<<

стр. 21
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

4. Согласно ч. 4 комментируемой статьи иные прокуроры назначаются Генеральным
прокурором Российской Федерации без проведения каких-либо обязательных предварительных
согласований.
В таком порядке назначаются, как указано в ч. 2 ст. 13 Закона, прокуроры
городов и районов, а также прокуроры военных и иных специализированных прокуратур
(транспортных, природоохранных, прокуратур воинских частей и др.). В таком
же порядке осуществляется и их освобождение от должности.
Конечно, сказанное не означает, что при назначении упомянутых прокуроров
вообще не следует учитывать мнение органов государственной власти и прокуроров
соответствующих субъектов Российской Федерации (если речь идет о назначении
прокуроров районов и городов) или вышестоящих прокуроров (если речь идет о
прокурорах специализированных прокуратур), а также органов местного самоуправления.
Однако в этих случаях высказанное мнение не будет иметь обязательного характера
для Генерального прокурора.
С учетом того, что в отсутствие Генерального прокурора Российской Федерации
или в случае невозможности исполнения им своих обязанностей его обязанности
исполняет первый заместитель либо один из заместителей, Федеральный закон
"О прокуратуре Российской Федерации" установил порядок, при котором первый
заместитель и заместители Генерального прокурора Российской Федерации назначаются
на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению
Генерального прокурора (ч. 2 ст. 14).

5. В соответствии с ч. 5 ст. 129 Федеральным Законом "О прокуратуре Российской
Федерации" определяются следующие полномочия прокуратуры Российской Федерации:
- надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами,
представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов
Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного
управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием
законам издаваемых ими правовых актов;
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными
министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными
органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления,
органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а
также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную
деятельность, дознание и предварительное следствие (в частности, органами
ФСБ, МВД, федеральными органами налоговой полиции, таможенной службы);
- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений,
исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного
характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными
уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
- координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. N 567 было утверждено
Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе
с преступностью, в котором определяются уровни, основы, направления и формы
координации деятельности правоохранительных органов, а также обозначаются
полномочия различных участников координационной деятельности, и прежде всего
прокурора - председателя координационного совещания (СЗ, 1996, N 17, ст. 1958);
- участие в правотворческой деятельности;
- внесение представлений в Пленум Верховного Суда Российской Федерации,
Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации о даче разъяснений по
вопросам судебной практики;
- обращение в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам нарушения
конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим
применению в конкретном деле.
Законом также определяются конкретные полномочия органов прокуратуры
и их должностных лиц, обеспечивающие решение задач по каждому из направлений
деятельности прокуратуры Российской Федерации и по руководству подчиненными
органами прокуратуры.
При осуществлении своей деятельности прокуроры не должны подменять иные
органы.
В целях решения стоящих перед прокуратурой задач прокурор вправе иметь
доступ к необходимым документам и материалам; требовать проведения проверок,
ревизий, представления необходимых материалов; приносить протесты на противоречащие
закону правовые акты; вносить представления об устранении нарушений закона;
выносить постановления о возбуждении уголовного дела или производства об административном
правонарушении. В случаях выявления противоречия Конституции и федеральным
законам постановлений Правительства Российской Федерации Генеральный прокурор
Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации.

Глава 8. Местное самоуправление

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации
см. также Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ

Статья 130

1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное
решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение
муниципальной собственностью.
2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума,
выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы
местного самоуправления.

Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации см.
Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ

Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать
и быть избранными в органы местного самоуправления см. Федеральный закон от
26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ

Комментарий к статье 130

1. Часть 1 комментируемой статьи развивает положения о местном самоуправлении
как форме осуществления власти народом (ч. 2 ст. 3 Конституции) и основе конституционного
строя Российской Федерации (ст. 12). В данном случае определяется его социальное
назначение обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного
значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
В этой сущностной функциональной характеристике местного самоуправления
обращается внимание на ряд важных моментов. Первое: назван субъект местного
самоуправления - население. Ему как сообществу граждан, проживающих на соответствующей
территории, и каждому в отдельности гарантируется право на осуществление местного
самоуправления непосредственно и через своих представителей, причем независимо
от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного
положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям
(см. ч. 2 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" - СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506). Указанное
право конкретизируется через систему специальных прав, предусмотренных Конституцией:
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в
референдуме (ч. 2 ст. 32); обращаться лично, а также направлять индивидуальные
и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33); знакомиться
с документами и материалами органов местного самоуправления, непосредственно
затрагивающими права и свободы гражданина (ч. 2 ст. 24); определять структуру
органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131); выражать мнение по поводу
изменения границ территорий местного самоуправления (ч. 2 ст. 131); защищать
право на местное самоуправление и образующие его права в судебном порядке
(ст. 46). Прецедент последнего был создан определениями Верховного Суда Российской
Федерации от 1 марта 1995 г. (Государство и право, 1995, N 7, с. 12-18), который
поддержал решения Ярославского областного суда по жалобам граждан и регионального
отделения "Демократической России" на правовые акты губернатора Ярославской
области, нарушающие права местного самоуправления, в частности право самостоятельно
формировать свои органы и распоряжаться собственными средствами.
Второе: в общем виде сформулировано поле деятельности местного самоуправления
- "вопросы местного значения", под которыми понимаются вопросы непосредственного
обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные
к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией
Российской Федерации, Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации
(ч. 1 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации"). В их перечень Конституция включает жилищное строительство
и распределение жилья (ст. 40), муниципальное здравоохранение (ст. 41) и образование
(ст. 43), управление муниципальной собственностью, охрану общественного порядка
и др. (ст. 131, 132). Подробнее об этом сказано в упомянутом Федеральном законе,
где названо 30 предметов ведения местного самоуправления и определено, что
"муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы,
отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации,
а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других
муниципальных образований и органов государственной власти" (ч. 2 ст. 6).
Третье: установлена экономическая основа местного самоуправления с наделением
населения правами собственника - владения, пользования и распоряжения этой
собственностью. Она признается и защищается наравне с другими формами собственности
(ч. 2 ст. 8 Конституции).
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" под муниципальной собственностью понимает собственность
муниципальных образований - городских, сельских и иных (ч. 1 ст. 1). В ее
состав, согласно названному Закону (ст. 29), входят средства местного бюджета,
муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления,
а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной
собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки
и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые
помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры
и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.
Субъекты Российской Федерации передают в собственность муниципальных
образований объекты, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации,
необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением
полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями,
а также между муниципальными образованиями. Споры, возникающие по этому поводу,
разрешаются посредством согласительных процедур или в судебном порядке.
Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью.
Они же от имени муниципального образования осуществляют права собственника
в отношении имущества, входящего в состав данной собственности; в случаях,
предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных
образований, это право может быть реализовано населением непосредственно.
В соответствии с Законом органы местного самоуправления вправе передавать
объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование
физическим и юридическим лицам, сдавать их в аренду, отчуждать в установленном
порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности,
иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых
или передаваемых в пользование объектов. В интересах населения они могут устанавливать
условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования.
Муниципальная собственность может быть приватизирована. При этом порядок
и условия ее приватизации определяются непосредственно населением или представительными
органами местного самоуправления. Доходы от приватизации объектов муниципальной
собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.
Право муниципальной собственности регулируется Гражданским кодексом Российской
Федерации (ст. 125 и др.). Им, в частности, закреплено, что особенности приобретения
и прекращения права собственности на имущество, включая имущество, находящееся
в собственности муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом
(ч. 3 ст. 212).
Четвертое: местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение
населением вопросов местного значения. Самостоятельность - определяющая черта
местного самоуправления. Она выделяется при его характеристике как основы
конституционного строя (ст. 12 Конституции) и в других случаях (ч. 1 ст. 131,
ч. 1 ст. 132); реализуется в пределах установленных полномочий; производна
от реально обеспеченных материальных, финансовых и других условий функционирования
местного самоуправления; корреспондирует ответственности органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; получает конкретное
правовое выражение и гарантируется (см. комментарий к ст. 12).

