<<

стр. 12
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

Думы Ассамблеи представителей коренных малочисленных народов Севера, наделенной
особыми полномочиями по защите интересов аборигенов (ст. 1, 3, 18, 41, 53,
56, 74, 87, 89, 102).
Права коренных малочисленных народов защищаются не только путем их закрепления
в Конституции и законодательстве. Их права и интересы обязаны защищать Президент
Российской Федерации как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина
(ч. 2 ст. 80 Конституции), Уполномоченный по правам человека; Прокуратура
Российской Федерации, на которую возложены задачи по надзору за соблюдением
прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти и местного
самоуправления (ч. 2 ст. 1 Федерального Закона от 17 ноября 1995 г. "О Прокуратуре
Российской Федерации" - СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4472), суд (ст. 18, ч. 1 ст.
48 Конституции).
Установление в России особого конституционно-правового статуса коренных
малочисленных народов соответствует не только международным принципам, но
и общепринятым стандартам, находящим отражение в практике тех стран, где проживают
подобные этнические общности (например, США, Канада, Норвегия).


Статья 70

1. Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание
и порядок официального использования устанавливаются федеральным конституционным
законом.
2. Столицей Российской Федерации является город Москва. Статус столицы
устанавливается федеральным законом.

Комментарий к статье 70

1. Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации представляют
собой ее официальные символы как внешние, не имеющие аналогов, отличительные
атрибуты государственного суверенитета. Им присущи стабильность, юридическая
определенность описания (формы) и обязательность использования в строго оговоренных
законом случаях. В них в образном и лаконичном виде заключена информация об
исторических корнях и ценностях, на которые ориентируется государство. Никто
не вправе вводить идентичные символы.
Официальная символика Российской Федерации (флаг, герб) вносится в Государственный
геральдический регистр Российской Федерации (см. Указ Президента Российской
Федерации от 21 марта 1996 г. "О Государственном геральдическом регистре Российской
Федерации" - Российская газета, 27 марта 1996 г.).
Описание и порядок официального использования государственных флага,
герба и гимна России устанавливаются федеральным конституционным законом.
Он пока не принят, и до его издания действуют соответствующие акты Президента
Российской Федерации. Согласно Положению о Государственном флаге Российской
Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 11 декабря
1993 г. (САПП, 1993, N 51, ст. 4928), российский флаг представляет собой прямоугольное
полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней - белого, средней
- синего и нижней - красного цветов. Отношение ширины флага к его длине -
2:3.
Государственный флаг Российской Федерации поднимается на зданиях высших
федеральных органов государственной власти (постоянно); других органов государственной
власти и органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий,
учреждений и организаций, а также на жилых домах (в дни праздников и памятных
событий); дипломатических представительств, консульских учреждений и иных
официальных представительств Российской Федерации - в соответствии с нормами
международного права, правилами дипломатического протокола и традициями страны
пребывания. Кроме того, Государственный флаг поднимается на средствах передвижения
Президента России и некоторых других должностных лиц, на судах, внесенных
в Государственный судовой реестр Российской Федерации, может находиться в
рабочих кабинетах Президента страны, Председателей палат Федерального Собрания,
Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных судей, прокуроров,
руководителей органов исполнительной власти субъектов федерации и т.д. Он
может подниматься в торжественных случаях, его изображение может наноситься
на поверхности воздушных судов России.
Государственный флаг Российской Федерации получает в законе особую защиту.
Флаги субъектов федерации не могут повторять или использовать его в качестве
геральдической основы; он должен всегда находиться с левой стороны от флага
субъекта федерации или в центре - при поднятии нескольких флагов; недопустимо,
чтобы иные флаги были большего размера, чем Государственный флаг страны. Обязанность
контролировать соблюдение установленных требований при поднятии флага возложена
на руководителей соответствующих органов государственной власти и местного
самоуправления, предприятий, учреждений и организаций. Контроль за осуществлением
упомянутого Положения возложен на Государственную герольдию при Президенте
Российской Федерации.
В целях воспитания уважительного отношения к государственным символам
Указом Президента Российской Федерации от 20 августа 1994 г. "О дне Государственного
флага Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 17, ст. 1956) установлен праздник
- День Государственного флага Российской Федерации, который отмечается 22
августа.
Указом Президента Российской Федерации от 15 апреля 1996 г. "О Знамени
Победы" (СЗ РФ, 1996, N 16, ст. 1846) предусмотрено, что в дни государственных
праздников Российской Федерации, дни воинской славы (победные дни) России,
при проведении воинских ритуалов, а также массовых мероприятий, связанных
с боевыми победами российского народа, Знамя Победы (в установленных случаях
- непосредственно само Знамя, а в иных его символ) используется наряду с Государственным
флагом Российской Федерации.
Статус Государственного герба Российской Федерации определяется соответствующим
Положением, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября
1993 г. "О Государственном гербе Российской Федерации" (САПП, 1993, N 49,
ст. 4761). Он представляет собой изображение золотого двуглавого орла, помещенного
на красном геральдическом щите; над орлом - три исторические короны Петра
Великого (над головами - две малые и над ними - одна большего размера); в
лапах орла - скипетр и держава; на груди орла на красном щите - всадник, поражающий
копьем дракона. Допускается воспроизведение Государственного герба в одноцветном
варианте, а также в виде главной фигуры двуглавого орла.
Государственный герб Российской Федерации в обязательном порядке помещается
на бланках и печатях федеральных органов государственной власти, дипломатических
представительств, консульских учреждений и иных официальных представительств
России за границей. Он изображается на паспортах граждан Российской Федерации
и иных документах, выдаваемых органами государственной власти Российской Федерации;
помещается на гербовых печатях органов государственной власти Российской Федерации,
на их официальных резиденциях, в кабинете Президента Российской Федерации
и на его транспортных средствах, в залах заседаний палат Федерального Собрания,
Правительства Российской Федерации, федеральных судов, в кабинете Уполномоченного
по правам человека, кабинете Генерального прокурора, а также на зданиях дипломатических
представительств и других учреждений России за границей; на пограничных знаках
(основных пограничных столбах) и пунктах пропуска через Государственную границу
Российской Федерации.
Государственный герб Российской Федерации может помещаться: на знаменах
и флагах Вооруженных Сил Российской Федерации, Внутренних войск МВД, Пограничных
войск ФСБ, на знаках различия военнослужащих, на форменной одежде дипломатического
персонала МИД и т.д.; на денежных знаках, орденах и медалях Российской Федерации.
К бланкам и печатям с Государственным гербом отношение особое. Постановлением
Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. "Об упорядочении
изготовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением
Государственного герба Российской Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 2, ст. 123) установлено,
что их изготовление осуществляют только полиграфические и штемпельно-граверные
предприятия, имеющие выданные Комитетом Российской Федерации по печати лицензии
на соответствующий вид деятельности и сертификаты о наличии технических и
технологических возможностей для изготовления указанного вида продукции на
должном качественном уровне, причем по заказам федеральных органов государственной
власти, иных федеральных государственных органов и учреждений, определенных
названными Указом Президента и Положением о Государственном гербе. Предполагается
разработать порядок и условия хранения, использования и уничтожения печатей
и бланков с воспроизведением Государственного герба, а также оснастки (форм,
матриц, клише и т.п.) для их изготовления. Контроль за соблюдением Положения
о Государственном гербе возлагается на Государственную герольдию при Президенте
Российской Федерации.
Лица, совершившие надругательство над Государственными гербом или флагом,
привлекаются к уголовной ответственности (ст. 190-2 УК РСФСР).
Музыкальная редакция Государственного гимна и Положение о нем утверждены
Указом Президента Российской Федерации от 11 декабря 1993 г. (САПП, 1993,
N 51, ст. 4929). В соответствии с этим Положением Государственным гимном является
мелодия, созданная на основе "Патриотической песни" М.И.Глинки. Он исполняется
во время торжественных церемоний и иных мероприятий, проводимых государственными
органами: при поднятии Государственного флага Российской Федерации; после
принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Федерации; при открытии
и закрытии сессий палат Федерального Собрания; при открытии памятников и памятных
знаков; при вручении государственных наград Российской Федерации; при встрече
и проводах глав государств и правительств зарубежных стран, посещающих Российскую
Федерацию с официальным визитом; при открытии и закрытии торжественных собраний,
посвященных государственным праздникам Российской Федерации.
Государственный гимн Российской Федерации транслируется государственными
телерадиокомпаниями: в новогоднюю ночь после боя часов, отмечающего наступление
Нового года; при телевещании перед выходом в эфир первой телепрограммы - в
дни государственных праздников Российской Федерации; при радиовещании - ежедневно
перед выходом в эфир первой и окончании последней радиопрограммы, а при непрерывном
вещании - в 6 часов и в 24 часа московского времени.
Иные случаи исполнения Государственного гимна определяются Президентом
Российской Федерации, Правительством, Министерством иностранных дел Российской
Федерации, регламентируются воинскими уставами. Подобное допускается при проведении
спортивных соревнований с учетом существующей практики спортивных организаций.
При публичном исполнении Государственного гимна Российской Федерации
присутствующие выслушивают его стоя, мужчины - без головных уборов.
Непосредственную ответственность за соблюдение установленных требований
относительно Государственного гимна несут руководители органов государственной
власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, проводящих
соответствующие мероприятия.
Контроль за соблюдением Положения о Государственном гимне Российской
Федерации возлагается на Государственную герольдию при Президенте Российской
Федерации.

2. Часть 2 комментируемой статьи касается одного из важнейших элементов
государственности Российской Федерации - ее столицы. Закрепляется, что ею
является г. Москва. Из этого следует, что никто не вправе объявить иную столицу
России или придать ее статус другому городу (помимо того, что подобное должно
происходить вообще в рамках демократических правовых процедур) без соответствующих
изменений названных положений Конституции.
Если статус г. Москвы как города федерального значения субъекта Российской
Федерации определяется Конституцией и его уставом (ч. 2 ст. 66), то как столицы
- прежде всего Конституцией и федеральным законом. В настоящее время действует
Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. "О статусе столицы Российской
Федерации" (ВВС РФ, 1993, N 19, ст. 683).
Указанный закон определяет столицу Российской Федерации в качестве места
нахождения федеральных органов государственной власти Российской Федерации,
представительств субъектов федерации, а также дипломатических представительств
иностранных государств в Российской Федерации. Данное обстоятельство является
решающим в характеристике статуса столицы, ее правового положения в связи
с осуществлением г. Москвой функций столицы Российской Федерации. Предусматривается,
в частности, предоставление федеральным органам государственной власти, представительствам
субъектов федерации, а также дипломатическим представительствам земельных
участков, зданий, строений, сооружений и помещений, жилищного фонда, жилищно-коммунальных,
транспортных и иных услуг; внесение в федеральные органы предложений о возмещении
потерь и затрат городского бюджета за счет субвенций федерального бюджета;
обеспечение необходимых условий для проведения общегосударственных и международных
мероприятий; участие в разработке и осуществлении целевых федеральных программ
развития г. Москвы - столицы Российской Федерации, в содержании и развитии
систем связи, федеральных транспортных систем на территории Москвы; согласование
Устава города в части его столичных функций с федеральными органами государственной
власти. В свою очередь федеральные органы государственной власти призваны,
помимо организационно-правовых мероприятий, которые они должны провести в
связи с принятием закона о правовом статусе столицы Российской Федерации (см.
п. 2, 4, 5 постановления Верховного Совета Российской Федерации "О порядке
введения в действие Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской
Федерации"" - ВВС РФ, 1993, N 19, ст. 684), полностью компенсировать затраты
г. Москвы, понесенные при осуществлении функций столицы Российской Федерации.
Закон допускает регулирование не охваченных им отношений между федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти г. Москвы,
возникающих в связи с его функциями столицы Российского государства, договорами,
заключенными между указанными органами.

