<<

стр. 2
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

коренных малочисленных народов. В постановлении Конституционного Суда Российской
Федерации от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности Декларации
о государственном суверенитете и ряда законодательных актов Республики Татарстан
о проведении референдума (ВКС, 1993, N 1, с. 43-52) отмечалось, что право
на самоопределение народа предполагает наличие у субъекта федерации права
на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе.
Конституция Российской Федерации обеспечивает самоопределение народов
в пределах Российской Федерации; ее субъекты не наделены правом выхода из
состава федерации. Это положение согласуется с международно-правовыми нормами.
В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений
и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой
Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г. (Международное право в документах.
М, 1992, с. 4-12), в разделе о принципе равноправия и самоопределения народов
указывается, что ничто в нем "не должно истолковываться как санкционирующее
или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному
или полному нарушению территориальной целостности или политического единства
суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип
равноправия и самоопределения народов... и, вследствие этого, имеющих правительства,
представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ,
проживающий на данной территории. Каждое государство должно воздерживаться
от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального
единства и территориальной целостности любого другого государства или страны".
Конституционный Суд в упомянутом выше постановлении определил, что при реализации
любого права, в том числе и права на самоопределение, необходимо признание
и уважение прав других, в противном случае "будет иметь место не осуществление
права, а злоупотребление правом"; "не отрицая права народа на самоопределение,
осуществляемого посредством законного волеизъявления, следует исходить из
того, что международное право требует при этом соблюдения принципа территориальной
целостности и прав человека". Указанные выводы Суда нашли также подтверждение
в его постановлении от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности
ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта
в Чеченской Республике (ВКС, 1995, N 5, с. 3-18).
4. Последняя часть комментируемой статьи конкретизирует положение первой
части о равноправии субъектов Российской Федерации. Из приведенной нормы следует,
что все субъекты федерации независимо от вида, во-первых, без каких-либо изъятий
обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной
власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах; во-вторых, каждый
из них вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение
для автономной области, находящейся в составе края, и автономных округов,
входящих в состав края или области. Формы и процедуры указанных взаимоотношений
определяются Конституцией Российской Федерации (см. комментарии к ч. 2 ст.
95, ст. 104, ч. 2, 5 ст. 125, ст. 134, 135, 136 и др.), Федеральным и иными
договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями в
системе исполнительной власти и федеральными законами.

Статья 6

1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии
с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.
2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми
правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией
Российской Федерации.
3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства
или права изменить его.

