<<

стр. 17
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

Парламентские слушания дают парламентариям возможность ознакомиться с широким
спектром мнений по обсуждаемой проблеме, прежде чем принять по ней решение.
По идее, решение, принятое после парламентских слушаний, должно быть более
взвешенным, лучше отвечать социальным ожиданиям. Однако, к сожалению, так
бывает не всегда.

Примечание

Оба Регламента в специальных главах урегулировали процедуру парламентских
слушаний. Ст. 56 Регламента Государственной Думы определила перечень вопросов,
которые могут быть предметом парламентских слушаний; это законопроекты, требующие
публичного обсуждения; международные договоры, представленные на ратификацию;
проект федерального бюджета и отчет о его исполнении; другие важнейшие вопросы
внутренней и внешней политики. Регламент Совета Федерации такого перечня не
содержит.
С инициативой парламентских слушаний в Совете Федерации могут выступать
Председатель палаты, его заместитель, группа членов Совета численностью не
менее 10 человек. В Государственной Думе инициаторами слушаний могут быть
совет Думы, комитет или комиссия, депутатское объединение. Практическая организация
слушания возлагается Председателем Совета Федерации или, соответственно, советом
Государственной Думы на комитеты и/или комиссии. Средства массовой информации
оповещаются о слушаниях не менее чем за 10 дней. Комитеты, комиссии, организующие
слушания, определяют круг приглашаемых лиц и извещают их о времени слушаний.
В принципе парламентские слушания - открытые. Однако Регламентами палат
предусмотрена возможность и закрытых слушаний, решение о чем принимается соответствующим
комитетом, комиссией. На такие слушания представители средств массовой информации
и общественности не допускаются, члены же палаты всегда вправе в них участвовать.
В Совете Федерации в открытых и закрытых слушаниях всегда вправе участвовать
полномочный представитель Президента Российской Федерации, а вообще список
лиц, имеющих право участвовать в закрытых слушаниях, готовится соответствующим
комитетом и согласовывается с Председателем Совета или его заместителем. Регламент
Думы устанавливает, что Президент Российской Федерации, его полномочный представитель,
Председатель Правительства Российской Федерации, члены Конституционного, Верховного
и Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации, Председатель Счетной палаты,
Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор Российской Федерации,
Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации вправе
участвовать как в открытых, так и в закрытых парламентских слушаниях.
Регламент Совета Федерации предусматривает закрытые слушания в случаях
обсуждения вопросов, связанных с государственной, служебной или иной охраняемой
законом тайной, а Регламент Государственной Думы - в случаях обсуждения вопросов
конфиденциального характера, а также затрагивающих сведения, составляющие
государственную и иную охраняемую законом тайну. Как видим, Регламент Думы
открывает более широкие возможности для проведения закрытых слушаний.
Ведет слушания председатель палаты, комитета или комиссии или соответствующий
заместитель председателя. После его вступительного слова выступают члены палаты
и приглашенные лица, которым могут быть заданы вопросы. По завершении слушаний
большинством присутствующих членов палаты могут быть приняты рекомендации
(в Совете Федерации - также мотивированное заключение и иные документы), которые
в случае открытых слушаний могут публиковаться. Слушания протоколируются и
стенографируются.

4. Принятие каждой палатой своего регламента и самостоятельное решение
ею вопросов внутреннего распорядка своей деятельности суть выражение ее автономии,
традиционной для парламентских учреждений.
Регламенты палат Федерального Собрания утверждаются, изменяются и отменяются
постановлениями палат. Действующий Совет Федерации, сформированный в январе
1996 г. на иной основе, чем Совет Федерации первого созыва, принял на своем
первом заседании новый Регламент. Государственная Дума второго созыва, напротив,
сохранила Регламент своей предшественницы, внеся в него ряд небольших изменений.
Датировка обоих регламентов и ссылки на их официальное опубликование приведены
выше.
Что касается внутреннего распорядка работы палат, то, например, в Государственной
Думе он согласуется советом Думы. Первый такой распорядок Государственной
Думы второго созыва на период до летних каникул был согласован 22 января 1996
г. В нем установлены периоды, в течение которых имеют место пленарные заседания
Думы, работают ее фракции, депутатские группы, комитеты и комиссии, а также
перемежающиеся с ними периоды, во время которых ведется работа с избирателями
и в избирательных округах. В Совете Федерации с учетом того, что его члены
работают не на постоянной основе, распорядок ограничивается графиком заседаний,
который утверждается самим Советом. На месяц планируется одно-два заседания
продолжительностью три дня каждое.

5. Комментируемая часть определяет задачу Счетной палаты парламентского
контрольного органа, который призван следить за исполнением федерального бюджета.
Принципы ее формирования установлены п." и" ч. 1 ст. 102 и п. "г" ч. 1 ст.
103 Конституции. Регулирование же состава и порядка деятельности Счетной палаты
Конституция возложила на федерального законодателя.
Статус этого органа регулируется сегодня Федеральным законом от 11 января
1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 167).
Закон в ст. 1 определяет Счетную палату как постоянно действующий орган
государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием Российской
Федерации и подотчетный ему. В рамках задач, определенных действующим законодательством,
Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью.

Примечание

Задачи Счетной палаты, согласно ст. 2 Закона, следующие:
- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных
и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных
фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности
и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной
собственности;
- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального
бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных
правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих
расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на
формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных
фондов;
- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального
бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений,
направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса
в целом;
- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального
бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской
Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской
Федерации;
- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации
о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных
мероприятий.
Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета
на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности (ст.
3 Закона).
Состоит Счетная палата из Председателя, назначаемого Государственной
Думой, его заместителя, назначаемого Советом Федерации, аудиторов, назначаемых
на паритетной основе (по 6) палатами Федерального Собрания, и аппарата (ст.
4-6 Закона).
Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы назначаются на
6 лет. На эти должности могут назначаться граждане Российской Федерации, имеющие
высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного
управления, государственного контроля, экономики, финансов. Нельзя не отметить
определенной расплывчатости профессиональных требований к руководителям и
аудиторам Счетной палаты: далеко не каждый, кто профессионально работал в
системе государственного управления или даже государственного контроля, разбирается
в бюджетно-финансовых и экономических проблемах. Неясно также, каким должен
быть этот опыт. К тому же Закон допускает, что до 1/4 аудиторов могут иметь
опыт профессиональной деятельности иного профиля.
Оба руководителя Счетной палаты не могут состоять в родственных отношениях
с Президентом Российской Федерации и руководителем его Администрации, председателями
палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, Конституционного,
Верховного и Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации, Генеральным
прокурором Российской Федерации. Они, а также аудиторы не могут быть депутатами
Государственной Думы, членами Правительства Российской Федерации, заниматься
другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной
творческой деятельности.
Все члены Счетной палаты имеют право принимать участие в заседаниях палат
Федерального Собрания, их комитетов и комиссий. Председатель и его заместитель
могут участвовать в заседаниях Правительства Российской Федерации и его президиума,
а аудиторы - в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти
и иных государственных органов.
Любой член Счетной палаты, согласно ст. 29 Закона, не может быть задержан,
арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия назначившей
его палаты Федерального Собрания. Уголовное дело в отношении него может возбуждаться
только Генеральным прокурором Российской Федерации. После вступления в силу
постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996
г. N 5-П (см. комментарий к ст. 98), сузившего иммунитет членов Федерального
Собрания, иммунитет членов Счетной палаты выглядит чрезмерно широким.
Инспектор Счетной палаты при выполнении служебных обязанностей может
быть привлечен к уголовной ответственности только с согласия коллегии палаты.
Досрочное освобождение назначившей палатой Федерального собрания членов
Счетной палаты от должности допустимо лишь в случаях:
- нарушения законодательства Российской Федерации или совершения злоупотребления
по службе (требуются голоса 2/3 состава соответствующей палаты);
- личного заявления об отставке;
- признания недееспособными вступившим в законную силу решением суда;
- достижения возраста 65 лет;
- формирования палаты Федерального Собрания нового созыва (решение может
быть принято 2/3 состава палаты не ранее, чем через 6 месяцев после начала
ее работы).
Последнее основание, относящееся, по существу, только к Государственной
Думе, по смыслу носит политический характер и противоречит общей концепции
Счетной палаты как деполитизированного органа. Оно нарушает равенство членов
Счетной палаты.
Нельзя также не отметить, что содержащееся в Законе требование квалифицированного
большинства в палатах Федерального Собрания при решении вопроса о досрочном
освобождении от должности членов Счетной палаты не согласуется с ч. 3 ст.
102 и ч. 3 ст. 103 Конституции, из которых следует, что требование специального
большинства при голосовании в палатах Федерального Собрания может устанавливаться
только самой Конституцией, а она в данном случае такого большинства не предусмотрела.
Закон запрещает приостанавливать деятельность Счетной палаты в связи
с роспуском Государственной Думы.
Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты,
методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных
сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, ст. 7 Закона
предусматривает образование коллегии Счетной палаты, в состав которой входят
Председатель Палаты, его заместитель и аудиторы. Непосредственная организация
и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты осуществляются
ее инспекторами.
При составлении планов и программ работы Счетной палаты обязательно включаются
поручения палат Федерального Собрания и обращения не менее 1/5 от состава
любой из них. Обязательно рассматриваются при этом запросы Президента Российской
Федерации, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, членов Совета
Федерации и депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Годовой план
утверждается коллегией. Внеплановые контрольные мероприятия проводятся на
основании постановлений палат Федерального Собрания, по обращению не менее
1/5 состава любой из них или на основании решения коллегии.
О результатах проведенных ревизий и проверок Счетная палата информирует
Совет Федерации и Государственную Думу, доводит их до сведения руководителей
соответствующих федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений,
организаций. При выявлении нарушения законов, влекущего уголовную ответственность,
Палата передает материалы в правоохранительные органы (ст. 15 Закона).