2. Часть 2 комментируемой статьи раскрывает организационный механизм
функционирования местного самоуправления. Ведущую роль в нем играют формы
прямого волеизъявления граждан. На первое место в этом отношении Конституция
ставит референдум. Он, согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации", определяется как голосование
по вопросам местного значения (ч. 1 ст. 1). Этим же Законом устанавливаются
общие правила, касающиеся местного референдума (ч. 1 ст. 8, 22, 44, 52, 57),
в том числе закрепляется, что:
- решение о его проведении принимается представительным органом местного
самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии
с уставом муниципального образования. В случае, если в муниципальном образовании
представительный орган местного самоуправления не сформирован, местный референдум
может назначаться главой местной администрации (главой местного самоуправления)
по требованию граждан в количестве не менее 5% числа избирателей муниципального
образования;
- в нем имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории
муниципального образования, обладающие избирательным правом, причем только
непосредственно и на добровольной основе;
- голосование осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан
не допускается;
- решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении
какими-либо органами государственной власти, государственными должностными
лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется
издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью
компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном
референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию
(обнародованию);
- решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан в пределах полномочий
местного самоуправления, обязательны для исполнения всеми расположенными на
территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями
независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления
и гражданами; неисполнение или ненадлежащее исполнение таких решений влечет
ответственность в соответствии с законами; данные решения могут быть обжалованы
в суд.
Предполагается, что положения по поводу местного референдума получат
развитие в законах субъектов Российской Федерации и, в соответствии с ними,
в уставах муниципальных образований. В них, в частности, должны найти отражение
порядок назначения и проведения референдумов, принятия и изменения принятых
ими решений, виды референдумов и случаи, когда они обязательны, гарантии участия
в них граждан.
Конституционный Суд Республики Карелия постановлением от 14 мая 1996
г. по делу о проверке конституционности республиканского закона "О референдуме
в Республике Карелия" констатировал важность закона субъекта федерации, определяющего
механизм реализации права граждан на местный референдум, но одновременно подчеркнул,
что осуществление данного права не может ставиться в зависимость от условий,
не имеющих отношения к гражданину, ибо подобное приводит к нарушению его непосредственно
действующего конституционного права на участие в местном референдуме.
Местное самоуправление осуществляется гражданами и путем муниципальных
выборов. С их помощью население непосредственно выражает свою волю о составе
представительных органов (депутатах), членах иных выборных органов местного
самоуправления, выборных должностных лицах местного самоуправления, дает им
необходимую демократическую легитимацию.
Конституция Российской Федерации закрепляет право избирать и быть избранными
в органы местного самоуправления, а также случаи, когда граждане лишаются
этих прав (см. комментарии к ч. 2, 3 ст. 32). Ее положения конкретизируются
Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской
Федерации" от 6 декабря 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 33, ст. 3406), который распространяется
в том числе на выборы органов местного самоуправления (ст. 1). Федеральный
закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" определяет, что муниципальные выборы осуществляются на основе всеобщего
равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении
установленных законом избирательных прав граждан (ч. 1 ст. 23). Федеральное
законодательство, таким образом, создает необходимые предпосылки демократической
однородности выборов на всех уровнях, включая местное самоуправление.
Субъекты Российской Федерации принимают законы о порядке проведения муниципальных
выборов. Данный вопрос отражается в уставе муниципального образования. При
этом формулируемые в названных актах положения не могут противоречить Федеральному
закону "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации",
но в них могут устанавливаться дополнительные гарантии избирательных прав
граждан (ст. 1).
Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти
субъектов Российской Федерации гарантируют проведение муниципальных выборов.
Это означает, что названные органы создают необходимые правовые, материально-технические,
финансовые и иные условия для таких выборов, не препятствуют их проведению
и защищают избирательные права граждан.
Именно с позиций гарантий местного самоуправления Конституционный Суд
Российской Федерации в постановлении от 30 мая 1996 г. по делу о проверке
конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с изменениями
от 22 апреля 1996 г. (Российская газета, 15 июня 1996 г.) пришел к выводу
о допустимости указания Федеральным законом сроков, в течение которых должны
быть сформированы путем выборов новые органы местного самоуправления. При
этом данная мера ограничена переходным периодом и рассматривается как средство,
упорядочивающее процесс становления системы местного самоуправления и не допускающее
затягивания создания ее выборных органов; она не нарушает права органов государственной
власти субъектов федерации и муниципальных образований назначать конкретную
дату выборов, а лишь ставит реализацию указанного права в определенные временные
рамки.
Рассматриваемая часть статьи исходит из того, что граждане осуществляют
местное самоуправление также путем "других форм прямого волеизъявления". К
таковым Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" относит собрания (сходы) граждан (ст. 24). Они способствуют
выражению общественного мнения, позволяют населению публично направлять, контролировать
и оценивать деятельность органов местного самоуправления. В отдельных поселениях,
если подобное предусмотрено уставом муниципального образования и соответствует
закону субъекта Российской Федерации, данные собрания (сходы) могут выполнять
полномочия представительных органов местного самоуправления. В этом случае
они считаются правомочными при участии в них более половины жителей муниципального
образования, обладающих избирательным правом.
Порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения
его решения, пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального
образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон закрепляет право населения на правотворческую инициативу
в вопросах местного значения (ст. 25). Она реализуется в соответствии с уставом
муниципального образования и, если выделить главное, заключается в том, что
население вносит в органы местного самоуправления проекты правовых актов,
которые подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием
представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию
(обнародованию).
Граждане непосредственно участвуют в решении дел местного значения путем
индивидуальных и коллективных обращений, направляемых в органы местного самоуправления
и должностным лицам местного самоуправления. Федеральным законом установлено
(ст. 26), что названные адресаты обязаны дать ответ по существу обращений
в течение одного месяца. За нарушение сроков и порядка ответа на обращения
граждан законом может быть предусмотрена административная ответственность.
Местное самоуправление осуществляется через собственные органы. Им присущ
ряд черт: структура этих органов определяется населением самостоятельно; они
формируются данным населением и его представительными органами; обладают полномочиями
на решение вопросов местного значения и в их пределах издают правовые акты;
являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования;
не входят в систему органов государственной власти.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" исходит из разнообразия систем органов местного самоуправления.
При этом, однако, выделяются выборные органы, образуемые в соответствии с
названным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных
образований, и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных
образований, а также признается обязательным наличие выборных органов местного
самоуправления муниципальных образований (ч. 1, 2, ст. 14).
Одним из видов выборных органов является представительный орган местного
самоуправления. Он состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного
и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральным
законом и законами субъектов Российской Федерации.
Ведущее положение этим органам придается выделением вопросов, находящихся
в их исключительном ведении. К числу таковых Федеральный закон относит: принятие
общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных
уставом муниципального образования; утверждение местного бюджета и отчета
о его исполнении; принятие планов и программ развития муниципального образования,
утверждение отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов;
установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
Численный состав представительных органов местного самоуправления, сроки
полномочий депутатов, режим их работы (на постоянной или иной основе) и взаимоотношений
с избирателями, полномочия этих органов, порядок принятия решений и другие
вопросы организации и деятельности представительных органов определяются уставом
муниципального образования.
В структуре органов местного самоуправления уставом муниципального образования
может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного
должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления
на территории муниципального образования. Согласно Федеральному закону "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
(ст. 16) данный глава (в установленном порядке допускается разное его наименование)
избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования,
на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании
либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в
порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации. Он наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного
значения в соответствии с уставом муниципального образования, а избранный
населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить
в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать
на его заседаниях. Закреплено, что глава муниципального образования подотчетен
непосредственно населению и представительному органу местного самоуправления.
Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должности
иных выборных должностных лиц местного самоуправления, а также другие (помимо
представительных органов и выборных должностных лиц) органы местного самоуправления
(например, советы или комитеты микрорайонов, общин и т.п. ). Наименование
этих органов и должностных лиц, порядок формирования органов местного самоуправления,
компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами
субъектов Российской Федерации.

