<<

стр. 16
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

голосование. Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против
Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления
принимается двумя третями голосов от общего числа депутатов этой палаты и
направляется в Совет Федерации. Если предложение о выдвижении обвинения против
Президента не получило поддержки Государственной Думы, ею принимается постановление
об отказе в выдвижении обвинения против Президента, которое является окончательным
(ст. 163-167 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания).
Запрос о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против
Президента в совершении тяжкого преступления направляется в Конституционный
Суд Российской Федерации Советом Федерации. Руководствуясь Конституцией (ч.
7 ст. 125), Конституционный Суд дает заключение о соблюдении или несоблюдении
порядка выдвижения обвинения. В случае принятия Конституционным Судом решения
о несоблюдении установленного порядка рассмотрение обвинения против Президента
прекращается (ст. 107-110 Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации").
При вынесении Конституционным Судом заключения о том, что порядок выдвижения
обвинения против Президента соблюден и соответствует требованиям Конституции,
созывается заседание Совета Федерации. Постановление об отрешении Президента
от должности принимается Советом Федерации тайным голосованием большинством
голосов не менее двух третей от общего числа членов этой палаты. Если предлагаемое
решение Совета Федерации не набрало необходимого числа голосов, рассмотрение
обвинения Президента Российской Федерации прекращается, соответствующее постановление
незамедлительно доводится через средства массовой информации до всеобщего
сведения (ст. 171-177 Регламента Совета Федерации).
3. В соответствии с Конституцией решение Совета Федерации об отрешении
Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный
срок после выдвижения против него обвинения. Все государственные органы, участвующие
в процессе рассмотрения данного вопроса, должны укладываться в определенные
сроки, чтобы не нарушить установленный конституционный срок. Так, Государственная
Дума в соответствии со своим Регламентом направляет постановление о выдвижении
обвинения против Президента в Совет Федерации в пятидневный срок, Совет Федерации
обращается с запросом в Конституционный Суд не позднее месяца со дня принятия
решения Государственной Думой; Конституционный Суд в свою очередь должен дать
заключение не позднее десяти дней после регистрации запроса; Совет Федерации
включает вопрос об отрешении Президента от должности первым в повестку дня
заседания палаты, созываемого в срок, не превышающий 72 часа с момента получения
заключения Конституционного Суда. Если в установленный Конституцией трехмесячный
срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента
считается отклоненным.
Конституция Российской Федерации, как и основные законы других стран,
регулирует только отрешение Президента от должности. После импичмента Президент
может нести ответственность, если он совершил преступление, по нормам уголовного
законодательства как обычное лицо.

Глава 5. Федеральное Собрание

Статья 94

Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным
и законодательным органом Российской Федерации.

Комментарий к статье 94

В данной статье Конституции содержится дефиниция (определение) Федерального
Собрания, характеризующая сущность, юридическую природу и функции этого органа.
Традиция конституционных дефиниций органов власти восходит к советским
конституциям, где дефиниции несли значительную идеологическую нагрузку. В
зарубежных странах развитой демократии такого рода дефиниции обычно отсутствуют.
Из определения Федерального Собрания как парламента Российской Федерации
следует, что этот орган должен выступать в качестве коллективного выразителя
интересов и воли многонационального народа России, который является носителем
суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. В системе
разделения властей на федеральном уровне парламент в Российской Федерации,
как и в других государствах, олицетворяет законодательную ветвь власти. Его
функции, однако, не ограничиваются законодательной деятельностью, но охватывают
также верховное распоряжение государственной казной и контроль за исполнительной
властью посредством форм и способов, определенных Конституцией и соответствующими
ей федеральными законами.
Характеристика Федерального Собрания как представительного органа означает,
что он в правовых отношениях, прежде всего в отношениях власти, представляет
народ Российской Федерации, является его легитимным представителем в силу
Конституции. В принципе это означает, что Федеральное Собрание - выборный
орган. Однако отсюда не следует (как часто ошибочно утверждается), что члены
Федерального Собрания хотя бы в своей совокупности должны быть избраны большинством
народа. Это желательно, но на практике далеко не всегда достижимо. В большой
мере зависит это от избирательной системы, от порядка формирования Федерального
Собрания, которые устанавливаются федеральными законами (см. комментарий к
ст. 95-97). Если парламент избран в соответствии с Конституцией и изданными
на ее основе законами, он легитимен вне зависимости от того, какая доля общего
числа избирателей поддержала избранных депутатами кандидатов.
Конституция далее определяет Федеральное Собрание как законодательный
орган. Это означает, что на Федеральное Собрание возложена функция издания
правовых актов самой высокой юридической силы, выше которой юридическая сила
лишь самой Конституции и международных договоров. Федеральное Собрание - единственный
орган федеральной законодательной власти. Его акты - федеральные законы -
не могут быть отменены или изменены никаким другим государственным органом,
поскольку соответствуют Конституции. В случаях их противоречия федеральной
Конституции они по решению Конституционного Суда утрачивают юридическую силу.
Акты любых других органов власти не должны противоречить федеральным
законам.

Статья 95

1. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной
Думы.
2. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта
Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов
государственной власти.
3. Государственная Дума состоит из 450 депутатов.

Комментарий к статье 95

1. В ч. 1 комментируемой статьи определена структура Федерального Собрания
как двухпалатного органа. Двухпалатная структура парламента получила значительное
распространение в мире благодаря по крайней мере двум своим преимуществам:
а) возможности обеспечить наряду с общим представительством интересов всей
совокупности граждан (всей нации) также особое представительство коллективных
интересов населения крупных регионов (в федеративном государстве - субъектов
федерации) либо интересов иных групп общества, играющих в нем важную роль,
и б) возможности оптимизировать законодательный процесс, установив тормоз
и противовес вероятным поспешным и недостаточно продуманным законодательным
решениям одной палаты.
За эти преимущества приходится платить большей численностью членов парламента
и сотрудников его аппарата, а следовательно, большей дороговизной его работы
и замедлением процесса принятия решений.
Конституция не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней,
однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и нижними палатами
парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает основание характеризовать
Совет Федерации как верхнюю, а Государственную Думу - как нижнюю палату Федерального
Собрания.
Двухпалатная структура российского парламента принадлежит к тому типу,
который определяется относительной слабостью верхней палаты. Это выражается
в возможности для Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации
в случае разногласий между палатами по большинству законов, хотя Совет Федерации
имеет некоторые важные специальные полномочия (см. комментарии к ст. 93, 102,
106).

2. Совет Федерации основывается на паритетном представительстве субъектов
Российской Федерации, каждый из которых представлен в палате двумя членами
- по одному от представительного и исполнительного органов государственной
власти. Исходя из того, что, согласно ч. 1 ст. 65 Конституции, Российская
Федерация имеет 89 субъектов, Совет Федерации должен насчитывать 178 членов.
Это общее число его членов, которое служит основой для определения долей,
необходимых для принятия решений Совета Федерации или осуществления групповых
инициатив его членов (см. постановление Конституционного Суда Российской Федерации
от 12 апреля 1995 г. о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч.
3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации -
ВКС РФ, 1995, N 2-3).
Очевидно, что под исполнительным органом Конституция понимает исполнительный
орган общей компетенции - Президента, Губернатора, Главу, являющегося главой
исполнительной власти, или Правительство (Совет Министров) субъекта Российской
Федерации. Данное положение Конституции само по себе допускает различные способы
формирования Совета Федерации. При толковании, однако, необходимо учитывать
и ряд других конституционных положений.
Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 50, ст.
4869) установил, что представителями субъектов Российской Федерации в Совете
Федерации являются по должности глава законодательного (представительного)
и глава исполнительного органов государственной власти. Если законодательный
орган субъекта Российской Федерации двухпалатный, то его представитель в Совете
Федерации определяется совместным решением палат. Закон, однако, не определил,
как следует поступать, если, например, в республике при наличии Президента
исполнительная власть возложена на Правительство или на его главу.
Нельзя не отметить, что указанный закон оставляет без внимания некоторые
положения Конституции. Он по существу превращает Совет Федерации в орган,
действующий непостоянно, ибо члены его - высшие должностные лица субъектов
Российской Федерации и основное место работы у них находится именно там. В
то же время, согласно ч. 1 ст. 99 Конституции, все Федеральное Собрание, а
следовательно, и Совет Федерации, является постоянно действующим органом.
Игнорирует закон и то обстоятельство, что в ч. 7 и 9 (абзац второй) раздела
второго Конституции "Заключительные и переходные положения" говорится о Совете
Федерации первого созыва, из чего следует, что должны иметь место второй и
последующие созывы (в противном случае речь шла бы не о первом созыве, а о
первом составе Совета Федерации); законом же это исключается. В упомянутом
абзаце втором ч. 9 раздела второго сказано также, что депутаты Совета Федерации
первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе, из чего
опять же можно заключить, что правилом должно быть осуществление полномочий
на постоянной основе.
23 января 1996 г. опубликован список членов Совета Федерации нового состава,
который будет теперь обновляться не целиком, а по мере замены на своих должностях
глав законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации.

3. Установленный в этой части комментируемой статьи численный состав
Государственной Думы - 450 депутатов - образует общее число депутатов, исходя
из которого Конституция определяет долю, необходимую для принятия решений
Государственной Думой и осуществления групповых инициатив ее депутатов (см.
постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995
г. о толковании статей 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2),
117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации - ВКС РФ, 1995, N
2-3). Так, если согласно ч. 3 ст. 103 Конституции постановления Государственной
Думы принимаются, как правило, большинством голосов от общего числа депутатов,
это большинство следует исчислять от 450 депутатов, а не от того их числа,
которое на данный момент избрано.

Статья 96

1. Государственная Дума избирается сроком на четыре года.
2. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов
Государственной Думы устанавливается федеральными законами.