Статья 102

1. К ведению Совета Федерации относятся:
а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного
положения;
в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного
положения;
г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской
Федерации за пределами территории Российской Федерации;
д) назначение выборов Президента Российской Федерации;
е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;
ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации,
Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации;
з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора
Российской Федерации;
и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя
Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
2. Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к
его ведению Конституцией Российской Федерации.
3. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от
общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не
предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Комментарий к статье 102

1. В части 1 комментируемой статьи определены те полномочия Совета Федерации,
которые он осуществляет самостоятельно, независимо, в частности, от согласия
другой палаты Федерального Собрания - Государственной Думы. Конечно, в ряде
случаев осуществлению Советом Федерации указанных полномочий должно предшествовать
какое-то юридическое событие или юридический факт, включая действия других
государственных органов, однако решение Совета Федерации ни от воли, ни от
действий этих органов не зависит. Оно представляет собой властный акт и обладает
юридической силой. Перечисленные в пп. "а"-"в" комментируемой части полномочия
Совета Федерации обеспечивают осуществление парламентского контроля. В определенной
мере этой цели служат также полномочия, указанные в пп. "г", "е", "з", "и".
а) Возможность изменения границ между субъектами Российской Федерации
предусмотрена ч. 3 ст. 67 Конституции, согласно которой такое изменение требует
их взаимного согласия. Однако комментируемый пункт означает, что, помимо этого
взаимного согласия, требуется еще согласие Совета Федерации, которое проявляется
в форме утверждения договора или соглашения, заключенного заинтересованными
субъектами Российской Федерации по поводу изменения границы между ними.
Дело в том, что изменение границ между субъектами Российской Федерации
может затронуть федеральный интерес или интересы третьих субъектов Российской
Федерации. Такая возможность вытекает, в частности, из наличия договоров между
Российской Федерацией и ее субъектами относительно разграничения предметов
ведения и полномочий, в результате чего может изменяться правовой режим объектов,
расположенных на территории, которая переходит от одного субъекта Российской
Федерации к другому. Возможны и иные причины заинтересованности Российской
Федерации и третьих ее субъектов в определенном решении данного территориального
вопроса.
Если Совет Федерации откажет в утверждении, договор или соглашение между
субъектами Российской Федерации считается несостоявшимся. Конечно, нельзя
исключать, что через какое-то время вопрос вновь встанет и Совету Федерации
опять придется решать эту проблему. Однако, в каком порядке все это должно
совершаться, надлежит урегулировать законодателю. Пока что в определенной
части порядок этот регулируется Регламентом Совета Федерации, утвержденным
постановлением Совета от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ "О Регламенте Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), который
определил в гл. 15 процедуру осуществления данного полномочия.
Для рассмотрения Советом Федерации вопроса об утверждении изменения границ
между субъектами Российской Федерации в Совет представляются соглашение об
изменении границ, утвержденное законодательными (представительными) органами
государственной власти каждого из этих субъектов, согласованное с субъектами
Российской Федерации обоснование соглашения и карта местности. Председатель
Совета направляет эти материалы на заключение в Комитет по делам Федерации,
Федеративному договору и региональной политике.
На заседание комитета приглашаются полномочные представители соответствующих
субъектов Российской Федерации, представители Правительства Российской Федерации
и других органов государственной власти. Заключение должно быть подготовлено
комитетом в течение 30 дней с момента получения материалов. Оно принимается
большинством голосов от общего числа членов комитета.
Совет Федерации рассматривает вопрос в месячный срок с момента поступления
вышеуказанных материалов (нельзя не видеть, что этот срок плохо согласуется
со сроком, установленным для комитета). На заседание Совета приглашаются представители
Правительства Российской Федерации. Процедура рассмотрения вопроса на заседании
Совета включает доклады полномочных представителей законодательных (представительных)
органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации
и оглашение заключения Комитета по делам Федерации, Федеративному договору
и региональной политике.
Утверждение изменения границ оформляется постановлением Совета Федерации.
Если проект постановления об утверждении изменений границ не получил большинства
голосов от общего числа членов Совета, ходатайство об изменении границ отклоняется,
что оформляется постановлением Совета Федерации. (Регламентом не урегулирована
ситуация, при которой отклоняющее постановление также не получило большинства
голосов, которое требуется согласно ч. 3 комментируемой статьи.) Постановление
Совета Федерации в недельный срок направляется в законодательные (представительные)
и исполнительные органы государственной власти соответствующих субъектов Российской
Федерации, а также в федеральные органы исполнительной власти для исполнения.
б) Возможность введения военного положения Президентом Российской Федерации
предусмотрена ч. 2 ст. 87 Конституции. Указанное положение Конституции обязывает
Президента незамедлительно сообщить о введении военного положения на территории
Российской Федерации или в отдельных ее местностях палатам Федерального Собрания.
Очевидно, что Совет Федерации должен оценить обоснованность этой меры в целом
и целесообразность отдельных ее составляющих. Ему принадлежит окончательное
решение вопроса.
Порядок утверждения соответствующего указа Президента урегулирован в
гл. 16 Регламента Совета Федерации.
Согласно Регламенту, указ незамедлительно должен быть направлен в Совет
Федерации (такая конкретизация конституционной нормы должна была бы содержаться
не в Регламенте, а в федеральном законе). Незамедлительно же Председатель
Совета направляет текст указа на заключение в Комитет по вопросам безопасности
и обороны (головной) и в Комитет по делам Федерации, Федеративному договору
и региональной политике.
Вопрос об утверждении указа должен быть рассмотрен Советом Федерации
не позднее чем через 72 часа с момента поступления его в палату. Председатель
Совета обязан обеспечить сбор членов Совета в срок не более двух суток после
обнародования указа. Члены Совета в случае обнародования указа обязаны прибыть
к месту проведения заседания Совета возможно быстрее без специального вызова.
Рассмотрение на заседании Совета Федерации вопроса об утверждении указа
Президента Российской Федерации о введении военного положения начинается с
доклада Президента или его официального представителя, после чего оглашаются
заключения обоих комитетов.
Утверждение указа оформляется постановлением Совета Федерации. Если проект
постановления об утверждении указа не получил большинства голосов, требуемых
в ч. 3 комментируемой статьи, указ не утверждается, что оформляется постановлением
Совета (здесь уместно то же замечание, которое сделано выше для аналогичной
ситуации в комментарии к п. "а"). Постановление незамедлительно направляется
для исполнения в соответствующие органы исполнительной власти.
В случае неутверждения указа Совет может предложить Президенту создать
совместную согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий,
включив соответствующий пункт в свое постановление. Во всяком случае, с момента
принятия Советом решения о неутверждении указа его действие прекращается.
Это положение Регламента также должно было бы содержаться в Федеральном законе,
тем более, что реально действие указа может быть прекращено лишь после опубликования
постановления Совета Федерации, ибо до этого о нем мало кому может быть известно.
в) Что касается такого полномочия Совета Федерации, как утверждение указа
Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, то оно
связано с полномочием Президента издавать такие указы, установленным ст. 88
Конституции. Здесь действует полная аналогия с п. "б" ч. 1 комментируемой
статьи. И Регламент Совета Федерации регулирует процедуру утверждения таких
указов в той же гл. 16 и совершенно аналогично процедуре утверждения указов
о введении военного положения.
г) Вопрос об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами
ее территории может возникать в различных ситуациях. Он может возникнуть в
связи с отражением агрессии против Российской Федерации, в связи с выполнением
международных договорных обязательств, в частности в связи с выполнением миротворческих
задач. Такие задачи, как известно, выполняются российскими Вооруженными Силами
в Приднестровье, в Боснии и Герцеговине, в Абхазии. По договору о сотрудничестве
в охране границ государств - участников Содружества Независимых Государств
с государствами, не входящими в Содружество, от 26 мая 1995 г. (ДВ, 1995,
N 7) российские пограничники участвуют в охране таких границ ряда зарубежных
государств - участников Содружества.
Для принятия решений об использовании Вооруженных Сил за пределами России
в случаях, когда это прямо предписано действующими международными договорами,
согласия Совета Федерации не требуется. Это естественно вытекает из ч. 4 ст.
15 Конституции, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного
права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью
ее правовой системы, а в случае расхождения между международным договором
и законом применяется международный договор (см. комментарий). Принцип обязательности
соблюдения международных договоров (pacta sunt servanda) - основополагающий
общепризнанный принцип международного права. Для отношений с контрагентами
по международным договорам не имеет значения, ратифицирован данный договор
или нет. Достаточно того, что он заключен законно.
Если же международный договор, устанавливая общее обязательство государства
использовать свои вооруженные силы за пределами своей территории при определенных
ситуациях, оставляет решение этого вопроса для конкретных случаев на усмотрение
самого государства, то в этих случаях постановление Совета Федерации необходимо
(в неотложных случаях оно может быть последующим).
Факт одобрения Советом Федерации закона о ратификации соответствующего
международного договора свидетельствует о его отношении к вопросу использования
российских Вооруженных Сил за пределами страны, однако возможны ситуации,
когда либо нет времени ожидать решения вопроса о ратификации договора (обсуждение
различных его положений может оказаться весьма длительным), либо договор содержит
лишь вышеупомянутое общее обязательство. В этих случаях разовое решение Совета
Федерации о конкретном использовании Вооруженных Сил за границей также необходимо.
Вносить в Совет Федерации вопрос об использовании Вооруженных Сил России
за ее пределами могут только Президент Российской Федерации и Правительство
Российской Федерации, ибо Президент в силу ч. 1 ст. 87 Конституции является
Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации, а Правительство,
согласно п. "д" ч. 1 ст. 114 Конституции, осуществляет меры по обеспечению
обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики
Российской Федерации.
Законодательное регулирование данной проблемы содержится в Федеральном
законе "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского
персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного
мира и безопасности" от 23 июня 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2401). Этот
Закон предусматривает в ст. 7, что решение о направлении за пределы российской
территории воинских формирований Вооруженных Сил для участия в миротворческой
деятельности принимается Президентом на основании постановления Совета Федерации
о возможности такого использования войск.
По ст. 10 Закона Президент принимает решение о направлении воинских формирований
российских Вооруженных Сил для участия согласно Уставу ООН в международных
принудительных действиях с использованием Вооруженных Сил на основании постановления
Совета Федерации о возможности такого использования Вооруженных Сил и в соответствии
с ратифицированным и вступившим в силу для Российской Федерации международным
договором либо федеральным законом.
Вносимые в Совет Федерации Президентом предложения должны включать сведения
о районе действий указанных воинских формирований, об их задачах, общей численности,
о типе и составе вооружений, подчиненности, сроке пребывания или порядке его
продления, порядке замены и об условиях вывода, а также об устанавливаемых
в соответствии с федеральными законами дополнительных гарантиях и компенсациях
военнослужащим данных воинских формирований и членам их семей.
Если в указанных случаях Президент принимает решение о выводе воинских
формирований, то информирует об этом палаты Федерального Собрания.
Предложение о ратификации международного договора или проект федерального
закона, когда речь идет о случаях, предусмотренных в ст. 10 Закона, могут
быть внесены в Государственную Думу после принятия Советом Федерации соответствующего
постановления.
Остается открытым вопрос о необходимости решения Совета Федерации, если
речь идет о передвижении военно-морских сил в открытом море, их визитах в
порты иностранных государств, а также о пролетах над открытым морем военной
авиации. Если исходить из буквального толкования комментируемого пункта, такое
решение необходимо. Оно, впрочем, может носить принципиальный характер, т.е.
выдаваться не для конкретных случаев, а для категорий случаев, например предусматривать
возможность постоянного или временного присутствия ограниченных военно-морских
контингентов в определенных районах открытого моря.
Процедура рассмотрения Советом Федерации вопроса о возможности использования
российских Вооруженных Сил за пределами российской территории урегулирована
в гл. 17 Регламента Совета.
Согласно Регламенту, данный вопрос рассматривается Советом по предложению
Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также
по собственной инициативе. Он может быть внесен на рассмотрение Совета только
при наличии заключения Президента. Рассмотрение начинается лишь после поступления
обращения Президента с обоснованием. Такое обращение Председатель Совета незамедлительно
направляет на заключение в комитеты по вопросам безопасности и обороны (головной),
по международным делам, по делам Содружества Независимых Государств.
На заседания комитетов приглашается представитель Президента и могут
быть приглашены представители Министерства обороны, Министерства иностранных
дел, Федеральной службы безопасности, Совета безопасности и Службы внешней
разведки. Заключения комитетов должны быть подготовлены в трехдневный срок
с момента направления им обращения Президента. Они принимаются большинством
голосов от общего числа членов комитета.
Заседание Совета Федерации проводится не позднее чем на пятый день с
момента поступления обращения Президента. На это заседание приглашаются Президент,
Председатель Правительства, министр обороны, начальник Генерального штаба
Вооруженных Сил, министр внутренних дел, министр иностранных дел, руководители
Федеральной службы безопасности и Службы внешней разведки. Рассмотрение начинается
с доклада инициатора или его официального представителя. Обсуждение ведется
на закрытом заседании, если Совет не примет иного решения.
Решение Совета по данному вопросу оформляется постановлением. Если за
положительное решение подано меньше голосов, чем требуется согласно ч. 3 комментируемой