Статья 71

В ведении Российской Федерации находятся:
а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных
законов, контроль за их соблюдением;
б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство
в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной
и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных
органов государственной власти;
д) федеральная государственная собственность и управление ею;
е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в
области государственного, экономического, экологического, социального, культурного
и национального развития Российской Федерации;

См. Основы законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденные
Законом РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное,
таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные
экономические службы, включая федеральные банки;
з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды
регионального развития;
и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся
материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность
в космосе;
к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные
договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка
продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного
имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок
их использования;
н) определение статуса и защита государственной границы, территориального
моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального
шельфа Российской Федерации;
о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и
уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское,
гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое
регулирование интеллектуальной собственности;
п) федеральное коллизионное право;
р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система
и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических
объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;
с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
т) федеральная государственная служба.

Комментарий к статье 71

Среди многоаспектных, многогранных элементов федерализма, как демократического
принципа государственного устройства, распределение предметов ведения между
федерацией и ее субъектами, разграничение полномочий между их органами государственной
власти имеют ключевое значение. Статьи 71 и 72 отражают принятую в стране
концепцию распределения предметов ведения и полномочий на находящиеся в собственно
ведении Российской Федерации (ст. 71) и в совместном с ее субъектами ведении
(ст. 72). Названные статьи содержат перечни предметов ведения и полномочий
в целом, без указания на то, какими федеральными или субъектами федерации
органами государственной власти они реализуются, поскольку это решается сферой
компетенции в отношении предметов ведения. Поэтому ст. 71 дает ответ на вопрос,
что находится в ведении Российской Федерации, а какой федеральный орган государственной
власти несет нагрузку по ведению перечисленных предметов, - дело самих федеральных
органов, кого наделять соответствующей компетенцией в отношении этих предметов.
При этом необходимо учесть, что в принципе только федеральные органы государственной
власти, перечисленные в статье 11 Конституции, могут обладать полномочиями
по этим предметам ведения. Вместе с тем наличие в Конституции возможности
взаимно передавать осуществление полномочий (федерация - ее субъекту и наоборот
(см. ст. 78)) позволяет говорить лишь о передаче полномочий в отношении предметов
ведения, а не об изъятии этих предметов из ведения Российской Федерации.
Определенного пояснения требует само содержание предметов ведения Российской
Федерации. Они сформулированы в виде сфер деятельности Федерации, ее прерогатив,
объектов, определенных видов деятельности или их части (например, федеральная
собственность), либо полномочий Федерации - в тех случаях, когда речь идет
об определении статуса (например, государственной границы), установлении (судоустройства),
правовом регулировании отраслей законодательства, осуществляемом только федеральной
государственной властью (см. п. "о" комментируемой статьи). Конституционная
формула "в ведении Российской Федерации находятся" обозначает, таким образом,
сферы, области, объекты, прерогативы и т.п., находящиеся под воздействием
федеральной государственной власти. При этом в статье не очерчены формы ведения
этих предметов, поскольку это осуществляется в других статьях Конституции,
путем нормативного регулирования, общего руководства, координации, распорядительства,
контроля и т.п.
а) Названные в п. "а" предметы ведения - принятие и изменение Конституции
и федеральных законов, контроль за их соблюдением - относятся к тем учредительным
прерогативам Федерации как государства, которые являются одним из его неотъемлемых
признаков. И это естественно, так как с принятием Конституции получают юридическое
закрепление все принципиальные институты государства и общества. При этом
процедура, субъекты, условия принятия Конституции составляют отдельную часть
Конституции (см. комментарий к гл. 9), предусматривающую, что ее принятие
относится к компетенции особого общефедерального учредительного органа - Конституционного
собрания - и может также быть предметом всенародного голосования (референдума).
Изменение Конституции включает поправки и пересмотр отдельных ее положений.
Конституция в отдельной главе закрепляет три модели ее изменения. Первая модель
- жесткая - применительно к гл. 1, 2 и 9, вторая модель (относительно гибкая)
- в отношении положений гл. 3-8 и специальный порядок (третья модель) - для
изменения ст. 65 Конституции, определяющей состав Российской Федерации. По
существу, внесение поправок в гл. 3-8 Конституции является предметом совместного
ведения, поскольку для этого необходимо согласие не менее чем 2/3 субъектов
федерации (см. комментарий к ст. 136). Однако установление порядка, процедуры
внесения поправок - это предмет исключительного ведения федерации, регулирование
которого осуществляется ввиду его особой важности самой Конституцией. Отнесение
к ведению Российской Федерации принятия и изменения ее Конституции, таким
образом, вполне естественно и вытекает из суверенитета народа, его участия
в осуществлении власти, выражения им своей власти через референдум и свободные
выборы.
Включение в п. "а" комментируемой статьи формулы о принятии и изменении
не только Конституции, но и федеральных законов вполне логично. Никакой субъект
федерации, никакие другие органы, кроме предусмотренных Конституцией, не вправе
брать на себя данный предмет ведения федерации. В этом проявляется одно из
свойств государственного суверенитета России, согласно которому Конституция
и федеральные законы имеют верховенство на всей территории федерации.
Отнесение к исключительному ведению федерации принятия и изменения федеральных
законов обусловлено их ролью и значением, местом в системе права страны. Именно
федеральные законы обладают наибольшей юридической силой по отношению к иным
нормативным актам. Это связано прежде всего с местом той ветви власти, которая
вправе принимать законы, а также установлением особого порядка их принятия,
регламентацией законотворческой процедуры.
Конституция, как известно, делит федеральные законы на конституционные
и просто федеральные (их можно назвать обыкновенными). В комментируемой статье
какого-либо различия не проводится, так как данный предмет ведения охватывает
все федеральные законы. Поскольку Россия является федерацией, следует отличать
федеральные законы от законов субъектов федерации - республик, областей, краев
и т.д., действующие только на территории соответствующего субъекта федерации.
Контроль федерации за соблюдением Конституции и федеральных законов выступает
как форма осуществления власти. Он направлен на реализацию, соблюдение всеми
установленных правовых норм, содержащихся в них предписаний. Включение данного
предмета ведения в перечень ст. 71 направлено на реализацию положения о верховенстве
Конституции и федеральных законов на всей территории России.
Рассматриваемый предмет ведения одновременно выступает в виде полномочия,
права и в то же время обязанности и получает развитие и конкретизацию в компетенции
различных органов всех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной
и судебной. Ему соответствуют положения Конституции о том, что ее гарантом
является Президент Российской Федерации, что Конституционный Суд разрешает
дела о соответствии Конституции федеральных законов, конституций, уставов
субъектов федерации и других нормативных актов. Рядом контрольных полномочий
обладают и палаты Федерального Собрания: Государственная Дума, принимая федеральный
закон, например о бюджете, осуществляет и контроль за исполнением бюджета
за предыдущий год. Контрольными являются, по существу, многие полномочия Совета
Федерации (см. комментарии к ст. 102, 103), реализуемые, в частности, путем
рассмотрения принятых нижней палатой законов. В определенном смысле контроль
за соблюдением Конституции и федеральных законов осуществляют суды общей юрисдикции,
органы прокуратуры, исполнительной власти, другие институты государства (например,
Уполномоченный по правам человека). В задачу Правительства входит в соответствии
со ст. 114 обеспечение исполнения федерального бюджета, представление Думе
отчета о его исполнении, осуществление иных мер на основании и во исполнение
Конституции и федеральных законов.
б) Конституционное закрепление содержащегося в п. "б" предмета ведения
Российской Федерации - федеративного устройства, органично вытекает из ст.
1, 5, 65 и др. (см. комментарии к ним) и служит подтверждением одной из главных
характеристик Российского государства - его федеративной природы. Федерализм
выступает как форма государственной организации, обеспечивающая равноправие
всех ее составных частей - субъектов и самоопределение народов Российской
Федерации.
Федеративное устройство изначально предопределяет децентрализацию осуществления
единой государственной власти посредством распределения полномочий между центром
и регионами. В условиях подлинно федеративного устройства федерация в целом
не обладает монополией на власть, благодаря чему открываются возможности для
ее субъектов действовать более самостоятельно, в своих интересах, с учетом
особенностей своей территории, населения т.д.
Федеративное устройство как конституционный институт включает в себя
множество элементов. Сложносоставной характер рассматриваемого предмета ведения
нагляднее всего иллюстрирует гл. 3 Конституции, которая носит аналогичное
название. Конституция устанавливает общие основы и принципы распределения
компетенции между федерацией и ее субъектами. В ее статьях закреплены состав
федерации, виды субъектов, порядок принятия в федерацию новых субъектов, регламентируются
основы их статуса, устанавливается правовой режим территории, государственного
языка, а также разграничиваются предметы ведения Российской Федерации и ее
субъектов, определяются взаимоотношения между ними, регулируется ряд важнейших,
общефедеральной значимости вопросов (см. комментарии к ст. 74, 75 и др.).
Конституционные положения о федеративном устройстве и построенные на них отношения
целого и его частей служат гарантией неизменности федеративных взаимосвязей.
Вопросы федеративного устройства не являются исключительным предметом лишь
конституционного регулирования. Конституция предусматривает принятие федеральных
конституционных и просто федеральных законов, призванных регламентировать
конкретные институты федеративного устройства, а также содержит диспозитивные
нормы о возможности регулирования того или иного комплекса отношений законом.
Часть 4 ст. 66, к примеру, допускает регулирование отношений автономных округов,
входящих в состав края или области, специальным федеральным законом, а также
договором между органами власти этих субъектов федерации.
Принципиальное значение Конституция придает договорной форме распределения
полномочий между федерацией и ее субъектами. Заключенные в последние годы
в рамках ст. 78 договоры (пока они заключены с 15 субъектами федерации) подтверждают
асимметричный характер российского федерализма, разнообразие двусторонних
отношений между субъектами федерации и федеральными органами исполнительной
власти. Объем полномочий и предметов ведения вследствие заключения таких двусторонних
договоров уменьшается для федерации и существенно возрастает для ее субъектов.
Возложив на себя часть полномочий, которые принадлежат федерации, субъект
приобретает не только право регулировать ту или иную сферу государственной,
общественной или экономической жизни, но и возлагает на себя обязанности и
