<<

стр. 18
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

конституционных законов.
Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 12
апреля 1995 г. по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст.
107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции Российской Федерации
(ВКС, 1995, N 2-3) истолковал содержащееся в Конституции понятие "общее число
депутатов" как число членов палаты, определенное Конституцией.
Поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 95 Конституции общее число депутатов
Государственной Думы составляет 450, для принятия обычного федерального закона
необходимы не менее 226 голосов.

3. Упомянутый в ч. 3 комментируемой статьи срок начинает течь, по смыслу,
на следующий день после принятия Государственной Думой федерального закона
в третьем чтении. В течение этого срока есть возможность окончательно оформить
текст принятого федерального закона и постановления о его направлении в Совет
Федерации. Правда, отсутствует какое бы то ни было официальное толкование
относительно того, какие дни имеются в виду - рабочие или календарные, исключается
ли из этого срока каникулярное время.

4. Первое предложение комментируемой части предусматривает необходимость
получения федеральным законом, принятым Государственной Думой, выраженного
или молчаливого одобрения Совета Федерации. Без этого дальнейшее его движение
невозможно. Выраженное одобрение заключается в соответствующем постановлении
Совета, молчаливое - в отсутствии реакции Совета на федеральный закон в течение
четырнадцати дней по его поступлении. Возможность молчаливого одобрения предусмотрена
с целью не допустить применения Советом "карманного вето", т.е. задержки закона
на неопределенное время и, возможно, навсегда, чтобы обойти положение ч. 5
комментируемой статьи.
Регламент Совета Федерации, утвержденный постановлением Совета от 6 февраля
1996 г. N 42-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), урегулировал в гл. 10 порядок рассмотрения
Советом федеральных законов, принятых Государственной Думой.
Регламентом установлено, что эти законы должны направляться на имя Председателя
Совета и сопровождаться стенограммой заседания Государственной Думы и материалами,
представленными при внесении в нее законопроекта. Формально Дума с этим положением
Регламента может не считаться, однако на практике требуемые документы предоставляются,
ибо данное требование вполне разумно. Неясно только, о стенограмме какого
заседания идет речь: очевидно, что для Совета Федерации интерес представляют
стенограммы всех заседаний, на которых законопроект обсуждался и принимался.
Если вступление в силу федерального закона повлечет расходы из федерального
бюджета, но в представленных Думой документах отсутствует заключение Правительства
Российской Федерации (см. комментарий к ч. 3 ст. 104), Совет обязан запросить
это заключение в Государственной Думе. Отсутствие такого заключения может
послужить основанием для отклонения федерального закона.
Поступивший федеральный закон регистрируется в Совете и в течение 48
часов рассылается всем членам Совета Федерации. 14-дневный срок исчисляется
со дня, следующего за днем регистрации. Если первый или последний день срока
является нерабочим, днем поступления федерального закона считается следующий
рабочий день. Отсюда можно сделать вывод, что составители Регламента имеют
в виду 14 календарных дней. Сопровождающие документы также регистрируются
и рассматриваются на заседании палаты вместе с федеральным законом.
Комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, определяется
Председателем Совета или по его поручению его заместителем. Федеральный закон
может быть направлен в несколько комитетов, один из которых считается ответственным.
Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах
Российской Федерации и направляют замечания в ответственный комитет. Аппарат
ответственного комитета совместно с правовым управлением аппарата Совета обобщает
поступающие замечания и предложения и готовит материал для рассмотрения комитетом,
который открытым голосованием принимает заключение по федеральному закону.
Если ответственных комитетов несколько, они могут рассмотреть его на совместном
заседании. Если единого заключения выработать не удается, каждый комитет принимает
свое.
В заключении должно быть указано, подлежит ли федеральный закон обязательному
рассмотрению в Совете Федерации согласно ст. 106 Конституции. Если же нет,
то в заключении формулируется одно из следующих решений:
- одобрить федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты
(если, по мнению комитета, федеральный закон не нуждается в изменениях);
- рекомендовать Совету рассмотреть на заседании федеральный закон (если,
по мнению комитета, федеральный закон надо изменить или отклонить).
Заключение представляется Председателю Совета Федерации. В необходимых
случаях к нему прилагается текст предлагаемых комитетом изменений федерального
закона. В отношении федеральных законов, не подлежащих обязательному рассмотрению
Советом Федерации и предлагаемых комитетом к молчаливому одобрению Советом,
Председатель Совета решает либо согласиться с комитетом, либо внести тем не
менее федеральный закон на рассмотрение Совета. Он обязан принять последнее
решение, если на нем настаивают Президент, Правительство или два члена Совета
Федерации, представляющих один субъект Российской Федерации.
Рассмотрение федерального закона на заседании Совета начинается с оглашения
заключения ответственного комитета и подготовленного им проекта постановления
Совета Федерации, после чего Совет решает, одобрить или отклонить федеральный
закон без обсуждения или обсудить его на заседании палаты. По результатам
обсуждения, если оно имело место, Совет принимает постановление об одобрении
или отклонении федерального закона. Отклонение имеет место, если за одобрение
не подано необходимое число голосов. Отклонение оформляется постановлением
Совета Федерации, однако согласно ч. 3 ст. 102 Конституции оно должно быть
принято большинством голосов от общего числа членов Совета, а Регламент не
устанавливает, как быть в том маловероятном случае, если такое большинство
получено не будет. Решение Совета - то, которое окончательно принято в течение
одного заседания. Оно в любом случае в течение пяти дней (видимо, календарных)
направляется в Думу.
На практике встречались и, к сожалению, еще встречаются случаи, когда
Совет Федерации рассматривает федеральный закон после истечения упомянутых
четырнадцати дней. Это - нарушение Конституции. Ныне действующий Регламент
обязывает Председателя Совета на следующий день после истечения 14-дневного
срока направлять федеральный закон, не рассмотренный Советом и не подпадающий
под действие ст. 106 Конституции, Президенту Российской Федерации для подписания
и обнародования с уведомлением об этом Государственной Думы.
Второе предложение комментируемой части предусматривает возможность согласования
позиций палат по принятому Государственной Думой федеральному закону, с которым
не согласен или не вполне согласен Совет Федерации. Постановление Совета об
отклонении федерального закона может содержать указание на конкретные положения,
по которым необходимо согласовать позиции палат, а также предложение о создании
согласительной комиссии.
Процедура работы над федеральным законом, отклоненным Советом Федерации,
урегулирована гл. 11 Регламента Совета Федерации и гл. 14 Регламента Государственной
Думы.
Отклоненный Советом Федерации федеральный закон передается советом Думы
в ее ответственный комитет, который дает заключение по возражениям и вносит
на рассмотрение палаты предложения по преодолению разногласий.
Согласительная комиссия может быть создана палатами на паритетной основе
по инициативе любой из них, а также Президента и инициатора законопроекта.
Регламент Думы предусматривает избрание палатой в состав комиссии ее сопредседателя
и депутатов. Регламент же Совета Федерации допускает включение в состав комиссии
полномочного представителя члена Совета и работника правового управления его
аппарата.
Комиссия рассматривает лишь те положения федерального закона, по которым
возникли разногласия между палатами. Депутация Совета Федерации в комиссии
может занять по этим положениям позицию, отличную от той, которую занял Совет.
По результатам работы комиссии составляется протокол. Если он содержит предложения
комиссии по разрешению разногласий, то вносится в совет Думы, который определяет
дату повторного рассмотрения федерального закона Думой.
Дума обсуждает только предложения согласительной комиссии, не допуская
никаких поправок за их пределами. Если хотя бы одно предложение согласительной
комиссии отклоняется, Дума может предложить продлить ее работу еще на срок
до десяти дней, после чего рассматривает новые предложения комиссии. По каждому
предложению комиссии решение принимается отдельно. Федеральный закон в редакции,
учитывающей предложения комиссии, направляется в Совет Федерации.
Если же комиссия пришла к выводу о невозможности преодоления разногласий,
протокол передается палатам, после чего Совет Федерации либо отменяет свое
постановление об отклонении федерального закона и одобряет его в первоначальной
редакции, либо изменяет свои предложения по федеральному закону, либо изменяет
состав своей депутации в комиссии, либо, наконец, отказывается от участия
в комиссии. Свое решение в течение пяти дней он направляет в Думу.
Надо учитывать, что изложенная здесь согласительная процедура носит факультативный,
а не обязательный характер. Если какая-либо из палат или обе они этой процедуры
не хотят, она и не будет иметь места.
Одобрение Советом Федерации в любой форме федерального закона означает,
что последний принят Федеральным Собранием. Это подтверждается постановлением
Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. о толковании
отдельных положений ст. 107 Конституции Российской Федерации (ВКС, 1996, N
3).

5. В комментируемой части предусмотрена возможность для Государственной
Думы преодолеть возражения Совета Федерации против принятого ею федерального
закона. Данная норма может подлежать применению, если предусмотренная предыдущей
частью согласительная процедура не достигла успеха. При этом следует иметь
в виду, что Дума не обязана применить данную норму: она вправе примириться
с тем, что принятый ею ранее федеральный закон в силу не вступит.
Регламент Думы предусмотрел, что, если Дума не согласна с решением Совета
Федерации и не принимает предложений согласительной комиссии, она ставит на
голосование федеральный закон в первоначально одобренной ею редакции, стремясь
получить установленное Конституцией квалифицированное большинство голосов,
чтобы лишить дальнейших юридических последствий отрицательное решение Совета.
Если такое большинство в Думе получено, это означает, что федеральный закон
принят Федеральным Собранием, что также подтверждается упомянутым выше постановлением
Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г.

Статья 106

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной
Думой федеральные законы по вопросам:
а) федерального бюджета;
б) федеральных налогов и сборов;
в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной
эмиссии;
г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
е) войны и мира.

