<<

стр. 11
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

Гарантии и покровительство распространяются на российских граждан, как постоянно
проживающих на территории иностранного государства, так и выехавших временно.
Обязанности по оказанию помощи и осуществлению защиты прав и интересов
российских граждан за рубежом возлагаются ч. 2 ст. 5 Закона "О гражданстве
Российской Федерации" на все государственные органы. Однако основной объем
работы выполняется дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями
Российской Федерации в иностранных государствах; они и их должностные лица
обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена
возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством
государства их пребывания, международными договорами Российской Федерации.
Дипломатические и консульские учреждения, помимо этого, обязаны защищать
права и охраняемые законом интересы российских граждан, а при необходимости
принимать меры для восстановления их нарушенных прав.
При выполнении своих функций дипломатические представительства и консульские
учреждения руководствуются нормами внутригосударственного и международного
права, в частности положениями Венской конвенции о дипломатических отношениях
1961 г. (ВВС СССР, 1964, N 18, ст. 221). Функции консульского учреждения по
защите прав и интересов граждан устанавливает Венская конвенция о консульских
отношениях (ВВС СССР, 1989, N 12, ст. 275 - приложение), а также продолжающий
действовать Консульский устав СССР от 25 июня 1976 г. (ВВС СССР, 1976, N 27,
ст. 404) в редакции от 11 февраля 1981 г. (ВВС СССР, 1981, N 7, ст. 156).
Оказание помощи и защита со стороны дипломатических представительств
и консульских учреждений осуществляются в тех случаях, когда имеют место нарушения
прав и интересов российских граждан властями страны пребывания. Защите подлежат
права и интересы, которые определены законодательством иностранного государства,
международными договорами Российской Федерации.
Конкретные формы, способы и меры защиты прав и интересов российских граждан
в иностранных государствах устанавливаются консульскими конвенциями или другими
соглашениями. Если усилия дипломатических представительств и консульских учреждений
не достигают положительных результатов, Российская Федерация вправе прибегнуть
к иным мерам защиты, допускаемым международным правом.
"Основные направления государственной политики Российской Федерации в
отношении соотечественников, проживающих за рубежом", утвержденные постановлением
Правительства Российской Федерации от 31 августа 1994 г. N 1064 (СЗ РФ, 1994,
N 21, ст. 2383), содержат развернутую программу политико-правовых, информационных,
дипломатических, экономических, социальных, культурных мер и мероприятий по
поддержке соотечественников за рубежом. Документ уделяет первостепенное внимание
созданию надлежащей правовой базы для обеспечения защиты прав российских граждан
и использования действующих международных механизмов по защите прав человека
и национальных меньшинств.
Российская Федерация намерена в случае необходимости ставить вопросы
обеспечения прав соотечественников на обсуждение Генеральной Ассамблеи ООН,
Комиссии ООН по правам человека и других органов этой всемирной организации,
Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), на совещаниях
Совета государств Балтийского моря (СГБМ).
Российская Федерация выступает за скорейшее создание регионального механизма
защиты прав человека в виде Комиссии по правам человека СНГ, образование которой
предусмотрено Уставом СНГ (БМД, 1994, N 1).
Кроме того, "Основные направления" оставляют за Российской Федерацией
право использовать различные формы давления и экономические санкции против
стран, где будут нарушать права российских граждан.

Статья 62

1. Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного
государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или
международным договором Российской Федерации.
2. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного
государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей,
вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным
законом или международным договором Российской Федерации.
3. Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской
Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации,
кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором
Российской Федерации.

Комментарий к статье 62

1. Двойное гражданство означает наличие у гражданина Российской Федерации
гражданства одновременно одного или более иностранных государств.
Закрепленное Конституцией право на двойное гражданство может быть реализовано
в порядке, определяемом федеральным законом или международным договором Российской
Федерации. На данный момент в Российской Федерации не принят федеральный закон,
регулирующий порядок и условия приобретения гражданства иностранных государств.
Поэтому впредь до принятия такого закона вопросы двойного гражданства будут
решаться посредством заключения международных соглашений.
Вместе с тем сохраняет силу ст. 3 Закона "О гражданстве Российской Федерации"
от 28 ноября 1991 г. (ВВС РСФСР, 1992, N 6, ст. 243) в редакции от 18 января
1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 7, ст. 496).
Согласно ч. 1 ст. 3 названного закона за лицами, состоящими в гражданстве
Российской Федерации, не признается принадлежность к гражданству другого государства,
если иное не предусматривается международным договором Российской Федерации.
В силу ч. 2 ст. 3 Закона гражданин Российской Федерации может по ходатайству
получить гражданство другого государства, с которым имеется соответствующий
международный договор.
Таким образом, ст. 3 Закона о гражданстве не устанавливает дополнительных
законодательных оснований для получения двойного гражданства, а только отсылает
к положениям международных договоров, которые действуют или будут заключены
по данному вопросу Российской Федерацией.
Статья 3 Закона о гражданстве различает две категории международных договоров
Российской Федерации: международные договоры, предусматривающие иные правила
по сравнению с ее ч. 1, и "соответствующий международный договор" (ч. 2 ст.
3).
К первой группе договоров могут быть отнесены те из них, которые иным
по сравнению с ч. 1 ст. 3 Закона о гражданстве способом регулируют отношения
по вопросам приобретения двойного гражданства. Это означает, что если названное
положение Закона не признает за лицом, состоящим в гражданстве Российской
Федерации, принадлежность к гражданству другого государства, то международный
договор может содержать условия об обратном, т.е. признавать право российского
гражданина на двойное гражданство и определять порядок его приобретения.
Такой международный договор должен устанавливать для Российской Федерации
обязательство обеспечивать своим гражданам право приобретать гражданство другой
стороны договора (или сторон, если договор многосторонний). Для граждан России
такие договоры создают правовое основание для приобретения гражданства только
тех государств, с которым Российская Федерация их заключила.
Приобретение гражданином гражданства другого государства не должно влечь
утраты гражданства России. Этому требованию отвечает Договор между Российской
Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании двойного гражданства
от 7 сентября 1995 г. (БМД, 1995, N 10). Что касается порядка приобретения
двойного гражданства, то ч. 2 ст. 1 указанного Договора устанавливает, что
приобретение гражданином одной стороны гражданства другой стороны осуществляется
на основании свободного волеизъявления гражданина на условиях и в порядке,
установленных законодательством стороны, гражданство которой приобретается.
Ко второй группе международных договоров Российской Федерации следует
отнести "соответствующие международные договоры", как они именуются в ч. 2
ст. 3 Закона о гражданстве.
В соответствии с условиями таких договоров гражданин Российской Федерации
не может приобрести двойное гражданство без разрешения компетентных органов
государственной власти. Данное положение Закона о гражданстве воспроизводит
нормы международных договоров, заключенных ранее СССР преимущественно с восточноевропейскими
государствами с целью сокращения случаев возникновения двойного гражданства,
которые сохраняют силу для Российской Федерации.
По Конвенции между СССР и НРБ о предотвращении случаев возникновения
двойного гражданства от 6 июля 1966 г. (ВВС СССР, 1967, N 7, ст. 78) стороны
не принимают в свое гражданство лиц без согласия компетентных органов каждой
из сторон. Действующее российское законодательство не содержит требований,
препятствующих удовлетворению ходатайства российского гражданина о предоставлении
ему гражданства государства, с которым заключен договор.
Вместе с тем ст. 5 Конвенции между Правительством СССР и Правительством
Польши от 31 марта 1965 г. (ВВС СССР, 1986, N 15, ст. 215) запрещает сторонам
принимать ходатайства о вступлении в свое гражданство от лиц, состоящих в
гражданстве другой стороны, без предварительного предоставления заинтересованным
лицам документа, выданного компетентным органом той стороны, в гражданстве
которой оно состоит, подтверждающих отсутствие препятствий к изменению гражданства.
Ходатайства российских граждан о предоставлении двойного гражданства
рассматриваются Комиссией по вопросам гражданства при Президенте Российской
Федерации, Положение о которой утверждено распоряжением Президента Российской
Федерации от 23 июня 1992 г. N 313-рп (ВВС РФ, 1992, N 26, ст. 1536).
При осуществлении своих полномочий Комиссия должна, в частности, руководствоваться
ст. 7 Закона о гражданстве и не создавать препятствий для приобретения иного
гражданства.
Положение ч. 1 ст. 62 не исчерпывает всех случаев приобретения гражданином
Российской Федерации гражданства иностранных государств. Двойное гражданство
вне рамок и условий международных договоров Российской Федерации может возникать
у российских граждан вследствие коллизий законодательства, действующего в
Российской Федерации, и законов иностранных государств. Так, ребенок российских
граждан, родившийся на территории иностранного государства, регулирующего
вопросы гражданства исходя из "права почвы", автоматически приобретает гражданство
этого государства.
Возможность возникновения двойного гражданства вытекает и из международных
договоров Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 4 Договора России и Республикой
Таджикистан от 7 сентября 1995 г. дети, каждый из родителей которых на момент
рождения ребенка состоял в гражданстве обеих сторон, приобретают гражданство
обеих сторон.
Вопросы приобретения двойного гражданства могут определяться и регламентироваться
другими правилами, если они предусмотрены международными договорами Российской
Федерации (ч. 2 ст. 9 Закона о гражданстве).