О гражданстве Российской Федерации см. Закон РСФСР от 28 ноября 1991 г. N
1948-1

Комментарий к статье 6

1. Провозглашая приоритет и защиту прав и свобод человека и гражданина
как одну из важнейших основ конституционного строя (ст. 2), Конституция в
той же гл. 1 устанавливает и основополагающие нормы о гражданстве Российской
Федерации (ст. 6). Это обусловлено тем, что гражданство - первичный элемент
конституционно-правового статуса личности, определяющего ее взаимоотношения
с государством.
Конституционные нормы о гражданстве действуют в единстве с конкретизирующими
их законодательными положениями. Согласно п. "в" ст. 71 Конституции гражданство
в Российской Федерации относится к ведению федерации, а п. "а" ст. 89 возлагает
решение вопросов гражданства Российской Федерации на Президента Российской
Федерации. Отношения, касающиеся гражданства, регламентируются Законом Российской
Федерации от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве Российской Федерации" с изменениями
и дополнениями от 17 июня 1993 г. и 6 февраля 1995 г. (ВВС РФ, 1992, N 6,
ст. 243; 1993, N 29, ст. 1112; СЗ РФ, 1995, N 7, ст. 496). Определенный в
Законе механизм его реализации конкретизирован в Положении о порядке рассмотрения
вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденном Указом Президента
Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. N 386 в редакции Указа от 27 декабря
1993 г. N 2299 (САПП РФ, 1994, N 4, ст. 302). Нормы о гражданстве содержатся
и в ряде других актов, например конституциях республик, Семейном кодексе,
а также в международных договорах Российской Федерации.
В преамбуле Закона о гражданстве сформулировано само понятие этого правового
института. Гражданство - устойчивая правовая связь человека с государством,
выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности,
основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.
Часть 1 ст. 6 Конституции закрепляет два основополагающих принципа российского
гражданства - оно является единым и равным независимо от оснований приобретения.
Федеративное устройство России, наличие в ее составе государств-республик
обусловливает существование, наряду с гражданством Российской Федерации, гражданства
республик. В связи с этим принцип единого гражданства приобретает особую значимость.
Он конкретизирован в ч. 2 ст. 2 Закона о гражданстве и означает, что граждане
Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе
федерации, являются одновременно гражданами этой республики.
Прекращение гражданства Российской Федерации влечет за собой прекращение
гражданства республики (ч. 2 ст. 22 Закона).
Наличие у лица гражданства Российской Федерации и гражданства республики
не означает, что он имеет двойное гражданство. Это два уровня правовых связей
человека - с федеративным государством и с его субъектом - в рамках единого
гражданства. Не может быть такого положения, когда гражданин республики не
является одновременно гражданином Российской Федерации. А такая возможность
вопреки федеральной Конституции предусмотрена, например, в ч. 7 ст. 11 Конституции
Республики Дагестан. Противоречило бы федеральной Конституции и установление
республиканскими актами каких-либо условий приобретения гражданином Российской
Федерации гражданства республики, кроме постоянного проживания на ее территории.
Вообще следует констатировать неопределенность в соотношении федеральной
и республиканской регламентации вопросов гражданства.
Неопределенность и противоречивость в решении данного вопроса особенно
наглядно проявились в Договоре Российской Федерации и Республики Татарстан
от 15 февраля 1994 г. "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти Республики Татарстан" (Российская газета, 17 февраля
1994 г.). Статья IV Договора относит к ведению федерации и ее органов "гражданство
в Российской Федерации" (что соответствует ст. 71 федеральной Конституции),
ст. III к совместному ведению органов власти федерации и Республики Татарстан
- " общие и коллизионные вопросы гражданства", а ст. II к исключительному
ведению республики - "вопросы республиканского гражданства". Все это создает
возможность для подрыва республиканскими актами принципа единства гражданства.
Отнесение ст. 71 Конституции Российской Федерации к исключительному ведению
федерации "гражданства в Российской Федерации" (п. "в"), а не только вопросов
"гражданства Российской Федерации", означает, что федерация регламентирует
как федеральное гражданство, так и обязательные для субъектов федерации общие
правила, касающиеся гражданства. В то же время в конституциях большинства
республик установлено, что гражданство такой-то республики приобретается и
прекращается в соответствии с республиканским законом, т.е. считается вопросом
исключительного ведения республики.
В связи с этим необходимо более четкое законодательное определение соотношения
федеральной и республиканской компетенции по вопросам гражданства. В Законе
о гражданстве установлено лишь, что республики должны привести свое законодательство
в соответствие с данным Законом (ч. 2 ст. 50), а также что Комиссия по вопросам
гражданства при Президенте Российской Федерации при рассмотрении ходатайств
и представлений по вопросам гражданства учитывает мнение той республики в
составе федерации, на территории которой лицо намерено поселиться, о целесообразности
его приема в российское гражданство или восстановления в нем (ч. 2 ст. 34).
Конституционный принцип равного гражданства означает, что оно является
таковым для всех российских граждан независимо от оснований приобретения.
Не устанавливаются никакие ограничения, различия в правовом статусе граждан,
категории граждан в зависимости от того, как и когда они приобрели гражданство
Российской Федерации. Конкретным проявлением этого принципа является полное
равноправие женщин и мужчин при решении вопросов о российском гражданстве.
Заключение или расторжение брака гражданина Российской Федерации с лицом,
не принадлежащим к российскому гражданству, не влечет за собой изменения гражданства.
Изменение гражданства одного из супругов не влечет за собой изменения гражданства
другого супруга (ст. 6 Закона). Это полностью соответствует международной
Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г. В то же время в целом ряде
стран установлены различия в правовом статусе граждан в зависимости от оснований
приобретения гражданства, действует принцип: жена следует гражданству мужа.
В Конституции и Законе о гражданстве определены и иные принципы российского
гражданства - недопустимость лишения гражданина Российской Федерации своего
гражданства или права изменить его; возможность иметь двойное гражданство;
сохранение российского гражданства за лицами, проживающими за пределами России;
защита и покровительство граждан Российской Федерации, находящихся за ее пределами.
Положения ч. 1 ст. 6 Конституции о том, что гражданство Российской Федерации
приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, находят
воплощение в Законе о гражданстве Российской Федерации. Он определяет семь
оснований приобретения (ст. 12) и четыре основания прекращения (ст. 22) российского
гражданства.
Перечень оснований приобретения российского гражданства во многом обусловлен
тем, что Закон был принят в период распада СССР и стояла задача определить
прежде всего, кто из граждан СССР является российским гражданином. В СССР
республиканское гражданство не имело четкого и полного правового оформления,
хотя и действовал принцип, что оно определяется по месту постоянного проживания
гражданина СССР.
Признание гражданства Российской Федерации поэтому и стало одним из оснований
его приобретения в сложившихся исторических обстоятельствах. Хотя, строго
говоря, это скорее определение в Законе, кто считается российским гражданином,
а не приобретение гражданства изначально. В ч. 1 ст. 13 Закона установлено,
что гражданами Российской Федерации признаются все граждане бывшего СССР,
постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления
в силу настоящего Закона (т.е. на 6 февраля 1992 г. - день его опубликования),
если в течение года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять
в гражданстве Российской Федерации. Позднее, в 1993 г., постановлением Верховного
Совета России признание российскими гражданами в соответствии с ч. 1 ст. 13
Закона было распространено на граждан бывшего СССР, постоянно проживающих
на территории России и выехавших временно за ее пределы до 6 февраля 1992
г. в связи с трудовыми, служебными отношениями, обучением, лечением и по частным
делам и возвратившихся в Россию после вступления Закона в силу. То же относилось
при определенных условиях и к военнослужащим (см.: ВВС РФ, 1993, N 29, ст.
1113).
Приобретение российского гражданства в результате признания осуществлялось
автоматически, подачи заявлений и каких-либо документов для его оформления
не требовалось. Определенные особенности предусматривал Указ Президента Российской
Федерации от 24 октября 1994 г. "О некоторых вопросах реализации Закона Российской
федерации "О гражданстве Российской Федерации"". Он установил: считать в соответствии
с ч. 1 ст. 13 Закона гражданами Российской Федерации бывших граждан РСФСР,
возвратившихся на жительство в Россию до вступления в силу названного Закона,
не имеющих подтверждения приобретения российского гражданства в результате
признания и продолжающих проживать на территории России на законных основаниях.
При этом не имел значения срок регистрации (прописки) указанных лиц на территории
России, но оформление гражданства осуществлялось не автоматически, а по их
личному волеизъявлению (СЗ РФ, 1994, N 27, ст. 2854).
Приобретение российского гражданства по рождению (ст. 14-17 Закона) осуществляется
в основном в соответствии с принципом "права крови", т.е. зависит от гражданства
родителей. В некоторых случаях применяется и принцип "права почвы", т.е. в
зависимости от места рождения. При этом в полной мере соблюдается требование
Всеобщей декларации прав человека, Декларации прав ребенка, Международного
пакта о гражданских и политических правах, которые предусматривают: "Каждый
ребенок имеет право на приобретение гражданства".
Ребенок, родители которого на момент его рождения состоят в гражданстве
Российской Федерации, является гражданином Российской Федерации независимо
от места рождения. Так же решается вопрос, если один из родителей ребенка
на момент его рождения состоит в российском гражданстве, а другой - лицо без
гражданства. Если же один из родителей состоит в гражданстве Российской Федерации,
а другой имеет иное гражданство, вопрос о гражданстве ребенка независимо от
места его рождения определяется письменным соглашением родителей. При отсутствии
такого соглашения ребенок приобретает российское гражданство, если он родился
на территории России либо если по законам страны, где он родился, он стал
бы в таком случае лицом без гражданства.
Ребенок, родившийся на территории России у родителей, состоящих в гражданстве
других государств, является российским гражданином, если эти государства не
предоставляют ему своего гражданства. Является российским гражданином и ребенок,
родившийся на территории России от лиц без гражданства, а также находящийся
на территории России ребенок, оба родителя которого неизвестны. Во всех этих
случаях действует принцип "права почвы".
Споры между родителями о гражданстве детей рассматриваются в судебном
порядке, исходя из интересов ребенка (ст. 31 Закона).
Новым является приобретение российского гражданства в порядке регистрации
(ст. 18 Закона). Этот порядок требует определенных действий со стороны лица,
чем отличается от приобретения гражданства в результате его признания. Но
он существенно упрощен по сравнению с порядком приобретения гражданства по
другим основаниям и предусматривает представление в органы внутренних дел
или - при проживании за пределами России - в консульские учреждения по месту
жительства: заявления, некоторых документов и уплаты государственной пошлины
в размере 10 процентов от минимального размера оплаты труда (см. п. 8 разд.
I, п. 4-6 разд. II Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской
Федерации; п/п 9 п. 6 ст. 4 Закона Российской Федерации "О государственной
пошлине" в редакции от 31 декабря 1995 г.).
Указанный порядок распространяется прежде всего на граждан бывшего СССР,
проживающих на территории государств, входивших в состав бывшего СССР, а также
прибывших для проживания на территорию Российской Федерации после 6 февраля
1992 г., если они до 31 декабря 2000 г. заявят о своем желании приобрести
гражданство Российской Федерации (п. "г" ст. 18 в редакции Закона о гражданстве
от 6 февраля 1995 г.).
Это положение Закона касается судеб сотен тысяч людей выходцев из России,