Комментарий к статье 106

Смысл комментируемой статьи заключается в том, что одобрение Советом
Федерации перечисленных категорий федеральных законов может иметь место только
в выраженной форме. Молчаливое одобрение здесь не допускается.
Кроме того, из приведенного перечня категорий федеральных законов можно
сделать недвусмысленный вывод о том, что указанные в перечне общественные
отношения входят в законодательную компетенцию Федерального Собрания, а следовательно,
должны в принципе регулироваться федеральным законом.
Все перечисленные в комментируемой статье категории федеральных законов
непосредственно затрагивают интересы субъектов Российской Федерации, хотя
и относятся к исключительному ведению Российской Федерации (см. комментарий
к ст. 71). В связи с применением комментируемой статьи возник вопрос: распространяется
ли на указанные в ней категории федеральных законов 14-дневный срок, установленный
в ч. 4 ст. 105 Конституции (см. комментарий к ней) для одобрения Советом Федерации
федеральных законов, принятых Государственной Думой? Конституционный Суд Российской
Федерации в Постановлении от 23 марта 1995 г. по делу о толковании ч. 4 ст.
105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации (ВКС, 1995, N 2-3, с. 3) указал,
что в этот срок Совет Федерации должен начать рассмотрение поступившего из
Государственной Думы федерального закона, подпадающего под действие ст. 106
Конституции, и может продолжить его на следующем заседании до вынесения решения
об одобрении или отклонении этого федерального закона. Конституционный Суд
при этом особо отметил, что его толкование не распространяется на те федеральные
законы, которые по решению Совета Федерации подлежат его обязательному рассмотрению,
но не перечислены в ст. 106 Конституции; для них, следовательно, действует
обычный порядок, урегулированный в ч. 4 ст. 105 Конституции.
а) Федеральный бюджет - это роспись государственных доходов и расходов
Российской Федерации на соответствующий календарный год. В федеральном бюджете
указаны источники и суммы поступлений финансовых средств в казну Российской
Федерации, цели, на которые ассигнуются бюджетные средства, размеры этих средств,
а иногда и сроки их расходования. Формулировка комментируемой статьи "федеральные
законы по вопросам федерального бюджета" охватывает, однако, более широкий
круг федеральных законов, нежели ежегодно принимаемые федеральные законы о
федеральном бюджете на соответствующий год и возможные федеральные законы,
которые вносят в утвержденный ранее федеральный бюджет те или иные изменения.
В этот круг входят и такие федеральные законы, которые устанавливают порядок
рассмотрения и утверждения федерального бюджета на следующий год и которые
регулируют бюджетное хозяйство в целом, включая бюджетный процесс.
б) Федеральные налоги и сборы суть источники доходов федерального бюджета.
Поэтому естественно, что федеральные законы, регулирующие этот институт, должны
обязательно рассматриваться Советом Федерации. К данной категории федеральных
законов относятся как те, которые непосредственно устанавливают те или иные
федеральные налоги и сборы и распределяют полученные в результате их взимания
суммы, так и те, которые в принципе устанавливают налоговую систему, действующую
в Российской Федерации. Заслуживает одобрения идея разрабатываемого Правительством
Российской Федерации Налогового кодекса, объединяющего регулирование и системы
налогов, и федеральных налогов в отдельности.
в) Содержание комментируемого пункта также затрагивает ряд источников
доходов федерального бюджета, из чего естественно следует, что соответствующие
федеральные законы должны обязательно рассматриваться Советом Федерации. Что
же касается денежной эмиссии, то исключительная важность этой деятельности
для всей российской экономики вполне оправдывает требование обязательного
рассмотрения соответствующих федеральных законов Советом Федерации.
г) Ратификацию международных договоров следует считать одной из основных
функций Совета Федерации, поскольку закон о ратификации подлежит обязательному
рассмотрению данной палатой российского парламента. Учитывая, что согласно
ч. 4 ст. 15 Конституции международные договоры являются составной частью правовой
системы России, а также то, что процесс ратификации в Конституции изложен
не вполне отчетливо, представляется целесообразным остановиться на этом вопросе
несколько подробнее.
В тексте Конституции не содержится прямого указания на то, какой орган
государственной власти осуществляет ратификацию международных договоров Российской
Федерации. Косвенно, путем анализа содержания п. "г" в ст. 106 и ч. 2. ст.
108 Конституции, можно сделать вывод лишь о том, что ратификация осуществляется
федеральным законом. Именно таким образом законодательная власть истолковала
свои полномочия по Конституции, включив в ст. 14 Федерального закона "О международных
договорах" от 15 июля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 29, ст. 2757) норму, согласно
которой ратификация международного договора осуществляется в форме федерального
закона или федерального закона о ратификации международного договора (ч. 1
и 2 ст. 17 и ст. 18 Закона).
Вопрос о том, какой орган государственной власти ратифицирует договор,
решается ст. 89 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации" от 23 июля 1994 г. (ВКС, 1995, N 1). Здесь прямо говорится
о международных договорах, подлежащих ратификации Государственной Думой.
Согласно ст. 16 Закона от 15 июля 1995 г. подлежащие ратификации международные
договоры вносятся в Государственную Думу Президентом или Правительством в
зависимости от того, кем было вынесено решение о его заключении и подписании.
Наряду с этим п. 5 ст. 16 Закона от 15 июля 1995 г. предусматривается
и другая процедура внесения международного договора на ратификацию - в порядке
законодательной инициативы. Согласно этому субъекты права законодательной
инициативы получают право представлять в Государственную Думу законопроекты
о ратификации договоров, которые не вступили в силу, но согласно закону от
15 июля 1995 г. подлежат ратификации. В этом случае Государственная Дума направляет
законопроект Президенту для внесения по нему предложений.
Данная норма вторгается в сферу деятельности исполнительной власти по
заключению международных договоров и представлению их на ратификацию. Изложенная
процедура, коль речь идет о законопроекте о ратификации, устраняет из этого
Совет Федерации вопреки его конституционным полномочиям, предусмотренным п.
"г" ст. 106. И, кроме того, из Конституции не вытекает обязанности исполнительной
власти представлять договор, подлежащий в соответствии с законодательством
ратификации, на утверждение Государственной Думы, если она не собирается участвовать
в таком договоре.
Не совсем ясна позиция Государственной Думы, которая в соответствии со
своей компетенцией должна принять закон или отвергнуть законопроект, а не
направлять его Президенту.
В соответствии со ст. 15 Закона от 15 июля 1995 г. ратификации подлежат
международные договоры, исполнение которых требует изменения действующих или
принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила поведения,
предметом которых являются права и свободы человека и гражданина; о территориальном
разграничении Российской Федерации с другими государствами; об основах межгосударственных
отношений, по вопросам обороноспособности, разоружения, обеспечения международного
мира и безопасности, мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;
об участи Российской Федерации в межгосударственных союзах и межгосударственных
объединениях.
В соответствии с положениями международного права помимо указанных категорий
договоров на ратификацию представляются международные договоры, при заключении
которых стороны условились о ратификации.
Помимо изложенной выше процедуры ратификации международных договоров
ст. 22 Федерального закона "О международных договорах" вводит особый порядок
выражения согласия на обязательность для Российской Федерации международных
договоров, требующих изменения отдельных положений российской Конституции.
Ратификация такого договора, как следует из данной статьи, возможна только
после внесения в Конституцию поправок или ее пересмотра. Следует обратить
внимание на то, что термин "изменение", использованный законодателем как родовое
понятие, включающее в себя и поправки и пересмотры, не соответствует конституционному
содержанию.
Процесс ратификации международного договора, не вступившего в силу, может
быть приостановлен по предложению Конституционного Суда Российской Федерации
в случаях, не терпящих отлагательства, до завершения рассмотрения Судом дела
(ч. 3 ст. 42 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации").
Под денонсацией в международном праве понимается отказ государства от
договора с уведомлением другой стороны (сторон), изложенным в порядке и в
сроки, предусмотренные в самом договоре. Порядок внесения и рассмотрения предложений
о денонсации международных договоров регламентируется Законом о международных
договорах. Согласно ч. 1 ст. 37 Закона денонсация международных договоров
осуществляется в соответствии с условиями самого договора и нормами международного
права органом, принявшим решение о согласии на обязательность международного
договора для Российской Федерации.
В п. "г" ст. 106 Конституции речь идет только о тех международных договорах,
которые вступили в силу после ратификации их Государственной Думой в форме
федерального закона.
д) Обязательное рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной
Думой законов по вопросам статуса и защиты государственной границы обусловливается
тем, что данные вопросы согласно п. "н" ст. 71 Конституции отнесены к ведению
Российской Федерации. Соответственно этому в их решении и законодательном
урегулировании должны принимать участие обе палаты Федерального Собрания.
Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает не только законы,
определяющие собственно правовой статус и регулирующие режимы охраны и защиты
государственной границы, но и федеральные законы о ратификации международных
договоров Российской Федерации о территориальном разграничении с пограничными
государствами, включая договоры о прохождении государственной границы, а также
о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа
Российской Федерации. Это непосредственно вытекает из положений ч. 1 ст. 15
Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" от 15
июля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 29, ст. 2757).
е) Вопросы войны и мира согласно п. "к" ст. 71 Конституции являются предметом
ведения Российской Федерации. Эта группа вопросов включает законы, касающиеся
обороноспособности, разоружения, международного контроля над вооружениями,
обеспечения международного мира и безопасности, объявления состояния войны
и мира, коллективной безопасности и целого ряда других проблем. Совет Федерации
в обязательном порядке рассматривает и законы о ратификации международных
договоров Российской Федерации, заключаемых по вопросам войны и мира.

Статья 107

О толковании отдельных положений статьи 107 Конституции см. постановление
Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П

1. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту
Российской Федерации для подписания и обнародования.
2. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает
федеральный закон и обнародует его.

О толковании части третьей статьи 107 Конституции см. постановление Конституционного
Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П

3. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с
момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума
и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке
вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный
закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей
голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной
Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи
дней и обнародованию.

