<<

стр. 14
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

Федерации.
Банкноты (банковские билеты) и монеты Банка России единственное законное
средство платежа на территории Российской Федерации. Они являются безусловными
обязательствами Банка России и обеспечиваются всеми его активами. Их подделка
и незаконное изготовление преследуются по закону (ст. 29, 30 Федерального
закона от 26 апреля 1995 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке
России)" (СЗ РФ, 1995, 18, ст. 1593).
Центральный банк Российской Федерации своими актами определяет порядок
изготовления денежных знаков, правила их перевозки, хранения и инкассации,
создание резервного фонда денежных знаков, установление признаков и порядка
платежеспособности, замены и уничтожения поврежденных денежных знаков (см.
Закон о Банке России).
Конституционно закрепленная единая денежная единица на всей территории
России позволяет государству использовать деньги как один из важнейших регуляторов
экономических отношений, формировать их в необходимом для государственных
и общественных интересов направлении.
Движение денег, обеспечивающее круговорот товаров и нетоварные платежи
и расчеты, осуществляется в наличной и безналичной формах. При обращении наличных
денег средством платежа являются реальные денежные знаки. Безналичное денежное
обращение состоит в списании определенной денежной суммы со счета одного субъекта
в банковском учреждении и зачислении ее на счет другого субъекта в этом же
или ином банковском учреждении.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 1994 г.
N 1258 "Об установлении предельного размера расчетов наличными деньгами в
Российской Федерации между юридическими лицами" (СЗ РФ, 1994, N 31, ст. 3276)
определен предельный размер расчетов наличными деньгами между юридическими
лицами в 2 млн. рублей по одному платежу. Все расчеты между юридическими лицами,
превышающие указанный размер, производятся только в безналичном порядке.
Порядок осуществления безналичных расчетов установлен Положением о безналичных
расчетах в Российской Федерации, утвержденным Центральным банком 9 июля 1992
г. (Экономист, 1992, N 11, с. 88-96).
Наличное денежное движение осуществляется через кассовые операции, заключающиеся
в приеме, хранении и выдаче наличных денег.
Указом Президента Российской Федерации от 14 июня 1992 г. "О дополнительных
мерах по ограничению налично-денежного обращения" (ВВС РФ, 1992, N 25, ст.
1418) установлено, что предприятия, организации и учреждения независимо от
их организационно-правовой формы обязаны хранить свои денежные средства в
учреждениях банков; должны производить расчеты по своим обязательствам с другими
предприятиями в безналичном порядке через учреждения банков; могут иметь в
своей кассе наличные деньги в пределах лимитов, установленных учреждениями
банков по согласованию с руководителями предприятий; обязаны сдавать в банк
всю денежную наличность сверх установленных лимитов остатка наличных денег
в кассе в порядке и в сроки, согласованные с учреждениями банка; имеют право
хранить в своих кассах наличные деньги сверх установленных лимитов только
для оплаты труда, выплаты пособий по социальному страхованию, стипендий, пенсий
и только на срок не свыше трех рабочих дней.
Денежные расчеты с населением по торговым операциям или оказанию услуг
всеми предприятиями, организациями, учреждениями, их филиалами и другими обособленными
подразделениями также производятся с обязательным применением контрольно-кассовых
машин (см. Закон Российской Федерации от 18 июня 1993 г. "О применении контрольно-кассовых
машин при осуществлении денежных расчетов с населением". - ВВС РФ, 1993, N
27, ст. 1018).
Получение от населения наличных денег без применения контрольно-кассовых
машин допускается в отдельных категориях предприятий согласно перечню, утвержденному
постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1993 г. N 745
(САПП, 1993, N 32, ст. 3017).

2. Согласно ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской
Федерации (Банке России)" Банк России во взаимодействии с Правительством Российской
Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную
политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля (СЗ РФ,
1995, N 18, ст. 1593).
Защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной
способности и курса по отношению к иностранным валютам, является основной
функцией Банка России, которую он осуществляет независимо от других органов
государственной власти (ч. 2 ст. 75 Конституции).
В порядке денежно-кредитного регулирования Банк России определяет нормы
обязательных резервов, процентных ставок по кредитам, устанавливает экономические
нормативы для коммерческих банков, проводит операции с ценными бумагами (см.
Федеральный закон о Банке России и Федеральный закон "О банках и банковской
деятельности" от 3 февраля 1996 г. (СЗ РФ, 1996, N 6, ст. 492).
Банк России использует процентную политику для воздействия на рыночные
процентные ставки в целях укрепления рубля. Для воздействия на курс рубля
и на суммарный спрос и предложение денег им осуществляются валютные интервенции,
т.е. купля-продажа иностранной валюты на валютном рынке. На защиту и обеспечение
устойчивости рубля направлены проводимые Банком России операции по купле-продаже
казначейских векселей, государственных ценных бумаг, краткосрочные операции
с ценными бумагами с совершением позднее обратной сделки (ст. 37, 39, 41 Закона
о Банке России).
В целях проведения единой государственной денежно-кредитной политики
Банк России после консультаций с Правительством вправе применить установление
лимитов на кредитование других банков, проведение кредитными организациями
отдельных банковских операций.
Банк России устанавливает порядок приобретения и использования в Российской
Федерации валюты Российской Федерации нерезидентами, а также порядок вывоза
и пересылки из России валюты Российской Федерации и ценных бумаг, выраженных
в валюте Российской Федерации, осуществляемых резидентами и нерезидентами
(ст. 2, 4 Закона Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном
контроле" от 9 октября 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 45, ст. 2542).
По отнесенным к его компетенции вопросам Банк России издает нормативные
акты, которые являются обязательными для федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов федерации и органов местного
самоуправления, всех юридических и физических лиц (ст. 6 Закона о Банке России).
Центральный банк России при осуществлении своих функций независим от
других органов государственной власти. Это гарантируется порядком назначения
и освобождения Председателя банка (п. "г" ст. 83, п. "в" ч. 1 ст. 103 Конституции).
Кроме того, федеральные органы государственной власти, органы государственной
власти субъектов федерации и органы местного самоуправления не имеют права
вмешиваться в законную деятельность Банка России. В случае если подобное происходит,
Банк информирует об этом Государственную Думу и Президента Российской Федерации.
Он вправе также обращаться в суды с исками о признании недействительными правовых
актов органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления
(ст. 5 Закона о Банке России). Банк независим от других органов государственной
власти только в части защиты и обеспечения устойчивости рубля; в иных случаях
он в разной степени подконтролен Президенту Российской Федерации и Государственной
Думе, находится в особых отношениях с Правительством Российской Федерации.

3. Третья часть комментируемой статьи непосредственно касается одного
из элементов финансовой системы Российской Федерации - налогов и сборов. При
этом речь идет о порядке их установления. С учетом других положений Конституции
(ст. 57, п. "з" ст. 71, п. "и" ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 74) можно сделать следующие
выводы:
- налоги и сборы устанавливаются только законом: федеральные налоги и
сборы - федеральным законом, иные - законом субъекта Российской Федерации;
- федеральным законом определяются общие принципы налогообложения и сборов
в Российской Федерации. Однако, принимая во внимание, что указанный вопрос
отнесен к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, данный
закон должен предусматривать пространство для маневра субъекта Российской
Федерации. Кроме того, в подобном случае субъект федерации, как отмечалось
в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996
г. по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы
и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа,
регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство
в названные регионы (Российская газета, 17 апреля 1996 г.), вправе до издания
федеральных законов осуществлять собственное правовое регулирование, включая
введение собственных налогов и сборов, но лишь в пределах, допускаемых Конституцией
Российской Федерации, с соблюдением основных прав и свобод граждан, а также
с тем, что принятый в опережающем порядке правовой акт субъекта Российской
Федерации после издания федерального закона приводится в соответствие с ним;
- при установлении общих принципов налогообложения и сборов законодатель
исходит из того, что платить их - обязанность каждого; законы, вводящие новые
налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют;
недопустимы сборы, препятствующие свободному перемещению товаров, услуг и
финансовых средств. Конституционный Суд в упомянутом выше постановлении формулирует
дополнительные положения о том, что налоговая система должна основываться
на принципах равенства, справедливости и соразмерности, недопустимости произвольных
налоговых изъятий субъектом федерации. Ориентиры по развитию законодательства
в рассматриваемой области содержит Указ Президента Российской Федерации от
21 июля 1995 г. "О первоочередных мерах по совершенствованию налоговой системы
Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 30, ст. 2906), которым, в частности,
предлагается сократить перечень налоговых льгот, уменьшить количество налогов
путем их укрупнения, повысить ответственность налогоплательщиков и т.д.
В настоящее время разрабатывается Налоговый кодекс Российской Федерации.
Законы и другие правовые акты о налогах, изданные до принятия Конституции
(например, Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой
системы в Российской Федерации". - ВВС РФ, 1992, N 11, ст. 527), применяются
в части, не противоречащей настоящей Конституции (п. 2 раздела второго Конституции).