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи приобретение российским гражданином
гражданства иностранного государства не затрагивает его правового статуса,
не влечет за собой какого-либо изменения объема прав и свобод граждан Российской
Федерации и одновременно не освобождает от выполнения установленных обязанностей.
Конституция говорит о том, что наличие двойного гражданства не должно
умалять, т.е. сужать права и свободы гражданина. К этому следует добавить,
что наличие двойного гражданства не должно и расширять эти права и свободы
внутри России. Умаление, равно как и расширение, прав и свобод гражданина
с двойным гражданством противоречило бы принципу единства и равенства российского
гражданства, закрепленному в ст. 6 Конституции.
Следовательно, российские граждане, одновременно состоящие в гражданстве
другого государства, пользуются правами и несут обязанности как граждане Российской
Федерации. Российский гражданин с двойным гражданством пользуется на территории
государства, предоставившего ему второе гражданство, такими правами и несет
такие обязанности, которые предусмотрены законодательством этого государства.
Это, в частности, подтверждается правилом ч. 2 ст. 3 Договора между Российской
Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании двойного гражданства
от 7 сентября 1995 г. (ДВ, 1995, N 10), согласно которому лицо, состоящее
в гражданстве обеих сторон, не может одновременно осуществлять права и обязанности,
вытекающие из гражданства обеих сторон. Отсюда следует, что российский гражданин,
имеющий гражданство Таджикистана, постоянно проживающий на территории России,
пользуется в полном объеме правами и свободами и несет обязанности гражданина
Российской Федерации.
Некоторые негативные последствия двойного гражданства, касающиеся дипломатической
защиты лиц с двойным гражданством, прохождения ими воинской службы, могут
быть устранены посредством двусторонних соглашений.
Согласно ст. 6 Договора Российской Федерации с Республикой Таджикистан
лица, имеющие гражданство обеих государств, вправе пользоваться защитой и
покровительством любой стороны. Защита и покровительство для таких лиц в третьем
государстве предоставляется либо Россией, либо Таджикистаном в зависимости
от места их постоянного проживания. Наряду с этим лицо с двойным гражданством,
имеющее, например, постоянное местожительство в Таджикистане, может обратиться
с просьбой о предоставлении защиты и покровительства к властям России.
Указанным договором урегулированы и вопросы выполнения воинского долга
лицами с двойным гражданством. Стороны согласились в том, что такие лица проходят
военную службу в соответствии с законодательством государства, на территории
которого они проживают на момент призыва.
Лица, прошедшие службу в соответствии с законодательством России, не
подлежат призыву на военную службу в Таджикистане, и наоборот. Такие лица
считаются выполнившими свой долг в отношении обоих государств. Это же правило
распространяется и на выполнение обязанностей военнослужащего запаса.
Представляется, что заключение международных договоров с иностранными
государствами, о которых упоминается в ч. 2 ст. 62 Конституции, может служить
эффективным инструментом устранения негативных последствий двойного гражданства.
В случаях, когда коллизионные вопросы, возникающие из двойного гражданства
(в первую очередь выполнение воинской обязанности), не урегулированы в договорном
порядке, каждое государство сохраняет за собой полномочие требовать от лица,
имеющего его гражданство, выполнения предусмотренных национальным законодательством
обязанностей.

3. Положения ч. 3 ст. 62 устанавливают конституционные основы правового
статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
Иностранными гражданами считаются лица, обладающие гражданством иностранного
государства и не имеющие гражданства Российской Федерации.
Документальным подтверждением гражданства иностранного государства может
служить согласно ст. 24 Закона СССР "О правовом положении иностранных граждан
в СССР" от 24 июня 1981 г. (ВВС СССР, 1981, N 26, ст. 836) действительный
заграничный паспорт или заменяющий его документ.
Документом, удостоверяющим гражданство иностранца, может служить вид
на жительство, выдаваемый органами внутренних дел (ч. 1 ст. 5 названного закона).
К лицам без гражданства относятся лица, не принадлежащие к гражданству
Российской Федерации и не имеющие доказательств принадлежности к гражданству
другого государства.
Определяя права и обязанности иностранных граждан, российское законодательство
исходит из того, что они равны перед законом независимо от происхождения,
официального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности,
пола, образования и т.д.
Объем прав и обязанностей иностранных граждан зависит от того, проживают
ли они в Российской Федерации или находятся здесь временно.
Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации на иностранных
граждан распространяется национальный режим, т.е. режим, который предоставлен
российским гражданам. В соответствии с этим иностранцы пользуются теми же
правами и несут те же обязанности, что и граждане Российской Федерации, за
исключением некоторых ограничений, устанавливаемых только федеральным законом
или международным договором Российской Федерации, а не какими-либо другими
нормативными актами. При этом ни Конституция, ни действующее законодательство
не проводят различия между иностранными гражданами и лицами без гражданства.
Объем их прав и обязанностей одинаков.
Статья 31 Конституции не предусматривает право иностранцев проводить
собрания, организовывать митинги и демонстрации. В силу ст. 32 иностранные
граждане не имеют права участвовать в управлении делами государства, участвовать
в референдумах, выборах, избираться в органы государственной власти и самоуправления,
состоять на государственной службе, участвовать в осуществлении правосудия.
Иностранные граждане не могут направлять обращения в органы государственного
и местного самоуправления (ст. 33 Конституции). Согласно ст. 36 Конституции
иностранные граждане не вправе иметь в частной собственности землю.
На граждан иностранного государства согласно ст. 59 Конституции не распространяется
обязанность несения воинской службы, а также положение ст. 60 Конституции
о достижении совершеннолетия. На них не распространяются нормы ст. 61 и 62
Конституции относительно высылки за пределы Российской Федерации и получения
двойного гражданства.
Для Российской Федерации, продолжающей перестройку своей экономической
системы, заинтересованной в привлечении иностранных инвестиций, создании совместных
предприятий с участием иностранных граждан, важное значение приобретают проблемы
регулирования трудовых отношений. В связи с этим вопросы найма и увольнения,
формы и размера оплаты труда и др. могут решаться иным образом, чем это предусмотрено
российским законодательством. Регулирование труда иностранных граждан иным
образом допускается в силу межгосударственных соглашений с иностранными государствами
о создании совместных хозяйственных организаций и предприятий. Иные условия
регулирования трудовых отношений могут устанавливаться и учредительными документами,
определяющими деятельность совместных предприятий.
Правовое положение специальных групп иностранных граждан, таких, как
дипломатические и консульские представители, члены экипажей иностранных военных
кораблей и самолетов, торговых судов и др., регулируется нормами российского
законодательства с учетом обязательств по международным договорам.
Часть 3 ст. 62 не связывает предоставление иностранным гражданам национального
режима с требованием взаимности. Однако это не умаляет права Российской Федерации
вводить соответствующие ограничения для граждан тех государств, которые устанавливают
ограничения для российских граждан.
Помимо иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской
Федерации могут находиться лица, правовой статус которых обозначается термином
"постоянный житель". Появление этой категории лиц связано с поисками Российской
Федерации правовых форм защиты и покровительства прав и интересов российских
граждан, проживающих в странах СНГ. По Договору Российской Федерации с Туркменистаном
о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на
территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на
территории Российской Федерации, от 18 мая 1995 г. (ДВ, 1995, N 6) постоянными
жителями называются граждане Туркменистана, которые на основании разрешения,
выданного компетентными властями Российской Федерации, постоянно проживают
на ее территории и при этом не являются лицами, постоянно проживающими на
территории Туркменистана в соответствии с его законодательством (ст. 2).
Действие указанного Договора распространяется на граждан Туркменистана,
постоянно проживающих на территории Российской Федерации, и на граждан Российской
Федерации - постоянных жителей Туркменистана. Положения Договора не распространяются
на лиц, имеющих гражданство обоих государств (ст. 1).
Согласно ст. 3 Договора статус постоянного жителя удостоверяется документом,
выданным компетентным органом стороны проживания, или отметкой в документах,
удостоверяющих личность и гражданство постоянного жителя, а также в документах,
дающих право на пересечение границы.
Постоянные жители пользуются в Российской Федерации теми же правами и
свободами, что и граждане Российской Федерации, за исключением прав избирать
и быть избранным на высшие государственные должности и в высшие органы государственной
власти стороны проживания; участвовать во всенародном референдуме, проводимом
стороной проживания; занимать должности руководителей в системе органов государственной
власти, должности на дипломатической работе, в органах безопасности и внутренних
дел, а также должности судьи и прокурора (ст. 5 Договора).
Российская Федерация и Туркменистан условились не распространять ограничения
в правах и не устанавливать дополнительных обязанностей, которые установлены
или могут быть установлены для иностранных граждан (ст. 6 Договора).
Для обеспечения прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства
важное значение имеет соблюдение конституционных положений о разграничении
полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по данному вопросу.
Этот вопрос возникает в связи с тем, что отдельные субъекты федерации нарушают
установленный Конституцией баланс полномочий по регулированию прав и обязанностей
иностранных граждан и лиц без гражданства. Так, по ст. 23 Конституции Республики
Татарстан от 6 ноября 1992 г. с изменениями на 30 марта 1995 г. Республика
зарезервировала за собой право регулировать правовое положение иностранных
граждан и лиц без гражданства своими законами и международными договорами.
Республика Северная Осетия-Алания устанавливает равенство прав и обязанностей
иностранных граждан с правами и обязанностями граждан Республики, кроме случаев,
установленных Конституцией и республиканскими законами (Конституция Республики
Северная Осетия-Алания от 12 ноября 1994 г., ст. 60).
Согласно ч. 5 ст. 15 Конституции Республики Бурятия от 22 февраля 1994
г. Республика предоставляет иностранным гражданам и лицам без гражданства
статус гражданина, кроме случаев, установленных законами и международными
договорами Российской Федерации.
Приведенные положения республиканских конституций не соответствуют ч.
3 ст. 62 Конституции, которая приравнивает статус иностранных граждан к статусу
именно гражданина Российской Федерации, а не гражданина субъекта федерации.
Согласно комментируемому положению иностранный гражданин пользуется равными
правами и несет одинаковые обязанности в Российской Федерации, т.е. на территории
любого субъекта федерации.
Определение статуса иностранных граждан нормативными актами субъектов
федерации может создать серьезные трудности для этой категории лиц, поскольку
их правовое положение в разных субъектах может оказаться неодинаковым.


Статья 63

1. Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным
гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами
международного права.
2. В Российской Федерации не допускается выдача другим государствам лиц,
преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие),
не признаваемые в Российской Федерации преступлением. Выдача лиц, обвиняемых
в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания
в других государствах осуществляются на основе федерального закона или международного
договора Российской Федерации.

См. Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического
убежища, утвержденное Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. N 746

Комментарий к статье 63

1. Уяснить содержание ч. 1 комментируемой статьи можно лишь с учетом
соответствующих положений международного права, на которые сделана ссылка.
В международном праве под политическим убежищем принято понимать предоставление
лицу возможности укрыться от преследований по политическим мотивам со стороны
своего государства или страны обычного местожительства.
В свою очередь преследование по политическим мотивам означает преследование
за политические убеждения, общественную деятельность, религиозную деятельность,
религиозные верования, расовую и национальную принадлежность и т.д.
Следует различать политическое убежище на территории Российской Федерации
и в дипломатическом представительстве или консульском учреждении Российской
Федерации (дипломатическое убежище).
Применительно ко второму случаю следует, однако, иметь в виду, что ст.
41 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. запрещает использование
помещений дипломатического представительства в целях, несовместимых с функциями
представительства.
Необходимо также уяснить юридический смысл глагола "предоставляет". Всеобщая
декларация прав человека провозглашает право каждого человека искать убежища
от преследования в других странах (п. 1 ст. 14).
Согласно п. 1 ст. 1 Декларации о территориальном убежище от 14 декабря
1967 г. убежище предоставляется государством в порядке осуществления его суверенитета.
Из этого следует, что лицо может просить Российскую Федерацию о предоставлении
политического убежища. Но этому праву индивида не корреспондирует обязанность
государства, к которому обращена просьба, удовлетворить ее.
Таким образом, речь идет о праве государства предоставить политическое
убежище иностранному гражданину и лицу без гражданства либо отказать в нем,
а не о праве индивидов получать убежище.
Россия вправе в своих внутренних нормативных актах определять основания
и порядок (судебный, административный) предоставления политического убежища,
а также статус лиц, получивших такое убежище (см. Законы Российской Федерации
от 19 февраля 1993 г. "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах" (ВВС РФ,
1993, N 12, ст. 425, 427).
В комментируемом тексте содержится указание на то, что политическое убежище
предоставляется в соответствии с общепризнанными нормами международного права.
Следует иметь в виду, что большинство международных документов (прежде всего
декларации ООН и других международных организаций) по вопросам предоставления
политического убежища носят рекомендательный характер, т.е. не являются обязательными
для государств.
Действует также ряд региональных международных договоров. Однако их обязательность
распространяется только на их участников, поэтому содержащиеся в них нормы
нельзя считать общепризнанными нормами международного права.
Можно говорить о существовании обычной нормы международного права, закрепляющей
право государств по своему усмотрению предоставлять политическое убежище определенным
лицам и обязывающей другие государства уважать это право.
Значительное число государств признают правило, запрещающее предоставление
дипломатического убежища, которое продолжает действовать в странах Латинской
Америки. В международном праве растет число договорных, обычных норм, обязывающих
государства не предоставлять политическое убежище определенным категориям
лиц. К ним относятся, в частности, лица, обвиняемые в совершении преступлений
против человечества, уголовных преступлений, включенных в перечень о выдаче
в соответствии с международными договорами (например, террористы).

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет условия и порядок выдачи
лиц, обвиняемых в совершении преступлений, иностранному государству.
В качестве оснований выдачи указываются федеральный закон или международный
договор Российской Федерации. Институт выдачи, таким образом, имеет комплексный
характер, поскольку отношения, связанные с выдачей, регулируются нормами международного
права, а также нормами российского уголовного и уголовно-процессуальных законов.
Действие данной части распространяется как на лиц, преследуемых за политические
убеждения, так и на лиц, обвиняемых в совершении уголовного преступления.
Преследование по политическим убеждениям может осуществляться в отношении
лиц, которые не совершили преступления, а являются лишь носителями определенных
политических взглядов, идеологии, отвергаемых или преследуемых государством,
гражданином которого данное лицо является. При этом в соответствии со ст.
3 Типового договора о выдаче, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря
1990 г., Россия в лице ее компетентных органов независима в вопросах квалификации
правонарушения. Согласно же указанному Договору выдача не разрешается, если
правонарушение, в отношении которого поступила просьба о выдаче, рассматривается
запрашиваемым государством как правонарушение политического характера, если
имеются веские основания полагать, что просьба о выдаче имеет целью судебное
преследование, наказание лица по признаку расы, вероисповедания, гражданства,
этнической принадлежности, политических взглядов, пола или статуса или что
положению такого лица может быть нанесен ущерб по любой из этих причин.
Комментируемые положения Конституции находятся в полном соответствии
с международным правом.
Международное право исключает из числа преследуемых по политическим убеждениям
лиц, в отношении которых есть основания полагать, что они совершили преступления
против мира, военные преступления или преступления против человечества, незаконный
захват воздушных судов и заложников, акты терроризма и т.д.
Под лицами, обвиняемыми в совершении преступления, следует понимать физических
лиц, которые на момент запроса о выдаче находятся на территории Российской
Федерации. Для решения вопроса о выдаче важное значение имеет гражданство
лица, в отношении которого имеется требование о выдаче.
В соответствии с ч. 1 ст. 57 Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях
по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. страны-члены
СНГ отказались от выдачи собственных граждан. Данная Конвенция предусматривает
обязательства в отношении выдачи граждан третьих государств. Выдаче подлежат
не всякие лица, а только лица, обвиняемые в совершении преступлений или осужденные
за их совершение. Процессуальные вопросы выдачи преступников в отношениях
стран-членов СНГ регулируются положениями Раздела IV Конвенции от 22 января
1993 г. (Содружество, Информационный вестник, 1993, N 1, с. 45-67).

Статья 64

Положения настоящей главы составляют основы правового статуса личности
в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном
настоящей Конституцией.

Комментарий к статье 64

Правовой статус личности определяется нормами всех отраслей права - конституционного,
трудового, гражданского, семейного, жилищного и др. Но если иные отрасли права
закрепляют правовое положение личности в отдельных областях общественных отношений,
то Конституция, конституционное право определяют правовой статус личности
во всех основных сферах жизни общества и государства, комплексно. При этом
Конституция регулирует наиболее важные отношения между индивидом и государством,
причем отношения равноправных субъектов. Более детально регламентацию этих
отношений на основе конституционных норм призваны осуществлять нормы других
отраслей права. Таким образом, Конституция определяет правовой статус личности
не во всем объеме и не детально. Она устанавливает его основы, что и отмечается
в комментируемой статье.
Содержание основ правового статуса личности, или, другими словами, конституционного
статуса, составляет ряд правовых явлений. В комментируемой гл. 2 отражено
большинство из них, некоторые - в других главах. Это прежде всего принципы
конституционного статуса, распространяющиеся и на правовой статус личности
в целом. К ним относятся, например, равенство всех перед законом и судом и
равноправие - равенство прав и свобод человека и гражданина (ст. 19 Конституции),
обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека
и гражданина (ст. 2), неотчуждаемость основных прав и свобод человека (ч.
2 ст. 17), приоритет общепризнанных принципов и норм международного права,
касающихся прав и свобод личности (ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 55),
и др.
Ядром конституционного и всего правового статуса личности, его ведущим
элементом являются основные права, свободы, признаваемые Конституцией, и обязанности,
установленные ею.
Правовыми предпосылками распространения на личность в полном объеме основных
и иных прав, свобод и обязанностей является наличие у нее российского гражданства
(ч. 2 ст. 6) и правосубъектности (ст. 60). Поэтому гражданство и правосубъектность
также являются элементами конституционно-правового статуса личности.
Конституция определяет исходные начала и правового положения в Российской
Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 62, 63). Этим объясняется,
что в комментируемой статье говорится об основах правового статуса личности,
т.е. и российских, и иностранных граждан, и лиц без гражданства.
Признание в гл. 1 Конституции человека, его прав и свобод высшей ценностью,
обязанность государства их соблюдать и защищать и неразрывная связь с этой
одной из основ конституционного строя положений гл. 2 о правах и свободах
человека и гражданина предопределили равную и повышенную конституционно-правовую
защиту обеих глав. Аналогично ст. 16 применительно к гл. 1 в ст. 64 определено,
что положения гл. 2 не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном
настоящей Конституцией. Этот особый порядок изменений по сравнению с другими
главами определен в ст. 135. Положения глав 1, 2, как и 9, не могут быть пересмотрены
Федеральным Собранием. Единственный путь изменений - принятие новой Конституции
Конституционным Собранием или всенародным голосованием (см. подробнее комментарий
к ст. 135).

Глава 3. Федеративное устройство

Статья 65

1. В составе Российской Федерации находятся субъекты Российской Федерации:

Указом Президента РФ от 9 января 1996 г. N 20 в часть первую статьи 65 включены
новые наименования субъектов Российской Федерации - Республика Ингушетия и
Республика Северная Осетия - Алания вместо наименований Ингушская Республика
и Республика Северная Осетия

Указом Президента РФ от 10 февраля 1996 г. N 173 в часть первую статьи 65
Конституции включено новое наименование субъекта Российской Федерации - Республики
Калмыкия вместо наименования Республика Калмыкия - Хальмг Тангч

Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан,
Республика Бурятия, Республика Дагестан, Ингушская Республика, Кабардино-Балкарская
Республика, Республика Калмыкия - Хальмг Тангч, Карачаево-Черкесская Республика,
Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия,
Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия, Республика Татарстан
(Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская
Республика, Чувашская Республика - Чаваш республики;
Алтайский край, Краснодарский край, Красноярский край, Приморский край,
Ставропольский край, Хабаровский край;
Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская
область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская
область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская
область, Калужская область, Камчатская область, Кемеровская область, Кировская
область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская
область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская
область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область,
Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область,
Пермская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область,
Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская
область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская
область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская
область, Читинская область, Ярославская область;
Москва, Санкт-Петербург - города федерального значения;
Еврейская автономная область;
Агинский Бурятский автономный округ, Коми-Пермяцкий автономный округ,
Корякский автономный округ, Ненецкий автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий)
автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийский
автономный округ, Чукотский автономный округ, Эвенкийский автономный округ,
Ямало-Ненецкий автономный округ.
2. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового
субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным
законом.