Комментарий к статье 96

1. Четырехлетний срок полномочий Государственной Думы представляется
оптимальным: он позволяет депутатам не только набрать необходимый опыт работы,
но и использовать его в течение значительного времени. В то же время его не
следует считать слишком длительным. Такой срок установлен для парламентов
или нижних палат во многих зарубежных странах (Германия, Австрия, Швеция,
Польша, Болгария и др.), хотя в ряде демократических стран действует и пятилетний
срок (Великобритания, Франция, Италия и др.). Периодические перевыборы Государственной
Думы приспосабливают ее состав к изменяющимся социально-политическим отношениям
в обществе, позволяют отразить в депутатском корпусе умонастроения, политические
симпатии и антипатии избирателей.
Не очень ясны границы во времени срока полномочий Государственной Думы.
Во всяком случае, ни в Конституции, ни в федеральных законах они не определены.
Очевидно, что начало полномочий Государственной Думы как органа не совпадает
с началом полномочий ее депутатов. В соответствии с ч. 2 ст. 99 Конституции
Государственная Дума собирается на 30-й день после избрания, если не созвана
ранее Президентом Российской Федерации, и с этого момента, согласно ч. 4 указанной
статьи, прекращаются полномочия Государственной Думы прежнего созыва и, следовательно,
полномочия ее депутатов. А согласно ст. 3 Федерального закона "О статусе депутата
Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы" от 8 мая 1994 г.
(СЗ РФ, 1994, N 2, ст. 74) срок полномочий депутата Государственной Думы начинается
со дня избрания депутата и прекращается с момента начала работы Государственной
Думы нового созыва, если не прекратился досрочно. Поэтому моментом начала
полномочий Государственной Думы нового созыва следует считать момент начала
ее работы, ибо до этого, не имея своей структуры (председателя, комитетов
и т.п.), она функционировать не может.
Получается, что в период между днем избрания Государственной Думы нового
созыва и днем ее первого заседания действуют полномочия и ее депутатов, и
депутатов Государственной Думы прежнего созыва, которая в этот период еще
может проводить свои заседания.
Четырехлетний срок полномочий Государственной Думы может быть прерван
ее досрочным роспуском на основании ч. 1 ст. 109, ч. 4 ст. 111 и ч. 3 и 4
ст. 117 Конституции (см. комментарий к ним).
В связи с тем что референдум по принятию Конституции и первые выборы
в соответствии с ней проводились 12 декабря 1993 г. в весьма сложной политической
обстановке, ч. 7 раздела второго Конституции предусмотрела, что Государственная
Дума (как и Совет Федерации) первого созыва избираются сроком на два года.
Ныне действующая Государственная Дума избрана 17 декабря 1995 г. на полный
- четырехлетний - срок.

2. В комментируемой части Конституция говорит о порядке формирования
Совета Федерации и о порядке выборов депутатов Государственной Думы. Отсюда
следует, что формирование палат может осуществляться различными способами.
Если в отношении Государственной Думы способ формирования - выборы -
прямо предписывается, то в отношении Совета Федерации он оставлен на усмотрение
законодателя, который должен при этом соблюсти установленные Конституцией
условия, обеспечив прежде всего представительство каждого субъекта Российской
Федерации двумя членами Совета Федерации - по одному от представительного
и исполнительного органов государственной власти. Представляется также, что
при этом следует принять во внимание и положения ч. 7 и 9 (абзац второй) раздела
второго Конституции.
Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 50, ст.
4869) содержит всего четыре статьи и предусматривает замещение мест в Совете
Федерации по должности главами законодательных (представительных) и главами
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Поскольку в настоящее время в значительной части субъектов федерации исполнительная
власть возглавляется назначенными Президентом Российской Федерации губернаторами
и главами администраций, федеральный закон предусмотрел, что выборы глав исполнительных
органов государственной власти должны быть завершены не позднее декабря 1996
г.
Что касается порядка формирования Государственной Думы, то Конституция
не устанавливает, какими должны быть выборы - прямыми или косвенными, открытыми
или тайными, не определяет и подлежащей применению избирательной системы.
Все это отдано на усмотрение законодателя. Требование всеобщности выборов
можно вывести из положений ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции, а требование равных
выборов - из принципа равноправия, записанного в ее ст. 19. Принципы всеобщего,
равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, добровольного
участия в выборах сформулированы с соответствующей нормативной конкретизацией
в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской
Федерации" от 6 декабря 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 33, ст. 3406), а применительно
к выборам в Государственную Думу - в Федеральном законе "О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 21 июня
1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2398). В этом последнем законе подробно урегулирован
порядок выборов депутатов Государственной Думы.
В соответствии с ним депутаты избираются по смешанной системе. Половина
депутатов избирается в одномандатных избирательных округах по мажоритарной
системе относительного большинства, согласно которой избранными считаются
депутаты, получившие наибольшее число голосов по округу. Другая половина депутатов
избирается в федеральном избирательном округе, охватывающем всю территорию
Российской Федерации, по системе пропорционального представительства, согласно
которой каждое избирательное объединение получает число депутатских мандатов,
пропорциональное числу голосов, поданных за федеральный список кандидатов
этого объединения. При этом установлен заградительный пункт: в распределении
депутатских мандатов по федеральному избирательному округу участвуют только
те избирательные объединения, за чьи федеральные списки кандидатов подано
не менее 5% голосов. Для признания выборов состоявшимися необходимо участие
в голосовании не менее 25% избирателей данного избирательного округа.

Статья 97

1. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской
Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.
2. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации
и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть
депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного
самоуправления.
3. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной
основе. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной
службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской,
научной и иной творческой деятельности.

Комментарий к статье 97

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет круг лиц, обладающих пассивным
избирательным правом на выборах в Государственную Думу, т.е. лиц, из числа
которых могут избираться депутаты Государственной Думы и которые, будучи избраны,
могут состоять ее членами.
Первое требование, которое Конституция предъявляет к таким лицам, - это
наличие у них российского гражданства. Иностранные граждане и лица без гражданства
(апатриды) избираться в Государственную Думу и быть ее членами не могут. Прекращение
у депутата гражданства Российской Федерации влечет прекращение его депутатского
мандата и открытие в Государственной Думе вакансии. В то же время появление
или обнаружение у депутата иного гражданства или иных гражданств никаких последствий
для депутатского мандата не имеет. Лицо, у которого, кроме российского гражданства,
имеется иное гражданство или иные гражданства, может быть избрано в Государственную
Думу и оставаться в ее составе.
Второе требование - достижение установленного возраста. Возрастной ценз
для депутатов Государственной Думы составляет 21 год.
Третье требование - наличие активного избирательного права. В самой Конституции
оно целостным образом не сформулировано. В ч. 1 и 2 ст. 32 сказано лишь, что
граждане имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно
и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной
власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.
Согласно ч. 3 этой статьи, не имеют права избирать и быть избранными граждане,
признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы
по приговору суда.
Нельзя не обратить внимания на неудачное выражение "право быть избранным",
ибо такого права на самом деле нет, поскольку нет обязанности у избирателей
избрать определенное лицо; правильнее было бы сказать о праве избираться,
т.е. баллотироваться на выборах.
Возрастной ценз для активного избирательного права Конституцией не установлен
и может быть лишь выведен из ст. 60, согласно которой гражданин может самостоятельно
осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет.
Согласно ч. 1 и 2 ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных
прав граждан" от 6 декабря 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 33, ст. 3406), гражданин,
достигший 18 лет, вправе избирать независимо от пола, расы, национальности,
языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства,
отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации" от 21 июня 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 26 ст. 2398) установил
в ч. 1 и 3 ст. 3, что гражданин, достигший на день выборов 18 лет, имеет право
избирать депутатов Государственной Думы, причем он обладает всей полнотой
избирательных прав при выборах этих депутатов, даже если проживает в период
подготовки и проведения выборов за пределами территории Российской Федерации.
В отношении граждан, не имеющих избирательных прав, оба закона воспроизводят
положение ч. 3 ст. 32 Конституции.
Конституция не определяет, может ли выдвигаться и регистрироваться кандидатом
в депутаты Государственной Думы лицо, которое в начале избирательной кампании
не отвечает какому-либо из указанных в комментируемой части требований, но
в день голосования будет этому требованию отвечать. Думается, на этот вопрос
следует ответить утвердительно в случае, если соответствие требованиям в день
голосования гарантировано, ибо в комментируемой статье речь идет о требованиях
не к кандидату в депутаты, а к депутату Государственной Думы. Так, применительно
к возрасту ч. 2 ст. 3 Закона о выборах депутатов Государственной Думы установила,
что депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин, достигший
21 года на день выборов.

2. Комментируемая часть запрещает одновременное нахождение лица в составе
обеих палат Федерального Собрания. Это естественно вытекает из смысла двухпалатной
структуры парламента, предполагающего в качестве общего правила раздельную
работу палат и определенное уравновешивание полномочий одной палаты полномочиями
другой (см. комментарии к ст. 102, 103, 105 (3 - 5), 106, 107 (3), 108 (2)).
Отсюда следует, что в случае, когда член одной палаты избран или вошел
в состав другой, его полномочия в первой палате прекращаются, если он не отказался
от мандата в другой палате.
Например, согласно ч. 1 ст. 64 Закона о выборах депутатов Государственной
Думы, кандидат, избранный депутатом Государственной Думы, обязан в трехдневный
срок в письменной форме сообщить в соответствующую избирательную комиссию
о сложении с себя обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной
Думы. В противном случае, в соответствии с ч. 3 данной статьи, избирательная
комиссия не зарегистрирует его в качестве депутата Государственной Думы, а
если он был избран по федеральному избирательному округу, то, в соответствии
с ч. 2, передаст его мандат кандидату того же федерального списка, следующему
в порядке очередности за избранными кандидатами.
Если первое предложение ч. 2 комментируемой статьи относится к членам
обеих палат Федерального Собрания, то второе предложение касается только депутатов
Государственной Думы. Вопрос, однако, решается аналогичным образом. Если депутат
Государственной Думы избран в представительный орган субъекта Российской Федерации
или в орган местного самоуправления и в течение месяца письменно не отказался
от этого нового мандата, то, в соответствии с п. "а" ч. 2 ст. 4 Федерального
закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 8 мая 1994 г. (СЗ РФ,
1994, N 2, ст. 74) его полномочия прекращаются досрочно. Равным образом здесь
применяется изложенное выше положение ч. 1 ст. 64 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы.

