<<

стр. 29
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

а другой - по мажоритарной системе. Такая система выборов называется смешанной.
Выборы депутатов Государственной Думы Российской Федерации в 1993 г.
проводились по смешанной избирательной системе, когда одна половина депутатов
избиралась по мажоритарной избирательной системе, а другая - по пропорциональной.

Статья 97

1. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской
Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.
2. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации
и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть
депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного
самоуправления.
3. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной
основе. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной
службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской,
научной и иной творческой деятельности.

Комментарий к статье 97

В ст. 97 содержатся положения, касающиеся статуса депутатов Государственной
Думы. Согласно этой статье в качестве депутатов, т. е. выборных представителей,
рассматриваются только члены Государственной Думы.
К депутатам предъявляется ряд требований, обеспечивающих осуществление
ими представительской функции. Прежде всего определяется, кто может быть избран
депутатом.
Часть 1 ст. 97 определяет, что реализация гражданином права быть избранным
депутатом Государственной Думы (т. е. реализация пассивного избирательного
права) возможна при соответствии гражданина требованиям, предъявляемым при
реализации активного избирательного права (т. е. права избирать в органы государственной
власти), и дополнительно устанавливает возрастной ценз, равный 21 году, что
объясняется необходимостью наличия жизненного опыта для принятия сложных государственных
решений.
Основной функцией и содержанием депутатского мандата является представительство.
В Государственной Думе депутат представляет народ.
В Конституции нет прямого указания на характер мандата депутата Государственной
Думы. Характер депутатского мандата определяется тем, что в Конституции признан
принцип парламентаризма (ст. 94), а также отсутствуют такие институты, как
наказы избирателей депутатам и отзыв депутатов избирателями. Таким образом,
мандат депутата Государственной Думы не носит императивного характера - это
свободный мандат, т. е. избиратели не могут определять позицию депутата, он
жестко не связан правовыми обязательствами перед своими избирателями.
Депутат, участвуя в решении вопросов в Государственной Думе, должен руководствоваться
интересами народа. Он выступает как представитель всего народа, иначе теряется
возможность выработки в представительном и законодательном органе позиции
большинства депутатов, возможность формирования и выражения воли народа в
целом. Отсутствие императивности мандата депутата не означает полного разрыва
связей депутата со своими избирателями. Поддержание этих связей становится
для него необходимостью в силу его заинтересованности в переизбрании на следующих
выборах.
Конституционное запрещение одновременного членства в обеих палатах Федерального
Собрания, а также несовместимость мандата депутата Государственной Думы с
депутатским мандатом в иных представительных органах государственной власти
и местного самоуправления, установленные в ч. 2 ст. 97, направлены на обеспечение
беспристрастности и независимости депутатов Думы при осуществлении ими функции
народного представительства.
В ч. 3 этой же статьи предусматривается правило несовместимости ряда
должностей с депутатским мандатом: депутату Государственной Думы запрещено
в течение срока его полномочий находиться на государственной службе, заниматься
другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной
творческой деятельности. Цель этого правила, как и условие несовместимости
мандатов, - не допускать зависимости депутатов от каких-либо государственных
органов власти или частных интересов других лиц. Через установление этого
правила проводится принцип разделения властей, содержание которого требует
запрещения осуществления функций законодательной и исполнительной власти одними
и теми же лицами. Кроме того, требование несовместимости должностей обеспечивает
депутату возможность сосредоточиться исключительно на работе в парламенте.
Следует, однако, отметить, что в ч. 9 раздела второго Конституции предусматривается
исключение из правила о несовместимости должностей. Устанавливается, что "депутат
Государственной Думы первого созыва может одновременно являться членом Правительства
Российской Федерации". Это положение не вполне согласуется с принципом разделения
властей и носит временный характер, его наличие вызвано в значительной степени
спецификой политических отношений в России, требующих, по крайней мере в первое
время, подобного механизма сотрудничества законодательной и исполнительной
властей.
Разрешение совмещения депутатского мандата членов Государственной Думы
с занятием творческой деятельностью объясняется тем, что она носит индивидуальный
характер и осуществляется в сфере культуры, науки и образования, достаточно
автономных от осуществления государственной власти.
В ч. 3 ст. 97 устанавливается принцип организации депутатской деятельности:
"Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе".
Этот принцип представляет собой конкретное выражение парламентаризма: работа
депутатов в парламенте является единственным видом их трудовой деятельности,
они осуществляют свою деятельность профессионально, получая за эту работу
денежное вознаграждение. Вместе с тем следует отметить особый характер деятельности
депутатов: они как народные представители осуществляют законодательную власть,
их деятельность носит политический характер.
В развитие положений Конституции о статусе депутата 8 мая 1994 г. был
принят федеральный Закон о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации <100>. Возможность
одновременного регулирования правового положения членов обеих палат Федерального
Собрания вызвана одинаковым способом формирования палат парламента посредством
всеобщих выборов. Таким образом, члены как Государственной Думы, так и Совета
Федерации первого созыва являются избранными народом представителями, т. е.
депутатами.


Статья 98

1. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью
в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы,
подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также
подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено
федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.
2. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального
прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания.

Комментарий к статье 98

Неприкосновенность, или депутатский иммунитет, является характерной чертой
статуса парламентариев, важной гарантией их деятельности и независимости парламента.
Объем депутатской неприкосновенности не зависит от характера работы,
выполняемой депутатом. Неприкосновенность члена Совета Федерации и депутата
Государственной Думы распространяется на весь период их полномочий и заканчивается
с завершением срока их пребывания в Федеральном Собрании. Сущность депутатской
неприкосновенности состоит в освобождении депутатов от уголовного преследования
в течение всего срока их полномочий. Это позволяет защитить депутатов от применения
к ним со стороны государственных органов и частных лиц необоснованных репрессивных
мер, ограничивающих или лишающих парламентариев возможности осуществлять их
деятельность.
Депутаты не могут быть привлечены к уголовной ответственности без согласия
соответствующей палаты Федерального Собрания. Под привлечением к уголовной
ответственности имеется в виду вынесение следователем постановления о привлечении
подозреваемого в качестве обвиняемого (ст. 143 УПК). Таким образом, депутатская
неприкосновенность не является основанием для отказа в возбуждении уголовного
дела и производстве определенных следственных действий.
Вместе с тем, по Конституции, без согласия соответствующей палаты к члену
Федерального Собрания не могут быть применены такие уголовно-процессуальные
меры, как задержание, арест и личный обыск. Исключением из этого правила являются
случаи задержания лица, являющегося членом российского парламента, на месте
преступления.
Парламентская неприкосновенность распространяется на жилище депутата
Государственной Думы и члена Совета Федерации, его служебное помещение, багаж,
личное и служебное транспортные средства. В связи с этим конституционное положение
о том, что члены Федерального Собрания не могут быть подвергнуты обыску, следует
понимать как запрещение без разрешения соответствующей палаты проводить такое
следственное действие, как обыск. Однако согласно ст. 98 такого разрешения
не требуется при задержании члена парламента на месте преступления.
В федеральном Законе о статусе депутата определено, что неприкосновенность
депутата охватывает его переписку, используемые им средства связи, а также
принадлежащие ему документы.
Неприкосновенность члена Федерального Собрания означает также, что он
не может быть подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это
предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.
Личный досмотр не является уголовно-процессуальным действием; согласно законодательству
правом производить досмотр обладают работники органов внутренних дел, Федеральной
службы контрразведки, таможенной службы Российской Федерации.
Запрет на личный досмотр парламентария вызван необходимостью обеспечения
гарантий его деятельности и защиты от необоснованных мер принуждения.
Независимость члена парламента гарантируется распространением иммунитета
на действия, совершенные им в ходе выполнения своих парламентских обязанностей.
Таким образом, депутаты не могут быть привлечены к юридической ответственности
за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия,
соответствующие их статусу. Обеспечиваемая в этой сфере защита действует и
по истечении срока полномочий члена Федерального Собрания.
Однако в федеральном Законе о статусе депутата есть и исключение, которое
объясняется желанием предотвратить возможные злоупотребления. Оно касается
публично высказанных депутатом оскорблений или клеветы, ряда иных нарушений,
ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством.
Выполнение депутатских полномочий порождает право члена Федерального
Собрания на основании своего иммунитета отказаться от дачи свидетельских показаний
по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными
в связи с его парламентской деятельностью.
Привлечение члена парламента к уголовной ответственности либо применение
к нему мер, предусмотренных ч. 1 ст. 98, требуют, как указывалось, лишения
его неприкосновенности. Этот вопрос рассматривается соответствующей палатой
Федерального Собрания по представлению Генерального прокурора Российской Федерации.
При рассмотрении палатой представления Генерального прокурора от него могут
быть истребованы дополнительные материалы. Депутат, в отношении которого внесено
представление, вправе участвовать в рассмотрении вопроса соответствующей палатой
парламента. По вопросу лишения депутатской неприкосновенности Совет Федерации
либо Государственная Дума принимают мотивированное постановление.