Комментарий к статье 65

1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет конкретный численный, видовой
и именной состав субъектов Российской Федерации на момент принятия настоящей
Конституции. Из приведенных положений следует, что в Российской Федерации
89 субъектов, в том числе 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального
значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. Исторически они появлялись
и видоизменялись в разное время как внутренние образования РСФСР (за исключением
Тывы), что получало отражение в Конституции РСФСР 1937 и 1978 гг., а в последующем
было оформлено Федеративным договором (договорами о разграничении предметов
ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской
Федерации и органами власти соответствующих ее субъектов) от 31 марта 1992
г. Российская Федерация и Республика Татарстан 15 февраля 1994 г. подписали
отдельный Договор "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти Республики Татарстан", которым подтверждалось, что
последняя объединена с Россией "Конституцией Российской Федерации, Конституцией
Республики Татарстан и договором".
Видовой состав субъектов федерации предопределяется ч. 1 ст. 5 Конституции.
В юридическом смысле это означает, что членами Российской Федерации могут
быть образования только установленной формы - республика, край, область, город
федерального значения, автономная область, автономный округ.
Конституция и федеральное законодательство не содержат критериев обретения
субъектом той или иной формы. Однако республики (до начала 90-х годов - автономные
советские социалистические республики и автономные области - Адыгейская, Горно-Алтайская,
Карачаево-Черкесская, Хакасская, находившиеся в составе краев), автономные
области и автономные округа рассматривались как государственно-правовые формы
самоопределения соответствующих народов Российской Федерации, а края, области,
города федерального значения (в прошлом - города республиканского значения)
представляли собой наиболее крупные ее административно-территориальные единицы.
В настоящее время республики, автономную область и автономные округа
по-прежнему отличают особенности национального состава населения, быта и культуры.
Именно поэтому республики, где данные особенности выражены наиболее рельефно,
наделяются некоторыми специфическими правами (см. комментарий к ч. 2 ст. 5,
ч. 1 ст. 66, ч. 2 ст. 68). Вместе с тем независимо от государственно-правовой
формы все члены Российской Федерации объединены одним понятием - "субъект
Российской Федерации"; они равноправны в этом качестве (ч. 1 ст. 5), а также
равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной
власти (ч. 4 ст. 5).
Перечень субъектов федерации дается по видам в той последовательности,
как они приводятся в ч. 1 ст. 5 Конституции, а внутри каждого из них - в алфавитном
порядке (на основе алфавита русского языка - государственного языка федерации).
Такой подход подчеркивает юридическую нейтральность данного перечня: занимаемое
в нем место никак не может повлиять на равный конституционный статус включенных
в него субъектов.
Названия субъектов федерации в комментируемой статье даны в том варианте,
который определен (или подтвержден) ими. Они отражают исторические и иные
особенности местности, а названия республик, автономной области и автономных
округов - имя титульных наций и народов. В Уставе Ханты-Мансийского автономного
округа прямо записано, что данный округ "является исконным местом проживания
коренных малочисленных народов ханты и манси и носит соответствующее этим
народам наименование" (ч. 2 ст. 1).
Присвоение и изменение наименования - прерогатива субъекта федерации.
Это вытекает из сопоставления ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации,
подтверждается постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от
28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции (ВКС, 1995,
N 6, с. 37), а также находит непосредственное закрепление в некоторых основных
законах субъектов федерации (например, Свердловской области). Недопустимо,
однако, на что обращено внимание упомянутым постановлением Конституционного
Суда, чтобы наименование или переименование субъекта федерации затрагивало
основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы
других субъектов Российской Федерации в целом и интересы других государств,
а также предполагало изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового
статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную
форму правления, чем предусмотренная Конституцией Российской Федерации, затрагивать
ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо
территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и
принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать
противоречащие Конституции Российской Федерации идеологические и иные общественно-политические
оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.
Согласно названному постановлению Конституционного Суда изменения наименования
республики, края, области, города федерального значения, автономной области,
автономного округа в соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации
включаются в текст ст. 65 Конституции указом Президента Российской Федерации
на основании решения субъекта федерации, принятого в установленном порядке.
Первый указ такого рода издан Президентом 9 января 1996 г. (N 20), которым
в Конституцию были включены новые наименования субъектов федерации - Республика
Ингушетия (вместо Ингушская Республика) и Республика Северная Осетия - Алания
(вместо Республика Северная Осетия). Администрации Президента предписывалось
при переиздании текста Конституции Российской Федерации учесть новые наименования
данных субъектов (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 152).
Некоторые субъекты Российской Федерации имеют двойные названия, определяемые
соответствующими конституциями как равнозначные: Республика Адыгея и Адыгея,
Республика Башкорстан и Башкорстан, Республика Дагестан и Дагестан. В этих
и других подобных случаях в текст российской Конституции, видимо, можно было
бы включать одно из названий, причем на государственном языке Российской Федерации
- русском (ч. 1 ст. 68 Конституции); оно также должно в федеральной Конституции
быть традиционно русским либо таким, которое совместимо с фонетикой и грамматикой
русского языка.
Наименование индивидуализирует субъект федерации. Юридический смысл собственного
имени заключается в том, что в Конституции России не может быть никакого другого
субъекта с таким названием; соответствующие конституционные и договорные отношения
возникают не с абстрактным субъектом, а, например, с Республикой Татарстан
или Калининградской областью.

2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает возможность изменения
состава Российской Федерации. Подобное может происходить путем: 1) принятия
в Российскую Федерацию субъекта "со стороны"; 2) образования в ее составе
нового субъекта в результате а) объединения существующих субъектов; б) вычленения
из существующих субъектов самостоятельных образований; в) обретения включенным
в федерацию субъектом новой государственно-правовой формы (перехода из одного
вида субъекта в другой); г) изменения конституционно-правового статуса субъекта.
Любое из названных преобразований Российской Федерации должно осуществляться
в порядке, установленном федеральным конституционным законом (пока такого
закона нет), а применительно к случаю, связанному с изменением статуса субъекта,
и в той мере, в какой изменения его вида (государственно-правовой формы) затрагивают
данный статус, также с учетом положений ч. 5 ст. 66 Конституции Российской
Федерации. Изменения в статью 65 Конституции вносятся на основании соответствующего
федерального конституционного закона (см. комментарий к ч. 1 ст. 137).


Статья 66

1. Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и
конституцией республики.
2. Статус края, области, города федерального значения, автономной области,
автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом
края, области, города федерального значения, автономной области, автономного
округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего
субъекта Российской Федерации.
3. По представлению законодательных и исполнительных органов автономной
области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной
области, автономном округе.
4. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области,
могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной
власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти
края или области.
5. Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному
согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии
с федеральным конституционным законом.

Комментарий к статье 66

1. Часть 1 комментируемой статьи дает представление о том, какими правовыми
актами определяется статус (права, обязанности, правомочия, гарантии, ответственность)
республики как субъекта Российской Федерации. Ведущую роль в этом отношении
играет федеральная Конституция, закрепляющая основополагающие элементы указанного
статуса. Согласно ее положениям, республика - равноправный субъект федерации,
в том числе равноправный с другими ее субъектами во взаимоотношениях с федеральными
органами государственной власти. Она непосредственно входит в состав Российской
Федерации, обладает собственной территорией, принимает конституцию, вправе
устанавливать свои государственные языки, имеет свои предметы ведения и полномочия,
сферу вопросов совместного ведения с Российской Федерацией, образует собственные
органы государственной власти, наделена правом издавать законы и иные правовые
акты, заключать договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и
полномочий с федеральными органами государственной власти, ей гарантируется
представительство в Совете Федерации Федерального Собрания, право законодательной
инициативы в Государственной Думе, право вносить предложения о поправках и
пересмотре положений Конституции России, отклонять или одобрять поправки к
главам 3-8 Конституции, обращаться с запросами в Конституционный Суд Российской
Федерации, выражать свое мнение по поводу кандидатур на должность прокурора
республики (см. комментарии к соответствующим статьям).
Статус республики конкретизируется ее конституцией. Она является атрибутом
государственности данного субъекта федерации; в очерченных федеральной Конституцией
границах обладает учредительными свойствами; имеет высшую юридическую силу
по вопросам, отнесенным к ведению республики; принимается и изменяется парламентом
или в ином установленном республикой демократическом порядке; не нуждается
в утверждении или регистрации со стороны федеральных органов государственной
власти; закрепляет основы конституционного строя, основные права и свободы
человека и гражданина, организацию и деятельность органов государственной
власти и местного самоуправления; гарантируется Конституционным Судом России
и республиканскими органами конституционного контроля.
Конституция республики - это не столько форма правового документа, сколько
его содержание. Она может именоваться иначе (например, в Республике Калмыкия
действует Степное Уложение), но быть Основным законом, если заключает в себе
конституирующие положения.
В комментируемой части названы ключевые правовые акты, определяющие статус
республики. Вместе с тем предметы ведения и полномочия республиканских органов
государственной власти фиксируются также в Федеративном договоре, иных договорах
(ч. 3 ст. 11) и соглашениях (ч. 2 ст. 78). При этом положения Федеративного
договора действуют постольку, поскольку соответствуют Конституции Российской
Федерации (п. 1 раздела 2). Подобная зависимость, если исходить из ч. 1 ст.
15 Конституции, присутствует при заключении иных договоров; она непосредственно
подтверждается применительно к соглашениям в системе органов исполнительной
власти, которые к тому же не могут противоречить федеральным законам.