оказавшихся за ее пределами в результате распада СССР. Большинство из них
родились в России и являлись тем самым ее гражданами. Закон о гражданстве
не отрицает российского гражданства этих лиц, но относит его к прошлому. В
ч. 2 ст. 13 Закона определено, что лица, родившиеся 30 декабря 1922 г. (дата
образования СССР) и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются
состоявшими в гражданстве РСФСР по рождению, если родились на территории РСФСР
или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином
СССР и постоянно проживал на территории РСФСР. Имеется в виду в данном случае
территория РСФСР по состоянию на дату рождения лица.
Таким образом, положения ст. 13 и п. "г" ст. 18 названного Закона фактически
разделили на две категории граждан бывшего СССР: родившихся на территории
России, проживавших в других союзных республиках и возвратившихся затем для
постоянного проживания в Россию. Если такой гражданин вернулся до прекращения
существования СССР или после этого события, но до вступления Закона о гражданстве
в силу (до 6 февраля 1992 г.), то он приобретал российское гражданство путем
признания и считался состоящим в этом гражданстве с момента своего рождения.
Те же, кто вернулся в Россию после 6 февраля 1992 г., должны были приобретать
российское гражданство в другой процедуре - путем регистрации. Факт их отсутствия
на территории Российской Федерации в связи с проживанием на день вступления
в силу названного Закона в одной из республик бывшего СССР рассматривался
правоприменительной практикой исходя из буквального смысла п. "г" ст. 18 этого
Закона, как свидетельствующий об утрате ими российского гражданства.
Конституционный Суд в своем постановлении от 16 мая 1996 г. по жалобе
С. отметил, что введение указанных различий в правовом статусе лиц, которые
считаются состоявшими в российском гражданстве по рождению (ч. 2 ст. 13 Закона),
является необоснованным. Пункт "г" ст. 18 Закона о гражданстве был признан
неконституционным в части, распространяющей правило о приобретении российского
гражданства путем регистрации лиц, которые: родились на территории, входившей
в момент их рождения в состав России; являлись гражданами бывшего СССР; не
изъявили свободно своего желания прекратить принадлежность к российскому гражданству;
выехали ранее на постоянное жительство за пределы России, но в пределах бывшего
СССР; не являются гражданами других государств, входивших в состав бывшего
СССР, и впоследствии вернулись на постоянное жительство в Россию. Если лицо
отвечает всем этим условиям, то оно должно приобретать российское гражданство
не в порядке регистрации, а путем признания.
В принципе сама по себе регистрация как особый временный порядок приобретения
гражданства не противоречит Конституции. На это также указал Конституционный
Суд. Однако такая регистрация неприменима в отношении имеющих российское гражданство
по рождению. Вместе с тем Конституционный Суд отметил, что определенные формы
уведомления гражданином государства необходимы для подтверждения, например,
того, что он не принадлежит к гражданству другого государства, входившего
в состав бывшего СССР; прибыл в Россию именно для постоянного проживания.
Процедура уведомительной регистрации при оформлении российского гражданства
таких лиц путем признания имеет исключительно учетный характер и не должна
являться обстоятельством, от наличия или отсутствия которого зависит приобретение
или прекращение российского гражданства. В таком своем качестве уведомительная
регистрация не противоречит Конституции.
Содержание постановления Конституционного Суда от 16 мая 1996 г. послужило
основанием для разработки депутатами Государственной Думы законопроекта о
внесении изменений в Закон о гражданстве, направленных на защиту соотечественников
за рубежом. Законопроект, принятый Государственной Думой в июне 1996 г. в
первом чтении, более широко, чем прежде, определяет круг лиц из граждан бывшего
СССР, которые признаются российскими гражданами.
Интересам многих соотечественников, проживающих на территории бывших
союзных республик и стремящихся сохранить принадлежность к России, связи с
ней, отвечает и допускаемое Конституцией (ч. 1 ст. 62), Законом о гражданстве
(ст. 3) двойное гражданство (российского и иностранного государства). Но для
реализации такой возможности необходимо наличие международного договора между
Российской Федерацией и соответствующим государством. Такие договоры - соглашения
об урегулировании вопросов двойного гражданства - заключены пока только с
Туркменистаном и Таджикистаном.
В то же время с целым рядом государств ближнего зарубежья заключены договоры,
касающиеся вопросов гражданства, защиты прав соотечественников. Так, 20 января
1995 г. подписано Соглашение между Республикой Казахстан и Россией об упрощенном
порядке приобретения гражданства гражданами Республики Казахстан, прибывающими
для постоянного проживания в Российскую Федерацию, и гражданами Российской
Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан.
В тот же день заключен Договор о правовом статусе граждан Республики Казахстан
и Российской Федерации, постоянно проживающих на территории другой договаривающейся
стороны (Российская газета, 25 февраля 1995 г.).
Право приобретения российского гражданства в порядке регистрации Закон
о гражданстве также предоставлял в течение года после вступления его в силу,
т.е. до 6 февраля 1992 г., некоторым категориям лиц без гражданства и иностранных
граждан (п. "д", "е" ст. 18). Такое же право в настоящее время имеют лица,
у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии является российским
гражданином, а также те, у кого на момент рождения хотя бы один из родителей
был гражданином Российской Федерации, но которые приобрели иное гражданство
по рождению. Последние могут осуществить это право в течение пяти лет по достижении
18-летнего возраста. То же относится к детям бывших российских граждан, родившихся
после прекращения у родителей гражданства Российской Федерации (п. "а", "б",
"в" ст. 18 Закона).
Прием в гражданство Российской Федерации осуществляется по ходатайству
лица указом Президента Российской Федерации. Ходатайствовать может любое дееспособное
лицо, достигшее 18-летнего возраста и не состоящее в российском гражданстве
(ст. 19 Закона). Закон особо оговаривает, что при этом не играют никакой роли
происхождение, социальное положение, расовая или национальная принадлежность,
пол, образование, язык, отношение к религии, политические и иные убеждения.
Обычным условием приема в российское гражданство иностранных граждан
и лиц без гражданства является их постоянное проживание на территории России
в общей сложности пять лет или три года непрерывно перед обращением с ходатайством.
Для беженцев, признаваемых таковыми Законом Российской Федерации от 19 февраля
1993 г. "О беженцах", договором Российской Федерации, указанные сроки сокращаются
вдвое.
Закон о гражданстве определяет и перечень обстоятельств, облегчающих
прием в российское гражданство, т.е. дающих право на сокращение установленных
для проживания сроков вплоть до снятия этих требований (ч. 3 ст. 19). В то
же время определены основания отклонения ходатайств о приеме в российское
гражданство. Они применяются к тем, кто выступает за насильственное изменение
конституционного строя России; состоит в партиях и других организациях, деятельность
которых несовместима с конституционными принципами Российской Федерации; осужден
и отбывает наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые по российским
законам (ч. 4 ст. 19).
Восстановление в гражданстве Российской Федерации как основание его приобретения
осуществляется в различных формах (ст. 20 Закона). Регистрационный порядок
распространяется на лиц, у которых российское гражданство прекратилось в связи
с усыновлением, установлением опеки и попечительства, а также в связи с изменением
гражданства родителей. В последнем случае действует пятилетний срок по достижении
18-летнего возраста. Признание факта восстановления в российском гражданстве
распространяется на бывших граждан РСФСР, лишенных или утративших его без
их свободного волеизъявления. Лица, на которых изложенные основания не распространяются,
подают ходатайства о восстановлении в российском гражданстве.
Гражданство Российской Федерации можно приобрести в результате выбора
гражданства (оптации) при изменении государственной границы и, как следствие,
изменении государственной принадлежности территории. Оптация осуществляется
в порядке и в сроки, определяемые международными договорами Российской Федерации.
К иным основаниям приобретения российского гражданства относятся усыновление,
опекунство, соглашение родителей о гражданстве ребенка и др.
Основаниями прекращения гражданства Российской Федерации являются выход
из гражданства, отмена решения о приеме в гражданство, выбор гражданства (оптация)
при изменении государственной принадлежности территории, некоторые иные основания,
предусмотренные Законом (ст. 22-24 Закона).
2. Обладание российским гражданством является юридической основой, предпосылкой
распространения на личность в полном объеме прав и свобод и несения равных
обязанностей, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, что установлено
ч. 2 комментируемой статьи. А государство призвано гарантировать и защищать
права и свободы своих граждан.
Большинство прав, свобод и обязанностей наравне с российскими гражданами
распространяется в Российской Федерации и на иностранных граждан, лиц без
гражданства. Однако последние не обладают целым рядом прав, на них не возлагаются
некоторые обязанности, связанные с обязательной принадлежностью к российскому
гражданству. Это касается, например, права избирать и быть избранными, участвовать
в референдумах, других формах управления делами государства, права на государственную
службу, обязанности защиты Отечества и несения военной службы (см. подробнее
комментарий к ст. 62).
3. В полном соответствии со ст. 15 Всеобщей декларации прав человека
ч. 3 комментируемой статьи определяет, что гражданин Российской Федерации
не может быть лишен своего гражданства. Этот принцип впервые закреплен в Конституции
и законодательстве о гражданстве (ст. 1 Закона). Он гарантирует право человека
на гражданство, свободное осуществление гражданами своих прав и свобод без
боязни утратить гражданство, например за инакомыслие или длительное проживание
за границей. А именно по этим и им подобным причинам лишались советского гражданства,
а порой и высылались за пределы страны многие лица и группы лиц на протяжении
всей истории развития Советского государства.
Закон о гражданстве особо оговаривает, что проживание гражданина Российской
Федерации за ее пределами не прекращает его гражданства (ст. 4), что российские
граждане за границей пользуются защитой и покровительством Российской Федерации
(ст. 61 Конституции, ст. 5 Закона). В то же время гражданин Российской Федерации
не может быть выслан за пределы страны, не может быть также выдан (это касается
преступников) другому государству иначе как на основании закона или международного
договора Российской Федерации (ст. 61 Конституции, ст. 1 Закона).
Вместе с тем Конституция гарантирует право изменить свое гражданство.
Это право может быть реализовано путем выхода из российского гражданства или
выбора гражданства (оптации). Изменение гражданства осуществляется только
на основе добровольного волеизъявления лица, но не может быть односторонней
акцией, так как гражданство характеризуется взаимной ответственностью государства
и личности и регламентируется законом.
Закон о гражданстве указывает на основания, по которым может быть отказано
в выходе из гражданства (ст. 23). Это касается граждан, проживающих или намеревающихся
поселиться в стране, не связанной с Россией договорными обязательствами о
правовой помощи, но имеющих либо имущественные обязательства перед физическими
или юридическими лицами Российской Федерации, либо неисполненные обязанности
перед государством, вытекающие из законов.
Закон одновременно определяет случаи, когда выход из гражданства не допускается:
после получения повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу
и до ее окончания, а также если гражданин привлечен в качестве обвиняемого
либо обязан отбыть наказание на основе вступившего в законную силу приговора
суда.
Предусмотренные Законом о гражданстве основания, препятствующие изменению
гражданства, лишь на время откладывают возможность реализации данного права
и соответствуют положениям ч. 3 ст. 55 Конституции о допустимости ограничения
федеральным законом прав и свобод только в той мере, в какой это необходимо
в целях защиты прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны.

