<<

стр. 28
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

подразделения Министерства путей сообщения, военные комиссариаты и др.); реализации
одновременно контрольных и управленческих функций (подразделения Государственной
налоговой службы Российской Федерации, управления Центрального банка России
в регионах и др.). Статус данных территориальных органов определяется создающими
их федеральными министерствами и ведомствами.
Осуществление органами федеральной исполнительной власти и их должностными
лицами властных полномочий на территории субъекта Российской Федерации предполагает
взаимодействие с его органами исполнительной власти. Это взаимодействие реализуется
через разнообразные формы координации и согласования деятельности.
Конституция Российской Федерации предусматривает возможность перераспределения
сфер ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами с помощью отдельных
соглашений. В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции такие соглашения
возможны между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной
власти субъектов Федерации. До принятия новой Конституции форма заключения
соглашений использовалась, как правило, во взаимоотношениях между федеральной
исполнительной властью и исполнительной властью республик, входящих в состав
Федерации. Передача полномочий органам исполнительной власти других субъектов
Федерации осуществлялась в основном нормативными правовыми актами федеральных
органов государственной власти. Согласно ч. 2 ст. 78 Конституции передача
федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации полномочий друг другу должна осуществляться
теперь на основе взаимного соглашения.
Вероятно возникновение споров при заключении таких соглашений. Президенту
России как главе государства предоставлено право использовать согласительные
процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между
органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения
согласованного решения он может передать разрешение споров на рассмотрение
соответствующего суда (ч. 1 ст. 85).
Согласно п. "б" ч. 3 ст. 125 Конституции споры о компетенции между органами
государственной власти субъектов Российской Федерации разрешаются Конституционным
Судом России. Предметами рассмотрения в Конституционном Суде могут стать отказ
одной из сторон вести переговоры по заключению соглашения, в то время как
другая сторона выступила с инициативой; несогласие с отдельными пунктами соглашения;
отказ в подписании соглашения в целом.
Согласно ч. 4 ст. 78 Президент и Правительство Российской Федерации обеспечивают
в соответствии с Конституцией осуществление полномочий федеральной государственной
власти на всей территории России. Так, Президент и Правительство могут обратиться
в Конституционный Суд по вопросам соответствия нормативных актов субъектов
Федерации Конституции России (ч. 2 ст. 125). До решения этого вопроса Президент
вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов
Федерации в случае противоречия их Конституции России и федеральным законам,
международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод
человека и гражданина (ч. 2 ст. 85).
Таким образом, ст. 78 и связанные с ней другие статьи Конституции определяют
новую модель взаимоотношений федеральной исполнительной власти и исполнительной
власти субъектов Федерации. В ней реализуется принцип федеративного устройства,
сочетающий отношения взаимной ответственности и сотрудничества в осуществлении
функций исполнительной власти на территории Российской Федерации.

Статья 79

Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях
и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами,
если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит
основам конституционного строя Российской Федерации.

Комментарий к статье 79

Конституция относит к ведению Федерации международные договоры России
(п. "к" ст. 71), не конкретизируя их содержания. В то же время из текста самой
Конституции очевидно, что воздействие норм международного права на право нашей
страны может быть весьма значительным. Из ч. 4 ст. 15 Конституции, в частности,
вытекает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные
договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила,
чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
В ч. 1 ст. 17 Конституции определено, что в Российской Федерации признаются
и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным
принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией.
Сказанное выше подчеркивает значение положений ст. 79 для международных
отношений Российской Федерации. Здесь указано, что Российская Федерация может
участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих
полномочий в соответствии с международными договорами.
В то же время следует обратить внимание на то, что участие в межгосударственных
объединениях и передача им части полномочий могут быть реализованы только
международным договором Российской Федерации. Сама же форма реализации - заключение
международного договора - требует соблюдения установленных в Конституции Российской
Федерации правил. В соответствии с ними ведет переговоры и подписывает международные
договоры Президент Российской Федерации (п. "б" ст. 86); ратификация и денонсация
международных договоров осуществляются федеральным законом в соответствии
с установленной процедурой. После принятия закона о ратификации или денонсации
Государственной Думой он подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации
(ст. 106). Ратификационная грамота подписывается Президентом Российской Федерации.
Процедура на первый взгляд может показаться сложной, но эта сложность
оправданна: вхождение в межгосударственное объединение требует большой осмотрительности,
поскольку многие из таких объединений затем получают возможность оказывать
серьезное воздействие на политику вступивших в них государств. В числе таких
межгосударственных объединений (организаций) не только, скажем, Организация
Объединенных Наций и Содружество Независимых Государств, но и ряд других,
в числе которых так называемые специализированные учреждения (Международная
организация труда, Всемирная организация здравоохранения, Организация Объединенных
Наций по вопросам образования, науки и культуры, Международный валютный фонд,
Международная организация гражданской авиации и др.).
Российская Федерация самостоятельно решает вопрос о ее участии в межгосударственных
организациях, исходя при этом из своих интересов.
Российская Федерация, как следует из ст. 79 Конституции, не может участвовать
в межгосударственных объединениях и, соответственно, заключать международные
договоры об участии в них, если это влечет ограничение прав и свобод человека
и гражданина, как они определены общепризнанными принципами и нормами международного
права и Конституцией Российской Федерации - прежде всего статьями, включенными
в гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина", а также если участие в межгосударственных
объединениях противоречит основам конституционного строя Российской Федерации,
установленным в гл. 1 Конституции. При этом особо надо отметить приоритет
прав и свобод человека, единство и суверенитет Российской Федерации, целостность
и неприкосновенность ее территории и осуществление власти народом.
Включая в свою Конституцию право вступать в межгосударственные объединения
и передавать им часть своих полномочий, Российская Федерация исходит из того,
что она, как и другие государства, является полноправным членом международного
сообщества, в котором установилось и становится все более тесным сотрудничество
в области безопасности, экономики, науки и техники, окружающей среды, гуманитарной
и ряде других.
Надо отметить, что право на международное сотрудничество и вхождение
в межгосударственные (международные) объединения закреплено в конституциях
многих зарубежных государств. В ряде конституций установлены и условия реализации
этого права. Так, в ст. 24 Основного Закона ФРГ сказано, что государство "соглашается
на ограничение своей верховной власти, которое должно привести к установлению
и обеспечению мирного и длительного порядка в Европе и между народами всего
мира". Статья 93 Конституции Испании предусматривает, что закон "может разрешать
заключения договоров, предоставляющих право для участия в международных организациях,
или учреждение организаций для осуществления функций, вытекающих из положений
Конституции".