Комментарий к статье 107

1. В практике применения комментируемой статьи возникли вопросы о том,
что означает выражение "принятый федеральный закон" и кто направляет его Президенту
Российской Федерации для подписания и обнародования. Были случаи, когда Совет
Федерации первого созыва рассматривал принятый Государственной Думой федеральный
закон после истечения предусмотренного ч. 4 ст. 105 Конституции 14-дневного
срока, а Президент получал федеральный закон для подписания и обнародования
и от одной, и от другой палаты Федерального Собрания.
В постановлении по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции
Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. (ВКС, 1996, N 3) Конституционный
Суд Российской Федерации в п. 1 и 2 истолковал комментируемую часть следующим
образом: под "принятым федеральным законом", по смыслу комментируемой части,
понимаются:
- закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации
в соответствии с ч. 1-4 ст. 105 Конституции;
- закон, повторно принятый Государственной Думой после отклонения Советом
Федерации в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции;
- закон, одобренный обеими палатами Федерального Собрания после отклонения
Президентом в соответствии с ч. 3 комментируемой статьи.
Совет Федерации обязан в течение пяти дней направить Президенту для подписания
и обнародования федеральный закон независимо от того, одобрен он Советом путем
голосования или без рассмотрения (молчаливо). Только в том случае, если федеральный
закон, отклоненный Советом Федерации, повторно принят Государственной Думой
в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции, сама Дума в указанный срок и направляет
этот федеральный закон Президенту. Следует отметить, что новый Регламент Совета
Федерации, утвержденный его постановлением от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ "О
Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ
РФ, 1996, N 7, ст. 655), установил в ч. 3 ст. 116, что принятый Государственной
Думой федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете
согласно ст. 106 Конституции и не рассмотренный палатой в установленный ч.
4 ст. 105 Конституции 14-дневный срок, на 15-й день со дня поступления его
из Государственной Думы направляется Председателем Совета Президенту для подписания
и обнародования, о чем направляется уведомление в Думу. Таким образом, спорный
ранее вопрос получил исчерпывающее нормативное регулирование.
На практике, к сожалению, опять имеют место случаи, когда Совет Федерации
рассматривает федеральные законы, не подпадающие под действие ст. 106 Конституции,
после истечения установленного 14-дневного срока, нарушая тем самым и Конституцию,
и свой Регламент, и отмеченное постановление Конституционного Суда Российской
Федерации.

2. В комментируемой части не вполне ясно, охватывает ли установленный
для Президента Российской Федерации 14-дневный срок и подписание, и обнародование
федерального закона. Сравнительное толкование конституционного текста, особенно
формулировки второго предложения ч. 3 комментируемой статьи, приводит к выводу,
что срок относится только к подписанию, но не к обнародованию, которое может
иметь место позднее, причем подчас по объективным причинам (например, в соответствии
с Конституцией Президент подписал федеральный закон на 14-й день по его получении
из Федерального Собрания, а обнародовать в этот день уже физически невозможно
- "Российская газета" уже вышла; более того, это может оказаться невозможно
и на следующий день, если он праздничный или для "Российской газеты" выходной).
Учитывая, что текст федерального закона и сопутствующие материалы, которые
бывают весьма обширны, подлежат тщательному изучению Президентом и его аппаратом,
вряд ли было бы правильно сокращать срок для подписания федерального закона,
с тем чтобы успеть его обнародовать.
К тому же и для данной статьи остается открытым вопрос о том, какие дни
имеются в виду - календарные или рабочие. Практика и здесь склонна понимать
эти дни как календарные, хотя бывали случаи несоблюдения срока.
Если считать, что Президент связан 14-дневным сроком только для подписания
федерального закона, то возникает вопрос о том, в течение какого времени после
подписания федеральный закон должен быть обнародован. Поскольку в Конституции
подписание и обнародование федерального закона упоминаются в тесной связи,
из этого напрашивается вывод, что интервал между этими действиями не должен
быть сколько-нибудь значительным. Очевидно, что распоряжение об обнародовании
Федерального закона Президент обязан отдать немедленно по его подписании,
а само обнародование должно иметь место в ближайшее время.
Наряду с термином "обнародование" Конституция употребляет и термин "опубликование"
и более узкий термин "официальное опубликование" (см. комментарий к ч. 3 ст.
15). Федеральный закон от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления
в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат
Федерального Собрания" (СЗ РФ, 1994, N 8, ст. 801) говорит в ст. 5 об опубликовании
актов Федерального Собрания и его палат в печатных изданиях или в виде отдельных
изданий, о доведении до всеобщего сведения (обнародовании) по телевидению
и радио, о рассылке государственным органам, должностным лицам, предприятиям,
учреждениям, организациям, о передаче по каналам связи, о распространении
в машиночитаемой форме. Как следует из этого текста, под обнародованием понимается
только доведение федерального закона до всеобщего сведения по телевидению
и радио, а под опубликованием воспроизведение его текста в печати.
Вряд ли это можно считать адекватным толкованием конституционных терминов:
весьма сомнительно, чтобы комментируемая часть обязывала Президента доводить
федеральный закон до всеобщего сведения только посредством радио и телевидения,
не говоря о том, что с помощью этих средств массовой информации уяснить точное
содержание законодательного текста весьма трудно, а подчас и невозможно. Скорее
всего, разработчики данного федерального закона просто не позаботились о точном
употреблении конституционных терминов, равно как и редакторы конституционного
текста не унифицировали терминологию ч. 3 ст. 15 и ст. 107 и 108.
По смыслу в комментируемой статье и в ч. 2 ст. 108 Конституции термином
"обнародование" обозначается официальное опубликование. Согласно ч. 1 ст.
3 упомянутого Федерального закона, официальное опубликование федеральных законов
должно иметь место в течение семи дней после дня их подписания Президентом.
Таким официальным опубликованием, согласно ч. 1 ст. 4, считается первая публикация
полного текста федерального закона в "Российской газете" или "Собрании законодательства
Российской Федерации".
На практике законодательные тексты появляются в "Российской газете" раньше,
чем в "Собрании законодательства", еженедельные выпуски которого выходят в
свет значительно позже обозначенной на них даты.
Любые прочие издания официальными не являются.
Федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской
Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования,
если другой порядок вступления в силу не предусмотрен в них самих.

3. Комментируемая часть устанавливает так называемое право вето (от лат.
veto - запрещаю) Президента Российской Федерации в отношении поступивших к
нему на подпись федеральных законов и возможность его преодоления Федеральным
Собранием. Вето Президента является, таким образом, не абсолютным, а отлагательным
(суспенсивным). Цель данного института заключается в том, чтобы дать Президенту
возможность воспрепятствовать вступлению в силу федерального закона, в котором
имеются неприемлемые, с точки зрения Президента, положения. В то же время
Конституция дает возможность Федеральному Собранию добиться вступления в силу
данного федерального закона при условии, что он поддерживается квалифицированным
большинством состава обеих палат.
Первое предложение комментируемой части управомочивает Президента в течение
14-дневного срока отклонять впервые поступивший к нему на подпись федеральный
закон и обязывает Государственную Думу и Совет Федерации в установленном Конституцией
порядке вновь рассмотреть данный федеральный закон. Из текста Конституции
следует, что Президент, даже если не согласен с каким-то отдельным положением
федерального закона, отклоняет федеральный закон целиком.

Примечание

В п. 3 указанного выше постановления Конституционный Суд Российской Федерации
установил, что отклонение федерального закона Президентом согласно комментируемой
части означает принятое в течение четырнадцати дней по получении федерального
закона решение об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого
отказа. Очевидно, что мотивировка отклонения необходима потому, что при повторном
рассмотрении федерального закона палаты Федерального Собрания должны представлять
себе, какие его положения вызвали возражения Президента и почему.
Важно подчеркнуть, что, как упомянуто в мотивировочной части постановления,
решение Президента об отклонении федерального закона, заявленное по истечении
14-дневного срока, значения вето не имеет и юридических последствий не порождает.
Далее в п. 3 постановления Конституционного Суда говорится, что не является
отклонением федерального закона в смысле комментируемой части возвращение
Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания,
возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией требований
к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур.
По таким основаниям Президент как гарант Конституции в силу ч. 2 ст. 80 неоднократно
возвращал в Федеральное Собрание федеральные законы без рассмотрения их по
существу. В мотивировочной части постановления Конституционного Суда указано,
что Президент имеет право на такое возвращение только в случае, если нарушение
конституционных требований в какой-либо палате ставит под сомнение результаты
волеизъявления палат и само принятие федерального закона. Такой федеральный
закон не считается принятым в смысле ч. 1 комментируемой статьи.
Конституционный Суд в п. 4 указанного постановления истолковал также
конституционное указание на то, что повторное рассмотрение палатами Федерального
Собрания отклоненного Президентом федерального закона должно проводиться в
установленном Конституцией порядке. Это означает, что на рассмотрение такого
федерального закона распространяются положения ч. 1 и 3 ст. 105, положение
ч. 4 ст. 105 о 14-дневном сроке для Совета Федерации в толковании, которое
дано постановлением Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. (ВКС, 1995,
N 2-3), а также положения ч. 1 и 3 ст. 107 Конституции. Совет Федерации в
данном случае не вправе ограничиваться молчаливым одобрением федерального
закона.
В отношении предусмотренного комментируемой частью 14-дневного срока
так же, как и в предыдущих случаях, не установлено, в каких днях этот срок
исчисляется - в календарных или в рабочих.
Если Государственная Дума внесет в федеральный закон какие-либо изменения,
он считается принятым заново, и тогда в отношении прохождения его применяются
без каких-либо оговорок положения ч. 3 ст. 104, ч. 2-5 ст. 105 и ст. 106 Конституции,
а затем и комментируемая статья.