Статья 99

1. Федеральное Собрание является постоянно действующим органом.
2. Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день
после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной
Думы ранее этого срока.
3. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту
депутат.
4. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия
Государственной Думы прежнего созыва прекращаются.

Комментарий к статье 99

Принцип постоянного действия Федерального Собрания обусловлен той важной
ролью, которую оно выполняет как представительный и законодательный орган
Российской Федерации, и предполагает возможность проводить заседания Федерального
Собрания в течение длительного периода времени.
В зарубежных странах периоды, в течение которых парламент собирается
на сессию, определяются обычно в самой Конституции или конституционном законе.
Открываются и закрываются сессии в строго определенное время. Парламент Дании,
например, в соответствии с конституционным предписанием созывается ежегодно
в первый вторник октября, и сессия его длится до летних каникул (четыре месяца).
В Нидерландах парламентская сессия официально открывается в третий вторник
сентября и закрывается в субботу, предшествующую третьему вторнику сентября
следующего года. Каждая палата парламента сама решает, в какие именно дни
указанного периода она будет проводить свои заседания. Во Франции проводятся
две парламентские сессии в год, одна из которых длится 244 дня, другая - 90
дней. В Швеции первая сессия парламента открывается 10 января и закрывается
31 мая, вторая длится с 15 октября по 15 декабря. Сессия Конгресса США, проходящая
с 3 января по 31 июля, при необходимости может быть продлена.
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации согласно
своему Регламенту проводит две сессии в год: весеннюю (с 12 января по 20 июля)
и осеннюю (с 1 октября по 25 декабря). Во время парламентских каникул могут
быть созваны внеочередные заседания Государственной Думы, которые назначаются
Советом палаты по требованию Президента Российской Федерации, а также по требованию
фракции или группы депутатов, поддержанному не менее чем 1/5 от числа депутатов
палаты, принявших участие в голосовании по данному вопросу.
Заседания Совета Федерации проводятся в период с 15 сентября по 15 июля
не реже одного раза в любые три следующие друг за другом недели.
Внеочередные заседания Совета Федерации могут созываться по предложению
Президента России, Председателя Совета Федерации, федерального Правительства,
субъекта Федерации в лице его законодательного (представительного) органа
государственной власти, комитетов Совета Федерации либо по требованию, поддержанному
не менее чем 1/5 общего числа депутатов Совета Федерации.
Срок, предусмотренный ч. 2 ст. 99 для первого заседания Государственной
Думы после ее избрания, обусловлен различными организационными факторами:
определением места пребывания палаты, жилищно-бытовым обустройством депутатов,
разработкой повестки дня первого заседания палаты, подготовкой необходимых
документов для депутатов, их рассылкой и т. д.
В случае каких-либо чрезвычайных обстоятельств Президент Российской Федерации
может предложить Государственной Думе собраться на заседание в более ранние
сроки.
По установившейся мировой парламентской традиции первое заседание парламента
или его палаты, как правило, открывает старейший по возрасту депутат, который
руководит заседанием до избрания спикера парламента (палаты). Этот процедурный
принцип закреплен и в Конституции Российской Федерации. В случае, если старейший
по возрасту депутат Государственной Думы не может выполнять на первом ее заседании
функции председательствующего по состоянию здоровья или другим причинам, председательствует
следующий за ним по возрасту депутат.
Первое заседание Совета Федерации первого созыва открыл Президент Российской
Федерации, а затем заседание палаты вел старейший по возрасту депутат до тех
пор, пока не был избран и не приступил к исполнению своих обязанностей Председатель
Совета Федерации.
Парламент как представительное учреждение вправе осуществлять свои полномочия
в течение срока, на который он избран. По истечении этого срока палаты сохраняют
свои полномочия до открытия первого заседания вновь избранного Совета Федерации
и первого заседания вновь избранной Государственной Думы Федерального Собрания.
Соответственно полномочия парламента прежнего созыва с момента начала работы
парламента нового созыва прекращаются, никакие решения принимать он не вправе.

Статья 100

1. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно.
2. Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми.
В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые
заседания.
3. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента
Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации,
выступлений руководителей иностранных государств.