2. Часть 2 комментируемой статьи охватывает вопросы статуса края, области,
города федерального значения, автономной области и автономного округа. Он
устанавливается, как и применительно к республике, прежде всего Конституцией
Российской Федерации, которая проводит идею равенства этих статусов. Есть
только два отличия: республика имеет конституцию, а иные субъекты - устав;
первая наделяется правом вводить государственные языки, а вторые таковым не
обладают, да и объективно не нуждаются в нем.
Статус края, области, города федерального значения, автономной области,
автономного округа определяется также их уставами. Впервые право принятия
уставов краями, областями было закреплено Законом Российской Федерации от
5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой,
областной администрации" (ВВС РФ, 1992, N 13, ст. 663).
Уставу присущи все признаки конституции. Не случайно некоторые из них
именуются Основным законом, объявляются конституционным или основным правовым
актом, государственно-правовой основой социально-экономической, политической
и культурной жизни соответствующего субъекта федерации. Конституционный Суд
Российской Федерации, рассматривая дело о проверке конституционности ряда
положений Устава Читинской области, своим постановлением от 1 февраля 1996
г. подтвердил, что данный нормативный акт занимает особое, а именно высшее,
место в иерархии нормативных актов, имеет высшую юридическую силу по отношению
к высшим правовым актам области (Российская газета, 17 февраля 1996 г.).
В Конституции закрепляется, что устав принимается законодательным (представительным)
органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Таким путем фиксируется
максимально необходимый демократический способ принятия Основного закона.
Допустимы и иные способы, если они согласуются со ст. 3 Конституции и полнее
выражают волеизъявление народа.
Содержание устава контурно предопределяется основами конституционного
строя Российской Федерации и федеральным законом об общих принципах организации
представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов
федерации. До его принятия, что должно быть сделано в соответствии с Конституцией
Российской Федерации (ч. 1 ст. 77), но пока не осуществлено, разработчики
устава призваны руководствоваться Указами Президента Российской Федерации
от 22 октября 1993 г. "Об основных началах организации государственной власти
в субъектах Российской Федерации" (САПП, 1993, N 43, ст. 4089) и от 22 декабря
1993 г. "О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной
власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области,
автономных округов Российской Федерации" (САПП, 1993, N 52, ст. 5072) в той
мере, в какой названные указы согласуются с федеральной Конституцией.
Принятый устав вступает в силу в порядке, установленном субъектом федерации.
Он не нуждается, как это предусматривалось в прошлом, в регистрации федеральными
органами государственной власти.
В общую систему актов, определяющих статус названных в настоящей части
субъектов федерации, входят Федеративный договор и иные договоры, а также
соглашения между исполнительными органами власти субъекта и федеральными органами
исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий.

3. Часть 3 статьи обращает внимание на особенность правовой основы автономной
области и автономного округа. Она заключается в том, что каждый из указанных
субъектов при необходимости может иметь еще и специальный именной федеральный
закон (эта возможность никем из них пока не реализована). Его принятие находится
на усмотрении автономной области, автономного округа; он самостоятельно разрабатывается
ими и представляется на рассмотрение Федерального Собрания соответствующими
законодательным и исполнительным органами их общим решением. В ходе законотворческого
процесса проект, надо полагать, может быть и отозван внесшей его стороной.

4. Часть 4 статьи касается специфики статуса автономных округов, входящих
в состав края или области. Она не распространяется на Чукотский автономный
округ, который Законом Российской Федерации от 17 июня 1992 г. "О непосредственном
вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" (ВВС
РФ, 1992, N 28, ст. 1618) считается непосредственно входящим в состав Российской
Федерации.
Входящими в состав края, области остальные девять автономных округов
являются постольку, поскольку они не заявили иного. Признание данного факта
не означает подтверждения прежнего характера отношений между ними. Входя в
край, область, автономный округ не утрачивает обретенных в соответствии с
Конституцией 1993 г. государственно-правовых атрибутов статуса самостоятельного
субъекта федерации. Это согласуется с выводами Конституционного Суда Российской
Федерации, в постановлении которого от 11 мая 1993 г. по делу о Чукотском
автономном округе (ВКС, 1994, N 2-3, с. 54) констатировалось: нахождение автономного
округа в крае или области, равно как и выход из них не влияют на его конституционно-правовой
статус, а также на национально-государственное устройство и состав Российской
Федерации; нахождение автономного округа в крае или области не означает поглощения
его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации.
Сообразно названным представлениям между указанными субъектами складываются
отношения иного государственно-правового качества в сравнении с теми, какими
они были прежде, до принятия ныне действующей Конституции, когда автономные
округа находились в прямой административно-правовой зависимости от края, области.
Их новизна заключается в следующем: эти отношения становятся преимущественно
двусторонними, равноправными, партнерскими; могут регулироваться федеральным
законом (единым или применительно к отношениям конкретных субъектов) и договором
между органами государственной власти автономного округа и, соответственно,
органами государственной власти края или области (подразумевается наличие
всеобъемлющего (генерального) договора, что не исключает заключения развивающих
его договоров и соглашений).
Автономный округ не соподчиняется с краем, областью, а образует с ними
специфическое объединение равных субъектов. Только на основе взаимных договоренностей
между ними представляется возможным определить структуру, юридическое содержание,
полноту и плотность отношений, связанных с вхождением округа в состав края,
области. Характер данных отношений может меняться, но лишь по согласованию
между названными субъектами.

5. Часть 5 комментируемой статьи затрагивает вопросы изменения статуса
субъекта Российской Федерации. Это, как отмечалось в постановлении Конституционного
Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности
ряда актов Татарстана (ВКС, 1993, N 1, с. 43), не односторонний, а переговорный
процесс, основанный на законе.
По смыслу конституционных положений изменение статуса субъекта федерации
допустимо: в пределах Российской Федерации, форм и принципов ее устройства;
по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта, пожелавшего изменить
статус; в соответствии с федеральным конституционным законом, который пока
не принят. При обретении субъектом федерации нового статуса необходимые изменения
вносятся в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации (см. комментарий к
ч. 1 ст. 137).


Статья 67

1. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов,
внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.
2. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию
на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской
Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного
права.

См. Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе
Российской Федерации"

3. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены
с их взаимного согласия.

Комментарий к статье 67

1. Часть 1 комментируемой статьи дополняет положения ст. 4 Конституции,
в которой речь идет о территории Российской Федерации как целостного государства,
обладающего единым экономическим, политическим и правовым пространством. В
рассматриваемой части определяется состав государственной территории Российской
Федерации, т.е. перечисляются принадлежащие Российской Федерации пространства,
в пределах которых оно осуществляет свой суверенитет.
Обращает на себя внимание нетрадиционный подход составителей Конституции
к определению состава государственной территории Российской Федерации. В международном
праве под государственной территорией традиционно понимались и понимаются
различные пространства земной поверхности (сухопутной и водной), воздушное
пространство, принадлежащие определенному государству, в пределах которой
оно осуществляет свое территориальное верховенство. Такой подход нашел отражение
и в ст. 1 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской
Федерации" от 1 апреля 1993 г. (ВВС РФ, 1993, N 17, ст. 594), в соответствии
с которой государственную территорию Российской Федерации образуют суша, вода,
недра и воздушное пространство.
Различие между двумя определениями очевидно: конституционное определение
включает юридически определенные категории пространств, определение Закона
- различные по своему физическому состоянию элементы земной поверхности.
Нововведением следует считать и включение в состав государственной территории
Российской Федерации территории ее субъектов, что обусловливается федеративным
устройством Российского государства.
Из текста ч. 1 комментируемой статьи следует, что каждый субъект Российской
Федерации, названный в ч. 1 ст. 65 Конституции, имеет собственную территорию.
Правовой статус территории субъектов помимо федеральной Конституции определяется
в их конституциях и уставах. Так, в ч. 1 ст. 1 Устава Иркутской области указывается,
что территория области является частью единой территории Российской Федерации.
В ст. 7 Устава Ленинградской области подчеркивается, что территория области
едина и является составной частью территории Российской Федерации. Территория
любого субъекта федерации есть составная часть территории Российской Федерации,
непосредственно входящая в нее. Иначе говоря, факт нахождения автономного
округа в составе края, области не означает, что он входит в состав федерации
опосредованно. Территория автономного округа является составной частью территории
Российской Федерации. К такому выводу пришел Конституционный Суд Российской
Федерации в постановлении по делу о проверке конституционности Закона Российской
Федерации от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного
округа в состав Российской Федерации" (ВКС, 1994, N 2-3).
Вхождение в состав Российской Федерации предопределяет и ограниченность
полномочий субъекта федерации в отношении его территории. На территории каждого
своего субъекта Российская Федерация осуществляет дискреционные полномочия
по предметам ведения, установленным ст. 71 Конституции, а также полномочия
по предметам, определенным ст. 72 Конституции. И только за этими пределами
субъекты Российской Федерации осуществляют собственные полномочия. Полномочия
субъектов федерации в отношении управления собственной территорией сводятся
преимущественно к сфере определения административно-территориального устройства
(см., например, ст. 15 Устава Курганской области, ч. 1 ст. 66 Конституции
Республики Бурятия).
В ряде случаев конституции и уставы субъектов федерации упоминают собственные
полномочия по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами
и водными ресурсами (п. "в" ст. 36 Устава Ставропольского края). Осуществляя
свои полномочия, субъекты федерации не вправе в одностороннем порядке придавать
своим территориям особый правовой статус, объявляя их, например, зоной, свободной
от оружия массового поражения, как это сделал Татарстан (ч. 2 ст. 6 Конституции
Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. в редакции от 30 марта 1995 г.).
Территории субъектов Российской Федерации разделяются административными
границами, установленными еще до образования на территории России федеративного
государства, на что прямо указывается, в частности, в ст. 38 Устава Ставропольского
края.
Важной гарантией обладания собственной территорией являются положения
конституций и уставов субъектов федерации, согласно которым их территория
не может быть изменена без согласия субъекта (см., например, ч. 4 ст. 60 Конституции
Республики Бурятия). Наряду с этим неприкосновенность территории субъектов
федерации обеспечивается положением о том, что всякое изменение территории
подлежит согласованию с субъектами федерации в соответствии с федеральным
законом (п. "б" ч. 2 ст. 5 Устава Иркутской области).
Административный характер границ субъектов Российской Федерации вытекает
из содержания ч. 1 ст. 74 Конституции, запрещающей установление таможенных
границ, пошлин, сборов и других препятствий для свободного перемещения товаров,
услуг и финансовых средств. Таким образом, правовой статус границ субъекта
федерации отличается от статуса Государственной границы Российской Федерации.
Большинство субъектов федерации не затрагивает вопроса о составе своих
территорий при определении их правового статуса, хотя есть случаи, когда этот
состав закрепляется в нормативных актах по аналогии с определением состава
территории Российской Федерации. Так, согласно ст. 2 Устава г. Москвы территорию
г. Москвы образуют земельная и водная поверхность, недра, воздушное пространство
в границах Москвы. Похожая норма содержится в ч. 1 ст. 5 Устава Пермской области.
Согласно Конституции в состав территории Российской Федерации входят
внутренние воды.
Закон о Государственной границе (ч. 4 ст. 5) различает внутренние морские
воды и воды рек, озер и иных водоемов, берега которых принадлежат Российской
Федерации. По смыслу этой нормы вторая категория внутренних вод должна относиться
к территории субъекта федерации. Следовательно, под внутренними водами Российской
Федерации следует понимать воды морских портов, заливов, бухт, губ, лиманов,
берега которых принадлежат Российской Федерации, перечень которых объявляется
Правительством Российской Федерации, а также морские воды, расположенные в
сторону берега от исходных линий, от которых отсчитывается ширина территориального
моря.
Предлагаемое толкование отчасти подтверждается ст. 14 Водного кодекса
Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4471), согласно
которой к внутренним морским водам относятся морские воды, расположенные в
сторону берега от исходных линий, принятых для отсчета ширины территориального
моря Российской Федерации. Если следовать терминологии ст. 1 Кодекса, то водные
пространства, ограниченные естественными, искусственными или условными границами
в пределах территории субъектов федерации, следует именовать акваториями.
Во внутренних водах Российская Федерация в соответствии с международным
правом вправе в полном объеме осуществлять свои суверенные права и регламентировать
порядок любых видов деятельности.
По международному праву под территориальным морем понимается морской
пояс, прилежащий к сухопутной территории государства или его внутренним морским
водам шириной до 12 морских миль (ст. 2 Конвенции ООН по морскому праву 1982
г., Нью-Йорк: Изд-во ООН, 1984). Российская Федерация осуществляет в территориальном
море суверенные права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами
международного права. Вместе с тем объем суверенных прав прибрежного государства
в территориальном море несколько ограничен по сравнению с объемом его суверенных
прав во внутренних морских водах. Это ограничение вытекает из обычной нормы,
предусматривающей право мирного прохода иностранных торговых судов и военных
кораблей иностранных государств в территориальное море.
Мирный проход осуществляется с целью пересечения территориальных вод
без захода во внутренние морские воды Российской Федерации или с целью прохода
во внутренние воды, порты (на рейды) либо выхода из них в открытое море (ч.
6 ст. 9 Закона о Государственной границе). Проход является мирным, если им
не нарушается мир, добрый порядок и безопасность Российской Федерации. При
осуществлении мирного прохода иностранные невоенные суда и военные корабли
должны соблюдать правила международных договоров и законодательство Российской
Федерации.
В государственную территорию Российской Федерации входит также воздушное
пространство. Боковые пределы воздушного пространства Российской Федерации
ограничиваются государственными сухопутными и морскими границами. Что касается
высотных пределов распространения суверенитета, то этот вопрос в международном
праве остается неурегулированным. Более того, Чикагская конвенция о международной
гражданской авиации 1944 г. вообще не включает воздушное пространство в государственную
территорию, а признает лишь полный и исключительный суверенитет каждого государства
в отношении воздушного пространства над его территорией.
В соответствии с ч. 2 ст. 1 продолжающего действовать в Российской Федерации
Воздушного кодекса СССР, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета
СССР от 11 мая 1983 г. (ВВС СССР, 1983, N 20, ст. 303), под воздушным пространством
понимается пространство над сухопутной территорией и водной территорией, в
том числе и над территориальными водами.
В теории международного права верхним пределом суверенного воздушного
пространства предлагается считать границу между воздушным и космическим пространством
на высоте 100-110 км от уровня Мирового океана.