ответственность за надлежащее выполнение взятых на себя обязательств. Федеральные
органы исполнительной власти, как сторона договора, сохраняют за собой возможность
контролировать, как реализуются делегированные ими субъекту полномочия. Наличие
конституционно-договорных отношений с отдельными субъектами федерации позволяет
полнее учитывать те или иные особенности субъекта, интересы проживающих в
нем народов. Однако данный процесс, начавшийся с договора между Татарстаном
и Российской Федерацией, должен протекать строго в рамках Конституции.
Обозначение в п. "б" комментируемой статьи территории России как предмета
ведения призвано подчеркнуть ее значение как материальной базы государства,
без которой оно не может существовать, определить пространственные пределы
государственного суверенитета. Термины "территория", "территориальная целостность",
"территория субъектов Российской Федерации" и другие используются в различных
нормах Конституции и законов. Территория представляет собой объективное и
неотъемлемое условие существования государства, его верховенства на этом пространстве.
Полномочия федерации в отношении территории связаны с осуществлением суверенной
власти на ней, с взаимоотношениями по поводу территории - как внутрифедеральными,
внутригосударственными, так и международно-правовыми. Отнесение территории
к исключительным предметам ведения федерации означает, в частности, что федерация
в лице своих органов исполнительной власти охраняет свою территорию, не допускает
посягательств на нее, осуществляет свое верховенство над ней путем установления
надлежащего правового режима государственной границы, а также путем территориального
разделения населения и регулирования организации и осуществления власти по
территориальному принципу. Участие субъектов федерации в данном предмете ведения
проявляется не столько в отношении территории как таковой, сколько в связи
с использованием находящихся в ее пределах внутренних вод и территориального
моря, воздушного пространства, ресурсов и т.д.
в) Указанные в этом пункте предметы ведения связаны с одной из основ
конституционного строя - "человек, его права и свободы является высшей ценностью"
(ст. 2 Конституции). В пункте записано исключительное полномочие федерации
регулировать права и свободы человека и гражданина, а также права национальных
меньшинств. Защита же этих прав, согласно п. "б" ст. 72 Конституции, является
одновременно и сферой совместного ведения. Понятие "регулирование" в данном
случае означает, что делом федерации является определение перечня прав и свобод,
их конституционно-правовое закрепление, установление конституционных и иных
гарантий, механизмов и процедур их реализации и защиты, ответственности за
их нарушение. Все эти и другие элементы регулирования (конституционного, законодательного)
прав и свобод человека приобретают основополагающее значение для всей правовой
системы, всех отраслей и субъектов права.
Защита прав и свобод есть одновременно и аспект их регулирования. Однако
специальное упоминание об этом в комментируемой норме имеет цель выделить
эту особую, важнейшую сферу внимания федерации, подчеркнуть, что забота о
правах человека - дело федерации и каждого из ее субъектов. Конституции, уставы
и другие правовые акты субъектов федерации не могут сужать установленный на
федеральном уровне круг прав и свобод человека. Принятие федерацией к своему
ведению конституционно-правового регулирования в сфере прав и свобод не только
подчеркивает приоритет этой сферы, но и обеспечивает единство в подходе к
правам и свободам человека и гражданина на всей территории Российской Федерации.
В ведении федерации находится и гражданство в Российской Федерации. Гражданство
определяет правовое состояние лица, обусловленное его принадлежностью к Российскому
государству. Способы и содержание регулирования гражданства непосредственно
затрагивают суверенитет Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина,
охватывают широкую сферу интересов личности и общества, гражданина и государства.
Конституция (ст. 6) определяет российское гражданство как единое и равное.
Оно приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. Республики
- субъекты Российской Федерации как государства, согласно их конституциям,
тоже имеют свое гражданство. Законодательство о гражданстве республик не должно
противоречить федеральному законодательству, исходящему из принципа, что граждане
республик являются одновременно гражданами Российской Федерации.
Регулирование и защита прав национальных меньшинств - особый предмет
ведения федерации, наличие которого обусловлено многонациональным составом
населения России, необходимостью гарантировать равноправие и самоопределение
всех населяющих ее народов и этнических групп. Под национальным меньшинством
обычно понимают этническую общность в составе населения страны, имеющую свое
национальное государство в другой стране. Регулирование статуса таких общностей,
защита от возможной дискриминации и нарушения прав выделяется государством
в самостоятельную сферу его деятельности. Данная этническая общность (количество
ее представителей не имеет первостепенного значения) отличается от основной
массы населения, проживающего на данной территории, национальными, культурными
и иными особенностями, что требует особых усилий для их сохранения, развития
и защиты. Принципиальное значение для определения понятия и правового статуса
национальных меньшинств имеет ст. 27 Международного пакта о гражданских и
политических правах, гласящая: "В тех странах, где существуют этнические,
религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам,
не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться
своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также
пользоваться родным языком".
Осуществляемая в настоящее время разработка ряда федеральных законов,
регулирующих статус национальных меньшинств, особенности местного самоуправления
на территориях их проживания, направлена на реализацию полномочий Российской
Федерации в этой сфере. В них должны быть закреплены механизмы защиты прав
этих категорий населения.
г) К ведению федерации относится установление системы, порядка организации
и формирование федеральных органов всех трех ветвей власти. В Конституции
содержится их перечень (Президент, Федеральное Собрание, Правительство, Конституционный
Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд), устанавливаются основы компетенции
каждого из них, определяются их взаимоотношения друг с другом, виды издаваемых
ими актов, порядок их избрания, назначения и т.п., а также наиболее значимые
процедуры их деятельности.
Конституция регламентирует данный предмет ведения либо непосредственно
в своем тексте, либо отсылая к федеральному закону: так, порядок выборов Президента
определяется федеральным законом (ч. 4 ст. 81),полномочия, порядок образования
и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным
законом (ч. 3 ст. 128). Что касается палат Федерального Собрания - Государственной
Думы и Совета Федерации, то детальная регламентация порядка их организации
и деятельности содержится прежде всего в Регламентах палат, разрабатываемых
и принимаемых каждой из них самостоятельно.
Система федеральных органов исполнительной власти возглавляется Правительством.
Конституция определяет его структуру (ст. 110), порядок назначения его Председателя,
полномочия Правительства, издаваемые им акты, порядок отставки (ст. 111-117).
Заместители Председателя Правительства (их число устанавливается указом Президента)
и федеральные министры (на 1 апреля 1996 г. в России насчитывалось 23 министерства)
назначаются и освобождаются от должности по предложению Председателя Правительства
Президентом Российской Федерации. Что касается иных федеральных органов исполнительной
власти (государственных комитетов, служб, управлений, агентств, департаментов,
надзорных ведомств (по состоянию на 1 апреля 44 таких органа), то согласно
Указу Президента от 10 января 1994 г. N 66 "О структуре федеральных органов
исполнительной власти" они, как правило, находятся в ведении Правительства,
за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента либо
отнесения к его полномочиям соответствующего предмета ведения (например, ФСБ,
Федеральной пограничной службы, ФАПСИ и др.). Ликвидация, преобразование,
передача функций от одного федерального исполнительного органа другому осуществляются
также указами Президента, а определение функций этих органов, изменение или
дополнение их задач Правительством самостоятельно либо по поручению Президента.
В целом регламентация структуры и иных вопросов организации и деятельности
федеральных органов исполнительной власти (кроме самого Правительства) осуществляются
в рамках ст. 112 Конституции, предписывающей Председателю Правительства в
недельный срок после назначения представлять Президенту предложения о структуре
федеральных органов исполнительной власти, которые затем становятся предметами
указов Президента.
д) Лаконичная формулировка п. "д" "федеральная государственная собственность
и управление ею" содержит в себе указание как на субъект права собственности
(федеральная), так и на публично-правовой ее характер (государственная) как
объекта управления. В роли субъектов государственной собственности выступают
Российская Федерация (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность)
и ее субъекты - республики, края, области, города федерального значения, автономная
область и автономные округа. Критерии отнесения государственной собственности
к федеральной или к собственности субъектов Российской Федерации устанавливаются
законом. Пока такой закон не принят, поэтому согласно ст. 4 Федерального закона
от 30 ноября 1994 г. "О введении в действие части первой Гражданского кодекса
Российской Федерации" сохраняют силу постановление Верховного Совета Российской
Федерации от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности
в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность
республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автомной области,
автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность"
(ВВС РФ, 1992, N 3, ст. 89), а также Положение об определении пообъектного
состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке
оформления прав собственности, утвержденное распоряжением Президента Российской
Федерации от 18 марта 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 13, ст. 697).
Субъектом права федеральной государственной собственности является Российская
Федерация в целом как публично-правовое образование. Федеральные органы государственной
власти выступают в имущественном обороте от имени государства и в соответствии
со своей компетенцией осуществляют возложенные на них правомочия публичного
собственника (п. 3 ст. 214 и ст. 125 ГК).
Управление федеральной государственной собственностью не сводится только
к вещным правам хозяйственного ведения или оперативного управления. Оно связано
с созданием различных гражданско-правовых режимов входящего в эту собственность
имущества, часть которого составляет исключительную собственность федерального
государства, изымается из оборота и в силу специальных законов не подлежит
приватизации (например, памятники истории и культуры и т.п.). Федеральное
законодательство устанавливает как общий, так и особые режимы перехода государственного
имущества к другим субъектам гражданско-правового оборота (например, особый
порядок отчуждения акций акционерных обществ, контрольный пакет которых является
собственностью государства). Важно подчеркнуть, что федерация в лице уполномоченных
на то органов закрепляет за собой правомочия собственника федерального имущества
и устанавливает его правовые режимы, в том числе порядок и систему органов
управления федеральной собственностью.
Управление собственностью предполагает образование соответствующих органов
(министерств, комитетов), определение их статуса (например, Государственного
комитета по управлению имуществом) и компетенции по осуществлению от имени
Российской Федерации прав и обязанностей собственника, его правомочий владеть,
пользоваться и распоряжаться имуществом. Объем функций, прав и обязанностей
в этой сфере распределяется между Президентом, законодательной и исполнительной
властью согласно Конституции и федеральным законам. Конституция и действующее
законодательство исходят из того, что регулирование статуса объектов федеральной
собственности, управление ею относятся к ведению органов федерации, а пообъектное
разграничение этой собственности на федеральную и собственность субъектов
предмет совместного ведения федерации и ее субъектов (см. комментарий к п.