статьи, Вооруженные Силы не могут использоваться за пределами российской территории,
что оформляется постановлением (см. выше замечание в комментарии к п. "а").
Постановление в течение двух дней после принятия направляется Президенту.
В своих постановлениях о даче согласия на использование Вооруженных Сил
России за пределами ее территории Совет Федерации обычно поручает одному или
нескольким комитетам контролировать исполнение постановления, а в постановлении
от 5 января 1996 г. N 772-I СФ "Об использовании контингента Вооруженных Сил
Российской Федерации в миротворческой операции многонациональных сил по выполнению
Общего рамочного соглашения о мире в Боснии и Герцеговине" (СЗ РФ, 1996, N
2, ст. 57) поручил Комитету по вопросам безопасности и обороны анализировать
и обобщать практику использования Вооруженных Сил Российской Федерации за
пределами Российской Федерации.
д) Совет Федерации должен принять постановление о назначении выборов
Президента Российской Федерации в одном из двух случаев: когда истекает срок
полномочий Президента или когда должность Президента освободилась досрочно
(см. комментарий к ст. 92 (1, 2)).
Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" от 17 мая
1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 21, ст. 1924) предусмотрел в ст. 4, что в первом случае
Совет Федерации должен назначить выборы на первое воскресенье после истечения
конституционного срока, на который был избран Президент и который исчисляется
со дня избрания. Период между днем назначения выборов и днем выборов (точнее,
днем голосования) должен быть не менее четырех месяцев. Если же Совет Федерации
не выполнит указанной обязанности, Центральная избирательная комиссия проведет
выборы в первое воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают
полномочия Президента.
Во втором случае Совет Федерации должен назначить досрочные выборы Президента
на последнее воскресенье перед истечением трех месяцев с момента досрочного
прекращения исполнения Президентом своих полномочий. Если же Совет Федерации,
приняв решение об отрешении Президента от должности, не назначит президентских
выборов, Центральная избирательная комиссия проведет их в последнее воскресенье
перед истечением трех месяцев со дня отрешения Президента от должности. Почему-то
Закон оставил без регулирования ситуации, которые могут возникнуть в случаях
досрочного прекращения президентского мандата по иным, чем отрешение от должности,
основаниям, если выборы не будут назначены Советом Федерации.
Постановление Совета Федерации о назначении дня выборов Президента Российской
Федерации подлежит обязательному опубликованию.
Регламент Совета Федерации урегулировал порядок назначения выборов Президента
в гл. 18. Он в основном воспроизвел конституционное и законодательное регулирование,
но в дополнение к нему установил, что в случае отставки Президента или его
стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия Совет
Федерации назначает досрочные выборы в недельный срок с момента досрочного
прекращения исполнения полномочий Президентом. В случае отрешения Президента
от должности Совет Федерации должен назначить досрочные президентские выборы
в этот же день.
Проект постановления Совета о назначении выборов Президента вносится
на заседание палаты Комитетом по конституционному законодательству и судебно-правовым
вопросам.
Ни Конституция, ни упомянутый Закон, ни Регламент не урегулировали вопроса
о назначении президентских выборов в случае смерти Президента. Очевидно, что
Совет Федерации должен будет по аналогии принять решение либо в тот же день,
когда кончина Президента будет в установленном порядке констатирована, либо,
если это по этическим соображениям признается нецелесообразным или окажется
невозможным незамедлительный созыв заседания Совета, в недельный срок с тем,
чтобы по возможности соблюсти трехмесячный срок для выборов нового Президента,
установленный ч. 2 ст. 92 Конституции.
В связи с приближением окончания срока полномочий действующего Президента
Российской Федерации, избранного 12 июня 1991 г., Совет Федерации 15 ноября
1995 г. принял постановление N 697-I СФ (СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4474), которым
назначил выборы Президента на 16 июня 1996 г.
е) Условия и порядок отрешения Президента Российской Федерации от должности
в принципе урегулированы в ст. 93 Конституции. Никакого законодательного регулирования
по этому вопросу нет. В гл. 19 Регламента Совета Федерации содержатся детальные
правила процедуры, применяемой для решения Советом этого вопроса.
Для рассмотрения Советом Федерации данного вопроса необходимы следующие
документы:
- постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента
в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;
- заключение Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях
Президента признаков преступления;
- заключение специальной комиссии, образованной Государственной Думой
для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента;
- стенограмма заседания Государственной Думы, на котором рассматривался
вопрос о выдвижении обвинения против Президента.
По получении из Государственной Думы этих документов Председатель Совета
направляет их в Комитет по конституционному законодательству и судебно-правовым
вопросам и созывает Совет для принятия решения о направлении запроса в Конституционный
Суд Российской Федерации, чтобы получить заключение о соблюдении установленного
порядка выдвижения обвинения.
Вопрос об отрешении Президента от должности включается без обсуждения
первым в повестку дня заседания Совета, созываемого Председателем в срок не
позднее 72 часов по получении заключения Конституционного Суда. О дате этого
заседания уведомляются Президент Российской Федерации, Председатель Правительства
Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный
Суд Российской Федерации. Приглашаются на это заседание Президент, Председатель
Государственной Думы, Председатель Правительства, члены специальной комиссии
Государственной Думы, Председатель Конституционного Суда и Председатель Верховного
Суда.
Рассмотрение вопроса начинается с сообщения Председателя Государственной
Думы об основаниях выдвижения обвинения против Президента, после чего Председатель
Конституционного Суда оглашает заключение Суда о соблюдении установленного
порядка выдвижения обвинения, а Председатель Верховного Суда - заключение
о наличии в действиях Президента признаков преступления и, наконец, заслушивается
заключение Комитета по конституционному законодательству и судебно-правовым
вопросам. Президенту или его представителю может быть предоставлено слово
по его желанию.
Постановление об отрешении Президента от должности принимается тайным
голосованием бюллетенями и установленным в Конституции большинством в 2/3
от общего числа членов Совета, т.е. не менее чем 119 голосами.
При отсутствии такого большинства рассмотрение обвинения прекращается,
что оформляется постановлением Совета (см. замечание по аналогичному вопросу
в комментарии к п. "а"). Постановление незамедлительно доводится через средства
массовой информации до всеобщего сведения.
ж) Предусмотренное комментируемым пунктом полномочие Совет Федерации
осуществляет по представлению Президента Российской Федерации (п. "е" ст.
83 Конституции). Таким образом, формирование высшего эшелона судебной власти
производится путем согласования воль главы государства и верхней палаты парламента.
Сам Совет и его члены выдвигать кандидатуры судей не могут. Они вправе лишь
внести Президенту предложения о таких кандидатурах (ст. 9 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". - СЗ РФ, 1994, N 13,
ст. 1447).
Порядок назначения Советом Федерации судей Конституционного Суда Российской
Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации урегулирован в гл. 20 Регламента Совета. Постановлением
Совета от 10 апреля 1996 г. N 124-СФ "О внесении изменений и дополнений в
Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ
РФ, 1996, N 16, ст. 1774) урегулирован также порядок назначения судей Экономического
Суда СНГ, предусмотренного Соглашением о статусе Экономического Суда Содружества
Независимых Государств от 6 июля 1992 г. (Содружество, вып. 6, Минск, 1992).
Эти судьи назначаются в том же порядке, что и судьи Высшего Арбитражного Суда.
Совет должен рассмотреть представленные Президентом кандидатуры судей
в течение 14 дней. Эти кандидатуры предварительно обсуждаются в Комитете по
конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, который готовит
заключение по каждой кандидатуре. Кандидаты могут быть приглашены на заседание
комитета. На заседании Совета председатель комитета знакомит членов Совета
с заключениями комитета по представленным кандидатурам. После обсуждения каждая
кандидатура включается в бюллетень для тайного голосования. Совет может принять
решение о проведении тайного голосования с использованием электронной системы.
Назначенным считается лицо, получившее большинство голосов от общего
числа членов Совета, что оформляется постановлением.
Если какие-либо кандидатуры не получат требуемого большинства голосов,
Президент в двухнедельный срок представляет Совету новые кандидатуры. При
отклонении кандидатур Совет принимает постановление с предложением Президенту
провести консультации с целью устранения имеющихся разногласий, которое в
течение трех суток направляется Председателем Совета Президенту. Проведение
консультаций возлагается на Председателя Совета либо Совет образует для этого
группу из числа своих членов.
В недавней практике возник вопрос, можно ли представлять вновь уже отвергнутую
Советом кандидатуру. Такие попытки делались, в частности, при представлении
кандидатур на должности судей Конституционного Суда, однако успеха не имели.
Следует признать, что законодательное запрещение таких попыток выглядит целесообразным.
После оглашения результатов голосования Председатель Совета объявляет
время приведения к присяге лиц, назначенных судьями Конституционного Суда
Российской Федерации. Присягу они приносят на заседании Совета Федерации в
торжественной обстановке при наличии в зале Государственного герба и Государственного
флага Российской Федерации. Председатель Совета приглашает назначенного судью
на трибуну, где тот произносит текст присяги, положив руку на текст Конституции
Российской Федерации. Затем он подписывает текст присяги с указанием даты
принесения, и этот текст остается на хранении в Совете Федерации. Председатель
Совета поздравляет судью со вступлением в должность и передает ему мантию
как символ судебной власти. После принесения судьями присяги звучит Государственный
гимн Российской Федерации.
Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" от
26 июня 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 30, ст. 1792) в ч. 1 ст. 6 (в ред. Федерального
закона от 21 июня 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2399) предусмотрел, что
кандидатуры судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
Президент представляет с учетом мнения соответственно Председателей этих судов.
Трудно сказать, что означает "учет мнения", однако из Конституции однозначно
следует, что Президент, внося свои представления, не может быть ничем и никем
связан.
В Конституции не говорится о возможности освобождения Советом судей указанных
судов от должности. Однако в ч. 4 ст. 18 Федерального конституционного закона
"О Конституционном Суде Российской Федерации" сказано, что в случае нарушения
порядка назначения судьи этого Суда на должность его полномочия прекращаются
Советом Федерации по представлению Суда. То же имеет место в случае совершения
судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи, однако представление
Суда в этом случае должно быть принято большинством не менее 2/3 от общего
числа судей.
Закон Российской Федерации о статусе судей не предусматривает никакого
участия Совета Федерации в прекращении полномочий судей, включая тех, которых
он назначил.
з) Применительно к Генеральному прокурору Российской Федерации полномочие
Совета Федерации по его назначению сходно с вышеизложенным. Сходна и процедура,
установленная в гл. 21 Регламента. Однако есть и отличие, заключающееся в
том, что, согласно самой Конституции, Совет не только назначает, но и освобождает
Генерального прокурора от должности по представлению Президента Российской
Федерации. По своей инициативе он этого сделать не может, равно как и Президент
не может сместить Генерального прокурора без решения Совета Федерации.
Вопрос о назначении Генерального прокурора должен быть рассмотрен Советом
Федерации в течение 30 дней со дня, следующего за днем получения представления
Президента. На заседании Совета кандидат должен быть представлен либо самим
Президентом, либо его представителем. Голосование по назначению тайное, и
результат его оформляется постановлением Совета. Причем в отличие от предыдущих
глав Регламента в данной главе указано, что отклонение кандидатуры оформляется
постановлением, для принятия которого специального голосования не требуется.
Это положение Регламента вызывает сомнение с точки зрения его соответствия
ч. 3 комментируемой статьи Конституции.
Вопрос об освобождении Генерального прокурора от должности рассматривается
Советом на основании предложения Президента в присутствии Генерального прокурора,
которому по его просьбе должно быть предоставлено слово. Если предложение
об освобождении Генерального прокурора от должности не собрало требуемого
для принятия постановления большинства голосов, оно отклоняется постановлением
же, для принятия которого специального голосования не требуется (конституционность
и этого положения также сомнительна).
и) Совет Федерации на паритетной основе участвует вместе с Государственной
Думой в формировании Счетной палаты (см. комментарий к ст. 101 (5)), назначая
заместителя Председателя палаты и 6 из 12 ее аудиторов. Порядок назначения
урегулирован гл. 22 Регламента Совета.
Кандидатуры в состав Счетной палаты представляет Совету Федерации его
Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной
эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию. Каждая кандидатура
обсуждается, и затем по ней проводится тайное голосование. Если какая-либо
кандидатура не соберет большинства голосов, требуемого для принятия постановления
Совета, то на вакантные места вышеуказанный комитет представляет новые кандидатуры.
Назначения оформляются постановлениями Совета.
Хотя в Конституции об этом ничего не сказано, Федеральный закон "О Счетной
палате Российской Федерации" от 11 января 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 167)
предусмотрел неприкосновенность членов палаты. Регламент Совета урегулировал
процедуру лишения неприкосновенности членов палаты, назначенных Советом.
Вопрос этот решается Советом по представлению Генерального прокурора.
В недельный срок со дня внесения представления Комитет по бюджету, финансовому,
валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике
и таможенному регулированию совместно с Комитетом по конституционному законодательству
и судебно-правовым вопросам готовят заключение на представление и проект постановления
Совета. При необходимости от Генерального прокурора могут быть истребованы
дополнительные материалы.
В проекте постановления формулируется одно из следующих предложений:
- согласиться на задержание, арест, привлечение к уголовной ответственности
заместителя Председателя или аудитора Счетной палаты;
- отказать в согласии на это.
Освобождение от должности назначенных Советом членов Счетной палаты,
возможность которого предусмотрена Конституцией, может иметь место при наличии
оснований, указанных в упомянутом законе, если соответствующее представление
сделает Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию,
денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию. Члены палаты,
об освобождении которых от должности идет речь, приглашаются на заседание
Совета и по своей просьбе получают слово. Вакантные должности подлежат замещению
в течение двух месяцев.