Статья 7

1. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена
на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
2. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается
гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная
поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан,
развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии,
пособия и иные гарантии социальной защиты.

Комментарий к статье 7

1. В дополнение к характеристике, данной в ч. 1 ст. 1 Конституции Российскому
государству, настоящая статья называет Российскую Федерацию социальным государством.
Нужно сказать, что это понятие впервые употреблено в комментируемой Конституции.
В ряде конституций зарубежных государств термин "социальное государство" закреплен
достаточно давно. Речь идет, в частности, об Испании, ФРГ, Франции, Турции.
Обычно в теории под социальным государством понимается такое, в котором
государственная власть ограничена необходимостью подчинения правам человека
и гражданина и установленный государственно-правовой порядок обеспечивает
всеобщую свободу, формальное равенство и господство права. Такое ограничение
властных начал государства означает недопустимость удовлетворения социально-экономических
прав одних в ущерб политической, экономической и духовной свободе других членов
общества. Недопустимо также, чтобы вмешательство государства в регулирование
экономики наносило ущерб рыночным отношениям. Соблюдение перечисленных требований
служит тем правовым фундаментом, на котором демократическое правовое государство
может функционировать и как социальное. В социальном государстве на первый
план выдвигается общесоциальная деятельность государства, его предназначение
быть фактором общественного благополучия. Противоречия, возникающие между
различными социальными группами ("низший класс", "средний класс", "высший
класс"), разрешаются, как правило, не с помощью государственного принуждения,
а путем социальных компромиссов и достижения консенсуса.
Стремление к созданию равных возможностей для всех членов общества имманентно
присуще демократическому правовому социальному государству. При этом равные
возможности для всех исключают регулирование общественных отношений по принципу
привилегий. Социальное государство выступает гарантом и защитником интересов
прав и свобод не какой-то одной социальной группы или нескольких групп, а
всех членов общества. Такое государство не может произвольно устанавливать
тот или иной порядок регламентации общественных отношений, так как оно связано
неотчуждаемостью и приоритетом прав и свобод человека и гражданина как общечеловеческих
ценностей.
Политика социального государства в первую очередь направлена на создание
таких условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека.
Свободное развитие человеческой личности достижимо, если права, закрепленные
в Конституции и в законах, базируются на признании достоинства человека и
если в государстве созданы условия для пользования каждым гражданскими и политическими
свободами, равно как и экономическими, социальными и культурными правами.
Важнейшим условием для реализации перечисленных прав и свобод человека
и гражданина является проведение социальной политики, признающей за каждым
членом общества право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище,
медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим
для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, когда он
работает, а также в случаях безработицы, болезни, инвалидности, вдовства,
старости.
Воплощение в жизнь этих общепризнанных международных стандартов в нашем
государстве происходит постепенно, по мере накопления соответствующих материальных
и других ресурсов и развития рыночной экономики. В настоящее время, по официальной
статистике, практически все пенсионеры (около 37 млн. человек) получают пенсию
почти в два раза меньше прожиточного минимума, составляющего ныне 345 тыс.
руб. в месяц на человека. Примерно 30 процентов работающих граждан имеют доходы
на этом уровне или ниже.
Мировое сообщество, придавая большое значение созданию условий для становления
действительно свободной человеческой личности, 4 декабря 1986 г. приняло Резолюцию
N 41/117 Генеральной Ассамблеи ООН "Неделимость и взаимозависимость экономических,
социальных, культурных, гражданских и политических прав" (СССР и международное
сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989, с.
543-544). В этом документе подчеркивается, что все права человека и основные
свободы неделимы и взаимозависимы и что развитие и защита одной категории
прав никогда не могут служить предлогом или оправданием для освобождения государств
от развития и защиты других прав. И те и другие права должны быть объектом
равного внимания государства.
Сказанное, однако, не означает, что при предоставлении человеку социальной
защиты государство превращается в некоего доброхота, продуцирующего социальное
иждивенчество. Напротив, ему не следует подавлять свободное использование
каждым своих способностей для трудовой, предпринимательской и иной не запрещенной
законом экономической деятельности, сковывать инициативу и предприимчивость,
заинтересованность в результатах своего труда. Социальная политика должна
быть направлена на то, чтобы трудоспособные граждане собственными усилиями
достигали нормального материального достатка для себя и своей семьи, а социальную
защиту от государства, общества получали бы лишь те категории граждан, которые
обычно в любом обществе признаются социально уязвимыми (инвалиды, старики,
дети и т.д.).
2. В части 2 комментируемой статьи конкретизированы направления деятельности
социального государства и перечислены соответствующие гарантии. По своей природе
они являются чаще всего юридическими гарантиями, хотя могут быть и организационными.
Под юридическими гарантиями принято понимать закрепленные в Конституции, законах
и иных правовых актах условия и средства, обеспечивающие реальные возможности
охраны и беспрепятственного осуществления, включая восстановление, прав и
свобод человека и гражданина и надлежащего исполнения обязанностей.
Труд является частью нормального образа жизни человека. В государственно-организованном
обществе использование способности трудиться подлежит правовому регулированию,
за исключением тех случаев, когда труд осуществляется работником индивидуально,
а не в коллективе. Труд является той областью, где экономические и социальные
факторы сливаются воедино и как в фокусе концентрируются проблемы и противоречия,
с которыми сталкивается любое общество. Трудовые отношения возникают между
работодателем и свободным работником и опосредуют найм рабочей силы. Поэтому
в них всегда присутствует определенная противоречивость интересов участников.
Работодатель, как собственник средств производства, заинтересован в росте
производительности труда и в увеличении прибыли. Наемный работник, как собственник
своей способности трудиться, стремится к ее повышенной охране и к росту заработной
платы. Таким образом, наличие противоречий производственного и социального
характера заложено в самой природе трудового отношения. Кроме того, подчиненность
наемного работника в процессе труда работодателю диктует необходимость проведения
соответствующей политики государства, при которой контролируется эксплуатация
наемного труда, а труд всегда охраняем. Охрана труда - это гарантированность
государством не только здоровых и безопасных условий труда, но и минимального
размера оплаты труда.
Государство, как это следует из содержания данной конституционной нормы,
обеспечивает социальную защиту и по другим направлениям, развивая для этого
системы социальных выплат (пенсий, пособий, компенсаций), здравоохранения
и социальных служб для государственной поддержки лиц с семейными обязанностями,
инвалидов и пожилых граждан, а также в целях охраны здоровья людей. Более
подробно о каждой из этих гарантий применительно к конкретным правам и свободам
граждан см. комментарии к ст. 37-43.

