органы, действующие по поручению народа, представляющие его. Таковыми являются,
прежде всего, избираемые народом органы государственной власти - как коллегиальные
(например, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации,
носящие различные наименования парламенты субъектов Российской Федерации,
городские думы и т.д.), так и единоличные (Президент Российской Федерации,
президенты республик в составе Российской Федерации, губернаторы краев, областей
и автономий, мэры городов и т.д.), а также органы местного самоуправления.
Осуществляемое органами государственной власти представительство от имени
народа имеет ряд степеней: первая (органы, прямо избираемые народом, - например,
Государственная Дума), вторая (органы, образуемые представительными органами
первой степени, - например, Уполномоченный по правам человека), третья (например,
половина состава Счетной палаты, формируемая Советом Федерации, который в
свою очередь относится к органам второй степени) и т.д. Некоторые органы государственной
власти формируются согласованным решением не одного, а двух органов, избранных
народом; таково, например, назначение ряда должностных лиц: Президентом Российской
Федерации с согласия Государственной Думы (Председателя Правительства), по
представлению Президента Российской Федерации Государственной Думой (Председателя
Центробанка Российской Федерации) или Советом Федерации (судей Конституционного
Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора Российской
Федерации и др.).
В демократическом государстве с республиканской формой правления вообще
не существует государственных органов и органов местного самоуправления, источником
власти которых не было бы прямое или косвенное волеизъявление народа, которые
не были бы в юридическом смысле его представителями в отличие от наследственных
монархов и назначенных ими должностных лиц, не имеющих формального народного
поручения занимать определенный государственный пост и исполнять связанные
с ним властные функции.
3. Положение ч. 3 комментируемой статьи развивает положения ее ч. 2 о
непосредственном осуществлении власти народом, называя референдум одной из
форм высшего выражения этой власти.
С одной стороны, непосредственное осуществление власти народом, названное
первым, придает и наибольший авторитет решениям, принимаемым на референдуме.
В связи с этим решение ряда важнейших вопросов общественной и государственной
жизни производится референдумом и является окончательным. Роль парламентов,
правительств, политических общественных объединений при этом ограничивается
подготовкой, обсуждением, участием в процедуре предварительного одобрения
проекта для его вынесения на референдум. Референдумом была принята действующая
Конституция Российской Федерации 1993 г. Референдумом были приняты Конституция
Франции 1958 г., решение Соединенного Королевства Великобритания и Северная
Ирландия о вступлении в состав Европейского экономического сообщества (1972
г.), решения Норвегии об отклонении присоединения к ЕЭС (1972 и 1994 гг.).
Референдумами ежегодно решаются в Швейцарии и ее кантонах многие и гораздо
менее значительные вопросы. Решение народа Белоруссии об интеграции с Россией
было принято референдумом в 1995 г.
С другой стороны, существует ряд серьезных сомнений в целесообразности
применения референдума для решения сложных вопросов.
Во-первых, очевидна трудность принятия гражданином решения по сложному
вопросу, например о проекте Конституции, состоящем из сотен предписаний, каждое
из которых он может оценивать по-разному, а ответить вправе только "да" или
"нет" один раз обо всем проекте, полагаясь, как правило, на свое общее впечатление
о нем, на мнения и авторитет парламентариев, позиции политических партий и
т.д.
Во-вторых, как работа над текстом законопроекта, так и компетентное голосование
по вопросу о его принятии очень часто требуют специальных знаний в различных
областях, что часто бывает затруднительно для рядового гражданина. Поэтому
во многих странах референдумы либо вовсе не проводятся, либо проводятся по
важным, но сравнительно простым вопросам, на которые может быть дан односложный
ответ. На этом основана распространенная практика решения вопросов о принятии
новой Конституции, законов о бюджете, о налогах, о правах человека и многих
других не референдумом, а в порядке текущего законотворчества.
Референдум Российской Федерации, согласно п. "в" ст. 84 Конституции,
назначает Президента Российской Федерации в порядке, установленном федеральным
конституционным законом. Это положение обычно понимается в том смысле, что
названный закон должен урегулировать весь порядок проведения референдумов
Российской Федерации.
Порядок проведения референдума субъекта Российской Федерации в соответствии
с основами конституционного строя Российской Федерации, правами ее граждан
(ст. 32), ее федеративным устройством (ст. 73) должны определять законы этого
субъекта Российской Федерации. Это относится и к референдумам в системе местного
самоуправления, предусмотренным в ст. 130 Конституции Российской Федерации.
Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации"
(СЗ РФ, 1995, N 42, ст. 3921) подробно определяет понятие референдума, порядок
его назначения, подготовки к его проведению, голосования и определения его
результатов (см. комментарий к ст. 84).