2. Из комментируемой части следует, что актами Совета Федерации являются
постановления, которые он может принимать только по вопросам, отнесенным к
его ведению Конституцией. Речь в данном случае идет не только о полномочиях,
перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи, но и содержащихся в других статьях,
в том числе и прежде всего относящихся к законодательному процессу (см. комментарий
к ст. 104 - 108).
На практике же Совет Федерации принимает постановления по более широкому
кругу вопросов, включая вопросы своей внутренней организации, о которых в
Конституции ничего не говорится (например, о досрочном прекращении полномочий
своих членов, об их удостоверениях и т.п.). Возможно, что такие акты следовало
бы именовать как-то иначе, да и принимать в облегченном порядке.

3. В комментируемой части определен порядок принятия постановлений Совета
Федерации. Как общее правило, постановления принимаются абсолютным большинством
голосов состава Совета. Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении
от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105,
ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции Российской
Федерации (ВКС, 1995, N 2 - 3) истолковал содержащееся в Конституции понятие
"общее число депутатов" как число членов палаты, определенное Конституцией.
Хотя о комментируемой статье речь в данном постановлении не шла, поскольку
она не была упомянута в запросе Государственной Думы, по смыслу данное толкование
относится и к этой статье.
Поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 65 и ч. 2 ст. 95 Конституции общее
число членов Совета Федерации составляет 178, для принятия постановления необходимо
не менее 90 голосов.
Вместе с тем в комментируемой части содержится оговорка, допускающая
иной порядок принятия постановлений Совета, если он предусмотрен Конституцией.
И действительно, Конституция в отношении некоторых постановлений такой порядок
допускает, устанавливая требование квалифицированного большинства для их принятия.
Так, для принятия постановления об одобрении федерального конституционного
закона необходимо большинство не менее 3/4 голосов от общего числа членов
Совета, т.е. 133 голоса, а для принятия постановления о повторном одобрении
федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации, - не менее
2/3 голосов от общего числа членов Совета, т.е. 119 голосов (ч. 2 ст. 108
и ч. 3 ст. 107 Конституции).

Статья 103

1. К ведению Государственной Думы относятся:
а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя
Правительства Российской Федерации;
б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;
в) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального
банка Российской Федерации;
г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной
палаты и половины состава ее аудиторов;
д) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного
по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным
законом;

См. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном
по правам человека в Российской Федерации"

е) объявление амнистии;
ж) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения
его от должности.
2. Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным
к ее ведению Конституцией Российской Федерации.