Глава 4. Президент Российской Федерации

Комментарий к главе 4

В комментариях к ст. 5, 10 и 11 Конституции раскрывались значение и суть
принципов разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную,
каждая из которых самостоятельна. Каждой из этих властей в Конституции посвящена
отдельная глава. Права и обязанности законодательной власти в основном рассматриваются
в гл. 5 "Федеральное Собрание", исполнительной власти - в гл. 6 "Правительство
Российской Федерации" и судебной власти - в гл. 7 "Судебная власть".
Логика построения Конституции Российской Федерации соответствует принципу
разделения властей. Вместе с тем в любом государстве, провозгласившем этот
принцип и даже закрепившем его в своей конституции, разделение властей не
только не исключает, но и предполагает их совместные усилия и взаимодействие
в пределах, определяемых в одних странах конституционными обычаями, в других
- самими конституциями.
Основная задача обеспечения взаимодействия властей возложена Конституцией
на Президента. Именно поэтому главам, посвященным трем ветвям власти, предшествует
гл. 4 "Президент Российской Федерации". Собственно, с нее начинается изложение
системы государственных органов Российской Федерации, что объясняется особым
значением Президента Российской Федерации в системе государственных органов
Российской Федерации.
В соответствии со ст. 80 Конституции именно Президент обеспечивает согласованное
функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет
основные направления внешней и внутренней политики государства, которые затем
реализуются в соответствующих законах и подзаконных актах, принимаемых государственными
органами власти всех уровней. В этом, в частности, смысл содержащегося в Конституции
положения: "Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской
Федерации, прав и свобод человека и гражданина".
Важно отметить, что, обеспечивая и направляя деятельность всех федеральных
государственных органов, выполняя активные координирующие функции, Президент
действует только в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации.
Правовое положение Президента охватывает несколько сфер. Прежде всего, Президент
выступает как глава государства, из чего следует, что он является первым среди
государственных должностных лиц. Он представляет Российскую Федерацию внутри
страны и в международных отношениях. Исходя из сложившейся международной практики
это означает, что его заявления и акции не нуждаются в каком-либо удостоверении.
Президент всегда действует ex offiio, т. е. на основании факта, что он является
главой суверенного государства.
Именно как глава государства Президент наделен правом обращаться с посланиями
к федеральному законодательному органу. При Президенте аккредитуются дипломатические
представители, он назначает и отзывает дипломатических представителей Российской
Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Президенту
как главе государства принадлежит право помилования.
Естественно, что многие из вверенных ему полномочий глава государства
реализует с помощью должностных лиц и органов, в ряде случаев прямо указанных
в Конституции. Так, назначение и отзыв дипломатических представителей в соответствии
с Конституцией производится им после консультации с соответствующими комитетами
или комиссиями палат Федерального Собрания. Что касается, например, помилования,
то Президент, по обычаю, использует рекомендации лично им назначенных лиц.
Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами. В
этом качестве он, в частности, вводит военное положение, режим которого определяется
федеральным конституционным законом, назначает высшее командование Вооруженных
Сил, утверждает военную доктрину Российской Федерации.
Законодательные полномочия Президента связаны со сферами законодательства
и исполнения законов. Президент имеет право законодательной инициативы и отлагательного
вето. Но право отклонения законов охватывает не все федеральные законы. Оно
не применимо к федеральным конституционным законам, которые принимаются квалифицированным
большинством голосов в обеих палатах Федерального Собрания.
В сфере исполнительной власти роль Президента определяется не только
его активным влиянием на деятельность Правительства, поскольку Президенту
принадлежит право определять основные направления внутренней и внешней политики
государства, но и тем, что он с согласия Государственной Думы назначает Председателя
Правительства, а по предложению последнего - и персональный состав Правительства.
Кроме того, Президент имеет возможность ограждать Правительство от необоснованного,
по его мнению, вмешательства в полномочия Правительства законодательной власти.
Президент имеет право не согласиться с выражением Государственной Думой недоверия
Правительству, а если Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие
Правительству, то Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает
Государственную Думу.
Концепция президентской власти, принятая действующей Конституцией, существенно
отличается от проводившейся в прежней Конституции.
Суть изменений состоит прежде всего в том, что Президент перестает быть
главой исполнительной власти. Согласно ст. 110 Конституции исполнительная
власть осуществляется теперь Правительством. Заметим, что Председатель Правительства,
а не Президент определяет основные направления деятельности Правительства
и организует его работу (ст. 113).
Таким образом, положения Конституции позволяют утверждать, что Президент
занимает самостоятельное и главенствующее место в системе органов Российской
Федерации, осуществляющих государственную власть (согласно ч. 1 ст. 11 это
Президент, Федеральное Собрание, Правительство). Такое положение Президента
не ограничивает самостоятельность деятельности основных государственных органов
Российской Федерации, поскольку полномочия Президента направлены на обеспечение
согласованного взаимодействия всех ветвей власти Российской Федерации, соблюдение
Конституции, защиту прав и свобод человека, охрану государственного суверенитета.
Анализируя правовые положения и полномочия Президента, следует учитывать,
что они изложены не только в гл. 4 "Президент Российской Федерации", но и
в последующих главах Конституции.

Статья 80

1. Президент Российской Федерации является главой государства.
2. Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской
Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией
Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской
Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное
функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
3. Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской
Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней
и внешней политики государства.
4. Президент Российской Федерации как глава государства представляет
Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Комментарий к статье 80

В данной статье, с которой начинается вся глава, устанавливаются основы
статуса Президента Российской Федерации как главы государства. Глава государства
воплощает собой единство государства и государственной власти в целом, а не
той или иной ветви власти. В ч. 2 определены основные обязанности, возложенные
на Президента Конституцией.
Президент является гарантом Конституции. Это очень важная функция, обязывающая
его определять в соответствии с Конституцией и федеральными законами основные
направления внутренней и внешней политики государства. Он, соответственно,
представляет Российскую Федерацию в международных отношениях (подробнее об
этом см. комментарий к ст. 86).
Президент, реализуя свои полномочия, обеспечивает должное исполнение
конституционных обязанностей всеми органами государства. Достигнуть этого
Президент может как путем непосредственного обращения к органам и лицам, действия
которых не отвечают требованиям Конституции, так и через посредство компетентных
в этой сфере органов, к которым можно отнести прежде всего суды.
Функцию гарантии прав и свобод человека и гражданина Президент реализует
как в своей личной деятельности, так и инициируя законы, издавая указы, направленные
на защиту правового положения личности в целом, а также отдельных групп населения,
например пенсионеров, военнослужащих, вынужденных переселенцев и других, особо
нуждающихся в защите со стороны государства.
Естественно, что защита прав и свобод человека должна осуществляться
не только лично Президентом. Правительство, например, в соответствии с п.
"е" ч. 1 ст. 114 Конституции обязано осуществлять меры по обеспечению прав
и свобод граждан. Статья 46 Конституции гарантирует каждому судебную защиту
его прав и свобод.
Президент как глава государства принимает меры по охране суверенитета
Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Охрана
суверенитета обеспечивается функционированием всех ветвей власти. Однако глава
государства наделяется особыми полномочиями. В частности, он единолично принимает
оперативные решения, вызванные экстраординарными обстоятельствами. Например,
он имеет право вводить своим решением военное или чрезвычайное положение на
территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях с незамедлительным
сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч. 2 ст. 87, ст.
88).
Существенны полномочия Президента по обеспечению согласованного функционирования
и взаимодействия органов государственной власти. Для этого он может использовать
установленные Конституцией Российской Федерации рычаги воздействия на Государственную
Думу и Правительство (см. гл. 5, 6 Конституции), может в ряде случаев обратиться
в суд, например обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ о соответствии
Конституции России федеральных законов и нормативных актов Правительства.
Он может обратиться также с запросом о соответствии Конституции Российской
Федерации актов субъектов Федерации по предметам ведения Российской Федерации
и совместного ведения органов государственной власти Федерации и ее субъектов.
Президент вправе инициировать согласительные процедуры для разрешения
разногласий между органами государственной власти федерального уровня и субъектов
Федерации. В ч. 4 ст. 78 указано, что Президент и Правительство в соответствии
с Конституцией обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной
власти на всей территории Российской Федерации.
Для обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов
государственной власти Президент имеет возможность использовать и иные средства,
указанные в Конституции. Но нельзя забывать и о том, что нередко решающим
фактором является авторитет Президента как главы государства.
Следует отметить, что именно функции Президента, установленные в ч. 2
ст. 80, предопределяют приоритеты в реализации Президентом его прав.

Статья 81

1. Президент Российской Федерации избирается на четыре года гражданами
Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного
права при тайном голосовании.
2. Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской
Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не
менее 10 лет.
3. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской
Федерации более двух сроков подряд.
4. Порядок выборов Президента Российской Федерации определяется федеральным
законом.

Комментарий к статье 81

В этой статье определены условия, которым должен удовлетворять кандидат
на пост Президента Российской Федерации, а также порядок его избрания.
Конституция устанавливает, что Президент Российской Федерации избирается
на четыре года. Следует вместе с тем заметить, что согласно п. 3 раздела второго
"Заключительные и переходные положения" Президент, избранный в соответствии
с прежним Основным Законом, осуществляет установленные новой Конституцией
полномочия до истечения срока, на который он был избран.
Предъявляемые к кандидату в Президенты требования изложены в ч. 2 и 3
ст. 81. Президентом может быть избран только гражданин Российской Федерации,
достигший 35 лет (заметим, что для избрания в Государственную Думу достаточно
достижения 21 года). Очевидно, что на этот пост должен быть избран человек,
имеющий достаточный жизненный опыт, деятельность которого может быть оценена
избирателями. Вместе с тем 35-летний возраст позволяет избрать на президентский
пост, требующий энергичной деятельности, человека достаточно молодого. Такой
же возраст установлен для избрания Президента в США. В ФРГ кандидат в Президенты
должен быть не моложе 40 лет, а в Италии - 50 лет.
Конституцией установлено также требование постоянного проживания кандидата
в Президенты в Российской Федерации не менее 10 лет. Этот срок признается
необходимым и вместе с тем достаточным для того, чтобы кандидат в Президенты
не только в полной мере обладал знаниями и практическим опытом, но и понимал
специфику условий жизни в нашей стране.
Российская Конституция, в отличие, например, от Конституции США, не выдвигает
требования, чтобы кандидат на пост Президента был гражданином Российской Федерации
по рождению. Это объясняется, как представляется, следующим образом: во-первых,
все граждане Российской Федерации независимо от обстоятельств приобретения
гражданства обладают равными правами, и, во-вторых, во время существования
Советского Союза миграция населения не оказывала никакого влияния на права
гражданина и была массовым явлением.
Порядок избрания Президента Российской Федерации закреплен в п. 1 и 4
ст. 81 Конституции. В п. 1 установлено, что Президент избирается на основе
всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Это
означает, во-первых, что в избрании Президента могут участвовать все граждане
Российской Федерации, за исключением, как это установлено в п. 3 ст. 32 Конституции,
признанных судом недееспособными, а также содержащихся в местах лишения свободы
по приговору суда.
Таким образом, можно сказать, что Президент избирается таким же избирательным
корпусом, как Федеральное Собрание. Это обстоятельство существенно для определения
самостоятельности власти главы государства, поскольку в тех странах, где Президент
избирается парламентом (ФРГ, Швейцария и Италия, в последней в выборах Президента
участвуют и представители областей), Президент всегда оказывается в какой-то
мере зависимым от избравшего его органа.
Как следует из изложенного выше, Конституция четко устанавливает некоторые
принципы избрания Президента Российской Федерации. Все иные положения в соответствии
с п. 4 ст. 81 Конституции должны определяться федеральным законом. Этот закон
еще не принят.
В Конституции содержится положение (см. п. 3 ст. 81) о том, что одно
и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более
двух сроков подряд. Ограничение максимального срока пребывания одного лица
на посту Президента нередко рассматривается как гарантия против установления
власти одного лица на продолжительный срок, т. е. личной диктатуры. Но есть
целый ряд стран, в которых подобные ограничения не установлены. Так, не ограничена
возможность переизбрания Президента во Франции и Италии.
Еще одним требованием к должности Президента, не зафиксированным в данной
главе Конституции, но вытекающим из общих требований к системе государственных
органов, самой логики президентства, является несовместимость этой должности
с иной государственной либо коммерческой деятельностью. Это ограничение касается
и уже избранного Президента.