Комментарий к статье 100

Проведение раздельных заседаний Совета Федерации и Государственной Думы
связано с различным содержанием компетенции палат Федерального Собрания. Данное
конституционное положение означает, что палаты самостоятельно решают вопросы,
отнесенные к их ведению Конституцией России (см. комментарии к ст. 102 и 103).
Порядок раздельных заседаний Совета Федерации и Государственной Думы
устанавливается Регламентами палат. Первостепенным при этом является вопрос
о кворуме, обеспечивающем легитимность заседаний палат, т. е. о количестве
депутатов, присутствие которых делает Совет Федерации и Государственную Думу
правомочными осуществлять свою деятельность (открывать заседания, определять
повестку дня, обсуждать законопроекты, проводить парламентские слушания, принимать
решения и т. д.)
В парламентской практике зарубежных стран различают кворум, необходимый
для открытия заседаний парламента, его палат, и кворум, необходимый для принятия
решений. В большинстве стран кворум для открытия парламентских заседаний составляет
относительное большинство депутатов. Для принятия решений достаточно простого
большинства голосов депутатов, присутствующих и принимающих участие в голосовании,
т. е. кворум равен половине общего числа депутатов плюс один человек. При
этом некоторые регламенты (например, Регламент Палаты депутатов итальянского
парламента) в число присутствующих включают депутатов, выполняющих парламентские
функции вне стен парламента, а также депутатов - членов правительства, занятых
на соответствующей государственной службе.
Количество голосов, составляющих большинство, всегда зависит от числа
присутствующих. Поэтому в регламенте обычно закрепляется требование присутствия
на парламентских заседаниях определенного числа депутатов (особенно во время
голосования). В парламенте Индии, например, кворум для ведения заседаний палат
(Народная палата - 525 депутатов, Сенат штатов - 231 депутат) составляет 1/10
общего числа избранных депутатов. В Ирландии Палата представителей состоит
из 144 депутатов, Сенат - из 60 депутатов, кворум для обеих палат составляет
20 человек. В Англии Палата общин (около 670 членов) для кворума требует присутствия
всего лишь 40 членов, а Палата лордов (около 450 членов) считает возможным
проводить заседание, если на нем присутствуют хотя бы три члена палаты.
В Российской Федерации количество депутатов, избранных 12 декабря 1993
г. в Государственную Думу (444), оказалось меньше, чем предусмотрено Конституцией
(450). Заседания Государственной Думы правомочны, если на них присутствует
большинство от общего числа депутатов, избранных в палату. Случаи, когда для
принятия решений требуется квалифицированное большинство, особо оговариваются
в Конституции и Регламенте палаты. Заседания Совета Федерации считаются правомочными,
если на них присутствуют не менее 2/3 от числа избранных депутатов палаты.
Это положение закреплено Регламентом Совета Федерации первого созыва.
Кроме очередных заседаний палаты Федерального Собрания могут назначить
и внеочередные. Государственная Дума может проводить такие заседания по требованию
Президента Российской Федерации или депутатских объединений палаты. Внеочередные
заседания Совета Федерации могут созываться по предложению Президента, Председателя
Совета Федерации, Правительства России, субъекта Федерации в лице его законодательного
(представительного) органа государственной власти, комитетов палаты либо по
требованию, поддержанному не менее чем 1/5 от общего числа депутатов Совета
Федерации.
В открытых заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы реализуется
принцип гласности, характерный для представительных учреждений в демократическом
государстве. В соответствии с Регламентами Совета Федерации и Государственной
Думы на заседания палат по их решению приглашаются представители государственных
органов, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты.
На открытых заседаниях палат могут присутствовать также представители средств
массовой информации.
По предложению Президента, Председателя Правительства Российской Федерации,
а также по требованию не менее чем 1/5 от числа депутатов, принявших участие
в голосовании, Государственная Дума вправе проводить закрытые заседания по
специальному решению палаты. Такие заседания стенографируются.
Согласно Регламенту Совета Федерации первого созыва Совет Федерации может
принять решение о проведении закрытого заседания, если предложение об этом
внесено Президентом России, Председателем Правительства России, председательствующим
на заседании Совета Федерации, комитетом палаты или не менее чем десятью депутатами
палаты.
В парламентской практике зарубежных стран при организации совместных
заседаний палат парламента (если они предусмотрены Конституцией) применяется
либо специально для этих случаев выработанный регламент, принимаемый совместным
решением палат, либо регламент одной из палат (как правило, той, которая избрана
прямым голосованием).
В Конституции России дан перечень оснований для проведения совместных
заседаний Совета Федерации и Государственной Думы. Особое значение имеет обсуждение
на совместных заседаниях палат посланий Президента России, содержащих законодательную
программу или законодательные предложения. На совместных заседаниях заслушиваются
послания Президента о положении в стране, об основных направлениях внутренней
и внешней политики государства.
Основанием для проведения совместных заседаний являются также послания
Конституционного Суда Российской Федерации и выступления руководителей иностранных
государств. Важность посланий Конституционного Суда определяется его ролью
в обеспечении законности, толковании Конституции, предупреждении нарушений
Конституции в правотворческой и правоприменительной деятельности.

Статья 101

1. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации
и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя
Государственной Думы и его заместителей.
2. Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель Государственной
Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.
3. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии,
проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.
4. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего
распорядка своей деятельности.
5. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет
Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок
деятельности которой определяются федеральным законом.