4. Финансовая система в Российской Федерации включает государственные
займы. Необходимость в них возникает при недостаточности бюджетных средств
для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, или в случаях временных
финансовых затруднений в процессе исполнения утвержденного бюджета и т.д.
Государственные займы могут выпускаться федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При
этом данная деятельность осуществляется в порядке, определяемом федеральным
законом. Некоторые элементы такого порядка содержит Закон Российской Федерации
от 15 апреля 1993 г. "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию
внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной
власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных
округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного
самоуправления" (ВВС РФ, 1993, N 18, ст. 635), согласно которому (с учетом
положений Конституции) займы выпускаются органами исполнительной власти в
соответствии с решениями законодательных (представительных) органов власти;
максимальный размер общей суммы займов устанавливается федеральными законами;
федеральные органы государственной власти не отвечают по долговым обязательствам
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением
случаев, предусмотренных федеральными законами (ст. 12).
Государственные займы размещаются на добровольной основе. То есть их
выпуск никого не обязывает приобретать займы; запрещаются займы, которые были
бы обязательны к приобретению гражданами и юридическими лицами.
Гражданский кодекс (ст. 817) рассматривает в этом случае отношения как
договорные, возникающие между заемщиком (в лице Российской Федерации или ее
субъектов) и заимодавцем (в лице гражданина, предприятия, учреждения, организации).
Предполагается, что договор государственного займа заключается путем приобретения
заимодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных
ценных бумаг, удостоверяющих право заимодавца на получение от заемщика предоставленных
ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества,
установленных процентов либо имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями
выпуска займа в обращение. Изменение условий выпущенного в обращение займа
не допускается.


Статья 76

1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные
конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей
территории Российской Федерации.
2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии
с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным
законам.
4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации республики края, области, города
федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют
собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных
правовых актов.
5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями
первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным
законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный
закон.
6. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым
актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой
настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Комментарий к статье 76

1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет основы федерального правового
регулирования по предметам ведения Российской Федерации. Установлено, что
по этим предметам ведения (см. комментарий к ст. 71) или, иначе говоря, в
этих пределах принимаются федеральные конституционные законы и федеральные
законы. В данном случае конкретизируются предмет ведения и полномочия Российской
Федерации, названные в п. "а" ст. 71 Конституции, и приводятся формы важнейших
федеральных правовых актов. По этим предметам ведения принимаются также особый
правовой акт - закон Российской Федерации о поправке к Конституции (см. постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. по делу о
толковании ст. 136 Конституции Российской Федерации - ВКС, 1995, N 6, с. 10),
указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения
Правительства Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания
Российской Федерации.
Федеральные конституционные законы и федеральные законы не должны противоречить
Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15). Вместе с тем они имеют верховенство
на всей территории страны. Иные акты, входящие в федеральную правовую систему
(за исключением закона о поправке к Конституции Российской Федерации), издаются
в соответствии с этими законами.
Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным
Конституцией (ч. 1 ст. 108). Путем их издания осуществляется принятие в Российскую
Федерацию и образование в ее составе нового субъекта; изменение статуса субъекта
Российской Федерации; утверждается описание и порядок официального использования
Государственных флага, герба и гимна Российской Федерации; определяются порядок
проведения общероссийского референдума, режим военного положения, обстоятельства
и порядок введения чрезвычайного положения, статус Уполномоченного по правам
человека, порядок деятельности Правительства Российской Федерации; устанавливается
судебная система, полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного
Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного
Суда Российской Федерации и иных федеральных судов, порядок созыва Конституционного
Собрания.
В иных случаях издаются федеральные законы. Обязательное принятие некоторых
из них предусмотрено в самой Конституции. Это, например, законы о гражданстве
Российской Федерации, о сведениях, составляющих государственную тайну, об
условиях и порядке пользования землей, об альтернативной военной службе, о
статусе столицы Российской Федерации, о государственных займах, об общих принципах
организации представительных и исполнительных органов государственной власти,
о полномочиях, организации и порядке деятельности прокуратуры Российской Федерации
и т.д. (см. комментарии к соответствующим статьям).
Понятие "федеральный закон" иногда употребляется в Конституции не в специальном
смысле (как акт, отличающийся от федерального конституционного закона), а
в общеродовом, собирательном значении, охватывающем все виды федеральных законов.
Именно в этом качестве упоминается федеральный закон в ч. 2 ст. 5, п. "а"
ст. 71, ч. 3 ст. 90 и некоторых других статьях Конституции.
Федеральные конституционные законы и федеральные законы имеют прямое
действие на всей территории Российской Федерации. Подобное согласуется с положениями
Конституции о суверенитете Российской Федерации, который распространяется
на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), обеспечивает единство экономического, политического
и правового пространства.
Юридическое содержание прямого действия федеральных законов заключается
в том, что они не нуждаются в подтверждении со стороны каких-либо органов
государственной власти и местного самоуправления и применяются непосредственно
всеми субъектами права. На это обращалось внимание в постановлении Конституционного
Суда Российской Федерации от 30 сентября 1993 г. по делу о проверке конституционности
ряда правовых актов Кабардино-Балкарской Республики, касающихся статуса судей
(ВКС, 1994, N 6, с. 29-39). В нем, в частности, отмечалось, что республики
в составе Российской Федерации не могут принимать законодательные акты в сфере
исключительных федеральных полномочий; федеральные законы, принятые в сфере
ведения Российской Федерации, действуют непосредственно и подлежат применению
на всей ее территории; распространение действия этих законов на территории
республик специальным законодательным актом республик противоречит понятию
исключительного федерального ведения и, кроме того, излишне с точки зрения
экономии законодательных усилий и законодательной техники; положения республиканского
закона, воспроизводящего нормы федерального закона, не имеют самостоятельного
юридического значения. Сказанное в полной мере относится к законотворческой
деятельности других субъектов Российской Федерации.
Прямое действие федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской
Федерации, не исключает издание подзаконных актов Президентом и Правительством
Российской Федерации, федеральными министерствами и ведомствами. При этом,
однако, данные акты не могут противоречить законам и отменять их. Суды, установив
при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа
закону, принимают решения в соответствии в законом (ч. 2 ст. 120 Конституции).
Порядок принятия, подписания, обнародования и вступления в силу федеральных
конституционных законов и федеральных законов устанавливается Конституцией
Российской Федерации (см. комментарий к ст. 105-108) и Федеральным законом
от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных
конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"
(СЗ РФ, 1994, N 8, ст. 801). В частности, как определено названным законом,
федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному
опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской
Федерации (ст. 3) и вступают в силу одновременно на всей территории Российской
Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования,
если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу (ст.
6).

2. Вторая часть комментируемой статьи регламентирует отношения, связанные
с правовым регулированием в сфере совместного ведения Российской Федерации
и ее субъектов. Данную сферу можно характеризовать как такой круг вопросов
(см. комментарий к ч. 1 ст. 72 Конституции), за решение которых несут ответственность
Российская Федерация и образующие ее субъекты. Это означает, что правовое
регулирование по данным вопросам осуществляется в особом правовом режиме.
Конституционный Суд, касаясь этой проблемы, пришел к выводу, что выработка
правовых норм здесь должна строиться на основе достижения баланса интересов
Российской Федерации и ее субъектов, взаимоуважения и взаимной ответственности
с обязательным использованием согласительных процедур (см. постановление Конституционного
Суда Российской Федерации от 10 сентября 1993 г. по делу о проверке конституционности
Указа Президента Российской Федерации от 15 августа 1992 г. "Об организации
управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях
приватизации" (ВКС, 1994, N 4-5, с. 64-71).
В упоминавшемся выше постановлении Конституционного Суда по делу о проверке
конституционности ряда правовых актов, касающихся статуса судей, обращалось
внимание федеральных органов государственной власти на необходимость разработки
механизма согласования правового регулирования по вопросам совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов. Эта установка нашла организационно-правовое
воплощение в Комиссии при Президенте Российской Федерации по взаимодействию
федеральных органов государственной власти и органов государственной власти
субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы
в субъектах Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от
5 октября 1995 г. "О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской
Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской
Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 41, ст. 3875).
Согласно Положению о Комиссии (Указ Президента Российской Федерации от
25 января 1996 г. "О Комиссии при Президенте Российской Федерации по взаимодействию
федеральных органов государственной власти и органов государственной власти
субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы
в субъектах Российской Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 5, ст. 461) на нее возлагаются
обязанности способствовать нормотворческому процессу в субъектах федерации,
устранению возможных разногласий путем согласительных процедур, правовых экспертиз
и т.д.
По предметам совместного ведения издаются федеральные законы. Однако
они не охватывают соответствующие отношения в полном объеме. Заключенные в
них положения получают развитие в принимаемых в соответствии с ними законах
и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. Отсутствие
федерального закона не может служить препятствием для выработки необходимого
правового акта субъектом федерации. Данная позиция нашла отражение в постановлении
Конституционного Суда от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности
ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области (Российская газета,
17 февраля 1996 г.).
Конституция не запрещает опережающего правового регулирования в субъекте
федерации; не устанавливает жесткой последовательности в регулировании отношений
по вопросам совместного ведения, т.е. не требует, чтобы вначале принимался
федеральный закон, а затем закон или иной нормативный правовой акт субъекта
федерации. Она требует только одного: чтобы законы и иные нормативные правовые
акты субъектов федерации принимались в соответствии с федеральными законами.
Последнее предполагает достижение соответствия на основе уже действующего
федерального закона, а также приведение правового акта субъекта федерации
в соответствие с федеральным законом, принятым позже.
Возможность правового регулирования отношений, входящих в сферу совместного
ведения, в гибком режиме закрепляет ст. 5 Протокола к Федеративному договору.
Она гласит: "До принятия соответствующих законов Российской Федерации по вопросам,
отнесенным Федеративным договором к совместному ведению согласно его статье
II, органы государственной власти краев, областей вправе осуществлять по этим
вопросам собственное правовое регулирование. При издании в последующем федеральными
органами государственной власти Российской Федерации актов по таким вопросам
акты краев, областей приводятся в соответствие с федеральными актами". Эти
положения нет оснований считать противоречащими федеральной Конституции и,
следовательно, согласно п. 1 ее раздела второго они должны быть признаны непосредственно
действующими.
Данный вывод означает, что норму Протокола, являющегося неотъемлемой
частью Федеративного договора, по смыслу ч. 3 ст. 11 Конституции Российской
Федерации надо рассматривать в качестве регулятора, разграничивающего предметы
ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти ее субъектов, действующего в названной сфере
наряду с Конституцией Российской Федерации и соответствующими договорами о
разграничении предметов ведения и полномочий.
Если иметь в виду ч. 1 и 4 ст. 5 и ч. 2 ст. 72 Конституции, уравнивающие
субъектов Российской Федерации в их правах, то положения ст. 5 рассматриваемого
Протокола к Федеративному договору должны быть в равной мере применимы не
только к краям, областям, городам федерального значения, подписавшим Протокол,
но и к другим субъектам Российской Федерации - республикам, автономной области
и автономным округам.
Признавая возможность правового регулирования на уровне субъектов федерации
до издания федерального закона, необходимо исходить из того, что подобное
приемлемо, если субъект федерации действует в соответствии с Конституцией
Российской Федерации, Федеративным договором, федеральными нормативными актами,
а также договорами и соглашениями, заключенными в порядке, предусмотренном
ч. 3 ст. 11 и ч. 2 ст. 78 Конституции.