О толковании части третьей статьи 103 Конституции см. постановление Конституционного
Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П

3. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов
от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия
решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Комментарий к статье 103

1. В комментируемой части определены те полномочия Государственной Думы,
которые она осуществляет самостоятельно, независимо, в частности, от согласия
другой палаты Федерального Собрания - Совета Федерации. Конечно, в ряде случаев
осуществлению Думой указанных полномочий должно предшествовать какое-то юридическое
событие или юридический факт, включая действия других государственных органов,
однако решение Думы ни от воли, ни от действий этих органов не зависит. Оно
представляет собой властный акт и обладает юридической силой. Перечисленные
в комментируемой части, кроме п. "е", полномочия Думы обеспечивают, в частности,
осуществление ею парламентского контроля.
а) Полномочие Государственной Думы, содержащееся в комментируемом пункте,
предусматривает ее участие в формировании Правительства Российской Федерации.
Данная конституционная норма тесно связана с положениями п. "а" ст. 83, ст.
111, ч. 5 ст. 117 Конституции.
Регламент Государственной Думы, утвержденный ее постановлением от 25
марта 1994 г. N 80-I ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания
- парламента Российской Федерации" (ВФС РФ, 1994, N 3, ст. 160), урегулировал
процедуру дачи Думой согласия на назначение Председателя Правительства в гл.
17.
Согласно Регламенту по получении представления Президента Российской
Федерации Председатель Думы немедленно извещает об этом депутатов. Дума рассматривает
представление в течение последующей недели. Кандидатуру на должность Председателя
Правительства представляет в Думе либо сам Президент, либо его полномочный
представитель.
Кандидат докладывает Думе программу основных направлений будущей деятельности
Правительства и в течение определенного Думой времени, но не свыше 30 минут,
отвечает на вопросы депутатов. Затем по кандидатуре выступают представители
фракций и депутатских групп. Решение о даче согласия принимается Думой тайным
голосованием бюллетенями или с применением электронной системы. Согласие считается
полученным, если за кандидатуру проголосовало большинство от общего числа
депутатов, т. е. не менее 226. По результатам голосования принимается постановление.
В случае отклонения кандидатуры Президент в течение недели вносит новую
кандидатуру, вопрос о даче согласия на которую решается в том же порядке.
При двукратном отклонении представленных кандидатур Президент вправе представить
третью, вопрос о которой решается в том же порядке. Нельзя, однако, не отметить,
что положения Регламента, по существу запрещающие Президенту представлять
в случае отклонения повторно ту же кандидатуру, не могут считаться для него
обязательными, ибо Регламент - внутренний акт Государственной Думы. Другое
дело, что из ч. 4 ст. 111 Конституции следует, что из трех максимально возможных
представлений не менее двух должны относиться к разным кандидатурам.
б) Полномочие, записанное в комментируемом пункте, дает Государственной
Думе возможность, хотя и в ограниченной мере, препятствовать осуществлению
нежелательной для нее политики Правительства Российской Федерации. Данная
конституционная норма тесно связана с положениями п. "в" ст. 83, п. "б" ст.
84, ч. 1 ст. 109, ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции. Вотум недоверия Правительству
означает правительственный кризис, который может быть разрешен либо отставкой
Правительства и созданием нового, которое пользовалось бы доверием Думы, либо
роспуском Думы и избранием новой, с которой Президент Российской Федерации
легче нашел бы взаимопонимание в вопросе о кандидатуре главы Правительства
и, соответственно, о правительственной политике.
Порядок решения вопроса о доверии Правительству урегулирован в гл. 18
Регламента Государственной Думы.
Согласно ч. 2 ст. 141 Регламента в редакции постановления Государственной
Думы от 14 апреля 1995 г. N 706-I ГД "О внесении изменения в Регламент Государственной
Думы Федерального Собрания - парламента Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995,
N 17, ст. 1507) предложение о выражении недоверия может быть внесено группой
депутатов численностью не менее 1/5 от общего их числа, т.е. не менее чем
90 депутатами. Дума рассматривает вопрос в недельный срок во внеочередном
порядке.
На заседании Думы Председатель Правительства либо представляющий его
один из его первых заместителей может в связи с данным предложением сделать
заявление. В ходе обсуждения предложения о недоверии Правительству депутаты
могут задавать вопросы Правительству и его членам, причем преимущественное
право на выступление предоставляется представителям фракций и депутатских
групп. Председатель Правительства или его первый заместитель получают слово
в заключение, однако в ходе обсуждения могут не более чем на три минуты получать
слово для справок. Обсуждение прекращается по предложению, одобренному большинством
голосующих депутатов.
Постановление о недоверии Правительству принимается открытым или поименным
голосованием. Если требуемое ч. 3 комментируемой статьи большинство голосов
не получено, предложение считается отклоненным.
Если Президент не согласился с решением Думы о недоверии Правительству,
она в соответствии с ч. 3 ст. 117 Конституции может в течение трех месяцев
провести повторное голосование по этому вопросу. В случае подтверждения Думой
своего решения Президент либо объявляет об отставке Правительства, либо распускает
Думу.
В отличие от ч. 3 ст. 117 Конституции, предусмотревшей голосование в
Думе вопроса о доверии Правительству по инициативе депутатов, в ч. 4 этой
статьи речь идет о голосовании этого вопроса по инициативе самого Правительства.
Ст. 145 и 146 Регламента Думы в редакции постановления Думы от 15 ноября
1995 г. N 1320-I ГД "О внесении изменений и дополнений в Регламент Государственной
Думы Федерального Собрания - парламента Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995,
N 48, ст. 4628) урегулировали эту процедуру следующим образом.
Представление Правительства с постановкой вопроса о доверии должно быть
мотивировано и немедленно распространяется среди депутатов. Совет Думы предлагает
этот вопрос к рассмотрению во внеочередном порядке, однако вправе определить
срок для проведения правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств,
послуживших основанием для постановки вопроса.
После обсуждения вопроса голосуется решение о доверии Правительству,
которое, будучи принято, оформляется постановлением Думы. Если решение не
принято, на голосование ставится вопрос об отказе в доверии Правительству.
И если не принято ни одно из решений, рассмотрение вопроса по решению Думы
откладывается. Это довольно странная юридическая конструкция, имеющая очевидной
целью свести данный институт на нет. Ведь вопрос о доверии в принципе ставится
Правительством не абстрактно, а в связи с каким-либо проектом, принятие которого
Думой Правительство считает жизненно важным. Ставя в связи с этим проектом
вопрос о доверии, Правительство тем самым побуждает Думу, выразив доверие,
принять предлагаемый им проект, ибо в противном случае на карту ставится существование
палаты, так как, если проект будет отклонен, что означает отказ в доверии,
Президент может распустить Думу (хотя может и отправить в отставку Правительство).
Первоначальный текст ч. 2 ст. 146 Регламента так и гласил: "Если решение...
(о доверии. - Авт.) не принимается, это значит, что Государственная Дума отказывает
в доверии Правительству Российской Федерации". Новый же текст дает возможность
Думе и не выразить доверия Правительству и не отказать в нем. Он явно противоречит
идее, заложенной в ч. 4 ст. 117 Конституции.
в) Норма, изложенная в комментируемом пункте, связана с положениями ч.
1 и 2 ст. 75 и п. "г" ст. 83 Конституции. Председатель Центрального банка
России - одна из ключевых фигур в системе управления экономикой страны. Не
случайно конституционализация центральных банков стала одной из тенденций
современного конституционного развития в мире. На основании ст. 12 Федерального
закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в редакции
от 26 апреля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 18, ст.1593) Председатель Банка России
назначается Государственной Думой сроком на четыре года. Кандидатуру для назначения
Президент Российской Федерации должен представить не позднее чем за три месяца
до истечения полномочий предыдущего Председателя. В случае досрочного выбытия
Председателя кандидатура должна быть представлена в двухнедельный срок. В
случае отклонения кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую
кандидатуру, причем одна и та же кандидатура не может представляться более
двух раз. Лицо не может занимать должность Председателя Банка России более
трех сроков подряд.
Дума вправе освободить Председателя Банка России от должности по представлению
Президента. Помимо истечения срока полномочий, освобождение от должности может
иметь место только в следующих случаях:
- невозможности исполнения служебных обязанностей, подтвержденной заключением
государственной медицинской комиссии;
- отставки по личному заявлению;
- совершения уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в
законную силу приговором суда;
- нарушения федеральных законов, которые регулируют вопросы, связанные
с деятельностью Банка России.
Регламент регулирует порядок осуществления Государственной Думой данного
полномочия в гл. 21.
Согласно Регламенту представленная в Государственную Думу Президентом
кандидатура претендента на должность Председателя Банка России предварительно
рассматривается на заседании Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам,
который представляет Думе свое заключение. Далее кандидат выступает перед
Думой с краткой программой своей предстоящей деятельности и отвечает на вопросы
депутатов. При обсуждении преимущественное право на выступление имеют представители
фракций, депутатских групп и комитетов палаты.
Если кандидат не получил большинства голосов от общего числа депутатов,
т.е. не менее 226 голосов, то назначение считается несостоявшимся. Повторное
рассмотрение той же или новой кандидатуры производится на ближайшем после
ее представления заседании Думы в вышеизложенном порядке.
Вопрос об освобождении Председателя Банка России от должности решается
в том же порядке. Речь идет в данном случае о досрочном освобождении от должности,
хотя в упомянутом законе истечение полномочий, видимо по небрежности, упомянуто
в общем перечне оснований для освобождения от должности. Если за освобождение
от должности подано меньше указанного выше числа голосов депутатов, освобождение
от должности считается несостоявшимся.
К сожалению, ни Закон, ни хотя бы Регламент не урегулировали подготовительных
процедур, необходимых для освобождения Председателя Банка России от должности
по таким основаниям, как невозможность исполнения служебных обязанностей и
нарушение федеральных законов, связанных с деятельностью Банка России.
г) Государственная Дума на паритетных началах с Советом Федерации участвует
в формировании Счетной палаты, статус которой урегулирован Федеральным законом
"О Счетной палате Российской Федерации" от 11 января 1995 г. (СЗ РФ, 1995,
N 3, ст. 167). Как и Совет Федерации (см. комментарий к п. "и" ч. 1 ст. 102),
Государственная Дума назначает 6 аудиторов Счетной палаты на 6-летний срок,
однако наряду с этим в отличие от Совета Федерации назначает не заместителя
Председателя, а Председателя Палаты. Порядок выборов урегулирован гл. 20 Регламента
Думы.
Согласно Регламенту кандидатуры на должности Председателя и аудиторов
Счетной палаты представляются Комитетом по бюджету, налогам, банкам и финансам.