3. Только к депутатам Государственной Думы относится конституционное
требование работать на постоянной профессиональной основе, содержащееся в
первом предложении комментируемой части. Законодательная деятельность, предполагающая
основательное изучение социальных проблем, скрупулезную работу над формулировками
текстов законов, участие в обсуждении их во фракциях или депутатских группах,
в комитетах и на пленарных заседаниях Государственной Думы, контрольная деятельность
парламента, обсуждение проблем текущей политики, которые тоже требуют подготовки,
контакты с избирателями, с государственными органами и учреждениями, с общественностью
- все это неизбежно поглощает рабочее время депутата и практически почти не
оставляет ему возможности для каких-либо иных занятий (разумеется, если депутат
относится к своим обязанностям добросовестно).
В связи с этим вызывает известное недоумение тот факт, что Конституция
не предъявляет аналогичного требования членам Совета Федерации, компетенция
которого почти столь же значительна, что и компетенция Государственной Думы,
и работа в котором, следовательно, также не может не требовать больших временных
затрат.
Второе предложение ч. 3 запрещает депутатам Государственной Думы находиться
на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью. Такой
запрет обусловлен прежде всего объемом работы, который, как показано выше,
следует из депутатского мандата.
Но дело не только в этом. При осуществлении своего мандата депутат должен
быть свободен от влияния государственных органов и учреждений, должностных
лиц, прежде всего исполнительной власти. Недопустимость службы депутата в
органах или аппарате исполнительной и судебной власти вытекает из сформулированного
в ст. 10 Конституции принципа разделения властей. Кроме того, государственная
служба по определению предполагает, что государственные служащие действуют
в составе иерархически организованных структур и состоят в отношениях руководства
и подчинения (это относится и к службе в аппарате самого парламента).
Следовательно, находясь на государственной службе, депутат неизбежно
попадает в подчинение к вышестоящим должностным лицам, которые тем самым получают
определенную возможность влиять на деятельность депутата по осуществлению
им своего мандата.
Другая оплачиваемая деятельность возбраняется депутатам по тем же причинам.
Речь может идти при этом о работе в государственных учреждениях, в аппарате
общественных объединений, в публичных и частных хозяйственных формированиях
разного рода, причем не только в качестве наемного работника, но и в качестве
собственника, партнера и т.п. Очевидно, что оплачиваемая деятельность охватывает
и индивидуальную трудовую (хозяйственную, коммерческую) деятельность. Получение
депутатом дохода от какой-либо подобной структуры может привести к тому, что
он начнет отстаивать в Государственной Думе частные интересы такой структуры,
даже если это наносит ущерб интересам общенациональным, государственным.
Оплата деятельности депутата может при этом выразиться не только в форме
заработной платы, жалованья, гонорара и т.п., но и в таких доходах, как специально
увеличенный процент на банковский вклад, специально повышенный размер дивиденда
на акции и т.п. Все это недопустимо.
Если депутат занимает должность в указанных учреждениях или иных структурах,
то в соответствии с вышеупомянутой ч. 1 ст. 64 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы на него распространяется обязанность в трехдневный срок
после избрания (практически после установления результатов выборов) сообщить
в избирательную комиссию о сложении с себя несовместимых с мандатом обязанностей.
Очевидно, что в ряде случаев сложение обязанностей означает и отказ, хотя
бы временный, от соответствующих прав, в том числе отказ от права лично управлять
своим капиталом; управление должно быть передано другому лицу (поверенному,
банку и т.п.).
Из изложенных выше правил Конституция делает исключение: депутату разрешается
преподавательская, научная и иная творческая деятельность. Это не значит,
что депутат может занимать административные должности в соответствующих учреждениях
и общественных объединениях: ректором или проректором университета, оплачиваемым
председателем союза композиторов и т.п. он быть не вправе. Но заведовать кафедрой,
сектором, отделом НИИ, руководить факультетом он может, если оплата такого
руководства представляет собой лишь процентную надбавку к оплате основной
творческой деятельности. Вправе он и получать гонорар за свою творческую деятельность,
однако размер этого гонорара не должен превышать обычного.
В отношении членов Совета Федерации аналогичных ограничений почему-то
не установлено. Обычно, правда, конституции и уставы, законы субъектов Российской
Федерации предусматривают подобные ограничения для их должностных лиц - глав
законодательных и исполнительных органов государственной власти, которые состоят
членами Совета Федерации по должности. Например, согласно ч. 1 и 2 ст. 78
Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутии) от 25 апреля 1992
г. (Якутские ведомости, 1992, N 7), Президент и вице-президент Республики
получают за свою службу вознаграждение и не могут получать какое-либо другое
вознаграждение от организаций, учреждений и частных лиц, их должности несовместимы
со статусом народных депутатов. Но если такие ограничения субъектами Российской
Федерации не установлены, то соответствующие члены Совета Федерации от них
свободны.

Статья 98

1. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью
в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы,
подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также
подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено
федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.
2. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального
прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания.