Статья 82

1. При вступлении в должность Президент Российской Федерации приносит
народу следующую присягу:
"Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации
уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать
Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность
и целостность государства, верно служить народу".
2. Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов
Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного
Суда Российской Федерации.

Комментарий к статье 82

В Конституции определяется, что при вступлении в должность Президент
Российской Федерации приносит народу присягу, т. е. официальное и торжественное
обещание исполнять обязанности, связанные с осуществлением им своих конституционных
полномочий.
Президент клянется уважать Конституцию и охранять права и свободы человека
и гражданина, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность
государства.
Высокое значение присяги подчеркивается тем, что она, как указано в самом
тексте Конституции, приносится народу и принимается Президентом в торжественной
обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной
Думы и судей Конституционного Суда (ч. 2 ст. 82).
Юридическое значение присяги Президента состоит в том, что с момента
ее принесения вновь избранный Президент приступает к исполнению своих полномочий.
С этого же момента заканчиваются полномочия прежнего Президента (ч. 1 ст.
92).

Статья 83

Президент Российской Федерации:
а) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства
Российской Федерации;
б) имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской
Федерации;
в) принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;
г) представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность
Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной
Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка
Российской Федерации;
д) по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает
на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства
Российской Федерации, федеральных министров;
е) представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности
судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской
Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру
Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложение
об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации;
назначает судей других федеральных судов;
ж) формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус
которого определяется федеральным законом;
з) утверждает военную доктрину Российской Федерации;
и) формирует Администрацию Президента Российской Федерации;
к) назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской
Федерации;
л) назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской
Федерации;
м) назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами
или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей
Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

Комментарий к статье 83

В этой статье изложена лишь часть полномочий Президента Российской Федерации.
Ряд его полномочий указан в ст. 84 - 90 главы "Президент Российской Федерации",
а также в некоторых статьях других глав Конституции. Так, в ст. 107, помещенной
в главе "Федеральное Собрание", указано, что Президент в течение 14 дней с
момента поступления к нему федерального закона для его подписания и обнародования
может отклонить этот закон. В соответствии со ст. 111, помещенной в главе
"Правительство Российской Федерации", Президент имеет право назначать Председателя
Правительства и т. д.
Надо прежде всего отметить, что в ст. 83 Конституции определены полномочия
Президента по отношению к Правительству. Это, во-первых, право Президента
председательствовать на заседаниях Правительства (п. "б") и принимать решение
об отставке Правительства (п. "в").
Формула, устанавливающая право Президента председательствовать на заседаниях
Правительства, естественно, означает не только то, что он может вести заседания
Правительства и высказываться на них. Дело в том, что Президент Российской
Федерации обладает рядом важных полномочий, реализация которых должна осуществляться
актами Правительства. Это, в частности, относится к определению Президентом
основных направлений внутренней и внешней политики государства, а также к
утверждаемой им военной доктрине. Президенту Российской Федерации принадлежит
право принятия решения об отставке Правительства (см. комментарий к ст. 117
Конституции).
Можно заметить, что аналогичные формы участия главы государства в деятельности
Правительства приняты в ряде стран, в частности во Франции, ст. 9 Конституции
которой устанавливает, что Президент Республики председательствует в Совете
Министров. Обычно заседания Правительства ведет премьер-министр, назначенный
Президентом. Президенту принадлежит также право прекращать полномочия премьер-министра.
Особую группу составляют полномочия Президента, закрепленные в данной
статье, назначать и освобождать должностных лиц Российской Федерации, занимающих
ключевые позиции на федеральном уровне.
В Конституции предусмотрены различные процедуры назначения должностных
лиц: самостоятельно Президентом или же при участии других должностных лиц
или органов, причем это участие может быть различно по форме и имеет далеко
не одинаковое значение.
Согласие Государственной Думы на назначение главы Правительства выражается
в принятии соответствующего акта большинством голосов от общего числа членов
Думы. Это не только правовой акт, но и политический, поскольку выражение Государственной
Думой согласия на назначение Председателя Правительства является также выражением
доверия к будущему Правительству, которое его глава должен формировать. Если
Правительство утрачивает доверие Думы, то Дума может выразить ему недоверие
(см. комментарий к ч. 3 ст. 117 Конституции).
При назначении и отзыве Президентом дипломатических представителей в
иностранных государствах и международных организациях согласия соответствующих
комитетов и комиссий Федерального Собрания не требуется. С ними проводятся
консультации, которые Президент может учитывать, но обязательного характера
они не носят. Консультации органов Федерального Собрания направлены главным
образом на обеспечение высокого авторитета назначенным Президентом лицам,
представляющим за рубежом Российскую Федерацию.
Назначение полномочных представителей Президента производится им лично.
Это и понятно. Они являются его представителями, и он вправе самостоятельно
определять этих лиц и давать им поручения, наделять их соответствующими полномочиями.
Как глава государства, имеющий самостоятельные и очень широкие полномочия,
Президент формирует свою Администрацию. Этот орган действует в пределах полномочий
Президента и непосредственно ему подчинен.
Как указывалось в ст. 80, Президент в установленном Конституцией Российской
Федерации порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации,
ее независимости и государственной целостности. В этом ему помогает Совет
Безопасности, который он формирует и возглавляет. Статус Совета Безопасности
определяется федеральным законом (п. "ж" ст. 83). В настоящее время действует
Закон о безопасности,принятый 5 марта 1992 г. <87>, согласно которому этот
орган осуществляет подготовку решений в области обеспечения безопасности.
Решения Совета Безопасности оформляются указами Президента.
Совет Безопасности рассматривает вопросы внутренней и внешней политики
Российской Федерации в данной области, стратегические проблемы государственной,
экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных
видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения
чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности
и правопорядка. В состав Совета входят персонально министр обороны, министр
внутренних дел, министр юстиции, Председатели палат Федерального Собрания,
а также другие лица, непосредственно обеспечивающие безопасность нашего государства.
Президент самостоятельно назначает и освобождает высшее командование
Вооруженных Сил Российской Федерации. Это его право вытекает из того, что
в силу ч. 1 ст. 87 Конституции Президент является Верховным Главнокомандующим
Вооруженными Силами Российской Федерации, где, как и во всех армиях мира,
действует принцип единоначалия. Президент, являясь одновременно и Верховным
Главнокомандующим Вооруженными Силами, утверждает военную доктрину Российской
Федерации.
Военная доктрина определяет военно-политическую деятельность нашего государства.
Указом Президента РФ 2 июня 1993 г. приняты Основные положения военной доктрины
Российской Федерации <88>. Этот документ содержит военно-политические, военные,
военно-технические и экономические основы системы официально принятых в государстве
взглядов на предотвращение войны, военных конфликтов, защиту жизненно важных
интересов Российской Федерации. Основные положения военной доктрины гарантируют
строгое соблюдение нашей страной Устава ООН, общепринятых международно-правовых
норм и принципов, определяют сугубо оборонительную направленность деятельности
по обеспечению военной безопасности Российской Федерации.
В рассматриваемой статье отражена проходящая через всю Конституцию идея
взаимодействия Президента с исполнительной и законодательной властью. Выше
уже отмечалось, что Президент сотрудничает с главой исполнительной власти
- Председателем Правительства, в частности при формировании состава Правительства,
а также с законодательной властью при назначении отдельных должностных лиц
федеральных органов.
Президент представляет Государственной Думе кандидатуры для назначения
на должность Председателя Центрального банка и ставит перед Думой вопрос о
его освобождении от должности. Сотрудничество Президента и непосредственно
избираемой населением Государственной Думы в вопросе о возглавляющем Банк
лице очень существенно. Ведь на основании ч. 2 ст. 75 Конституции свою основную
функцию - защиту и обеспечение устойчивости рубля - Центральный банк России
осуществляет "независимо от других органов государственной власти".
Кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда,
Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Президент представляет Совету
Федерации.
Остальных судей Президент назначает лично. В Совет Федерации Президент
представляет и кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации. В
эту же палату Президент вносит также предложение об освобождении Генерального
прокурора от должности. Вопрос об освобождении от должности судей не ставится,
поскольку в соответствии со ст. 121 Конституции судьи несменяемы.