"г" ст. 72). Споры имущественного характера, в том числе связанные с принадлежностью
тех или иных объектов конкретным собственникам, относятся к компетенции арбитражных
судов.
е) Перечисленные в п. "е" предметы ведения - установление основ федеральной
политики и федеральные программы по ряду важнейших направлений развития государства
- закрепляют право федерации самостоятельно определять магистральные направления
внутренней политики, стратегию и тактику реформ. Федеральные программы отражают
политику федерации, наполняют ее конкретным содержанием. В них фиксируются
органы и организации, ответственные за выполнение программ, предмет, задачи
и цели программ, источники их финансирования и т.д. Указание на то, что федерация
относит к своему ведению основы политики в области государственного, экономического,
экологического, социального, культурного и национального развития, имеет целью
достижение единства политики федерации и ее субъектов в указанных областях,
установление определенных общефедеральных стандартов при условии сочетания
интересов федерации и регионов. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ
"О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития
Российской Федерации" (ВФС, 1995, N 23, ст. 1025) под такими программами понимает
комплексные системы целевых ориентиров социально-экономического развития Российской
Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения
указанных ориентиров (п. 3 ст. 1 Закона). Правительство России одновременно
с проектом федерального бюджета обязано представлять в Государственную Думу
перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет
бюджета на предстоящий год. В перечне указываются цели, задачи, этапы и сроки
выполнения каждой из программ, требуемые объемы финансирования в целом и по
годам, источники финансирования, заказчики программ и т.д. Ежегодное послание
Президента Федеральному Собранию должно содержать специальный раздел, посвященный
анализу выполнения программ на среднесрочную перспективу, уточнений к ним
с выделением задач на предстоящий год (ст. 5 Закона).
В программах на среднесрочную перспективу даются оценки и характеристики
состояния экономики, излагаются концепция развития, макроэкономическая политика
и предполагаемые институциональные преобразования, инвестиционная и структурная
политика, региональная экономическая и внешнеэкономическая политика.
За последние годы кроме среднесрочной программы социально-экономического
развития России разработаны и осуществляются десятки федеральных (целевых
и иных) программ, касающихся конверсии ВПК, приватизации, здоровья, охраны
природы, развития тех или иных отраслей промышленности, социальной сферы.
Федеральные законы воплощают как политику, так и многие программы-цели. Однако
большинство из всей совокупности программ разрабатываются исполнительной властью,
утверждаются указами Президента и актами Правительства. Например, федеральная
целевая программа развития гражданской авиационной техники до 2000 г. утверждена
Указом Президента от 29 января 1996 г. N 112 (СЗ РФ, 1996, N 6, ст. 531).
Многочисленные программы (т.н. президентские) разрабатываются Главным управлением
специальных программ Президента. Среди них - "Свой дом", "Дети России", "Мобильный
комплекс" и т.п.
ж) Отнесение п. "ж" комментируемой статьи установления правовых основ
единого рынка к ведению федерации производно от положений ст. 8 Конституции,
согласно которой одной из основ конституционного строя являются гарантируемые
Российской Федерацией единство экономического пространства, свободное перемещение
товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической
деятельности. Обеспечение этой основы невозможно без установления правовых
основ единого рынка, единого финансового, валютного, кредитного, таможенного
регулирования, централизации денежной эмиссии, определения основ ценовой политики
и создания необходимых управленческих экономических служб, в том числе государственных
федеральных банков. Эта группа полномочий федерации в совокупности с ее правами
по принятию гражданского законодательства, правовым регулированием интеллектуальной
собственности составляет огромный массив федерального законодательства, предмет
деятельности и законодательной, и исполнительной власти. Понятием "установление
правовых основ единого рынка" охвачены как его регулирование, так и защита
рыночных отношений, например через антимонопольное законодательство. Поскольку
финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование в равной мере относится
к атрибутам рынка, федерация заинтересована в обеспечении единства в правовом
пространстве, унификации условий финансирования и кредитования, валютного
контроля и т.д. Все это достигается прежде всего посредством принятия соответствующих
федеральных законов.
Финансовое регулирование охватывает как правоотношения, складывающиеся
в процессе финансовой деятельности государства, так и организационно-финансовую
деятельность по аккумуляции, распределению и использованию государством денежных
средств. Эта сфера - одна из наиболее централизованных: в ней господствуют
федеральные нормы, создана единая финансовая система и т.п. Для финансового
регулирования характерны проявление принципа верховенства закона, жесткая
финансовая дисциплина и финансовый контроль. Финансовые отношения, вытекающие
из договоров отдельных субъектов права, регулируются гражданским правом.
Валютное регулирование распространяется на валюту Российской Федерации
(банковские билеты Центрального банка и монеты, средства в рублях на счетах
в банках и иных кредитных учреждениях в Российской Федерации и за ее пределами,
ценные бумаги в валюте Российской Федерации - платежные документы в виде чеков,
векселей, аккредитивов, фондовые ценности: акции, облигации и другие долговые
обязательства в рублях), а также на иностранную валюту, валютные ценности
(ценные бумаги в иностранной валюте, драгоценные металлы и природные драгоценные
камни).
Законом от 9 октября 1992 г. "О валютном регулировании и валютном контроле"
(ВВС РФ, 1992, N 45, ст. 2542) определяются принципы валютных операций в Российской
Федерации, полномочия и функции органов валютного регулирования и контроля,
права и обязанности юридических и физических лиц в отношении владения, пользования
и распоряжения валютными ценностями, ответственность за нарушение валютного
законодательства.
Валютное регулирование определяется названным Законом в виде совокупности
правовых средств защиты валюты Российской Федерации (расчетов в рублях, порядка
приобретения и использования, вывоза и пересылки), права собственности на
валютные ценности, порядка совершения сделок с драгметаллами и камнями, жемчугом,
установления режима внутреннего валютного рынка, регламентации, во-первых,
текущих валютных операций (переводов в Российскую Федерацию и из Российской
Федерации иностранной валюты для осуществления расчетов, связанных с кредитованием
экспортно-импортных операций на срок до 180 дней, получения и предоставления
кредитов на этот же срок, переводов процентов, дивидендов и иных доходов по
вкладам, инвестициям, кредитам и т.д.), во-вторых, валютных операций, связанных
с движением капитала - с осуществлением прямых инвестиций, портфельных инвестиций
(т.е. приобретения ценных бумаг), переводов в оплату собственности на движимое
и недвижимое имущество, с предоставлением и получением отсрочки платежа на
срок более 180 дней по экспорту и импорту товаров, работ и услуг, получением
и предоставлением финансовых кредитов на срок более 180 дней.
Основным органом валютного регулирования в Российской Федерации является
ее Центральный банк (Банк России). Им определяется сфера и порядок обращения
иностранной валюты и ценных бумаг в такой валюте, издаются обязательные к
исполнению всеми резидентами и нерезидентами нормативные акты, проводятся
все виды валютных операций, устанавливаются правила проведения операций с
валютой, порядок обязательного перевода, ввоза и пересылки в Российскую Федерацию
иностранной валюты и ценных бумаг, случаи и условия открытия резидентами счетов
в инвалюте в банках за пределами Российской Федерации, а также общие правила
выдачи и непосредственная выдача лицензий банкам и иным кредитным учреждениям
на осуществление валютных операций, установление единых форм учета, отчетности,
документации и статистики, подготовка и публикация статистики валютных операций
Российской Федерации по принятым международным стандартам.
Валютное регулирование включает в себя жесткую систему валютного контроля,
которая не основана, как это было ранее, на валютной монополии, сверхцентрализованном
механизме руководства валютным хозяйством страны. Органами валютного контроля
в Российской Федерации являются Центральный банк, а также Правительство Российской
Федерации в соответствии с федеральными законами. Агентами валютного контроля
выступают организации, которые в соответствии с законодательными актами Российской
Федерации могут осуществлять функции валютного контроля, - это прежде всего
уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку Российской Федерации.
Ответственность за нарушение валютного законодательства распространяется как
на резидентов, включая уполномоченные банки, так и на нерезидентов. Это -
взыскание в доход государства по недействительным сделкам, штрафы, приостановление
действия или лишение лицензий и т.д.
Кредитное регулирование состоит как в установлении государством порядка
осуществления банковских операций и сделок, определения статуса кредитных
организаций, их видов в рамках банковской деятельности, так и в решении вопросов
государственных внешних заимствований и государственных кредитов, предоставляемых
Российской Федерацией иностранным государствам. Федеральный закон от 2 декабря
1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (ВВС РФ, N 27, ст. 357)
определяет кредитную организацию как юридическое лицо, которое для извлечения
прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения
(лицензии) Центрального банка Российской Федерации (Банка России) имеет право
осуществлять банковские операции, предусмотренные названным Законом.
Кредитное регулирование осуществляется не только федеральными законами,
но и указами Президента, актами Правительства Российской Федерации в соответствии
с их компетенцией. Указами Президента предусматриваются меры по развитию кредитования
(например, Указ от 28 февраля 1996 г. N 10 "О дополнительных мерах по развитию
ипотечного кредитования" - СЗ РФ, 1996, N 10, ст. 880), по созданию органов
и организаций, обеспечивающих кредитную политику государства, и т.д. Постановлениями
Правительства, актами Государственного банка Российской Федерации, Министерства
финансов во исполнение законов и указов Президента регламентируются вопросы
выделения кредитов конкретным адресатам, заключаются соглашения о привлечении
кредитов, о продлении сроков их возврата и др.
Существенное значение в сфере кредитного регулирования имеют государственные
внешние заимствования Российской Федерации и государственные кредиты, предоставляемые
Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным
организациям. Под государственным "внешним заимствованием" Федеральный закон
от 26 декабря 1994 г. N 76-ФЗ (ВФС РФ, 1995, N 2, ст. 62), осуществляющий
регулирование в этой сфере, понимает привлекаемые из иностранных источников
(иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций) кредиты
(займы), по которым возникают государственные финансовые обязательства Российской
Федерации как заемщика финансовых средств или гаранта погашения таких кредитов
(займов) другими заемщиками. Эти заимствования формируют государственный внешний
долг Российской Федерации.
Государственными кредитами, предоставляемыми Российской Федерацией, являются
кредиты (займы), по которым у иностранных государств, их юридических лиц и
международных организаций возникают финансовые обязательства перед Российской
Федерацией. Эти кредиты формируют государственные внешние (зарубежные) активы
Российской Федерации. Государственные внешние заимствования Российской Федерации
и предоставление Российской Федерацией государственных кредитов иностранным
государствам, их юридическим лицам и международным организациям регулируются
федеральным законом, Правительством Российской Федерации на основе международных
договоров, гражданско-правовых соглашений и гарантий от имени Российской Федерации
или Правительства Российской Федерации. Предельный размер указанных заимствований
Российской Федерации и кредитов, предоставляемых Российской Федерацией, ежегодно
утверждается в форме специальных федеральных законов (суммы кредитов государствам-участникам