2. Как и всякое другое прибрежное государство, Российская Федерация пользуется
суверенными правами и юрисдикцией над континентальным шельфом, объем которых
устанавливается действующими международными договорами. Основными из них являются
Женевская конвенция о континентальном шельфе 1958 г. и Конвенция ООН по морскому
праву 1982 г., вступившая в силу 16 ноября 1994 г. Несмотря на то что Россия
не ратифицировала Конвенцию 1982 г., многие ее положения относительно правового
статуса континентального шельфа восприняты Федеральным законом "О континентальном
шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 49, ст.
4694).
Под континентальным шельфом в юридическом смысле понимается морское дно
и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориальных вод Российской
Федерации на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории
до внешней границы подводной окраины материка. Внешняя граница континентального
шельфа Российской Федерации находится на расстоянии 200 морских миль от исходной
линии, от которой отсчитывается ширина территориального моря. Если подводная
окраина простирается на расстояние более 200 морских миль, внешняя граница
континентального шельфа Российской Федерации совпадает с внешней границей
подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного
права. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница
территориального моря.
Под континентальным шельфом в геологическом смысле понимается подводное
продолжение материка в сторону моря до его перехода в материковый склон.
Отмеченному различию в понимании правового и геологического значения
термина "континентальный шельф" не соответствует введенный п. 4 ст. 3 Закона
Российской Федерации "О недрах" от 21 февраля 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 16,
ст. 834) в законодательный обиход термин "континентальный шельф в границах
территориального моря". Подобная юридическая переквалификация дна территориального
моря является произвольной, противоречит правовой концепции континентального
шельфа, закрепленной в ст. 1 Закона о шельфе, и не соответствует его международно-правовому
определению.
В соответствии с международным правом Российская Федерация закрепила
в ч. 1 ст. 5 Закона о шельфе суверенные права в целях разведки и разработки
минеральных и живых ресурсов континентального шельфа. Эти права являются исключительными
в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального
шельфа или не разрабатывает его природные ресурсы, никто не может делать этого
без ее согласия.
Помимо этого, Российская Федерация в соответствии с международным правом
осуществляет исключительное право разрешать и регулировать проведение буровых
работ на континентальном шельфе для любых целей, сооружать, а также разрешать
и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов,
установок и сооружений и осуществлять над ними юрисдикцию, касающуюся таможенных,
фискальных, санитарных и иммиграционных законов и правил; юрисдикция Российской
Федерации распространяется и на морские научные исследования в целях защиты
и сохранения морской среды, прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трудейсоводов.
Кроме того, указанный Закон определяет порядок проведения различных видов
поисково-разведочной деятельности на континентальном шельфе российских и иностранных
юридических и физических лиц.
Международное морское право разрешает прибрежным государствам устанавливать
исключительные экономические зоны в пределах 200 морских миль, отсчитываемых
от тех же исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря.
С учетом этого протяженность собственно исключительной экономической зоны
может составлять 188 морских миль.
В ст. 55 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. исключительная экономическая
зона определяется как район, находящийся за пределами территориального моря
и прилежащий к нему. Наименование "исключительная экономическая зона" этот
морской район получил вследствие того, что авторы концепции намеревались наделить
прибрежные государства определенными экономическими правами, относящимися
главным образом к разведке и добыче природных ресурсов.
Конвенция 1982 г., впервые закрепившая институт исключительной экономической
зоны, предоставляет прибрежному государству суверенные права в целях разведки,
разработки и сохранения минеральных ресурсов морского дна и его недр, живых
ресурсов (п. 1 ст. 56), юрисдикцию в отношении регулирования морских научных
исследований (ч. 2 ст. 246), в отношении возведения и эксплуатации искусственных
островов, установок и сооружений (ст. 60, ч. 3 ст. 246), прокладки подводных
кабелей и трубопроводов (ст. 79), защиты и сохранения морской среды.
В исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской
Федерации все другие государства пользуются свободой судоходства и полетов,
прокладки подводных кабелей и трубопроводов и иными свободами в соответствии
с международным правом. Права и свободы других государств в указанных морских
пространствах гарантируются ч. 4 ст. 5 Закона о континентальном шельфе.
Целевой, функциональный характер суверенных прав и юрисдикции Российской
Федерации как в отношении ресурсов, так и в отношении других видов деятельности
на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне указывает
на то, что ни континентальный шельф, ни исключительная экономическая зона
не входят в состав ее территории. Это принципиальное положение международного
права необходимо учитывать при разработке нормативных актов, касающихся использования
этих морских пространств.

3. Из части 3 комментируемой статьи следует, что территории субъектов
федерации имеют границы. Они являются административными, признаются Российской
Федерацией по состоянию на момент принятия федеральной Конституции, описываются
и закрепляются в конституциях и уставах субъектов федерации или в иных правовых
актах, согласно которым эти субъекты были образованы.
Другой важный момент состоит в провозглашении принципа неприкосновенности
границ субъектов федерации. Их изменение не исключается. Однако подобное допустимо
только при взаимном согласии субъектов федерации. Эта процедура находится
в их юрисдикции. Каждый из них в выражении своей воли опирается на решение,
принятое либо непосредственно населением (референдумом), либо законодательным
(представительным) органом государственной власти, либо сочетающее в себе
оба варианта. Если достигнут консенсус, то Совет Федерации утверждает изменение
границ между данными субъектами федерации (ч. 1 п. "а" ст. 102 Конституции).
При этом, как было записано, например, в его постановлении от 25 октября 1994
г. "Об утверждении изменения границы между Костромской и Вологодской областями"
(СЗ РФ, 1994, N 28, ст. 2939), подобное делается "в соответствии с согласованными
между ними картой и описанием новой линии границы".
В особых ситуациях полномочия организационно-правового характера по определению
границ между субъектами федерации могут возлагаться на специальные государственные
комиссии. Такой случай имел место в связи с образованием Ингушской Республики
(ст. 2 Закона Российской Федерации от 4 июня 1992 г. "Об образовании Ингушской
Республики в составе Российской Федерации" - ВВС РФ, 1992, N 24, ст. 1307;
постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 1995 г. "О
Государственной комиссии по определению границ между Ингушской Республикой
и Чеченской Республикой в связи с образованием этих республик" - СЗ РФ, 1996,
N 2, ст. 112).
Законом Российской Федерации от 3 июля 1992 г. "Об установлении переходного
периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации"
(ВВС РФ, 1992, N 32, ст. 1868) предусматривался переходный период по государственно-территориальному
разграничению в Российской Федерации до 1 июля 1995 г. В течение этого периода
предполагалось подготовить и осуществить необходимые правовые и организационные
мероприятия, направленные на разрешение территориальных вопросов, а также
разработать законодательные акты Российской Федерации о границах в Российской
Федерации и о порядке решения вопросов, связанных с изменением государственно-территориального
и административно-территориального деления Российской Федерации. Названные
правовые акты пока не приняты.