Статья 84

Президент Российской Федерации:
а) назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией
Российской Федерации и федеральным законом;
б) распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных
Конституцией Российской Федерации;
в) назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным
законом;
г) вносит законопроекты в Государственную Думу;
д) подписывает и обнародует федеральные законы;
е) обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении
в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Комментарий к статье 84

В ст. 84 устанавливаются полномочия Президента, относящиеся главным образом
к его взаимоотношениям с законодательной властью Российской Федерации, а также
его право назначать референдум.
Полномочие Президента назначать выборы Государственной Думы обусловлено
его ролью главы государства, призванного обеспечивать непрерывность функционирования
государственной власти.
Президент назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией
Российской Федерации и федеральным законом. В Конституции определен срок полномочий
Думы - четыре года, но Дума первого созыва была избрана сроком на два года.
В Конституции указано также, что в случае роспуска Государственной Думы Президент
назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась
не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска (см. комментарии к ст.
96, п. 7 "Заключительных и переходных положений" и к ст. 109). Федеральный
закон о выборах Государственной Думой еще не принят.
Право Президента распускать Государственную Думу, предусмотренное п.
"б" рассматриваемой статьи, ограничено содержащимся в этом же пункте указанием,
что роспуск возможен лишь "в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией".
Эти случаи, как сказано в ч. 1 ст. 109 Конституции, установлены в ст. 111
и 117 (см. комментарии к этим статьям).
Однако Государственная Дума в течение года после ее избрания не может
быть распущена по основаниям, указанным в ст. 117 Конституции, т. е. в случае
несогласия Президента с выраженным Думой недоверием Правительству.
Институт роспуска парламента главой государства существует во многих
странах. Роспуск парламента, как правило, считается допустимым, когда по основаниям,
указанным в Конституции или законах, законодательный представительный орган
перестает выражать мнение избирателей, и именно избирателям должна быть предоставлена
возможность выразить свою волю в ходе новых парламентских выборов.
Право Президента Российской Федерации распускать Государственную Думу
не является абсолютным, так как оно ограничено строго определенными случаями.
Кроме того, надо иметь в виду, что Президент вправе распускать только одну
палату Федерального Собрания. Роспуск другой платы - Совета Федерации - Конституцией
вообще не предусмотрен.
В п. "г" и "д" ст. 84 определены полномочия Президента в сфере законодательства.
В п. "г" указано, что Президенту принадлежит право вносить законопроекты в
Государственную Думу. Надо учитывать в этой связи, что все лица и органы,
имеющие право законодательной инициативы, в том числе и Президент, указаны
в ст. 104 Конституции, причем в ч. 3 этой статьи установлено, что законопроекты
по ряду вопросов, перечисленных в ней, могут быть внесены "только при наличии
заключения Правительства Российской Федерации".
На Президента возложена обязанность подписывать и обнародовать федеральные
законы. Это традиционная функция главы государства, завершающая законодательный
процесс приданием закону обязательной силы. Но подписание закона не является,
как это имеет место в некоторых странах, актом формальным. Президент Российской
Федерации в соответствии со ст. 107 Конституции имеет право отклонить закон,
что влечет за собой его повторное рассмотрение.
Президент не может отказаться подписать и обнародовать федеральный конституционный
закон (см. комментарий к ст. 108 Конституции).
В п. "е" ст. 84 устанавливается, что Президент обращается к Федеральному
Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях
внутренней и внешней политики государства. Послания Президента не являются
нормативными актами, это акты политического характера, содержащие программные
принципы.
Практика посланий главы государства законодательному органу имеется почти
во всех странах. Содержание посланий, как правило, оказывает большое влияние
как на законодательный орган, так и на общественное мнение в стране, хотя
с юридической точки зрения они обязательной силы не имеют. В Российской Федерации
значение посланий Президента обусловлено тем, что Президент в соответствии
с Конституцией и федеральными законами "определяет основные направления внутренней
и внешней политики государства" (п. 3 ст. 80). В послании излагается видение
Президентом будущего страны. Таким, в частности, является содержание Послания
Президента Федеральному Собранию об укреплении Российского государства (основные
направления внутренней и внешней политики) от 24 февраля 1994 г., в котором
был определен политический курс главы государства.
В полномочия Президента входит и назначение референдума в порядке, установленном
федеральным конституционным законом. Согласно Конституции референдум наряду
со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти
народа (ч. 3 ст. 3).
При оценке значения права Президента назначать референдум следует учитывать,
что, как правило, на референдум выносятся важнейшие вопросы государственной
жизни, в частности законы, имеющие особое значение. Это может быть и проект
новой Конституции в соответствии с процедурой ее принятия, предусмотренной
ст. 135 действующей Конституции.

Статья 85

1. Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры
для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение
спора на рассмотрение соответствующего суда.
2. Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия
этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным
обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и
гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Комментарий к статье 85

В этой статье Президент наделяется правом использовать согласительные
процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти
как Российской Федерации, так и ее субъектов. Очевидно, что Президент может
применить согласительные процедуры как по своей инициативе, так и по инициативе
законодательного или исполнительного органа государственной власти.
Важно отметить, что, выступая инициатором проведения согласительных процедур
и участником переговоров или иных форм согласования спорных вопросов, Президент
опирается не только на свои властные полномочия, но и на свой политический
авторитет. В ходе согласительных процедур сторонами вырабатывается согласованное
решение.
Примером использования упомянутых в п. 1 ст. 85 Конституции согласительных
процедур является и организация по инициативе Президента договорного процесса,
завершившегося подписанием 28 апреля 1994 г. Договора об общественном согласии,
направленного на стабилизацию политических отношений в Российской Федерации.
Участниками Договора явились федеральные органы государственной власти, субъекты
Российской Федерации, партии, профсоюзы, другие общественные объединения,
а также религиозные объединения.
В Конституции устанавливается, что в случае недостижения в ходе согласительных
процедур согласованного решения Президент может передать разрешение спора
на рассмотрение соответствующего суда. Например, ряд споров о компетенции
разрешается Конституционным Судом Российской Федерации (п. "а", "б" и "в"
ч. 3 ст. 125).
В ч. 2 ст. 85 указывается на право Президента приостанавливать действие
актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия
этих актов Конституции России, федеральным законам и международным обязательствам
Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Действие
таких актов приостанавливается до решения вопроса соответствующим судом.
Оценивая полномочия Президента, установленные ч. 2 ст. 85 Конституции,
надо иметь в виду, что в соответствии с ч. 2 ст. 77 в пределах ведения Российской
Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения
Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной
власти в России (см. комментарий к ст. 77).

Статья 86

Президент Российской Федерации:
а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;
б) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации;
в) подписывает ратификационные грамоты;
г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических
представителей.

Комментарий к статье 86

В данной статье изложены полномочия Президента, касающиеся международных
отношений.
Президент не только определяет в соответствии с Конституцией и федеральными
законами основные направления внешней политики государства (ч. 3 ст. 80),
но также осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации (п.
"а" ст. 86). Таким образом, Президент России выступает ключевой фигурой в
решении внешнеполитических вопросов Российской Федерации. В Конституции не
определены формы руководства Президентом внешней политикой. Однако, в государственно-правовой
практике этот вопрос уже нашел решение. Согласно Указу Президента РФ о структуре
федеральных органов исполнительной власти от 10 января 1994 г. <89>. Министерство
иностранных дел находится в двойном подчинении: оно подведомственно не только
Правительству, но и Президенту.
Президент полномочен вести переговоры и подписывать международные договоры
(см. п. "б" ст. 86) как глава государства, представляющий Российскую Федерацию
в международных отношениях. Это соответствует международному обычаю, в соответствии
с которым за главой государства признается право осуществлять свои конституционные
полномочия, в частности вести переговоры, заключать соглашения и договоры
на территории как своей страны, так и иностранного государства при временном
на ней пребывании. При этом глава государства не нуждается в специальных полномочиях,
поскольку он ими обладает по занимаемой им должности.
Рассматривая значение права Президента Российской Федерации подписывать
международные договоры, следует учитывать, что согласно п. "д" ст. 106 международные
договоры Российской Федерации подлежат ратификации Федеральным Собранием,
которая производится путем принятия федерального закона обеими палатами Федерального
Собрания.
Столь, казалось бы, сложная процедура ратификации международных договоров
Российской Федерации необходима потому, что международные договоры в силу
ч. 4 ст. 15 Конституции, входящей в главу "Основы конституционного строя",
являются составной частью российской правовой системы. Более того, если международным
договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные
законом, то применяются правила международного договора.
Ратификация международного договора правомочным органом государства подтверждается
ратификационной грамотой. При двустороннем договоре его участники обмениваются
ратификационными грамотами. При многосторонних договорах ратификационная грамота
передается государству-депозитарию или международной организации - хранителю
текста международного договора.
Как установлено в п. "в" ст. 86, ратификационные грамоты Российского
государства подписывает Президент.
Как глава государства Президент принимает верительные и отзывные грамоты
аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Верительная грамота
- это документ, удостоверяющий назначение данного лица дипломатическим представителем.
Прием Президентом верительной грамоты означает, что назначенный и прибывший
в Российскую Федерацию дипломатический представитель иностранного государства
считается аккредитованным, т. е. официально вступившим в исполнение своих
обязанностей в нашей стране. Прекращение выполнения функций дипломатического
представителя иностранного государства оформляется вручением Президенту отзывной
грамоты.