Статья 131

1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях
и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура
органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление,
допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Комментарий к статье 131

1. Часть 1 комментируемой статьи фиксирует территориальные пределы местного
самоуправления. Их установление имеет важное значение, ибо в конечном счете
очерчиваются пространственные границы деятельности муниципального образования,
его населения и органов, действия принятых ими решений.
Одно из новых положений комментируемой части состоит в том, что местное
самоуправление осуществляется не в строгих рамках административно-территориальных
границ, как это было в прошлом (см. ч. 2 ст. 2 Закона РСФСР "О местном самоуправлении
в РСФСР" от 6 июля 1991 г. - ВВС РСФСР, 1991, N 29, ст. 1010), а на определенных
территориях. Такой подход предполагает, что в административно-территориальной
единице может функционировать более чем одно муниципальное образование либо
муниципальное образование способно объединять, например, несколько сельсоветов
или поселков.
Выделяются городские и сельские поселения. Они, условно говоря, являются
базовыми в системе местного самоуправления. Население, проживающее в них,
не может быть лишено права на его осуществление (ч. 1 ст. 12 Федерального
закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" от 28 августа 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506). То есть недопустимо
одностороннее (например, решением органов государственной власти субъектов
федерации или районных властей) изъятие этого права; только при свободном
волеизъявлении граждан названных сообществ может происходить отказ от указанного
права в пользу других муниципальных образований либо возможна какая-либо иная
его трансформация.
Местное самоуправление не исключается и на других территориях. При этом
упомянутый Федеральный закон приводит примерный перечень территорий муниципальных
образований - район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет) и т.д., указывая,
что данные территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов
Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст.
12). Так, конституции Республики Башкортостан (ст. 109) и Республики Адыгея
(ст. 92) не рассматривают район в качестве территории муниципального образования;
Закон Ханты-Мансийского автономного округа "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе" от 27 декабря
1995 г. признает право коренных малочисленных народов Севера, ведущих традиционный
образ жизни, на общинное самоуправление в границах территорий их проживания
и хозяйственной деятельности (ст. 4); Закон Тюменской области "О местном самоуправлении"
от 29 ноября 1995 г. (Красное знамя, 19 марта 1996 г.) к особому виду территорий
муниципального образования относит объединенные территории нескольких муниципальных
образований в случае добровольного объединения двух или нескольких муниципальных
образований в одно с передачей ему соответствующих полномочий (ст. 10, ч.
1 ст. 15).
Местное самоуправление распространяется на территории закрытых административно-территориальных
образований (см. Закон Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном
образовании" от 14 июля 1992 г. - ВВС РФ, 1992, N 33, ст. 1915). Оно реализуется
населением в его границах, но с некоторыми особенностями, установленными названным
Законом в части землепользования, формирования бюджета и некоторых других
вопросов. Данное положение согласуется с Федеральным законом "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации", которым предусмотрено,
что в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности
государства федеральным законом допускается ограничение прав граждан на осуществление
местного самоуправления на отдельных территориях (ч. 1 ст. 12), куда включаются
приграничные территории и территории закрытых административно-территориальных
образований (п. 16 ст. 4).
Территориями муниципального образования могут быть территории внутригородских
муниципальных образований. Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании
или об упразднении этих муниципальных образований, установлении или изменении
их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории
представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии
с уставом города.
Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских
поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны,
земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального
образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
Территория муниципального образования самоуправляется. Этой цели служат
органы местного самоуправления (см. комментарий к ч. 2 ст. 130). Их структура
определяется населением соответствующего муниципального образования самостоятельно.
Данная формула означает, что:
- мнение населения по указанному вопросу обязательно и оно является окончательным;
- граждане вправе выбрать модель самоуправления, виды органов, их статус,
а также решить, какой должна быть внутриструктурная организация этих органов
в части численности выборных членов, комиссий, аппарата, муниципальных служащих
и т.п.;
- при выражении своей воли население действует самостоятельно, но на
основе и в пределах, установленных федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации;
- волеизъявление по поводу структуры органов местного самоуправления
происходит в формах, названных в ч. 2 ст. 130, при их разнообразной комбинации,
главное, чтобы принятое решение действительно отражало позицию большинства
населения муниципального образования;
- изменения структуры муниципальных органов должны осуществляться при
широкой гласности и общественной поддержке.

2. Часть 2 комментируемой статьи обращает внимание на то, что у территорий
муниципальных образований есть границы. Их можно именовать муниципальными
границами. Они не всегда совпадают с границами административно-территориальных
единиц.
Вопрос об установлении и изменении границ муниципального образования
возникает при образовании, преобразовании или упразднении муниципальных образований.
Основы его решения содержит Федеральный закон "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 13), согласно которому
установление и изменение границ муниципального образования осуществляется
с учетом исторических и иных местных традиций; инициатором данного процесса
могут быть население, орган местного самоуправления, а также орган государственной
власти субъекта Российской Федерации; не допускается изменение указанных границ
без учета мнения населения соответствующих территорий, причем законодательный
(представительный) орган субъекта Российской Федерации обязывается предусмотреть
законом гарантии учета этого мнения. Конкретный порядок образования, объединения,
преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения
их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.
Специфика относительно границ имеется применительно к закрытым административно-территориальным
образованиям. Законом Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном
образовании" предусмотрено (ст. 1, 2), что территория и границы таких образований
определяются исходя из особого режима безопасности функционирования предприятий
с учетом потребностей развития населенных пунктов; границы данных образований
могут не совпадать с границами субъектов федерации и административно-территориальных
единиц; установление этих границ и земель, отводимых предприятиям и (или)
объектам, находится в ведении федеральных органов государственной власти.

Статья 132

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной
собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают
местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также
решают иные вопросы местного значения.
2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными
государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления
материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна
государству.

Комментарий к статье 132

1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает виды важнейших предметов
ведения органов местного самоуправления, родовой признак этих предметов ведения,
а также в общих чертах - полномочия в решении вопросов местного значения.
При этом необходимо обратить внимание на то, что включение названных вопросов
в сферу деятельности муниципальных органов, безусловно, свидетельствует об
их роли в данном отношении. Однако подобное не означает, что указанные органы
"перекрывают" правомочия населения, сформулированные в ч. 1 ст. 130 Конституции.
Будет правильно исходить из того, что они сохраняются у территориального сообщества,
а муниципальные органы - его уполномоченные по управлению местными делами.
Такой подход предопределяет ответственность и подконтрольность органов местного
самоуправления населению, их тесное взаимодействие, возможность граждан востребовать
те или иные вопросы для непосредственного решения.
Муниципальные органы самостоятельно решают вопросы местного значения.
Эта самостоятельность по-разному реализуется ими в соответствующих сферах,
но в главном она предполагает, что органы местного самоуправления в рамках,
установленных законом, действуют свободно, исключается санкционирование, подтверждение
или отмена актов, принятых ими в пределах ведения (см. комментарии к ч. 1
ст. 12, ст. 130). В интересах дела данные органы координируют свою деятельность
с органами государственной власти и иными муниципальными органами.
В Конституции фиксируется ряд направлений деятельности органов местного
самоуправления (ст. 40, 41, 43, 130, 131). В комментируемой части дополнительно
названы еще четыре. Одно из них - управление муниципальной собственностью.
Указанная собственность принадлежит муниципальному образованию. От его имени
правомочия собственника осуществляют прежде всего представительный орган местного
самоуправления, который устанавливает порядок управления и распоряжения этой
собственностью (ч. 3 ст. 15 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. - СЗ
РФ, 1995, N 35, ст. 3506), другие органы местного самоуправления в рамках
их компетенции, а также на основе нормативных правовых актов и по их специальному
поручению юридические лица и граждане (ч. 2, 3 ст. 125 ГК).
Органы местного самоуправления могут своими действиями приобретать и
осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать
в суде (ч. 1, 2 ст. 125 ГК). Согласно упомянутому Федеральному закону они
вправе в установленном порядке совершать с имуществом, находящимся в муниципальной
собственности, любые сделки (ч. 3 ст. 29); создавать предприятия, учреждения
и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы
их реорганизации и ликвидации (ст. 30); определять цели, условия и порядок
деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, регулировать
цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждать их уставы, назначать и
увольнять руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивать
отчеты об их деятельности (ст. 31); использовать собственные материальные
и финансовые средства при размещении муниципальных заказов на выполнение работ
по благоустройству территории, коммунальному обслуживанию населения, строительству
и ремонту социальной инфраструктуры и т.д. (ст. 33).
Муниципальные образования имеют собственные бюджеты. Формирование, утверждение
и исполнение этих бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами
местного самоуправления самостоятельно. При этом между ними существует определенное
разделение труда: к ведению представительного органа относятся рассмотрение
проекта бюджета, утверждение данного бюджета, контроль за его исполнением
и утверждение отчета об исполнении бюджета, а к ведению главы муниципального
образования (исполнительных органов) - составление проекта соответствующего
бюджета, исполнение принятого бюджета и контроль за использованием выделенных
бюджетных ассигнований (см. ст. 5 Закона Российской Федерации "Об основах
бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов
представительных и исполнительных органов государственной власти республик
в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев,
областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"
от 15 апреля 1993 г. - ВВС РФ, 1993, N 18, ст. 635).
Отношения, возникающие по поводу местного бюджета, регулируются названным
Законом, Законом РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса
в РСФСР" от 10 октября 1991 г. (ВВС РСФСР, 1991, N 46, ст. 1543) и Федеральным
законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации". В числе наиболее важных элементов данных отношений необходимо
упомянуть следующие:
- в доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы,
отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации
в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации, закрепленными на долговременной основе, финансовые
средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления
для реализации отдельных государственных полномочий, поступления от приватизации
имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и
лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций,
дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии
с законом и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства,
образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления;
- органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами
местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов
по результатам отчетного г. не подлежит изъятию федеральными органами государственной
власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается
финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами
местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов
Российской Федерации, а также могут быть предусмотрены в качестве составной
части сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся
муниципальными образованиями;
- федеральные органы государственной власти, органы государственной власти
субъектов Российской Федерации в соответствии с законом гарантируют муниципальным
образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников
для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов, определяемых
на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
- в ходе исполнения бюджета исполнительный орган вправе принимать решения
о внесении изменений по статьям расходов бюджетной классификации в пределах
утвержденных ассигнований по каждому направлению расходования средств;
- представительный орган, его комиссии и комитеты в установленном порядке
вправе в процессе исполнения бюджета потребовать от соответствующего исполнительного
органа, его финансовых органов, других органов и должностных лиц предоставления
любой информации, связанной с исполнением бюджета, принять решение о привлечении
аудитора для проведения соответствующей проверки;
- исполнительный орган в установленный срок по утвержденной форме и в
принятом порядке представляет представительному органу отчет об исполнении
бюджета, по результатам рассмотрения которого принимается решение о его утверждении
либо неутверждении.
В сфере ведения, причем исключительно представительных, органов местного
самоуправления находится установление местных налогов, сборов, а также льгот
по их уплате (ч. 1 ст. 39 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации"). Согласно указанному Закону
население непосредственно путем местного референдума, на собраниях (сходах)
граждан или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения
населения могут предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств
для финансирования решения вопросов местного значения (ч. 2 ст. 39); органы
местного самоуправления в соответствии с законами субъектов Российской Федерации
получают плату, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными
ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования (ст.
40).