3. Часть 3 комментируемой статьи выделяет федеральные конституционные
законы как обладающие более высокой юридической силой в сравнении с обычными
федеральными законами; последние не могут противоречить федеральным конституционным
законам. Иная субординация - внутри систем каждого из названных видов законов
- не предусмотрена. Это предполагает, что законы одного вида обладают одинаковой
юридической силой: положения последующего закона могут соответствовать положениям
предыдущего либо вводить новые нормы. Установление новой нормы, как того требует
правовая культура, должно сопровождаться отменой ранее действующей.
Соответствие федеральных законов федеральным конституционным законам
обеспечивается Президентом Российской Федерации как гарантом Конституции Российской
Федерации. Нельзя исключать в данном случае и контроль со стороны Конституционного
Суда Российской Федерации, ибо противоречие федеральных законов федеральным
конституционным законам в конечном счете означает несоответствие федеральных
законов Конституции Российской Федерации.

4. Часть 4 комментируемой статьи содержит ряд важных положений о правовом
регулировании субъектов Российской Федерации. Во-первых, называются пределы
такого регулирования; это та часть отношений и вопросов, которая находится
вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения федерации
и ее субъектов. Во-вторых, устанавливается, что данным правом в равной степени
наделяются все субъекты федерации - республики, края, области, города федерального
значения, автономная область и автономные округа. В-третьих, фиксируется,
что субъекты федерации осуществляют собственное правовое регулирование по
вопросам, находящимся в их ведении, или, говоря иначе, они самостоятельны
в принятии необходимых правовых актов по этим вопросам, обладают правом регулировать
указанные отношения полностью, исчерпывающим образом; принятые в таких случаях
акты субъектов федерации не требуют подтверждения федеральными органами (см.
постановление Конституционного Суда от 7 июня 1993 г. по делу о проверке конституционности
актов, касающихся регулирования деятельности областных, краевых Советов народных
депутатов (ВКС, 1994, N 4-5, с. 40-48). В-четвертых, определяется правовая
система актов субъектов федерации, которые принимают законы (их упоминание
придает использованию этой правовой формы обязательность, особое юридическое
значение, в том числе в смысле государственной защиты) и иные нормативные
акты, виды которых остаются на усмотрении субъектов федерации. В-пятых, "собственное
правовое регулирование" отношений, о которых идет речь в части 4 комментируемой
статьи, дополняет регулирование, осуществляемое субъектом федерации по вопросам
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

5. В части 5 комментируемой статьи закрепляется гарантия верховенства
федеральных законов на территории Российской Федерации (см. комментарий к
ч. 2 ст. 4). Одновременно устанавливается, что законы и иные нормативные правовые
акты субъектов федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым
по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения
федерации и ее субъектов. В случае, если законы и другие правовые акты субъектов
федерации, а также иные правовые акты, изданные в Российской Федерации, вступают
в противоречие с федеральным законом, действует федеральный закон.
Названные законы и все иные акты, изданные в Российской Федерации, не
должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15 Конституции).
Субъекты федерации в нормотворческой деятельности обязаны руководствоваться
федеральными нормативными актами, принятыми в развитие федеральных законов
или при их отсутствии, например указами Президента Российской Федерации, а
также исходить из норм договоров о разграничении предметов ведения и полномочий,
заключенных в порядке ч. 3 ст. 11 Конституции. Последнее требование в равной
мере может быть адресовано и другому участнику таких договоров - федеральным
органам государственной власти.
Надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых субъектом
федерации, возложен на прокуратуру Российской Федерации (ст. 1 Закона Российской
Федерации от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции
от 17 ноября 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4472). Судебный контроль в этом
отношении находится в ведении судов общей юрисдикции.

6. Часть 6 комментируемой статьи фиксирует гарантии верховенства закона
и иного нормативного правового акта субъекта федерации, принятого им в рамках
полномочий собственного правового регулирования (т.е. вне пределов ведения
Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов),
в соотношении с федеральным законом. Установлено, если возникают противоречия
между ними, то действует нормативный правовой акт субъекта федерации. Такой
подход согласуется со ст. 73 Конституции (см. комментарий к ст. 73), находит
поддержку в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (см., например,
его постановление от 3 июня 1993 г. по делу о проверке конституционности ряда
правовых актов, касающихся упразднения поста Президента Мордовской ССР - ВКС,
1994, N 4-5, с. 21-27).
Положения названной части статьи не распространяются на правовое регулирование
субъекта федерации в сфере его совместного ведения с Российской Федерацией
- в этом случае сохраняется приоритет федерального закона над законом и иным
правовым актом субъекта федерации.
Контроль за актами, принятыми субъектом федерации в порядке ч. 6 комментируемой
статьи, находится вне компетенции Конституционного Суда Российской Федерации
(см. комментарий к п. "б" ч. 2 ст. 125 Конституции) и осуществляется другими
федеральными судами или органами специализированного конституционного (уставного)
контроля соответствующего субъекта федерации.


Статья 77

1. Система органов государственной власти республик, краев, областей,
городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается
субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного
строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных
и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным
законом.
2. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации
по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной
власти в Российской Федерации.

Комментарий к статье 77

1. Часть 1 комментируемой статьи формулирует основные положения об органах
государственной власти субъектов Российской Федерации. Эти органы осуществляют
на данном уровне государственную власть и непосредственно образуются всеми
республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной
областью и автономными округами (ч. 2 ст. 11 Конституции). Их система (т.е.
структура, компетенция, отношения между органами) устанавливается соответствующим
субъектом федерации.
В систему органов государственной власти субъекта федерации входят представительные
(законодательные) и исполнительные органы власти данного субъекта. Указанную
систему дополняют органы конституционного (уставного) контроля, которые учреждены,
например, в республиках Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария,
Карелия, Коми, Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Татарстан, Тыва, а также
в Свердловской области. Их образование допустимо, если рассматривать названные
институты (конституционные суды, палаты, комитеты) вне судебной системы, но
как необходимые в правовом государстве, способствующие обеспечению конституционности
в национально(территориально)-государственном образовании и в Российской Федерации
в целом.
Федеральные органы государственной власти (прокуратура, федеральные суды,
федеральные органы налоговой полиции и др.), функционирующие на территории
субъекта федерации, не входят в систему органов государственной власти соответствующего
субъекта. По отношению к этим федеральным органам субъекты федерации могут
обладать определенными полномочиями, но в пределах, установленных Конституцией
Российской Федерации и федеральными законами. Именно принимая во внимание
сказанное, Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 1 февраля
1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного
Закона Читинской области (Российская газета, 1 февраля 1996 г.) признал неконституционными
нормы Устава, согласно которым область, вопреки ч. 1 ст. 78 Конституции, присваивала
себе право согласовывать назначение и освобождение от должности руководителей
территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, а
также считала обязательным свое мнение при назначении на должность председателя
областного суда и председателя областного арбитражного суда (в ч. 3 ст. 6
Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской
Федерации" в редакции от 21 июня 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2399) говорится
только об учете мнения законодательного органа субъекта федерации при назначении
судей соответствующих судов).
Возможны ситуации, когда федеральные органы государственной власти уполномочиваются
осуществлять определенные функции в системе органов государственной власти
субъекта федерации. Подобное вытекает, например, из Федерального конституционного
закона от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ
РФ, 1994, N 13, ст. 1447), согласно которому Конституционный Суд может пользоваться
правами, предоставленными ему заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции
Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти ее субъектов, если эти права не противоречат его юридической природе
и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля (ч.
1 п. 7 ст. 3). Иначе говоря, не исключено, что Конституционный Суд будет обладать
правом разрешать конституционные (уставные) споры в правовых границах соответствующего
субъекта федерации, выступать как бы его органом конституционного правосудия,
не утрачивая, естественно, статуса федерального суда, в том числе в отношениях
с данным субъектом федерации.
Субъект Российской Федерации самостоятельно устанавливает систему органов
государственной власти. Это проявляется прежде всего в их структуре. Например,
в большинстве республик избираются президенты (Адыгея, Татарстан, Тыва, Саха
(Якутия) и др.), но среди них есть и такие, где президента нет (Карелия, Коми);
законодательные (представительные) органы чаще формируются как однопалатные
органы, но имеются и двухпалатные (Свердловская область, Кабардино-Балкарская
Республика, Республика Карелия); в Республике Северная Осетия-Алания учрежден
Комитет конституционного надзора, а в некоторых других действуют конституционные
суды; встречаются специфические образования: Ассамблея представителей коренных
малочисленных народов Севера в составе Думы Ханты-Мансийского автономного
округа; Государственный Совет как особый коллективный орган исполнительной
власти Республики Дагестан. По-разному именуются законодательные органы государственной
власти (Хурал, Народное Собрание, Государственный Совет, Парламент, Законодательное
Собрание, Дума) и главы исполнительной власти (Президент, Губернатор, Мэр,
Глава Республики, Глава Администрации), разнятся численность депутатов законодательных
органов, организация исполнительной власти (в Свердловской области и городе
Москве наряду с Главами исполнительной власти действует Правительство, а в
Республике Карелия Председатель Правительства является Главой исполнительной
власти и высшим должностным лицом республики, избираемым всем населением),
компетенция образуемых органов и характер отношений между ними.
Вместе с тем самостоятельность субъектов федерации при создании системы
органов государственной власти имеет пределы. Они определяются, во-первых,
основами конституционного строя и, во-вторых, общими принципами организации
представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными
федеральным законом.
Согласно основам конституционного строя данная система органов государственной
власти должна вписываться в представления о демократическом федеративном правовом
государстве с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1 Конституции), ориентироваться
на человека, его права и свободы (ст. 2), опираться на народ как единственный
источник власти (ст. 3), строиться на основе разделения государственной власти
на законодательную, исполнительную и судебную с обеспечением самостоятельности
органов каждой из властей (ст. 10), исходить из верховенства Конституции Российской
Федерации и федеральных законов (ч. 2 ст. 4), единства системы государственной
власти (ч. 3 ст. 5), разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти
ее субъектов (ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11). Что же касается федерального закона
об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной
власти субъектов федерации, то он пока не принят. До его издания субъекты
федерации призваны руководствоваться федеральными законами "Об основных гарантиях
избирательных прав граждан Российской Федерации" от 6 декабря 1994 г. (СЗ
РФ, 1994, N 33, ст. 3406); "Об основах государственной службы Российской Федерации"
от 31 июля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 31, ст. 2990), а также указами Президента
Российской Федерации "Об основных началах организации государственной власти
в субъектах Российской Федерации" от 22 октября 1993 г. (САПП, 1993, N 43,
ст. 4089); "О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной
власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области,
автономных округов Российской Федерации" от 22 декабря 1993 г. (САПП, 1993,
N 52, ст. 5072); "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти
в Российской Федерации" от 3 октября 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 24, ст. 2598).
Конституционный Суд Российской Федерации, исходя из ст. 80 Конституции,
подтвердил право Президента издавать указы, восполняющие пробелы правового
регулирования по вопросам, требующим законодательного решения, при условии
что такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам, а их действие
во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных
актов (см. постановление от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности
п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О
мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации..."
- Российская газета, 15 мая 1996 г.).