СНГ определяются в законе о федеральном бюджете). Внесение изменений в предельные
размеры этих заимствований и кредитов допускается только путем изменения самих
законов. Международные договоры о получении или предоставлении госкредита,
в том числе о предоставлении гарантий по таким кредитам, подлежат ратификации
в случаях, если этот кредит не включен в программу Правительства о заимствованиях
и кредитах на предстоящий финансовый год, а привлекаемые или предоставляемые
финансовые средства превышают 100 млн. долларов США, а также если исполнение
такого договора требует увеличения предельных размеров, утвержденных в соответствии
с законом, а также тогда, когда ратификация необходима по другим предусмотренным
законодательством Российской Федерации основаниям.
Таможенное регулирование основано на единой таможенной политике, являющейся
частью внутренней и внешней политики России, и направлено на создание правовых,
экономических и организационных основ таможенного дела, защиту экономического
суверенитета и экономической безопасности государства, активизацию связей
российской экономики с мировым хозяйством, обеспечение защиты прав граждан,
хозяйствующих субъектов и государственных органов, соблюдение ими обязанностей
в области таможенного дела. Таможенное дело относится к исключительному ведению
федеральных органов государственной власти и непосредственно осуществляется
таможенными органами Российской Федерации, являющимися правоохранительными
органами и составляющими единую систему, в которую входят Государственный
таможенный комитет Российской Федерации, региональные таможенные управления,
таможни и таможенные посты.
Основным систематизированным актом, регулирующим таможенное дело в Российской
Федерации, является Таможенный кодекс Российской Федерации, принятый 18 июня
1993 г. N 5222-1 и введенный в действие в основном с 1 января 1994 г. (с последующими
изменениями и дополнениями - ВВС РФ, 1993, N 31, ст. 1224).
Таможенное регулирование включает установление федеральным законом таможенных
тарифов (см. Закон Российской Федерации от 21 мая 1993 г. N 5003-1 "О таможенном
тарифе" - ВВС РФ, 1993, N 23, ст. 82; СЗ РФ, 1995, N 32, ст. 3204; ВФС, 1995,
N 35, ст. 1650), которым устанавливаются перечни товаров, продукции, услуг,
подлежащие обложению таможенным тарифом, а также льготы на отдельные товары
и продукцию, услуги.
Составляя самостоятельный предмет ведения Российской Федерации, таможенное
регулирование осуществляется не только нормами российского законодательства,
но и нормами, содержащимися в международных договорах, конвенциях, соглашениях
(например, Конвенции об упрощении таможенных формальностей 1923 г., Конвенции
о таможенных льготах для туристов 1954 г., Генеральном соглашением о торговле
и тарифах (ГАТТ) и др.). Предметом таможенного регулирования являются многочисленные
двусторонние соглашения, конвенции между Российской Федерацией, Правительством
Российской Федерации и зарубежными государствами о сотрудничестве и взаимопомощи
по таможенным вопросам, в том числе о создании на территориях стран-членов
СНГ таможенного союза и единого таможенного пространства.
Отнесение к ведению федерации денежной эмиссии вытекает из юридического
статуса национальной валюты - рубля как основного платежного средства на территории
страны. Денежная эмиссия тесно связана с условиями и сферой обращения национальной
валюты, содержанием и платежеспособностью рубля, определением его официального
курса по отношению к валютам других стран. Эмиссия российских денежных знаков
является исключительной компетенцией Центрального банка, осуществляется им
в соответствии с законом "О Центральном банке (Банке России)".
Закрепление за Российской Федерацией в п. "ж" комментируемой статьи еще
одного предмета ведения - основ ценовой политики логически следует из характеристики
Российской Федерации как социального государства. Конкретным проявлением ценовой
политики государства является, в частности, Федеральный закон от 14 апреля
1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую
и тепловую энергию в Российской Федерации" (ВФС, 1995, N 12, ст. 402). В нем
определяются экономические, организационные и правовые основы государственного
регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации.
Государственное регулирование тарифов обусловлено существованием естественных
монополий на товары, услуги, продукцию, работы и осуществляется в целях защиты
экономических интересов потребителей от монопольного повышения тарифов; создания
механизма согласования интересов производителей и потребителей товаров, продукции,
услуг, работ; формирования конкурентной среды в экономике и минимизации тарифов,
разработки экономических стимулов, обеспечивающих использование современных
технологий в производственных процессах; обеспечения юридическим и физическим
лицам-производителям и потребителям равного доступа к федеральному оптовому
рынку товаров, продукции, услуг.
Определение и установление основ ценовой политики основывается на ряде
принципов, составляющих суть государственного регулирования цен и тарифов:
осуществление поставок всем потребителям товара по тарифам, утвержденным в
установленном порядке; определение экономической обоснованности планируемых
(расчетных) себестоимости и прибыли при расчете и утверждении тарифов; открытость
и доступность для потребителей материалов, связанных с установлением тарифов
и цен; обеспечение экономической обоснованности затрат на производство, передачу,
транспортировку товаров; обеспечение финансирования государством производителей
в тех сферах, где это необходимо в интересах производства, научно-технического
и социального развития; создание условий для привлечения инвестиций, определение
размера средств, направляемых на оплату труда, и т.д.
Основы ценовой политики служат исходной базой для установления Правительством
основ ценообразования на конкретные виды товаров, продукции, работ, формирования
баланса импорта или экспорта, финансирования отраслей-производителей.
Федеральные экономические службы, включая федеральные банки как предмет
ведения федерации, отражают ее потребности в обеспечении управления и контроля
в сфере экономики. Это достигается путем формирования федеральных органов,
осуществляющих управление различными отраслями экономики (министерств, ведомств,
служб и т.п.), а также федеральных банков во главе с Центральным банком России.
з) Бюджетная, финансовая, налоговая, денежно-кредитная, ценовая и валютная
политика Российской Федерации представляют собой взаимосвязанный комплекс
отношений, которые регулируются и проводятся согласованно друг с другом, требуют
взаимодействия всех их участников. Ключевую роль в этом комплексе ведения
занимает федеральный бюджет, включающий сводный финансовый баланс по территории
страны, основные направления и приоритеты бюджетной политики, сведения о доходах
государства и классификацию его расходов и другие данные.
Исключительным предметом ведения является как принятие, так и установление
порядка рассмотрения и утверждения федерального бюджета, контроль за финансированием
расходов и поступлением доходов. Разработка федерального бюджета, представление
его Государственной Думе, обеспечение его исполнения и отчета об исполнении
- компетенция Правительства Российской Федерации (см. комментарий ст. 114).
Принятие бюджета - полномочие обеих палат Федерального Собрания. Федеральный
закон о государственном бюджете на очередной финансовый год (на 12 месяцев
- с 1 января по 31 декабря) подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации.
Существующая в Российской Федерации бюджетная система построена на обособлении
федерального бюджета, бюджета каждого из 89 субъектов Российской Федерации,
а также местных бюджетов (в рамках местного самоуправления). Бюджетное устройство
страны регулируется совокупностью конституционно-правовых норм, закрепляющих
порядок образования и использования денежных средств, источники бюджетных
поступлений, распределение (расходы) средств по разделам функциональной классификации
(на государственное управление, национальную оборону и т.д. - всего в бюджете
на 1996 г. 19 таких отраслей, направлений).
Принятый в 1991 г. Закон "Об основах бюджетного устройства и бюджетного
процесса в РСФСР" (ВВС РСФСР, 1991, N 46, ст. 1543) действует в части, не
противоречащей Конституции, и содержит определение понятий "бюджет", "бюджетная
система", "бюджетный процесс" (во многом устаревшие).
Сроки и порядок рассмотрения федерального бюджета устанавливаются федеральным
законом (см. Закон "О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета
на 1996 г." ВФС, 1995, N 24, ст. 1070). В нем предусматриваются сроки представления
Правительством проекта бюджета, материалов и документов к нему, устанавливается
количество чтений Государственной Думой, необходимых для принятия бюджета,
а также содержание каждого из этих чтений.
Обеспечение исполнения бюджета, корректировка его показателей, перераспределение
средств, другие меры по текущему ведению, обслуживанию и осуществлению контроля
являются функциями как законодательной (в лице обеих палат Федерального Собрания,
его комитетов, а также Счетной палаты), так и исполнительной власти в лице
Президента и Правительства Российской Федерации, Министерства финансов, Государственной
налоговой службы и других федеральных финансово-экономических и специализированных
ведомств.
Постоянно действующим органом государственного финансового контроля,
образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему, является Счетная палата
Российской Федерации (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 167). Она организует и осуществляет
в соответствии с законом о ней контроль за своевременным исполнением доходных
и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных
фондов по объемам, структуре и целевому назначению, определяет эффективность
и целесообразность расходов государственных средств и использование федеральной
собственности, дает оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов
федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, осуществляет
финансовую экспертизу проектов законов, предусматривающих расходы за счет
бюджета, выявляет отклонения от установленных показателей и т.п. Счетная палата
регулярно представляет палатам Федерального Собрания информацию о ходе исполнения
федерального бюджета и результатах проводимых ею контрольных мероприятий.
Упоминание в комментируемом пункте федеральных налогов и сборов отражает
единство и взаимосвязь бюджетно-налоговой политики Российской Федерации. Налоги
и сборы - это обязательные платежи, устанавливаемые и взимаемые государством
с юридических и физических лиц, направляемые через федеральный бюджет на покрытие
расходов по выполнению функций и задач государства.
Под налогом, сбором, пошлиной и другими платежами в законодательстве
(см. Закон от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской
Федерации" - ВВС РСФСР, 1992, N 11, ст. 527) понимается обязательный взнос
в бюджет соответствующего уровня (федеральный, субъекта Российской Федерации,
местного самоуправления) или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками
в порядке и на условиях, определяемых законами. Совокупность налогов, сборов,
пошлин и других платежей, взимаемых в установленном порядке, образует налоговую
систему. Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы
налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным
законом. Федерация устанавливает как общие принципы налогообложения, так и
виды налогов - на добавленную стоимость, на прибыль предприятий и организаций,
на имущество, подоходный налог с физических лиц и др. - и сборов (акцизов)
на отдельные виды товаров, сырья и продуктов из них, лицензионные сборы за
пользование правом на производство отдельных видов товаров, пошлины (в т.ч.
таможенные), налоги на операции с ценными бумагами т.д. Законодательство о
налогах и сборах - одна из наиболее динамичных отраслей, находящихся в постоянном
развитии и совершенствовании. Переход к рыночным отношениям обусловил необходимость
разработки и претворения в жизнь качественно иной налоговой политики, призванной
внедрить справедливую налоговую систему, обеспечить стимулирование производства
и труда, рациональное распределение налоговых доходов государства в пользу
человека, ужесточение через налоговое бремя контроля за отдельными видами
деятельности. Право федерации устанавливать федеральные налоги и сборы ни
в коей мере не ущемляет аналогичные права ее субъектов устанавливать свои
налоги и сборы в рамках общих принципов налогообложения и сборов в Российской
Федерации.