Второе предложение комментируемой части определяет условия, при которых
вето Президента считается преодоленным, а сам он обязывается подписать федеральный
закон в течение семи дней и обнародовать его. Это имеет место в том случае,
если ни одна из палат при повторном рассмотрении не внесла в федеральный закон
никаких изменений и одобрила его установленным в Конституции квалифицированным
большинством голосов - 2/3 от общего числа членов Совета Федерации и депутатов
Государственной Думы. Конституционный Суд в п. 2 своего Постановления от 12
апреля 1995 г. по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст.
107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции (ВКС, 1995, N 2-3)
разъяснил, что положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов
Государственной Думы следует понимать как предусматривающее голосование и
определение результатов раздельно по палатам, при том, что, согласно п. 1,
общим числом членов каждой палаты считается конституционное число, т.е. 178
членов Совета Федерации и 450 депутатов Государственной Думы. Для преодоления
вето Президента по федеральному закону требуются, следовательно, не менее
300 голосов в Думе и не менее 119 голосов в Совете Федерации.
Согласно положениям гл. 15 Регламента Думы, утвержденного ее постановлением
от 25 марта 1994 г. N 80-I ГД (ВФС РФ, 1994, N 3, ст. 160), отклоненный Президентом
федеральный закон направляется советом Думы на заключение ответственного комитета
или специально созданной комиссии, которым на это дается десять дней (опять
же неизвестно, каких дней). Комитет или комиссия в своем заключении предлагают
Думе одно из трех решений:
- одобрить федеральный закон в редакции, предложенной Президентом (следует
при этом иметь в виду, что Президент, отклоняя федеральный закон, вправе ограничиться
концептуальными замечаниями и не предлагать новой его редакции);
- согласиться с предложением Президента о нецелесообразности принятия
данного федерального закона (разумеется, если Президент такое предложение
выскажет);
- одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.
По получении заключения совет Думы ставит федеральный закон на рассмотрение
палаты в первоочередном порядке, и не позднее чем за три дня до проведения
заседания Думы о его времени и месте сообщается Президенту и его полномочному
представителю. Повторное рассмотрение Думой федерального закона начинается
с выступления полномочного представителя Президента, затем излагается заключение
комитета или комиссии. Вопрос о нецелесообразности принятия федерального закона
может быть поставлен на голосование и считается решенным, если за него проголосовало
большинство от общего числа депутатов. В Совет в этом случае федеральный закон
не направляется, и производство по нему считается прекращенным. Если же палата
решила провести обсуждение федерального закона и замечаний Президента, то
слово предоставляется только представителям фракций и депутатских групп, а
заключательное слово - полномочному представителю Президента.
По окончании обсуждения сначала ставится на голосование предложение одобрить
федеральный закон в предложенной Президентом редакции. Оно принимается, если
за него проголосовало большинство от общего числа депутатов. Если же это предложение
не принято, голосуется предложение одобрить федеральный закон в ранее принятой
редакции, т.е. предпринимается попытка преодолеть вето Президента. Если в
Думе попытка успешна, федеральный закон в тот же день направляется Председателем
Думы в Совет Федерации.
Если не принято ни одно из упомянутых решений, палата проводит голосование
по отдельным разделам, главам, статьям отклоненного Президентом федерального
закона, их частям и пунктам в редакции, предложенной Президентом. Перед каждым
голосованием выступают полномочный представитель Президента и представитель
ответственного комитета или специальной комиссии. Решение принимается большинством
от общего числа депутатов. В случае одобрения предложений Президента повторное
рассмотрение федерального закона откладывается до следующего заседания палаты,
а комитет или комиссия с привлечением правового управления аппарата Думы готовят
текст федерального закона с включением одобренных Думой предложений Президента.
Этот текст голосуется Думой и считается одобренным, если поддержан большинством
от общего числа депутатов. В этом случае он в течение пяти дней передается
Председателем Думы на рассмотрение Совета Федерации.
Важно отметить, что при повторном рассмотрении федерального закона, согласно
Регламенту, обсуждаются только предложения Президента и не допускаются какие-либо
иные поправки.
Регламент Совета Федерации (гл. 12) требует, чтобы вместе с текстом отклоненного
Президентом и повторно рассмотренного Думой федерального закона Совету были
представлены также постановление Думы о повторном рассмотрении федерального
закона, стенограмма соответствующего заседания Думы, заключение комитета Думы
на письмо Президента. Если Дума при повторном рассмотрении приняла федеральный
закон в новой редакции, Совет рассматривает его как вновь принятый.
Соответствующий комитет (комитеты) Совета дает по указанным материалам
повторное заключение, после чего Председатель Совета включает вопрос о повторном
рассмотрении федерального закона в повестку дня заседания. Сроки для комитета
и для включения в повестку дня заседания Совета Регламентом не предусмотрены.
При повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом
и одобренного Думой в ранее принятой редакции, Совет после обсуждения или
без обсуждения голосует вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой
редакции. Решение одобрить принимается конституционным квалифицированным большинством
не менее 2/3 от общего числа членов Совета. Если такое большинство не получено,
федеральный закон считается отклоненным палатой.
В практике палат Федерального Собрания бывают случаи неоднократного голосования
по повторно рассматриваемому федеральному закону, если сразу требуемое квалифицированное
большинство получить не удается. Конституционность такой практики вызывает
сомнения, ибо, по существу, происходит выкручивание рук парламентариям.


Статья 108

1. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным
Конституцией Российской Федерации.

О толковании части второй статьи 108 Конституции см. постановление Конституционного
Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П

2. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен
большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета
Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной
Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней
подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.

Комментарий к статье 108

1. Составители первоначального проекта Конституции считали его достоинством
по сравнению с проектом, разработанным Конституционной комиссией Съезда народных
депутатов Российской Федерации, меньший объем. С этой целью часть конституционной
материи должна регулироваться федеральными конституционными законами, которые
по своей юридической силе находятся между Конституцией и обычными федеральными
законами, что следует из ч. 3 ст. 76 Конституции (см. комментарий к ней).
В ч. 1 ст. 76 Конституции установлено, что федеральные конституционные
законы принимаются только по предметам ведения Российской Федерации, т.е.
перечисленным в ст. 71 Конституции. Кроме того, еще в 12 статьях Конституции
указаны конкретные предметы ведения России, подлежащие регулированию федеральными
конституционными законами. Это ст. 56, устанавливающая конституционные принципы
режима чрезвычайного положения; ч. 2 ст. 65, регулирующая возникновение новых
субъектов Российской Федерации; ч. 5 ст. 66, регулирующая изменение статуса
субъекта Российской Федерации; ч. 1 ст. 70, посвященная государственным символам
Российской Федерации; п. "в" ст. 84, посвященный назначению референдума; ч.
3 ст. 87, относящаяся к режиму военного положения; ст. 88 о полномочии Президента
Российской Федерации вводить чрезвычайное положение; п. "д" ч. 1 ст. 103,
относящийся к статусу Уполномоченного по правам человека; ч. 3 ст. 118, относящаяся
к установлению судебной системы России; ч. 3 ст. 128, относящаяся к установлению
полномочий, порядка образования и деятельности Конституционного Суда Российской
Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации и иных федеральных судов; ч. 2 ст. 135, относящаяся к
созыву Конституционного Собрания; ч. 1 ст. 137, определяющая порядок изменения
Конституции в связи с изменением состава Российской Федерации.
Как видно из приведенного перечня, предметов регулирования федеральным
конституционным законом меньше, чем статей Конституции, ибо в разных статьях
Конституции, указывающих на необходимость принятия федеральных конституционных
законов, речь подчас идет об одном и том же предмете, хотя в ч. 3 ст. 128
Конституции сформулирован предмет для регулирования несколькими федеральными
конституционными законами.
В литературе существует различное истолкование комментируемой части.
Большинство авторов считает, что только указанные в приведенных статьях предметы
могут и должны регулироваться федеральными конституционными законами. Есть,
однако, и другая позиция, которая исходит из того, что предметы, указанные
в вышеприведенном перечне статей, составляют лишь обязательный минимум для
регулирования федеральными конституционными законами, тогда как Федеральное
Собрание может в такой форме регулировать и другие общественные отношения,
если сочтет это необходимым.
Пока нет официального толкования, данного Конституционным Судом Российской
Федерации, обе позиции имеют право на существование. В пользу второй позиции
имеются два аргумента - теоретический и практический.
Первый аргумент заключается в том, что приведенный перечень оставляет
без внимания многие общественные отношения, имеющие по своему характеру конституционный
характер. Не урегулированы, например, содержание и процедура заключения договоров
о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией
и ее субъектами, предусмотренных ч. 3 ст. 11 Конституции, а ведь эти договоры
изменяют установленное ст. 71 - 73 Конституции распределение компетенции между
обоими уровнями управления. Очевидно, что данный институт нуждается в конституционном
регулировании, которое может осуществляться посредством федерального конституционного
закона. Да и такой акт, как Гражданский кодекс от 21 октября 1994 г. и от
22 декабря 1995 г. (СЗ РФ, 1994, N 32, ст. 3301; 1996, N 5, ст. 410), который
в публицистике называют конституцией рыночного хозяйства, должен был быть
принят (если не целиком, то по крайней мере его часть первая) в форме федерального
конституционного закона, тем более если есть намерение не допускать существования
законодательных норм, ему противоречащих (согласно абзацу второму ч. 2 ст.
3 ГК, "нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать
настоящему Кодексу"). Сейчас же ситуация такова, что федеральный закон, содержащий
нормы гражданского права, не соответствующие ГК, должен получить преимущество
перед ГК, если издан позднее.
Второй аргумент состоит в том, что на практике Федеральное Собрание уже
вышло за рамки, содержащиеся в приведенном перечне. Например, Федеральный
конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" от 10 октября 1995
г. (СЗ РФ, 1995, N 42, ст. 3921) регулирует институт федерального референдума
целиком, а не только порядок его назначения, как следовало бы, если буквально
придерживаться текста п. "в" ст. 84 Конституции.