Назначение производится на первой сессии Думы, а в последующем - на сессии,
ближайшей к моменту истечения полномочий назначенных в Счетную палату лиц.
Кандидат на должность Председателя Счетной палаты должен выступить на заседании
Думы с краткой программой предстоящей деятельности и ответить на вопросы депутатов.
Обсуждение должно занять не более 30 минут, а преимущественное право для выступлений
принадлежит представителям фракций, депутатских групп и комитетов палаты.
Для назначения Председателя и каждого из аудиторов требуется большинство голосов
от общего числа депутатов, т.е. не менее 226 голосов.
В случае отклонения Думой кандидатуры комитет вправе предложить для нового
рассмотрения ту же или новую кандидатуру. Последующее рассмотрение ее проводится
на следующий день по получении представления.
В том же порядке производится досрочное освобождение от должности Председателя
или аудитора Счетной палаты.
Назначение и освобождение от должности оформляется постановлением Думы.
В отличие от Совета Федерации, оформляющего назначение каждого аудитора отдельным
постановлением, Государственная Дума оформила одним постановлением назначение
всех 6 аудиторов.
д) Институт Уполномоченного по правам человека должен, как видно из текста
комментируемой части, регулироваться особым федеральным конституционным законом,
который, однако, до сих пор не принят. Порядок назначения на должность Уполномоченного
и освобождения его от этой должности регулируется пока что только гл. 19 Регламента
Государственной Думы.
Согласно Регламенту назначение должно иметь место на первой сессии каждого
созыва. Тем самым Регламент как бы предвосхищает срок полномочий Уполномоченного,
который в действительности подлежит установлению федеральным конституционным
законом, тем более что в самом Регламенте именно так и сказано.
Регламент не определяет, кем и в каком порядке первоначально предлагается
кандидатура Уполномоченного. Указывается лишь, что кандидат на должность выступает
перед Думой с краткой программой предстоящей деятельности и отвечает на вопросы
депутатов. Срок для обсуждения кандидатуры не ограничен. Правда, если кандидатура
отклонена палатой, ту же или новую кандидатуру могут предлагать фракции и
депутатские группы. Повторное рассмотрение вопроса о назначении Уполномоченного
проводится на следующий день по получении палатой соответствующего представления.
О назначении принимается постановление. Осталась неурегулированной процедура
на случай, если кандидатур окажется несколько.
Вопрос об освобождении Уполномоченного от должности рассматривается Думой
по представлению фракции или депутатской группы и решается путем принятия
постановления.
Несмотря на отсутствие федерального конституционного закона об Уполномоченном
по правам человека и пробелы в регламентарном регулировании, Дума первого
созыва уже назначала и смещала Уполномоченного. Первым Уполномоченным был
17 января 1994 г. назначен депутат Думы, известный правозащитник, сурово преследовавшийся
коммунистическим режимом, С.А. Ковалев. Назначение было оформлено постановлением
N 13-1 ГД "О заместителях Председателя Государственной Думы, председателях
и заместителях председателей комитетов Государственной Думы, председателе
Мандатной комиссии Государственной Думы, Председателе Счетной палаты, Уполномоченном
по правам человека" (ВФС РФ, 1994, N 1, ст. 44). Когда началась война в Чечне,
он решительно выступил за ее прекращение и даже призвал западные державы оказать
на Россию давление, чтобы остановить эту войну. Тем самым он навлек на себя
гнев значительного числа депутатов. По предложению фракций КПРФ, ЛДПР и некоторых
других депутатских объединений Дума 10 марта 1995 г. приняла постановление
N 573-I ГД (СЗ РФ, 1995, N 12, ст.1028), отменившее п. 5 (о назначении Уполномоченным
С.А. Ковалева) указанного выше постановления, и, таким образом, С.А. Ковалев
перестал быть Уполномоченным. Новый Уполномоченный не назначен.
е) Амнистия есть однократное освобождение от уголовной ответственности
или ее смягчение для лиц, совершивших определенные преступления до установленной
в акте об амнистии даты. Круг этих лиц может быть различным и определяться
видом совершенных преступлений, размером назначенных наказаний, возрастом,
полом, наличием детей, характером работы, выполняемой при отбывании наказания,
прежними заслугами и иными обстоятельствами. Амнистия может быть общей или
частной. Общая амнистия распространяется на всех лиц, подпадающих под общие
условия акта, частная - на конкретных лиц либо без персональной конкретизации
на всех лиц, совершивших определенные преступления в определенном месте и
в определенное время. Амнистируются как те, кто подвергается уголовному преследованию
или осужден, так и те, кто уголовному преследованию не подвергся, хотя должен
был подвергнуться.
Амнистию следует отличать от помилования, которое тоже представляет собой
освобождение от уголовной ответственности или ее смягчение, но носит исключительно
индивидуальный характер, применяется по отношению к лицам, уже осужденным
вступившим в законную силу приговором суда, и, как правило, по их просьбе.
Все изложенное представляет собой доктринальные суждения. К сожалению,
в российском законодательстве до последнего времени не было определений амнистии
и помилования и не было целостного регулирования этих институтов, хотя на
практике применялось и то, и другое. Правда, действующий УПК в п. 4 ст. 5
предписывает не возбуждать уголовное дело, а возбужденное прекращать, в частности,
"ввиду помилования отдельных лиц". Из этого следует, что законодатель считает
возможным помилование лиц, не подвергавшихся уголовному преследованию, что
правильнее было бы именовать амнистией.
Комментируемая часть имеет в виду амнистию, а помилование Конституция
отнесла к компетенции Президента Российской Федерации (см. комментарий к п.
"в" ст. 89).
Новый Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. (Российская
газета, 18 июня 1996 г.), который должен вступить в действие с 1 января 1997
г., установил в ст. 84, что амнистия объявляется Государственной Думой в отношении
индивидуально не определенного круга лиц. Актом об амнистии лица, совершившие
преступления, могут быть освобождены от уголовной ответственности, а осужденные
за совершение преступлений могут быть освобождены от наказания, либо назначенное
им наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом, либо они
могут быть освобождены от дополнительного вида наказания. С лиц, отбывших
наказание, актом об амнистии может быть снята судимость.
Порядок объявления Думой амнистии урегулирован гл. 23 ее Регламента.
Согласно Регламенту, объявление амнистии осуществляется Думой путем принятия
постановлений об объявлении амнистии и о порядке исполнения амнистии. Проект
постановления об объявлении амнистии вносится в Думу и рассматривается ею
в порядке, установленном для внесения и рассмотрения законопроектов (см. комментарий
к ст. 104). Постановление об объявлении амнистии подписывается Председателем
Государственной Думы и подлежит официальному опубликованию в течение трех
дней. Поскольку подписание постановления Председателем Думы в данном случае
в отличие от прочих оговорено специально, можно сделать вывод, что никто другой
из руководства палаты подписывать этот документ не вправе.
В отношении постановления о порядке исполнения амнистии никаких норм
в Регламенте не содержится.
ж) По вопросу об отрешении Президента Российской Федерации от должности
никакого законодательного регулирования нет. Общая характеристика этого института
содержится в ст. 93 Конституции. Порядок выдвижения Государственной Думой
обвинения против Президента урегулирован в гл. 22 Регламента Думы, хотя ряд
содержащихся там положений должен был бы устанавливаться федеральным законом
или даже федеральным конституционным законом.
Согласно Регламенту, предложение выдвинуть обвинение против Президента
с целью отрешить его от должности может быть внесено не менее чем 1/3 ее депутатов,
т.е. не менее чем 150 депутатами. Предложение должно содержать конкретные
указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту, и
обоснование его причастности к этому преступлению.
Дума образует специальную комиссию в составе председателя, его заместителя
и 10 - 12 членов, в которую направляется предложение для оценки соблюдения
процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Председатель комиссии
избирается открытым голосованием и большинством голосов от общего числа депутатов,
т.е. не менее чем 226 голосами. Члены комиссии избираются таким же большинством
по представлению фракций и депутатских групп общим списком. Заместитель председателя
избирается на заседании комиссии. Состав комиссии формируется с учетом равного
представительства фракций и депутатских групп.
Последняя норма не очень ясна. То ли каждая фракция и депутатская группа
посылает равное число представителей в комиссию, то ли равенство представительства
обеспечивается отдельно между фракциями и между депутатскими группами.
Комиссия проверяет обоснованность содержащегося в предложении обвинения,
соблюдение необходимого кворума, правильность подсчета голосов и соблюдение
других правил, установленных Регламентом. Она заслушивает на своих заседаниях
лиц, которые могут что-то сообщить о фактах, лежащих в основе обвинения, рассматривает
документы, заслушивает представителя Президента. Свое заключение о наличии
фактических обстоятельств, положенных в основу обвинения, и о соблюдении процедурных
правил комиссия принимает большинством голосов.
Кроме того, предложение направляется в Верховный Суд Российской Федерации
для дачи заключения о наличии в действиях Президента признаков преступления.
Далее предложение о выдвижении обвинения против Президента и заключение
специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы, которое
по ее решению может быть объявлено закрытым. С докладом на заседании выступает
депутат, уполномоченный группой инициаторов обвинения, а с содокладом - председатель
специальной комиссии. Затем заслушивается заключение Верховного Суда.
В обсуждении участвуют депутаты, а также приглашенные эксперты и другие
лица, оценки и показания которых имеют существенное значение. Преимущественное
право на выступление имеют представители фракций и депутатских групп. Полномочный
представитель Президента и представитель Правительства Российской Федерации
получают слово вне очереди. После прекращения обсуждения представители фракций
и депутатских групп могут получить слово для выступлений по мотивам голосования
продолжительностью не более пяти минут каждое.
Постановление о выдвижении обвинения против Президента в государственной
измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности
Дума принимает тайным голосованием бюллетенями и большинством 2/3 голосов
от общего числа депутатов, т.е. не менее чем 300 голосами. В пятидневный срок
постановление должно быть направлено в Совет Федерации.
Если необходимое большинство не получено, Дума принимает постановление
об отказе в выдвижении обвинения, которое является окончательным и подлежит
официальному опубликованию. За подписью Председателя Думы оно направляется
в Совет Федерации, а также Президенту. Из этих положений Регламента следует,
что Дума, не собрав 2/3 голосов в пользу обвинения Президента, должна абсолютным
большинством, т.е. не менее чем 226 голосами, принять постановление об отказе
в выдвижении обвинения. Окончательный характер постановления означает, что
на основании тех же обстоятельств выдвигать обвинение больше нельзя. Возникает
вопрос: а если и такое большинство собрать не удастся? Получается, что можно
повторно выступать с такой же инициативой. Логичнее было бы установить, что
повторная инициатива обвинения на основании тех же обстоятельств невозможна
уже при отсутствии большинства в 2/3 в пользу обвинения.