Комментарий к статье 98

1. Неприкосновенность парламентариев призвана гарантировать им возможность
беспрепятственного осуществления их мандата. Она должна защитить их от силовых
воздействий исполнительной и судебной власти. Ведь бывает достаточно задержать
парламентария по пути на заседание палаты, где должно состояться голосование
по важному вопросу, чтобы лишить его возможности принять участие в этом голосовании,
а тем самым порой предопределить исход голосования и характер принимаемого
палатой решения.
Из комментируемой части следует, что неприкосновенность парламентария
возникает с началом его полномочий и оканчивается с их прекращением. Однако
законодательство оставляет пока открытыми некоторые вопросы, связанные с моментом
начала действия неприкосновенности парламентария.
Так, согласно ст. 3 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации
и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"
от 8 мая 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 2, ст. 74), срок полномочий депутата Государственной
Думы начинается со дня избрания депутата и прекращается с момента начала работы
Государственной Думы нового созыва, если не прекратился досрочно. Но, во-первых,
и в день избрания, и в течение ряда последующих дней до объявления результатов
выборов даже само избранное лицо не знает о своем избрании, а тем более другие
лица, включая тех, которые могут посягнуть на депутатскую неприкосновенность.
Во-вторых, согласно ч. 1 и 2 ст. 64 Федерального закона "О выборах депутатов
Государственной Думы" от 21 июня 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2398), избранный
кандидат, будучи уведомлен об избрании избирательной комиссией, обязан в течение
трех дней письменно сообщить соответствующей избирательной комиссии о сложении
с себя обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы;
в противном случае он не будет зарегистрирован и не сможет осуществлять свои
полномочия.
Возникает вопрос: действует ли неприкосновенность до регистрации депутата?
Строго говоря, не совсем ясно, является ли он до регистрации уже депутатом.
Указанная статья избирательного закона устанавливает к тому же, что если предписанной
обязанности не выполнит депутат, избранный по федеральному списку, Центральная
избирательная комиссия Российской Федерации передаст его мандат следующему
в порядке очередности кандидату этого списка или соответствующей региональной
группы, после чего, очевидно, трехдневный срок начинает течь заново. Неизвестно,
какова теперь дата избрания - то ли дата всеобщего голосования, то ли дата
передачи мандата Центральной избирательной комиссией. Во всяком случае, депутатом
станет то лицо, которое в этом качестве зарегистрировано, и лишь с момента
регистрации будет очевидно, что статус депутата, включая его неприкосновенность,
начал действовать в полной мере.
Применительно к одномандатным избирательным округам соответствующего
регулирования закон не содержит. Однако, исходя из ч. 1 и 3 ст. 64 упомянутого
Закона, есть все основания полагать, что и в этом случае регистрация депутата
есть установление юридического факта избрания, после чего только и могут наступить
правовые последствия этого юридического факта, включая неприкосновенность.
Что касается неприкосновенности члена Совета Федерации, то очевидно,
что она возникает с момента, когда соответствующее лицо приступило к исполнению
обязанностей должностного лица субъекта Российской Федерации, которое по должности
состоит членом Совета Федерации. Упомянутый Закон о статусе депутата Совета
Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации применительно к статусу депутата Совета Федерации, очевидно, подвергнется
изменениям, ибо в настоящее время в этой палате нет депутатов, но есть члены,
являющиеся таковыми в качестве должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Глава исполнительной власти становится членом Совета Федерации в принципе
с момента избрания. Если избрание осуществлено законодательным органом, то
день, когда установлен результат выборов, и является днем начала полномочий
члена Совета Федерации и его неприкосновенности. То же имеет место применительно
к председателю однопалатного представительного органа субъекта Российской
Федерации. Если же глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации
избирается прямыми выборами, то сведения о том, кто избран, станут известны
лишь по завершении работы соответствующей избирательной комиссии, а инаугурация
его вообще может иметь место еще через какое-то время. Представляется, однако,
что, как и у депутата Государственной Думы, его неприкосновенность реально
начинает действовать по крайней мере с момента объявления результата выборов.
В случае, когда законодательный орган субъекта Российской Федерации двухпалатный,
представитель его в Совете Федерации, согласно ст. 2 Федерального закона "О
порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"
от 5 декабря 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 50, ст. 4869), определяется совместным
решением обеих палат. Очевидно, что течение полномочий этого лица в Совете
Федерации, а следовательно, и его неприкосновенности, должно отсчитываться
с этого дня.
Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации,
утвержденный постановлением Совета Федерации от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ
"О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"
(СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), установил в ст. 4, что полномочия члена Совета
Федерации начинаются, прекращаются или подтверждаются с момента принятия Советом
решения об их признании, прекращении или подтверждении. Срок полномочий члена
Совета определяется сроком его полномочий в качестве главы законодательного
(представительного) или главы исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации. Прекращаются полномочия члена Совета в случае
прекращения его полномочий в качестве главы законодательного (представительного)
или главы исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации, а также в иных случаях, установленных законодательством.
Второе предложение ч. 1 комментируемой статьи определяет объем неприкосновенности
парламентариев. Он охватывает: а) недопустимость задержания, б) недопустимость
ареста, в) недопустимость обыска, г) недопустимость личного досмотра.
Задержание, согласно ст. 122 УПК, применяется к лицам, подозреваемым
в совершении преступления, наказуемого лишением свободы. Оно не должно превышать
48 часов (ч. 2 ст. 22 Конституции). Административное задержание применяется
к лицам, совершившим административные правонарушения, и длится, как правило,
до трех часов (ст. 239-242 КоАП). Поэтому задержанный по любому из отмеченных
оснований парламентарий должен быть немедленно освобожден, как только предъявит
доказательства своего членства в Федеральном Собрании.
Арест (заключение под стражу) применяется к лицам, обвиняемым в совершении
преступления, наказуемого лишением свободы на срок, как правило, не менее
года (ч. 1 ст. 96 УПК). Продолжительность ареста в зависимости от тяжести
преступления, вменяемого обвиняемому, может составить до полутора лет (ч.
1 - 3 ст. 97 УПК). Административный арест на срок до 15 суток есть мера административного
взыскания за отдельные виды административных правонарушений, налагаемая судом
(ст. 32 КоАП).
Обыск, предусмотренный ст. 168-173, 176, 177 УПК, производится для отыскания
или изъятия предметов или документов, имеющих значение для расследуемого дела.
Личный же досмотр не связан с уголовным судопроизводством и может быть,
например, предусмотрен в отношении пассажиров гражданской авиации или в отношении
лиц, следующих на особо охраняемые объекты (АЭС, служебные кабинеты высших
должностных лиц и т.п.). Применительно к гражданской авиации правила личного
досмотра и досмотра вещей определяются постановлением Совета Министров СССР
от 16 июня 1978 г. N 484 "Об утверждении правил производства досмотра ручной
клади, багажа и личного досмотра пассажиров гражданских воздушных судов в
целях обеспечения безопасности полетов, охраны жизни и здоровья пассажиров
и членов экипажей этих судов" - СП СССР, 1978, N 14, ст. 93 (впрочем, это
постановление, содержащее длинный перечень категорий лиц, освобождаемых от
досмотра, не должно применяться, поскольку не является федеральным законом,
а кроме того, так и не опубликовано вопреки требованию ч. 3 ст. 15 Конституции).
В то же время Конституция допускает два исключения из установленной для
парламентариев неприкосновенности.
Во-первых, член Совета Федерации или депутат Государственной Думы может
быть задержан на месте преступления. Эта оговорка помещена после запрещения
задержания, ареста, обыска, но до запрещения личного досмотра. Отсюда можно
сделать вывод, что задержанный на месте преступления парламентарий может быть
затем подвергнут аресту и обыску. Что касается объема обыска, то, исходя из
того, что в комментируемой части упомянут обыск вообще, а не личный обыск
(в УПК эти понятия различаются), сама неприкосновенность и исключение из нее
должны в данном случае распространяться также на постоянное и временное жилище
парламентария, на его служебные и личные средства транспорта.
Поскольку речь идет в данном случае о задержании на месте преступления,
это положение нельзя применять к случаям административного задержания при
совершении административного правонарушения. Административное задержание даже
на месте правонарушения подлежит немедленному прекращению, как только будет
установлено членство лица в Федеральном Собрании.
Во-вторых, член Совета Федерации или депутат Государственной Думы может
быть подвергнут личному досмотру в случаях, когда федеральный закон предусматривает
необходимость такого досмотра для обеспечения безопасности других лиц. Здесь
важно подчеркнуть, что обязательность для парламентария личного досмотра устанавливается
только федеральным законом, но никак не подзаконным актом, не законом или
иным актом субъекта Российской Федерации. Определение конкретных случаев,
когда досмотр необходим, федеральный закон может возложить на исполнительные
органы или должностных лиц. Досматривающее лицо не вправе выходить за рамки
целей досмотра: читать находящиеся при парламентарии бумаги, изымать ценности
и т.д.
Установленный в ч. 1 комментируемой статьи объем неприкосновенности парламентария
является предельным. Он не должен увеличиваться (равно как и уменьшаться)
текущим законодательством. В частности, против парламентария может быть возбуждено
уголовное дело или дело об административном правонарушении, наказуемом в судебном
порядке, и по отношению к нему допустимы любые следственные действия (допросы,
очные ставки и др.), за исключением тех, которые нарушают установленную Конституцией
неприкосновенность. Не могут служить основанием для возбуждения дела деяния
парламентария, совершенные во исполнение его мандата.
Однако Закон о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации расширил объем неприкосновенности
парламентариев, установив в ч. 1 ст. 18, что привлечение парламентария к уголовной
или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, а также
его допрос возможны только с согласия соответствующей палаты Федерального
Собрания.

Примечание

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 20 февраля
1996 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений ч. 1 и 2 ст.
18, ст. 19 и ч. 2 ст. 20 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации
и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"
(ВКС, 1996, N 2) признал, что эта норма соответствует Конституции только в
случае, если речь идет о действиях по осуществлению депутатской деятельности;
в остальных же случаях норма неконституционна, т.е. привлечение парламентария
к уголовной или административной ответственности или его допрос могут производиться
без согласия соответствующей палаты. Однако и в этих случаях по завершении
дознания, предварительного следствия или производства по административным
правонарушениям для передачи дела в суд требуется, согласно постановлению
Конституционного Суда, все же согласие соответствующей палаты Федерального
Собрания.
Признана конституционной норма ч. 2 ст. 18 указанного Федерального закона,
согласно которой неприкосновенность парламентария распространяется на его
жилое, служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства,
переписку, используемые им средства связи и принадлежащие ему документы. Вместе
с тем Конституционный Суд указал законодателю на необходимость разрешить вопрос
о допустимости и порядке осуществления следственных действий в случае возбуждения
уголовного дела с учетом вышесказанного.
При общей логичности такого подхода остается открытым вопрос о том, как
отличить деяния, совершенные парламентарием при осуществлении своего мандата,
от прочих его деяний и, главное, кто это будет решать. Очевидна необходимость
законодательного ответа на эти вопросы.

2. Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы могут быть лишены
неприкосновенности. Такое решение может быть принято лишь соответствующей
палатой Федерального Собрания по представлению Генерального прокурора Российской
Федерации. Генеральный прокурор вносит представление в палату, если считает,
что в интересах следствия к парламентарию необходимо применить меры пресечения
или провести в отношении него следственные действия, перечисленные в ч. 1
комментируемой статьи, или в интересах поддержания правопорядка парламентарий
должен подвергнуться административному задержанию. Представление необходимо
для рассмотрения палатой вопроса о лишении неприкосновенности ее члена в любом
случае, даже если речь идет об административном задержании или административном
аресте.
Согласно ч. 3 и 4 ст. 20 Закона о статусе депутата Совета Федерации и
статусе депутата Государственной Думы палата Федерального Собрания рассматривает
представление Генерального прокурора в недельный срок, принимает по нему мотивированное
решение и в трехдневный срок извещает о нем Генерального прокурора. При необходимости
от него могут быть истребованы дополнительные материалы. Парламентарий, в
отношении которого внесено представление о лишении неприкосновенности, вправе
участвовать в рассмотрении палатой этого вопроса. О прекращении уголовного
дела или о вступившем в законную силу приговоре суда в отношении парламентария
орган дознания, следователь либо суд в трехдневный срок сообщают соответствующей
палате.
Регламент Совета Федерации в ч. 2 - 4 ст. 6 предусмотрел, что представление
Генерального прокурора о лишении неприкосновенности члена Совета рассматривается
Мандатной комиссией, которая готовит проект постановления палаты. По предложению
Мандатной комиссии вопрос включается в повестку дня очередного заседания Совета.
Решение принимается большинством голосов от общего числа членов Совета, т.е.
не менее чем 90 голосами.
Регламент Государственной Думы, утвержденный постановлением Государственной
Думы от 25 марта 1994 г. N 80-1 ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального
Собрания парламента Российской Федерации" (ВФС, 1994, N 3, ст. 160), в ст.
7 также предусмотрел, что решение Думы о лишении неприкосновенности ее депутата
принимается на основании заключения Мандатной комиссии на соответствующее
представление Генерального прокурора. Первоначально устанавливалось, что для
принятия такого решения необходимы голоса двух третей от общего числа депутатов,
однако постановление от 9 июня 1995 г. N 852-1 ГД "О внесении изменения в
Регламент Государственной Думы Федерального Собрания - парламента Российской
Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 25, ст. 2369) необходимое для лишения депутата
неприкосновенности число голосов его коллег уменьшило до большинства от общего
их числа, т.е. до 226.
Каковы последствия отказа палаты в лишении неприкосновенности ее члена?
Такой отказ, согласно тексту Конституции, казалось бы, не препятствует продолжению
уголовного или административного процесса вплоть до вынесения судебного решения.
Однако вышеупомянутое постановление Конституционного Суда Российской Федерации
делает в этом случае невозможной передачу дела в суд.
Если же палата даст согласие на лишение неприкосновенности, то досрочное
прекращение полномочий парламентария будет, в соответствии с п. "в" ч. 1 ст.
4 Закона о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной
Думы, обязательно иметь место в случае, если в отношении этого парламентария
вступит в законную силу обвинительный приговор суда. При этом не имеет значения,
какое наказание установлено приговором, включает оно лишение свободы или нет.
Прочие судебные решения в отношении парламентария подлежат исполнению
в законном порядке.
Следует подчеркнуть, что лишение палатой своего члена неприкосновенности
не означает лишения его мандата (чего палата вообще не вправе делать).
Если же палата констатировала досрочное прекращение полномочий своего
члена на основании ч. 1 и п. "а" и "б" ч. 2 ст. 4 Закона о статусе депутата
Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы, т.е. в случае письменного
заявления парламентария о сложении своих полномочий или в случае утраты им
российского гражданства, то с этого момента соответственно прекращается его
неприкосновенность.