Чтобы ответ "да" или "нет" на вопрос, вынесенный на референдум, был возможен
и убедителен, этот вопрос - или если вопросов несколько, то каждый из них
- должен быть сформулирован ясно и однозначно. Только так могут быть приняты
референдумом новые законы, решения, предопределяющие основное содержание законов
государства или выявляющие общественное мнение по иным наиболее важным вопросам.
В связи с проблемой референдума как формы прямого народовластия в России
обратимся к вопросу о юридическом значении результатов референдума СССР 17
марта 1991 г. Ряд политических партий, ссылаясь на его результаты, ставят
вопрос о восстановлении Союза ССР. Этот референдум был проведен в соответствии
с Законом СССР от 27 декабря 1990 г. "О всенародном голосовании (референдуме
СССР)" (ВВС СССР, 1991, N 1, ст. 10) на основании постановления Верховного
Совета СССР от 16 января 1991 г. "Об организации и мерах по обеспечению проведения
референдума ССР по вопросу о сохранении Союза Советских Социалистических Республик"
(ВВС СССР, 1991, N 4, ст. 87).
Вопрос, изложенный в заглавии этого постановления (о сохранении СССР),
сформулирован значительно шире в ст. 1 этого постановления ("провести... референдум
СССР по вопросу о сохранении Союза ССР как федерации равноправных республик"
и еще шире в ст. 2 в формулировке вопроса, выносившегося на референдум: "Считаете
ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как
обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в
полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?"
25 февраля 1991 г. Верховный Совет СССР в своем новом постановлении от 16
января дал еще одно понимание этого вопроса; речь шла не о принятии закона
или иного решения, а о выявлении отношения граждан СССР якобы только к одной
проблеме - сохранению и обновлению федеративных отношений между республиками
Союза. Фактически же сохранение и обновление - это два различных вопроса,
и их следовало бы ставить раздельно. Кроме того, речь шла не только об отношениях
между республиками, но также - и в случае сохранения СССР - об отношениях
между союзным центром и " суверенными" республиками.
Итак, граждане должны были ответить "да" или "нет" фактически на целый
перечень вопросов. Сохранить ли Союз ССР? Обновить ли его? В каком положении
должны быть "республики", т.е. должны ли быть равноправны союзные и автономные
республики, о чем шла активная общественная дискуссия? Должны ли они быть
суверенными? Речь идет о сохранении уже обновленного Союза? Но ведь он еще
не был обновлен, и шла напряженная борьба по вопросам о содержании этого обновления.
Как можно было сохранять СССР как федерацию равноправных республик, если он
фактически был не федеративным, но унитарным бюрократически-централизованным
государством, а его республики, даже союзные, вовсе не были равноправны? Ведь
сохранять можно только то, что уже есть, а преобразование того, что есть,
не сводится только к его сохранению. Почему речь шла о гарантировании только
прав человека, но не прав гражданина любой национальности? Наконец, постановление
от 16 января 1991 г. предусматривало определение результатов голосования по
Союзу ССР в целом "с учетом итогов голосования по каждой республике в отдельности",
не придавая последним никакого практического значения.
Неудивительно, что постановка такого одного вопроса на референдум, предмет
которого сокращенно был назван "сохранением СССР", была воспринята многими
как тенденциозная попытка манипулирования общественным мнением вместо выяснения
его подлинного содержания.
В ответ на это - а отчасти и поэтому - "высшие органы власти отдельных
республик" стали фактически блокировать проведение референдума, пытаться "подменить
формулу референдума... дополнить ее другими вопросами республиканского и местного
значения либо провести взамен общесоюзного референдума республиканские опросы,
плебисциты и т.п.", о чем говорится в упомянутом постановлении Верховного
Совета СССР от 25 февраля 1991 г. о ходе выполнения его постановления от 16
января 1991 г. В нем Верховный Совет СССР также заявляет, что "в поставленном
на референдум вопросе... не говорится об изменении или закреплении какого-либо
статуса республик". В этом постановлении утверждается далее, что в связи с
референдумом не происходит "вмешательства во внутренние дела суверенных республик".
Но эти утверждения опровергаются текстом данного постановления: решения органов
государственной власти республик, противоречащие навязываемой противоречивой
формуле референдума, были объявлены незаконными и не подлежащими исполнению;
местным органам власти республик, трудовым коллективам и общественным объединениям
предоставлялось "право" вопреки воле высших органов власти республик образовывать
участки, округа, создавать комиссии референдума, которые вступали бы в непосредственную
связь с центральной (т.е. всесоюзной) комиссией референдума, и т.д.