2. Из комментируемой части следует, что актами Государственной Думы являются
постановления, которые она может принимать только по вопросам, отнесенным
к ее ведению Конституцией. Речь в данном случае идет не только о полномочиях,
перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи, но и содержащихся в других статьях,
в том числе и прежде всего относящихся к законодательному процессу (см. комментарий
к ст. 104, 105, 107, 108).
На практике же Государственная Дума принимает постановления по более
широкому кругу вопросов, включая вопросы своей внутренней организации, о которых
в Конституции ничего не говорится (например, о досрочном прекращении полномочий
своих членов, о системе обеспечения своей работы и т.п.). Возможно, что такие
акты следовало бы именовать как-то иначе, да и принимать в облегченном порядке.

3. В комментируемой части определен порядок принятия постановлений Государственной
Думы. Как общее правило, постановления принимаются большинством голосов от
общего числа депутатов. При этом Конституционный Суд Российской Федерации
в своем Постановлении от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ч. 3 ст. 103,
ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135
Конституции (ВКС, 1995, N 2 - 3) истолковал содержащееся в Конституции понятие
"общее число депутатов" как число членов палаты, определенное Конституцией.
Поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 95 Конституции общее число депутатов
Государственной Думы составляет 450, для принятия постановления необходимо
не менее 226 голосов.
Вместе с тем в комментируемой части содержится оговорка, допускающая
иной порядок принятия постановлений Думы, если он предусмотрен Конституцией.
И действительно, Конституция в отношении некоторых постановлений такой порядок
допускает, устанавливая требование квалифицированного большинства для их принятия.
Так, для постановления об одобрении федерального закона, отклоненного Советом
Федерации или Президентом Российской Федерации, или федерального конституционного
закона необходимо большинство не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов,
т.е. 450 голосов (ч. 5 ст. 105, ч. 3, ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции).

Статья 104

1. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской
Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной
Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным)
органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит
также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской
Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их
ведения.
2. Законопроекты вносятся в Государственную Думу.
З. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты,
о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства,
другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального
бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской
Федерации.

Комментарий к статье 104

Комментируемая статья и четыре последующие статьи Конституции регулируют
основы законодательного процесса, участниками которого являются субъекты права
законодательной инициативы, Федеральное Собрание и Президент Российской Федерации.
Существует очевидная потребность в законодательном урегулировании многих важных
деталей этого процесса, однако пока что такой федеральный закон отсутствует.
Законодательная процедура в палатах Федерального Собрания урегулирована их
соответствующими регламентами.

1. Право законодательной инициативы означает, что законопроекты и законопредложения,
вносимые субъектами (т.е. носителями) этого права, Государственная Дума обязана
рассматривать, хотя, разумеется, не обязана принимать. Различие между законопроектом
и законопредложением заключается в том, что законопроект представляет собой
надлежащим образом оформленный текст возможного будущего закона, содержащий
статьи, главы и т.п. Законопредложение же означает идею, концепцию будущего
закона, которая может быть воплощена в законопроект уже в самой Государственной
Думе, если она согласится с законопредложением. Это, впрочем, не препятствует
ей отклонить подготовленный по ее поручению законопроект, если она найдет
его неудовлетворительным.
Можно попутно отметить, что в некоторых зарубежных странах (например,
во Франции) законопроекты вносятся только правительством, а документы, вносимые
депутатами, независимо от их внешнего оформления, именуются законопредложениями.
Но это особенности терминологии.
Субъекты, перечисленные в первом предложении комментируемой части, пользуются
правом законодательной инициативы в полном объеме, т.е. они могут вносить
законопроекты и законопредложения по любому вопросу, относящемуся к ведению
Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Напротив, высшие судебные органы Российской Федерации, перечисленные во втором
предложении, могут вносить законопроекты и законопредложения только по вопросам
своего ведения. Последнее, впрочем, не совсем ясно. Например, когда Конституционный
Суд Российской Федерации внес проект федерального конституционного закона
о себе самом, можно было слышать утверждения о том, что подготовка такого
законопроекта - вопрос не его ведения. Государственная Дума, правда, этим
утверждениям не вняла. В целом ряде своих постановлений по конкретным делам
Конституционный Суд обязал Федеральное Собрание урегулировать в законодательном
порядке те или иные вопросы, однако это не рассматривается как реализация
права законодательной инициативы, поскольку нет официального внесения в Государственную
Думу законопроекта или законопредложения. Федеральное Собрание не всегда должным
образом реагирует на указанные положения постановлений Конституционного Суда.
Можно лишь сожалеть, что в число субъектов права законодательной инициативы
не вошли группы избирателей, что предусмотрено конституциями многих демократических
государств мира.

2. Из Конституции с очевидностью следует, что главная нагрузка по разработке
проектов и принятию федеральных законов ложится на Государственную Думу. Отражением
этого подхода служит и комментируемая часть.
Порядок осуществления законодательной инициативы регулируется в деталях
пока что только Регламентом Думы, который был утвержден Постановлением Думы
от 25 марта 1994 г. N 80-I "О Регламенте Государственной Думы Федерального
Собрания - парламента Российской Федерации" (ВФС РФ, 1994, N 3, ст. 160).
Согласно Регламенту, право законодательной инициативы осуществляется
в форме внесения в Государственную Думу:
- законопроектов и поправок к ним (имеются в виду проекты новых федеральных
конституционных законов и федеральных законов);
- законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных
конституционных законов и федеральных законов;
- законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы
Российской Федерации и законы РСФСР либо о признании этих законов утратившими
силу;
- предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской
Федерации.
Регламент определил перечень документов, которые необходимо представить
при осуществлении законодательной инициативы в виде внесения законопроекта.
Это следующие документы:
- текст законопроекта;
- обоснование необходимости его принятия, включающее развернутую характеристику
законопроекта, его целей, основных положений, места в системе действующего
законодательства, а также прогноз социально-экономических и иных последствий
его принятия;
- справка о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования;
- перечень законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения,
дополнения или принятия которых потребует принятие данного законопроекта;
- предложения о разработке нормативных правовых актов, принятие которых
необходимо для реализации данного закона;
- финансово-экономическое обоснование (если реализация будущего закона
потребует дополнительных материальных и иных затрат).
Эти документы должны дать парламентариям возможность более или менее
адекватно представить себе социальные последствия принятия предлагаемого закона
и сопоставить возможные выгоды и затраты.
В представленных материалах указываются фамилии депутатов, инициирующих
разработку законопроекта, а также других лиц, равно как и государственных
органов, общественных объединений, учреждений, организаций, участвовавших
в подготовке этих материалов.
Непосредственно в текст проектов федеральных законов (в том числе федеральных
конституционных законов) подлежат включению следующие положения:
- о сроках и порядке вступления федерального закона в силу;
- об отмене, изменениях и дополнениях ранее принятых законов и других
нормативных правовых актов в связи с принятием данного федерального закона;
- предложение Президенту Российской Федерации и поручение Правительству
Российской Федерации о приведении их правовых актов в соответствие с вновь
принятым федеральным законом.
Вносимые в Думу законопроекты регистрируются под контролем комитета по
Регламенту и организации работы Государственной Думы. Если форма законопроекта
не отвечает требованиям законодательства и Регламента Думы или не представлены
необходимые материалы, совет Думы может вернуть законопроект инициатору для
выполнения установленных требований.
Законопроект, отвечающий требованиям, совет Думы направляет в соответствующий
комитет, который назначается ответственным по законопроекту. Если законопроект
направлен в несколько комитетов, совет Думы определяет тот из них, который
будет ответственным. Совет может установить срок для подготовки законопроекта.
Регламент, таким образом, не предусматривает возможности создания специальной
комиссии для работы над законопроектом.
Ответственный комитет на основе федерального законодательства и Регламента
Думы определяет порядок подготовки и рассмотрения законопроекта. Для работы
над законопроектами комитеты могут создавать рабочие группы, в том числе совместные,
если законопроект готовится несколькими комитетами. В рабочую группу могут
включаться депутаты, не состоящие в соответствующих комитетах, представители
инициатора, а также представители органов государственной власти, общественных
объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты. Законопроекты по
одному и тому же вопросу рассматриваются комитетом одновременно.
Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и
ее субъектов направляются последним для дачи предложений и замечаний. В Регламенте
не сказано, кто именно является адресатом в данном случае, однако по логике
адресатами во всяком случае должны быть представительные органы законодательной
власти.
По решению ответственного комитета законопроект направляется на заключение
Правительства, соответствующих министерств и иных ведомств, иных государственных,
а также общественных органов, на научную экспертизу с установлением срока
для представления заключения и материалов. Сомнительно, однако, чтобы такие
сроки были обязательны для адресата, поскольку обязанность представлять комитетам
Думы заключения и другие материалы законодательно не установлена, а Регламент
- всего лишь внутренний документ Думы.
По поручению ответственного комитета правовое управление аппарата Думы
осуществляет правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта, а также
проверку представленных инициатором перечней актов федерального законодательства,
которые подлежат отмене, изменению или дополнению в связи с принятием данного
законопроекта.
Обсуждение законопроекта в комитете происходит открыто и может освещаться
средствами массовой информации. Если по законопроекту возникли разногласия
между участвующими в его подготовке комитетами, которые они сами не смогли
урегулировать, решение принимает совет Думы.
Подготовленный законопроект направляется ответственным комитетом в совет
Думы для внесения на ее рассмотрение с предложениями о приглашении на рассмотрение
тех или иных лиц.