Комментарий к статье 101

Председатель Совета Федерации и Председатель Государственной Думы Федерального
Собрания избираются на первом заседании каждой палаты тайным голосованием.
Во многих странах право выдвижения кандидата на пост председателя палаты
парламента (спикера) принадлежит партии, располагающей большинством мест в
парламенте. В редких случаях допускается занимать пост председателя палаты
представителю оппозиционной партии.
Согласно Регламентам палат кандидатуры на пост Председателя Совета Федерации
вправе выдвигать члены Совета Федерации, а на пост Председателя Государственной
Думы - фракции и группы депутатов. По всем кандидатурам проводится обсуждение,
в ходе которого давшие согласие баллотироваться выступают на заседании палаты
и отвечают на вопросы. Кандидат считается избранным, если в результате тайного
голосования он получил более половины голосов от числа избранных депутатов
палаты. После избрания Председателей палат избираются их заместители, что
оформляется постановлением соответствующей палаты.
Председатель Совета Федерации и Председатель Государственной Думы ведут
заседания соответствующих палат, ведают внутренним распорядком их деятельности,
обеспечивают координацию работы комитетов и комиссий палат, депутатов, представляют
Совет Федерации и Государственную Думу в их взаимоотношениях между собою,
а также во взаимоотношениях с Президентом и Правительством России, высшими
судебными органами, Генеральным прокурором Российской Федерации, субъектами
Федерации, общественными объединениями, парламентами зарубежных государств,
международными парламентскими организациями, а также в согласительных процедурах,
предусмотренных Конституцией.
Председатель Совета Федерации и Председатель Государственной Думы удостоверяют
своей подписью подлинность правовых актов, принятых соответствующей палатой.
Заместители Председателя каждой палаты оказывают помощь Председателю
в осуществлении его полномочий, по его поручению ведут заседания палаты, а
в отсутствие Председателя осуществляют его полномочия.
Совет Федерации и Государственная Дума из числа своих депутатов образуют
постоянно действующие комитеты различного профиля для подготовки и предварительного
рассмотрения вопросов, относящихся к ведению соответствующей палаты. Численный
и персональный состав комитетов определяется палатой. Все депутаты Совета
Федерации и Государственной Думы, за исключением Председателей палат и их
заместителей, входят в состав комитетов. Каждый депутат может быть членом
только одного комитета. Перечень комитетов определяется соответственно Регламентом
Совета Федерации первого созыва и Регламентом Государственной Думы.
Советом Федерации на первом заседании было создано 9 постоянных комитетов.
Среди них комитеты по делам Федерации, Федеративному договору и региональной
политике; по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам;
по международным делам; по делам Содружества Независимых Государств и др.
Государственная Дума в начале своей работы также образовала целую систему
комитетов - 23. Среди них комитеты по законодательству и судебно-правовой
реформе; по труду и социальной поддержке; по экологии; по экономической политике;
по безопасности и др.
В работе комитетов с правом совещательного голоса могут принимать участие
депутаты, не входящие в состав данного комитета. На заседаниях комитетов вправе
присутствовать представитель Президента России, члены федерального Правительства,
представители субъектов законодательной инициативы, приглашенные эксперты,
а также представители других заинтересованных государственных органов и общественных
объединений.
Каждая палата вправе создать временные комиссии, деятельность которых
ограничена определенным сроком или конкретной задачей. По истечении установленного
срока или при выполнении полученного задания временные комиссии прекращают
свою работу.
Палаты вправе по собственной инициативе, а также по предложению Президента,
Правительства России или иных субъектов законодательной инициативы создавать
для разрешения спорных вопросов согласительные комиссии.
Совет Федерации и Государственная Дума по вопросам своего ведения проводят
парламентские слушания, т.е. публичные обсуждения определенных вопросов на
основе их специального изучения, научного исследования. Проводятся слушания
по инициативе Председателя Совета Федерации или Совета Государственной Думы,
а также по инициативе комитетов и комиссий палат, депутатских объединений
в порядке, предусмотренном Регламентами палат. Парламентские слушания, как
правило, открыты для представителей общественности, средств массовой информации.
На закрытых парламентских слушаниях обсуждаются вопросы, связанные с государственной
тайной. По результатам слушаний могут быть приняты рекомендации. Материалы
открытых парламентских слушаний освещаются в средствах массовой информации.
В соответствии с ч. 4 ст. 101 Конституции каждая из палат принимает свой
регламент. Регламент - это свод процедурных правил определенного вида деятельности,
устанавливающих порядок ведения заседания, собрания, сессии. Характеризуемый
как внутренний закон парламента, существенная часть конституционного права,
регламент в двухпалатном парламенте принимается обычно каждой палатой отдельно,
обеспечивая тем самым ее самостоятельное функционирование. Это правило одними
из первых закрепили Конституция США и Конституция Бельгии. Во Франции правила
процедуры парламентской деятельности подвергаются специальному контролю с
точки зрения их соответствия действующей Конституции.
В Федеральном Собрании Российской Федерации действуют два регламента:
Регламент Совета Федерации и Регламент Государственной Думы. Должен быть принят
также регламент совместных заседаний Совета Федерации и Государственной Думы.
Часть 5 ст. 101 Конституции предусматривает создание нового государственного
органа - Счетной палаты. Контроль за исполнением государственного бюджета
- важный аспект деятельности парламента. Во многих зарубежных парламентах
(например, в Австралии, Италии, Турции, Франции) с этой целью образуется специальный
орган, именуемый счетной палатой, который занимается проверкой государственной
отчетности по исполнению бюджета, что воспринято практикой российского парламентаризма.
Председатель Счетной палаты и половина ее аудиторов назначаются решением
Государственной Думы, заместитель Председателя и другая половина аудиторов
- решением Совета Федерации. Председатель Счетной палаты, его заместитель
и аудиторы палаты назначаются на срок, предусмотренный законом о Счетной палате
Российской Федерации, принятие которого предусмотрено ч. 5 ст. 101 Конституции.

Статья 102

1. К ведению Совета Федерации относятся:
а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного
положения;
в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного
положения;
г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской
Федерации за пределами территории Российской Федерации;
д) назначение выборов Президента Российской Федерации;
е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;
ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации,
Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации;
з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора
Российской Федерации;
и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя
Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
2. Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к
его ведению Конституцией Российской Федерации.
3. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от
общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не
предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Комментарий к статье 102

Совет Федерации как палата Федерального Собрания осуществляет представительство
интересов субъектов Российской Федерации. Исходя из характера представительства
Совета Федерации в ст. 102 определены вопросы исключительного ведения этой
палаты. Пунктом <а> ч. 1 к ее компетенции отнесено утверждение изменения границ
между субъектами Российской Федерации. В соответствии с ч. 3 ст. 67 Конституции
решение по этому вопросу Совет Федерации вправе принимать только при наличии
взаимного согласия субъектов Федерации об изменении их границ. Поэтому для
реализации Советом Федерации рассматриваемого полномочия требуется принятие
органами власти субъектов, границы которых изменяются, соответствующего решения.
Функция же Совета Федерации состоит в одобрении решения, принятого субъектами
Российской Федерации, путем принятия собственного акта об утверждении изменения
границ между ними.
Согласно ч. 2 ст. 87 и ст. 88 Конституции Президент при введении на территории
Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного либо чрезвычайного
положения обязан незамедлительно сообщить об этом Совету Федерации и Государственной
Думе, но решение вопроса об утверждении указов Президента о введении военного
и чрезвычайного положения отнесено к исключительному ведению Совета Федерации
(п. "б", "в" ч. 1 ст. 102). Это может рассматриваться как особая гарантия
обеспечения интересов субъектов Российской Федерации, поскольку военное и
чрезвычайное положения означают особый правовой режим деятельности государственных
органов в субъектах Федерации.
В исключительном ведении Совета Федерации согласно п. "г" ч. 1 ст. 102
находится решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской
Федерации за пределами ее территории. Для механизма реализации этого права
важно, что осуществление руководства внешней политикой Российской Федерации
отнесено к полномочиям Президента России (п. "а" ст. 86). Таким образом, данный
вопрос может решаться Советом Федерации по своей инициативе либо по представлению
Президента.
Исключительная компетенция Совета Федерации включает два полномочия,
касающихся Президента. Совет Федерации назначает выборы Президента (п. "д"
ч. 1 ст. 102). Это могут быть либо очередные выборы, которые назначаются по
истечении срока полномочий Президента, либо внеочередные - при досрочном прекращении
его полномочий. Согласно ч. 2 ст. 92 досрочно прекращаются полномочия Президента
в случаях его отставки, неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие
ему полномочия или отрешения от должности.
Предусмотренное п. "е" ч. 1 ст. 102 полномочие Совета Федерации является
завершающей стадией процедуры отрешения Президента от должности, механизм
которой установлен ст. 93 Конституции. В процедуре отрешения Президента от
должности Совет Федерации выступает в качестве верхней палаты парламента -
на основании решения Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента
он принимает окончательное решение по этому вопросу.
Порядок реализации Советом Федерации полномочия по отрешению Президента
от должности установлен в ст. 93, где, в частности, определено количество
голосов, необходимое для принятия решения по этому вопросу, указан срок, в
течение которого Совет Федерации должен принять свое решение.
К исключительному ведению Совета Федерации отнесено принятие решений
по формированию персонального состава таких федеральных органов, как Конституционный
Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд (п. "ж" ч. 1 ст. 102), а также
назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора
Российской Федерации (п. "з" ч. 1 ст. 102).
Согласно Конституции федеральные суды действуют в рамках судебной системы
России, а Генеральный прокурор возглавляет единую и централизованную систему
прокуратуры Российской Федерации, поэтому назначение на должности судей федеральных
судов и Генерального прокурора отнесено к компетенции той палаты парламента
России, через которую осуществляется представительство субъектов Федерации.
Согласно п. "е" ст. 83, ч. 1 ст.128 и ч. 2 ст. 129. Совет Федерации производит
назначения на указанные должности по представлению Президента. Таким образом,
содержание полномочия Совета Федерации по формированию кадрового состава названных
федеральных судов, а также назначению на должность Генерального прокурора
включает согласие или несогласие палаты с кандидатурами, представленными Президентом
России.
В Конституции не содержится условий, ограничивающих Совет Федерации во
времени либо устанавливающих сроки выражения им несогласия в отношении кандидатур,
представленных Президентом. Однако полномочие Совета Федерации по формированию
персонального состава указанных федеральных органов следует рассматривать
не только как право, но и как обязанность.
К исключительной компетенции Совета Федерации отнесено также формирование
части состава Счетной палаты (п. "и" ч. 1 ст. 102), которая образуется Советом
Федерации и Государственной Думой для контроля за исполнением федерального
бюджета. Состав аудиторов этого контрольного органа формируется палатами на
паритетных началах, т. е. Совет Федерации назначает на должность и освобождает
от должности половину состава Счетной палаты, кроме того, Совет Федерации
назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя
Счетной палаты.
Решения по вопросам своего исключительного ведения Совет Федерации принимает
в форме постановлений. Согласно ч. 2 ст. 102 постановления могут приниматься
Советом Федерации и по другим вопросам, отнесенным Конституцией к его ведению.
В ч. 3 ст. 102 определен общий порядок принятия палатой постановлений - большинством
голосов от общего числа членов Совета Федерации. Кроме того, установлено,
что постановления Совета Федерации могут приниматься в ином порядке, если
это предусмотрено Конституцией. Например, в ч. 2 ст. 93 определено, что решение
Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности
должно быть принято 2/3 голосов от общего числа его членов.