Результаты референдума, полученные таким образом, вряд ли можно рассматривать
как убедительное выражение общественного мнения, тем более что он происходил
практически еще в условиях однопартийной системы, при антидемократической
власти аппарата КПСС и его номенклатуры, что отразилось и в характере вопроса,
внесенного на референдум, и во всей организации его проведения. На референдуме
17 марта 1991 г. большинство ответило "да". Интерпретация этого ответа в связи
с многозначностью и запутанностью вопроса, вынесенного на референдум, - дело
сложное. Но даже если бы в тот момент общественное мнение страны в целом и
каждой из ее республик в отдельности было за сохранение СССР, то невозможно
отрицать, что бурные события весны, лета и осени 1991 г., в особенности путч
реакционного крыла руководства КПСС, создавшего ГКЧП, наводнившего Москву
войсками и пытавшегося захватить власть, существенно изменили общественное
мнение. Например, в декабре 1991 г. референдум на Украине дал подавляющее
большинство голосов за ее полную независимость и выход из СССР. Это новое
состояние общественного мнения отражали и решения парламентов республик, ратифицировавших
Беловежское соглашение президентов России, Украины и Белоруссии, вместо СССР
создавших СНГ, к которому, выходя из СССР, примыкали и другие бывшие союзные
республики.
Этот практический опыт доказывает не только юридическую ничтожность попыток
отрицать значение распада СССР и создания СНГ в соответствии с волей народов,
но и недопустимость вынесения на референдум неоднозначных, противоречащих
вопросов, позволяющих сбить с толку общественное мнение, манипулировать им
в тех или иных целях, делающих невозможным выявление действительного мнения
и воли народа.
Столь же ошибочна практика Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного
Совета РСФСР, которые в 1992-1993 гг. неоднократно незаконно отказывали в
проведении ряда референдумов (о праве собственности на землю и др.), которых
требовало предусмотренное Конституцией России количество граждан или народных
депутатов.
Свободные выборы - важнейшая, широко применяемая форма непосредственной
демократии, в итоге которой граждане формируют выборные органы государственной
власти, в своей деятельности осуществляющие представительную демократию.
Свобода выборов выражается в том, что граждане избиратели обладают полной
возможностью по собственной воле, без всякого принуждения участвовать в выборах,
включая выдвижение кандидатов, сбор подписей в их поддержку, агитацию и голосование
за или против кандидатов, в общественном контроле за работой избирательных
комиссий, за определением результатов голосования, во всех других избирательных
процедурах в соответствии с законом.
Общие конституционные предписания, относящиеся к выборам и содержащиеся
в ст. 3 и 32 Конституции, конкретизированы только в ст. 81, содержащей ряд
положений об избрании Президента Российской Федерации (см. комментарий к ст.
81) и предусматривающей более полное определение этого порядка федеральным
законом. Обсуждается вопрос о создании проекта Избирательного Кодекса Российской
Федерации.
4. Положения ч. 4 комментируемой статьи можно рассматривать как определенные
выводы на будущее из опыта борьбы за подлинное народовластие в нашей стране.
Конституционной может быть признана только такая власть, органы которой, порядок
их создания, их правомочия и порядок деятельности не только прямо определены
Конституцией и основанными на ней законами, но на практике соответствуют конституционным
требованиям. С этой точки зрения были противоправны многочисленные самозваные
"белые", "красные", "зеленые" и т.п. власти, создававшиеся в годы гражданской
войны в различных местностях, опиравшиеся на насилие, а также на поддержку
незначительного, но активного антидемократического меньшинства.
Явно антиконституционной была фактическая узурпация государственной власти
в СССР аппаратом единственной легальной партии и его номенклатурой под лозунгом
"руководящей и направляющей роли", не связанная результатами очередных и непременно
демократических выборов, несовместимая ни с властью трудового народа, ни со
структурой государственного аппарата и полномочиями органов государственной
власти, ни с демократическими принципами, включенными в тексты советских конституций,
но на практике превращенными в фикции. Антиконституционным было и создание
"комитетов спасения", - как ГКЧП на общесоюзном уровне, так и местных комитетов
"чрезвычайного положения" и т.п. в ряде республик и областей с целью противозаконного
и антинародного вооруженного захвата или удержания власти в период краха советской
системы (1989-1991 гг.). Поэтому Конституция Российской Федерации запрещает
присвоение, захват власти или отдельных властных полномочий и устанавливает,
что такие действия влекут за собою преследование по федеральному закону.
Конкретные формы ответственности за такие преступления определены Уголовным
кодексом РСФСР. Можно назвать ст. 70 в редакции Указа Президиума Верховного
Совета РСФСР от 11 сентября 1989 г. и Закона Российской Федерации от 9 октября
1992 г. (ВВС РСФСР, 1989, N 37, ст. 1074; ВВС РФ, 1992, N 44, ст. 2470), озаглавленную
"Призывы к насильственному изменению конституционного строя", предусматривающую
наказание за публичные призывы к насильственному изменению конституционного
строя или захвату власти, а равно массовое распространение материалов, содержащих
такие призывы", в виде лишения свободы сроком до 10 лет.

Статья 4

1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию.

См. Декларацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной
Социалистической Республики от 12 июня 1990 г.

2. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство
на всей территории Российской Федерации.
3. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность
своей территории.

Комментарий к статье 4

1. Современное понятие суверенитета существенно отличается от традиционного
представления о нем, сложившегося в условиях абсолютизма и этатизма в XVI
- XVII веках и сводящегося к независимости государства от любой другой власти
как внутри государства, так и вне его. Независимость государства внутри страны
сегодня ограничена конституционно признанием того:
что источником государственного суверенитета является народный суверенитет
(ч. 1 ст. 3 Конституции);
что человек, его права и свободы есть высшая ценность, которую государство
обязано признавать, соблюдать и защищать (ст. 2) от нарушения, в частности
государственными органами (ст. 45, ч. 2 ст. 46 и др.), при том что основные
права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч.
2 ст. 17), а ограничение этих прав и свобод государством может иметь место
только в определенных исключительных случаях (ч. 5 ст. 13, ст. 55, ч. 1 ст.
56, ч. 2 ст. 63 и др.);
что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание
и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти,
местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18);
что за субъектами Российской Федерации сохраняется вся полнота государственной
власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73);
что местное самоуправление, органы которого не входят в систему органов
государственной власти, самостоятельно в пределах своих полномочий в решении
местным населением вопросов местного значения (ст. 12, 130-133 Конституции
Российской Федерации).
Очевидные ограничения государственного суверенитета имеют, так сказать,
внешнюю направленность. Народ Российской Федерации, принимая Конституцию и
при этом "сознавая себя частью мирового сообщества" (см. преамбулу), признал:
что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные
договоры Российской Федерации являются составной частью ее внутреннего права.
При этом если международным договором Российской Федерации установлены иные
правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного
договора (ч. 4 ст. 15, ч. 2 ст. 67, ст. 69 и др.);
что права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются
в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного
права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. (ч. 1 ст.
17);
что в соответствии с международными договорами Российской Федерации каждый
вправе обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека,
если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты
(ч. 3 ст. 46).
Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях
и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами,
но это ограничение ее суверенитета Конституция связывает с сужением ее права
даже на заключение таких договоров - оно возможно, только если это не влечет
ограничения прав и свобод человека и не противоречит основам конституционного
строя Российской Федерации. Некоторые полезные ограничения этого рода связаны
с членством России в ООН, ОБСЕ, Совете Европы и других экономических, экологических
и иных международных организациях, с заключением многих международных договоров,
которые согласовывают и ставят в зависимость друг от друга волю государств-участников.
Вступление России в Совет Европы влечет за собой необходимость пересмотра
некоторых положений законодательства, касающегося прав и свобод человека и
гражданина, создания условий для беспрепятственного обращения граждан в Европейский
суд по правам человека и т.д.
Разумеется, перечисленные ограничения, характерные для всех цивилизованных
стран конца XX века и добровольно принятые народами и государствами, выражают
объективно необходимую тенденцию дальнейшей гуманизации, демократизации общества.
Наиболее значительные ограничения государственного и национального суверенитета
устанавливают для себя государства-члены таких сообществ, как, например Европейский
Союз. В таких сообществах или союзах создаются надгосударственные органы,
решения которых имеют прямое действие в странах-членах независимо от национальных
властей.
По этому пути движутся и некоторые другие интеграционные союзы (в СНГ,
в Южной и Центральной Америке и т.д.).
В связи с созданием в рамках СНГ интеграционных группировок различных
уровней сотрудничества, включая создание надгосударственных органов для руководства
процессом интеграции, лидеры стран-членов в то же время постоянно подчеркивают
необходимость полного сохранения суверенитета этих стран, добровольности их
участия в интеграции, права на свободный выход из таких группировок и из СНГ.
Формулировка ч. 1 комментируемой статьи получила развитие и конкретизирована
в других положениях Конституции - это и преамбула, где говорится о сохранении
исторически сложившегося государственного (а значит, и территориального) единства
Российской Федерации; ч. 2 ст. 6, где речь идет о территории Российской Федерации,
в пределах которой каждый ее гражданин обладает всеми правами и несет равные
обязанности, предусмотренные в Конституции; ст. 71, в которой территория России
отнесена к федеральному ведению; ч. 1 ст. 74, которая не допускает на территории
Российской Федерации установления таможенных границ, пошлин и иных препятствий
для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; ч. 1 ст. 76,
согласно которой на всей территории Российской Федерации ее федеральные конституционные
законы и федеральные законы имеют прямое действие, и др. (см. комментарий
этих статей).
2. Суверенитет России юридически выражен в верховенстве на ее территории
российской Конституции и федеральных законов.
Это положение следует понимать в сочетании с другими положениями Конституции.