Примечание

Право муниципальных органов устанавливать местные налоги и сборы реализуется
в контексте положений Конституции (ст. 57, п. "и" ч. 1 ст. 72, ч. 3 ст. 75,
п. "б" ч. 1 ст. 114). Из них следует, что эти налоги и сборы вводятся только
законом; органы местного самоуправления в соответствии с законом определяют
их конкретные виды и ставки. Кроме того, муниципальные органы должны учитывать
и другие моменты, на которые обращалось внимание в постановлении Конституционного
Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности
ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского
края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации
граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы (Российская
газета, 17 апреля 1996 г.), а именно: налоги, установленные не на основе закона,
не могут считаться "законно установленными"; Закон Российской Федерации от
27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (ВВС
РФ, 1992, N 11, ст. 527) с изменениями и дополнениями, внесенными законами
Российской Федерации от 16 июля и 22 декабря 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 34,
ст. 1976; 1993, N 4, ст. 118), подлежит применению в части, не противоречащей
Конституции Российской Федерации; принцип равенства прав и свобод граждан
требует учета фактической способности к уплате налога исходя из правовых принципов
справедливости и соразмерности, равенство должно достигаться посредством справедливого
перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов; подушная система
налогообложения при чрезвычайно высоком налоге означает взыскание существенно
большей доли из имущества неимущих или малоимущих граждан и меньшей доли -
из имущества более состоятельных граждан; налогообложение, парализующее реализацию
гражданами их конституционных прав, должно быть признано несоразмерным; основные
права граждан Российской Федерации гарантируются Конституцией без каких-либо
условий фискального характера и, соответственно, реализация конституционного
права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты
или неуплаты каких-либо налогов и сборов.

Органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка.
Это предполагает создание ими на подведомственной территории условий, гарантирующих
безопасность личности, беспрепятственную реализацию гражданами конституционных
прав и свобод. Достижение данной цели требует разнообразных мер. Непосредственное
отношение к ним имеет правомочие муниципальных органов в пределах, установленных
законом, принимать решения, предусматривающие за их нарушение административную
ответственность (ст. 6 КоАП). Такие акты затрагивают права, свободы и обязанности
человека и гражданина и в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч. 2 ст. 19)
вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Важную роль в указанной сфере призвана играть милиция общественной безопасности
(местная милиция). В районах, городах, районах городов она создается и функционирует
в качестве структурного звена в составе отделов (управлений) внутренних дел
соответствующего субъекта Российской Федерации. Их начальники назначаются
вышестоящими руководителями по согласованию с исполнительными органами с последующим
утверждением представительными органами муниципальных образований. Численность
местной милиции (с учетом действующих нормативов) обеспечивается финансированием
из бюджетов субъектов Российской Федерации; муниципальные образования вправе
за счет средств собственных бюджетов устанавливать дополнительную численность
милиции общественной безопасности, контролировать ее деятельность (см. ст.
7, 9 Закона РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991 г. - ВВС РСФСР, 1991, N 16,
ст. 503; Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. "О милиции
общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации" - САПП,
1993, N 7, ст. 562).
Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. "О поэтапном
формировании муниципальных органов охраны общественного порядка" (Российская
газета, 7 июня 1996 г.) признано необходимым ускорить процесс формирования
муниципальных органов охраны общественного порядка и разработать в трехмесячный
срок соответствующие законопроекты, которые должны определить состав данных
органов, порядок, формы и методы их взаимодействия с органами внутренних дел
Российской Федерации, права и обязанности служащих этих органов, условия и
порядок контроля за их деятельностью со стороны государства, особенности организации
охраны общественного порядка в городах Москве и Санкт-Петербурге; рекомендовано
учитывать положения настоящего Указа в актах субъектов федерации и уставах
муниципальных образований, а в последних также предусматривать выборность
населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка.

Примечание

Перечень вопросов, решаемых органами местного самоуправления, в конституционном
изложении носит открытый характер. Федеральный закон "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" (ч. 2 ст. 6) существенно дополняет
его, относя к ним также принятие и изменение уставов муниципальных образований,
контроль за их соблюдением; комплексное социально-экономическое развитие муниципального
образования; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых
помещений; организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного,
основного общего и профессионального образования; организацию, содержание
и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного
благополучия населения; регулирование планировки и застройки территорий муниципальных
образований; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений
общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных
сооружений местного значения; организацию, содержание и развитие муниципальных
энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организацию снабжения
населения и муниципальных учреждений топливом; муниципальное дорожное строительство
и содержание дорог местного значения; благоустройство и озеленение территории
муниципального образования; организацию утилизации и переработки бытовых отходов;
организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организацию и
содержание муниципальных архивов; организацию транспортного обслуживания населения
и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи; создание
условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания
и бытового обслуживания; создание условий для деятельности учреждений культуры
в муниципальном образовании; сохранение памятников истории и культуры, находящихся
в муниципальной собственности; организацию и содержание муниципальной информационной
службы; создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального
образования; создание условий для организации зрелищных мероприятий; создание
условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; участие
в охране окружающей среды на территории муниципального образования; обеспечение
противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организацию муниципальной
пожарной службы.
Законы субъектов Российской Федерации могут предоставлять муниципальным
образованиям для рассмотрения и иные вопросы местного значения. Так, в соответствии
с Уставом Ямало-Ненецкого автономного округа органы местного самоуправления
в местах проживания и ведения традиционной хозяйственной деятельности коренных
малочисленных народов Севера, этнических общностей вправе в пределах своих
полномочий определять порядок и условия: посещения районов компактного проживания
туристическими группами и отдельными гражданами, постоянно не проживающими
в этих районах; проведения научных исследований, археологических раскопок
в местах, отнесенных к ритуально-культовым или имеющих иную культурно-историческую
ценность; установления финансовых обязательств на основе договоров между органами
местного самоуправления в автономном округе и предприятиями всех форм собственности,
осуществляющими разведку и добычу природных ресурсов в местах проживания коренных
малочисленных народов Севера, этнических общностей и на территориях пастбищ,
охотничьих угодий, озер и рек, имеющих для них жизненно важное значение; предоставления
налоговых и иных льгот представителям коренного этноса для создания предприятий,
связанных с их традиционной деятельностью; формирования местных фондов поддержки
коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей (ч. 2 ст. 70).