2. Комментируемая часть определяет условия принятия федеральных конституционных
законов.
Как следует из постановления Конституционного Суда Российской Федерации
от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105,
ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции Российской
Федерации (ВКС, 1995, N 2 - 3), для принятия федерального конституционного
закона требуется не менее 134 голосов в Совете Федерации и не менее 300 голосов
в Государственной Думе.
Хотя, исходя из текста комментируемой части, можно было бы признать,
что в отношении принятия федеральных конституционных законов палаты Федерального
Собрания полностью равноправны, ч. 2 ст. 104 Конституции подлежит применению
и здесь: проекты федеральных конституционных законов вносятся в Государственную
Думу. Регламент Государственной Думы, утвержденный ее постановлением от 25
марта 1994 г. N 80-I ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания
- парламента Российской Федерации" (ВФС, 1994, N 3, ст. 160), специально процедуру
принятия федеральных конституционных законов не регулирует. Зато Регламент
Совета Федерации, утвержденный его постановлением от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ
"О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"
(СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), посвящает этой процедуре специальную 13-ю главу.
Следует сразу же отметить, что одобрение Государственной Думой проекта федерального
конституционного закона не превращает его в такой закон. Это превращение происходит
лишь с одобрением проекта Советом Федерации.
Согласно Регламенту Совет Федерации рассматривает проект федерального
конституционного закона, который уже рассмотрен и одобрен Государственной
Думой. Вместе с проектом в Совет представляются стенограмма соответствующего
заседания Думы и сопровождающая проект документация. Если в проекте есть нормы,
предусматривающие расходы за счет федерального бюджета, к нему должно прилагаться
заключение Правительства Российской Федерации, отсутствие которого может служить
основанием для отклонения проекта (правильнее, наверно, было бы написать "для
возвращения"). Поступивший в Совет проект регистрируется и в течение 48 часов
с сопровождающими материалами и документами направляется членам Совета. Дополнительно
поступившие из Думы официальные документы, сопровождающие проект, регистрируются
и рассматриваются палатой вместе с проектом. Ответственный комитет или комитеты
определяются Председателем Совета или его заместителем. Члены Совета организуют
обсуждение проекта в субъектах Российской Федерации и при наличии замечаний
направляют их в ответственный комитет (комитеты).
Ответственный комитет рекомендует Совету одно из следующих решений:
- одобрить проект, одобренный Думой;
- отклонить этот проект;
- внести в одобренный Думой проект изменения и дополнения и одобрить
проект в редакции Совета. В последнем случае комитет представляет предлагаемую
редакцию проекта.
Если комитет предложил одобрить проект, Совет решает, будет ли голосованию
предшествовать обсуждение. Если при голосовании необходимое число голосов
в пользу проекта не получено, он считается отклоненным, что оформляется постановлением
Совета. Совет может при этом предложить Думе согласовать разногласия и представить
желаемые формулировки отдельных частей или положений проекта. В течение пяти
дней постановление направляется в Думу. Если Дума с этим согласится, комитет
Совета Федерации вносит на заседание Совета предложение проголосовать проект
без обсуждения. Если же Дума примет только часть предложений Совета, поступившую
из нее редакцию проекта Совет рассматривает как новый проект.
Если Совет одобрил установленным квалифицированным большинством проект,
то в течение пяти дней направляет его Президенту Российской Федерации для
подписания и обнародования.
В случае представления комитетом новой редакции проекта обсуждение проводится
Советом обязательно. Одобрив эту редакцию, Совет принимает постановление с
предложением Думе также одобрить проект в редакции Совета. Если Дума это сделает,
повторное голосование проекта на заседании Совета не проводится.
Для преодоления разногласий между палатами может быть создана согласительная
комиссия.
Из текста второго предложения комментируемой части следует, что Президент
в данном случае правом вето не располагает. В течение четырнадцати дней (опять
же неизвестно, календарных или рабочих) он обязан подписать и обнародовать
федеральный конституционный закон.

Статья 109

1. Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации
в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации.
2. В случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации
назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась
не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.
3. Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным
статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания.
4. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения
ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего
решения Советом Федерации.
5. Государственная Дума не может быть распущена в период действия на
всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения,
а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской
Федерации.

Комментарий к статье 109

1. Роспуск главой государства парламента или его нижней палаты - конституционное
средство разрешения правительственного кризиса, вызванного конфликтом между
законодательной и исполнительной властью или невозможностью в течение длительного
времени сформировать правительство, пользующееся поддержкой парламентского
большинства. Институт такого роспуска представляет собой характерную черту
парламентарной или смешанной формы правления. Лишь президентские республики
(США, Мексика, Бразилия и др.) не знают этого института. Роспуск парламента
или его нижней палаты - это баланс их права выражать недоверие правительству,
влекущее его отставку. Посредством роспуска и последующих выборов избирателям
предоставляется возможность разрешить конфликт между властями: в зависимости
от того, какие партии одержат победу на выборах, решится вопрос о том, сохранится
прежний глава правительства (а следовательно, во многом и остальной его состав)
или будет заменен новым.
У нас попытка создания в 1991 г. формы правления, близкой к американской,
успеха не имела. Низкий уровень политической культуры общества привел к тому,
что законодательная и исполнительная власть не сумели наладить сотрудничество,
оказались неспособными к компромиссам и конфликт между ними чуть не вызвал
в 1993 г. гражданскую войну. Конституционных же выходов из возникшего тупика
не было.
Поэтому при разработке действующей Конституции было решено такие выходы
создать, и одним из них стал институт роспуска Государственной Думы Президентом.
Это полномочие Президента записано в п. "б" ст. 84 Конституции и урегулировано
в упомянутых ее ст. 111 и 117 в связи с формированием Правительства Российской
Федерации и его взаимоотношениями с Государственной Думой (см. комментарии
к этим статьям). Работа Государственной Думы и осуществление мандата ее депутатами
приостанавливаются со дня опубликования указа Президента о роспуске; прекращение
же полномочий Думы имеет место, согласно ч. 4 ст. 99 Конституции, с началом
работы новой Думы.

2. Комментируемая часть представляет собой конституционную гарантию того,
что страна в случае роспуска Государственной Думы не будет долгое время оставаться
без законодательного органа. Совет Федерации роспуску не подлежит, однако
без Государственной Думы он может осуществлять лишь полномочия, перечисленные
в ст. 102 Конституции, тогда как законодательная функция Федерального Собрания
после роспуска Государственной Думы не может осуществляться.
Чтобы был соблюден установленный в комментируемой части 4-месячный срок,
не позднее которого вновь избранная Дума должна начать работу, необходимо,
чтобы выборы были проведены не позднее чем через три месяца после роспуска,
ибо, согласно ч. 2 ст. 99 Конституции, на свое первое заседание Государственная
Дума должна собраться на 30-й день после избрания. С учетом этой даты должна
планироваться избирательная кампания.

3. В комментируемой части содержится первое ограничение возможности роспуска
Государственной Думы. В течение года после избрания Думы она не может быть
распущена, если выразит недоверие Правительству Российской Федерации или откажет
ему в доверии (см. комментарий к ч. 3 и 4 ст. 117). Она подлежит в этот период
роспуску только в случае, если трижды отклонит представленные Президентом
Российской Федерации кандидатуры на должность Председателя Правительства (см.
комментарий к ч. 4 ст 111).

4. Комментируемая часть означает второе ограничение возможности роспуска
Государственной Думы. Роспуск невозможен после того, как Государственная Дума
приняла постановление о выдвижении против Президента Российской Федерации
обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления
(см. комментарии к ч. 1 и 2 ст. 93 и п. "ж" ч. 1 ст. 103). Запрещение роспуска
действует на период, пока Совет Федерации не примет своего решения по обвинению
или пока не истечет предусмотренный в ч. 3 ст. 92 Конституции трехмесячный
срок. Если Президент отрешен от должности, то, естественно, распускать Думу
не может. То же относится и к Председателю Правительства Российской Федерации,
который в случае отрешения Президента от должности, а также в иных случаях,
когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, замещает его. Если
же Президент остался в должности, то после соответствующего постановления
Совета Федерации или истечения указанного в ч. 3 ст. 93 Конституции трехмесячного
срока его полномочие распускать в установленных случаях Думу восстанавливается.

5. В комментируемой части установлены еще два ограничения возможности
роспуска Государственной Думы.
Первое из них имеет силу в период действия военного или чрезвычайного
положения. Очевидно, что в условиях, когда в силу чрезвычайных обстоятельств
полномочия исполнительной власти расширяются, особенно важно, чтобы существовал
серьезный противовес ей в лице полноценной законодательной власти. В такой
период парламент должен особенно тщательно следить за тем, чтобы военное или
чрезвычайное положение длилось не дольше необходимого времени и чтобы исполнительная
власть оставалась в рамках Конституции и федерального закона.
Следует подчеркнуть, что полномочие Президента Российской Федерации распускать
в установленных случаях Думу приостанавливается только в том случае, если
военное или чрезвычайное положение объявлено на всей территории Российской
Федерации, а не на ее части.
Другое ограничение, предусмотренное в комментируемой части, относится
к последним шести месяцам пребывания Президента в должности. Данная конституционная
норма имеет целью избавить Президента от искушения перед оставлением своей
должности "хлопнуть дверью" и заставить страну проводить в короткий срок две
избирательные кампании с частичным наложением одной на другую или совместить
парламентские и президентские выборы. Обе ситуации серьезно осложнили бы положение
и кандидатов, и избирателей.
Первое из них имеет силу в период действия военного или чрезвычайного
положения. Очевидно, что в условиях, когда в силу чрезвычайных обстоятельств
полномочия исполнительной власти расширяются, особенно важно, чтобы существовал
серьезный противовес ей в лице полноценной законодательной власти. В такой
период парламент должен особенно тщательно следить за тем, чтобы военное или
чрезвычайное положение длилось не дольше необходимого времени и чтобы исполнительная
власть оставалась в рамках Конституции и федерального закона.
Следует подчеркнуть, что полномочие Президента Российской Федерации распускать
в установленных случаях Думу приостанавливается только в том случае, если
военное или чрезвычайное положение объявлено на всей территории Российской
Федерации, а не на ее части.
Другое ограничение, предусмотренное в комментируемой части, относится
к последним шести месяцам пребывания Президента в должности. Данная конституционная
норма имеет целью избавить Президента от искушения перед оставлением своей
должности "хлопнуть дверью" и заставить страну проводить в короткий срок две
избирательные кампании с частичным наложением одной на другую или совместить
парламентские и президентские выборы. Обе ситуации серьезно осложнили бы положение
и кандидатов, и избирателей.