Хотя в ч. 2 ст. 4 Конституция и федеральные законы названы рядом (чтобы подчеркнуть
их верховенство над другими нормативными правовыми актами в Российской Федерации),
хотя эти законы, согласно ч. 1 ст. 76 Конституции, имеют прямое действие на
всей территории Российской Федерации, правовая сила, уровень верховенства
Конституции и федеральных законов различны. Конституция имеет высшую юридическую
силу, прямое действие и применяется на всей территории России; законы же,
в том числе федеральные, как и иные правовые акты, принимаемые в России, не
должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15). Поэтому ясно, что, говоря
о верховенстве федеральных законов наряду с Конституцией, ст. 4 имеет в виду
некоторые непременные условия - соответствие этих законов федеральной Конституции,
их принятие и опубликование в установленном этой Конституцией порядке (ч.
3 ст. 15 и др.). Таким образом, речь идет о верховенстве прежде всего Конституции
Российской Федерации, а также федеральных законов, соответствующих Конституции.
Ведь именно Конституция и основанные на ней федеральные конституционные
законы и иные федеральные законы закрепляют пределы ведения Российской Федерации
и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов (ст. 5, 11, 71, 72), определяют правомочия федеральных органов государственной
власти (ст. 11, 80-129, 134-137).
Именно Конституция закрепляет, а основанные на ней федеральные законы
конкретизируют признание Россией высшей силы некоторых принципов и норм международного
права (ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 62 и 63), включая решения некоторых международных
органов (ч. 3 ст. 46).
Именно Конституция подтверждает и закрепляет независимые от органов государства
права и свободы граждан России (ч. 2 ст. 17), а также независимые от федеральных
властей правомочия субъектов Российской Федерации (ст. 73) и местного самоуправления
(ст. 12, 130-133).
Таким образом, верховенство Конституции Российской Федерации и основанных
на ней федеральных законов является одним из важнейших принципов всего конституционного
права, а следовательно, и всего законодательства в России. Акты, не соответствующие
Конституции Российской Федерации, подлежат отмене в установленном порядке.
В случае явного противоречия между Конституцией Российской Федерации и законом
исполнению подлежит Конституция. Это - важнейшее выражение ее верховенства.
Противоречие между федеральным законом, соответствующим Конституции,
и противоречащим этому закону актом меньшей юридической силы (указом Президента,
актом Правительства и т.п.) решается в пользу федерального закона.
Противоречие между федеральным законом и законом или иным нормативным
актом субъекта Российской Федерации решается в зависимости от конституционного
и договорного распределения предметов ведения и функций между Российской Федерацией
и ее субъектом (ч. 3 ст. 11, ст. 71-73). Это значит, что если данный вопрос
Конституцией Российской Федерации, Федеральным договором или иным договором
между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъекта Российской Федерации отнесен к предметам ведения и полномочиям
Российской Федерации, то действует федеральный закон. Но в случае противоречия
между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской
Федерации, изданным по вопросам, в которых субъекты Российской Федерации обладают
всей полнотой государственной власти (ст. 73) и осуществляют собственное правовое
регулирование, включая издание законов (ч. 4 ст. 76), действует акт субъекта
Российской Федерации (ч. 6 ст. 76).
Суверенитет Российской Федерации, верховенство ее Конституции и соответствующих
ей федеральных законов особенно важны в связи с ее провозглашением федеративным,
демократическим, правовым, социальным и светским государством с республиканской
формой правления. Это требует точного разграничения предметов ведения и полномочий
между двумя конституционными уровнями государственной структуры (федерация,
ее субъекты), а также местным самоуправлением и гибкой системы их согласования.
Реализация принципов конституционного строя, статуса человека и гражданина,
устройства гражданского общества и государства требует не только совершенствования
федерального законодательства, но и преодоления еще сохраняющейся недостаточной
согласованности Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций
(уставов) и законов субъектов Федерации.
3. С вопросами о суверенитете и территории Российской Федерации связана
и проблема изменения состава субъектов Российской Федерации. Конституция не
только относит вопросы федеративного устройства и территории к ведению Российской
Федерации (ст. 71), но и прямо предусматривает возможность принятия в Российскую
Федерацию и образование в ее составе нового субъекта (ст. 137), не упоминая
о возможности выхода из ее состава. (О соотношении территориальной целостности
Российской Федерации и общепризнанных принципов равноправия и самоопределения
народов см. комментарий к преамбуле Конституции.)
Часть 3 комментируемой статьи посвящена внешнеполитическому, межгосударственному
аспекту суверенитета Российской Федерации. Целостность и неприкосновенность
ее территории, пространственные пределы ее суверенных прав, как выражение
ее суверенитета в отношениях с другими государствами, предусмотрены многочисленными
международно-правовыми актами. В их числе - Устав ООН, Устав Совета Европы,
основополагающие документы СНГ и др. Защита и обеспечение целостности и неприкосновенности
территории от опасности нападения со стороны других государств является одной
из функций Российской Федерации, как и любого государства. Некоторые государства
имеют территориальные претензии к России; такие вопросы должны решаться только
мирными средствами в соответствии со справедливыми материально-правовыми и
процедурными требованиями международного права.