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет один из аспектов взаимодействия
органов местного самоуправления с органами государственной власти, связанный
с наделением муниципальных органов отдельными государственными полномочиями.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" регламентирует некоторые стороны этих отношений (п.
5 ст. 4, п. 6 ст. 5, ч. 4 ст. 6, ст. 38, ч. 2 ст. 49). В частности, устанавливается,
что:
наделение органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов
Российской Федерации;
делегирование государственных полномочий происходит с одновременной передачей
муниципальным органам необходимых материальных и финансовых ресурсов. Финансовые
средства ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете,
в бюджетах субъектов Российской Федерации;
органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления
несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий
в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной
власти материальными и финансовыми средствами;
реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и
порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами
и законами субъектов Российской Федерации.
Субъекты федерации в пределах компетенции дополняют федеральное законодательство.
Например, Уставом Приморского края закреплено, что перечень конкретных государственных
полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, механизм передачи,
порядок разрешения споров определяются в законе края (ст. 74). Конституция
Республики Карелия допускает наделение органов местного самоуправления государственными
полномочиями только с их согласия (ст. 81); перечень государственных полномочий,
передаваемых для осуществления органам местного самоуправления, закрепляется
специальным договором между органом государственного управления и органом
местного самоуправления и прилагается к уставу местного самоуправления; республиканские
государственные органы вправе устанавливать порядок отмены решений органов
местного самоуправления по вопросам осуществления ими государственных полномочий
(ст. 84).

Статья 133

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на
судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов возникших в результате
решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение
прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации
и федеральными законами.

Комментарий к статье 133

Статья закрепляет основные федеральные гарантии местного самоуправления.
Они носят общий характер и обеспечивают как право населения (местного сообщества)
на самоуправление и составляющие его территориальные, финансовые, организационные
и иные права, так и права муниципальных органов, уполномоченных на ведение
местных дел. В конкретных сферах жизнедеятельности местного самоуправления
действуют специальные гарантии (см. комментарии к ст. 130-132). Это подтверждает
Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской
Федерации", относя к полномочиям органов государственной власти Российской
Федерации не только в целом обеспечение гарантий осуществления предусмотренных
Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации обязанностей
государства в области местного самоуправления, но и создание федеральных гарантий
его финансовой самостоятельности, избирательных прав граждан при выборах органов
местного самоуправления и т.д. (п. 3, 9-13 ст. 4).
Местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту. Указанное
положение согласуется с характеристикой Российской Федерации как демократического
правового государства (ч. 1 ст. 1 Конституции), признанием того, что права
и свободы человека и гражданина (право на самоуправление - одно из этих прав)
являются непосредственно действующими и обеспечиваются правосудием (ст. 18).
Судебная защита выступает как барьер от неправомерных действий и решений,
ущемляющих права местного самоуправления. Федеральный закон "Об общих принципах
местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает обязательность
решений местного самоуправления; их неисполнение или ненадлежащее исполнение
влечет ответственность в соответствии с законами (ч. 1, 3 ст. 44), что не
исключает применения судебных мер ответственности. Кроме того, данный Закон
устанавливает, что граждане, проживающие на территории муниципального образования,
органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления
вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными
нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти
и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также
общественных объединений (ст. 46).
Конституция (ст. 125) создает предпосылки к тому, что Конституционный
Суд Российской Федерации также может быть гарантом прав местного самоуправления.
В этом качестве он выступает, осуществляя проверку конституционности соответствующих
нормативных правовых актов и договоров, вынося решения по жалобам на нарушение
конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов в связи с проверкой
конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном
деле, давая толкование Конституции Российской Федерации. Примером такого рода
деятельности Суда является его постановление от 1 февраля 1996 г. по делу
о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской
области (Российская газета, 17 февраля 1996 г.), в котором он, в частности,
обратил внимание на два момента, имеющих отношение к местному самоуправлению.
Во-первых, Суд констатировал, что Федеральный закон "Об общих принципах местного
самоуправления в Российской Федерации" не содержит понятия "исполнительные
органы местного самоуправления" и, требуя в обязательном порядке наличия выборных
органов муниципального образования, оставляет создание других органов на усмотрение
самих местных сообществ; во-вторых, было подтверждено право областной Думы
в пределах принадлежащих ей полномочий посредством закона наделять органы
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Суд - инстанция, которая способна вводить деятельность местного самоуправления,
его органов и должностных лиц в правовое русло. В соответствии с Законом об
общих принципах местного самоуправления решения, принятые путем прямого волеизъявления
граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или
арбитражный суд (ст. 52); только они вправе признать акты этих органов и должностных
лиц недействительными (ч. 2 ст. 44). Допустимость обжалования решений, принятых
местным референдумом, предполагает, что суд также может их аннулировать.
С участием суда решается вопрос об ответственности органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления перед государством (ст. 49). Она
наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции,
устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта
Российской Федерации, устава муниципального образования. Если подобные нарушения
установлены, законодательный (представительный) орган государственной власти
субъекта Российской Федерации может обратиться в соответствующий суд (Верховный
Суд республики, краевой, областной или городской (города федерального значения)
суд, суд автономной области, суд автономного округа), за заключением вопроса
о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного
должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации,
конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам
субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования. Положительное
заключение суда по этому поводу является основанием для рассмотрения законодательным
(представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации
вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления.
Судебный порядок не исключается при определении ответственности органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими
и юридическими лицами. Местное самоуправление гарантируется правом на компенсацию
дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами
государственной власти. Упомянутый Федеральный закон конкретизирует это положение,
указывая на следующие моменты (ч. 2 ст. 38):
- компенсация должна быть обеспечена не только при увеличении расходов,
но и при уменьшении доходов органов местного самоуправления, возникающих в
результате решений, принятых органами государственной власти;
- забота о компенсации в подобных случаях лежит на федеральном органе
государственной власти или органе государственной власти субъекта Российской
Федерации, принявшем соответствующее решение;
- размер компенсации определяется одновременно с принятием решения органом
государственной власти. Было бы полезно это делать с учетом мнения органов
местного самоуправления;
- решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы
органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления
в пределах переданных им в качестве компенсации средств. В данном случае (по
аналогии с ситуацией, предусмотренной ч. 2 ст. 49) ответственность муниципальных
органов и должностных лиц допустима в той мере, в какой адресованные им решения
финансово обеспечены.
По смыслу Федерального закона в рассматриваемых случаях предполагается
финансовая компенсация. Однако она, видимо, может осуществляться не только
в виде прямого перечисления необходимых средств муниципальному образованию,
но и путем зачета его долгов, передачи ему имущества, прав на использование
недр и т.п.
Рассматриваемая статья содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления,
установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Этот
запрет имеет общую основу в Конституции, согласно которой Конституция Российской
Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской
Федерации (ч. 2 ст. 4); Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое
действие и применяется на всей территории Российской Федерации, а законы и
иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить
Конституции (ч. 1 ст. 15); законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст.
76).
Запрет на ограничение прав местного самоуправления обеспечивается разными
правовыми способами. В частности, Федеральный закон "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации":
- исчерпывающим образом очерчивает круг полномочий федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской
Федерации в области местного самоуправления (ст. 4, 5);
- определяет, что законодательное регулирование субъектами Российской
Федерации вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с
Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом (ч. 2 ст.
7);
- закрепляет, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации,
устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции
Российской Федерации и настоящему Федеральному закону, ограничивать гарантированные
ими права местного самоуправления. В случае противоречия норм муниципального
права, содержащихся в законах, положениям Конституции Российской Федерации,
настоящего Федерального закона применяются положения Конституции Российской
Федерации, настоящего Федерального закона (ч. 3 ст. 7);
- исходит из того, что положения настоящего Федерального закона в равной
мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения,
автономную область, автономные округа (ч. 4 ст. 7).
Недопустимость ограничения конституционных и законом установленных прав
местного самоуправления предполагает равенство муниципальных образований в
этих правах и исключение дискриминации между ними. Акты органов государственной
власти, нарушающие муниципальные права (ущемляющие, сужающие, содержащие необоснованные
элементы дискриминации и т.п.) подлежат отмене, могут быть в судебном порядке
признаны недействительными.
Субъекты Российской Федерации не могут понижать федеральный стандарт
прав и гарантий местного самоуправления, но они вправе в пределах своих возможностей
повышать его. Например, в Уставе Ямало-Ненецкого автономного округа записано,
что законы автономного округа и иные нормативные правовые акты, касающиеся
осуществления местного самоуправления в местах компактного проживания и ведения
традиционной деятельности коренных малочисленных народов Севера, этнических
общностей, не должны ущемлять их права по сравнению с общепризнанными принципами
и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации.

Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции

Статья 134

Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской
Федерации могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная
Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные)
органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее
одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Комментарий к статье 134

Вопрос о конституционных поправках и пересмотре Конституции занимает
существенное место практически во всех Конституциях. Это объясняется ускоряющимся
темпом политического, правового, социально-экономического развития государства,
борьбой общественных сил вокруг актуальных проблем жизни и деятельности своего
народа, необходимостью восполнять пробелы, исправлять недостатки, устранять
погрешности в тексте Конституции и т.п.
В России ряд политических движений заявляют о своем намерении конституционным
(или даже неконституционным) образом добиваться изменения системы государственных
органов, ограничения полномочий Президента Российской Федерации или даже ликвидации
этого звена в аппарате государственной власти, изменения социально-экономических
предписаний Конституции, ограничения или даже отмены положений о частной собственности
и т.д. Обсуждаются предложения о внесении изменений в федеративное устройство
России (уменьшение числа субъектов Российской Федерации, в частности путем
их укрупнения, например путем слияния города Санкт-Петербурга и Ленинградской
области в один субъект федерации; расширение полномочий федеральных или региональных
органов государственной власти и др.). Возникла и потребность включить в Конституцию
ряд положений, более полно регулирующих организацию гражданского общества.
Наряду с этим существует и необходимость в обеспечении стабильности Конституции,
в том, чтобы, насколько возможно, решать возникающие проблемы этого рода с
помощью толкования Конституции, издания конституционных и текущих федеральных
законов и т.д. Именно поэтому Конституция Российской Федерации 1993 г. устанавливает
ряд гарантий конституционной стабильности. Она предусматривает довольно сложный
порядок внесения поправок в Конституцию и тем более ее пересмотра.
Прежде всего это выражается в ограничении круга субъектов права вносить
предложения о поправках и пересмотре положений Конституции. Это Президент
Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство
Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов
Российской Федерации, а также группа численностью не менее 1/5 полного законного
состава одной из палат Федерального Собрания.
Это не значит, что граждане совершенно отстранены от возможности постановки
этого вопроса. Они могут ее осуществить через своих представителей в Совете
Федерации и Государственной Думе, через Президента и Правительство, осуществляя
свое конституционное право (ст. 33) обращаться индивидуально и коллективно
в государственные органы. Но даже отдельные депутаты не обладают правом такой
специальной законодательной инициативы: его имеют только группы в составе
не менее 20 процентов состава одной из палат (т.е. 36 членов Совета Федерации,
90 депутатов Государственной Думы). Этого права не имеет и исполняющий обязанности
Президента Российской Федерации; ему это запрещает (наряду с некоторыми другими
действиями) ст. 92 Конституции Российской Федерации.

Статья 135

1. Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут
быть пересмотрены Федеральным Собранием.

О толковании части второй статьи 135 Конституции см. постановление Конституционного
Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П

2. Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции
Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа
членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии
с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
3. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции
Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской
Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов
от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении
всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой,
если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в
голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Комментарий к статье 135

1. Порядок пересмотра разных положений Конституции в определенной степени
связан со сравнительной юридической силой этих конституционных положений.
Конституция Российской Федерации, в целом имея высшую юридическую силу по
отношению к другим законам и подзаконным актам, состоит из положений, юридическая
сила которых по отношению друг к другу неравна. В наиболее сложном порядке
пересматриваются конституционные положения, имеющие наибольшую юридическую
силу. К их числу относятся прежде всего статьи гл. 1 Конституции ("Основы
конституционного строя"), которым, в силу ст. 16, не могут противоречить никакие
другие положения Конституции. На второй ступени по юридической силе находятся
положения гл. 2 ("Права и свободы человека и гражданина"), которые не могут
противоречить положениям гл. 1, но, согласно ст. 18, определяют смысл, содержание
и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти,
местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Это ставит гл. 2 по
ее юридической силе выше всех следующих глав, кроме гл. 9. Последняя содержит
правила о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.
Это не должно делаться в обычном порядке. Поэтому в ч. 1 ст. 16 и в ст. 64
установлено, что положения соответственно гл. 1 и гл. 2 не могут быть изменены
иначе, как в порядке, установленном настоящей Конституцией, о чем говорится
также в ч. 1 ст. 135.
В силу изложенных соображений текст Конституции Российской Федерации
разделен на 2 части по порядку внесения в них поправок и их пересмотра - на
гл. 1, 2, 9 и гл. 3-8.
Часть 1 ст. 135 запрещает Федеральному Собранию пересматривать положения
гл. 1, 2 и 9 Конституции. Они для него неприкосновенны. Единственное, что
палаты Федерального Собрания могут сделать в этом смысле, - отклонить предложения
о пересмотре положений этих трех глав или дать им дальнейшее движение за пределами
Федерального Собрания, согласно ч. 2 этой статьи.
По-видимому, любое предложение о полном пересмотре Конституции Российской
Федерации, если оно затрагивает также статьи гл. 1, 2, 9, должно рассматриваться
в том же порядке, как и предложения о поправках и пересмотре положений только
этих трех глав.
Порядок рассмотрения данного вопроса в Государственной Думе предусмотрен
ее Регламентом в его ст. 128. Предложение должно содержать проект нового или
измененного текста этих глав или их отдельных статей, частей, пунктов с обоснованием
содержащихся в нем изменений, дополнений и поправок. Совет Государственной
Думы направляет это предложение на заключение Комитета Думы по законодательству
и судебно-правовой реформе. Затем Совет Думы включает данный вопрос в календарь
рассмотрения вопросов Государственной Думой.
Аналогичный порядок рассмотрения предложений о пересмотре гл. 1, 2, 9
Конституции Российской Федерации в Совете Федерации определен его Регламентом.
Вопрос о включении в повестку дня решается Председателем этой палаты.

2. Федеральное Собрание может только отклонить или поддержать предложение
о пересмотре положений гл. 1, 2, 9 Конституции. Поддержать инициативу этого
рода, упомянутую в ч. 1, оно может квалифицированным большинством, как минимум,
3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной
Думы. По-видимому, это значит, что необходимо 60 процентов полного состава
обеих палат, вместе взятых. Это 178 членов Совета Федерации и 450 депутатов
Государственной Думы; вместе они составляют 628 человек. 3/5 от этого числа
377 голосов - нужны, чтобы Федеральное Собрание поддержало предложение о пересмотре
положений названных трех глав. Если же это "и" не следует понимать буквально,
возможен и другой вариант, когда решение принимается установленным большинством
голосов раздельно по палатам. Тогда необходимы голоса не менее 107 членов
Совета Федерации и 270 депутатов Государственной Думы.
Если такое решение Федеральным Собранием будет принято, то в соответствии
с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
Решение Федерального Собрания поддержать предложение требуемым большинством
голосов может означать и созыв Конституционного Совещания, но может этого
и не означать. Это должно быть решено в федеральном конституционном законе
о Конституционном Собрании, как и ряд других вопросов.
Такого закона пока нет, но по крайней мере один его проект имеется в
Государственной Думе. Этот закон должен определить: кем созывается Конституционное
Собрание? В каком порядке оно образуется? Каков его количественный состав?
Является ли оно однопалатным или двухпалатным в связи с необходимостью отразить
конституционную волю как равноправных граждан, так и равноправных субъектов
Российской Федерации? Должно ли оно и может ли на время своей работы заменить
Федеральное Собрание, взяв на себя и его работу, или может существовать и
действовать наряду с ним? Кто должен назначать выборы в Конституционное Собрание?
Как оно должно быть организовано? Каков должен быть порядок его деятельности?
Мировой опыт в этом отношении очень богат и разнообразен, как и предложения,
уже высказанные в парламенте Российской Федерации, в литературе, в печати,
в ходе законопроектной работы. Ответ на них даст закон.