Статья 103

1. К ведению Государственной Думы относятся:
а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя
Правительства Российской Федерации;
б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;
в) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального
банка Российской Федерации;
г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной
палаты и половины состава ее аудиторов;
д) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного
по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным
законом;
е) объявление амнистии;
ж) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения
его от должности.
2. Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным
к ее ведению Конституцией Российской Федерации.
3. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов
от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия
решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Комментарий к статье 103

Государственная Дума является палатой парламента, призванной представлять
интересы населения Российской Федерации в целом.
В ст. 103 определяются вопросы исключительного ведения Государственной
Думы, которые, как и вопросы исключительного ведения Совета Федерации, не
относятся к законодательной компетенции парламента, а связаны с реализацией
принципа разделения властей, что обеспечивается системой сдержек и противовесов
во взаимоотношениях властей. Так, законодательная власть в лице Государственной
Думы участвует в решении вопроса о назначении Председателя Правительства России:
к компетенции Думы отнесена дача согласия Президенту на назначение Председателя
Правительства (п. "а" ч. 1 ст. 103). Согласно п. "г" ч. 1 ст. 83 свое решение
Государственная Дума должна принимать по кандидатуре, представленной Президентом.
Реализация Государственной Думой рассматриваемого полномочия связана
с соблюдением условий, установленных в ст. 111 Конституции. Первое условие
ограничивает Думу по времени при рассмотрении вопроса о выражении согласия
Президенту на назначение на должность Председателя Правительства. В соответствии
с ч. 3 ст. 111 решение Государственной Думы должно быть принято не позднее
недельного срока со дня внесения Президентом предложения о кандидатуре Председателя
Правительства.
Другим условием, в определенной степени сдерживающим свободу Государственной
Думы при определении своей позиции по кандидатуре на должность Председателя
Правительства, является положение ч. 4 ст. 111. В Конституции установлено,
что в случае трехкратного принятия Думой решения об отклонении представленных
Президентом кандидатур на должность Председателя Правительства Президент без
предварительного согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства,
распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
Условия реализации Государственной Думой полномочий в вопросе назначения
Председателя Правительства являются юридическими средствами содействия выработке
Государственной Думой и Президентом общей позиции по кандидатуре Председателя
Правительства и элементом системы сдержек и противовесов.
К исключительной компетенции Государственной Думы отнесено решение вопроса
о доверии Правительству (п. "б" ст. 103), что является юридической формой
ответственности Правительства перед парламентом.
Согласно Конституции вопрос о доверии Правительству может решаться Государственной
Думой по собственной инициативе (ч. 3 ст. 117) либо по инициативе Председателя
Правительства (ч. 4 ст. 117). В зависимости от того, кто является инициатором
рассмотрения вопроса, в ч. 3 и 4 ст. 117 устанавливается различный режим отношений
Президента и Государственной Думы в случае принятия последней решения о недоверии
Правительству. Общим и главным моментом здесь является то, что выражение Государственной
Думой недоверия Правительству не влечет обязанности Президента принять решение
об отставке Правительства. Кроме того, важно подчеркнуть, что реализация полномочия
по решению вопроса о доверии Правительству связана с возможностью роспуска
Думы Президентом при его несогласии с выраженной ею позицией недоверия Правительству.
К ведению Государственной Думы отнесено назначение на должность и освобождение
от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации (п. "в"
ст. 103). В соответствии с п. "г" ст. 83 инициатива в подборе кандидатуры
на должность Председателя Центрального банка и в освобождении от этой должности
принадлежит Президенту, который представляет Думе кандидатуру для назначения
на эту должность и ставит перед ней вопрос об освобождении от этой должности.
Таким образом, содержание полномочия Государственной Думы по персональному
назначению Председателя Центрального банка состоит в принятии или непринятии
предложений Президента по этому вопросу.
К компетенции Государственной Думы относится также формирование части
состава Счетной палаты. Государственная Дума назначает на должность и освобождает
от должности Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов (п.
"г" ст. 103).
Пункт "д" ст. 103 Конституции учреждает новую для нашей страны должность
Уполномоченного по правам человека, назначаемого Государственной Думой, предусмотрено
также принятие федерального конституционного закона об Уполномоченном по правам
человека. Согласно мировой практике его деятельность состоит в оперативной
защите личности от злоупотреблений должностных лиц и государственных органов.
На такую должность назначается лицо, обладающее большими знаниями в области
юриспруденции, пользующееся авторитетом у широкой общественности. Уполномоченный
действует на основании поступивших жалоб или по собственной инициативе. Должность
Уполномоченного по правам человека позволяет выявить общие недостатки деятельности
государственных органов, главным образом органов исполнительной власти, обобщить
типичные нарушения прав личности, предложить пути их устранения.
Согласно п. "е" ст. 103 в ведении Государственной Думы находятся вопросы
амнистии, она принимает решение об объявлении амнистии. На уровне субъектов
Федерации решения об амнистии приниматься не могут. Эти вопросы - исключительная
компетенция Российской Федерации в лице Государственной Думы (п. "о" ст. 71).
Амнистия - это полное или частичное освобождение от наказания лиц, совершивших
преступление, либо замена этим лицам назначенного судом наказания более мягким;
амнистия может предусматривать и снятие судимости с лиц, ранее отбывших наказание.
Установленное п. "ж" ст. 103 полномочие Государственной Думы по выдвижению
обвинения против Президента для отрешения его от должности означает, что только
Государственная Дума может выступать инициатором процедуры импичмента. Конституционная
процедура отрешения от должности Президента установлена в ст. 93. Основаниями
выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента для отрешения
его от должности может быть совершение им государственной измены или иного
тяжкого преступления.
В ч. 2 ст. 103 определяется форма актов Государственной Думы, принимаемых
по вопросам, не относящимся к сфере законодательства, - это постановления.
Постановлениями, в частности, должны оформляться решения Государственной Думы
по вопросам ее исключительного ведения.
Общий порядок принятия этой палатой постановлений определен в ч. 3 ст.
103: они принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Думы.
Установлено также, что постановления могут приниматься в ином порядке, если
это предусмотрено Конституцией. Так, в ч. 2 ст. 93 указывается, что решение
Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента должно быть
принято 2/3 голосов от общего числа депутатов каждой палаты.