Статья 87

1. Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим
Вооруженными Силами Российской Федерации.
2. В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной
угрозы агрессии Президент Российской Федерация вводит на территории Российской
Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным
сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.
3. Режим военного положения определяется федеральным конституционным
законом.

Комментарий к статье 87

Статус Президента включает полномочия Верховного Главнокомандующего Вооруженными
Силами Российской Федерации. К таким полномочиям относится утверждение Президентом
военной доктрины Российской Федерации, назначение и освобождение высшего командования
Вооруженных Сил России (п. "з" и "л" ст. 83), введение военного положения
на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях.
Более подробное регулирование положения Президента как Верховного Главнокомандующего
Вооруженными Силами осуществляется федеральными законами. Соответствующие
полномочия Президента установлены в Законе РФ об обороне от 24 сентября 1992
г. (с внесенными в него изменениями) и в Законе РФ о воинской обязанности
и военной службе от 11 февраля 1993 г. <90> Так, в соответствии с Законом
об обороне Президент, являясь Верховным Главнокомандующим, наряду с упомянутыми
полномочиями в области обороны утверждает также концепцию и планы строительства,
планы применения Вооруженных Сил Российской Федерации, мобилизационный план
Вооруженных Сил Российской Федерации, мобилизационные планы экономики, а также
планы подготовки и накопления мобилизационных резервов и оперативного оборудования.

Федеральным законом от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" Закон "Об обороне"
от 24 сентября 1992 считается утратившим силу

К полномочиям Президента относятся издание указов о призыве граждан на
военную службу (с указанием численности призывников), а также утверждение
плана гражданской обороны Российской Федерации и Положения о территориальной
обороне. Президентом утверждаются планы дислокации Вооруженных Сил и других
войск, размещения военных объектов, объектов по ликвидации оружия массового
поражения и ядерных отходов на территории страны. Президент ведет переговоры
и подписывает международные договоры Российской Федерации о совместной обороне
и военном сотрудничестве по вопросам коллективной безопасности и разоружения.
С целью обеспечения исполнения конституционных полномочий Президента
как Верховного Главнокомандующего установлена подведомственность федерального
Министерства обороны Президенту РФ наряду с подчинением Министерства Правительству
России.
Право Президента вводить на территории Российской Федерации или в отдельных
ее местностях военное положение в случае агрессии против России или непосредственной
угрозы агрессии сопряжено с его конституционной обязанностью незамедлительно
сообщить об этом палатам Федерального Собрания. Указ Президента о введении
военного положения подлежит утверждению Советом Федерации (п. "б" ч. 1 ст.
102). Политическое содержание ситуации предполагает наличие общей позиции
Президента и парламента по вопросу о введении военного положения, но утверждение
указа Президента парламентом не является формальным актом. Волей парламента
подтверждается юридическая сила этого указа.
В Конституции устанавливается, что общие правовые условия режима военного
положения определяются федеральным конституционным законом. Для процедуры
принятия этого закона важны положения п. "е" ст. 106 и ст. 108. Военное положение,
вводимое Президентом в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной
угрозы агрессии, представляет собой особый правовой режим жизнедеятельности
государства и общества. Этот режим предусматривает наделение органов государственной
власти и органов местного самоуправления, а также формируемых органов государственного
управления военного времени, военных властей правами по реализации функций,
обеспечивающих выполнение должностными лицами и гражданами возложенных на
них обязанностей.
В условиях военного положения органы государственной власти и органы
местного самоуправления, предприятия, организации, учреждения обязываются
оказывать полное содействие военному командованию в использовании сил и средств
данной территории для нужд обороны, обеспечения общественного порядка и безопасности.
В интересах обороны страны, безопасности государства и защиты конституционного
строя, с целью обеспечения в экстремальной ситуации неукоснительного исполнения
установленных для должностных лиц и граждан обязанностей в обстановке военного
времени могут предусматриваться отдельные ограничения прав и свобод человека
и гражданина с указанием пределов и сроков их действия.
Конкретный указ Президента о введении военного положения должен соответствовать
нормам указанного федерального конституционного закона.

Статья 88

Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных
федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации
или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением
об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Комментарий к статье 88

Целью введения Президентом чрезвычайного положения является обеспечение
безопасности граждан и защита конституционного строя.
В Конституции содержатся важные условия реализации Президентом России
права на введение чрезвычайного положения. Согласно ч. 1 ст. 56 при введении
в условиях чрезвычайного положения отдельных ограничений прав и свобод человека
и гражданина должны указываться пределы и сроки действия таких ограничений.
Кроме того, в ч. 3 ст. 56 установлен перечень конституционных прав и свобод,
которые не могут быть ограничены в условиях чрезвычайного положения.
Комментируемая статья внесла изменения в порядок введения на территории
Российской Федерации чрезвычайного положения. Новелла состоит в том, что право
Президента вводить военное положение, равно как и его право вводить на территории
Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение,
сопряжено с его обязанностью незамедлительно сообщить об этом Совету Федерации
и Государственной Думе. Согласно п. "в" ч. 1 ст. 102 указ Президента о введении
чрезвычайного положения подлежит утверждению Советом Федерации. В случае принятия
Советом Федерации решения о неутверждении такого указа Президенту должно быть
предложено отменить или пересмотреть его, и это должно быть специально отмечено
в соответствующем постановлении Совета Федерации.
Конституцией устанавливается, что механизм реализации Президентом права
на введение чрезвычайного положения (в том числе основания и порядок его введения)
должен быть регламентирован в специальном конституционном законе. В настоящее
время до принятия нового закона действует Закон РСФСР о чрезвычайном положении
от 17 мая 1991 г. <91>. В случаях принятия указов о введении чрезвычайного
положения Президент ссылается на данный Закон.

Статья 89

Президент Российской Федерации:
а) решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического
убежища;
б) награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает
почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные
звания;
в) осуществляет помилование.

Комментарий к статье 89

Эта статья содержит перечень полномочий Президента, касающихся личности
- гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина и лица без гражданства.
Предусмотренные в рассматриваемой статье полномочия традиционно относятся
к компетенции главы государства.
Президент уполномочен решать вопросы гражданства Российской Федерации.
Следует отметить, что отнесенные п. <в> ст. 71 к ведению Российской Федерации
вопросы гражданства России решаются прежде всего федеральным парламентом путем
принятия законов. В настоящее время действует Закон РФ о гражданстве Российской
Федерации от 28 ноября 1991 г. с изменениями, внесенными Законом РФ от 17
июня 1993 г. <92> Содержание же полномочий Президента в этой области состоит
в решении конкретных вопросов гражданства в соответствии с Законом и регулировании
порядка их рассмотрения. Согласно Закону о гражданстве Президент России решает
вопросы приема в гражданство Российской Федерации иностранных граждан, граждан
бывшего СССР и лиц без гражданства; принимает решения по вопросам восстановления
в гражданстве; дает разрешение на выход из гражданства; разрешает гражданину
России иметь одновременно гражданство другого государства; отменяет решения
о приеме в гражданство; предоставляет почетное гражданство Российской Федерации.
В осуществлении полномочий по делам о гражданстве Президент издает указы.
Для предварительного рассмотрения вопросов гражданства при Президенте
действует образованная им Комиссия по вопросам гражданства. Ее полномочия
установлены ст. 34 Закона о гражданстве. Президент утвердил Положение об этой
комиссии <93>.
Порядок рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации определяется
Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г. N 386 в
редакции Указа от 27 декабря 1993 г. <94>.
В компетенцию Президента РФ входит также решение вопросов предоставления
политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства. Предоставление
политического убежища является суверенным правом государства - субъекта международного
права. В ч. 1 ст. 63 Конституции устанавливается, что Российская Федерация
осуществляет это право в соответствии с общепризнанными нормами международного
права. Только Президент России уполномочен принимать решения о предоставлении
политического убежища - это его прерогатива.
Президент уполномочен осуществлять высшую форму государственного поощрения
- награждать государственными наградами Российской Федерации. Президент также
присваивает почетные звания Российской Федерации. Государственных наград (в
том числе и почетных званий) могут быть удостоены граждане России, иностранные
граждане и лица без гражданства. Указом Президента от 2 марта 1994 г. утверждено
Положение о государственных наградах Российской Федерации <95>.
Для предварительного рассмотрения вопросов, связанных с государственными
наградами, при Президенте действует образуемая им Комиссия по государственным
наградам. Президент утвердил Положение об этой Комиссии <96>. Она оценивает
представления к государственным наградам; готовит материалы и дает заключения
о возможном награждении, восстановлении в правах на награды, лишении наград,
выдаче дубликатов орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным
званиям и т. д.
Президент присваивает высшие воинские звания и высшие специальные звания,
например классный чин действительного государственного советника юстиции,
классные чины государственного советника юстиции 1, 2, 3 классов, специальные
звания сотрудникам налоговой полиции - лицам высшего начальствующего состава
<97>.
Президенту предоставлено право помилования. Помилование - это акт верховной
власти, полностью или частично освобождающий осужденного от наказания либо
заменяющий назначенное ему судом наказание более мягким. Актом помилования
может также сниматься судимость с лиц, ранее отбывших наказание. Акты помилования
носят всегда индивидуальный характер, т. е. они принимаются в отношении конкретного
лица или нескольких определенных лиц.
Полномочие Президента по осуществлению помилования касается лиц, осужденных
судами, входящими в судебную систему Российской Федерации. Таким образом,
это право Президента действует и в отношении приговоров, вынесенных судами,
находящимися на территории республик, входящих в состав Российской Федерации.
Принимая решение о помиловании, Президент выступает как гарант прав и свобод
человека и гражданина.
Для предварительного рассмотрения вопросов о помиловании при Президенте
действует образованная им Комиссия по вопросам помилования.