3. Конституционное Собрание, рассмотрев вопрос о пересмотре положений
гл. 1, 2, 9, сначала должно принять одно из двух решений. Оно или не соглашается
с рассмотренными предложениями и подтверждает неизменность Конституции Российской
Федерации, на чем и прекращается его деятельность, или, согласившись с ними,
оно разрабатывает проект новой Конституции. Таким образом, любое изменение
в гл. 1, 2, 9 Конституции означает замену прежней Конституции новой, даже
если новая Конституция будет во многом совпадать с прежней.
Проект новой Конституции России должен быть рассмотрен Конституционным
Собранием. В соответствии со ст. 135 его дальнейшее продвижение может иметь
три варианта.
В первом варианте Конституционное Собрание отклоняет его и решает вопрос
о том, продолжать ли работу над проектом или считать вопрос закрытым.
Во втором варианте Конституционное Собрание принимает новую Конституцию
большинством в 2/3 голосов от общего числа его членов, вводит ее в действие
и этим прекращается его деятельность и правомочия.
В третьем варианте, если простое большинство состава Собрания за принятие
этого проекта, но двух третей голосов, необходимых для его принятия, набрать
не удается, Конституционное Собрание выносит проект новой Конституции на всенародное
голосование. По-видимому, деятельность и полномочия Конституционного Собрания
при этом также прекращаются, по крайней мере до положительного решения всенародного
голосования о принятии новой Конституции. Проведение всенародного голосования
о принятии или отклонении проекта новой Конституции может быть возложено на
органы, проводящие референдумы, выборы и т.п. (избирательные комиссии всех
уровней).
Условия проведения всенародного голосования требуют для принятия новой
Конституции участия в нем более половины общего числа избирателей, если не
более половины из них проголосовали за нее.
А как быть, если проект отклонен всенародным голосованием или оно не
состоялось из-за добровольной неявки граждан на голосование? По-видимому,
федеральный конституционный закон должен урегулировать, считается ли при этом
вопрос решенным и снятым с обсуждения. Или оно должно продолжаться в прежнем
составе Конституционного Собрания? Или, наконец, следует произвести перевыборы
Конституционного Собрания, возложив на его новый состав разработку нового
проекта? На все эти вопросы должен ответить будущий закон.
Конституция Российской Федерации ныне не содержит статей, вовсе не подлежащих
никакому изменению. Это отличает ее от конституций многих других демократических
государств, которые прямо предусматривают недопустимость пересмотра статей
о республиканской форме правления (Франция, Италия), о парламентарной форме
республики, принципах уважения и защиты конституционных прав человека и гражданина,
разделения властей ( Греция). Не подлежат пересмотру многие положения Основного
закона ФРГ (о защите достоинства и прав человека, о демократическом, социальном
и федеративном характере этого государства, о ряде конкретных выводов из этих
принципов).


Статья 136

О толковании статьи 136 Конституции РФ см. постановление Конституционного
Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 12-П

Поправки к главам 3 - 8 Конституции Российской Федерации принимаются
в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона,
и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее
чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Комментарий к статье 136

Вторая группа конституционных поправок относится к гл. 3-8 Конституции.
Поскольку в общей форме многие предписания этих глав опираются на статьи гл.
1 или согласуются с содержанием статей гл. 2, изменение таких предписаний
гл. 3-8 невозможно без соответствующих поправок в гл. 1 и 2. Это требует,
в соответствии со ст. 135, разработки и принятия в установленном ею порядке
новой Конституции России. Поэтому установленный ст. 136 порядок внесения поправок
в гл. 3-8 Конституции относится только к таким поправкам, которые не затрагивают
текст гл. 1, 2 и 9 и поэтому не требуют пересмотра всей Конституции.
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации обнаружила
неопределенность в понимании ст. 136, в связи с чем обратилась в Конституционный
Суд Российской Федерации с запросом о ее толковании.
Конституционный Суд постановил, что в соответствии с рядом статей Конституции
поправки к гл. 3-8 принимаются путем издания особого правового акта - закона
Российской Федерации о поправках к ее Конституции. Он принимается в особом
порядке, который лишь отчасти совпадает с процедурой принятия федерального
конституционного закона. Право законодательной инициативы принадлежит в этом
случае ограниченному кругу субъектов, предусмотренному ст. 134. Порядок принятия
этого закона в Федеральном Собрании - тот же, что и порядок принятия федерального
конституционного закона, установленный ч. 2 ст. 108 Конституции, в частности
требуется большинство не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации
и 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Особым условием для
вступления в силу этого закона и предусмотренных им поправок является их одобрение
органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации.
Только после этого вступивший в силу федеральный закон о поправках к Конституции
подлежит подписанию Президентом и обнародованию.
Кроме того, Конституционный Суд постановил, что законодатель вправе урегулировать:
порядок направления принятых Федеральным Собранием поправок к гл. 3-8 Конституции
для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Российской Федерации;
порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения этих поправок;
вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном
тексте.
Закон по этим вопросам пока не издан.
Статья 136 учитывает мировой опыт демократического конституционного права.
Так, важным требованием процедуры внесения поправок в Конституцию США является
необходимость одобрения поправки, принятой Конгрессом 2/3 голосов в каждой
его палате, тем же квалифицированным большинством в каждой палате законодательных
собраний 3/4 штатов. Это подчеркивает действие принципа федерализма.
Исходя из текста Конституции Российской Федерации и упомянутого постановления
Конституционного Суда, следует, по-видимому, признать, что установленное в
ст. 76 деление законов Российской Федерации на две группы - федеральные конституционные
законы и федеральные законы - должно быть дополнено третьей группой - законами
о поправках к гл. 3-8 Конституции. Впрочем, она могла бы быть включена в качестве
особой подгруппы в группу конституционных законов. В этом случае, не меняя
указанное деление законов России на две группы, рассматриваемые особые законы
назывались бы конституционными законами о поправках к гл. 3-8 Конституции.
Остался нерешенным вопрос о том, могут ли такие законы о поправках к
гл. 3-8 Конституции быть предметом конституционного контроля, если возникает
вопрос об их противоречии основам конституционного строя Российской Федерации
(т.е. гл. 1 Конституции), которое, согласно ч. 2 ст. 16, недопустимо.

Статья 137

1. Изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую
состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного
закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового
субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса
субъекта Российской Федерации.

О толковании части второй статьи 137 настоящей Конституции см. Постановление
Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. N 15-П

2. В случае изменения наименования республики, края, области, города
федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование
субъекта Российской Федерации подлежит включению в статью 65 Конституции Российской
Федерации.

Комментарий к статье 137

1. Основанием для внесения изменений в ч. 1 ст. 65 является федеральный
конституционный закон о принятии в состав Российской Федерации и (или) образовании
в ее составе нового субъекта федерации, а также об изменении конституционно-правового
статуса субъекта федерации. Принятие федерального конституционного закона
по данному вопросу происходит не в общем порядке законодательного процесса,
а в специальном порядке - внесения конституционных поправок и пересмотра Конституции.
Круг субъектов законодательной инициативы для данного случая определен ч.
1 ст. 104; не требуется одобрения законодательными органами 2/3 субъектов
Российской Федерации.
Вопросы об образовании в составе Российской Федерации ее новых субъектов
возникают на практике. Так, в Санкт-Петербурге и Ленинградской области активно
обсуждается вопрос об их объединении в один субъект Российской Федерации.
Другим примером может служить выделение Ингушетии из состава Чечено-Ингушской
Республики и образование Ингушской Республики в составе Российской Федерации.
Вопрос об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской
Федерации неоднократно возникал и решался тем или иным образом. Незадолго
до принятия Конституции 1993 г. произошло преобразование некоторых автономных
областей в республики в составе Российской Федерации (Адыгея, Алтай), подтвержденное
Конституцией. Вопрос о своем преобразовании в республики ставился, например,
в Чукотском автономном округе, в Свердловской области; вопрос был решен отрицательно.
В каждом случае положительного решения вопросов такого рода тоже требуется
федеральный конституционный закон.
Вопрос о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта извне
границ ее состава на практике не возникал. Иногда политические организации,
деятели и даже государственные органы отдельных субъектов федерации (например,
Чечни) ставили вопрос в обратном смысле - о выходе из состава Российской Федерации.
Но Конституция Российской Федерации, упоминая о возможности вступления в состав
Российской Федерации нового субъекта, не предусматривает возможности отделения
от нее.
Могут возникнуть и вопросы, связанные с нецелесообразностью сохранения
шести разных видов конституционно-правового статуса равноправных субъектов
Российской Федерации. Различий в правовом статусе краев и областей, автономных
областей и автономных округов практически не существует; оправданно ли сохранение
этих двух номинально различных, но практически тождественных статусов? Есть
всего одна автономная область; стоит ей изменить свой статус, и автономная
область (не как теоретическая разновидность возможного юридического статуса
субъекта Российской Федерации, а как реально существующий статус) прекращает
свое существование. В некоторых республиках (и автономиях) население в огромном
большинстве является русским, а "титульные" народы, составляя небольшое меньшинство,
пользуются значительными возможностями своего национально-культурного и социального
развития в условиях равноправия граждан независимо от расы, национальности,
языка, происхождения, отношения к религии и т.д. Такие республики реально
превращаются в региональные русские республики с высокой степенью гарантированности
всесторонних интересов "титульного" и других этнических меньшинств.