Примечание

В Российской Федерации к федеральным относятся следующие налоги:
1) на добавленную стоимость, представляющий собой изъятие в бюджет части
добавленной стоимости, создаваемой на всех стадиях производства и определяемой
как разница между стоимостью реализованных товаров, работ и услуг и стоимостью
материальных затрат, отнесенных на издержки производства и обращения;
2) акцизы на отдельные группы и виды товаров (это косвенные налоги, включаемые
в цену товара и оплачиваемые покупателем);
3) налог на доход банков (объектом налогообложения являются доходы банков
по начисленным и полученным процентам за ссуды, плату за кредитные ресурсы
и т.д. - всего 14 видов);
4) налог на доходы от страховой деятельности (это доход от сумм страховых
платежей (премий), получаемых по договорам страхования, перестрахования, а
также иных поступлений доходов, связанных со страховой деятельностью);
5) налог с биржевой деятельности;
6) налог на операции с ценными бумагами (его объектами являются цена
договора и регистрация проспекта эмиссии ценных бумаг);
7) таможенная пошлина;
8) отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, зачисляемые
в специальный внебюджетный фонд Российской Федерации;
9) платежи за пользование природными ресурсами;
10) подоходный налог (налог на прибыль) с предприятий (его объектом является
валовая прибыль предприятия, уменьшенная (увеличенная) в соответствии с положениями
закона);
11) подоходный налог с физических лиц - совокупный доход, полученный
в календарном году (в денежной и натуральной форме);
12) налоги - источники образования дорожных фондов (налоги, полученные
от реализации горюче-смазочных материалов, на пользователей автомобильных
дорог, с владельцев транспортных средств, за их приобретение, акцизы с продажи
легковых автомобилей);
13) гербовый сбор;
14) государственная пошлина - плата, взимаемая за совершение уполномоченными
органами действий и выдачу документов, имеющих юридическое значение;
15) налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения
(плательщиками этого налога являются физические лица, которые принимают имущество,
переходящее в их собственность в порядке наследования или дарения).