3. В связи с содержанием комментируемой части возникает вопрос о том,
кто обращается в Правительство Российской Федерации за заключением. Из конституционного
текста недвусмысленно вытекает, что эта обязанность лежит на инициаторе законопроекта,
ибо без такого заключения нельзя вносить законопроект в Государственную Думу.
Президент Российской Федерации уже обращал внимание на то, что в Федеральном
Собрании допускалось несоблюдение этого положения, и возвращал принятые таким
образом федеральные законы без рассмотрения по этой причине.
Правовое значение заключения - чисто консультативное. Оно содержательно
не связывает ни палаты Федерального Собрания, ни Президента. Однако это совершенно
необходимая для них информация, которая позволяет судить о том, имеют ли возможные
последствия принятия будущего федерального закона финансовое покрытие из федерального
бюджета, да и о самом характере таких близких и отдаленных последствий тоже.
Ведь Правительство, возглавляющее федеральную государственную администрацию,
наиболее тесно из всех федеральных органов государственной власти связано
с обществом, которым непосредственно управляет, и ранее других органов ощущает
существующие в этом обществе проблемы.
15 апреля 1994 г. Постановлением Государственной Думы N 92-I ГД "О внесении
дополнения в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания - парламента
Российской Федерации" (ВФС, 1994, N 4, ст. 202) Регламент был дополнен положениями,
относящимися к получению заключения, о котором идет речь в комментируемой
части. Законопроекты, предполагающие увеличение бюджетных расходов, направляются
советом Думы на заключение Правительству, которое в течение 14 дней подготавливает
его и направляет в совет Думы. В случае необходимости получения дополнительной
информации или разъяснений от субъекта права законодательной инициативы, вносящего
законопроект, либо сбора или запроса у субъектов Российской Федерации требующихся
для дачи заключения данных, не предусмотренных системой государственной отчетности,
срок рассмотрения законопроекта и подготовки заключения продлевается до 30
дней, о чем Правительство сообщает Думе. При невозможности дать заключение
по независящим от Правительства обстоятельствам (непредставление Правительству
необходимых данных) срок дачи заключения согласовывается советом Думы и Правительством.
Эти вполне разумные положения страдают одним недостатком: Регламентом палаты
Федерального Собрания нельзя обязывать Правительство.
Порядок подготовки Правительством соответствующих заключений урегулирован
постановлением Правительства от 11 апреля 1994 г. N 310 (САПП, 1994, N 16,
ст. 1276) "О порядке подготовки Правительством Российской Федерации заключений
по проектам законов, направляемым Государственной Думой". Согласно этому постановлению,
письмо с заключением по вносимому в Государственную Думу законопроекту должно
быть подготовлено в течение четырнадцати дней с момента поступления проекта.
В отмеченных выше случаях срок может быть продлен до 30 дней с уведомлением
Думы. Федеральные органы исполнительной власти выполняют поручения Правительства
о подготовке заключений в течение 7 дней, если иной срок не предусмотрен в
поручении. Если требуется продление срока, федеральный орган исполнительной
власти обращается в Правительство с соответствующей мотивированной просьбой,
и срок может быть продлен не более чем на 15 дней. При невозможности дачи
заключения по независящим от Правительства обстоятельствам вопрос о сроке
решается Правительством по согласованию с Думой. Здесь, как видим, ряд норм
совпадает с нормами Регламента Думы, но Правительство ими само себя обязало.


О толковании статей 105 и 106 Конституции см. постановление Конституционного
Суда РФ от 23 марта 1995 г. N 1-П

Статья 105

1. Федеральные законы принимаются Государственной Думой.

О толковании части второй статьи 105 Конституции см. постановление
Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П

2. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа
депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской
Федерации.
3. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней
передаются на рассмотрение Совета Федерации.
4. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за
него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо
если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В
случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать
согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего
федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

О толковании части пятой статьи 105 Конституции см. постановление Конституционного
Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П

5. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации
федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него
проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной
Думы.

О толковании статей 105 и 106 Конституции см. постановлением Конституционного
Суда РФ от 23 марта 1995 г. N 1-П

Комментарий к статье 105

1. Смысл ч. 1 комментируемой статьи заключается в том, что с момента
принятия Государственной Думой законопроект становится федеральным законом.
Конечно, это еще не действующий федеральный закон, но уже и не законопроект,
а принятый палатой акт, поступающий на рассмотрение другой палаты.
Для рассмотрения законопроектов Регламент Государственной Думы, утвержденный
ее постановлением от 25 марта 1994 г. N 80-I ГД "О Регламенте Государственной
Думы Федерального Собрания парламента Российской Федерации" (ВФС РФ, 1994,
N 3, ст. 160), предусмотрел в гл. 13, как правило, три чтения, после каждого
из которых Дума своим постановлением решает, принять или отклонить законопроект.
Законопроект становится федеральным законом после того, как принят Государственной
Думой в третьем чтении. В порядке исключения Дума может принять федеральный
закон и после обсуждения только в первом чтении.
Термин "чтение" не означает, что законопроект зачитывается на заседании
палаты. Когда-то в парламентах это действительно имело место, но теперь чтение
- просто определенная стадия законодательной процедуры в палате, этап обсуждения
законопроекта.
В принципе первое чтение проводится для обсуждения основных положений
законопроекта, решения вопроса о наличии потребности в таком законе, общей
оценки концепции законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора
законопроекта и содоклада ответственного за законопроект комитета Думы. Если
законопроект разрабатывался несколькими комитетами и они представили различные
концепции будущего федерального закона, заслушиваются также доклады тех комитетов,
которые не согласны с концепцией ответственного комитета. В обсуждении участвуют
депутаты, их объединения, полномочный представитель Президента Российской
Федерации, представители Правительства Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации, приглашенные лица. Рассмотрение законопроектов, внесенных Президентом,
Правительством или субъектом Российской Федерации, завершается заключительным
словом инициатора. Если законопроект предусматривает расходы, покрываемые
за счет федерального бюджета, заключение Правительства заслушивается обязательно.
Приняв законопроект в первом чтении, Дума может установить срок подачи
поправок к нему и внесения его на второе чтение, а также решить вопрос о всенародном
его обсуждении. В течение пяти дней принятый в первом чтении законопроект
направляется для сведения в Совет Федерации.
Если по одному и тому же вопросу рассматривалось несколько законопроектов,
Дума решает, который из них принимается за основу для дальнейшей работы, что
означает отклонение остальных законопроектов. Они не могут повторно вноситься
до принятия Думой окончательного решения по законопроекту, принятому в первом
чтении.
Поправки к принятому в первом чтении законопроекту вносятся в соответствующий
комитет в виде текста изменений или дополнений конкретных статей либо предложений
об исключении тех или иных положений. Такие поправки могут вносить любые субъекты
права законодательной инициативы (см. комментарий к ч. 1 ст. 104). Правило
о том, что поправки подлежат внесению в письменном виде в комитет, занимающийся
разработкой законопроекта, имеет большое значение, ибо помогает преодолеть
традиции бытовавшей в свое время на Съезде народных депутатов и в Верховном
Совете практики внесения поправок с голоса.
На второе чтение законопроект выносится с таблицами поправок, рекомендуемых
комитетом соответственно к отклонению и к принятию. По поручению комитета
правовое управление аппарата Думы вносит уточнения в перечень актов федерального
законодательства, затрагиваемых в случае принятия законопроекта. Законопроект
с таблицами поправок и уточненный перечень направляются инициатору, как правило,
не позднее чем за 30 дней до рассмотрения Думой. Они направляются также Президенту
и Правительству, если те не являются инициаторами.
Совет Думы включает законопроект в календарь рассмотрения вопросов во
втором чтении, не позднее чем за 15 дней до рассмотрения направляет необходимые
материалы депутатам и определяет докладчика - представителя ответственного
комитета.
На заседании Думы после докладчика выступают полномочный представитель
Президента, представители инициатора, Правительства. Фракции и депутатские
группы, если имеют возражения, заявляют их в течение трех минут, и после ответа
докладчика поправка голосуется. При рассмотрении возражений палата решает
вопрос о принятии проекта за основу. При положительном решении на голосование
ставится вопрос об утверждении рекомендации комитета по отклонению поправок;
в случае утверждения данной рекомендации законопроект голосуется во втором
чтении. А при отрицательном решении ставится вопрос о продолжении обсуждения
или отклонении законопроекта. Если решено продолжить обсуждение, голосуются
поправки, отклоненные ответственным комитетом. Затем происходит голосование
законопроекта во втором чтении.
Ответственный комитет редактирует с участием правового управления аппарата
Думы принятый во втором чтении законопроект, стремясь устранить возможные
внутренние противоречия, установить правильные взаимосвязи статей и внести
необходимую редакционную правку, после чего в течение семи дней представляет
законопроект в совет Думы.
Третье чтение назначается советом на специально отведенный день недели.
Оно заключается только в голосовании законопроекта для принятия в качестве
федерального закона. Поправки и обсуждение его содержания более не допускаются.
Лишь по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов,
председательствующий обязан проголосовать вопрос о возвращении ко второму
чтению.

2. В комментируемой части выражение "федеральные законы" охватывает как
обычные федеральные законы, так и федеральные конституционные законы. Это
вытекает из допускаемой данной нормой возможности принятия федеральных законов
иным большинством, нежели большинство от общего числа депутатов. Иное большинство,
в частности, предусмотрено ч. 2 ст. 108 Конституции для принятия федеральных

<<

стр. 17
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>