Статья 104

1. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской
Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной
Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным)
органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит
также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской
Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их
ведения.
2. Законопроекты вносятся в Государственную Думу.
З. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты,
о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства,
другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального
бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской
Федерации.

Комментарий к статье 104

Право законодательной инициативы - это возможность вносить в законодательный
орган законопроекты, т.е. предварительные тексты законов. Ему корреспондирует
обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии таких законопроектов
к рассмотрению,
Поскольку законодательный орган не должен, да и не может рассматривать
в качестве законопроектов предложения о совершенствовании законодательства,
поступающие от любых лиц, Конституция, опираясь на имеющуюся практику, четко
определила круг субъектов, которые наделяются законодательной инициативой.
Лишь они могут официально вносить законопроекты на рассмотрение законодательного
органа. Государственные и общественные органы, не обладающие правом законодательной
инициативы, а также отдельные граждане имеют возможность вносить свои инициативные
законопроекты только через субъектов, наделенных этим правом.
Субъектами права законодательной инициативы выступают органы, должностные
лица, имеющие непосредственное отношение к решению важнейших общегосударственных
вопросов. Это прежде всего Президент Российской Федерации. Являясь главой
государства, Президент призван обеспечивать функционирование и взаимодействие
всех органов государственной власти и в этой связи должен располагать реальной
возможностью участия в законодательной деятельности.
Конституция предоставляет право законодательной инициативы депутатам
Государственной Думы, Совету Федерации и его членам. Использование депутатами
права законодательной инициативы позволяет реализовать как их собственные
идеи по вопросам государственной значимости, так и предложения избирателей.
Представление законодательной инициативы Правительству обусловлено тем,
что оно организует всю исполнительную деятельность в стране и лучше других
осведомлено о процессах и переменах, происходящих в жизни общества и требующих
законодательного урегулирования.
В числе субъектов законодательной инициативы названы и законодательные
(представительные) органы субъектов Российской Федерации. Этого требует федеративное
устройство нашего государства, которое предполагает активное участие в управлении
страной всех ее территориальных образований.
Право законодательной инициативы предоставлено и федеральным судебным
органам - Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду
по вопросам их ведения. Эти органы в ходе своей деятельности обязаны контролировать
действие применяемых законов, выявлять их недостатки, определять пути их улучшения
и на этой основе вносить предложения по совершенствованию законодательства.
Внесению законопроекта в законодательный орган предшествует весьма продолжительная
работа по его подготовке. К процессу подготовки законопроектов субъекты права
законодательной инициативы обычно привлекают различных специалистов и соответствующие
учреждения. Например, разработка законопроектов, вносимых Правительством,
как правило, осуществляется министерствами или специальными рабочими группами.
Согласно ч. 2 ст. 104 законопроекты вносятся в Государственную Думу.
Инициатор законопроекта представляет в Думу его текст в письменном виде. По
Регламенту Государственной Думы, внесенный проект закона регистрируется в
Секретариате Думы и передается для предварительного рассмотрения в один или
несколько комитетов. Обеспечивается заблаговременная рассылка законопроекта
депутатам Думы. Завершением стадии законодательной инициативы является включение
в повестку дня очередного заседания Государственной Думы решения вопроса о
продолжении работы над законопроектом либо о его отклонении.
Особое значение в деятельности Федерального Собрания имеет рассмотрение
законопроектов о федеральных налогах и некоторых других финансовых вопросах.
Это наглядно проявляется в порядке их внесения в Государственную Думу. При
наличии заключения Правительства Российской Федерации в Государственную Думу
вносятся законопроекты:
- о введении или отмене налогов (см. комментарий к ст. 57), освобождении
от их уплаты;
- о выпуске государственных займов. Займы размещаются на добровольной
основе с целью сбалансирования доходов и расходов федерального бюджета. Облигации
государственного займа являются формой долгового обязательства Российской
Федерации;
- об изменении финансовых обязательств государства. Это долговые обязательства,
гарантированные Правительством Российской Федерации. К ним, в частности, относятся
кредиты, полученные Правительством, а также долговременные обязательства бывшего
Союза ССР в части, принятой на себя Россией. Российская Федерация не несет
ответственности по долговым обязательствам субъектов Федерации и органов местного
самоуправления, если они не были гарантированы Правительством Российской Федерации;
- другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет
федерального бюджета, например проекты о безвозмездном финансировании расходов
на различные цели, об установлении каких-либо льгот гражданам, предприятиям
и организациям, влекущих покрытие их за счет федерального бюджета, и др.
Сбалансированность доходов и расходов бюджета является необходимым условием
успешного проведения бюджетно-финансовой политики государства. Реальность
исполнения закона о бюджете обеспечивается, как правило, выделением необходимых
государственных средств. Статьей 114 Конституции на Правительство Российской
Федерации возложено обеспечение исполнения федерального бюджета.

Статья 105

1. Федеральные законы принимаются Государственной Думой.
2. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа
депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской
Федерации.
3. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней
передаются на рассмотрение Совета Федерации.
4. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за
него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо
если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В
случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать
согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего
федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
5. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации
федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него
проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной
Думы.