К ведению исключительно федерации относится также определение правовых
основ Государственной налоговой службы и федеральных органов налоговой полиции
- централизованной системы органов с подотчетностью нижестоящих органов вышестоящим
и Департаменту налоговой полиции Российской Федерации.
Федеральные фонды регионального развития представляют собой специально
формируемые федерацией целевые средства, предназначенные для финансирования
регионов, федеральных программ (например, программы ликвидации последствий
аварии на Чернобыльской АЭС, ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне,
завоза продукции на Крайний Север и др.). Федеральные программы по развитию
регионов являются предметом бюджетного регулирования (см. п. 19 ст. 16 Федерального
закона от 31 декабря 1995 г. N 228-ФЗ "О федеральном бюджете на 1996 год".
- ВФС, 1996, N 2, ст. 19). Правительству Российской Федерации поручено направить
эти средства по названным программам на погашение кредиторской задолженности
по программам, принятым к финансированию в соответствии с законами о федеральном
бюджете на 1995 и 1996 гг., а также на финансирование утвержденных Президентом
и Правительством программ развития регионов. Федеральные фонды регионального
развития имеют целью как оказание финансовой поддержки субъектам Российской
Федерации, так и непосредственное финансирование, выделение субвенций им либо
отдельным административно-территориальным единицам (закрытым городам, отдельным
местностям).
и) Отнесение перечисленных в п. "и" систем и видов деятельности к предметам
ведения федерации обусловлено их особым характером и важностью для государства,
необходимостью централизованного управления и финансирования, осуществления
монополии государства в этих сферах. Регулирование и управление этими предметами
не под силу каждому из субъектов Российской Федерации.
Федеральные энергетические системы образуют единую отрасль экономики
на всей территории Российской Федерации (РАО ЕС - единая энергопроизводящая
система, снабжающая электроэнергией как Российскую Федерацию, так и многие
государства-члены СНГ). Эта отрасль включает гидро-, тепло- и атомные электростанции
- объекты федеральной государственной собственности, управление которой, согласно
ст. 114 Конституции, относится к исключительной компетенции Правительства
Российской Федерации.
Ядерная энергетика и расщепляющиеся материалы также находятся в исключительном
ведении Российской Федерации. Основными задачами, связанными с этими сферами,
являются создание правовых основ и принципов регулирования отношений, возникающих
при разработке, эксплуатации и утилизации ядерных материалов при использовании
прежде всего атомной энергии, обеспечение радиационной безопасности населения,
защита окружающей среды, собственности, развитие атомной науки и техники,
содействие укреплению международного режима безопасного использования атомной
энергии, недопущение распространения ядерных материалов и т.д.
За последние годы приняты федеральные законы от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ
"Об использовании атомной энергии" (СЗ РФ, 1995, N 48, ст. 4552), от 9 января
1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" (СЗ РФ, 1996, N 3,
ст. 141), от 3 апреля 1996 г. N 29-ФЗ о финансировании особо радиационно опасных
и ядерно опасных производств и объектов.
Объектами регулирования являются отношения, возникающие при использовании
атомной энергии в мирных и оборонных целях. Объектами применения закона об
использовании атомной энергии являются ядерные установки (реакторы, аппараты,
полигоны, устройства, сооружения, комплексы для производства, использования,
переработки, транспортировки ядерного топлива и ядерных материалов), радиационные
источники, пункты хранения ядерных материалов, хранилища радиоактивных отходов.
Федерация путем принятия законов и создания правовых основ государственного
управления использованием атомной энергии обеспечивает безопасность в этой
сфере, доступность информации, участие граждан и организаций в обсуждении
государственной политики, проектов законов, а также в практической деятельности
по использованию и осуществлению контроля за использованием атомной энергии,
расщепляющихся материалов. Федеральным законом определяются виды деятельности
в области использования атомной энергии (размещение, сооружение и эксплуатация
объектов, производство, транспортировка, хранение, обращение с ядерными материалами
и радиоактивными веществами, контроль за ядерной, радиационной, технической,
пожарной безопасностью, проведение научных исследований, учет и контроль материалов,
экспорт и импорт ядерных установок, оборудования, технологий, контроль за
радиационной обстановкой на территории Российской Федерации и т.д.).
В федеральной собственности находятся все ядерные материалы, радиоактивные
отходы, содержащие ядерные материалы, имеющие оборонное значение, ядерные
установки, радиационные источники и пункты хранения. Не имеющие оборонного
назначения радиационные источники, радиоактивные вещества и не содержащие
ядерных материалов радиоактивные отходы могут находиться в собственности субъектов
федерации, муниципальной собственности в порядке, установленном законом. Собственность
на эти объекты оформляется свидетельством Правительства Российской Федерации
в установленном им порядке.
Особой заботой Российской Федерации является обеспечение радиационной
безопасности населения в целях охраны его здоровья. Правовое регулирование
в этой области осуществляется как правовыми актами Российской Федерации, так
и законами и иными нормативными актами ее субъектов. При этом Федеральным
законом "О радиационной безопасности населения" определяется, что субъекты
Российской Федерации не могут устанавливать нормы, снижающие требования к
радиационной безопасности и гарантиям их обеспечения, установленным федеральным
законом.
Государственное управление в области обеспечения радиационной безопасности
проводится уполномоченными на это федеральными органами исполнительной власти,
государственным контролем и надзором и субъектами Российской Федерации. Планирование
и осуществление мероприятий в этой сфере проводятся на основе федеральных
и региональных (территориальных) программ, путем государственного нормирования,
лицензирования деятельности в области обращения с источниками ионизирующего
излучения, контроля, установления требований к обеспечению радиационной безопасности,
прав и обязанностей граждан, организаций, социальной защиты и возмещения им
вреда, а также ответственности за невыполнение требований к обеспечению радиационной
безопасности.
К федеральному транспорту и путям сообщения относятся железнодорожный,
воздушный, морской, речной, трубопроводный транспорт, а также федеральные
автомобильные дороги. Эти виды транспорта образуют в целом транспортную систему
страны, играют важнейшую роль в экономике и социальной сфере Российской Федерации.
Государство осуществляет регулирование и контроль за деятельностью всех видов
транспорта, регламентирует их отношения между собой, а также с пассажирами,
отправителями и получателями грузов и багажа. При этом осуществляемые, например,
железнодорожным транспортом перевозки отнесены Федеральным законом "О федеральном
железнодорожном транспорте" (ВФС РФ, 1995, N 27, ст. 1211) к естественной
государственной монополии, а имущество предприятий, учреждений и объекты железнодорожного
транспорта относятся исключительно к федеральной собственности. Земли этого
вида транспорта являются землями федерального значения, предоставляемыми безвозмездно
в постоянное (бессрочное) пользование предприятиям и учреждениям для осуществления
возложенных на них задач. Тарифы на перевозки железных дорог устанавливаются
на основе государственной, бюджетной, ценовой и тарифной политики в соответствии
с Законом "О естественных монополиях" (ВФС, 1995, N 26, ст. 1188) в порядке,
определяемом Правительством Российской Федерации.
В отличие от железнодорожного, все иные виды транспорта подверглись в
последние годы акционированию; претерпело существенную децентрализацию государственное
управление морским, воздушным, речным, трубопроводным транспортом. Регулирование
их деятельности осуществляется нормами Гражданского, Воздушного и иных кодексов,
а управление - уполномоченными федеральными органами, в том числе и контрольными
службами. Транспорт и дорожное хозяйство входят как один из разделов в функциональную
классификацию расходов федерального бюджета (на 1996 г. эти расходы предусмотрены
для воздушного транспорта в сумме 33 424,9 млрд. руб., а для водного - 676
571,3 млрд. руб. - ВФС, 1996, N 2, ст. 19).
Федерация регулирует отношения, связанные с информацией, информатизацией
и защитой информации, которые возникают при формировании и использовании информационных
ресурсов на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска,
распространения и предоставления потребителю документированной информации;
создании и использовании информационных технологий и средств их обеспечения;
защите информации, прав субъектов, участвующих в информационных процессах
и информатизации, а также в рамках гражданских правоотношений, возникающих
из авторского права и смежных прав. Федеральный закон от 20 февраля 1995 г.
"Об информации, информатизации и защите информации" (СЗ РФ, 1995, N 8, ст.
609) под информацией понимает сведения о лицах, предметах, фактах, событиях,
явлениях и процессах независимо от формы их представления.
Государственная политика в сфере информатизации направлена на обеспечение
единого информационного пространства страны и создание условий для развития
и защиты всех форм собственности на информационные ресурсы, формирование и
защиту государственных информационных ресурсов, создание и развитие федеральных
и региональных информационных систем и сетей, обеспечение их совместимости
и взаимодействия в едином информационном пространстве Российской Федерации.
Федерация создает условия для качественного и эффективного информационного
обеспечения граждан, органов государственной власти и местного самоуправления,
организаций и общественных объединений на основе государственных информационных
ресурсов, заботится об обеспечении национальной безопасности в сфере информатизации,
а также обеспечении реализации прав и свобод граждан, организаций в условиях
информатизации.
В условиях всеобщей информатизации, компьютеризации всех отраслей и сфер
жизнедеятельности федерация не может не содействовать формированию рынка информационных
ресурсов, услуг, информационных систем, технологий, средств их обеспечения,
осуществлению единой научно-технической и промышленной политики в сфере информатизации,
развитию законодательства. В своей совокупности этот предмет деятельности
составляет одну из гарантий свободы массовой информации (см. комментарий к
ст. 24 и 29 Конституции).
Связь отнесена к ведению Российской Федерации в тех ее частях, которые
осуществляются под ее юрисдикцией (федеральная связь) и являются неотъемлемой
частью производственной и социальной инфраструктуры Российской Федерации.
К федеральной связи относятся все сети и сооружения электрической и почтовой
связи на территории Российской Федерации (кроме внутрипроизводственных и технологических
сетей связи). Связь функционирует как взаимоувязанный производственно-хозяйственный
комплекс, предназначенный для удовлетворения нужд граждан, организаций, органов
государственной власти, обороны, безопасности, охраны правопорядка, физических
и юридических лиц в услугах электрической и почтовой связи. При этом средства
связи вместе со средствами вычислительной техники составляют техническую базу
обеспечения процесса сбора, обработки, накопления и распространения информации.
В целом создание, развитие и обеспечение устойчивой и качественной работы
связи являются важнейшими условиями развития общества и нормальной деятельности
государства.
Федеральными законами и иными правовыми актами определяются прежде всего
основные положения о связи в Российской Федерации. Не урегулированные законами
от 16 февраля 1995 г. N 15-ФЗ "О связи" (ВФС РФ, 1995, N 6, ст. 216), от 9
августа 1995 г. N 129-ФЗ "О почтовой связи" (ВФС РФ, 1995, N 25, ст. 1114)
отношения в области связи могут регулироваться законами и иными правовыми
актами субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий. Устанавливая
правовые основы деятельности в области связи (принципы, сети связи и их режим,
систему управления и основы экономической деятельности, права пользователей
связи и ответственность при осуществлении деятельности в области связи), Российская
Федерация исходит из необходимости существования взаимоувязанной сети связи
Российской Федерации, обеспечения общего централизованного управления ею независимо
от ведомственной принадлежности объектов связи и форм собственности. При этом
предприятия связи создаются и функционируют на основе единства экономического
пространства, многообразия форм собственности и в условиях конкуренции. Сети
и средства связи могут находиться в федеральной собственности, собственности
субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также собственности
физических и юридических лиц, выступающих в качестве операторов связи, включая
иностранные организации и иностранных граждан.
Деятельность в космосе - исключительная сфера ведения, целиком осуществляемая
только федерацией. Законом Российской Федерации от 20 августа 1993 г. "О космической
деятельности" (ВВС РФ, 1993, N 35) установлены правовые и организационные
основы космической деятельности под юрисдикцией Российской Федерации. Под
деятельностью в космосе понимают любую деятельность, связанную с непосредственным
проведением работ по исследованию и использованию космического пространства,
включая Луну и другие небесные тела. К космической деятельности относятся
также научные космические исследования; космическая связь (теле- и радиовещание
с использованием спутниковых систем); дистанционное зондирование Земли и космоса,
включая экологический мониторинг и метеорологию; использование спутниковых
навигационных и топогеофизических систем; пилотируемые космические полеты;
производство в космосе материалов и иной продукции, а также другие виды деятельности,
осуществляемые с помощью космической техники. В космическую деятельность входит
также создание, использование, передача космической техники, космических технологий,
иных необходимых для этой деятельности продуктов и услуг.
Российская Федерация определяет задачи, устанавливает принципы, организует,
обеспечивает экономические условия космической деятельности, регулирует вопросы
и финансирует создание космической инфраструктуры (космические и наземные
объекты - космодромы, комплексы-старты, контрольно-измерительные пункты и
центры управления, базы хранения, полигоны и т.п.), систем обеспечения безопасности
космической деятельности и международного сотрудничества.
к) Отнесение к ведению Российской Федерации вопросов внешней политики
и участия в международных отношениях вполне естественно, и это вытекает из
ее суверенитета, дающего право выступать на международной арене в качестве
самостоятельного единого государства.
Понятие "международный договор" содержит п. "а" ст. 2 Федерального закона
"О международных договорах РФ" от 15 июля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 29, ст.
2757). Закон понимает под этим международное соглашение, заключенное Россией
с иностранным государством (государствами) либо с международной организацией
в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того,
содержится ли такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных
между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.
Законодательно сформулированное определение международного договора с
незначительными редакционными изменениями воспроизводит определение "международный
договор", содержащееся в Венской конвенции о праве международных договоров
1969 г. (п. 1 "а" ст. 2).
Из приведенного определения вытекает, что под международными договорами
понимают только международные соглашения, заключаемые в письменной форме.
Следовательно, понятие "международный договор" не охватывает соглашений, заключенных
в упрощенной форме, к которым относится джентльменское соглашение, для которого
характерно отсутствие договорного текста. Однако подобного рода соглашения
могут заключать и в письменной форме. Примером такого соглашения может служить
джентльменское соглашение в форме заявления Председателя Конференции при принятии
Правил процедуры III Конференции ООН по морскому праву, одобренных Генеральной
Ассамблеей ООН на ее 2169-м заседании 16 ноября 1973 г.
Все вопросы, связанные с заключением, прекращением и приостановлением
действия международных договоров, отнесены совершенно правомерно к ведению
Российской Федерации - федеративного государства, выступающего в международных
отношениях единым субъектом международного права. Заключая международные договоры,
Российская Федерация принимает обязанности и права и в отношении субъектов
федерации.
Международные договоры Российской Федерации подразделяются на несколько
категорий. Статья 3 Закона различает межгосударственные договоры, заключаемые
от имени Российской Федерации, межправительственные договоры, заключаемые
от имени Правительства Российской Федерации, и договоры межведомственного
характера, заключаемые федеральными органами исполнительной власти.
Проводимые законодательные различия международных договоров в определенной