Примечание

Правоположения, связанные с формированием системы органов государственной
власти субъектов федерации, формулируются в решениях Конституционного Суда
Российской Федерации. В частности, он, защищая принцип равенства в избирательных
правах, признал недопустимым изменения правил подсчета голосов в ходе выборов
депутатов Государственного Совета Чувашской Республики (постановление от 10
июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 42 Закона Чувашской
Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики"
в редакции от 26 августа 1994 г. (ВКС, 1995, N 4, с. 2-8); пришел к выводу
о том, что сам по себе факт отсутствия гражданина на момент составления списков
избирателей по месту постоянного или преимущественного проживания не может
служить основанием для отказа ему во включении в список избирателей на соответствующем
избирательном участке (постановление от 24 ноября 1995 г. по делу о проверке
конституционности ч. 2 ст. 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря
1994 г. "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия-Алания" (ВКС, 1995,
N 6, с. 31); квалифицировал как превышение полномочий Калининградской областной
Думой установление неприкосновенности своих депутатов и рекомендовал Федеральному
Собранию урегулировать данный вопрос применительно к депутатам законодательных
( представительных) органов субъектов федерации (постановление от 30 ноября
1995 г. по делу о проверке конституционности ст. 23 и 24 Временного положения
об обеспечении деятельности Калининградской областной Думы, утвержденного
постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 г. (ВКС, 1995,
N 6, с. 42); указал, что наличие законодательной (нормативной) базы является
достаточным основанием для назначения выборов главы администрации субъекта
федерации, а препятствующие этому решения могут быть обжалованы в каждом конкретном
случае в суды общей юрисдикции; что проведение таких выборов одновременно
с общефедеральными выборами должно быть согласовано с федеральными органами
исходя из требования согласованного функционирования и взаимодействия органов
государственной власти (названное выше постановление от 30 апреля 1996 г.).
Развернуто позиция Конституционного Суда Российской Федерации о системе
органов государственной власти субъектов федерации представлена в его постановлении
от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава
(Основного Закона) Алтайского края (Российская газета, 1 февраля 1996 г.).
Им определено, что субъекты федерации вправе устанавливать свою систему органов
государственной власти путем принятия собственных правовых актов. При этом
они, руководствуясь основами конституционного строя, общими принципами организации
представительных и исполнительных органов государственной власти, другими
положениями Конституции Российской Федерации и конкретизирующими их федеральными
правовыми актами, должны обеспечивать необходимое разделение властей, их самостоятельность
и взаимодействие. Такой баланс властей может быть достигнут, если глава исполнительного
органа государственной власти субъекта федерации будет непосредственно избираться
населением; получит право подписывать, обнародовать и отклонять принятые областные
законы; если его полномочия будут уравновешиваться адекватными полномочиями
законодательного органа. Конституционный Суд, опираясь на конституционный
принцип единства государственной власти, пришел к выводу, что субъекты Российской
Федерации в основном должны исходить из федеральной схемы взаимоотношений
исполнительной и законодательной властей. Положения, созвучные названным,
нашли отражение также в упомянутом выше постановлении Конституционного Суда
по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона
Читинской области в части, касающейся обязательного участия главы администрации
в подписании и обнародовании областных законов, его самостоятельности при
решении вопросов освобождения от должностей своих заместителей и руководителей
органов администрации области, подотчетности администрации законодательному
органу, которая не должна выходить за рамки парламентского контроля.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет положение о том, что органы
исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов образуют единую
систему исполнительной власти в Российской Федерации. Подобное ее построение
обусловлено предназначением органов данной власти, их нацеленностью на решение
повседневных социально-экономических задач, требующих порой высокой оперативности,
дисциплины и слаженности действий.
Единство указанной системы представляет собой одно из проявлений единства
системы государственной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции).
Оно предполагает большую структурно-функциональную схожесть (совместимость)
названных органов власти, повышенную степень организационно-правового взаимодействия
и соподчиненности.
Единство системы исполнительной власти гарантируется прежде всего общеправовыми
средствами: верховенством Конституции Российской Федерации и федеральных законов
(ч. 2 ст. 4); обязательностью для исполнения на всей территории России указов
и распоряжений Президента Российской Федерации (ч. 2 ст. 90), постановлений
и распоряжений Правительства Российской Федерации (ч. 2 ст. 115); Конституционным
Судом Российской Федерации, охраняющим Конституцию (ст. 125); федеральными
судами, которые, подчиняясь только Конституции Российской Федерации и федеральным
законам, наделены полномочиями давать оценку решениям и действиям (или бездействиям)
исполнительных органов и должностных лиц (ч. 2 ст. 46, ч. 1 ст. 120); прокуратурой
Российской Федерации, осуществляющей надзор за исполнением законов федеральными
министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов федерации
(ст. 2 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. "О прокуратуре Российской
Федерации" - СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4472).
Особую роль в поддержании единства системы исполнительной власти играет
Президент Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации
он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной
власти (ч. 2 ст. 80), осуществление полномочий федеральной государственной
власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78), вправе приостанавливать действие
актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае противоречия
этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным
обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и
гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).
Организующее начало в системе исполнительной власти исходит от Правительства
Российской Федерации. Конституция России возлагает на него обязанности по
проведению единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной
политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального
обеспечения, экологии и т.д. (ч. 1 ст. 114). С учетом этого федеральное Правительство
управомочивается направлять и проверять работу правительств республик, администраций
других субъектов федерации (ст. 17, 18 Закона Российской Федерации от 22 декабря
1992 г. "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" - ВВС РФ,
1993, N 1, ст. 14).
Обеспечивать единство государственной политики в деятельности органов
исполнительной власти Российской Федерации, эффективное взаимодействие федеральных
органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов
федерации - главная задача, которая возложена на полномочных представителей
Президента Российской Федерации в субъектах федерации (Указ Президента Российской
Федерации от 5 февраля 1993 г. "О представителе Президента Российской Федерации
в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге"
(САПП, 1993, N 6, ст. 481) с изменениями и дополнениями, внесенными 17 января
1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 4, ст. 282).
Отношения, из которых складывается единство системы исполнительной власти,
непосредственно регулируются Указом Президента Российской Федерации от 3 октября
1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской
Федерации" и утвержденным им Положением о главе администрации края, области,
города федерального значения, автономного округа Российской Федерации (СЗ
РФ, 1994, N 24, ст. 2598). Данными актами охватываются вопросы назначения
и освобождения глав исполнительной власти субъектов федерации, их выборов,
ответственности, взаимоотношений с законодательными (представительными) органами
власти субъектов федерации, федеральными исполнительными органами, вопросы
социальных гарантий. Эти положения, как отмечается в Указе, действуют впредь
до принятия федеральных законов и законов субъектов федерации, определяющих
механизм реализации ст. 77 Конституции Российской Федерации, принципы и порядок
формирования органов государственной власти субъектов федерации.
Нормативно-правовые основы единства системы исполнительной власти устанавливаются
также федеральными законами (например, Законом Российской Федерации от 15
апреля 1993 г. "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию
внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной
власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных
округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного
самоуправления" (ВВС РФ, 1993, N 18, ст. 635), постановлениями Правительства
Российской Федерации (примером может служить утвержденное им 8 сентября 1994
г. Типовое положение о помощниках руководителей федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам
борьбы с преступностью. - СЗ РФ, 1994, N 20, ст. 2277), правовыми актами федеральных
министерств (см. в качестве иллюстрации Примерное положение о подразделениях
по охране труда органа исполнительной власти по труду субъекта Российской
Федерации, утвержденное постановлением Минтруда Российской Федерации от 30
октября 1995 г. N 58) и соглашениями, заключенными федеральными органами исполнительной
власти с органами исполнительной власти субъектов федерации в порядке ч. 2,
3 ст. 78 Конституции Российской Федерации (см. комментарий к этой статье).
Правовые условия единства системы исполнительной власти дополняются ее
информационной связанностью (см. постановление Правительства Российской Федерации
от 20 июня 1993 г. "О создании Центра информационных технологий и систем органов
исполнительной власти" - САПП, 1993, N 26, ст. 2450), а также конкретными
формами организационного взаимодействия. В частности, главы администраций
субъектов федерации являются членами постоянно действующего координационно-консультативного
Совета глав администраций при Президенте Российской Федерации (п. 1.3 Положения
о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной
области, автономного округа Российской Федерации); координационно-связующую
роль играет Комиссия при Президенте Российской Федерации по взаимодействию
федеральных органов государственной власти и органов государственной власти
субъектов федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах
Российской Федерации (см. Положение о Комиссии, утвержденное Указом Президента
Российской Федерации от 25 января 1996 г. Российская газета, 3 февраля 1996
г.).
Система исполнительной власти устанавливается в пределах ведения Российской
Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов, а равно в рамках реализации полномочий,
переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной
власти субъектов Российской Федерации (последнее фиксируется в Указе Президента
Российской Федерации от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы
исполнительной власти в Российской Федерации"). Это предполагает, что органы
исполнительной власти субъектов федерации в рамках собственных предметов ведения
и полномочий самостоятельны и обладают всей полнотой государственной власти.