Глава 6. Правительство Российской Федерации

Статья 110

1. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство
Российской Федерации.
2. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства
Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации
и федеральных министров.

Комментарий к статье 110

1. Природа и место Правительства Российской Федерации в системе органов
государственной власти в процессе проведения с конца 80-х годов политической
реформы и конституционных преобразований существенно менялись.
В силу Конституции 1978 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными
Законом от 27 октября 1989 г. - ВВС РСФСР, 1989, N 44, ст. 1303) Совет Министров
РСФСР являлся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной
власти РСФСР, ответственным и подотчетным перед Съездом народных депутатов
и Верховным Советом РСФСР. Поскольку в компетенции данных высших представительных
органов государственной власти советского типа было осуществление не только
законодательной функции, но и полномочий по исполнению законов, Совет Министров
был правомочен решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению
РСФСР, за исключением тех, которые входили в компетенцию Съезда народных депутатов
и Верховного Совета.
С введением поста Президента РСФСР на основе решений референдума 1991
г. Правительство было включено в систему федеральной исполнительной власти,
возглавляемой Президентом Российской Федерации, как орган, подотчетный Президенту
Российской Федерации.
Закон "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации", принятый
22 декабря 1992 г. (ВВС РФ, 1993, N 1, ст. 14), урегулировал отношения в сфере
осуществления исполнительной власти в Российской Федерации с учетом того,
что Президент Российской Федерации был наделен полномочиями по руководству
деятельностью Совета Министров. При этом вопросы исполнительной власти были
целиком сосредоточены в руках Президента и Правительства вследствие того,
что Конституция провозгласила в качестве незыблемой основы конституционного
строя разделение властей (ст. 3 Конституции 1978 г. в редакции Закона Российской
Федерации от 21 апреля 1992 г., - ВВС РФ, 1992, N 20, ст. 1084).
Принятие Конституции 1993 г. знаменует новый этап в развитии института
исполнительной власти, для характеристики которого определяющее значение имеют
положения Конституции, согласно которым Правительство самостоятельно осуществляет
государственную власть в Российской Федерации наряду с Президентом Российской
Федерации, Федеральным Собранием и судами Российской Федерации (ст. 10 и 11
Конституции). В текст новой Конституции не была включена формула прежней Конституции
о подотчетности федерального Правительства Президенту, поскольку Президент
Российской Федерации провозглашен главой государства, а не главой исполнительной
власти.
Вместе с тем следует отметить, что Конституция наделила Президента широкими
полномочиями по формированию Правительства, направлению его деятельности.
Президент назначает Председателя (с согласия Государственной Думы) и членов
Правительства, принимает решения о его отставке, утверждает структуру федеральных
органов исполнительной власти. Правительство действует на основе указов Президента,
и в случае противоречия актов Правительства Конституции, федеральным законам
и указам Президента они могут быть отменены Президентом Российской Федерации.
Анализ конституционных норм о полномочиях Президента и Правительства
позволяет прийти к выводу о том, что многие из конституционных полномочий
Президента свидетельствуют о наличии у главы государства функций исполнительной
власти. К их числу, в частности, относится руководство внешней политикой (п.
"а" ст. 86), право председательствовать на заседаниях Правительства (п. "б"
ст. 83) и другие.
Кроме того, Президент, реализуя свои конституционные полномочия по определению
основных направлений внутренней и внешней политики государства, осуществляет
исполнительную власть на практике, принимая многочисленные указы, обусловленные
требованиями осуществления экономической и политической реформ и обеспечения
социальных преобразований в обществе, в том числе и по вопросам, находящимся
в силу ст. 114 Конституции в компетенции Правительства.
Объективная необходимость в согласовании действий Президента и Правительства
как органов, обеспечивающих осуществление полномочий федеральной государственной
власти на всей территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 78), заставляет находить
способы их взаимодействия, исключающие дублирование в управленческой сфере.
Правительство проводит работу по осуществлению социально-экономических преобразований,
руководствуясь указами Президента Российской Федерации, установками, определенными
в таких документах, как послания Президента Федеральному Собранию Российской
Федерации. Так, с целью реализации мер, намеченных в Послании Президента Российской
Федерации "О действенности государственной власти в Российской Федерации",
Правительством принято специальное Постановление от 31 марта 1995 г. N 305,
в котором федеральным органам и органам исполнительной власти субъектов Российской
Федерации предписывается, руководствуясь посланием Президента, осуществить
разработку и реализацию мероприятий, направленных на обеспечение экономических
и социальных прав граждан, скорейшее достижение финансовой стабилизации, совершенствование
системы государственного регулирования экономики, развитие рыночных отношений
в агропромышленном комплексе и интеграции российской экономики в мировое хозяйство
(СЗ РФ, 1995, N 15, ст. 1302).
Сложилась практика систематического информирования Президента Председателем
Правительства о работе Правительства, установлен детальный и четкий порядок
взаимного согласования проектов актов Президента и Правительства, планов законопроектных
работ и т.д. (см. Указ Президента от 10 июня 1994 г., N 1185 - СЗ РФ, 1994,
N 7, ст. 697; 1995, N 19, ст. 1732).
Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской
Федерации и в определенных ею пределах возглавляет единую систему исполнительной
власти в Российской Федерации, образуемую федеральными органами исполнительной
власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и
обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на
территории Российской Федерации, сочетание интересов Федерации и субъектов
Российской Федерации в системе исполнительной власти. По предметам ведения
Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного
ведения с субъектами Российской Федерации главы администраций подчиняются
Президенту и Правительству Российской Федерации. В порядке обеспечения полномочий
федеральных органов государственной власти на всей территории Российской Федерации
контроль за осуществлением полномочий глав администраций осуществляется Председателем
Правительства Российской Федерации (см. Указ Президента Российской Федерации
от 3 октября 1994 г. N 1969, - СЗ РФ, 1994, N 24, ст. 2598). При Правительстве
Российской Федерации по предложению администраций субъектов Российской Федерации
учреждаются их представительства и назначаются руководители представительств.
Так, образованы представительства администраций Брянской, Магаданской, Тульской,
Самарской, Ивановской областей (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 223; N 7, ст. 574; N
14, ст. 1257; N 29, ст. 2846; N 44, ст. 4215), других областей и автономных
округов.
Федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства
Российской Федерации, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий
Президента Российской Федерации либо подведомственности Президенту Российской
Федерации в соответствии с федеральными законодательными актами. В пределах
своей компетенции Правительство Российской Федерации утверждает Положения
о федеральных органах исполнительной власти, устанавливает порядок создания
и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной
власти, назначает и освобождает заместителей министров, руководителей иных
федеральных органов и их заместителей, утверждает членов коллегий министерств
и иных федеральных органов исполнительной власти.
Правительство Российской Федерации в рамках отведенных ему полномочий
осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной
власти и на основе Закона Российской Федерации "О Совете Министров - Правительстве
Российской Федерации" от 22 декабря 1992 г. вправе отменять акты министерств,
государственных комитетов Российской Федерации и других подведомственных ему
федеральных органов исполнительной власти (ч. 3 ст. 23 Закона).
Конституция 1993 г. изменила характер взаимоотношений органов законодательной
и исполнительной власти, а также характер ответственности Правительства перед
парламентом. Она вывела Правительство из прямого подчинения парламенту, сохранив
за Государственной Думой контроль в ключевой сфере - бюджетной политике. Правительство
представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет об исполнении
федерального бюджета за прошедший финансовый год. В соответствии с Конституцией
Российской Федерации Правительство дает заключения по законопроектам, требующим
финансирования из федерального бюджета, в том числе о введении или отмене
налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении
финансовых обязательств государства и другим.
Правительство как исполнительная власть должно исполнять и проводить
в жизнь федеральные законы. При этом в законах зачастую не только определяется
компетенция Правительства в соответствующей сфере, но и даются ему определенные
поручения.
Деятельность федерального Правительства оценивается и при рассмотрении
палатами Федерального Собрания практики реализации конкретных законов. Так,
Государственной Думой отмечено неудовлетворительное финансирование образования
и науки и неисполнение Правительством требований ряда законов в этой области.
Правительству предложено разработать конкретные программы по выводу из кризиса
науки и образования, а Счетной палате Российской Федерации проводить ежемесячную
проверку исполнения Правительством соответствующих статей Закона "О федеральном
бюджете на 1996 г." (см. Постановление Государственной Думы от 21 февраля
1996 г. - СЗ РФ, 1996, N 10, ст. 864).
В соответствии с Конституцией с Государственной Думой должно быть согласовано
назначение Председателя Правительства. Государственная Дума вправе вынести
вотум недоверия Правительству.
Как субъект законодательной инициативы Правительство обеспечивает подготовку
значительной части законопроектов, назначает официальных представителей в
Государственной Думе, участвует в согласительных и рабочих комиссиях по доработке
законопроектов.
В целях обеспечения взаимодействия Правительства с палатами Федерального
Собрания Правительством принято специальное Постановление от 16 декабря 1994
г. N 1392, которым образовано Представительство Правительства в Федеральном
Собрании в составе статс-секретарей - заместителей министров Российской Федерации
и других лиц, назначаемых Правительством, и утверждено Положение об этом Представительстве
(СЗ РФ, 1994, N 35, ст. 3703).
Члены Правительства вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального
Собрания и быть выслушанными, как и официальные представители Правительства,
при рассмотрении соответствующих законопроектов.
Конституция Российской Федерации предоставляет право Правительству Российской
Федерации обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами
о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных
актов федеральных органов государственной власти, конституций республик, уставов,
а также нормативных актов субъектов Российской Федерации, некоторых других
правовых актов, определенных Конституцией, с запросами о толковании Конституции
Российской Федерации, а также в связи с разрешением споров о компетенции (статья
125 Конституции Российской Федерации).