Статья 5

1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов
федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных
субъектов Российской Федерации.
2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство.
Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный
округ имеет свой устав и законодательство.
3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной
целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии
и самоопределении народов в Российской Федерации.
4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти
все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

Комментарий к статье 5

1. В части 1 комментируемой статьи дана структурная характеристика Российской
Федерации как федеративного государства. Разнообразие форм составляющих федерацию
образований - результат исторического развития России, особенностей ее национального
состава. Республики (в эпоху СССР они именовались автономными) являются национально-государственными
образованиями, в границах которых самоопределились национальные общности,
отличающиеся своеобразием языка, культуры и быта; края (ранее крупные административно-территориальные
единицы, в состав которых входили автономные области и автономные округа),
области (традиционно именуемые крупные административно-территориальные единицы,
в некоторых из них были и остаются автономные округа), города федерального
значения (в прошлом города республиканского подчинения: Москва, Ленинград)
представляют собой территориально-государственные образования с достаточно
однородным, преимущественно русским, населением; автономная область (в советский
период их было пять, в настоящий момент сохранилась одна - Еврейская автономная
область) - национально-территориальное государственное образование, входящее
в Хабаровский край; автономные округа (появились в 30-е гг. и рассматривались
в качестве административно-территориальных единиц с национальной спецификой
как часть более крупных административно-территориальных единиц) подобны автономной
области и являются национально-территориальными государственными образованиями,
входящими (за исключением Чукотского автономного округа) в состав края (два
округа) или области (семь округов), имеющими своей целью способствовать сохранению
самобытности и развитию отдельных компактно проживающих малочисленных народов
северных территорий. Фиксация названных форм в юридическом смысле предполагает,
что субъекты Российской Федерации могут состоять в ней, облекая свою государственность
в одну из таких форм.
Формально различаясь, субъекты Российской Федерации (их именной перечень
приводится в ст. 65 Конституции) в конституционном отношении по сути одинаковы.
Это отражает само объединяющее их понятие "субъект Российской Федерации".
Оно впервые появилось в Конституции Российской Федерации, принятой в 1993
г., и подчеркивает общность республик, краев, областей, городов федерального
значения, автономной области, автономных округов, обращает внимание на то,
что при сохранении прежних государственно-правовых форм они обрели новое качество,
став субъектами федерации.
В Российской Федерации субъекты равноправны между собой во взаимоотношениях
с федеральными органами государственной власти (ч. 4 комментируемой статьи),
а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового статуса: в правах
иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство,
свою территорию, представительство в Совете Федерации Федерального Собрания
и др. (см. комментарий к ст. 66 Конституции).
Равноправие субъектов не исключает некоторых различий между ними. Они
отражены в федеральной Конституции, которая, например, именует республики
государствами (ч. 2 комментируемой статьи), допускает установление ими собственных
государственных языков (ч. 2 ст. 68 ), предполагает, что по представлению
законодательных и исполнительных органов автономной области и автономного
округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном
округе (ч. 3 ст. 66), а отношения автономных округов, входящих в состав края,
области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами
государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной
власти края или области (ч. 4 ст. 66). Возможны и другие различия, но они,
видимо, должны иметь договорную или законодательную основу и быть обусловленными
конкретными специфическими социально-экономическими и другими особенностями.
Дополнительные юридические права и гарантии в данной ситуации, по существу,
становятся предпосылкой к фактическому выравниванию статусов субъектов Российской
Федерации, а значит, и правового положения граждан, проживающих на их территориях
и в России вообще.
2. Часть 2 комментируемой статьи фиксирует важнейшие государственно-правовые
атрибуты государственности субъектов Российской Федерации и в этом контексте
- различия между ними. Республика, хотя и в скобках, названа государством.
Конституционно данное положение было зафиксировано в начале 90-х гг. В указанном
качестве она наделена правом иметь свою конституцию, что, впрочем, признавалось
и прежними конституциями России. Однако, в отличие от Конституции 1937 г.
(п. "б" ст. 19), которая исходила из того, что конституция республики утверждается
федеральными органами государственной власти, ныне какая-либо регистрация
или утверждение принятых республиками конституций не предусматриваются. Равно
как и обеспечение их соответствия Конституции Российской Федерации - прерогатива
не законодательных органов федерации, что предполагала Конституция (п. 2 ст.
72, п. 4 ст. 115) 1978 г., а специализированного органа конституционного -
контроля Конституционного Суда Российской Федерации (ч. 2 ст. 125 Конституции
1993 г.).