Статья 8

1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства,
свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции,
свобода экономической деятельности.
2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная,
государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Комментарий к статье 8

1. Со ст. 8 в гл. 1 Конституции Российской Федерации начинается группа
из двух статей (ст. 8 и 9), специально посвященных экономическим основам конституционного
строя России.
Первая часть ст. 8 устанавливает и гарантирует единство экономического
пространства России. Это понятие охватывает единство рынка, т.е. свободное
перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу
экономической деятельности, а также свободное перемещение рабочей силы (т.е.
и единство рынка труда). Последнее не упомянуто в ст. 8, по-видимому, потому,
что о праве каждого, кто законно находится на территории России, свободно
передвигаться, выбирать место пребывания и жительства как об одном из основных
прав (и свобод) человека и гражданина говорится в ст. 27 Конституции.
Нарушение единства экономического пространства в форме создания зональных
или региональных более или менее изолированных рынков определенных товаров
представляет собой, по существу, явную форму частичного экономического сепаратизма
или по крайней мере нарушения целостности государства, а также равенства прав
и свобод человека и гражданина независимо от места жительства. Отрицательное
отношение к этим нарушениям выражено соответственно в ст. 13 и 19 Конституции.
Опыт нашей страны в этом отношении богат.
По крайней мере с конца 60-х гг. несколько последовательных съездов КПСС
обсуждали и подчеркивали вредность создания фактически таможенных границ между
республиками СССР, краями и областями России. То Курская и некоторые другие
области годами запрещали "вывоз" картофеля или других продуктов за свои "пределы",
то руководство Центросоюза (потребительской кооперации) жаловалось на аналогичные
препятствия, чинимые республиканскими, областными и другими властями в его
производственной и сбытовой деятельности. В конце 70-х гг. несколько лет партийно-государственные
власти Смоленской, Псковской и некоторых других областей России запрещали
предприятиям потребкооперации Белоруссии сбывать в этих областях свою продукцию,
которая была у них дефицитной, и увозить денежную выручку к себе в Белоруссию,
а не сдавать ее в банковские отделения названных областей. Сбыт любой издательской
продукции, прошедшей все виды цензурного или иного контроля, в любой республике,
крае или области мог быть произвольно запрещен местным партийным работником
(первым секретарем соответствующего комитета КПСС). Генсек партии Л.И. Брежнев
жаловался на это в своих публикациях, но изменить все это никто не мог: власть
"удельных князей" усиливалась.
Поскольку проблема не утратила актуальности, стало необходимым закрепление
в Конституции России принципа единства экономического пространства, единого
рынка товаров, услуг и финансов. Эта необходимость выражена в ч. 1 ст. 8 и
конкретизирована в ст. 74, 75 и др.
Сложнее обстоит дело с единым рынком свободного труда. В 1932 г. советская
власть восстановила отмененную еще Временным правительством систему внутренних
паспортов, связанную теперь с разрешительным (в основном - запретительным)
режимом прописки в городах и аналогичным - выписки в сельской местности, но
без паспортизации сельского населения. Закрепление рабочей силы за совхозами
и колхозами, создание закрытых рынков труда в городах сохранилось и в 60-70-х
гг., после того как паспорта были выданы и сельским жителям, но требование
соблюдения паспортного режима (т.е. обязательности проживания по месту прописки)
стало еще более жестким. Даже после того, как заключением Комитета конституционного
надзора СССР от 11 октября 1991 г. (ВВС СССР, 1991, N 46, ст. 1307) и рядом
постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, в частности постановлением
от 4 апреля 1996 г., все нормативные акты о разрешительном порядке прописки,
а также связанные с ними ограничения прав собственников по своему усмотрению
владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим им жильем и другим имуществом
были признаны неконституционными, противоречащими международным актам о правах
человека и утратившими юридическую силу, - положение изменилось лишь отчасти.
Органы государственной власти ряда субъектов Российской Федерации и органы
местного самоуправления нескольких крупных городов продолжают настаивать на
сохранении мер административного и экономического (путем установления огромных
платежей в местные бюджеты даже с граждан, уже купивших себе квартиры в этих
городах) препятствования свободному передвижению граждан и выбору ими места
пребывания и жительства, которые должны быть свободны на территории всей России,
за исключением особых случаев, которые могут быть установлены только федеральным
законом.
С нарушениями единства экономического пространства связаны ограничения
как рыночной конкуренции на всех этих рынках, так и свободы экономической
деятельности даже после отмены многих административно-правовых и уголовно-правовых
мер, направлявшихся против свободы экономической, в особенности частно-предпринимательской,
прежде всего торговой, деятельности. Поэтому важной экономической задачей
государственной власти в России после провала августовского путча 1991 г.,
развала СССР и ликвидации монопольного господства аппарата КПСС стало восстановление
единства экономического пространства России.
На создание гарантий этого единства был направлен Указ Президента РСФСР
о едином экономическом пространстве РСФСР от 12 декабря 1991 г. (ВВС РСФСР,
1991, N 51, ст. 1830). Согласно этому Указу должны были признаваться недействительными
акты органов "власти и управления" и решения должностных лиц, ограничивающие
движение товаров, работ и услуг на внутреннем рынке России. Дальнейшее развитие
правового регулирования экономических отношений, характерных для этого единого
пространства, связано прежде всего с Конституцией 1993 г.
Конституционные обязанности государства, его органов и их должностных
лиц охватывают создание и поддержание такого единства экономического пространства,
которое соответствует всем его свойствам, вытекающим не только из ст. 8 Конституции,
но также из других ее положений. Так, хотя единый рынок в Российской Федерации
с его правовыми основами упомянут только в ст. 71, все конституционные положения
об экономике описывают именно единую рыночную экономику с ее свободой экономической
деятельности в рамках всей страны - как для граждан, согласно ч. 1 ст. 34,
так и для всех других равноправных с ними собственников (федерации, ее субъектов,
муниципалитетов и др.).
Но эта свобода не является абсолютной. Конституция социального государства,
обязанного прежде всего признавать, соблюдать и защищать права человека, не
может допустить злоупотребления какой бы то ни было свободой с чьей бы то
ни было стороны. Поэтому Конституция России не только прямо предписывает свободу
экономической деятельности в рамках единого экономического пространства страны,
не только устанавливает основы разграничения предметов ведения и полномочий
между федерацией, ее субъектами и местными самоуправлениями в экономической
области (ч. 3 ст. 11, 12, 71-73, 130-133), а отчасти и компетенцию некоторых
органов государственной власти в сфере экономики (например, п. "а", "б", "в",
"г", "е" ч. 1 ст. 114, ст. 127), но и определяет ряд ограничений свободы всех
субъектов экономической деятельности (см., например, ч. 2 ст. 34).
Эти ограничения вытекают прежде всего из содержания прав и свобод человека
и гражданина, а также из обязанности государства их признавать, соблюдать
и защищать (ст. 2, 17, 18). Поскольку политика государства направлена на создание
условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том
числе в сфере труда и его оплаты (ст. 7), ясно, что свобода экономической
деятельности не должна противоречить государственным правилам в этой сфере.
Если Конституция предписывает (ст. 9), что земля и другие природные ресурсы
должны использоваться и охраняться как основа жизни и деятельности народов,
проживающих на соответствующей территории, то очевидно, что свободная экономическая
деятельность, разрушающая эту основу, недопустима, как и свободное владение,
пользование и распоряжение природными ресурсами со стороны их собственников,
если это наносит ущерб окружающей среде или нарушает права и законные интересы
других лиц (ч. 2 ст. 36). Если согласно ч. 3 ст. 35 Конституции возможно даже
принудительное отчуждение имущества для государственных нужд в судебном порядке
и при соблюдении определенных условий, то нельзя не признать, что это тоже
некоторое ограничение экономической свободы и права частной собственности.
Точно так же обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду (ст.
58), отнесение охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности
к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, как и право каждого
на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее состоянии
и на возмещение ему ущерба, причиненного экологическим правонарушением (ст.
42), не могут не препятствовать злоупотреблениям свободой экономической деятельности,
хищническому использованию природных ресурсов и т.п. Обязанность каждого платить
законно установленные налоги (ст. 57) может противоречить праву на свободную
экономическую деятельность и даже праву собственности: чрезмерно высокие налоги
могут очень сильно ограничивать, а более низкие налоги - поощрять формально
свободную экономическую деятельность; оптимальную меру налогообложения, которое
должным образом пополняло бы казну и одновременно регулировало бы экономическую
деятельность в соответствии с общественными интересами, пока найти во многих
случаях не удалось.
Права и свободы человека и гражданина на экономическую деятельность могут
быть наряду с его остальными правами и свободами ограничены федеральным законом
только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного
строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения
обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Права и свободы в
сфере экономической деятельности, установленные в ст. 27 (свобода передвижения,
выбора места пребывания и жительства), ч. 1 ст. 34 (свободное использование
каждым своих способностей и имущества для такой деятельности), ст. 35 (права
частной собственности и наследования), ст. 36 (право собственности на землю
и свободу владения, пользования и распоряжения природными ресурсами), ст.
37 (трудовые отношения), ст. 42 (право на благоприятную окружающую среду)
и др., могут быть ограничены в условиях чрезвычайного положения (ст. 56).
Для иностранцев и лиц без гражданства, пользующихся правами и несущих обязанности
наравне с гражданами России, федеральным законом или международным договором
могут быть установлены дополнительные ограничения (см. ч. 3 ст. 62).
В ряде случаев Конституция лишь в общей форме говорит о возможности запрещения
законом (федерации или ее субъекта) некоторых видов экономической деятельности.
Существуют, например, запреты на выращивание растительного сырья для производства
наркотиков, на такое производство и торговлю содержащими наркотики медикаментами
без особого на то разрешения и контроля со стороны государства.
Единство экономического пространства России требует единства законодательства
о народном хозяйстве. Это законодательство должно предусматривать признание
на всей территории России актов (документов) органов государственной власти
и органов местного самоуправления всех уровней. Оно должно поддерживать конкуренцию,
ограничивая монополизм, контролируя и регулируя его неизбежные тенденции (прежде
всего в области естественных монополий), содействуя созданию и развитию новых
самостоятельных предприятий, в частности в уже монополизированных секторах
рынка.
Начало осуществлению этих идей было положено в 1990-1992 гг. рядом законов
и указов Президента России.
Потребность создания стабильных общеобязательных правил функционирования
свободной рыночной экономики, не противоречащих индивидуальным, коллективным
и всеобщим правам и свободам, в значительной мере удовлетворена принятием
и введением в действие первых двух частей Гражданского кодекса Российской
Федерации. В них подробно в соответствии с Конституцией урегулированы правовое
положение физических и разнообразных юридических лиц, право собственности
и другие вещные права, общие вопросы обязательственного права и многочисленные
отдельные виды обязательств. Вопросы гражданского права, не вошедшие в эти
две части, - например, наследственное, авторское, изобретательское право -
составят, по-видимому, подготавливаемую в настоящее время третью часть ГК.
Точно так же пока остаются лишь отчасти урегулированными на основе Конституции
1993 г. отношения по использованию и охране природных ресурсов и многое другое.
Экономическая роль демократического социального государства в условиях
рыночной экономики сводится в основном к осуществлению трех функций:
1) законодательное определение круга субъектов хозяйственной деятельности,
а также ее объектов и взаимоотношений между ними, иначе говоря - правил, по
которым осуществляется экономическая деятельность;
2) поощрение, защита и охрана социально и экономически целесообразных
форм этой деятельности (поведения ее участников), осуществляемые главным образом
с помощью регулятивных мер преимущественно экономического характера (повышение
или понижение ставок налогов, банковского процента при кредите, предоставляемом
государственными или полугосударственными банками, повышение или понижение
цен на продукцию и услуги, производимые по государственному заказу, и т. п.),
но в определенных пределах и мерами властными, внеэкономическими, особенно
при решении трудовых, экологических, здравоохранительных и некоторых других
социальных проблем народного хозяйства;
3) недопущение соединения в руках органов публичной власти, т.е. государственной
власти или местного самоуправления, двух направлений деятельности - присущего
им осуществления властных полномочий с характерной для предприятий хозяйственной
деятельностью, направленной на получение прибыли в той или иной форме, за
исключением случаев, когда это прямо и обоснованно допускается законом.
Обеспечение единства экономического пространства России приобретает особое
значение в связи с развитием интеграционных процессов в рамках СНГ, направленных
на создание единого экономического пространства России, Белоруссии и других
стран, в котором осуществлялось бы свободное перемещение как товаров, услуг
и финансовых средств, так и рабочей силы.
2. Часть 2 ст. 8 Конституции провозглашает признание и защиту различных
форм собственности, приводя их не исчерпывающий, а примерный перечень; речь
идет о частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности;
он повторен в ч. 2 ст. 9 применительно к собственности на землю и другие природные
ресурсы.
В строго юридическом смысле Конституция говорит о двух типах собственности:
частной (индивидуальной и коллективной, о чем прямо сказано в ч. 2 ст. 35)
и публичной, т.е. государственной (федеральной и принадлежащей субъектам Российской
Федерации) и муниципальной. Не исключены также признание и защита иных форм
собственности; так, в настоящее время явно растет церковная собственность.
Коллективная собственность может быть кооперативной, принадлежать профсоюзам,
общественным организациям и т.д.
Возможно и выделение форм собственности не по субъектам, а по объектам
этого права. Так, ст. 9 и 36 Конституции говорят о собственности на природные
ресурсы, выделяя из нее собственность на землю и иные виды таких ресурсов.
Упомянутые в п. "к" ч. 1 ст. 72 жилищная, земельная, водная, лесная, горная
(о недрах) отрасли законодательства органически связаны с соответствующими
формами права собственности. По этой линии идет и новый ГК.
Важной, не всегда принимаемой во внимание особенностью этого перечня
является вынесение частной собственности на первое место в ст. 8 и 9. Это
тесно связано и с провозглашением человека, его прав и свобод высшей ценностью,
а их признания, соблюдения и защиты - обязанностью государства, и со стремлением
сохранить в экономической системе характерную именно для частной собственности
весьма эффективную личную заинтересованность, и с необходимостью, возрождая
частную собственность, уделить ей особое внимание. Но некоторые законопроекты
(например, Земельного кодекса) явно рассчитаны на противоречащее Конституции
максимальное сохранение государственной и ограничение частной собственности
как по размерам, объектам, так и по объему правомочий.
Особенностью ст. 8, а также ст. 9, 35, 36 является отсутствие в них,
как и во всей Конституции России 1993 г., какого-либо общего определения понятия
собственности.
Конституции и законы многих демократических государств в ХХ веке существенно
обновили общую концепцию права собственности. К традиционным полномочиям владения,
пользования и распоряжения объектами этого права (с отдельными, в виде исключения,
ограничениями по закону) добавлены многочисленные социальные, экономические,
здравоохранительные и т.п. ограничения и обязанности. Это выражается прежде
всего термином "социальная функция собственности" или современным широким
толкованием понятия "всеобщее благосостояние", включенного в Конституцию США
1787 г. в качестве одной из высших целей государства. В Основном законе ФРГ
сказано (ч. 2 ст. 14): "Собственность обязывает. Использование ее должно одновременно
служить общему благу". Из таких конституционных положений вытекают изменения
в содержании права собственности, раскрываемые в современном трудовом, гражданском,
земельном, административном и ином законодательстве и обобщаемые новыми конституционными
положениями.
Отсутствие в Конституции Российской Федерации общей характеристики права
собственности (всех ее форм) не означает отказа от этой идеи. Ее наличие в
российской Конституции, хотя и в не столь явной форме, проявляется во всех
тех ограничениях права собственности и свободы экономической деятельности,
о которых говорится в комментарии к первой части рассматриваемой статьи. Общей
характеристике права собственности посвящены ст. 209-212 ГК. В них изложена
традиционная концепция права собственности, состоящего из трех названных свободно
осуществляемых правомочий с многочисленными оговорками ("если иное не предусмотрено
законом" и т.п.). Эти оговорки охватывают весь объем ограничений и обязанностей,
входящих в современную концепцию права собственности. Но, по-видимому, это
слишком традиционное выражение ее содержания недостаточно ясно выражает присущие
ей принципиально новые социально справедливые и экономически эффективные черты,
еще далеко не полностью воспринятые общественным сознанием. Может быть, на
нынешнем этапе политических и экономических преобразований такое решение является
оптимальным. Включение в Конституцию и законы России формул, обобщающих не
только права, но и ограничения этих прав и обязанности собственников, осуществляемые
под контролем государства, могло бы быть понято бюрократами как сохранение
возможностей для их произвола, а частными лицами - как продолжение их бесправия
в данной сфере.
Конституционное закрепление признания и защиты равным образом форм собственности
нашло свое выражение в ряде законов и указов Президента Российской Федерации,
обобщенных и развитых ГК, а также в развитии уголовного законодательства.
Единая правовая охрана всех форм собственности заменила усиленную охрану государственной
и фактически огосударствленной (колхозно-кооперативной и т.п.) собственности
и ослабленную защиту личной собственности граждан. Последовательное осуществление
этого равноправия форм собственности во многих отраслях законодательства остается
важной задачей.