Статья 78

1. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий
могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных
лиц.
2. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление
части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации
и федеральным законам.
3. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению
с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление
части своих полномочий.
4. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации
обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление
полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской
Федерации.

Комментарий к статье 78

1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет положения о территориальных
органах исполнительной власти и назначаемых должностных лицах. Данные органы
и лица входят в систему соответствующих федеральных органов исполнительной
власти федеральных министерств, государственных комитетов и иных федеральных
органов исполнительной власти, перечень которых утвержден Указом Президента
Российской Федерации от 10 января 1994 г. "О структуре федеральных органов
исполнительной власти" (САПП, 1994, N 3, ст. 190).
Названные территориальные органы могут создаваться, реорганизовываться
и ликвидироваться федеральными министерствами и ведомствами. Решения по этому
поводу они принимают исходя из федеральных законов, собственных потребностей
и материально-финансовых возможностей и учитывая мнение администраций субъектов
федерации. Их месторасположение способно ограничиваться конкретными регионами
(например, для Госкомсевера России - северными территориями), охватывать территории
не одного, а нескольких субъектов федерации, по вертикали доходить до уровня
местного самоуправления (типичный пример - федеральные органы налоговой полиции).
При этом территориальные органы исполнительной власти объединяет ряд общих
моментов: они входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации
и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных
органов федеральной исполнительной власти; представляют собой своеобразную
организационно-правовую форму деятельности федеральных министерств и ведомств,
ибо их назначение - осуществлять полномочия данных федеральных органов; действуют
на основе Конституции Российской Федерации, федеральных правовых актов, включая
акты федеральных министерств и ведомств; финансируются за счет федерального
бюджета; обладают правом принятия в пределах своей компетенции решений, которые,
в случае нарушения законодательства или превышения полномочий, отменяются
федеральным исполнительным органом; обладают правами юридического лица; координируют
свои отношения с органами исполнительной власти субъектов федерации; руководители
территориальных органов назначаются на должность и освобождаются от должности
вышестоящим органом федеральной исполнительной власти, в отдельных случаях
- по согласованию с органами исполнительной власти субъекта федерации. Приведенные
и некоторые другие положения получили отражение в Предложениях о порядке создания
и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации,
одобренных постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации
от 27 мая 1993 г. (САПП, 1993, N 22, ст. 2032).
Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным
имуществом, как и иные федеральные исполнительные органы, вправе создавать
свои территориальные органы (территориальные агентства). Вместе с тем ему
предоставляется возможность также наделять комитеты по управлению имуществом
субъектов федерации правами и полномочиями этих агентств (п. 2 Положения о
Государственном комитете Российской Федерации по управлению государственным
имуществом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации
от 4 декабря 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 50, ст. 4930), которые, не утрачивая
качеств органов исполнительной власти субъекта федерации, в пределах соответствующих
предметов ведения становятся частью системы Госкомимущества России.

2. Часть вторая ст. 78 вводит новый правовой инструмент регулирования
в системе исполнительной власти - соглашения между федеральными органами и
органами субъектов федерации. Подобное представляет собой одну из форм реального
федерализма, отражает стремление полнее учесть своеобразие природных, демографических,
этнических и экономических условий субъектов Российской Федерации, их возможности
в решении стоящих перед ними задач. Данные соглашения не замещают традиционные
способы управомочивания органов государственной власти с помощью федеральных
законов и иных правовых актов, а дополняют их.
Из приведенных конституционных положений и складывающейся государственной
практики следует, что соглашения: 1) заключаются федеральными органами исполнительной
власти и органами исполнительной власти субъектов федерации, конкретными представителями
которых могут быть не только органы общей компетенции, но и отраслевые или
функциональные органы исполнительной власти; 2) инициируются федеральными
органами исполнительной власти, но при этом не исключена и мотивированная
инициатива органов исполнительной власти субъектов федерации; 3) касаются
вопросов передачи федеральными органами исполнительной власти части своих
полномочий исполнительным органам субъекта федерации, что предполагает финансовое
обеспечение этих полномочий, федеральный контроль за их осуществлением, возможность
пересмотра договоренностей и отзыва переданных полномочий в случае ненадлежащего
использования. При этом передаются только те полномочия, которые реализуются
в сфере вопросов, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации
и ее субъектов (см., например, ст. 4 Договора о разграничении предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти Республики Бурятия. - Российская газета, 14
ноября 1995 г.); 4) основываются на Конституции Российской Федерации и федеральных
законах.
Названные соглашения не могут противоречить конституциям и уставам субъектов
федерации, а также договорам, заключенным в порядке ч. 3 ст. 11 Конституции,
о разграничении предметов ведения и полномочий, неотъемлемой частью которых
данные соглашения являются. Именно поэтому изменение Конституции Российской
Федерации или конституций, уставов субъектов федерации, если оно затрагивает
предмет соглашения, должно сопровождаться корректировкой такого соглашения.
Принятие же федерального закона или другого подзаконного акта Российской Федерации
по предметам совместного ведения обязывает органы государственной власти субъекта
федерации привести свои правовые акты, изданные в указанной сфере, в том числе
и на базе соглашений, в соответствие с федеральными нормативными правовыми
актами (см., например, ст. 3, 7 Договора о разграничении предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти Республики Саха (Якутия). - Республика Саха,
5 июля 1995 г.).
Федеральное законодательство содержит лишь отдельные нормы, регламентирующие
порядок подготовки соглашений (см. Указ Президента Российской Федерации от
20 июля 1994 г. "Об образовании Комиссии при Президенте Российской Федерации
по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации". - СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1475). Но нет актов,
определяющих правовой механизм их заключения и действия в полном объеме. Некоторые
элементы реализации этих соглашений (создание совместных комиссий, использование
согласительных процедур и т.п.) фиксируются в договорах о разграничении предметов
ведения и полномочий между федеральными органами и органами государственной
власти соответствующего субъекта, а также в самих соглашениях (см., например,
ряд соглашений между Правительством Российской Федерации и Правительством
Республики Саха (Якутия) - о разграничении полномочий в области экономики,
бюджетных отношений, международных и внешнеэкономических связей, таможенного
дела и др. Республика Саха, 5 июля 1995 г.).