Республики имеют также свое законодательство, т.е. они обладают правом
в установленных пределах принимать собственные законы. Это делается по вопросам,
находящимся в их ведении или входящим в сферу совместного ведения с Российской
Федерацией, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными
законами.
Названные в рассматриваемой части атрибуты государственности республики
не являются исчерпывающими. К ним можно отнести также образуемые ими органы
государственной власти, установленные государственные языки, территорию. Кроме
того, каждая из республик, согласно принятым ими конституциям, имеет герб,
флаг, гимн, собственную столицу, а также гражданство. Возможность введения
последнего подтверждается, например, п. 2 ст. II Договора Российской Федерации
и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти Республики Татарстан" (Российская газета, 17 февраля 1994 г.). При
этом должны учитываться положения Конституции Российской Федерации.
Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный
округ в основном обладают теми же по значению элементами государственности,
что и республика. Они принимают на равных с республиками условиях устав -
конституционноподобный правовой акт, образуют собственные органы государственной
власти, издают законы, и, соответственно, у них складывается собственное законодательство,
они вправе иметь свою столицу и символы - герб, флаг, гимн.

3. Часть 3 комментируемой статьи говорит о принципах, основах федеративного
устройства Российской Федерации. Понятие "федеративное устройство" не употреблялось
в ранее действовавших российских конституциях, которые вместо него оперировали
понятиями "государственное устройство" (Конституция РСФСР 1937 г.) и "национально-государственное
устройство" (Конституция РСФСР 1978 г.).
Конституционная новелла акцентирует внимание на форме государственного
устройства Российской Федерации. Это само по себе предполагает, что ее составные
части, будучи элементами целого, являются относительно самостоятельными государственными
образованиями; что, в отличие от унитарного государства, гарантируется большая
степень разделения властей по вертикали и децентрализации.
Положения о федеративном устройстве находят отражение во многих статьях
Конституции, но наиболее развернуты в ее гл. 3, названной "Федеративное устройство".
В комментируемой же части статьи сформулированы основы данного устройства.
Одной из них признается государственная целостность Российской Федерации.
Это означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей,
а представляет собой единое государство, в котором обеспечивается целостность
и неприкосновенность его территории; существует единое гражданство; гарантируется
единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы
- рубля; устанавливается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных
законов на всей территории Российской Федерации; действуют федеральные органы
государственной власти и провозглашается единство систем государственной власти;
государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе Российской
Федерации, территория каждого из них является неразрывной частью территории
России; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительной прерогативе
Российской Федерации; отсутствует, как и в других существующих федеративных
государствах, право выхода субъектов из Российской Федерации (см. комментарии
к ст. 4, 6, 8, 11, 15, 65, 67, 71, 75 и др.).
Государственная целостность и ее составляющие - определяющая предпосылка
нормального функционирования государства. Она является также, как подчеркивалось
в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995
г. по делу о проверке конституционности ряда актов, принятых в связи с урегулированием
вооруженного конфликта в Чеченской Республике (ВКС, 1995, N 5, с. 3-18), важным
условием равного правового статуса всех граждан независимо от их места проживания,
одной из гарантий их конституционных прав и свобод. Именно поэтому государственная
целостность рассматривается как особая ценность. Она защищена всей системой
органов государственной власти - Президентом Российской Федерации, Правительством
Российской Федерации, федеральными судами, Прокуратурой Российской Федерации
и др., а также установлением запрета на создание и деятельность общественных
объединений, цели и действия которых направлены на нарушение целостности Российской
Федерации (см. комментарии к соответствующим статьям).
В качестве одной из основ федеративного устройства Конституция закрепляет
принцип единства системы государственной власти. Он является логическим следствием
того, что единый источник власти в Российской Федерации, согласно Конституции,
- ее многонациональный народ. Этот принцип гарантирует целостность России
и ее суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование государственного
механизма по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте
и многообразии.
Реализация данного принципа по горизонтали выражается в том, что федеральные
органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации,
действуя в духе разделения властей как самостоятельные органы, одновременно
выступают в качестве единой государственной власти, соответственно, федеральной
и субъекта федерации. Это достигается единством ключевых принципов функционирования,
производностью полномочий от тех, которыми обладают федерация или ее субъект,
наличием совокупности организационно-правовых сдержек и противовесов, при
которых все органы данного уровня сообразно своим функциям в различных формах
участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их осуществлении;
политика и законы отражают общую позицию единой государственной власти.
В вертикальном срезе единство системы государственной власти проявляется
в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов
федерации и федеральных органов государственной власти. Оно требует, чтобы
субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений
исполнительной и законодательной власти (см. постановление Конституционного
Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности
ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского Края. - Российская газета,
1 февраля 1996 г.), ориентировались на общие принципы и формы деятельности.