Статья 9

1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской
Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей
территории.
2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной,
муниципальной и иных формах собственности.

Комментарий к статье 9

1. Часть 1 ст. 9 определяет важнейшие общие черты конституционно-правового
режима земли и других природных ресурсов, обязательные для каждого вида этих
ресурсов и для любой формы собственности на них в Российской Федерации.
Конституционное предписание, согласно которому земля и другие природные
ресурсы в России используются как основа жизни и деятельности народов, проживающих
на соответствующей территории, не содержит прямых указаний на то, кто и что
обязан делать по отношению к отдельным видам, участкам, иным элементам конкретных
природных ресурсов. Иначе говоря, Конституция не описывает правовые отношения
по поводу использования и охраны природных ресурсов, хотя бы и в самой общей
форме.
Эта абстрактность данного положения Конституции породила некоторые толкования,
сужающие его значение. Иногда его содержание сводят только к защите хозяйственных
интересов и традиционного образа жизни малочисленных народов Севера, хотя
в тексте ч. 1 ст. 9 прямо говорится о земле и иных природных ресурсах всей
Российской Федерации, а также о всех ее народах, проживающих на всех частях
ее территории, включая, разумеется, и малочисленные народы. Специально же
к правам, в том числе земельным, малочисленных народов (и не только Севера)
относятся другие части Конституции - ст. 69, п. "м" ч. 1 ст. 72 и др.
Определение земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности
народов, проживающих на соответствующих территориях, и требование должного
использования и охраны этих ресурсов носят скорее общеполитический, нежели
юридический характер. Правовое же содержание и значение этого определения,
как главной части конституционного основания для законодательства о природных
ресурсах, их отдельных видах, их использовании, охране, как представляется,
состоит в следующем.
Во-первых, ч. 1 ст. 9 содержит требование обеспечить рациональное и эффективное
использование земли и других природных ресурсов, их охрану от нерационального
использования, порчи, радиоактивного и химического заражения, восстановление
и улучшение возобновимых ресурсов и экономное расходование невозобновимых.
Все это - как в интересах каждого землевладельца и землепользователя, так
и во всеобщих интересах многонационального народа России и каждого из входящих
в его состав народов как ныне живущих, так и будущих поколений.
Во-вторых, рассматриваемое положение Конституции в соответствии с ее
ст. 2 означает требование признания, точного законодательного определения,
соблюдения и защиты всех относящихся к земле и другим природным ресурсам прав,
свобод и обязанностей человека и гражданина, а также объединений граждан.
Они вытекают из ряда статей Конституции.
В-третьих, ч. 1 ст. 9, рассматриваемая в сочетании со ст. 8, означает
признание и защиту равным образом всех форм собственности на землю и другие
природные ресурсы.
При этом в определенных законом случаях необходимы некоторые ограничения
прав и свобод собственников и иных лиц по использованию земли и других природных
ресурсов требованиями их эффективного и рационального использования, охраны,
всеобщими - социальными, экономическими, экологическими, градостроительными
и иными - интересами, правами других лиц, потребностями защиты основ конституционного
строя, нравственности и здоровья населения.
Поэтому неконституционны попытки ограничить законом по площади земель
и по объему полномочий переход земли в частную собственность, сохранить преобладание
государственной и совхозно-колхозной земельной собственности, в некоторых
городах - объявить всю землю в пределах их территории муниципальной собственностью.
Столь же незаконны манипуляции с природными ресурсами. Важно не допустить
злоупотреблений любым правом собственности, его резкого противопоставления
общественным интересам.
В-четвертых, из ч. 1 ст. 9 вытекает необходимость точно определить относящиеся
к обеспечению должного использования и охраны земли и других природных ресурсов
всеми участниками этих отношений - гражданами, их объединениями, предприятиями
любых форм собственности, муниципальными властями и др. - обязанности и необходимые
для их исполнения права органов государственной власти и органов местного
самоуправления. Конституционную основу для этого составляют ст. 2, 7-9, 11,
12, 55-58, 71-73, 76 и др. Необходимо не только запрещение произвольного вмешательства
этих органов в законную деятельность физических и юридических лиц по использованию
и охране земли и других природных ресурсов, но и обеспечение гласности в работе
названных органов и их должностных лиц, установление широкого общественного
контроля за их деятельностью в данной сфере.
Конституционно-обязательное обеспечение рационального и эффективного
использования, а также охраны земли и других природных ресурсов предполагает
осуществление всеми субъектами отношений по использованию природных ресурсов,
а также - под демократическим общественным контролем - органами государственной
власти, органами местного самоуправления в значительной мере уже известных
функций по регулированию земельных отношений. Это всесторонний учет (кадастровый
и др.) природоресурсных объектов (земельных участков, залежей полезных ископаемых
и т.п.),
включающий данные об их географическом положении, экономической (в частности,
денежной) оценке, правовом режиме и т.п.; регистрация сделок по поводу таких
объектов; определение целевого назначения земель и других природных объектов,
связанное с территориально-устройственным планированием их использования и
зонированием территории; общественный и государственный контроль за использованием
и рыночным перераспределением природных ресурсов; в необходимых чрезвычайных
случаях - законное государственное вмешательство в функционирование рынка
природных ресурсов в различных формах; ответственность за нарушение законодательства
о земле и природных ресурсах, их использовании, охране и др. Без всего этого
осуществить использование и охрану природных ресурсов как основы жизни и деятельности
народов невозможно.
Использование и охрана земли и других природных ресурсов как основы жизни
и деятельности народов требует должного законодательного урегулирования с
учетом федеративного устройства России, а также организации и полномочий органов
местного самоуправления. Это означает необходимость конкретного учета всех,
в том числе природных, почвенно-климатических и других условий жизни и деятельности
каждого народа России. Разнообразие этих региональных, зональных и местных
условий столь велико, что всестороннее нормативное урегулирование отношений
по использованию и охране земли и других природных ресурсов только на уровне
федерального законодательства невозможно и не нужно. Между тем именно в федеральном
законодательстве может и должно быть с достаточной полнотой конкретизировано
юридическое значение ч. 1 ст. 9 Конституции. Согласно ч. 3 ст. 36 Конституции,
федеральным законом должны быть установлены условия и порядок пользования
землей, по-видимому, находящейся в частной собственности граждан и их объединений
(ст. 36 говорит именно об этой форме земельной собственности и включена в
состав главы о правах и свободах человека и гражданина). Федеральные законы
необходимы и по многим другим вопросам, касающимся природных ресурсов, согласно
ст. 71 Конституции находящимся в ведении Российской Федерации; в еще большей
степени это относится к ст. 72. Полномочия Российской Федерации по предметам
совместного ведения довольно широки и также выражаются проще всего в издании
федеральных законов.
Ясно, что федеральными законами могут определяться, как правило, только
общие для всей России положения; лишь в обоснованных особо важных случаях
возможно установление конкретных норм общероссийского действия. В любом случае
детализация и конкретизация общероссийских законов о земле и других природных
ресурсах в законах субъектов Российской Федерации возможна и необходима.
В связи с тем что Земельный кодекс России 1991 г. во многом устарел,
а новый все еще не принят, многие вопросы земельных отношений регулируются
в соответствии со ст. 90 Конституции нормативными указами Президента. Например,
выкуп частными и приватизированными предприятиями занимаемых ими земельных
участков у местных администраций регулируется Указом Президента Российской
Федерации от 22 июля 1994 г. N 1535 и рядом последующих, дополняющих и уточняющих
указов.
Поскольку вне предметов ведения Российской Федерации и ее полномочий
по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей
полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции), они могут издавать собственные
законы и иные нормативные акты, не вступая в противоречие с федеральными законами,
особенно при отсутствии последних. Так, в настоящее время в связи с тем, что
Земельный кодекс 1991 г. во многом противоречит действующей Конституции, законодательные
органы ряда областей (Свердловской, Воронежской и др.) уже приняли свои земельные
законы, а в некоторых других субъектах Российской Федерации идет подготовка
к изданию таких законов; главами исполнительной власти субъектов федерации
издаются указы (распоряжения) по этим вопросам. В соответствии со ст. 130-133
Конституции Российской Федерации, федеральными законами и нормативными актами
субъектов Российской Федерации издаются нормативные акты местного самоуправления
по вопросам использования и охраны земли и других природных ресурсов в пределах
соответствующих единиц местного самоуправления, включая те природные ресурсы,
которые являются муниципальной собственностью этих единиц.
Очевидно, что с появлением новых федеральных законов, регулирующих использование
и охрану земли и других природных ресурсов, те предписания указов Президента
Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, актов органов
местного самоуправления, которые окажутся противоречащими этим федеральным
законам, будут утрачивать свою юридическую силу.
Конституция Российской Федерации в ст. 9, ч. 2 ст. 36, ст. 72 и других
говорит о природных ресурсах и праве собственности на них, следуя многолетней
традиции законодательного отнесения к числу таких ресурсов и объектов права
собственности земли, недр, лесов, вод, воздушного пространства, растительного
и животного мира, которые еще недавно провозглашались исключительной собственностью
государства. Между тем правовой режим этих объектов неоднороден, и не все
они могут быть в принципе объектом чьего бы то ни было права собственности.
Право собственности может существовать только на известный, по тем или иным
признакам индивидуализированный объект. Если же объект не таков и само его
существование не известно, а только возможно, он не может быть объектом данного
права.
Таков, например, дикий животный мир, особенно мир мигрирующих животных.
Когда перелетные птицы, дикие звери в лесах и степях, рыбы в пограничных водах
и т.д. пересекали линию государственной границы, должно было прекращаться
право собственности Советского государства и возникать такое право соседнего
государства или иных субъектов права (и наоборот); но закон не знает таких
способов прекращения и возникновения права собственности. Более того, само
Советское государство во многих своих законах не рассматривало этих животных
как объекты права собственности, а себя - как их собственника. Оно не возмещало
ущерб, нанесенный этими животными садам и посевам. Браконьеров оно наказывало
не за хищение государственного имущества, а квалифицировало их действия иначе.
Таким образом, некоторые природные ресурсы (в том числе воздух) не могут быть
объектами права собственности, пока они не извлечены из дикой природы, не
индивидуализированы, не учтены и т.д. Они находятся, по крайней мере фактически,
на особом, скорее административном, нежели гражданско-правовом режиме.

Среди природных ресурсов, которые могут быть и являются объектом права
собственности, тоже есть такие, правовые режимы которых нуждаются в уточнении.
Использование земли, как одной из важнейших основ жизни и деятельности
народов, нередко предстает в двух вариантах. Один из них - использование земли
как производительной силы в сельском хозяйстве. Другой - использование земли
в других отраслях народного хозяйства в качестве территориального базиса для
размещения городов, промышленных предприятий, дорог и т.п. Такой подход во
многом неточен. Во-первых, исходить здесь следует не из отраслевых или ведомственных
соображений, а из конкретного целевого назначения и использования земельных
массивов и участков. Во-вторых, территориальным базисом для размещения различных
объектов и видов деятельности являются все земли, каков бы ни был способ их
использования. В-третьих, часть этих земель в определенных границах используется
как непосредственная производительная сила, т.е. дает урожай в той или иной
форме (пашни, луга, пастбища, сады, лесные и т.п. земли). Разумеется, их конкретное
целевое использование, разграничение отдельных участков, охрана плодородия
их почв и т.д. нуждаются в четком правовом урегулировании.
Второй вопрос - сравнительное значение отдельных видов природных ресурсов
и связанное с этим соотношение их правовых режимов. Обычно в законах и литературе
подчеркивается особое, первичное значение земли. Поэтому и в ст. 9, 36 Конституции
Российской Федерации речь идет преимущественно о "земле и других природных
ресурсах". Только земля названа здесь прямо и поставлена на первое место.
Остальные связанные с землей ресурсы в этой формуле отдельно не фигурируют;
большая часть из них упомянута в ст. 72 в связи с перечнем отраслей законодательства,
находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, но и
здесь земельное законодательство названо первым, а водное, лесное и др. -
вслед за ним. В большинстве случаев это правильно: на центральной, более плотно
заселенной территории России именно земля может оказываться дефицитным ресурсом,
лимитирующим природопользование в целом. Но в других обширных зонах страны
ситуация иная. В засушливых зонах, в безводных пустынях и т.п. решающую роль
может играть чаще всего наличие воды, отсутствие или недостаток которой ограничивает
все иные возможности использования земельных и иных природных ресурсов. В
северных же регионах России, где земельные и водные ресурсы чуть ли не беспредельны,
центральная роль переходит к минеральным ресурсам недр; там, где они есть,
становится целесообразным использование других видов природных ресурсов в
градостроительстве, промышленности, транспорте, а отчасти - также в сельском
и лесном хозяйстве.
Еще один вопрос связан с тем, что земельные ресурсы, угодья, участки
различного назначения обычно рассматриваются как части земной поверхности,
как плоскости, разделяющие воздушное пространство и земную твердь с ее недрами
и поэтому измеряемые соответствующими единицами (квадратными километрами,
гектарами, квадратными метрами и т.д.). Между тем совершенно ясно, что любая
форма использования земли требует не только поверхности, но и определенной
высоты и глубины ее использования. Речь идет не только о поверхности, но и
об определенном объеме пространства, в рамках которого могут использоваться
земля и другие природные ресурсы. Наиболее очевидно это в случаях, когда для
использования недр предоставляются точно определенные объемы подземных пространств
(горные отводы и др.), обычно имеющие выходы на участки земной поверхности;
другим примером может служить законодательное регулирование высоты застройки,
этажности зданий, глубины их подземных частей и т.п. в сочетании с площадью
застраиваемых земельных участков, определяющих объемы используемых пространств.
В законах о сельском и лесном хозяйстве многих стран нередко говорится о том,
что право на землю распространяется только на глубину и высоту, которых достигают
соответственно корни и вершины деревьев или иных выращиваемых растений и т.д.
По-видимому, реализация в текущем законодательстве и практике его осуществления
конституционных положений об использовании природных ресурсов как основы жизни
и деятельности народов должна принимать во внимание подобные обстоятельства.

Эти единые и всеобщие требования к использованию и охране природных ресурсов
в общих чертах выражают идею социальной функции природопользования, удовлетворяющего
всеобщие интересы и интересы различных собственников и пользователей природных
ресурсов.