3. Часть 3 комментируемой статьи регламентирует отношения, связанные
с передачей полномочий органами исполнительной власти субъекта федерации федеральным
органам исполнительной власти. Это признается допустимым только в части полномочий
соответствующего органа и с использованием соглашений. Поскольку инициатива
в данном случае принадлежит субъекту федерации, то предполагается, что он
и должен отрегулировать детали рассматриваемой процедуры. Конституцией Республики
Бурятия (ст. 68), например, установлено, что указанные полномочия могут делегироваться
федеральным органам добровольно и на определенный срок. При этом республика
оставляет за собой право участия и контроля в осуществлении этих полномочий,
а также право отзыва в случае недобросовестного их использования федеральными
органами государственной власти.
4. Часть 4 ст. 78 закрепляет функцию Президента Российской Федерации
и Правительства Российской Федерации по обеспечению полномочий федеральной
государственной власти на всей территории Российской Федерации. Ее осуществление
является одной из гарантий суверенитета и целостности российского государства,
эффективности деятельности системы федеральных органов государственной власти.
Подобную функцию выполняют в пределах своего ведения и полномочий также федеральные
суды, прокуратура и некоторые другие федеральные органы, но Президенту и Правительству
в этой сфере отводится особая роль.
Президент и федеральное Правительство решают указанную задачу в соответствии
с Конституцией Российской Федерации. Это предполагает, что они, во-первых,
берут под защиту ценности, нашедшие закрепление в Конституции и прежде всего
в качестве основ конституционного строя; во-вторых, действуют в пределах установленной
компетенции, используя конституционные и иные законные меры; в-третьих, обеспечивая
суверенитет, целостность и безопасность страны, в отсутствии необходимых законов
непосредственно руководствуются Конституцией. Последнее положение получило
подтверждение в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от
31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда правовых актов,
принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике
(ВКС, 1995, N 5, с. 3-18).
Президент Российской Федерации обладает широкими возможностями для обеспечения
полномочий федеральной государственной власти. Это может быть осуществлено
путем: назначения полномочных представителей (п. "к" ст. 83 Конституции);
образования специального органа - Совета Безопасности (п. "ж" ст. 83); использования
согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами
и органами государственной власти субъектов федерации (ч. 1 ст. 85); издания
обязательных к исполнению указов и распоряжений (ст. 90); инициирования принятия
федеральных законов (ч. 1 ст. 104); приостановления действий актов органов
исполнительной власти субъектов федерации (ч. 2 ст. 85); обращения с запросом
в Конституционный Суд о проверке конституционности правовых актов и по другим
основаниям, предусмотренным Конституцией (ст. 125), а также в иные федеральные
суды (ст. 85); введения военного или чрезвычайного положения (ст. 87, 88).
Правительство Российской Федерации самостоятельно решает ту же задачу
в рамках своих полномочий (ст. 114 Конституции). При этом используются схожие
способы: принятие постановлений и распоряжений, обязательных к исполнению
в Российской Федерации (ст. 115); законодательная инициатива (ч. 1 ст. 104);
дача заключений на законопроекты в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 104;
обращение в Конституционный суд Российской Федерации (ст. 125).
По смыслу статьи 114 (п. "ж") Конституции предполагается, что Правительство
может обеспечивать полномочия федеральной государственной власти также по
поручению Президента Российской Федерации. Однако, как подчеркивалось, в частности,
в уже упомянутом постановлении Конституционного Суда Российской Федерации
по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи
с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике, эти поручения
должны быть согласованы с полномочиями Правительства. В ходе рассмотрения
дела проверке на соответствие Конституции подвергалось, в частности, указание
Президента Правительству "использовать все имеющиеся у государства средства".
Суд признал, что эта формулировка не может быть истолкована как предоставление
Правительству полномочий действовать вне рамок, установленных для него Конституцией
Российской Федерации и действующими законами, так как имеются в виду те средства,
находящиеся в распоряжении государства, использовать которые Правительство
уполномочено Конституцией.


Статья 79

Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях
и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами,
если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит
основам конституционного строя Российской Федерации.

Комментарий к статье 79

Подтверждая право Российской Федерации участвовать в международных объединениях
и передавать им часть своих полномочий, комментируемая статья закрепляет положение,
весьма характерное для конституционных актов европейских государств. Само
по себе право на участие в международных объединениях существует у каждого
государства, и его реализация в принципе не зависит от закрепления в основном
законе. Вместе с тем данное положение означает предоставление Российской Федерации
права вступать в международные объединения и передавать им полномочия, когда
этого требуют интересы международного сотрудничества, но с соблюдением определенных
условий и ограничений.
Комментируемая статья говорит о международных объединениях, что позволяет
под этим понимать широкий круг международных образований, включая: международные
союзы, конфедерации, межправительственные универсальные и региональные организации,
неправительственные международные организации, международные комиссии и комитеты.
Вне зависимости от характера международного объединения, его целей, задач
и компетенции Российская Федерации может участвовать только в тех из них,
которые созданы и действуют на основе международного договора, участником
которого является Российская Федерация. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 7 Устава
Содружества Независимых Государств от 22 января 1993 г. членом Содружества
может стать государство, которое разделяет цели и принципы Содружества и принимает
на себя обязательства, содержащиеся в Уставе, путем присоединения к нему с
согласия всех государств-членов.
Анализ содержания ст. 79 Конституции позволяет сделать вывод о том, что
Российская Федерация вправе вступать как в международные объединения, юрисдикционная
компетенция которых по вопросам сотрудничества ограничена принятием рекомендательных
норм, так и в объединения, обладающие элементами надгосударственности; международные
объединения, выполняющие координационные функции по отношению к своим членам,
не нуждаются в делегировании полномочий, точнее - суверенных прав, входящих
во внутреннюю компетенцию государств-членов.
Под передачей полномочий в данном случае можно понимать добровольный
отказ России от части своих суверенных прав и передачу их органам международного
объединения на основе соглашения между государствами-участниками международного
договора о создании такого объединения.
В п. "д" ст. 15 Федерального закона "О международных договорах" от 15
июля 1995 г. говорится об участии Российской Федерации в международных союзах,
международных организациях и иных международных объединениях, которым она
передает часть своих полномочий, признавая юридическую обязательность решений
их органов для Российской Федерации. Признание юридической обязательности
решений не расширяет содержание полномочий по ст. 79 Конституции, а скорее
уточняет их.
Конституция Российской Федерации не устанавливает порядок введения таких
договоров в силу. Однако упомянутым Законом о международных договорах договоры,
предусматривающие передачу части полномочий Российской Федерации международному
объединению, подлежат ратификации.
Комментируемая статья содержит два важных ограничения на вступление России
в международное объединение и передачу полномочий. Во-первых, передача полномочий
недопустима, если это имело бы своим следствием ограничение прав и свобод
человека и гражданина. Во-вторых, участие в международном объединении не должно
каким-либо образом противоречить основам конституционного строя Российской
Федерации.
Таким образом, данная норма не только устанавливает определенные требования
к заключаемым Российской Федерацией договорам, но и выступает дополнительной
гарантией прав человека и гражданина и основ конституционного устройства Российской
Федерации, составляющих содержание гл. 1 и 2 Конституции.
Нельзя не упомянуть о практике заключения международных соглашений, предусматривающих
передачу полномочий стран-членов СНГ. Так, протоколом о введении в действие
Положения о Главном командовании Объединенных Вооруженных Сил Содружества
Независимых Государств от 9 октября 1992 г. (БМД, 1994, N 4, с. 3). Главное
командование уполномочено принимать нормативные акты, обязательные для участников
(п. 4.1), применять нормы международного права и устанавливать факты несоответствия
внутригосударственных нормативных актов нормам международного права, толковать
национальное право государств-участников (п. 4.2). Таким образом, Российская
Федерация передала Главному командованию, т. е. международному органу, важные
юрисдикционные полномочия по вопросам обороны и использования вооруженных
сил наряду с другими участниками Протокола.
Российская Федерация в качестве правопреемницы Союза ССР унаследовала
членство в международных организациях, входящих в "семью" ООН, и в других
межправительственных объединениях.

Глава 4. Президент Российской Федерации

Статья 80

1. Президент Российской Федерации является главой государства.
2. Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской
Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией
Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской
Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное
функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
3. Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской
Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней
и внешней политики государства.
4. Президент Российской Федерации как глава государства представляет
Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Комментарий к статье 80

1. В Российской Федерации пост Президента, избираемого всенародным голосованием,
введен во исполнение решения народа, принятого на первом референдуме России
17 марта 1991 г. Правовой статус Президента Российской Федерации регулировался
Законами России от 24 апреля 1991 г. "О Президенте РСФСР" и "О выборах Президента
РСФСР", а также Законом Российской Федерации от 27 июня 1991 г. "О вступлении
в должность Президента РСФСР" (ВВС, 1991, N 17, ст. 510, 512; N 21, ст. 708;
N 26, ст. 880). Законом РСФСР от 24 мая 1991 г. были внесены соответствующие
изменения и дополнения в Конституцию (Основной Закон) РСФСР 1978 г. (ВВС,
1991, N 22, ст. 776). Новая Конституция Российской Федерации не предполагает
издания специального федерального закона о Президенте Российской Федерации.
В соответствии с прежней Конституцией РСФСР Президент РСФСР провозглашался
высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР.
По ныне действующей Конституции Президент Российской Федерации является
главой государства. Таким образом, концепция президентской власти, принятая
Конституцией 1993 г., значительно отличается от прежней. Это изменение вызвано
объективной необходимостью наделения Президента полномочиями, обеспечивающими
единство государственной власти, устойчивость системы управления государственными
делами, согласованное функционирование ветвей власти в условиях разделения
властей. Обеспечивая и направляя работу всех федеральных государственных органов,
выполняя активные координирующие функции, Президент действует в качестве главы
государства.
Президент олицетворяет Российское государство внутри страны и в международных
отношениях, определяет основные направления внутренней и внешней политики,
как глава государства обращается с посланиями к Федеральному Собранию, назначает
выборы, обладает правом законодательной инициативы и отлагательного вето,
назначает референдумы, формирует Правительство и активно влияет на его деятельность,
участвует в формировании судебной власти. Таким образом, Президент занимает
самостоятельное и главенствующее положение в системе органов государственной
власти.
Президент является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами, назначает
и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в зарубежных
государствах, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем
дипломатических представителей, награждает орденами и медалями, решает вопросы
гражданства и помилования, выполняет другие функции, предусмотренные статьями
гл. 4 и иными статьями Конституции.
Власть Президента ограничивается пределами Конституции Российской Федерации.
Конституция предусматривает, что Президент действует в установленном ею порядке.
Общие рамки его полномочий определяются принципом разделения властей и требованием
Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской
Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации.
Президент Российской Федерации, будучи юридически дистанцирован от всех
ветвей власти, нормотворчествует, управляет, разрешает споры, осуществляет
конституционный контроль.
Реализуя возложенные Конституцией на главу государства обязанности по
защите конституционного строя, охране Конституции и укреплению Российского
государства, Президент выступает активным проводником реформ, в том числе
в политической сфере. Им изданы указы, направленные на реформирование государственной
власти, реализацию концепции судебной реформы, реформы местного самоуправления,
проведение правовой реформы, созданы соответствующие комиссии и советы при
Президенте (САПП, 1994, N 13, ст. 985; СЗ РФ, 1994, N 31, ст. 3253; 1995,
N 22, ст. 2033; N 28, ст. 2642; N 49, ст. 4773; 1996, N 2, с. 69; N 10 ст.
882).
На обеспечение стабильности конституционного строя, защиту прав и свобод
человека и гражданина, общественной безопасности направлен Указ Президента
о мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти
в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской
Федерации (СЗ РФ, 1995, N 13, ст. 1127).
В силу полномочий, определенных Конституцией, Президент в своей деятельности
наиболее близок к Правительству, оказывает решающее влияние на его формирование
и отставку, активно воздействует на осуществление исполнительной власти Российской
Федерации, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства
и содержание работы Правительства.
С согласия Государственной Думы Президент назначает Председателя Правительства,
а по предложению последнего - и персональный состав Правительства. Кроме того,
Президент на практике регулирует взаимоотношения Правительства и законодательной
власти.
При определении основных направлений деятельности Правительства Председатель
Правительства руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными
законами и указами Президента.
В Конституции 1993 г. отсутствует прямая норма о подчиненности Правительства
Президенту, содержавшаяся в Конституции 1978 г. (ст. 122). На основе новой
Конституции реализуется тенденция к практическому разграничению функций исполнительной
власти между Президентом и Правительством как государственными органами, самостоятельно
осуществляющими свои полномочия и взаимодействующими в формах, предусмотренных
Конституцией и федеральными законами. На это направлен, например, Указ Президента
Российской Федерации от 10 июня 1994 г. "Об обеспечении взаимодействия Президента
Российской Федерации и Правительства Российской Федерации", устанавливающий
порядок взаимного согласования проектов президентских и правительственных
решений, формирования планов законопроектных работ (СЗ РФ, 1994, N 7, ст.
697; 1995, N 19, ст. 1732).