Это единство обеспечивает особое построение Федерального Собрания, где одна
из палат - Совет Федерации - формируется из представителей от каждого субъекта
Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов
государственной власти (ст. 95 Конституции); верховенство Конституции Российской
Федерации и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); издание федеральных правовых
актов, устанавливающих общие принципы организации и деятельности представительных
и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации (ч. 1
ст. 77); деятельность Президента Российской Федерации как гаранта Конституции
(ч. 2 ст. 80); осуществление федеральными органами государственной власти
координационных полномочий (см., например, Указ Президента Российской Федерации
от 12 марта 1996 г. "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской
Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации".
- Российская газета, 16 марта 1996 г.); судебный контроль (ст. 46, 125), прокурорский
надзор. В отношении органов исполнительной власти, которые по определенным
вопросам образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации
(см. комментарий к ч. 2 ст. 77), Президент Российской Федерации наделяется
правом приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской
Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации
или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса
соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).
Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В этом заключается принцип разделения властей по вертикали, последовательная
реализация которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие
государственных органов в установленных границах, недопустимость произвола
в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах
своей компетенции. Без такого разделения властей нет федерации.
Разграничение предметов ведения и полномочий между названными органами
государственной власти производно от разграничения предметов ведения между
Российской Федерацией и ее субъектами (см. комментарий к ст. 71, 72, 73).
Оно осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами
о разграничении предметов ведения и полномочий, а в системе исполнительной
власти - также с помощью соглашений между федеральными органами исполнительной
власти и органами исполнительной власти субъектов федерации. Федеральным законом
устанавливаются полномочия органов государственной власти в сфере совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов. Из сказанного можно сделать вывод,
что если принцип разграничения предметов ведения и полномочий есть константа
федеративного устройства, то его воплощение происходит конкретно, находится
в развитии во времени, в пространстве и по кругу субъектов федерации.
Разграничение властей по вертикали обеспечивается Президентом Российской
Федерации. Споры в данном отношении могут разрешаться Конституционным Судом
Российской Федерации.
Одним из основополагающих принципов федеративного устройства Российской
Федерации является равноправие ее народов. Конституция определяет данный принцип
как общепризнанный. Применительно к России, где проживает свыше 100 народов,
он имеет особое значение.
Равноправие народов находит свое проявление в том, что независимо от
численности и других характеристик каждый из них имеет право на самоопределение,
использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности,
сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, получение
поддержки со стороны Российской Федерации, в ведении которой находится установление
основ федеральной политики и федеральные программы в области национального
развития России. Обеспечивая права народов, государство создает предпосылки
для реального осуществления индивидуальных прав и свобод человека и гражданина,
в частности связанных с правом каждого на пользование родным языком, свободно
выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества, исповедовать любую
религию, быть защищенным от дискриминации по национальному признаку (см. комментарии
к соответствующим статьям).
Признание равноправия народов не исключает особого внимания со стороны
государства к определенным их группам, которые в силу разных причин являются
наименее защищенными и легко уязвимыми. К таковым Конституция Российской Федерации
относит национальные меньшинства, малочисленные этнические общности и коренные
малочисленные народы. Забота о них, предоставление особых прав и гарантий
согласуются с международно-правовыми нормами (см., например, Конвенцию МОТ
N 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых
странах", Рамочную Конвенцию о защите национальных меньшинств, принятую Советом
Европы 1 февраля 1995 г.), что создает предпосылки для равенства в конечном
счете в социальных результатах.
Федеративное устройство Российской Федерации опирается на принцип самоопределения
народов. Он не только непосредственно зафиксирован в Конституции, но и является
ее исходной идеей и рассматривается как общепризнанный принцип. Такое качество
придается ему Международным пактом об экономических, социальных и культурных
правах (ст. 1) и Международным пактом о гражданских и политических правах
(ст. 1) от 19 декабря 1966 г., ратифицированными Президиумом Верховного Совета
СССР 18 сентября 1973 г. (ВВС СССР, 1976, N 17, ст. 291), в соответствии с
которыми "все народы имеют право на самоопределение", и в силу этого права
народы "свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают
свое экономическое, социальное и культурное развитие", все государства обязаны
"поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право".
Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной
Социалистической Республики от 12 июня 1990 г. (ВВС РСФСР, 1990, N 2, ст.
22) провозгласила право на самоопределение в избранных народом национально-государственных
и национально-культурных формах (п. 4). Конституция Российской Федерации,
следуя этому положению, допускает принятие в федерацию и образование в ее
составе нового субъекта, изменение статуса субъектов федерации по взаимному
согласию Российской Федерации и субъекта федерации, гарантирует местное самоуправление,
право народов на сохранение родного языка, права национальных меньшинств и

стр. 1
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>