2. Вторая часть ст. 9 посвящена праву собственности на природные ресурсы
и его формам.
Право собственности на природные ресурсы в комментируемой статье (и в
ст. 130) характеризуется как совокупность правомочий любого собственника свободно
владеть, пользоваться и распоряжаться (последнее означает право продавать,
покупать, дарить, завещать, сдавать в аренду и т.п.) всеми видами природных
ресурсов, ограниченное требованиями, кратко изложенными в ст. 7 (ч. 1 - создание
условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека), ст.
8 и 34 (свобода экономической деятельности), ст. 9 (ч. 1 использование и охрана
природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на
соответствующей территории), ст. 36 (ненанесение ущерба окружающей среде и
ненарушение прав и законных интересов других лиц), ст. 58 (обязанность охранять
природу, окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам) и т.д.
Как уже было отмечено, из этих положений вытекает также важнейшая обязанность
всех собственников и пользователей (арендаторов и др.) природных ресурсов
эффективно и рационально использовать эти ресурсы, удовлетворяя таким образом
как свои индивидуальные и (или) групповые, так и всеобщие интересы.
Исходя из принятой и традиционной классификации типов и форм права собственности,
Конституция Российской Федерации закрепляет восстановление (после долгого
времени господства исключительной государственной собственности на природные
ресурсы) и существование частной собственности на природные ресурсы, ставя
этот тип собственности на первое место. При этом вопреки распространенному,
но неверному мнению частная собственность имеет не только форму индивидуальной
собственности физического лица, т.е. человека. Частная собственность может
быть и групповой, коллективной (кооперативной, семейной) и т.п.; в общей форме
это закреплено в ч. 1 ст. 36, где говорится о том, что иметь в частной собственности
землю вправе "граждане и их объединения". Более детальная классификация форм
частной собственности может быть дана в федеральном законе, без которого невозможна
реализация ни ст. 9, где о необходимости такого закона прямо не сказано, ни
ст. 36, ч. 3 которой гласит, что условия и порядок пользования землей определяются
на основе федерального закона; это не исключает издания в соответствии с ним
и других федеральных законов о природных ресурсах и подзаконных актов различного
уровня.
После частной собственности на природные ресурсы в ст. 9 (как и в ст.
8) названы государственная и муниципальная формы собственности. Из других
статей Конституции (ст. 71, 72) ясно, что государственная собственность может
быть федеральной или принадлежащей субъекту Российской Федерации. Государственная
и муниципальная формы собственности обычно теоретически (а в некоторых странах
- и законодательно) объединяются во второй тип собственности - публичную собственность.
Этот термин в российской Конституции не употреблен, но теоретическая точность
классификации типов и форм собственности требует признания существования частного
типа (а не формы) и публичного типа права собственности на любые, в том числе
на природные, ресурсы, включая землю.
Упоминание о других формах собственности означает, во-первых, возможность
законодательного признания не упомянутых в Конституции форм собственности
- частной (например, собственности различных объединений граждан - кооперативной,
семейной и др.), публичной (например, совместной собственности нескольких
муниципалитетов), смешанной (когда собственниками могут выступать, например
объединения граждан и муниципалитеты). Наконец, в последние годы явно восстанавливается
и растет церковная (монастырская и т.п.) собственность, правовой режим которой
во многом еще точно не определен.
Кроме того, как отчасти было отмечено в комментарии к ст. 8, возможны
и полезны также иные классификации форм права собственности, основанные на
других критериях: на классификации не субъектов, а объектов этого права или
на классификации юридического содержания соответствующих правоотношений (полная
или ограниченная свобода распоряжения объектами этого права либо их изъятие
из рыночного оборота). Эти подходы выражает с необходимой полнотой текущее
законодательство - гражданское (прежде всего новый Гражданский кодекс), законы
о природных ресурсах и их отдельных видах и т.д.

Статья 10

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе
разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной,
исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Комментарий к статье 10

Статья 10 выражает и закрепляет одну из важнейших основ конституционного
права, признаваемую всеми демократическими правовыми государствами и впервые
введенную в конституционное право нашей страны с принятием поправки к ст.
1 Конституции 1978 г. в 1992 г. Но тогда этот принцип, названный одной из
"незыблемых основ конституционного строя Российской Федерации", не был последовательно
проведен в Конституции. В ней сохранялись явно ему противоречащие положения,
например, о том, что Съезд народных депутатов Российской Федерации является
высшим органом государственной (а не только законодательной) власти и правомочен
принять к своему рассмотрению любой вопрос (т.е. в том числе исполнительного
или даже судебного характера), отнесенный к ведению Российской Федерации.
Хотя эти положения не были "незыблемыми основами конституционного строя" и
не обладали соответствующей наивысшей юридической силой, на них настаивали
многие народные депутаты России и отчасти - на их правильности для того времени
- настаивают и теперь некоторые оппозиционные фракции нынешней Государственной
Думы.
Теория и практика разделения властей явилась результатом длительного
исторического развития и напряженной политической борьбы в обществе. Ее основоположники
- англичанин Дж. Локк (XVII в.) и француз Ш. Монтескье (XVIII в.) - и их многочисленные
последователи убедительно показали антинародный характер неразделенной, единой
государственной власти, ведущей к социальной несправедливости, диктатуре,
произволу и бесправию, доказали необходимость перехода к системе разделения
властей. Но поскольку общественные позиции в решающей степени зависят от интересов
взаимодействующих и борющихся сил, до сих пор в странах, еще не создавших
современный демократический конституционный строй и пытающихся это сделать,
выдвигаются поверхностные и неубедительные аргументы в пользу единства государственной
власти, против "многовластия", якобы порождаемого разделением властей, и т.д.
Даже вынужденно признавая принцип разделения властей под давлением общественного
мнения и демократических движений, некоторые политические деятели, лидеры
государств и даже ученые высказываются за то, чтобы разделенные власти одного
государства имели бы единый "корень" или "стержень" в виде возглавляющего
их государственного органа, как правило - президента или парламента данной
республики.
Медленно, но неуклонно уходит в прошлое практика тоталитарных и авторитарных
режимов, не знавших или отвергавших разделение властей. Они исходили из необходимости
концентрации всей государственной власти в руках монарха, вождя правящей партии
или (и) президента республики, в руках которого в центре сосредоточивались
бы без разграничения основные законодательные, исполнительные и судебные функции,
осуществляемые на местах абсолютно ему подчиненными и столь же единовластными
должностными лицами (губернаторами, градоначальниками, партийными лидерами
и т.п.). Неизбежная путаница разнородных функций между отдельными частями
государственного аппарата была принципиально несовместимой с разделением законодательных,
исполнительных и судебных полномочий между собою, с их возложением на различные
специализированные части государственного аппарата, со сколько-нибудь значительной
степенью самостоятельности его "ветвей" и звеньев, их взаимным контролем и
т.д.
Такова была и советская система, при которой на всех основных уровнях
государственной структуры реальная власть принадлежала единоличному партийному
лидеру соответствующего уровня. В предназначенной же для пропаганды теории
и скорее теоретическом, нежели практическом законе лишь формально вся неразделенная
полнота государственной власти принадлежала одному соответствующему высшему
или местному органу государственной власти (Совету народных депутатов). Распределение
функций между отдельными звеньями аппарата власти определялось ее реальными
носителями. При этом функции, по своей природе судебные ("карательные", по
решению хозяйственных споров и т.д.), нередко осуществлялись внесудебными
органами либо судами, но зачастую под давлением партийно-государственных лидеров.
Теория и практика разделения властей подвергается критическим нападкам
с различных сторон. Сторонники сохранения неразделенной государственной власти
советского типа настаивают на сохранении в Конституции Российской Федерации
принадлежности всей государственной (а не только законодательной) власти парламенту,
да и сейчас стремятся ко всемерному ограничению в его пользу полномочий других
властей. Своеобразный характер имела критика теории и практики разделения
трех властей, состоявшая в доказывании, что к ним следует добавить четвертую
- "избирательную" власть, имея в виду не власть граждан-избирателей, т.е.
народовластие, составляющее основу всех разделенных властей, а... власть избирательных
комиссий, самостоятельную по отношению к другим властям (Бюллетень Центральной
избирательной комиссии, 1995, N 2, с. 39).
Практическим выражением этой "самостоятельности" избирательных комиссий
по отношению к разделенным властям явился в апреле 1996 г. отказ Центризбиркома
подчиниться решению Верховного Суда Российской Федерации, признавшего отказ
в регистрации одного из кандидатов в Президенты Российской Федерации незаконным
и обязавшего Центризбирком зарегистрировать этого кандидата. Такое отношение
к судебной власти особенно впечатляет, если учесть рост ее значения в системе
разделения властей в XX веке. Конституция США 1787 г. говорит о разделении
упомянутых трех властей, ставя судебную на третье место. Но доктрина конституционного
права, являющаяся в англосаксонских странах одним из источников права, вопреки
Конституции все чаще выдвигает судебную власть на первое место (см., например,
Lawrence Tribe. American Constitutional Law. N.Y., 1988, рр. 23-400). Это
вытекает из правотворческой роли англосаксонской судебной власти, пример которой
оказывает растущее влияние на роль и значение судебной власти в системе разделения
властей, принятой странами европейской континентальной системы права, в том
числе странами Латинской Америки, рядом стран Африки и Азии.
Разделение властей не уничтожает единства демократической государственной
власти. Оно реально существует прежде всего на уровне народовластия, прямого
или представительного, выражаемого также всеми разделенными властями. Кроме
того, оно существует в форме взаимодействия, взаимного контроля, "сдержек
и противовесов" между самостоятельными властями. Законодательная власть издает
законы, на основании которых действуют исполнительная и судебная власти, осуществляет
бюджетный контроль, назначает или утверждает должностных лиц исполнительной
и судебной властей. Исполнительная власть - обычно глава государства - утверждает
и публикует принятые парламентом законы, вносит в парламент проекты законов,
назначает судей, осуществляет право помилования и т.д., участвуя в осуществлении
законодательной и судебной властей. Судебная власть толкует Конституцию, может
признать законы, акты правительства или их отдельные предписания не соответствующими
Конституции, а иные правовые акты - законам и лишить их юридической силы,
контролируя в этом смысле законодательную и исполнительную власти, а отчасти
- и участвуя в их осуществлении. Судебная власть осуществляет правосудие,
применяя законы,а нередко и Конституцию при решении конкретных дел.
Опыт многих десятков стран, давно установивших разделение властей - эту
новую для России основу конституционного строя, свидетельствует, что ее непременным
элементом является определенное равновесие полномочий между главой государства
и парламентом, так или иначе контролирующим правительство. Если парламент
(или его палата) имеет право выразить недоверие правительству или его части,
тем самым увольняя их в отставку, то глава государства вправе распустить парламент
(палату), назначив новые выборы. Если же парламент не имеет такого права,
то и глава государства не вправе досрочно распустить парламент (палату). Без
равновесия нет разделения властей.
Столкновением в России двух тенденций - за и против разделения властей,
по-видимому, и объясняется не вполне четкий, точнее сказать, компромиссный
характер формулировки ст. 10 Конституции Российской Федерации. В ней говорится,
что "государственная власть в Российской Федерации осуществляется..." (таким
образом, одна власть, а не три власти) на основе ее разделения на законодательную,
исполнительную и судебную, т.е. на три власти. Единство власти сочетается
с ее разделением на три части. Но, говорится далее, органы каждой из них действуют
самостоятельно. Таким образом разделение властей все же выражено и закреплено
в ст. 10.
Отчасти эта компромиссность выражена и в построении системы высших органов
государственной власти Российской Федерации. Законодательная власть (без использования
этого термина) явно возложена на Федеральное Собрание. Исполнительную власть,
как сказано в ст. 110, исполняет Правительство Российской Федерации. Судебная
власть (так озаглавлена гл. 7) осуществляется Конституционным, Верховным,
Высшим Арбитражным и другими судами Российской Федерации. Таким образом, в
этих частях Конституции самостоятельность каждой из трех властей и их разделение
по горизонтали на федеральном уровне выражены довольно ясно, хотя, может быть,
все же недостаточно единообразно и четко. Но Президент Российской Федерации,
являющийся главой государства (ч. 1 ст. 89), не является одновременно, как
в США, главой исполнительной власти; он, согласно ч. 2 ст. 80, обеспечивает
согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти
(т.е. всех трех властей - по горизонтали и всех органов государственной власти
Российской Федерации, ее субъектов, а также местных самоуправлений - по вертикали),
отчасти принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости
и государственной целостности. По-видимому, это меры, находящиеся в пределах
типичных функций исполнительной власти, как и функции Верховного Главнокомандующего
(ч. 1 ст. 87) и др.
Однако огромные трудности переживаемого страной переходного периода порождают
настоятельную необходимость в укреплении, обеспечении единства и авторитета
государственной власти. Может быть, в первую очередь это относится к исполнительной
власти, которая должна быть способна оперативно и энергично реагировать на
возникающие проблемы в условиях огромных размеров страны, сложности ее социально-экономической
и политической жизни и гигантского разнообразия региональных условий в России.
Все сказанное объясняет попытку конституционно решить проблему разделения
властей именно так, как это сделано в Конституции Российской Федерации.
Хотя в тексте ст. 10 не упомянуто разделение властей по вертикали, в
гл. 1 (Основы конституционного строя), гл. 3 (Федеративное устройство) и в
гл. 8 (Местное самоуправление) оно урегулировано с достаточной для Конституции
полнотой. В них зафиксированы и основы взаимодействия между федеральными и
региональными (на уровне субъектов Российской Федерации) властями и местным
самоуправлением (см. комментарии к ним).