2. Конституция содержит ряд норм, наполняющих реальным содержанием провозглашенное
ею Положение о Президенте Российской Федерации как гаранте Конституции Российской
Федерации. Президент наделен неограниченным правом законодательной инициативы,
позволяющим ему в конкретной правовой форме ставить вопросы о реализации конституционных
положений, приведении законодательства Российской Федерации в соответствие
с Конституцией.
Президент вправе использовать право вето на стадии подписания федеральных
законов (ч. 3 ст. 107 Конституции), в том числе как гарантию обеспечения их
конституционности. Он вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, в первую очередь в случае противоречия
этих актов Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 85 Конституции). При
противоречии постановлений и распоряжений Правительства Конституции Российской
Федерации Президент вправе отменять их (ч. 3 ст. 115 Конституции).
Обеспечивая единство исполнительной власти в государстве, Президент своими
указами предписывает соответствующим органам и должностным лицам необходимость
следовать Конституции Российской Федерации. Так, Указом от 3 октября 1994
г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской
Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 24, ст. 2598) предусмотрено, что главы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации обладают полномочиями, установленными
федеральной Конституцией, и несут ответственность за реализацию этих полномочий.
Положение о главе администрации края, области, города федерального значения,
автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденное
приведенным Указом Президента, обязывает глав администрации руководствоваться
Конституцией Российской Федерации.
В соответствии с Указом "О полномочном представителе Президента Российской
Федерации в субъекте Российской Федерации" (САПП, 1993, N 6, ст. 481; СЗ РФ,
1995, N 4, ст. 282) и Положением о полномочном представителе Президента, утвержденным
этим Указом, представитель Президента обязан осуществлять свои полномочия
в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Из статуса Президента Российской Федерации как главы государства и гаранта
Конституции Российской Федерации вытекает его обязанность обеспечивать включение
в конституционный текст поправок и изменений Конституции Российской Федерации
посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст. 136 и
137 Конституции (постановление Конституционного Суда Российской Федерации
от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции Российской
Федерации - СЗ РФ, 1995, N 49, ст. 4868).
Президент Российской Федерации вправе направлять в Конституционный Суд
Российской Федерации запросы о конституционности федеральных законов, нормативных
актов Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации,
конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов
Российской Федерации, обращаться в Конституционный Суд по вопросам толкования
Конституции (ст. 125). Президент на практике использует эти полномочия, предоставленные
ему Конституцией и Федеральным конституционным законом "О Конституционном
Суде Российской Федерации".
В соответствии с Конституцией права и свободы человека и гражданина определяют
смысл, содержание и применение законов, деятельность всех органов государственной
власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). В этой
сфере Конституция отводит Президенту особую роль.
Выступая гарантом прав и свобод человека и гражданина, Президент реализует
свое конституционное полномочие в процессе осуществления законодательной инициативы,
а также при издании указов, направленных на защиту правового положения личности
в целом и отдельных групп населения, включая пенсионеров, военнослужащих,
вынужденных переселенцев, студентов и других особо нуждающихся в защите со
стороны государства (СЗ РФ, 1994, N 15, ст. 1712; N 17, ст. 1954; СЗ РФ, 1995,
N 6, ст. 474; N 9, ст. 735; N 51, ст. 5054).
Положения об обязанности Президента защищать Конституцию Российской Федерации,
уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, верно служить народу
содержатся в тексте присяги Президента, которую он приносит при вступлении
в должность (ч. 1 ст. 82 Конституции).
Необходимо особо отметить указы, направленные на укрепление основ правового
государства, осуществление и защиту прав и свобод граждан в политической сфере.
К их числу относятся, например, указы о федеральной целевой программе повышения
правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации
(СЗ РФ, 1995, N 10, ст. 862), о создании Судебной палаты по информационным
спорам (САПП, 1994, N 2, ст. 75; N 6, ст. 434), об установлении дополнительных
гарантий на получение правовой информации (САПП, 1994, N 2, ст. 74) и др.
Президентом утвержден ряд программ долгосрочного характера, в том числе
президентских, рассчитанных на создание режима социальной защищенности граждан,
благоприятных и безопасных условий жизни. К их числу относятся президентская
программа "Дети России" (СЗ РФ, 1994, N 18, ст. 2065), федеральная программа
"Молодежь России" (СЗ РФ, 1994, N 22, ст. 2459), федеральная программа по
борьбе с преступностью (СЗ РФ, 1994, N 5, ст. 403; 1995, N 23, ст. 2206) и
др. В целях мобилизации средств для реализации федеральных программ создан
Фонд президентских программ (СЗ РФ, 1994, N 31, ст. 3248; 1995, N 25, ст.
2377).
Защищая права и свободы человека и гражданина, Президент в своей деятельности
опирается на Правительство Российской Федерации, которое в силу Конституции
также обязано осуществлять меры по обеспечению прав и свобод граждан.
При Президенте Российской Федерации действует Комиссия по правам человека,
которая была образована Указом Президента от 26 сентября 1993 г. N 1458 в
целях усиления гарантий гражданских и политических прав граждан Российской
Федерации (САПП, 1993, N 40, ст. 3738). Положение о Комиссии было утверждено
Указом Президента от 1 ноября 1993 года N 1798 (САПП, 1993, N 45, ст. 4325),
а действующий состав - Указом от 20 мая 1996 г. N 740 (СЗ РФ, 1996, N 21,
ст. 2474).
Часть 2 ст. 80 Конституции предусматривает, что Президент принимает меры
по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной
целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие
органов государственной власти.
Конституция определяет, что Президент действует в установленном Конституцией
порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении
полномочий, не перечисленных в ст. 83-89 Конституции, их общие рамки определяются
принципом разделения властей (ст. 10) и требованием ст. 90 (ч. 3), согласно
которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции
и законам Российской Федерации. Кроме того, реализация Президентом своей компетенции
в "установленном Конституцией Российской Федерации порядке" предполагает также
возложение им на Правительство Российской Федерации задач во исполнение указов
Президента. Точка зрения, согласно которой полномочия Президента Российской
Федерации могут быть использованы только при наличии соответствующего закона,
означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного в ст.
15 (см. постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля
1995 г. по делу о проверке конституционности ряда актов, связанного с урегулированием
вооруженного конфликта в Чеченской Республике) (СЗ РФ, 1995, N 33, ст. 3424).
Охрана суверенитета Российской Федерации связана с деятельностью всех
ветвей государственной власти. Однако Президент наделяется Конституцией в
этой сфере особыми полномочиями. В частности, он единолично принимает оперативные
решения, вызванные экстраординарными обстоятельствами, вправе вводить военное
или чрезвычайное положение на территории Российской Федерации или в отдельных
ее местностях, принимает решение об отставке Правительства.
Обширны полномочия и деятельность Президента по обеспечению согласованного
функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
При Президенте образована Объединенная комиссия по координации законодательной
деятельности, имеющая целью достижение взаимоприемлемой согласованности в
законотворчестве между палатами Федерального Собрания, Президентом, Правительством
Российской Федерации и другими субъектами законодательной инициативы (СЗ РФ,
1994, N 32, ст. 3350, 1996, N 22, ст. 2684). Для обеспечения согласованной
работы органов государственной власти в связи с проведением судебной реформы
при Президенте Российской Федерации создан Совет по судебной реформе с участием
Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации, Генеральной прокуратуры, Совета судей и Союза адвокатов (СЗ РФ,
1994, N 31, ст. 3253; СЗ РФ, 1995, N 22, ст. 2033).
В качестве консультативного органа при Президенте Российской Федерации
действует политический консультативный Совет, призванный способствовать улучшению
взаимодействия федеральных органов государственной власти при создании правовой
базы реформ и привлечению к этому процессу общественности (см. Указ от 25
июня 1996 г. N 989).
На усиление взаимодействия органов государственной власти Российской
Федерации и органов государственной власти ее субъектов при проведении конституционно-правовой
реформы в субъектах Российской Федерации, недопущение нарушений Конституции
и Федеральных законов, а также устранение разногласий, возникающих между законодательными
(представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, направлен Указ от 5 октября 1995 г. N 1007, которым
образована специальная Комиссия при Президенте Российской Федерации. На Комиссию
возложен ряд обязанностей по выработке мер, обеспечивающих реализацию полномочий
Президента как гаранта Конституции, в том числе подготовка предложений о применении
Президентом согласительных процедур для разрешения разногласий в порядке статьи
85 Конституции (СЗ РФ, 1995, N 41, ст. 3875; 1996, N 5, ст. 461).
Издан ряд указов, направленных на создание организационных условий и
укрепление материальной базы функционирования всех ветвей государственной
власти (см., например, СЗ РФ, 1995, N 8, ст. 657; N 14, ст. 1245; N 23, ст.
2205; N 35, ст. 3510; N 38, ст. 3670; 1996, N 13, ст. 1306).
Президент может использовать определенные Конституцией Российской Федерации
рычаги воздействия на Государственную Думу и Правительство. Он вправе при
выражении Государственной Думой недоверия Правительству или при отказе Правительству
в доверии в установленном порядке объявить об отставке Правительства либо
распустить Государственную Думу (ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции).
На основе Конституции Российской Федерации Президент обеспечивает единство
исполнительной власти в Российской Федерации и осуществление полномочий федеральной
государственной власти на всей территории России. Указы и распоряжения Президента
обязательны для исполнения на всей территории федеративного государства. С
задачами поддержания и укрепления единства исполнительной власти связан ряд
указов Президента, в том числе "О мерах по укреплению единой системы исполнительной
власти в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 24, ст. 2598), о выборах губернаторов
и глав администраций (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 154), о единой системе федеральных
органов исполнительной власти в области связи в Российской Федерации (СЗ РФ,
1995, N 50, ст. 4902) и др.
Для разрешения разногласий между органами государственной власти федерального
уровня и органами власти субъектов Российской Федерации, а также между органами
государственной власти субъектов Российской Федерации Президент вправе использовать
согласительные процедуры. При этом федеральный Президент и Правительство Российской
Федерации в соответствии с Конституцией обеспечивают осуществление полномочий
федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.
В целях достижения согласованного функционирования и взаимодействия органов
государственной власти, разрешения споров о компетенции Президент имеет возможность
использовать, помимо процедур согласования, иные средства, указанные в Конституции,
в том числе обратиться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации.