Комментарий к статье 105

Согласно ч. 2 ст. 104 субъекты законодательной инициативы должны представлять
все свои законопроекты в Государственную Думу. Процедура принятия федерального
закона Государственной Думой в соответствии с ее Регламентом осуществляется
в трех чтениях.
Во время первого чтения обсуждаются основные положения законопроекта.
Обсуждение начинается с доклада инициатора проекта, затем заслушиваются содоклады
и проводятся прения. По завершении прений Государственная Дума приступает
к принятию решения по законопроекту с учетом всех высказанных замечаний и
предложений. В случае решения о принципиальном одобрении законопроекта и продолжении
работы над ним проект передается на обсуждение комитета, ответственного за
его подготовку.
После того как комитет вновь представит в палату доработанный проект
закона с учетом замечаний и предложений, высказанных депутатами при первом
чтении, проводится его второе чтение на пленарном заседании. На этом этапе
проходит постатейное детальное обсуждение законопроекта, каждой его статьи
и внесенных депутатами поправок (изменений и дополнений, предложенных к первоначальному
тексту).
Завершающей стадией является третье чтение законопроекта, во время которого
уже не разрешается вносить никаких поправок. Третье чтение состоит лишь в
голосовании за или против законопроекта в целом.
Для принятия федерального закона необходимо большинство голосов от общего
числа депутатов Государственной Думы. Исходя из мировой парламентской практики
под общим числом депутатов следует понимать число депутатов, избранных в Государственную
Думу. Из этого числа исключаются депутаты, полномочия которых прекращены в
установленном порядке, и депутаты, выбывшие из состава палаты по какой-либо
причине на момент проведения голосования.
Принятый Государственной Думой федеральный закон передается в течение
пяти дней в Совет Федерации для его дальнейшего рассмотрения. Факт передачи
удостоверяется председательствующим на заседании Государственной Думы и Председателем
Совета Федерации или его заместителем. Установив последовательное принятие
закона обеими палатами, Конституция тем самым закрепляет их равный правовой
статус в осуществлении законодательных функций и обеспечивает единство парламента,
а также правильное сочетание общих интересов всего российского народа и специфических
интересов субъектов Федерации при принятии федеральных законов.
В соответствии с Регламентом Совета Федерации принятый Государственной
Думой федеральный закон и сопровождающие его документы в течение не более
чем 48 часов направляются всем депутатам Совета Федерации, а также в комитет
палаты, который по решению Председателя Совета Федерации должен подготовить
заключение по закону.
Конституция Российской Федерации предусматривает, что Совет Федерации
может в течение четырнадцати дней рассмотреть принятый Государственной Думой
федеральный закон и одобрить его либо отклонить или же воздержаться от его
рассмотрения. Это зависит от важности и актуальности регулируемых законом
отношений, от степени учета в нем интересов субъектов Федерации. Поэтому,
если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному
рассмотрению Советом Федерации (см. комментарий к ст. 106), Председатель Совета
Федерации в соответствии с Регламентом может принять решение либо не вносить
закон на рассмотрение палаты, либо включить его рассмотрение в повестку дня.
Нерассмотрение закона Советом Федерации означает согласие с его принятием.
В повестку дня Совета Федерации обязательно должно быть включено рассмотрение
федеральных конституционных законов (ст. 108), федеральных законов, предусмотренных
ст. 106 Конституции.

Рассматривая принятый Государственной Думой закон, Совет Федерации большинством
голосов от общего числа депутатов палаты принимает решение одобрить, отклонить
его без обсуждения или обсудить на заседании палаты. Если федеральный закон
обсуждается на заседании Совета Федерации, то принимается решение либо одобрить
принятый Государственной Думой закон, либо его отклонить.
Конституцией предусмотрен порядок дальнейшей работы с законом, если принятый
Думой федеральный закон будет отклонен Советом Федерации. В этом случае палатами
на паритетных началах может быть создана согласительная комиссия для преодоления
возникших разногласий. Комиссия рассматривает каждое возражение Совета Федерации
по принятому закону и вырабатывает согласованные предложения, после чего закон
вторично рассматривается Государственной Думой. При этом на обсуждение палаты
ставятся только предложения согласительной комиссии. Никакие другие поправки
и предложения, выходящие за пределы разногласий, не подлежат обсуждению. Закон
считается принятым повторно с учетом предложений согласительной комиссии,
если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов Государственной
Думы.
Если комиссия не пришла к согласованному решению или ее решение не удовлетворяет
Государственную Думу, отклоненный закон ставится на голосование в ранее принятой
редакции. В этом случае закон считается принятым, если за него проголосовало
не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы.

Статья 106

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной
Думой федеральные законы по вопросам:
а) федерального бюджета;
б) федеральных налогов и сборов;
в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной
эмиссии;
г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
е) войны и мира.

Комментарий к статье 106

Эта статья так же, как и ст. 100 - 105, касается "разделения труда" между
двумя палатами Федерального Собрания, но теперь уже в аспекте установления
двух разных видов процедур одобрения верхней палатой федеральных законов,
принятых Государственной Думой.
Решение вопроса, рассматривать или не рассматривать по существу принятый
Государственной Думой закон, предоставлено самому Совету Федерации (см. комментарий
к ст. 105). Статья 106 делает исключение из этого общего правила, перечисляя
законы, которые Совет Федерации обязан рассмотреть. Другими словами, статья
закрепляет перечень законов, обсуждение которых в Совете Федерации является
обязательной стадией законотворческого процесса.
Все законы, подлежащие обязательному рассмотрению в Совете Федерации,
относятся к предметам исключительного ведения Российской Федерации (см. п.
"ж", "з", "к", "н" ст. 71), причем выбраны лишь наиболее важные проблемы,
связанные с регулированием отношений в таких сферах, как бюджет, финансы,
международные договоры, защита безопасности государства. Перечень составлен
с учетом мировой практики федеративных государств, где вопросы именно такого
характера решаются верхними палатами парламента, в которых представлено мнение
составляющих Федерацию субъектов. Через обязательное обсуждение в верхней
палате, где на равноценной основе работают представители всех субъектов Федерации,
происходит согласование интересов Федерации и ее субъектов. Кроме названных
в ст. 106 законов обязательному рассмотрению в Совете Федерации согласно ст.
108 подлежат также все федеральные конституционные законы.
Сокращение перечня законов, рассмотрение которых в Совете Федерации является
обязательным, возможно только путем внесения изменений в Конституцию Российской
Федерации. Что касается расширения этого перечня, то этот вопрос может быть
решен самим Советом Федерации. Так, в Регламенте Совета Федерации (ст. 91)
определено, что кроме федеральных конституционных законов и федеральных законов,
перечисленных в ст. 106 Конституции, Совет Федерации будет обязательно рассматривать
также и федеральные законы по вопросам, отнесенным ст. 72 к совместному ведению
Федерации и ее субъектов.

Статья 107

1. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту
Российской Федерации для подписания и обнародования.
2. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает
федеральный закон и обнародует его.
3. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с
момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума
и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке
вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный
закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей
голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной
Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи
дней и обнародованию.