Статья 90

1. Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения.
2. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для
исполнения на всей территории Российской Федерации.
3. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить
Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Комментарий к статье 90

Этой статьей устанавливаются полномочия Президента на издание правовых
актов. Президент издает указы и распоряжения.
Указы и распоряжения Президента - это властные акты, они обязательны
для исполнения на всей территории Российской Федерации.
Нормативные акты Президента имеют особое значение для функционирования
единой системы исполнительной власти в Российской Федерации (см. комментарий
к ч. 2 ст. 77). Наряду с Конституцией и федеральными законами нормативные
указы Президента являются правовой базой издания Правительством его актов
(ч. 1 ст. 115).
По юридическим свойствам указы и распоряжения Президента делятся на нормативные
и индивидуальные. К нормативным относятся указы и распоряжения, содержащие
правовые нормы - общие правила поведения, рассчитанные на многократное применение.
К индивидуальным относятся указы и распоряжения Президента, которые касаются
конкретных отношений либо определенных лиц, акты Президента о назначении на
должность или об освобождении от занимаемой должности.
Издаваемые Президентом указы и распоряжения не должны противоречить Конституции
и федеральным законам. Это требование Конституции определяет подзаконность
правотворческой деятельности Президента. Однако конституционная формулировка
данного требования и отсутствие в Конституции перечня вопросов, подлежащих
регулированию только законом, позволяют толковать правотворческую деятельность
Президента достаточно широко. При отсутствии законодательного регулирования
по тому или иному вопросу Президент может, не нарушая требования ч. 3 ст.
90, опережающе издать нормативный указ по этому вопросу. Однако издание такого
указа не является препятствием для принятия Федеральным Собранием закона по
этому же вопросу, при этом содержание закона не может быть ограничено содержанием
соответствующего указа Президента.
Гарантией обеспечения конституционности нормативных актов Президента
является право Конституционного Суда РФ рассматривать дела о конституционности
этих актов (п. "а" ч. 2 ст. 125). По итогам рассмотрения может быть принято
решение о неконституционности акта в целом или его отдельных положений. Согласно
ч. 6 ст. 125 акты Президента или их отдельные положения, признанные неконституционными,
утрачивают силу и не подлежат исполнению.
Порядок вступления в силу актов Президента установлен Указом Президента
от 26 марта 1992 г.<98> Акты Президента, имеющие нормативный характер, вступают
в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после
их официального опубликования за исключением случаев, когда при принятии акта
установлен другой срок введения его в действие.
Официальное опубликование актов Президента РФ с 1 мая 1994 г. осуществляется
в информационном бюллетене "Собрание законодательства Российской Федерации"
в разделе "Указы и распоряжения Президента", а также в "Российской газете".

Статья 91

Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью.

Комментарий к статье 91

Важной характеристикой статуса Президента является его неприкосновенность.
В ст. 91 не раскрывается содержание понятия неприкосновенности Президента,
однако, опираясь на другие статьи Конституции, можно сделать вывод о юридическом
содержании этого понятия.
В период своих полномочий Президент не может быть задержан, арестован,
подвергнут обыску и личному досмотру; в этом смысле его личность неприкосновенна.
Однако объем таких гарантий у Президента больше, чем у членов парламента.
Согласно ч. 1 ст. 93 Президент в период осуществления им своих полномочий
несет ответственность только за совершение государственной измены или иного
тяжкого преступления (см. также комментарий к ст. 93).

Статья 92

1. Президент Российской Федерации приступает к исполнению полномочий
с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока
его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом
Российской Федерации.
2. Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно
в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять
принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы Президента
Российской Федерации должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного
прекращения исполнения полномочий.
3. Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии
выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства
Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации
не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также
вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской
Федерации.

Комментарий к статье 92

В ч. 1 этой статьи определяется момент начала и окончания осуществления
полномочий Президента России.
Основанием начала исполнения вновь избранным Президентом своих полномочий
и одновременного прекращения полномочий Президента, срок пребывания в должности
которого истек, является момент принесения присяги вновь избранным Президентом.
Конституцией предусматривается возможность досрочного прекращения исполнения
полномочий Президентом. Согласно ч. 2 ст. 92 полномочия Президента могут быть
прекращены досрочно:
а) по инициативе самого Президента - в случае его отставки;
б) по инициативе Федерального Собрания - в случае принятия им решения
об отрешении Президента от должности;
в) по не зависящим от воли Президента причинам - в случае стойкой неспособности
Президента осуществлять принадлежащие ему полномочия.
Кроме указания на перечисленные основания досрочного прекращения полномочий
Президента, в Конституции с целью обеспечения непрерывности президентской
власти устанавливается трехмесячный с момента досрочного прекращения полномочий
Президента срок для проведения выборов нового Президента. Досрочные выборы
Президента должны проводиться на основе федерального закона о выборах Президента.
Между тем юридическая процедура досрочного прекращения полномочий Президента
определена в Конституции только для одного основания досрочного прекращения
их исполнения, а именно для случая отрешения Президента от должности (см.
ст. 93, п. "е" ч. 1 ст. 102, п. "ж" ч. 1 ст. 103). Остался неурегулированным
механизм отставки Президента и признания стойкой неспособности его по состоянию
здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Этот пробел конституционного
регулирования можно заполнить путем принятия специального федерального закона.
В ч. 3 ст. 92 устанавливается, что во всех случаях, когда Президент не
в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель
Правительства России. Такими случаями могут быть:
а) досрочное прекращение исполнения полномочий Президента, предусмотренное
в ч. 2 ст. 92;
б) смерть Президента;
в) длительная болезнь Президента, не признанная основанием для досрочного
прекращения им своих полномочий.
Исполнение обязанностей Президента Председателем Правительства в первом
и, надо полагать, во втором из вышеуказанных случаев ограничивается трехмесячным
сроком - до избрания нового Президента.
Согласно ч. 3 ст. 92 объем полномочий исполняющего обязанности Президента
России меньше, чем у Президента, избранного в установленном законом порядке.
Так, исполняющий обязанности Президента не имеет права распускать Государственную
Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре
положений Конституции.

Статья 93

1. Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом
Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения
в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного
заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента
Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного
Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
2. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета
Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями
голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети
депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии,
образованной Государственной Думой.
3. Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации
от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после
выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот
срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента
считается отклоненным.

Комментарий к статье 93

В статье регулируется процедура отрешения Президента от должности, выражающая
особенности его юридической ответственности. Основаниями для отрешения являются
совершение Президентом государственной измены или иного тяжкого преступления.
Конституция установила закрытый перечень, преступлений, за совершение которых
Президент может быть отрешен от должности, составы этих преступлений определяются
в Уголовном кодексе.
В процедуре отрешения Президента от должности находит выражение также
особый порядок привлечения Президента к ответственности. Согласно ст. 93 процедура
имеет три этапа.
Первый этап состоит в выдвижении Государственной Думой обвинения против
Президента для отрешения его от должности. Согласно ч. 2 ст. 93 инициатива
в принятии такого решения должна исходить не менее чем от одной трети депутатов
Государственной Думы. Для рассмотрения данного вопроса в Государственной Думе
требуется также заключение специальной комиссии, образованной этой палатой,
она же вправе определять состав комиссии.
Ввиду важности вопроса в Конституции устанавливается, что решение Государственной
Думы о выдвижении обвинения против Президента должно приниматься квалифицированным
большинством голосов, т. е., двумя третями голосов от общего числа депутатов
палаты.
Второй этап процедуры отрешения Президента от должности включает подтверждение
решения Государственной Думы заключениями Верховного Суда и Конституционного
Суда России. В ч. 1 ст. 93 установлено, что Верховный Суд дает заключение
о наличии в действиях Президента признаков преступления, а Конституционный
Суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
Третий, завершающий этап процедуры отрешения Президента от должности
состоит в принятии Советом Федерации собственно решения об отрешении Президента
от должности. В ст. 93 устанавливается, что данное решение Совет Федерации
должен выносить на основании рассмотрения всех материалов: решения Государственной
Думы о выдвижении обвинения против Президента; заключений Верховного Суда
и Конституционного Суда, подтверждающих решение Государственной Думы; заключения
специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Такое решение должно
приниматься двумя третями голосов от общего числа депутатов Совета Федерации.
Наряду с этим в Конституции специально оговаривается срок, в течение
которого Совет Федерации вправе принять решение об отрешении Президента от
должности. Этот срок равен трем месяцам после выдвижения Государственной Думой
обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не
будет принято, обвинения, выдвинутые против Президента, считаются отклоненными.
Отрешение Президента от должности также не состоится в случае принятия Советом
Федерации до истечения трехмесячного срока решения об отклонении обвинения
против Президента.
Следует отметить, что отрешение Федеральным Собранием Президента от должности
не исключает возможности его уголовной ответственности за совершение преступления,
которое послужило основанием отрешения от должности.