Статья 68

1. Государственным языком Российской Федерации на всей ее территории
является русский язык.
2. Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах
государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях
республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.
З. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение
родного языка, создание условий для его изучения и развития.

Комментарий к статье 68

1. В части 1 комментируемой статьи закрепляется наличие в Российской
Федерации государственного языка. Это типично для многонациональных государств
(например, Канады, Швейцарии, Индии). Россия, как констатируется в преамбуле
Конституции, объединяет многонациональный народ. В ее границах, по данным
переписи населения 1989 года, проживают лица 128 национальностей.
Государственный язык Российской Федерации (иногда он именуется основным,
официальным) является юридически обязательным языком Российского государства.
Он представляет собой важную коммуникационную основу целостности и единства
России, служит средством общения в органах государственной власти и местного
самоуправления, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в процессе
их общения с гражданами.
Государственный язык применяется на всей территории Российской Федерации
при проведении выборов в органы государственной власти и местного самоуправления,
референдумов, опубликовании законов и других правовых актов, в судопроизводстве,
делопроизводстве, обучении, в географических наименованиях, вывесках и т.д.
Придание Конституцией русскому языку статуса государственного предполагает
его повсеместное использование во всех официальных сферах без специального
на то указания.
Государственным языком Российской Федерации является язык самой многочисленной
этнической группы - русских, составляющих в России более 80 процентов населения.
Русским языком, как свидетельствуют данные переписи, свободно владеет и большинство
представителей иных национальностей. Например, среди башкир таковых 71,8 процента,
татар - 70,8, бурят - 72,1, калмыков - 85,3 процента и т.д.
Установление русского языка в качестве государственного обязывает государство
особо заботиться о его развитии. Именно поэтому во всех имеющих государственную
аккредитацию образовательных учреждениях, за исключением дошкольных, изучение
русского языка как государственного языка Российской Федерации регламентируется
государственными образовательными стандартами (ч. 5 ст. 6 Закона Российской
Федерации "Об образовании" в редакции от 13 января 1996 г. - СЗ РФ, 1996,
N 3, ст. 150). Обеспечивать всестороннее развитие и распространение русского
языка призван Совет по русскому языку при Президенте Российской Федерации,
положение о котором утверждено Указом Президента Российской Федерации от 7
декабря 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 50, ст. 4905). Определено также, что граждане
России, не владеющие русским языком, вправе выступать на заседаниях, совещаниях,
собраниях в государственных органах, организациях, на предприятиях и в учреждениях
на том языке, которым они владеют; в случае необходимости обеспечивается соответствующий
перевод (ч. 2, 3 ст. 15 Закона РСФСР от 25 октября 1991 г. "О языках народов
РСФСР" - ВВС РСФСР, 1991, N 50, ст. 1740).

2. Часть 2 комментируемой статьи предоставляет республикам право устанавливать
свои государственные языки. Это фиксируется в их конституциях, где, по общему
правилу, государственными языками республики признаются русский язык и наравне
с ним язык титульной нации: в Бурятии - бурятский, Татарстане - татарский,
Северной Осетии - осетинский, Адыгее - адыгейский и т.д. В Кабардино-Балкарии
статус государственного, помимо русского, имеют кабардинский и балкарский
языки, а в Дагестане - все языки его народов. Согласно Конституции Республики
Тыва ее государственным языком является тыва язык, а русский действует на
территории республики как общефедеральный государственный язык (ст. 33), то
есть по существу подтверждается обязательность его применения в официальных
сферах наравне с тыва языком.
Владение государственными языками республики порой рассматривается в
качестве необходимого условия занятия поста Президента данного государственного
образования (Бурятия, Татарстан, Северная Осетия, Адыгея). При этом, однако,
в федеральной Конституции зафиксировано, что в органах государственной власти,
органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик их
государственные языки употребляются наряду с государственным языком Российской
Федерации.
Введение собственных государственных языков означает, что республики
берут на себя обязанность обеспечить их равноправие с общефедеральным государственным
языком, несут бремя расходов, связанных с применением и изучением государственных
языков республик, устанавливают порядок их использования. Так, в Законе Республики
Бурятия от 10 июня 1992 г. "О языках народов Республики Бурятия" (Бурятия,
23 июня 1992 г.) записано, что тексты законов республики публикуются на двух
языках - бурятском и русском - и имеют равную юридическую силу; на бурятском
и русском языках печатаются избирательные бюллетени, ведется судопроизводство;
документы (решения) принимаются местными органами или на русском, или на бурятском
языках в зависимости от контингента населения; на предприятиях, в учреждениях
и общественных организациях делопроизводство осуществляется на русском языке
Российской Федерации. В Республике Бурятия всем желающим овладеть бурятским
языком гарантируется обучение этому языку до уровня, необходимого для выполнения
служебных обязанностей.
3. Положения ч. 3 ст. 68 свидетельствуют о том, что установление государственных
языков не означает забвения иных языков народов, населяющих Российскую Федерацию.
Всем им гарантируется право на сохранение родного языка, создание условий
для его изучения и развития. Такой подход согласуется с международно-правовыми
нормами. "В тех странах, - сказано в Международном пакте о гражданских и политических
правах (ВВС СССР, 1976, N 17, ст. 291), - где существуют... языковые меньшинства,
лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве
совместно с другими членами той же группы... пользоваться родным языком" (ст.
27).
Законом РСФСР от 25 октября 1991 г. "О языках народов РСФСР" провозглашается
и гарантируется суверенитет языков народов; равные их права и средства защиты
языков (социальные, экономические, юридические); предусматривается финансирование
соответствующих государственных программ, возможность создавать письменность
на родном языке, проводить исследования всех языков народов России, организовывать
воспитание и обучение на родном языке независимо от численности представителей
этнических групп и в соответствии с их потребностями; признается допустимым
в местах компактного проживания иноязычного населения использование наряду
с государственными языками в официальных сферах общения (делопроизводстве
органов государственной власти и местного самоуправления, на предприятиях,
в учреждениях, топонимике) языка данного населения (ст. 2, 3, 4, 7, 9, 10,
23 - ВВС РФ, 1991, N 50, ст. 1740). Федеральный закон "Об образовании" устанавливает,
что язык (языки), на котором ведутся обучение и воспитание в общеобразовательном
учреждении, определяется учредителем (учредителями) и (или) уставом образовательного
учреждения; государство оказывает содействие в подготовке специалистов для
осуществления образовательного процесса на языках народов Российской Федерации,
не имеющих своей государственности (ч. 3, 7 ст. 6). "Основы законодательства
Российской Федерации о культуре" от 9 октября 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 46,
ст. 2615) закрепляют права национальных культурных центров, национальных обществ
и землячеств организовывать библиотеки, кружки и студии по изучению национального
языка (ст. 21 ).
В некоторых случаях обязательства, связанные с развитием родного языка,
вытекают из международного договора Российской Федерации и носят конкретный
характер. Так, из Договора между Российской Федерацией и Республикой Туркменистан
о сотрудничестве в целях обеспечения прав российского меньшинства в Туркменистане
и туркменского - в Российской Федерации, подписанного 18 мая 1995 г. (Дипломатический
вестник, 1995, N 6, с. 40-43) следует, что российская сторона признает за
лицами, принадлежащими к туркменскому меньшинству, право на индивидуальную
или совместно с членами своей группы языковую самобытность, создание общественных
организаций, способствующих ее выражению; право беспрепятственно пользоваться
родным языком в личной и общественной жизни, как в письменной, так и в устной
форме, иметь доступ к информации на этом языке, распространять такую информацию
и быть обеспеченным ею, включая право иметь средства массовой информации на
родном языке; вести религиозно-просветительскую деятельность на родном языке.
Будут создаваться возможности для изучения родного языка и получения образования
на этом языке, а также его использование в контактах с официальными властями
в местах компактного проживания указанных меньшинств.
Реализация положений ч. 3 комментируемой статьи создает необходимую основу
для языкового суверенитета личности независимо от происхождения человека,
его социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности,
пола, образования, отношения к религии и места жительства (см. комм. к ч.
2 ст. 19); реального осуществления каждым гражданином Российской Федерации
права на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания,
обучения и творчества (см. комм. к ч. 2 ст. 26); нейтрализации пропаганды
языкового превосходства (см. комментарий к ч. 2 ст. 29).


Статья 69

Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов
в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права
и международными договорами Российской Федерации.