Статья 99

1. Федеральное Собрание является постоянно действующим органом.
2. Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день
после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной
Думы ранее этого срока.
3. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту
депутат.
4. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия
Государственной Думы прежнего созыва прекращаются.

Комментарий к статье 99

1. Характеристика Федерального Собрания как постоянно действующего органа
означает, что на протяжении всего созыва оно вправе в любое время само принимать
решения в сфере своей компетенции. Не существует для этого никаких особых
периодов сессий (в прежнем их понимании), вне пределов которых Федеральное
Собрание было бы неправомочно и вместо него могли бы действовать какие-либо
иные государственные органы. Парламентские каникулы, равно как и перерывы
в заседаниях палат Федерального Собрания, не означают перехода его полномочий
к какому бы то ни было иному государственному органу, даже если бы он был
образован самим Федеральным Собранием.
В ч. 1 и 2 ст. 38 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания
- парламента Российской Федерации, утвержденного постановлением Государственной
Думы от 25 марта 1994 г. N 80-I ГД (ВФС, 1994, N 3, ст. 160), установлено,
что Государственная Дума собирается на сессии, как правило: весеннюю - с 12
января по 20 июля; осеннюю - с 1 октября по 25 декабря. Во время сессии проводятся
заседания палаты, заседания Совета Думы, заседания ее комитетов и комиссий,
парламентские слушания, работа депутатов в комитетах и комиссиях, фракциях
и депутатских группах, а также с избирателями.
Получается, что в остальное время (в общей сложности на три месяца) деятельность
Государственной Думы замирает и она сама в целом и ее структуры и депутаты
не могут функционировать. Такое самоограничение не соответствует смыслу ч.
1 комментируемой статьи. Из нее вытекает, напротив, что палаты, в том числе
Государственная Дума, в любое время могут прервать каникулы, чтобы возобновить
рассмотрение вопросов своей компетенции или рассмотреть новые такие вопросы.
Правда, ст. 14 и 40 Регламента предусматривают возможность созыва Советом
Государственной Думы внеочередного заседания палаты, если это предлагают Президент
Российской Федерации или Правительство либо требует депутатское объединение,
поддержанное не менее чем 1/5 голосов от общего числа депутатов. Остается,
однако, открытым вопрос о том, возможно ли такое внеочередное заседание в
период между сессиями. Из общего контекста гл. 6 Регламента Думы ответ напрашивается
отрицательный, однако из смысла ч. 1 комментируемой статьи следует только
положительный ответ.
Совет Федерации ни в своем Регламенте, ни при опубликовании стенографических
отчетов о своих заседаниях термином "сессия" не пользовался и не пользуется.
Так, согласно ч. 1 ст. 50 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации, утвержденного постановлением Совета Федерации от 6 февраля
1996 г. N 42-СФ (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), заседания Совета проводятся в
период с 1 октября по 31 июля. Формулировка, возможно, слишком категорична,
однако ст. 53 Регламента, предусматривающая возможность проведения внеочередных
заседаний Совета, вполне может быть истолкована и так, что внеочередные заседания
допустимы и в период с 1 августа по 30 сентября, что соответствовало бы смыслу
ч. 1 комментируемой статьи.

2. Конституция подчеркивает самостоятельность Государственной Думы тем,
что предписывает ей собираться на первое заседание по собственному праву на
30-й день после избрания. Государственная Дума, таким образом, в принципе
не нуждается в том, чтобы кто-либо ее созывал. Практика Государственной Думы
первых двух созывов показала, что днем ее избрания считается день всеобщего
голосования на выборах: Государственная Дума первого созыва, избранная 12
декабря 1993 г., собралась на первое заседание 11 января 1994 г., а Государственная
Дума второго созыва, избранная 17 декабря 1995 г., первое свое заседание провела
16 января 1996 г.
Вопрос об определении места и часа юридически не урегулирован. Местом
ее собрания, естественно, является зал заседаний в ее собственном здании.
Относительно же часа еще с советских времен сложилась традиция, в соответствии
с которой утренние заседания коллегиального законодательного органа начинаются
в 10 часов.
В то же время Конституция предоставляет главе государства Президенту
Российской Федерации право созвать Государственную Думу ранее указанного срока.
Это право логически вытекает из возложенной на него функции обеспечивать согласованное
функционирование и взаимодействие органов государственной власти (см. комментарий
к ст. 80 (2)). Практически такой созыв может иметь место, конечно, не ранее,
чем избирательные комиссии огласят свои решения о признании избранными определенных
баллотировавшихся кандидатов.
Конституция не установила минимального числа депутатов, необходимого
для признания Государственной Думы правомочной. Поскольку для принятия ряда
ее решений требуются голоса не менее двух третей общего числа депутатов, т.е.
300, это число, видимо, и следовало бы считать таким минимумом. Однако ч.
2 ст. 41 Регламента Государственной Думы признает правомочным такое ее заседание,
на котором присутствует большинство общего числа депутатов, т.е. 226.
Применительно к Совету Федерации Конституция не содержит нормы, относящейся
к созыву его первого заседания. Первое заседание Совета Федерации, в соответствии
с ч. 8 раздела второго Конституции, состоялось также на 30-й день после его
избрания. Первое заседание Совета Федерации, сформированного на основании
Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 50, ст.
4869), было назначено на 23 января 1996 г. Указом Президента Российской Федерации
от 5 января 1996 г. N 8 "О созыве Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 2, ст. 69). В этом Указе законодательным и исполнительным
органам субъектов Российской Федерации предлагалось до 10 января 1996 г. представить
Президенту сведения о членах Совета Федерации, а список их подлежал опубликованию
в "Российской газете", что и было сделано в день открытия первого заседания
Совета Федерации.

3. Опираясь на мировую и отечественную практику, комментируемая часть
предусмотрела такой порядок открытия первого заседания Государственной Думы,
который не создает преимуществ какой-либо из представленных в ней политических
сил и никого из них не ущемляет. Регламент Государственной Думы в ч. 2 ст.
30 установил, что первое заседание Государственной Думы открывает старейший
по возрасту депутат, а в дальнейшем до избрания Председателя Думы или его
заместителя на заседаниях Думы поочередно председательствуют представители
всех избирательных объединений (имеются в виду те избирательные объединения,
списки кандидатов которых, баллотировавшиеся по федеральному избирательному
округу, получили представительство в Думе). Соответственно, на первом заседании
Государственной Думы второго созыва 16 января 1996 г. в президиуме заняли
места старейшие депутаты из четырех избирательных объединений, получивших
в Думе представительство.
В отношении Совета Федерации комментируемая статья соответствующего регулирования
не содержит. Согласно ч. 8 раздела второго Конституции первое заседание Совета
Федерации первого созыва открывалось Президентом Российской Федерации. В упомянутом
выше Указе Президента Российской Федерации "О созыве Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации" предусматривалось, что первое заседание Совета
Федерации открывается Президентом, а затем вплоть до избрания Председателя
Совета Федерации ведется старейшим членом Совета. Вопрос о сроке, на который
избирается Председатель Совета, остался открытым. Если не будет никакого иного
решения, таким сроком, очевидно, станет срок полномочий соответствующего члена
Совета Федерации, в данном случае главы администрации Орловской области Е.С.
Строева. Решить надо будет и вопрос о том, продлевается ли автоматически срок
его полномочий как Председателя Совета Федерации в случае его переизбрания
на должность главы администрации области или выборы Председателя должны проводиться
заново.

4. Выше уже обращалось внимание на то, что в период между днем выборов
(точнее - днем оглашения их результатов) и днем первого заседания новоизбранной
Государственной Думы действуют полномочия депутатов обоих созывов (см. комментарий
к ст. 98 (1)). В этот период еще правомочна Государственная Дума прежнего
созыва, которая может собираться и принимать решения. Относительно масштабности
и серьезности таких решений никаких юридических ограничений не существует,
однако политическая этика должна подсказать, что лучше бы Государственной
Думе прежнего созыва решений в такой период вообще не принимать, а если обойтись
без них нельзя, то решения эти по своему значению должны быть минимальными,
продиктованными лишь срочной необходимостью. Впрочем, более целесообразно
в таких ситуациях было бы использование Президентом Российской Федерации своего
полномочия, указанного в ч. 2 комментируемой статьи.

Статья 100

1. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно.
2. Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми.
В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые
заседания.
3. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента
Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации,
выступлений руководителей иностранных государств.

Комментарий к статье 100

1. Положение о раздельном проведении заседаний палатами Федерального
Собрания было включено в Конституцию, чтобы преодолеть существовавшую в советские
времена традицию преимущественно совместных заседаний палат Верховных Советов
СССР и РСФСР. Поскольку каждая из палат предназначена для представительства
различных интересов (преимущественно социально-политических - Государственная
Дума и преимущественно региональных - Совет Федерации), целесообразно, чтобы
проекты решений Федерального Собрания оценивались каждой палатой самостоятельно,
без влияния другой палаты. Для лучшего осуществления указанного в комментируемой
части принципа палаты занимают даже разные здания.