2. Конституция 1993 г. конкретно определяет круг высших должностных лиц,
которые входят в состав Правительства Российской Федерации. Это Председатель
Правительства, заместители Председателя и федеральные министры.
Следует отметить, что в силу Конституции РСФСР 1978 г. и Закона Российской
Федерации от 22 декабря 1992 г. "О Совете Министров - Правительстве Российской
Федерации", помимо руководителей федеральных органов исполнительной власти,
в состав Правительства РСФСР входили по должности председатели Советов Министров
республик в составе России. Закон "О Совете Министров - Правительстве Российской
Федерации" предусматривает также вхождение в состав Совета Министров руководителя
аппарата Совета Министров (см. ст. 7 Закона).
Если в соответствии с прежней Конституцией на назначение министров иностранных
дел, обороны, безопасности, внутренних дел Президенту требовалось согласие
Верховного Совета (см. ст. 109 (п. 3 ч. 1), 121-5 (п. 5) Конституции Российской
Федерации 1978 г. в редакции Закона от 9 декабря 1992 г. - ВВС РФ, 1993, N
2, ст. 55), то по действующей Конституции весь состав Правительства утверждается
Президентом Российской Федерации, при этом согласие Государственной Думы дается
только на назначение Председателя Правительства.
Новая Конституция сократила число должностных лиц, входящих в состав
Правительства, исключив из него председателей Государственных комитетов и
установив, что члены Правительства должны быть в ранге не ниже федерального
министра. Поскольку формирование Правительства тесно связано с его структурой
(ст. 112 Конституции) и зависит от усмотрения Президента Российской Федерации,
решающего эти вопросы по представлению Председателя Правительства, то на практике
в состав Правительства включаются и должностные лица, не возглавляющие какие-либо
министерства, а получившие ранг министра в соответствии с Указом Президента
и вследствие этого включенные в состав Правительства.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 января
1994 г. N 66 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ,
1994, N 3, ст. 190) в Правительство входят не только заместители Председателя
Правительства, как это значится в формулировке Конституции, но и первые заместители
Председателя (п. 9 Указа).

Статья 111

1. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом
Российской Федерации с согласия Государственной Думы.
2. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации
вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь
избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства
Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной
Думой.
3. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской
Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение
недели со дня внесения предложения о кандидатуре.
4. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя
Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской
Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает
Государственную Думу и назначает новые выборы.

Комментарий к статье 111

1. Комментируемая часть предусматривает при назначении главы Правительства
Российской Федерации необходимость согласования воль Президента Российской
Федерации и Государственной Думы. Это парламентарный элемент в российской
форме правления, характеризуемой как смешанная ("президентско-парламентарная")
республика. Такое согласование воль призвано придать Правительству необходимую
устойчивость и авторитетность.
Само назначение имеет место в случае смены Президента или его повторного
избрания (см. комментарий к ст. 116) или в случае отставки Правительства по
любой причине (см. комментарий к ст. 117). Ни одна из этих ситуаций в период
действия настоящей Конституции еще не возникала.
Здесь важно отметить, что кандидатура будущего Председателя Правительства
определяется Президентом, а Государственная Дума лишь соглашается или не соглашается
с ней, но свою кандидатуру выдвинуть не может.

2. В комментируемой части устанавливаются сроки для внесения Президентом
Российской Федерации в Государственную Думу кандидатуры Председателя Правительства
Российской Федерации. Необходимость конституционного установления таких сроков
диктуется стремлением обеспечить непрерывность функционирования исполнительной
власти, не допустить длительного отсутствия полномочного Правительства.
Сроки в комментируемой и следующей статьях установлены не в днях, как
в остальных статьях Конституции, а в неделях, что не оставляет возможности
различного толкования соответствующих периодов времени (не может быть вопроса
о том, рабочая неделя имеется в виду или календарная). Из такого определения
сроков следует, что Государственная Дума не может прервать свою работу, если
Председатель Правительства не назначен. Впрочем, отсутствие унификации при
определении конституционных сроков, скорее всего, объясняется недоработкой
редакторов, готовивших текст Конституции к вынесению на референдум.

3. Комментируемая часть определяет срок для Государственной Думы, в течение
которого она должна рассмотреть представленную Президентом Российской Федерации
кандидатуру на должность Председателя Правительства Российской Федерации.
Регламент Государственной Думы Федерального Собрания - парламента Российской
Федерации, утвержденный Постановлением Государственной Думы от 25 марта 1994
г. N 80-I ГД (ВФС РФ, 1994 г., N 3, ст. 160), следующим образом урегулировал
процедуру решения вопроса о даче согласия на кандидатуру Председателя Правительства.
По получении представления Президента Председатель Государственной Думы
немедленно извещает об этом депутатов, которым вручается текст представления.
Президент или его полномочный представитель представляет кандидатуру Председателя
Правительства. Кандидат докладывает Думе программу основных направлений деятельности
будущего Правительства, после чего в течение не более 30 минут отвечает на
вопросы депутатов. При обсуждении слово предоставляется представителям фракций
и депутатских групп.
Решение о даче согласия принимается тайным голосованием бюллетенями или
с применением электронной системы. По результатам голосования принимается
постановление (см. комментарий к ст. 103 (3)).

4. Комментируемая часть регулирует ситуацию, которая складывается в случае
трехкратного отклонения Государственной Думой кандидатур Председателя Правительства
Российской Федерации, представленных Президентом Российской Федерации. Из
текста Конституции неясно, вправе ли Президент повторно предлагать уже отклоненную
кандидатуру. Поскольку в конституционном тексте говорится о кандидатурах,
из этого можно сделать вывод, что таких кандидатур должно быть не менее двух,
а следовательно, одну кандидатуру Президент может предложить два раза. Из
текста же Регламента Государственной Думы напрашивается вывод о том, что при
всех трех представлениях кандидатуры должны быть различными. Регламент палаты
не является, однако, обязательным для Президента актом.
Из текста комментируемой части следует со всей определенностью, что после
третьего отклонения Думой представленной Президентом кандидатуры Председателя
Правительства Президент уже обязан назначить Председателя Правительства и
распустить Думу с назначением новых ее выборов. При назначении в этом случае
Председателя Правительства Конституция уже ничем Президента не связывает:
назначенной может быть любая из представлявшихся Думе кандидатур или даже
лицо, кандидатура которого Думе не представлялась.
После выборов, однако, необходимо получить на назначение согласие новой
Думы. Это следует из общего принципа, содержащегося в ч. 1 комментируемой
статьи. В случае троекратного отказа в даче согласия должен последовать роспуск
и этой Думы.
Такая гипотетическая ситуация свидетельствовала бы о полной неспособности
Президента к нахождению компромиссов с политическими силами, которые находятся
к нему в оппозиции, однако пользуются в стране значительным влиянием, поскольку
от созыва к созыву располагают абсолютным большинством голосов в Думе. Ни
один бюджет не выдержит многократных парламентских перевыборов, а кроме того,
это могло бы привести к острому кризису власти на фоне раздражения и усталости
избирателей. Поэтому, хотелось бы надеяться, что реализация положения ч. 4
комментируемой статьи на практике иметь места не будет.

Статья 112

1. Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного
срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения
о структуре федеральных органов исполнительной власти.
2. Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту
Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства
Российской Федерации и федеральных министров.

Комментарий к статье 112

1. Действующая структура федеральных органов исполнительной власти включает
Правительство Российской Федерации, а также федеральные органы исполнительной
власти, которые подразделяются на федеральные министерства и иные федеральные
органы исполнительной власти. Она утверждена на основе Конституции 1993 г.
Указом Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. N 66 "О структуре
федеральных органов исполнительной власти" (САПП, 1994, N 3, ст. 190) с последующими
изменениями и дополнениями.
Прежняя Конституция Российской Федерации исходила из того, что структура
центральных органов государственного управления определялась законом. Конституция
1993 г. не дает четкого ответа, кто должен окончательно утверждать перечень
федеральных органов исполнительной власти, она лишь устанавливает, что предложения
по структуре вносятся Председателем федерального Правительства в недельный
срок после его назначения Президенту Российской Федерации.
Сформированная упомянутым Указом Президента Российской Федерации структура
федеральных органов исполнительной власти призвана служить инструментом проведения
политической и экономической реформ на основе Конституции 1993 г., осуществления
полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской
Федерации и ее субъектов.
Вместе с тем анализ норм текущего законодательства показывает, что в
регулировании вопросов предназначения органов, подведомственных Правительству
Российской Федерации, их взаимоотношений внутри исполнительной власти во многом
сохранена преемственность с Законом Российской Федерации от 22 декабря 1992
г. "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" (ВВС РФ, 1993,
N 1, ст. 14). Федеральные министерства в своем большинстве остаются органами,
осуществляющими отраслевое управление, а государственные комитеты и комитеты
действуют как коллегиальные органы функционального и межотраслевого управления.
Помимо этих органов в структуру федеральной исполнительной власти входят
различные государственные и федеральные службы, агентства, департаменты, федеральные
надзоры, Управление делами Президента, которые, как и министерства, образуются
указами Президента Российской Федерации.
Ряду федеральных органов исполнительной власти придан особый статус:
они подведомственны Президенту Российской Федерации по вопросам обеспечения
конституционных полномочий главы государства либо подведомственности ему в
соответствии с законодательными актами Российской Федерации. К их числу относятся:
министерства - обороны, внутренних дел, иностранных дел, а также Федеральная
служба России по телевидению и радиовещанию, Государственная архивная служба
России, Главное управление охраны Российской Федерации, Служба внешней разведки
Российской Федерации, Федеральное агентство правительственной связи и информации,
Федеральная пограничная служба, Федеральная служба безопасности Российской
Федерации, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности,
Государственный комитет Российской Федерации по военно-технической политике.