Глава 5. Федеральное Собрание

Комментарий к главе 5

Глава 5 раскрывает основы организации и деятельности парламента Российской
Федерации. Согласно ст. 11 Конституции Федеральное Собрание наряду с Президентом
и судами Российской Федерации осуществляет государственную власть в нашей
стране. Как установлено ст. 10, государственная власть осуществляется на основе
разделения на законодательную, исполнительную и судебную. На федеральном уровне
Федеральное Собрание представляет законодательную власть Российской Федерации.
Правовой статус Федерального Собрания определен не только в гл. 5 Конституции.
Основы взаимодействия Федерального Собрания с Президентом Российской Федерации
установлены в гл. 4 "Президент Российской Федерации" и охватывают чрезвычайно
широкий спектр вопросов, в частности согласование назначений ряда должностных
лиц, назначение выборов и роспуск Государственной Думы, участие Президента
в законодательном процессе, введение военного и чрезвычайного положения, отрешение
Президента от должности и некоторые другие. Порядок назначения Председателя
Правительства Российской Федерации, а также выражения недоверия Правительству
Государственной Думой отражены в гл. 6 "Правительство Российской Федерации".
В гл. 7 "Судебная власть" определены полномочия Конституционного Суда во взаимоотношениях
с палатами Федерального Собрания.
Изменился конституционный статус законодательного и представительного
органа государственной власти Российской Федерации. Если прежней Конституцией
за ним признавалось право решения практически всех вопросов, относящихся к
ведению Российской Федерации, то в новой Конституции перечень вопросов, подлежащих
рассмотрению палатами Федерального Собрания, более ограничен. Из сферы ведения
парламента исключены распорядительные функции. Претерпели изменения также
контрольные функции законодательного органа. Парламентский контроль достаточно
ограничен. За палатами парламента сохранено право осуществлять контроль за
исполнением федерального бюджета (ст. 101), а за Государственной Думой - также
полномочие решать вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.
Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной
Думы. Формально Совет Федерации не является верхней палатой парламента и соответственно
Государственная Дума - нижней, так как это не установлено Конституцией. Подобные
характеристики вытекают, главным образом, из аналогии с зарубежной практикой
организации двухпалатных парламентов.
Как правило, палаты Федерального Собрания заседают раздельно. В отдельных
случаях проводятся совместные заседания палат. На своих заседаниях палаты
Федерального Собрания осуществляют полномочия, отнесенные к их ведению Конституцией
Российской Федерации. Большинство полномочий палат разграничено в Конституции
исходя из характера представительства, заложенного в способе формирования
палат, и их функционального назначения.
В Государственной Думе через депутатов представлены все граждане Российской
Федерации независимо от места их проживания на территории Российской Федерации.
Совет Федерации формируется из представителей органов 'государственной власти
субъектов Федерации. Таким образом, через Совет Федерации обеспечивается выработка
решений, наиболее точно учитывающих интересы субъектов Российской Федерации.
Отметим, что депутаты Совета Федерации первого созыва были избраны на основе
всеобщего прямого избирательного права.
Существуют три основные группы полномочий палат Федерального Собрания,
установленные Конституцией: 1) относящиеся к исключительному ведению каждой
из палат Федерального Собрания (ст. 102 и 103); 2) связанные с организацией
деятельности палат (ст. 101); 3) по принятию федеральных законов (ст. 105).
В ст. 102 и 103 определены вопросы, которые выходят за пределы законодательной
деятельности парламента и являются юридическим выражением системы сдержек
и противовесов в построении и функционировании высших органов законодательной,
исполнительной и судебной власти. Рассмотрению парламентом подлежат и другие
вопросы, которые находятся в ведении Российской Федерации и должны решаться
представительным органом.
Вопросы, предусмотренные ст. 102 и 103 Конституции, палаты решают самостоятельно
и независимо друг от друга, при этом они не вправе принимать к своему рассмотрению
и решать вопросы ведения другой палаты.
Большинство вопросов, предусмотренных ст. 101 Конституции (избрание Председателей
палат, принятие регламентов, образование парламентских комитетов), палаты
также решают самостоятельно. В то же время возможно совместное осуществление
полномочий палат по проведению парламентских слушаний и контролю за исполнением
федерального бюджета.
Следует особо отметить закрепленное в Конституции различие функций палат
по принятию федеральных законов. Согласно Конституции законодательная деятельность
сосредоточена преимущественно в Государственной Думе: законопроекты вносятся
в Государственную Думу; существует возможность преодоления несогласия Совета
Федерации с законом, принятым Государственной Думой; ограничены сроки, в течение
которых Совет Федерации обязан рассмотреть законы, переданные ему Государственной
Думой. Функции Совета Федерации в области законотворчества состоят в рассмотрении
законов, принятых Думой, их одобрении или неодобрении.
Палаты Федерального Собрания по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией,
принимают постановления. Особой разновидностью актов палат Федерального Собрания
являются их регламенты.
Существует два основных способа уточнения положений Конституции, определяющих
статус Федерального Собрания. Во-первых, по спорным конституционным вопросам
либо при восполнении пробелов в Конституции возможно толкование ее Конституционным
Судом Российской Федерации в соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституции. Во-вторых,
следуя духу и букве Конституции, палаты Федерального Собрания могут самостоятельно
решить большинство вопросов, относящихся к организации их работы путем принятия
регламентов палат, а в случае необходимости и федеральных законов. Принятие
федеральных законов необходимо, в частности, для решения ряда вопросов, связанных
с определением статуса депутатов палат Федерального Собрания, статуса и порядка
деятельности комитетов и комиссий палат Федерального Собрания.

Статья 94

Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным
и законодательным органом Российской Федерации.

Комментарий к статье 94

В данной статье определяется статус Федерального Собрания. Оно является
представительным и законодательным органом Российской Федерации. Отличительным
свойством парламента является то, что он соединяет в себе функции общенационального
представительного и законодательного органа. В зарубежной практике основные
функции парламента как законодательного органа, как правило, сводятся к принятию
законов, утверждению бюджета и осуществлению парламентского контроля. Данные
полномочия с различной степенью полноты закреплены за Федеральным Собранием
в соответствующих статьях гл. 5.
Парламенты действуют в системе государственной власти, в которой проведено
разделение властей. В установленной Конституцией системе разделения властей
на федеральном уровне Федеральное Собрание в целом представляет законодательную
власть и взаимодействует с федеральными органами исполнительной и судебной
власти (см. комментарий к ст. 10). Федеральное Собрание не находится в привилегированном
по сравнению с другими федеральными органами государственной власти положении,
что является обычным явлением в демократических государствах.
Федеральное Собрание не является вышестоящим органом для иных представительных
органов в Российской Федерации, так как в Конституции не установлен принцип
единства системы представительных органов в России. Поэтому взаимодействие
Федерального Собрания с представительными органами государственной власти
субъектов Российской Федерации и представительными органами местного самоуправления
ограничивается принятием законов в пределах ведения Российской Федерации и
совместного ведения Федерации и ее субъектов. Эти законы обязательны для применения
указанными органами.

Статья 95

1. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной
Думы.
2. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта
Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов
государственной власти.
3. Государственная Дума состоит из 450 депутатов.