2. Открытость заседаний палат Федерального Собрания есть одно из проявлений
демократичности российского парламента. Народ должен иметь полную возможность
следить за работой своих избранников, когда они принимают законодательные
и иные важные государственные решения. Однако толкование этого принципа, даваемое
самими палатами в их регламентах, носит весьма ограничительный характер, конституционность
которого не бесспорна.
Так, в ч. 3-5 ст. 51 Регламента Совета Федерации, утвержденного Постановлением
Совета от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), определен
круг лиц, которые могут присутствовать на открытом заседании Совета Федерации.
Вправе присутствовать на заседании депутаты Государственной Думы. Совет Федерации
может пригласить на свое заседание представителей государственных органов,
общественных объединений, научных учреждений, а также независимых экспертов,
ученых и других специалистов для предоставления необходимых сведений и заключений
по рассматриваемым вопросам. Присутствие представителей средств массовой информации
регулируется пресс-службой Совета. Другие же лица, не являющиеся членами Совета
Федерации, могут присутствовать на открытых заседаниях только по специальному
разрешению, выдаваемому за подписью Председателя Совета или руководителя аппарата
Совета. Стенограмма открытого заседания Совета Федерации публикуется в Бюллетене
заседания Совета.
Регламент Государственной Думы Федерального Собрания - парламента Российской
Федерации, утвержденный постановлением Думы от 25 марта 1994 г. (ВФС, 1994,
N 3, ст. 160), установил в ст. 35, что заседания Думы проводятся открыто,
гласно и освещаются средствами массовой информации. На них вправе присутствовать
члены Совета Федерации; в качестве возможных приглашенных палатой Регламент
называет те же категории лиц, которые указаны и Регламентом Совета Федерации;
представители же средств массовой информации могут присутствовать только при
условии аккредитации в Государственной Думе. Присутствие других лиц вообще
не предусмотрено.
Кроме того, в ст. 36 Регламента Государственной Думы сказано, что на
любом открытом или закрытом заседании палаты вправе присутствовать Президент
Российской Федерации или его полномочный представитель в Федеральном Собрании
(ныне, как известно, Президент имеет своих полномочных представителей в каждой
палате Федерального Собрания), Председатель и члены Правительства Российской
Федерации, члены Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда
Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Председатель
Счетной палаты и его заместитель, Уполномоченный по правам человека, Генеральный
прокурор Российской Федерации, Председатель Центральной избирательной комиссии.
Возможность проведения закрытых заседаний палат Федерального Собрания
представляет собой исключение из правила. Хотя решение вопроса о проведении
закрытых заседаний отдано на усмотрение палат, от них требуется урегулировать
в своих регламентах случаи проведения заседаний при закрытых дверях. Отсюда
следует, что палаты могут установить случаи, когда заседание обязательно должно
быть закрытым, а также случаи, когда оно может быть закрытым, если так специально
решит палата, т.е. регулирование может носить как обязательный, так и факультативный
характер.
Условия и порядок проведения закрытых заседаний Совета Федерации урегулированы
ч. 6-10 ст. 51 и ст. 52 его Регламента.
Совет Федерации может принять решение о проведении закрытого заседания
по предложению Президента Российской Федерации, Председателя Правительства
Российской Федерации, председательствующего на заседании палаты, своего комитета
или комиссии или группы своих членов численностью не менее 30 человек. Из
формулировки Регламента следует, что инициатива перечисленных субъектов обязывает
Совет Федерации рассмотреть вопрос о проведении закрытого заседания, но не
обязывает его такое заседание проводить. Решает сама палата большинством голосов
присутствующих членов Совета Федерации.
Содержание закрытого заседания, сведения, составляющие государственную,
служебную или иную охраняемую законом тайну, могут быть использованы членами
Совета Федерации только для их деятельности в палате. На закрытом заседании
запрещается использование электронных средств приема, передачи и накопления
информации (звукозаписывающей и вычислительной техники, теле- и радиоприемников,
приемо-передающей аппаратуры и т.п.). Все устройства, применяемые в зале заседаний
при проведении закрытого заседания, закрепляются за соответствующими работниками
аппарата Совета и службой, обеспечивающей сохранение информации, составляющей
государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну. Председательствующий
на заседании информирует членов Совета Федерации и других присутствующих лиц
о правилах проведения закрытого заседания и о запрете распространения информации,
составляющей государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну.
Стенограмма закрытого заседания хранится в аппарате Совета на правах секретного
документа. Говоря о законе, Регламент имеет в виду прежде всего федеральный
закон.
Помимо членов Совета Федерации, как в открытом, так и в закрытом заседании
палаты могут принимать участие Президент Российской Федерации и его полномочный
представитель, Председатели и члены Правительства Российской Федерации, Конституционного
Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного
Суда Российской Федерации, Председатель Счетной палаты Российской Федерации
и его заместитель, Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор
Российской Федерации, Председатель Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации. Другие лица, не являющиеся членами Совета Федерации, могут присутствовать
на закрытом заседании только по специальному приглашению, выдаваемому за подписью
Председателя Совета или руководителя аппарата Совета.
Регламент Государственной Думы регулирует условия и порядок проведения
закрытых заседаний несколько иначе и короче. Решение Думы о проведении закрытого
заседания может быть принято по предложению Председателя Думы или иного депутата,
председательствующего на ее заседании, а также Президента Российской Федерации,
комитета или депутатского объединения Думы, Председателя Правительства Российской
Федерации большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании.
Сведения о содержании закрытых заседаний Государственной Думы не подлежат
разглашению и могут быть использованы депутатами только для их деятельности
в Федеральном Собрании.
Перечень лиц, не являющихся депутатами, которые вправе присутствовать
на любых заседаниях Думы, включая закрытые, приведен выше. Кроме них, на закрытых
заседаниях могут присутствовать другие лица, не являющиеся депутатами, если
они имеют специальное приглашение за подписью Председателя Думы или по его
поручению одного из его заместителей. Руководитель аппарата Думы такие приглашения
выдавать не вправе.

3. Совместные заседания палат Федерального Собрания могут иметь место
только в трех указанных в Конституции случаях: а) при заслушивании посланий
Президента Российской Федерации; б) при заслушивании посланий Конституционного
Суда Российской Федерации; в) при заслушивании выступлений руководителей иностранных
государств.
В отношении посланий обоих федеральных органов государственной власти
нормативных предписаний немного. Тематика посланий Президента Российской Федерации
определена п. "е" ст. 84 Конституции, который также предусмотрел, что послания
являются ежегодными, а в отношении посланий Конституционного Суда Российской
Федерации в п. 4 ч. 2 ст. 21 Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации" от 12 июля 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447)
установлено, что они принимаются только на пленарных заседаниях Суда.
Процедура совместных заседаний палат Федерального Собрания специально
не урегулирована. На этих заседаниях никакие обсуждения не проводятся, вопросы
не задаются и решения не принимаются. Однако в последующем на раздельных заседаниях
палат такие обсуждения возможны. Например, согласно п. "а" ч. 1 ст. 65 Регламента
Совета Федерации вопрос об обсуждении посланий и обращений Президента Российской
Федерации включается в повестку дня без обсуждения и голосования и в первую
очередь. В ч. 1 ст. 46 Регламента Государственной Думы также установлено,
что послания и обращения Президента Российской Федерации подлежат внеочередному
рассмотрению на заседании палаты.
Очевидно, что инициатива выступления с посланием Федеральному Собранию
принадлежит управомоченному Конституцией автору послания.
Порядок организации выступлений перед Федеральным Собранием руководителей
иностранных государств также не урегулирован. Очевидно, что вопрос этот решается
по согласованию по крайней мере с Председателями обеих палат. Следует отметить,
что в соответствии с ч. 2 ст. 183 Регламента Государственной Думы руководителям
парламентов других государств, главам государств и правительств, руководителям
парламентских делегаций может быть предоставлена возможность выступить на
заседании Думы по решению ее Совета. Регламент Совета Федерации подобной нормы
не содержит.

Статья 101

1. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации
и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя
Государственной Думы и его заместителей.
2. Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель Государственной
Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.
3. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии,
проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.
4. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего
распорядка своей деятельности.
5. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет
Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок
деятельности которой определяются федеральным законом.

О Счетной палате Российской Федерации см. Федеральный закон от 11 января
1995 г. N 4-ФЗ

Комментарий к статье 101

1. Смысл содержания ч. 1 комментируемой статьи заключается, во-первых,
в том, что палаты Федерального Собрания самостоятельно формируют свое руководство.
Во-вторых, из текста следует, что Председатели палат и их заместители не образуют
коллегиального руководящего органа палаты, а руководство ею осуществляется
на единоличной основе. Разумеется, палата вправе отменить решение своего Председателя
или заменяющего его заместителя Председателя, но решение принимается Председателем
или в соответствующем случае его заместителем единолично.
Избрание наряду с Председателем палаты также его заместителей позволяет
не только и (не столько) решать проблему, связанную с возможностью продолжать
руководство палатой при временном отсутствии Председателя (есть ведь и другие
способы решения этой проблемы), но придать руководству палаты представительный
характер путем обеспечения интересов меньшинств при выборах: Председатель
и его заместители представляют весь спектр политических интересов, отраженных
в составе палаты, или его основную часть. Число заместителей определяется
палатой.
Порядок выборов Председателей палат Федерального Собрания и их заместителей
определяется регламентами палат.