3. В соответствии с Конституцией РСФСР 1978 г. определение внутренней
и внешней политики РСФСР находилось в исключительном ведении Съезда народных
депутатов РСФСР (п. 2 ч. 3 ст. 104). Действующая Конституция относит это полномочие
к ведению Президента Российской Федерации, наделяя его при этом правом определять
основные направления внутренней и внешней политики государства. Это связано
с четко проводимым Конституцией принципом разделения властей, в соответствии
с которым Федеральное Собрание также участвует в осуществлении политики государства
путем принятия федеральных законов, постановлений палат, заявлений, деклараций.
Конституция Российской Федерации предоставляет Президенту право обращаться
к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных
направлениях внутренней и внешней политики.
В связи с особым положением Главы государства, избранного народом, следует
признать обязательный характер его взглядов на политику, общие концепции в
законотворчестве, в связи с чем Федеральное Собрание не может быть свободным
от провозглашаемых при этом целей и приоритетов в политике. Однако это не
означает, что определение основных направлений политики является директивой
по отношению к Федеральному Собранию, поскольку в системе разделения властей
Парламент как орган законодательной власти, реализующий политику в законах,
самостоятелен.
Определение основных направлений политики государства Президентом Российской
Федерации осуществляется не только в форме посланий Федеральному Собранию,
но и в проектах законов, представляемых Парламенту, предложениях о разработке
тех или иных законов, в которых содержится идеология внутренней и внешней
политики государства, а также указах Президента. Политику государства формируют,
например, такие Указы, как "Об основных направлениях государственной политики
Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом",
"Об основных направлениях государственной социальной политики по улучшению
положения детей в Российской Федерации до 2000 года", "О государственной политике
в сфере информатизации", "О государственной стратегии Российской Федерации
по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития", "О дополнительных
мерах по повышению эффективности инвестиционной политики Российской Федерации"
(СЗ РФ, 1994, N 16, ст. 1888; 1995, N 38, ст. 3669; САПП, 1994, N 4, ст. 305;
N 31, ст. 3096; СЗ РФ, 1994, N 6, ст. 436; СЗ РФ, 1995, N 31, ст. 3097) и
др.
Императивность действий Президента Российской Федерации в осуществлении
внутренней и внешней политики полностью проявляется во взаимоотношениях Президента
с Правительством Российской Федерации, которое в силу Конституции обеспечивает
проведение в жизнь единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой
государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения,
социального обеспечения, экологии, осуществляет иные полномочия, исполняя
указы Президента Российской Федерации.
При Президенте в качестве постоянного консультативного органа действует
Президентский совет, в задачи которого входит разработка предложений по стратегии
в области внутренней и внешней политики, направленной на всестороннее осуществление
экономической, политической и социальной реформ, определение механизма эффективного
осуществления стратегии общенационального развития Российской Федерации (САПП,
1993, N 9, ст. 735).

4. Президент Российской Федерации представляет ее как глава государства
прежде всего во взаимоотношениях федеральных властей с субъектами Российской
Федерации. При этом Президент исходит из положений об урегулировании федеративных
отношений как самой Конституцией, так и федеративными и иными договорами о
разграничении предметов ведения и полномочий. Следует отметить подписанные
Президентом Российской Федерации договоры с Республиками Татарстан, Башкортостан,
Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкарской Республикой, Республикой
Бурятия, со Свердловской, Калининградской областями, Краснодарским краем,
другими субъектами Российской Федерации. Указами Президента от 3 и 15 июня
1996 г. соответственно утверждены Основные положения региональной политики
в Российской Федерации и Концепция государственной национальной политики Российской
Федерации.
Представительская роль Президента Российской Федерации, выступающего
от имени Российского государства как такового, проявляется также во взаимоотношениях
с различными структурами гражданского общества (см., например, Указ Президента
от 25 июня 1996 г. N 989 "О Политическом консультативном совете").
При Президенте действуют общественные советы, комиссии, структуры, создан
Российский общественно-политический центр (СЗ РФ, 1995, N 27, ст. 2548), оказывается
поддержка общественным объединениям (см., например, указы о мерах по содействию
деятельности общественного объединения "Российское воинское братство" (СЗ
РФ, 1995, N 27, ст. 2546) об общественном объединении "Российское морское
собрание" (СЗ РФ, 1995, N 49 ст. 4769), о государственной поддержке Российского
фонда культуры (СЗ РФ, 1996, N 2, ст. 71) и др.
Во всех этих случаях представительства Президент вправе использовать
полномочия в установленном Конституцией порядке.
Выступая от имени Российской Федерации в международных отношениях, Президент
представляет Российскую Федерацию как субъект международных отношений. Это
означает, что его заявления и акции не нуждаются в каком-либо удостоверении
и он всегда действует как Глава суверенного государства. Только Президент
вправе подписывать международные договоры Российской Федерации, участвовать
в переговорах от имени Российской Федерации или поручать это уполномоченным
им должностным лицам.

Статья 81

1. Президент Российской Федерации избирается на четыре года гражданами
Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного
права при тайном голосовании.
2. Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской
Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не
менее 10 лет.
3. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской
Федерации более двух сроков подряд.
4. Порядок выборов Президента Российской Федерации определяется федеральным
законом.

Комментарий к статье 81

1. Новая Конституция Российской Федерации изменила срок полномочий Президента
Российской Федерации, сократив его на один год: по Конституции 1978 г. Президент
избирался на пять лет. В связи с этим потребовалось в законодательном порядке
урегулировать вопрос о введении в действие нормы Конституции 1993 г. о новом
сроке президентства и о полномочиях Президента, действующего на момент принятия
Конституции.
В разделе втором Конституции 1993 г. "Заключительные и переходные положения"
было установлено, что Президент, избранный в соответствии с прежней Конституцией,
осуществляет установленные новой Конституцией полномочия до истечения срока,
на который он был избран (п. 3).
Вопрос о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента
Российской Федерации не может быть вынесен на референдум.
Исчисление четырехлетнего конституционного срока начинается со дня избрания
Президента. При этом днем выборов является первое воскресенье после истечения
данного конституционного срока. Действующий Президент Российской Федерации
исполняет свои полномочия до вступления в должность вновь избранного Президента,
которое происходит на тридцатый день со дня официального объявления Центральной
избирательной комиссией Российской Федерации о результатах выборов Президента
Российской Федерации (ч. 1 ст. 4, ст. 60 Федерального закона от 17 мая 1995
г. "О выборах Президента Российской Федерации" СЗ РФ, 1995, N 21, ст. 1924).
Момент вступления в должность Президента Российской Федерации связан
с принесением Президентом присяги народу.
Президент Российской Федерации избирается гражданами Российской Федерации
на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании,
участие в выборах является добровольным. Принципы участия граждан Российской
Федерации в выборах закреплены в Федеральном законе от 6 декабря 1994 г. "Об
основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (СЗ РФ,
1994, N 33, ст. 3406) и Федеральном законе "О выборах Президента Российской
Федерации".
Гражданин Российской Федерации, достигший на день выборов 18 лет, вправе
избирать Президента Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации может

<<

стр. 14
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>