Комментарий к статье 95

В данной статье определены структура и состав Федерального Собрания.
Парламент Российской Федерации имеет двухпалатную структуру, т. е. состоит
из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации.
Двухпалатные парламенты достаточно широко распространены за рубежом.
Наличие второй палаты парламента усложняет процедуры осуществления парламентом
своих функций, поскольку важнейшие решения парламента проходят через обе его
палаты, а для достижения согласования часто требуются серьезные политические
и организационные усилия. В федеративных государствах создание второй палаты
обосновывается необходимостью представительства интересов субъектов Федерации
на уровне федеральной законодательной власти.
До 1990 г. в России действовал однопалатный высший орган государственной
власти - Верховный Совет РСФСР. В 1990 г. в составе Верховного Совета РСФСР
были сформированы две палаты - Совет Республики и Совет Национальностей.
Согласно новой Конституции роль палаты Федерального Собрания, выражающей
интересы субъектов Российской Федерации, принадлежит Совету Федерации. Вторая
палата Федерального Собрания - Государственная Дума - призвана представлять
интересы населения Российской Федерации в целом.
Прежняя Конституция закрепляла равноправие палат, что затрудняло специализацию
их работы. Действующая Конституция исходит из принципа самоорганизации палат
Федерального Собрания. Каждая палата устанавливает порядок работы в самостоятельно
принимаемом ею регламенте (ч. 4 ст. 101). Палаты в основном заседают раздельно.
Создание общего органа двух палат, наподобие бывшего Президиума Верховного
Совета, Конституцией не предусмотрено: это противоречило бы установленному
ею принципу разграничения полномочий палат Федерального Собрания. Единственным
совместным органом двух палат, упомянутым в Конституции, является согласительная
комиссия, которая образуется палатами в случае возникновения разногласий при
принятии закона (ст. 105). Возможно образование нескольких согласительных
комиссий одновременно.
В ст. 95 определяется количественный состав каждой из палат Федерального
Собрания. Для Государственной Думы это абсолютный показатель - 450 депутатов.
Количество членов Совета Федерации определяется численностью субъектов Российской
Федерации. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта
Федерации. В настоящий момент в составе Российской Федерации 89 субъектов
(республики, края, области, города федерального значения, автономная область,
автономные округа). Соответственно Совет Федерации должен состоять из 178
членов.
В статье заложен общий принцип формирования Совета Федерации. Представительство
в нем от представительных и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации является паритетным. Каждый субъект Федерации
направляет в Совет Федерации одного представителя от представительного и одного
от исполнительного органа государственной власти.
Конкретная процедура формирования Совета Федерации будет определена федеральным
законом о формировании Совета Федерации. В этом законе могут быть заложены
различные варианты представительства от исполнительных и представительных
органов государственной власти. В частности, представителей от исполнительных
органов могут единолично назначать главы исполнительной власти (главы администрации,
президенты, губернаторы и пр.) или советы министров, эти члены Совета Федерации
могут быть также избраны представительными органами государственной власти
субъектов Российской Федерации. Естественно, что такое избрание будет осуществляться
представительным органом из числа кандидатур, предложенных исполнительным
органом государственной власти. В принципе возможно также избрание членов
Совета Федерации избирателями, проживающими на территории соответствующего
субъекта Российской Федерации, из числа кандидатур, предлагаемых исполнительными
и представительными органами государственной власти.
В разделе втором Конституции "Заключительные и переходные положения"
установлено, что Совет Федерации первого созыва избирается сроком на два года.
Депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной
основе. Согласно положению о выборах депутатов Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации в 1993 г., утвержденному Указом Президента РФ
от 11 октября 1993 г. N 1626 <99>, депутаты Совета Федерации первого созыва
были избраны гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и
прямого избирательного права при тайном голосовании на основе мажоритарной
системы по двухмандатным (один округ - два депутата) избирательным округам,
образуемым в рамках границ субъектов Российской Федерации (ст. 1 Положения).

Статья 96

1. Государственная Дума избирается сроком на четыре года.
2. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов
Государственной Думы устанавливается федеральными законами.

Комментарий к статье 96

В данной статье устанавливается срок полномочий Государственной Думы.
Он составляет четыре года. Согласно ч. 7 раздела второго Конституции "Заключительные
и переходные положения" Государственная Дума первого созыва избирается сроком
на два года.
Проведение периодических выборов в представительные органы государственной
власти является гарантией прав граждан на участие в управлении делами государства;
на этих выборах реализуются избирательные права граждан Российской Федерации,
закрепленные ст. 32 Конституции.
В зарубежных демократических государствах срок полномочий парламентов
составляет, как правило, четыре года или пять лет. Периодическое переизбрание
парламента позволяет обновить его состав с учетом воли избирателей. При переизбрании
депутатского корпуса избирателями дается оценка политическим партиям, движениям
и отдельным депутатам, представленным в прежнем парламенте. Партии, движения
и депутаты, не выражающие интересов избирателей, могут не получить числа голосов,
достаточного для прохождения в парламент. Тем самым непосредственно проявляется
правовая и политическая зависимость депутатов от избирателей.
По истечении срока полномочий Думы Президент России назначает выборы
Государственной Думы нового созыва (ст. 84).
В Конституции предусмотрена возможность роспуска Государственной Думы
до окончания четырехлетнего срока ее полномочий. Она связана с двумя обстоятельствами:
трехкратным отклонением Думой кандидатур Председателя Правительства Российской
Федерации, предложенных Президентом России (ст. 111), и выражением Думой недоверия
Правительству (ст. 117).
Порядок формирования Совета Федерации и выборов депутатов Государственной
Думы устанавливается федеральными законами. Применительно к Совету Федерации
речь идет о формировании, а не избрании, так как эта палата может формироваться
как путем избрания, так и назначения представителей от представительных и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации
(см. комментарий к ст. 95).
Государственная Дума состоит из депутатов, избираемых гражданами Российской
Федерации в соответствии с федеральным законом. В законе о выборах депутатов
Государственной Думы должны быть закреплены демократические принципы избирательного
права: всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании
и свободном волеизъявлении. Выборы депутатов Государственной Думы первого
созыва проводились по смешанной системе, когда одна половина депутатов (225
депутатов) избиралась по мажоритарной системе, а другая - на основе системы
пропорционального представительства. Предпочтение той или иной избирательной
системе в федеральном законе, по которому пройдут следующие выборы Государственной
Думы, будет отдано в зависимости от уровня развития политической системы общества
и проблем, стоящих перед государством.
Мажоритарная система (от французского слова majorite - большинство) представляет
собой избирательную систему, в соответствии с которой избранными считаются
кандидаты, получившие большинство голосов избирателей. Необходимое большинство
голосов исчисляется либо как превышение половины общего числа голосов избирателей
(абсолютное большинство), либо как превышение количества голосов избирателей,
собранных одним кандидатом, над количеством голосов, поданных за других кандидатов
в отдельности (относительное большинство). Мажоритарная система является наиболее
традиционной при формировании парламентов и получила широкое распространение.
По данной системе формируются законодательные органы в США, Франции, Англии
и многих других странах. По мажоритарной системе были избраны народные депутаты
Российской Федерации в 1990 г.
Избирательная система, которая предусматривает, что количество депутатских
мандатов, получаемых политической партией (движением, блоком), пропорционально
числу голосов, поданных за партию в масштабах всей страны либо в рамках многомандатного
избирательного округа, называется пропорциональной системой. Данная система
используется при выборах в парламенты Испании, ФРГ, Израиля и ряда других
стран в сочетании с мажоритарной системой либо в чистом виде. Как известно,
по пропорциональной системе было избрано Учредительное собрание в России в
1917 г.
Исторически движение в поддержку пропорциональной избирательной системы
отталкивалось от критики реальных недостатков мажоритарной системы. Основной
аргумент состоял в том, что мажоритарная система не учитывает голосов избирателей,
которые по тем или иным причинам (в том числе и вследствие определенной "нарезки"
избирательных округов) оказываются в меньшинстве по результатам голосования
в избирательном округе. Данное меньшинство в масштабах всей страны может представлять
значительное количество избирателей, голоса которых не учитываются. Применение
пропорциональной системы позволяет успешно решать эту проблему. Небольшие
политические партии, не доминирующие в какой-либо части страны, но суммарно
собравшие в различных регионах определенное число голосов, получают парламентское
представительство.
Таким образом удается более точно отразить соотношение политических сил
в стране, однако этот вывод можно считать верным, если сопроводить его некоторым
комментарием. Дело в том, что само по себе использование той или иной избирательной
системы способно оказывать весьма заметное воздействие на политическую обстановку
в стране. Политические партии и движения всегда соизмеряют свою стратегию
и тактику с действующим законодательством о выборах. Мировой опыт выявил здесь
определенные закономерности. В частности, применение мажоритарной избирательной
системы способствует формированию в стране крупных политических партий (при
этом часто возникают двухпартийные системы), что само по себе означает относительно
высокую стабильность функционирования политической системы.
Существует точка зрения, что только пропорциональная система обеспечивает
партийное представительство в парламенте. Это неверно. Такое представительство
обеспечивается и при мажоритарной системе, при которой политические партии
выдвигают собственных кандидатов и обеспечивают им поддержку в предвыборной
борьбе. Пропорциональная система лишь дает серьезные преимущества политическим
партиям и движениям за счет независимых кандидатов.
Мировой практике проведения выборов известны определенные рецепты, позволяющие
сгладить некоторые острые углы каждой из избирательных систем. Одним из радикальных
средств является проведение выборов одной части депутатов парламента по пропорциональной,

<<

стр. 28
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>