Примечание

Порядок выборов Председателя Совета Федерации и его заместителей урегулирован
ст. 7-9 Регламента этой палаты, утвержденного ее Постановлением от 6 февраля
1996 г. N 42-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655). Они избираются из числа членов Совета
тайным голосованием с использованием бюллетеней. Совет может принять решение
о проведении тайного голосования с использованием электронной системы или
открытого голосования. Председатель Совета и его заместители не могут быть
представителями от одного субъекта Российской Федерации. Это значит, что субъект
Российской Федерации может иметь в составе руководства палаты не более одного
представителя. Разумеется, подавляющее большинство субъектов Российской Федерации
в руководстве палаты вообще не представлены.
Кандидатуры на должность Председателя Совета Федерации предлагаются членами
Совета, каждый из которых может предложить только одну кандидатуру. Предложенный
кандидат может заявить о самоотводе, и такое заявление принимается без обсуждения
и голосования. Кандидатуры членов Совета, согласившихся баллотироваться, подвергаются
обсуждению, в ходе которого они выступают на заседании Совета и отвечают на
вопросы его членов. После обсуждения Совет утверждает список кандидатур для
голосования.
Для избрания кандидату необходимо получить более половины голосов от
общего числа членов Совета, т.е. не менее 90 голосов. Если же ни одна из кандидатур
не получила такого большинства, проводится второй тур голосования по двум
кандидатурам, получившим наибольшее число голосов. Избранным во втором туре
считается кандидат, получивший наибольшее число голосов, но не менее половины
от общего числа членов Совета, т.е. не менее 89 голосов. Если и во втором
туре Председатель Совета не избран, процедура выборов повторяется, начиная
с выдвижения кандидатур. Результаты голосования оформляются постановлением
Совета.
На первом заседании Совета Федерации, сформированного в соответствии
с Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. "О порядке формирования Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 50,
ст. 4869), которое состоялось 23-24 января 1996 г., на должность Председателя
Совета баллотировалась только одна кандидатура, и Председатель был избран
тайным голосованием бюллетенями в первом же туре.
На первом заседании Совета число заместителей Председателя по сравнению
с предыдущим составом Совета было увеличено с трех до четырех. Учитывалось,
в частности, что никто из руководителей палаты не работает в ней на постоянной
основе в отличие от предыдущего состава. Кандидатуры на эти должности предлагаются
Председателем Совета, затем обсуждаются и раздельно голосуются в том же порядке,
что и кандидатуры на должность Председателя. Если ни один из кандидатов не
наберет требуемого для избрания большинства голосов или будет избрано меньше
заместителей, чем необходимо в соответствии с решением палаты, процедура выборов
повторяется, начиная с выдвижения кандидатур.
Последняя норма, содержащаяся в ч. 2 ст. 9 Регламента, не совсем ясна.
Из ее буквального текста следует, что если число избранных заместителей Председателя
окажется меньше требуемого, их избрание аннулируется. Логику здесь усмотреть
трудно.
На практике все четыре заместителя Председателя Совета были избраны тайным
голосованием с использованием электронной системы в первом же туре. Их кандидатуры
были предложены Председателю Совета объединениями регионов - ассоциациями
"Большая Волга", "Черноземье" и "Сибирское Соглашение", а также регионами
Северного Кавказа и соседними с ними.
Согласно ст. 12 Регламента, Председатель Совета Федерации или его заместитель
может быть освобожден от должности на основании решения Совета, принятого
большинством голосов от общего числа его членов и оформленного постановлением
палаты. Вопрос об освобождении от должности указанных должностных лиц рассматривается
Советом по их личному заявлению или по предложению не менее 1/5 от общего
числа членов Совета. Вопрос об освобождении от должности заместителя Председателя
рассматривается также по требованию Председателя Совета. Он без голосования
и обсуждения включается в повестку дня ближайшего заседания Совета, на котором
соответствующему должностному лицу должно быть предоставлено слово. Однако
в период подготовки и проведения выборов глав законодательных (представительных)
и глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, представители которых избраны на должности Председателя Совета
или его заместителя, вопрос об освобождении их от должности в повестку дня
не включается.
По истечении срока полномочий Председателя Совета либо при освобождении
его от этой должности заместители Председателя продолжают исполнять свои обязанности.
Согласно ст. 8-10 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания
- парламента Российской Федерации, утвержденного Постановлением Государственной
Думы от 25 марта 1994 г. N 80-I ГД (ВФС РФ, 1994, N 3, ст. 160), с изменениями
ст. 9 и 10, внесенными постановлением от 19 апреля 1995 г. N 718-I ГД (СЗ
РФ, 1995, N 18, ст. 1613) и постановлением от 17 января 1996 г. N 6-II ГД
(СЗ РФ, 1996, N 4, ст. 254), Председатель Думы, его Первый заместитель и заместители
избираются из числа депутатов тайным голосованием бюллетенями, хотя Дума может
принять решение о проведении открытого голосования. Все эти должностные лица
не могут быть представителями одной фракции или депутатской группы.
Однако при формировании руководства Государственной Думы второго созыва
это положение части второй ст. 8 Регламента было нарушено: крупнейшая фракция
Думы - коммунистическая получила две должности - Председателя Думы и одного
из заместителей Председателя. Причем предложение внести в Регламент соответствующее
изменение почему-то было отклонено.
Государственная Дума второго созыва увеличила число заместителей Председателя
с четырех до 7, включая первого заместителя. Первый заместитель и три других
заместителя представляют все четыре думские фракции, еще два заместителя группы
независимых депутатов ("Российские регионы" и "Народовластие"), и один заместитель
должен ведать национальными вопросами и национальной политикой (его предполагалось
избрать позднее).
Кандидатуры на должности Председателя Думы и его заместителей могут выдвигаться
фракциями, депутатскими группами и депутатами. Палата может провести обсуждение
выдвинутых кандидатур, причем кандидаты обязаны ответить на вопросы депутатов.
Они могут заявить самоотводы.
Кандидат в Председатели Думы считается избранным, если получил более
половины голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Если баллотировались
более двух кандидатов и ни один из них не набрал требуемого большинства голосов,
проводится второй тур голосования по двум кандидатурам, получившим наибольшее
число голосов, причем каждый депутат может голосовать только за одну кандидатуру.
Для избрания во втором туре также требуется большинство голосов от общего
числа депутатов. Такое большинство, согласно п. 1 Постановления Конституционного
Суда от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и
5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) (ВКС, 1995, N 2-3), составляет
большинство от числа членов палаты, установленного Конституцией, т.е. должно
включать не менее 226 голосов.
Новая редакция ч. 5 и 6 ст. 9 Регламента предусмотрела, что если ни один
из двух кандидатов не получил большинства от общего числа депутатов, Дума
проводит повторные выборы Председателя либо большинством голосов от общего
числа депутатов решает о переходе к выборам Первого заместителя и заместителей
Председателя. На повторных выборах Председателя могут выдвигаться и прежние
кандидатуры. Если же решено перейти к выборам заместителей Председателя, то
после избрания по крайней мере одного из них следует провести повторные выборы
Председателя, начиная с выдвижения кандидатур.
Что касается порядка избрания заместителей Председателя Думы, то ст.
10 Регламента допускает избрание как в индивидуальном порядке, аналогичном
порядку избрания Председателя Думы, так и списком. Список выдвинутых кандидатов
рассматривается и утверждается Советом Думы и может голосоваться открыто.
Включенные в список кандидаты считаются избранными, если за список проголосовало
большинство от общего числа депутатов; избрание Первого заместителя и заместителей
Председателя Думы должно быть оформлено ее постановлениями. Государственная
Дума второго созыва избрала заместителей Председателя списком и открытым голосованием.
Регламент Думы в отличие от Регламента Совета Федерации не регулирует
вопроса о досрочном прекращении полномочий Председателя палаты и его заместителей.

2. В комментируемой части компетенция председателей палат Федерального
Собрания и их заместителей определена самым общим образом. То, что они ведут
заседания, понять несложно, а вот в отношении значения формулы "ведают внутренним
распорядком", заимствованной из советских конституций, можно строить множество
предположений, плодотворных и не очень. Под распорядком, насколько можно судить
по документам, понимается график работы палаты. "Ведение" этим распорядком,
очевидно, заключается в организации его составления и обеспечении его соблюдения.
Регламенты палат регулируют компетенцию председателей палат и их заместителей
более подробно. Из регламентарных полномочий председателей неукоснительно
следует, что они ни в коей мере не олицетворяют возглавляемые ими палаты и
не вправе без специального уполномочия предпринимать от имени палат политические
акции. Их компетенция носит главным образом внутриорганизационный характер.

Примечание

Согласно ст. 10 Регламента Совета Федерации Председатель Совета:
- представляет Совету проекты повестки дня заседаний;
- ведет заседания Совета;
- подписывает постановления Совета;
- созывает внеочередные заседания палаты по своей инициативе, по предложению
Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, субъекта
Российской Федерации, комитета Совета или не менее 1/5 общего числа членов
Совета;
- приводит к присяге новоназначенных судей Конституционного Суда Российской
Федерации;
- ведает внутренним распорядком деятельности палаты;
- направляет в комитеты палаты законопроекты и принятые Государственной
Думой федеральные законы;
- направляет Президенту Российской Федерации одобренные Советом федеральные
конституционные законы и федеральные законы;
- распределяет обязанности между своими заместителями;
- представляет палату во взаимоотношениях с другими федеральными органами
государственной власти, общественными объединениями, государственными деятелями
и парламентами иностранных государств, международными парламентскими организациями;
- участвует в согласительных процедурах, предусмотренных Конституцией;
- решает иные вопросы организации деятельности Совета в соответствии
с нормативными актами;
- направляет и контролирует деятельность аппарата Совета.
По вопросам своей компетенции Председатель Совета издает распоряжения
и дает поручения. Любое его распоряжение, противоречащее законодательству
Российской Федерации и Регламенту Совета, может быть отменено Советом.
Председатель представляет Совету доклады о деятельности палаты и о проекте
программы ее законопроектной работы. Совет обсуждает эти доклады на заседаниях
и может принимать по ним постановления.
Заместители Председателя, в соответствии со ст. 11 Регламента, замещают
Председателя в его отсутствие, могут по его поручению подписывать постановления
палаты, издавать распоряжения, организуют взаимодействие комитетов и комиссий
Совета и осуществляют другие полномочия по вопросам внутреннего распорядка
деятельности палаты согласно Регламенту и распределению обязанностей.
Полномочия Председателя Государственной Думы, установленные ст. 11 Регламента
Думы, в основном аналогичны полномочиям Председателя Совета Федерации: он
ведет заседания палаты, ведает ее внутренним распорядком в соответствии со
своими полномочиями по Регламенту, представляет палату, участвует в согласительных
процедурах, издает распоряжения. Однако имеются некоторые отличия.
Одно из них обусловлено тем, что в Государственной Думе имеется вспомогательный
орган - совет Думы. Председатель Думы организует работу совета, в котором
председательствует. Однако в отличие от Председателя Совета Федерации Председатель
Думы не может созывать внеочередные заседания Думы, ибо Регламент (ст. 14)
отнес это полномочие к ведению совета Думы, который может созывать такие заседания
по предложению Президента или Правительства Российской Федерации, а также
по требованию депутатского объединения, поддержанному не менее чем 1/5 общего
числа депутатов. Направление законопроектов в комитеты палаты также относится
в Государственной Думе к ведению не Председателя, а совета. По согласованию
с советом и по представлению комитета по Регламенту и организации работы Государственной
Думы Председатель назначает на должность и освобождает от должности руководителя
аппарата Думы.
По собственному усмотрению Председатель может включать в повестку дня
заседания Думы вопросы о выборах на вакантную должность заместителя Председателя
Думы и о замещении вакантных мест в комитетах и комиссиях Думы.
Что касается докладов Председателя Думы о деятельности палаты, то они
представляются по истечении сессии (см. комментарий к ч. 1 ст. 99) и включают
характеристику проекта программы законопроектной деятельности на следующую
сессию.
Полномочия заместителей Председателя Государственной Думы аналогичны
полномочиям заместителей Председателя Совета Федерации, хотя формулировка
ст. 12 Регламента Думы по этому вопросу более обща по сравнению с формулировкой
ст. 11 Регламента Совета Федерации.