Статья 11

1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент
Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная
Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
2. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют
образуемые ими органы государственной власти.
3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами
о разграничении предметов ведения и полномочий.

См. Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления
части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденное Указом
Президента РФ от 12 марта 1996 г. N 370

Комментарий к статье 11

Статья 11 по своему содержанию (как и ст. 12) непосредственно примыкает
к ст. 10, конкретизируя ее положение о разделении властей в Российской Федерации
прежде всего по вертикали (а в ч. 1 - и по горизонтали, с перечислением федеральных
органов государственной власти).

1. Часть 1 этой статьи содержит перечень федеральных органов государственной
власти. Но перечень этих органов вместе с конституционно обобщенным определением
их правовых статусов, состава, полномочий и т.п. дан в гл. 4-7 Конституции
Российской Федерации. Естественно возникает вопрос: зачем понадобился этот
перечень в ст. 11? Почему содержание гл. 1 Конституции не ограничивается провозглашением
принципа разделения властей, как было предусмотрено проектом Конституции Российской
Федерации, подготовленным конституционной комиссией Съезда народных депутатов,
а вместо этого дается названный перечень органов федеральной власти, с неизбежностью
повторяемый в последующих главах Конституции?
Ответ на этот вопрос должен учитывать по крайней мере следующие два обстоятельства.
Во-первых, двукратное приведение перечня федеральных органов государственной
власти не является простым повторением с юридической точки зрения. Сжатый
перечень этих органов в ст. 11, входящей в состав первой главы Конституции,
закрепляющей основы конституционного строя Российской Федерации, обладает
гораздо большей юридической силой, нежели содержание последующих глав Конституции.
В силу ст. 16 Конституции основам конституционного строя, т.е. положениям
ее первой главы, не могут противоречить никакие другие положения Конституции.
Таким образом, установленный в ст. 11 перечень органов федеральной государственной
власти обязателен для последующих глав Конституции. Кроме того и в соответствии
с этим перечень этих органов в ст. 11, как и все содержание этой статьи и
всей гл. 1, не может быть пересмотрен Федеральным Собранием, а изменение этого
перечня возможно лишь путем особой процедуры принятия новой Конституции Российской
Федерации специально созываемым для этого Конституционным Собранием (ст. 135
Конституции). Что же касается положений гл. 4-7 и других, то поправки к ним
могут быть приняты в менее сложном порядке, предусмотренном для принятия конституционного
закона, и вступить в силу после их одобрения органами законодательной власти
не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (см. комментарий к
ст. 136).
Во-вторых, необходимость придать конституционному перечню федеральных
органов государственной власти особую юридическую защищенность вытекает не
только из теоретических и политических соображений (общественные противоречия,
стремление отдельных политических сил ликвидировать некоторые из органов государственной
власти, например пост Президента Российской Федерации, и т.п.), но также из
практического опыта последних лет. Призывы к созданию на всех уровнях государственной
власти СССР комитетов национального, народного и т.п. "спасения" и фактическое
создание в некоторых регионах таких антидемократических и противоконституционных
органов самозваной власти имели место в 1990-1991 гг. Августовский путч 1991
г. сопровождался созданием неконституционных органов власти - так называемого
Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП), - выступлениями
от имени "советского руководства" и т.п. Во многом были незаконны и изменения
в системе государственных органов, производившиеся частью народных депутатов
Российской Федерации от имени их съезда в дни кризиса конца сентября - начала
октября 1993 г. Очевидно, что включение перечня федеральных органов государственной
власти в число основ конституционного строя Российской Федерации во многом
обусловлено стремлением предотвратить в будущем подобные явления.
В перечне названо не просто Федеральное Собрание, т.е. парламент России,
но указаны названия составляющих его двух палат - Совета Федерации и Государственной
Думы. Последовательность, в которой перечислены эти органы (включая и палаты
Федерального Собрания) и которой соответствует последовательность изложения
статей и упоминаний о них в последующих главах Конституции, соответствует
соотношению полномочий, самостоятельно осуществляемых этими органами.
Есть и некоторое несовпадение в содержании ст. 10, говорящей о разделении
государственной власти в Российской Федерации на три власти - законодательную,
исполнительную и судебную, с одной стороны, - и ч. 1 ст. 11, перечисляющей
не три, а четыре звена в системе федеральных органов государственной власти,
с другой. В Конституции законодательная власть (без упоминания этого термина)
явно возложена на Федеральное Собрание (в гл. 5), исполнительная власть прямо
возложена на Правительство (в ст. 110 гл. 6), судебная власть, названная в
заглавии гл. 7, возложена на суды; эта недостаточная точность и неодинаковость
в изложении распределения трех властей между соответствующими государственными
органами дополняется тем, что о месте органа, названного первым, - Президента
Российской Федерации - в системе разделения властей прямо ничего не сказано.
Правильно отмечается, что многие конституционные полномочия Президента России
обычно бывают присущи исполнительной власти (см.: Конституция Российской Федерации.
Комментарий. М., "ЮЛ", 1994, с. 98). Более того, в США, как президентской
республике, все полномочия главы государства охватываются понятием исполнительной
власти. Но в России исполнительную власть осуществляет Правительство. В результате
в России некоторые полномочия, типичные для исполнительной власти и составляющие
ее существенную часть, исключены из нее и переданы Президенту как особому
органу, что в условиях "полупрезидентской, полупарламентской" республики сужает
сферу парламентского контроля над исполнительной властью; под этим контролем,
принципиально ослабленным в такой республике, остается лишь та большая часть
исполнительной власти, которая предоставлена Конституцией Правительству.
Ряд функций Президента Российской Федерации, как и в других республиках
этого типа (например, во Франции), ставят его как бы над другими властями.
В ч. 2 ст. 80 именно он провозглашен гарантом Конституции, прав и свобод человека
и гражданина, на него возложено принятие мер по охране суверенитета России,
ее независимости и государственной целостности, хотя все это функции, исполняемые
в пределах своей компетенции также органами законодательной, исполнительной
и судебной властей, кроме того, согласно ст. 80, именно Президент России обеспечивает
согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Поэтому Президент Российской Федерации назван первым в перечне этих федеральных
органов.

2. Часть 2 ст. 11 закрепляет характерную для федерального устройства
Российской Федерации самостоятельность всех ее субъектов в конкретном определении
системы их органов государственной власти, их правомочий, порядка их формирования
и их наименований.
Конституция Российской Федерации устанавливает только некоторые общие
правила, которым должны следовать субъекты федерации. Они должны решать вопросы
этого рода в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации
(гл. 1 Конституции) и общими принципами организации законодательной и исполнительной
власти, установленными федеральным законом (п. "н" ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст.
77).

3. Часть 3 комментируемой статьи воспроизводит положения о разграничении
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
(ч. 3 ст. 5). Такое разграничение является определяющим условием нормального
функционирования органов государственной власти разных уровней. При этом указываются
правовые способы этого разграничения: Конституция Российской Федерации, Федеративный
и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.
Конституция Российской Федерации играет решающую роль в рассматриваемой
сфере. Во-первых, она очерчивает предметы ведения Российской Федерации, предметы
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и формулирует общий
принцип о том, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий
Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации
и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (см.
комментарии к ст. 71-73); во-вторых, предопределяет содержание и юридическую
зависимость законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации,
в том числе названных договоров, от Конституции, которой они не должны противоречить
(см. комментарии к ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15).
Предметы ведения и полномочий между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов федерации разграничиваются
Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г. Он объединяет три договора
- Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных
республик в составе Российской Федерации" (за исключением Республики Татарстан
и Чеченской Республики), Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и
органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской
Федерации", Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами
власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации",
а также два протокола к первому и второму из перечисленных договоров, один
из которых (ко второму договору) рассматривается как неотъемлемая часть Федеративного
договора.
Конституция Российской Федерации с некоторыми изменениями инкорпорировала
положения Федеративного договора в части, касающейся разграничения предметов

<<

стр. 2
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>