2. Часть 2 ст. 137 устанавливает еще более упрощенный порядок внесения
поправок в ч. 1 ст. 65 в случае изменения официального наименования субъекта
Российской Федерации. Согласно ст. 71-73 Конституции изменение наименования
субъекта Российской Федерации относится к исключительной компетенции законодательной
власти данного субъекта Российской Федерации. Включение нового наименования
субъекта рассматривалось как чисто техническая операция, в связи с чем ее
порядок не регулировался законом, но и не был никем точно определен.
В связи с этим, по мнению Государственной Думы, обнаружилась неопределенность
в том, какой орган и каким правовым актом уполномочен решить вопрос о включении
в ч. 1 ст. 65 нового наименования субъекта Российской Федерации. Дума обратилась
по этому поводу в Конституционный Суд с запросом о толковании ч. 2 ст. 137
Конституции.
Конституционный Суд 28 ноября 1995 г., рассмотрев это дело, постановил,
что изменения наименования субъектов Российской Федерации включаются в текст
ст. 65 Конституции указом Президента Российской Федерации на основании решения
субъекта федерации, принятого в установленном им порядке. В спорных случаях
Президент использует полномочия, предоставленные ему ч. 1 ст. 85 Конституции
(согласительные процедуры и т.п.).
Не является изменением наименования субъекта Российской Федерации в указанном
смысле и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое
переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и
свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации,
Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее
изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса
ее субъекта (ВКС, 1995, N 6, с. 37-41).


Раздел второй

Заключительные и переходные положения

1. Конституция Российской Федерации вступает в силу со дня официального
ее опубликования по результатам всенародного голосования.
День всенародного голосования 12 декабря 1993 г. считается днем принятия
Конституции Российской Федерации.
Одновременно прекращается действие Конституции (Основного Закона) Российской
Федерации - России, принятой 12 апреля 1978 года, с последующими изменениями
и дополнениями.
В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений
Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти суверенных республик в составе Российской
Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации,
Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации,
а также других договоров между федеральными органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской
Федерации - действуют положения Конституции Российской Федерации.

Комментарий к п. 1 раздела 2 "Заключительные и переходные положения"

В комментируемый раздел Конституции включены два вида нормативных положений
- заключительные и переходные. Объединение в одном разделе подчеркивает их
неразрывную связь, что объективно обусловлено целями данного раздела - определить
порядок вступления новой Конституции в силу и действия ранее принятых правовых
актов, правовые основания продолжения функционирования прежде образованных
органов государственной власти, т.е. обеспечить со вступлением Конституции
в силу динамичный и в то же время плавный переход к реализации ее новых положений
о механизме власти и правовой системе. Заключительные положения сохраняют
свою силу в течение всего периода действия Конституции, переходные носят временный
характер.
Днем вступления Конституции Российской Федерации в силу является 25 декабря
1993 г. - день ее официального опубликования в "Российской газете" и газете
"Российские вести" по результатам всенародного голосования. Одновременно Центральная
избирательная комиссия Российской Федерации опубликовала официальные итоги
всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря
1993 г. Из немногим более 106 млн. зарегистрированных избирателей в голосовании
приняли участие 54,8 процента избирателей. Из принявших участие в голосовании
58 187 755 граждан за принятие Конституции проголосовало 58,4 процента, против
- 41,6 процента избирателей. Порядок проведения референдума определялся Положением
о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря
1993 г., утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 15 октября
1993 г. "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской
Федерации" (САПП, 1993, N 42, ст. 3995).
Различение в комментируемом пункте дня принятия Конституции - 12 декабря
1993 г. - и момента вступления ее в силу - 25 декабря 1993 г. - имеет существенное
правовое значение, так как именно с последней датой связано прекращение действия
Конституции (Основного закона) Российской Федерации - России, принятой 12
апреля 1978 г., с последующими изменениями и дополнениями, и в то же время
возникновение правоотношений на основе новой Конституции, другие правовые
последствия.
Так, в Конституционный Суд нередко приходят обращения, в которых оспаривается
конституционность правовых актов, принятых до 25 декабря 1993 г., с точки
зрения разделения властей, разграничения компетенции между государственными
органами и т.д. Однако согласно ч. 2 ст. 86 Федерального конституционного
закона от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ
РФ, 1994, N 13, ст. 1447) проверку конституционности нормативных актов органов
государственной власти и договоров между ними, принятых до вступления в силу
Конституции, Конституционный Суд правомочен производить только по одному параметру
- по содержанию норм.
Часть 4 комментируемого п. 1 определяет правовую судьбу Федеративного
договора от 31 марта 1992 г., представляющего собой единую систему трех договоров
о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти
ее субъектов - республик в составе Российской Федерации; краев, областей,
городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономной области, автономных округов.
Постановлением VI Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10
апреля 1992 г. "О Федеративном договоре" предусматривалось включение содержания
Федеративного договора в Конституцию как ее составной части. Это было осуществлено
Законом от 21 апреля 1992 г., дополнившим Конституцию, в частности ст. 81-1-81-5,
84-1-84-15, изменившим редакцию некоторых других статей (ВВС, 1992, N 17,
ст. 898; N 20, ст. 1084). Тем не менее Федеративный договор сохранил силу
как самостоятельный правовой документ.
Поэтому признание в комментируемом пункте прекращения действия Конституции
1978 г. со всеми изменениями и дополнениями, распространяясь и на указанное
дополнение от 21 апреля 1992 г., не означает прекращения действия самого Федеративного
договора. Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции разграничение предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов
осуществляется прежде всего Конституцией, но также и Федеративным и иными
договорами. Тем более, что многие положения Федеративного договора инкорпорированы
в текст новой Конституции.
Учитывая конституционную, а не договорную природу Российской Федерации
и принцип высшей юридической силы Конституции, в комментируемой части п. 1
установлено, что в случае несоответствия положениям Конституции положений
Федеративного договора, а также других договоров между органами государственной
власти федерации и ее субъектов, между органами государственной власти субъектов
федерации действуют положения Конституции Российской Федерации. Данное установление
распространяется на договоры как, действовавшие на момент вступления в силу
новой Конституции, так и на заключаемые в последующем.
Если Федеративный договор является общим для субъектов федерации, то
другие договоры о разграничении предметов ведения и полномочий заключаются
между органами государственной власти федерации и ее конкретного субъекта.
В 1994 г. - первой половине 1996 г. такие договоры были заключены с Республиками
Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкарской, Коми, Саха (Якутия), Северная
Осетия-Алания, Татарстан, Удмуртская, Чувашская, с Краснодарским, Хабаровским
краями, Калининградской, Свердловской и другими областями, городом Санкт-Петербургом.
Споры по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий разрешаются
с использованием согласительных процедур, а при недостижении согласия могут
быть вынесены на рассмотрение Конституционного Суда в соответствии с ч. 2
и 3 ст. 125 Конституции, а также Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.

2. Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской
Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части,
не противоречащей Конституции Российской Федерации.

Комментарий к п. 2 раздела 2 "Заключительные и переходные положения"

Реформирование общества и государства в соответствии с закрепленными
Конституцией основами конституционного строя, признание и гарантирование государством
прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам
международного права и Конституции требуют формирования новой правовой системы.
Прежде принятые правовые акты во многом устарели, не отвечают современным
потребностям развития личности, общества, государства. Однако как нельзя в
одночасье отменить все устаревшие правоположения - это приведет к хаосу, разрушению
правопорядка, так практически невозможно незамедлительно принять все необходимые
новые правовые акты.
В связи с этим в комментируемом пункте установлено правило, согласно
которому применение ранее принятых законов и иных правовых актов допустимо
лишь в части, не противоречащей новой Конституции. Это правило адресовано
ко всем правоприменителям, прежде всего к органам законодательной, исполнительной
и судебной власти.
Так, федеральный законодатель, приняв Федеральный закон от 28 августа
1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506) и признав в связи с этим утратившими
силу многие статьи Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 г. "О местном
самоуправлении в Российской Федерации", определил, что ст. 49-76, 80-86 этого
Закона применяются в части, не противоречащей Конституции и данному Федеральному
закону, до принятия субъектами федерации соответствующих законов (ст. 54,
56). Президент Российской Федерации Указом от 24 декабря 1993 г. "О мерах
по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией
Российской Федерации" (САПП, 1993, N 52, ст. 5086) признал не действующими
и не подлежащими применению в целом или частично 46 законов, других законодательных

<<

стр. 21
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>