Комментарий к статье 69

Комментируемая статья определяет основы отношений государства с коренными
малочисленными народами. В России таковыми признаются, в частности, ханты,
манси, ненцы, эвенки, чукчи, саами и т. д. Они представляют собой малочисленные
этнические общности (от нескольких сотен до 40 тыс.), постоянно проживающие
на территориях своих предков (для большинства из них таковыми являются более
100 районов Севера, входящих в состав 28 субъектов Российской Федерации) и
сохраняющие самобытность языка, культуры, традиционную систему жизнеобеспечения
благодаря ведению оленеводства и промыслового хозяйства; ввиду своей малочисленности
некоторые из них находятся на грани исчезновения.
В российском законодательстве пока не выработаны критерии отнесения народов
к данной группе. В Конвенции 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной
образ жизни в независимых странах", принятой Генеральной конференцией Международной
организации труда 26 июня 1989 г., предлагается исходить из того, что коренными
народами являются те из них, которые издревле населяли соответствующую территорию
страны или географическую область; сохраняют некоторые или все свои социальные,
экономические, культурные и политические институты; самобытны и отличаются
от других групп национального сообщества; живут по собственным обычаям или
традициям или согласно нормам специального законодательства; считают себя
коренными народами.
Коренные малочисленные народы обладают рядом черт, которые сближают их
с национальными меньшинствами. Однако в отличие от последних названные народы
не имеют государственных образований за пределами России или не имеют их вообще.
Комментируемая норма - новелла в Конституции Российской Федерации. Ее
появление тесным образом связано с конституционной характеристикой Российского
государства как демократического, федеративного, правового и социального (ч.
1 ст. 1, ч. 1 ст. 7), где человек, его права и свободы являются высшей ценностью
(ст. 2). Включение же данной нормы в главу Конституции "Федеративное устройство"
подчеркивает, что вопросы, связанные с указанными народами, составляют важный
элемент национальной политики России. Такой подход соответствует требованиям
упомянутой Конвенции, которая гласит: "Правительства несут ответственность
за проведение, с участием соответствующих народов, согласованной и систематической
деятельности по защите прав этих народов и установлению гарантий уважения
их целостности" (ст. 2).
Комментируемая статья закрепляет наиболее существенные моменты статуса
коренных малочисленных народов. Из нее следует, что эти народы официально
выделяются в специальную группу, именуемую "коренные малочисленные народы",
находящуюся в составе многонационального народа России; признается их своеобразие,
право на традиционный образ жизни, а также необходимость особого государственно-правового
подхода к ним; допускается наличие особых прав (статуса) данных народов, в
том числе - быть субъектом права; государство берет на себя постоянную обязанность
гарантировать их права; в решении указанного вопроса Российская Федерация
ориентируется на общепризнанные принципы и нормы международного права и международные
договоры России, намерена действовать в соответствии с ними (см. комментарий
к ч. 4 ст. 15).
Приоритет в обеспечении прав коренных малочисленных народов принадлежит
федеральным органам государственной власти Российской Федерации. Это вытекает
из Конституции, которая относит к ведению Российской Федерации регулирование
и защиту прав и свобод человека и гражданина; регулирование и защиту прав
национальных меньшинств; установление основ федеральной политики и федеральные
программы в области государственного, экологического и национального развития
федерации (пп."в", "е" ст. 71).
Вместе с тем Конституция включает в сферу совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов защиту прав и свобод человека и гражданина; защиту
прав национальных меньшинств; защиту исконной среды обитания и традиционного
образа жизни малочисленных этнических общностей (пп. "б", "м" ч. 1 ст. 72).
Данное положение означает их ответственность перед коренными малочисленными
народами, обязывает федеральные органы государственной власти и органы государственной
власти субъектов федерации принимать необходимые решения в рассматриваемой
сфере.
Международно-правовым ориентиром в осуществлении государственной политики
в отношении коренных малочисленных народов России является упомянутая Конвенция
МОТ N 169. Обращая внимание на то, что эти народы беспрепятственно и без дискриминации
пользуются правами человека и основными свободами, Конвенция содержит положения
о специальных мерах охраны лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам,
с целью смягчения переживаемых ими трудностей. Декларируется право указанных
народов выбирать собственные приоритеты развития, а также право на традиционно
занимаемые земли, пользование и управление природными ресурсами, находящимися
на этих землях, получение компенсации за убытки и ущерб, наносимый в связи
с использованием данных земель. Правительствам предлагается вырабатывать специальные
меры, защищающие права и интересы коренных народов в области найма и условий
занятости, профессиональной подготовки, кустарных промыслов и сельских ремесел,
социального обеспечения и здравоохранения, образования и средств общения,
судебно-правовой защиты, где будут приниматься во внимание обычаи названных
народов и особенности их экономического, социального и культурного положения.
Подчеркивается, что при определении характера и масштаба мер, которые следует
предпринимать в целях применения настоящей Конвенции, проявляется гибкость
с учетом условий, характерных для каждой страны (ст. 34).
Российская Федерация еще не ратифицировала эту Конвенцию. Однако ряд
норм Конституции, федерального и регионального законодательства свидетельствует
о фактическом восприятии ее положений. Конституция гарантирует коренным малочисленным
народам, как и любым другим членам общества, равенство прав и свобод человека
и гражданина, независимо от расы, национальности, языка (ст. 19); право свободно
определять и указывать свою национальную принадлежность, пользоваться родным
языком при общении, воспитании, обучении и творчестве, изучать и развивать
его (ст. 26, 68); не допускает пропаганду или агитацию, возбуждающее социальную,
расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду; запрещает пропаганду
социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства
(ст. 29).
Права коренных малочисленных народов получили закрепление в Законе РСФСР
от 25 октября 1991 г. "О языках народов РСФСР", обеспечивающем развитие и
использование языков народов России в сфере общения, обучения, в деятельности
органов государственной власти (ВВС РСФСР, 1991, N 50, ст. 1740). Законом
Российской Федерации в редакции от 13 января 1996 г. "Об образовании" (СЗ
РФ, 1996, N 3, ст. 150) провозглашается "защита и развитие системой образования
национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей" (п.
2 ст. 2), допускается установление национально-региональных компонентов государственных
образовательных стандартов (п. 8 ст. 29). Основы законодательства Российской
Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 46, ст. 2615) фиксируют
равное достоинство культур народов (ст. 6), право на сохранение и развитие
культурно-национальной самобытности народов и иных этнических общностей (ст.
20), на культурно-национальную автономию (ст. 21).
Земельный кодекс Российской Федерации (ВВС РФ, 1991, N 22, ст. 768) признает
возможным использование коренными малочисленными народами и этническими группами
в местах их проживания и хозяйственной деятельности земель природоохранного
назначения для выпаса оленей, а на землях природно-заповедного фонда ведение
ими традиционного экстенсивного природопользования; передачу в собственность,
владение или аренду земли для северного оленеводства и охотничьего промысла
(ст. 89, 90, 94). Только по согласованию с аборигенами могут выделяться земельные
участки в местах их проживания под объекты, не связанные с традиционной хозяйственной
деятельностью (ст. 28). От оплаты за землю полностью освобождаются предприятия,
граждане, занимающиеся традиционными промыслами и ремеслами в местах бытования
малочисленных народов и этнических групп (ст. 51).
С целью сохранения и поддержания необходимых условий для жизни и осуществления
традиционной хозяйственной деятельности данных общностей на территориях их
проживания могут создаваться национальные природные парки (ст. 63 Закона Российской
Федерации от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" - ВВС
РФ, 1992, N 10, ст. 457); устанавливаются границы территорий лесного фонда
с особым режимом ведения лесного хозяйства, лесоэксплуатации и лесопользования
(ст. 4, 51 Основ лесного законодательства Российской Федерации от 6 марта
1993 г. - ВВС РФ, 1993, N 53, ст. 15); допускаются выделение в национальных
парках зон традиционного экстенсивного природопользования, а на территориях
государственных природных заказников - использование этими общностями природных
ресурсов (ст. 15, 23 Федерального закона от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых
природных территориях" - СЗ РФ, 1995, N 12, ст. 1024); признается индивидуальное
и коллективное право применять традиционные методы добывания продуктов жизнедеятельности,
а также право приоритетного пользования животным миром, которое включает в
себя первоочередной выбор промысловых угодий; льготы в отношении сроков и
районов добывания животных, их полового, возрастного состава и количества,
а также продуктов их жизнедеятельности; исключительное право на добывание
определенных объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности, иные
виды пользования животным миром - по согласованию со специально уполномоченными
государственными органами (ст. 48, 49 Федерального закона от 24 апреля 1995
г. "О животном мире" - СЗ РФ, 1995, N 17, ст. 1462). Законом от 3 марта 1995
г. "О недрах" в редакции от 3 марта 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 10, ст. 823) определено,
что при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов и этнических
групп часть платежей, поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации,
используется для социально-экономического развития этих народов и групп (ст.
42).
Указ Президента Российской Федерации от 22 апреля 1992 г. N 397 "О неотложных
мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных
народов Севера" (ВВС РФ, 1992, N 18, ст. 1009) обязывает исполнительные органы
субъектов Российской Федерации определить в местах проживания и хозяйственной
деятельности малочисленных народов Севера территории традиционного природопользования,
которые являются неотъемлемым достоянием этих народов и без их согласия не
подлежат отчуждению под промышленное или иное освоение, не связанное с традиционным
хозяйствованием; передавать бесплатно оленьи пастбища, охотничьи, рыболовные
и другие угодья для комплексного использования родовыми общинами и семьями
в пожизненное наследуемое владение либо в аренду; предоставить преимущественное
право заключения договоров и получения лицензий на использование возобновляемых
природных ресурсов родовым общинам, семьям, отдельным представителям народов
Севера в местах их традиционного природопользования; установить границы территорий
для традиционных видов хозяйственной деятельности названных народов (ВВС РФ,
1992, N 18, ст. 1009).
Этот перечень прав и гарантий коренных малочисленных народов дополняется
и развивается на уровне субъектов Российской Федерации. Так, Конституция Республики
Саха (Якутия) возлагает на государство обязанность образовывать в составе
республиканского бюджета фонды защиты и развития малочисленных народов Севера,
оберегать их исконную среду обитания и традиционный образ жизни (ст. 38);
гарантирует права малочисленных народов на владение и пользование землей и
ресурсами, в том числе родовыми сельскохозяйственными охотничье-рыбопромысловыми
угодьями, защиту от любых форм ассимиляции, посягательств на этническую самобытность,
на исторические и священные места, памятники духовной и материальной культуры
(ст. 42); признает возможным создание национальных административно-территориальных
образований, действующих на основе принципов местного самоуправления (ст.
43); в местах компактного проживания народов Севера объявляет официальными
их языки, допускает формирование кочевых Советов (родовых общин) и избирательных
округов с меньшей численностью избирателей (ст. 46, 85, 112).
Устав Ханты-Мансийского автономного округа, вступивший в силу 4 мая 1995
г., гарантирует народам ханты и манси права на территории традиционного природопользования,
самоуправление, развитие традиционных отраслей хозяйства, культуры, языка,
предусматривает налоговые льготы и выделение в окружном бюджете специальных
средств на их нужды, обеспечивает представительство в Думе автономного округа
в количестве 6 мест с образованием из числа избранных депутатов в составе

<<

стр. 11
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>