3. Упомянутые в комментируемой части комитеты и комиссии представляют
собой вспомогательные органы палат Федерального Собрания, образуемые палатами
из своего состава. Комитеты являются постоянными органами; в Государственной
Думе они действуют на протяжении созыва Думы. Комиссии же могут быть как постоянными,
так и временными. Постоянные комиссии отличаются от комитетов тем, что выполняют
функциональные, обслуживающие палату задачи, тогда как предметы ведения комитетов
образуют отрасли и сферы управления с их конкретными проблемами. Временные
комиссии создаются для решения конкретной задачи, по выполнении которой прекращают
свое существование.
Комитеты разрабатывают и обсуждают законопроекты и проекты иных актов
палаты или Федерального Собрания, готовя их к рассмотрению на пленарных заседаниях
палат либо реализуя высказанные палатами замечания. Кроме того, комитеты готовят
проекты решений по иным вопросам, входящим в компетенцию соответствующей палаты.
По основным направлениям своей деятельности комитеты могут образовывать подкомитеты.
Статус комитетов и комиссий палат Федерального Собрания регулируется
Регламентами палат.
Регламенты предусматривают, что каждый член палаты, кроме Председателя
и его заместителей (в Государственной Думе - также руководителей депутатских
объединений <* В ст. 20 Регламента Государственной Думы исключение сделано
также для депутатов - членов Правительства Российской Федерации, однако возможность
совмещать депутатский мандат с членством в федеральном Правительстве допускалась
только в Государственной Думе первого созыва (ч. 1 п. 9 раздела второго).>),
должен входить в состав одного из комитетов.
Согласно ст. 14 Регламента Совета Федерации перечень и численный состав
комитетов определяется палатой, однако комитет должен насчитывать не менее
10 членов. Персональный состав комитета и его председатель утверждаются постановлением
палаты, причем председатель комитета и его заместители избираются на заседании
комитета большинством голосов от общего числа его членов. Председатель комитета
и его заместитель не могут быть представителями одного субъекта Российской
Федерации. Комитет может освободить председателя и его заместителя от исполнения
их обязанностей, однако в отношении председателя такое решение комитета подлежит
утверждению постановлением Совета Федерации.

Примечание

В соответствии со ст. 15 Регламента с изменениями и дополнениями, внесенными
Постановлением Совета Федерации от 10 апреля 1996 г. N 124-СФ (СЗ РФ, 1996,
N 16, ст. 1774), в Совете Федерации действуют следующие 11 комитетов:
- по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам;
- по вопросам безопасности и обороны;
- по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному
регулированию, банковской деятельности;
- по вопросам социальной политики;
- по вопросам экономической политики;
- по международным делам;
- по делам Содружества Независимых Государств;
- по аграрной политике;
- по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии;
- по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике;
- по делам Севера и малочисленных народов.
Совет Федерации может ликвидировать отдельные комитеты или образовать
новые.
Что же касается комиссий Совета Федерации, то в их состав могут входить
члены комитетов Совета. Регламентом предусмотрены такие постоянные комиссии
Совета, как мандатная комиссия и комиссия по регламенту и парламентским процедурам
(ст. 27 - 31 Регламента).
Процедура комитетов и комиссий определена ст. 32-37 Регламента.
Заседания комитетов и комиссий проводятся не реже раза в месяц и правомочны
в присутствии большинства членов комитета, комиссии. Комитеты могут заседать
и в субъектах Российской Федерации (очевидно, иных, чем Москва) с уведомлением
Совета Федерации. Внеочередное заседание созывается председателем комитета,
комиссии по своей инициативе либо по поручению Председателя Совета Федерации
или его заместителя, координирующего работу данного комитета, либо по предложению
не менее 1/4 общего числа членов комитета, комиссии. Председатель комитета
или комиссии не позднее чем за 72 часа уведомляет о заседании членов комитета,
комиссии, Председателя Совета Федерации, соответствующие комитеты, комиссии
Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, соответствующие
федеральные министерства и ведомства, а также инициатора обсуждаемого законопроекта.
Эта информация помещается, кроме того, на доске объявлений палаты. Комитеты,
комиссии могут проводить и совместные заседания.
Деятельность комитетов и комиссий осуществляется на принципах гласности
и свободного обсуждения вопросов. Члены Совета Федерации, не являющиеся членами
данного комитета или комиссии, могут присутствовать на заседании с правом
совещательного голоса и выступать в течение времени, определенного комитетом,
комиссией. В заседании могут участвовать также представитель Президента Российской
Федерации, представитель и члены Правительства Российской Федерации, Председатель,
заместитель Председателя и аудиторы Счетной палаты Российской Федерации, Председатель
Совета Федерации первого созыва и, с согласия председателя комитета или комиссии,
представители органов государственной власти и общественных объединений. При
обсуждении вопросов, входящих в их компетенцию, приглашаются, кроме того,
работники правового управления и иных структурных подразделений аппарата Совета
Федерации. Могут приглашаться также представители средств массовой информации.
Для подготовки вопросов и организации парламентских слушаний комитет,
комиссия могут создавать рабочие группы с привлечением членов Совета Федерации,
представителей федеральных министерств и ведомств, других государственных
органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других
специалистов с правом их выезда в субъекты Российской Федерации. Комитет,
комиссия могут создавать также экспертные советы на общественных началах,
привлекать экспертов и назначать независимую экспертизу законопроектов. Государственные
органы, общественные объединения, должностные лица обязаны представлять комитетам
и комиссиям запрашиваемые ими материалы и документы.
Процедурные решения комитета, комиссии принимаются большинством голосов
присутствующих членов, решения о созыве внеочередного заседания Совета Федерации
- 2/3 общего числа членов, остальные решения - большинством от общего числа
членов.
Совет Федерации заслушивает отчеты своих комитетов и комиссий по вопросам
их ведения.

Согласно ст. 18 и 19 Регламента Государственной Думы ее комитеты и комиссии
формируются, как правило, на основе принципа пропорционального представительства
депутатских объединений. Численный состав комитетов и комиссий определяется
Думой и составляет от 12 до 35 депутатов. Председатели комитетов и комиссий
и их заместители избираются палатой в том же порядке, что и заместители Председателя
Думы, по представлению фракций и депутатских групп. Голосование может проводиться
по единому списку кандидатур, что и имело место.

Примечание

Согласно ст. 17 Регламента в редакции от 23 января 1996 г. (СЗ РФ, 1996,
N 5, ст. 449) Государственная Дума образует следующие комитеты:
- по законодательству и судебно-правовой реформе;
- по труду и социальной политике;
- по делам ветеранов;
- по охране здоровья;
- по образованию и науке;
- по делам женщин, семьи и молодежи;
- по бюджету, налогам, банкам и финансам;
- по экономической политике;
- по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности;
- по аграрным вопросам;
- по промышленности, строительству, транспорту и энергетике;
- по природным ресурсам и природопользованию;
- по экологии;
- по обороне;
- по безопасности;
- по международным делам;
- по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками;
- по делам национальностей;
- по делам Федерации и региональной политике;
- по вопросам местного самоуправления;
- по делам общественных объединений и религиозных организаций;
- по Регламенту и организации работы Государственной Думы;
- по информационной политике и связи;
- по вопросам геополитики;
- по конверсии и наукоемким технологиям;
- по культуре;
- по туризму и спорту;
- по проблемам Севера.
Таким образом, Государственная Дума по сравнению с первым созывом увеличила
число комитетов с 23 до 28, причем среди "отраслевых" комитетов остался и
один функциональный - по Регламенту и организации работы Государственной Думы.
Из комиссий ст. 27 Регламента Думы предусмотрела следующие:
- мандатную;
- для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах;
- для подсчета результатов тайного голосования;
- для дачи заключения, предусмотренного ч. 2 ст. 93 Конституции (о наличии
в деяниях Президента Российской Федерации оснований для его отрешения от должности);
- другие.
По сути, кроме мандатной комиссии, все остальные названные комиссии должны
быть временными.
Процедура комитетов и комиссий урегулирована в ст. 21-26 Регламента Думы.
В основном она аналогична процедуре комитетов и комиссий Совета Федерации
и лишь в отдельных частностях имеет свои особенности. Заседания проводятся
не реже двух раз в месяц. Требовать созыва внеочередного заседания может не
только 1/4 состава комитета или комиссии, но и депутатское объединение. Депутат
обязан присутствовать на заседаниях комитета или комиссии, в состав которых
входит. Комитеты и комиссии действуют на принципах политического многообразия
и многопартийности, свободы обсуждения, гласности. Регламент обязывает органы
государственной власти, предприятия, учреждения и организации и их должностных
лиц представлять комитетам и комиссиям запрашиваемые ими документы и материалы
в 10-дневный срок. Следует отметить, что данная норма вряд ли уместна в регламентах
палат, представляющих собой их внутренние нормативные акты. Обязанности на
субъектов, внешних по отношению к палатам, следует возлагать федеральным законом.

Комментируемая часть упоминает о проведении палатами парламентских слушаний.
Это обсуждение важных вопросов политической жизни с участием не только парламентариев,
но также экспертов, заинтересованных лиц и представителей общественности.

<<

стр. 16
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>