мере условны, поскольку в равной мере договоры, заключаемые от имени правительства,
тем не менее создают международные обязательства для государства, а не для
правительства. Подобная классификация может иметь значение лишь в плане разграничения
компетенции органов, уполномоченных вступать в договорные отношения с иностранными
государствами и другими участниками международного общения. Согласно п. 2
ст. 6 Закона о международных договорах решения о согласии на обязательность
для Российской Федерации международных договоров принимают органы государственной
власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной
Конституцией и иными актами законодательства Российской Федерации.
Соответственно решения о заключении и подписании международных договоров
от имени Российской Федерации принимает Президент или Правительство Российской
Федерации в зависимости от характера регулируемых договорами вопросов.
Правительство Российской Федерации принимает решения о заключении межведомственных
договоров Российской Федерацией. Решения о подписании международных договоров
межведомственного характера принимают федеральные министры, руководители других
федеральных органов власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые
такими договорами, по согласованию с министерством иностранных дел (ст. 11
Закона о международных договорах).
В специальную группу международных договоров Российской Федерации выделены
международные договоры Российской Федерации, затрагивающие вопросы, относящиеся
к ведению субъектов Российской Федерации. Характерно, что Конституция Российской
Федерации не определяет круга вопросов, относящихся к ведению субъектов, входящих
в федерацию. К ведению субъектов Российской Федерации могут быть отнесены
все вопросы, которые не относятся ни к ведению Российской Федерации (ст. 71
Конституции РФ), ни к совместному ведению Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации.
Заключение таких международных договоров осуществляют по соглашению с
органами государственной власти заинтересованные субъекты Российской Федерации.
Механизм согласования заключения состоит в том, что органы государственной
власти заинтересованного субъекта федерации в соответствии с ч. 3 ст. 4 Закона
о международных договорах получают уведомления федеральных органов исполнительной
власти о предельных сроках (не более двух недель) направления предложений.
Закон о договорах не устанавливает критерии выявления заинтересованности субъекта
федерации в заключении конкретного международного договора Российской Федерацией,
не определяет момент начала отсчета двухнедельного срока, определенного для
направления предложений.
Непредоставление в указанный срок ответа не препятствует внесению предложений
о заключении международного договора Российской Федерацией.
Закон выделяет международные договоры, "затрагивающие полномочия субъекта
Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации" (п. 2 ст. 4).
Имеющаяся на данный момент практика позволяет сделать вывод о том, что
значительную роль в разграничении предметов ведения между Российской Федерацией
и субъектами, определении договорной правоспособности субъектов Российской
Федерации, по-видимому, будут играть договоры о разграничении предметов ведения
и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской
Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации и соглашения о
разграничении предметов совместного ведения. В соответствии со ст. 4 соглашения
между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Бурятия
о разграничении предметов ведения и полномочий в области международных и внешнеэкономических
связей от 11 июля 1995 г. Правительству Бурятии предоставлено право участвовать
в разработке международных договоров Российской Федерации по вопросам внешнеэкономических
связей в части, непосредственно затрагивающей интересы Бурятии.
К ведению Правительства Республики Бурятия п. 1 ст. 4 Соглашения относит
заключение соглашений с административно-территориальными единицами иностранных
государств, а также министерствами и ведомствами иностранных государств в
целом по вопросам внешнеэкономических связей.
Статья 4 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством
Республики Саха (Якутия) о разграничении полномочий в области международных
и внешнеэкономических связей от 28 июня 1995 г. устанавливает, что представители
Республики вправе участвовать в разработке международных договоров и соглашений
Российской Федерации по вопросам международных и внешнеэкономических связей
в части, непосредственно затрагивающей интересы Республики.
По общему правилу, договоры субъектов Российской Федерации с иностранными
государствами или их территориально-административными единицами не создают
прав и обязательств для Российской Федерации в целом и поэтому не могут считаться
международными договорами Российской Федерации. Однако из этого могут быть
исключения. Так, ст. 3 приведенного выше Соглашения с Республикой Якутия определяет,
что ее правительство может заключать договоры с зарубежными партнерами от
имени Правительства Российской Федерации при условии передачи полномочий по
данному вопросу Правительством Российской Федерации.
К международным договорам Российской Федерации следует отнести также
международные договоры СССР, права и обязанности по которым перешли к Российской
Федерации в качестве правопреемника СССР. Согласно ст. 12 Соглашения о создании
Содружества Независимых Государств РФ приняла на себя обязанность гарантировать
выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений
Союза ССР.
л) Пункт о внешнеэкономических отношениях Российской Федерации выделяет
из предусмотренных предыдущим пунктом сфер международных отношений экономическое
сотрудничество, подчеркивая тем самым особую приоритетность и значимость для
всей страны внешнеэкономической деятельности, развития мирохозяйственных связей.
При этом данное положение не раскрывает формы и содержания данного предмета
ведения, что предполагает как нормативное регулирование, управление и защиту
экономики страны, ее экономической безопасности, так и обеспечение различными
методами и средствами эффективной интеграции в мировую экономику. Демонополизация
внешней торговли (относительная, а не абсолютная), развал СЭВ, разрыв экономических
связей на территории бывшего СССР обусловили поиск новых путей активизации
внешнеэкономических отношений, реинтеграции в сфере экономики стран-членов
СНГ. Используемое в данном случае родовое понятие "внешнеэкономические отношения"
по своему содержанию шире примененного в п. "о" ст. 72 Конституции понятия
"внешнеэкономические связи", координация которых является предметом совместного
ведения федерации и ее субъектов.
Внешнеэкономическая деятельность, будучи составной частью внешней политики
Российской Федерации, составляет неотъемлемую часть деятельности и законодательной,
и исполнительной власти. И это естественно, поскольку она направлена на укрепление
экономического суверенитета, его защиту, поощрение внешнеторговой деятельности
(экспорта и импорта, обмена товарами, услугами, информацией, результатами
интеллектуальной деятельности, в том числе исключительными правами на них).
Внешнеэкономические отношения Российской Федерации с иностранными государствами
включают задачи по ее интеграции в мировую экономику на основе общепризнанных
принципов и норм международного права, взаимовыгодного участия в таможенных
союзах, зонах свободной торговли, обеспечения режимов движения и обмена капиталами,
технологиями, услугами и т.п.
Одним из ведущих элементов внешнеэкономических отношений является внешнеторговая
деятельность - предпринимательская деятельность в области обмена товарами,
работами, услугами, информацией. Принятый 13 октября 1995 г. Федеральный закон
"О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (ВФС РС, 1995,
N 29, ст. 1263) относит к принципам такого регулирования единство внешнеторговой
политики как составной части внешней политики Российской Федерации; единство
системы в этой сфере и контроля за ее осуществлением; единство политики экспортного
контроля, осуществляемой в целях реализации государственных задач обеспечения
национальной безопасности, политических, экономических и военных интересов,
а также выполнения международных обязательств России по недопущению вывоза
оружия массового уничтожения и иных наиболее опасных видов оружия; единство
таможенной территории Российской Федерации; приоритет экономических (а не
административных) мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности;
равенство участников внешнеторговой деятельности и их недискриминацию; защиту
государством прав и законных интересов участников внешнеторговой деятельности;
исключение неоправданного вмешательства во внешнеторговую деятельность, нанесения
ущерба ее участникам и экономике Российской Федерации в целом.
В ведении Российской Федерации находятся формирование концепции и стратегии
развития внешнеторговых связей и основных принципов внешнеторговой политики
России, обеспечение экономической безопасности, защита экономического суверенитета
и экономических интересов страны, а также субъектов Российской Федерации и
российских юридических и физических лиц, государственное регулирование внешней
торговли, включая финансовое, валютное, кредитное, таможенно-тарифное и нетарифное
регулирование, обеспечение экспортного контроля, определение политики в области
сертификации товаров в связи с их ввозом и вывозом, а также реализация этой
политики через единство мер и средств законодательного регламентирования,
установление обязательных стандартов и критериев безопасности и (или) безвредности
для человека при ввозе товаров и правил контроля за ними. Особое значение
придается определению порядка ввоза и вывоза вооружений, военной техники,
экспорту и импорту расщепляющихся материалов, их отходов, отравляющих, взрывчатых,
ядовитых, психотропных веществ, сильнодействующих наркотических средств, биологически
и генетически активных материалов (донорской крови, внутренних органов, культур
грибов, бактерий, вирусов, семенного материала животных и человека), животных
и растений, находящихся под угрозой исчезновения, и т.д.
Исключительно федерацией устанавливается и регулируется порядок вывоза
отдельных видов стратегически важных сырьевых товаров, ввоза и вывоза драгоценных
металлов и камней, изделий из них, лома драгоценных металлов и камней, отходов
их переработки и химических соединений, содержащих драгметаллы, а также порядок
формирования и использования официальных золотовалютных резервов Российской
Федерации и разработка ее платежного баланса, становление лимита внешнего
государственного долга и управление этим долгом, заключение международных
договоров в области внешних экономических связей. Российская Федерация как
субъект международного права участвует в деятельности международных экономических
и научно-технических организаций, реализации их решений, создает свои торговые
представительства за рубежом и при различных международных организациях. Наконец,
значительный объем деятельности федеральных органов государственной власти
составляет координация деятельности субъектов Российской Федерации в сфере
внешнеэкономической деятельности, в том числе экспортной деятельности, формирования
региональных и межрегиональных программ, создания и функционирования свободных
экономических зон (например, в Калининградской области), регулированию приграничной
торговли.
Реализация политики государства в этой сфере вызывает необходимость правового
регулирования всех ее сторон, четкого разграничения полномочий и функций,
компетенции всех субъектов и участников, установления методов, способов и
средств защиты национальных интересов, участия в страховании, ведения внешнеторговой
статистики, регулирования ответственности за нарушение законодательства о
внешнеторговой деятельности (в форме гражданско-правовых, административных,
уголовных санкций).
м) Закрепленные в п. "м" предметы ведения составляют взаимосвязанный
комплекс вопросов, органично вытекающих из суверенитета Российской Федерации,
неприкосновенности ее территории. Оборона и безопасность - важнейшие функции
государства. Оборона - элемент безопасности. Все иные перечисленные в комментируемом
пункте предметы ведения непосредственно связаны с обеспечением этих функций
государства. Основу обороны страны составляют ее Вооруженные Силы - государственная
военная организация, предназначенная для отражения агрессии и выполнения международных
обязательств Российской Федерации.
Действующее законодательство (Закон от 31 мая 1996 г. "Об обороне") под
обороной понимает систему политических, экономических, военных, социальных,
правовых и иных мер по подготовке к защите от вооруженного нападения, а также
защиту целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации. Будучи
предметом исключительного ведения федерации (субъекты Российской Федерации
участвуют в организации обороны, однако не могут создавать свои вооруженные
силы), оборона не только включает применение средств вооруженной борьбы, для
чего создаются Вооруженные Силы Российской Федерации, привлекаются к обороне
пограничные, внутренние, железнодорожные и другие войска (органов безопасности,
правительственной связи, гражданской обороны), но и охватывает широкий спектр
организационных, экономических, правовых, научно-технических, технологических
(международно-правовых, общефедеральных, региональных) задач.
Собственно организация обороны включает политическое и правовое регулирование
отношений, связанных с воинской обязанностью и воинской службой, установлением
статуса военнослужащих, пенсионным обеспечением лиц, уволенных с военной службы,
оборонным бюджетом, мобилизацией, гражданской обороной, военным положением,
закупками вооружений, статусом оборонных предприятий, государственной и военной
тайной, землепользованием, международным сотрудничеством в сфере обороны,
созданием систем коллективной безопасности и совместной обороны и т.д.
Важное значение при этом придается также прогнозированию и оценке военной
угрозы, разработке военной политики и военной доктрины России, организационному
строительству, подготовке и поддержанию в надлежащей готовности Вооруженных
Сил, разработке, производству и совершенствованию оружия и военной техники,
подготовке мобилизационных планов и созданию резервов, развитию военной науки
и подготовке кадров, проведению военной реформы, сокращению военных расходов
(в том числе путем конверсии предприятий ВПК), принятию и реализации социально-экономических
программ для российской армии и ее военнослужащих.
На обеспечение правовой базы обороны страны направлены многие федеральные
законы, непосредственно осуществляющие регулирование тех или иных вопросов
в этой сфере. Среди них о воинской обязанности и военной службе, о государственном
оборонном заказе, о статусе отдельных родов войск (например, железнодорожных)
и др.
Под безопасностью федеральное законодательство понимает состояние защищенности
жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и
внешних угроз. Под угрозой безопасности имеется в виду "совокупность условий
и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества,
государства (см. ст. 3 Закона от 5 марта 1992 г. "О безопасности" - с изменениями
и дополнениями от 25 декабря 1992 г. ВВС РФ, 1992, N 15, ст. 769; 1993, N
2, ст. 77).
Исходя из множественности видов безопасности, Федерация осуществляет
их правовое регулирование, определяет основные принципы и направления обеспечения,
полномочия Российской Федерации, ее субъектов, местного самоуправления для
каждого вида, разрабатывает федеральные программы реализации государственной
политики в области обеспечения сфер безопасности, устанавливает требования
к системам безопасности, статус функциональных, отраслевых и иных федеральных
органов безопасности, организует и осуществляет государственный надзор и контроль
в области обеспечения всех видов безопасности, а также виды ответственности
за нарушение законодательства в сфере безопасности.
Особым предметом заботы со стороны государства является определение статуса,
основы организации и функционирования внешней разведки (см. Закон от 8 декабря
1995 г. N 5-ФЗ "О внешней разведке" - ВФС, 1996, N 3, ст. 30), а также назначения,
правовых основ, принципов, направлений деятельности, полномочий, сил и средств,
статуса сотрудников, порядка финансирования, контроля органов Федеральной
службы безопасности. Принятый 3 апреля 1995 г. Федеральный закон N 40-ФЗ "Об
органах федеральной службы безопасности" (ВФС, 1995, N 12, ст. 401) определяет
их как единую централизованную систему, в которую входит Федеральная служба
безопасности (ФСБ), ее управления (отделы) по отдельным регионам и субъектам
Российской Федерации (территориальные органы безопасности), управления (отделы)
ФСБ в Вооруженных Силах Российской Федерации, войсках и иных воинских формированиях,
в их органах управления. ФСБ является федеральным органом исполнительной власти,
структура и организация деятельности которого определяется, согласно ст. 3
названного Закона, положением о ФСБ, утверждаемым Президентом России.
Вопросы национальной обороны являются самостоятельным разделом функциональной
классификации расходной части федерального бюджета, а финансирование расходов
на содержание органов государственной безопасности входит в раздел "Правоохранительная
деятельность и обеспечение безопасности государства". Закон "О федеральном

<<

стр. 12
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>