2. Часть 2 данной статьи Конституции тесно связана с ее ч. 1, поскольку
формирование персонального состава Правительства предопределено ч. 2 ст. 110
Конституции и зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти.
Конституция не устанавливает срок для внесения Председателем федерального
Правительства предложений по его составу. Представляется, что формирование
нового Правительства в полном составе должно происходить при назначении его
Председателя, а внесение отдельных персональных изменений в состав Правительства
может осуществляться в течение всего срока полномочий Правительства (см. также
комментарий к ч. 2 ст. 110 Конституции).

Статья 113

Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской
Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской
Федерации и организует его работу.

Комментарий к статье 113

Правительство Российской Федерации является традиционно коллегиальным
органом, каковыми были и его предшественники - Совет Народных Комиссаров,
Совет Министров. При этом действующая Конституция Российской Федерации отводит
Председателю Правительства определяющую роль в направлении деятельности Правительства
и организации его работы. Это обеспечивается конституционным порядком назначения
главы Правительства Президентом Российской Федерации с согласия Государственной
Думы (ст. 111), правом Председателя ставить перед этой палатой Федерального
Собрания вопрос о доверии Правительству (ч. 4 ст. 117), а также закреплением
в Конституции Российской Федерации важнейших полномочий Председателя Правительства
по формированию состава Правительства и определению структуры федеральных
органов исполнительной власти (ст. 112). Эти и другие положения позволяют
прийти к выводу о сочетании коллегиальности и единоначалия в определении конституционного
статуса федерального Правительства.
Председатель Правительства осуществляет свою деятельность, руководствуясь
Конституцией Российской Федерации, в соответствии с федеральными законами
и указами Президента Российской Федерации.
Исходя из основных направлений внутренней и внешней политики государства,
одобряемых Президентом, Председатель Правительства определяет основные направления
деятельности Правительства.
В соответствии со своим статусом главы Правительства Председатель представляет
Правительство Российской Федерации в отношениях с Президентом Российской Федерации,
а также палатами Федерального Собрания, в том числе при представлении федерального
бюджета и отчета о его исполнении, проектов федеральных законов. Представительские
функции осуществляются Председателем федерального Правительства во взаимоотношениях
с субъектами Российской Федерации и в международных отношениях.
Существенны полномочия Председателя Правительства по организации работы
Правительства. Он руководит заседаниями Правительства и председательствует
на них (Президент Российской Федерации в силу Конституции вправе также председательствовать
на заседаниях Правительства), утверждает план заседаний Правительства и его
Президиума, одобряет проект повестки дня конкретного заседания, распределяет
обязанности между заместителями Председателя Правительства, подписывает акты
Правительства. Председатель вправе принимать собственные распоряжения по отдельным
вопросам, руководит аппаратом Правительства.
Председатель Правительства, как и иные лица, входящие в его состав, не
может занимать никакой другой должности в государственных, коммерческих организациях,
общественных объединениях, не имеет права на предпринимательскую деятельность,
а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и
иной творческой деятельности.
Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии
выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства
Российской Федерации. Однако в этих случаях круг полномочий исполняющего обязанности
Президента ограничен Конституцией Российской Федерации (ч. 3 ст. 92 Конституции).

Статья 114

1. Правительство Российской Федерации:
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет
и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об
исполнении федерального бюджета;
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой,
кредитной и денежной политики;
в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной
политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального
обеспечения, экологии;
г) осуществляет управление федеральной собственностью;
д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности,
реализации внешней политики Российской Федерации;
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан,
охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской
Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.
2. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется
федеральным конституционным законом.

Комментарий к статье 114

а) Бюджетные права Российской Федерации основываются на конституционных
нормах, провозглашающих суверенитет Российской Федерации на всей ее территории
и предусматривающих, что в ведении Российской Федерации находится установление
основ федеральной политики, федеральные программы развития всех сфер общественной
жизни, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование (ч. 1 ст.
4, пп. "е", "ж" ст. 71 Конституции).
Субъекты Федерации участвуют в осуществлении федеральных полномочий в
пределах и формах, установленных настоящей Конституцией и федеральными законами.
Их участие в осуществлении бюджетных прав, принадлежащих непосредственно Российской
Федерации, обеспечивается представительством в федеральных органах законодательной
власти (ч. 2 ст. 95 Конституции).
Закрепленный Конституцией правовой статус субъектов федерации (ст. 5,
72-73) и органов местного самоуправления (ст. 12 гл. 8) предопределяет их
бюджетную самостоятельность. Они имеют свой бюджет, самостоятельно устанавливают
свою бюджетную систему, принимают свои нормативные акты о порядке формирования
и исполнения своих бюджетов (ст. 2 Закона Российской Федерации "Об основах
бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов
представительных и исполнительных органов государственной власти республик
в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев,
областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"
- ВВС РФ, 1993, N 18, ст. 635).
Закон Российской Федерации "Об основах бюджетного устройства и бюджетного
процесса", далее, - Закон об основах бюджетного устройства (ВВС РФ, 1991,
N 46, ст. 1543), подразделяет бюджеты по уровням их формирования на федеральный
бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты и определяет бюджетную
систему как основанную на экономических отношениях и установленных юридических
нормах совокупность указанных бюджетов. Взаимная связь бюджетов различных
уровней обеспечивается через использование регулирующих доходных источников,
создание целевых и региональных фондов и возможность их частичного перераспределения.
Регламентируемая законом деятельность органов законодательной и исполнительной
властей по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета представляет
собой бюджетный процесс (ст. 4 Закона об основах бюджетного устройства).
Распределение полномочий в сфере бюджетного процесса осуществляется на
основании конституционного принципа разделения властей и разграничения их
компетенции. Рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением федерального
бюджета Конституцией относится к компетенции Государственной Думы. На Правительство
возлагается обязанность разработать и представить Государственной Думе федеральный
бюджет и обеспечить его исполнение. Представить Государственной Думе отчет
об исполнении федерального бюджета (ст. 10, ч. 1, ст. 105, п. "а", ч. 1, ст.
114 Конституции).
Порядок разработки, рассмотрения и утверждения федерального бюджета подробно
регламентирован Законом об основах бюджетного устройства (ст. 20-24). Согласно
этому порядку за 18 месяцев до начала соответствующего финансового г. Президент
Российской Федерации принимает решение о начале работы над проектом федерального
бюджета. Правительство своим постановлением определяет порядок и сроки разработки
бюджетной системы Российской Федерации в целом на соответствующий финансовый
год, определяет механизм согласования представленных расчетов и заявок.
Разработка федерального бюджета начинается с прогнозирования социально-экономического
развития страны, составления сводного баланса финансовых ресурсов, определения
основных направлений бюджетной политики, расчета контрольных цифр проекта
бюджета. Прогнозы общеэкономических показателей доводятся до сведения министерств
и ведомств Российской Федерации, государственных организаций, субъектов федерации.
В установленные сроки министерства и ведомства представляют свои расчеты и
обоснования планируемых на соответствующий период расходов на содержание учреждений
и организаций, финансируемых из федерального бюджета, а субъекты федерации
представляют свои запросы и обоснования размеров нормативов отчислений от
регулирующих доходов, размеров субвенций и дотаций, выделяемых из федерального
бюджета. Министерство финансов анализирует представленные показатели и на
их основе разрабатывает контрольные цифры федерального бюджета, которые передаются
субъектам федерации для их проработки и согласования. Исходя из интересов
развития своих территорий, субъекты федерации могут вносить предложения по
корректировке показателей проекта бюджета.
Полнота и реальность федерального бюджета достигаются путем включения
в него всех видов источников бюджетных доходов и всех направлений расходов,
связанных с финансированием из федерального бюджета.
Принятый федеральный бюджет оформляется законом и становится обязательным
для исполнения на всей территории России (ч. 1 ст. 76 Конституции).
В исполнении федерального бюджета в той или иной мере принимают участие
все органы представительной и исполнительной властей, министерства, ведомства,
предприятия, учреждения и иные организации, но практическую работу по исполнению
федерального бюджета осуществляет Министерство финансов Российской Федерации.
В соответствии с законодательством Российской Федерации оно проводит корректировку
бюджетных показателей, контролирует исполнение федерального бюджета и целевое
использование средств федерального бюджета, выделяемых предприятиям и организациям,
составляет отчет об исполнении бюджета и представляет его Правительству (см.
Положение о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденное постановлением
Правительства Российской Федерации от 19 сентября 1994 г. - СЗ РФ, 1994, N
19, ст. 2211).
Значительная роль в исполнении федерального бюджета принадлежит Главному
управлению федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации,
которое организует бюджетное и финансовое исполнение федерального бюджета,
ведет сводный реестр распорядителей средств федерального бюджета, организует
распределение в установленных размерах доходов между федеральным бюджетом
и бюджетами субъектов Федерации и выполняет иные функции, связанные с исполнением
федерального бюджета (см. Положение о федеральном казначействе Российской
Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации
от 27 августа 1993 г. - САПП РФ, 1993, N 35, ст. 3320).
Исполнение федерального бюджета осуществляется и налоговой службой, которая
следит за полнотой и своевременностью перечисления налогов и сборов в федеральный
бюджет (см. Законы Российской Федерации "О Государственной налоговой службе
Российской Федерации" от 21 марта 1991 г. - ВВС РСФСР, 1991, N 15, ст. 492;
"Об основах налоговой системы в Российской Федерации" от 27 декабря 1991 г.
- ВВС РФ, 1992, N 34, ст. 1972).
В ходе исполнения федерального бюджета Правительство может вносить изменения
по доходам и расходам бюджета в пределах утвержденных ассигнований по статьям
функциональной бюджетной классификации. Принимает меры к сокращению дефицита
федерального бюджета, к укреплению его доходной части, предотвращению неконтролируемых
расходов бюджета.
Составление отчета об исполнении федерального бюджета начинается с принятия
Правительством постановления, которым все органы и организации, связанные
с исполнением федерального бюджета, обязываются представить в Министерство
финансов сведения по исполнению бюджета. Министерство финансов составляет
проект отчета по всем основным показателям доходов и расходов и направляет
его Правительству. В Государственную Думу отчет об исполнении федерального

<<

стр. 18
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>