Комментарий к статье 107

В практике законодательной деятельности многих зарубежных государств
активно применяется промульгация закона, т. е. официальное провозглашение,
объявление в установленные Конституцией сроки принятого парламентом закона,
его опубликование в официальных источниках, после чего закон приобретает обязательную
силу. Обычно промульгация осуществляется главой государства.
Правило подписания и обнародования принятого федерального закона Президентом
России, основанное на мировом опыте взаимоотношений парламента и главы государства
в процессе создания законов, является одной из форм участия Президента в законодательной
деятельности и завершающей стадией законодательного процесса.
В случае одобрения Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной
Думой, он в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту для
подписания и обнародования. Если же принятый Думой федеральный закон не был
рассмотрен Советом Федерации, то по истечении 14 дней с момента его направления
в Совет Федерации Государственная Дума направляет закон Президенту для подписания
и обнародования.
Четырнадцатидневный срок для подписания принятого федерального закона
необходим для того, чтобы Президент мог внимательно ознакомиться с его содержанием,
привлекая при необходимости ученых и специалистов, проанализировать необходимость
и своевременность его издания и принять решение о подписании, придав закону
тем самым обязательную силу, либо отклонить, с тем чтобы Государственная Дума
и Совет Федерации еще раз внимательно рассмотрели принятый закон и учли замечания
и предложения Президента.
После подписания Президентом Российской Федерации закон должен быть обнародован
в установленном порядке. Официальным считается опубликование закона в "Собрании
законодательства Российской Федерации" и в "Российской газете". При публикации
закона в этих изданиях указывается его полное наименование, дата подписания,
дается полный текст закона, являющийся точной копией оригинала и подписанный
Президентом России. Федеральные законы могут быть также опубликованы в иных
печатных изданиях, обнародованы по телевидению, радио, переданы по каналам
связи, разосланы государственным органам и общественным объединениям (см.
комментарий к ст. 15).
Так называемое отлагательное вето Президента представляет собой в мировой
законодательной практике право главы государства на возвращение переданного
ему на подпись закона для повторного рассмотрения в парламенте.
Отклоняя федеральный закон, Президент Российской Федерации предлагает
свою редакцию закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей и их
частей и пунктов либо сообщает в своем послании о нецелесообразности принятия
данного закона.
Законы, возвращенные Президентом России для повторного рассмотрения,
направляются Советом Государственной Думы на заключение соответствующего комитета
или специально созданной комиссии палаты. По итогам рассмотрения комитет или
комиссия могут рекомендовать Государственной Думе; одобрить закон в ранее
принятой редакции; одобрить закон в редакции, предложенной Президентом; согласиться
с отдельными изменениями, предложенными Президентом; согласиться с предложением
Президента о нецелесообразности принятия данного закона. Вопрос о повторном
рассмотрении закона включается в повестку дня заседания Государственной Думы
в первоочередном порядке.
Повторное обсуждение закона начинается с выступления представителя Президента
Российской Федерации, затем заслушивается заключение комитета или комиссии.
По окончании обсуждения на голосование первым ставится предложение принять
закон в редакции Президента. Решение считается принятым, если за него проголосовало
более половины от общего числа депутатов. Если такое предложение не прошло,
на голосование ставится вопрос о повторном принятии закона в редакции, ранее
принятой Государственной Думой. При этом решение считается принятым, если
за него проголосовало более 2/3 от общего числа депутатов. В случае, если
первые два решения не приняты, проводится голосование по отдельным разделам,
главам, статьям, их частям и пунктам в редакции, предложенной Президентом.
Решение по отдельному предложению считается принятым, если за него проголосовало
более 2/3 от общего числа депутатов.
Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона,
отклоненного Президентом, он принят в новой редакции, порядок его рассмотрения
в Совете Федерации такой же, как при первоначальном его рассмотрении этой
палатой. Если при повторном рассмотрении федеральный закон, отклоненный Президентом,
одобрен Государственной Думой в ранее принятой редакции, то комитет Совета
Федерации, который давал заключение по закону, рассматривает послания Президента
и высказанные им замечания, а также текст федерального закона, одобренного
Государственной Думой при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции,
и принимает по нему заключение. Вопрос о повторном рассмотрении федерального
закона незамедлительно вносится в повестку дня Совета Федерации. 0 дате рассмотрения
данного закона сообщается Президенту Российской Федерации.
При повторном рассмотрении федерального закона Совет Федерации вправе
не обсуждать его, а поставить на голосование вопрос об одобрении в ранее принятой
редакции закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой,
либо открыть обсуждение по заключению комитета по этому закону. При повторном
рассмотрении Советом Федерации федерального закона он считается одобренным,
если решение об этом было принято большинством не менее чем 2/3 голосов от
общего числа депутатов палаты. Одобренный Советом Федерации федеральный закон
направляется Президенту России для подписания и обнародования. Семидневный
срок для подписания Президентом закона исчисляется с момента получения им
текста закона, направленного Советом Федерации.

Статья 108

1. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным
Конституцией Российской Федерации.
2. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен
большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета
Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной
Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней
подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.

Комментарий к статье 108

Конституционный закон рассматривается мировой законодательной практикой
как особая категория правовых актов (во Франции, Испании подобные акты именуются
органическими законами). В России за всю историю ее государственно-правового
развития понятие "федеральный конституционный закон" впервые закреплено Конституцией
Российской Федерации 1993 г. Федеральные конституционные законы занимают особое
место в российском законодательстве. Одно из предназначений таких законов
- обеспечить стабильность Конституции как Основного Закона государства, закрепляющего
устои его конституционного строя. Особая юридическая сила федеральных конституционных
законов находит свое выражение в том, что им не должны противоречить обычные
федеральные законы (см. комментарий к ст. 76).
Конституция четко определяет круг вопросов, по которым принимаются федеральные
конституционные законы, давая их исчерпывающий перечень. Это законы об условиях
и порядке введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации
или в ее отдельных местностях (ст. 56 и 88); о принятии в Российскую Федерацию
и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменении конституционно-правового
статуса Федерации (ст. 65, 66 и 137); о государственных флаге, гербе и гимне
Российской Федерации, их описании и порядке официального использования (ст.
70); о референдуме (ст. 84); о режиме военного положения (ст. 87); об Уполномоченном
по правам человека (ст. 103); о порядке деятельности Правительства Российской
Федерации (ст. 114); о судебной системе Российской Федерации (ст. 118); о
полномочиях, порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного
Суда, Высшего Арбитражного Суда и иных федеральных судов (ст. 128); о Конституционном
Собрании (ст. 135).
Верховенство федеральных конституционных законов по отношению ко всем
другим правовым актам, включая и федеральные законы, обусловливает особую,
более сложную процедуру их принятия.
Федеральные конституционные законы принимаются так называемым квалифицированным
большинством в каждой из палат Федерального Собрания. Это означает, что конституционный
закон считается принятым только после того', как за него проголосовало не
менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 от общего
числа депутатов Государственной Думы, в то время как для принятия федеральных
законов достаточно простого большинства (см. комментарий к ст. 105).
Признание за федеральными конституционными законами принципа верховенства
выражается также в том, что, будучи принятыми палатами Федерального Собрания,
они, как и принятые поправки к Конституции, не могут быть отклонены Президентом
и возвращены в парламент на новое рассмотрение, что возможно в отношении федеральных
законов (см. комментарий к ст. 107). Конституция обязывает Президента России
независимо от того, имеются у него возражения по принятому конституционному
закону или нет, подписать его в той редакции, в какой он принят Федеральным
Собранием, и обнародовать (ч. 2 ст. 108). Подписание и обнародование должны
быть произведены не позднее чем по истечении 14 дней. Обнародование конституционного
закона осуществляется путем его опубликования в тех же официальных изданиях,
где публикуются федеральные законы.

Статья 109

1. Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации
в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации.
2. В случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации
назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась
не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.
3. Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным
статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания.
4. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения
ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего
решения Советом Федерации.
5. Государственная Дума не может быть распущена в период действия на
всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения,
а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской
Федерации.

Комментарий к статье 109

В ст. 109 регулируется впервые введенный действующей Конституцией институт
роспуска Президентом одной из палат парламента - Государственной Думы. Введение
подобного института в конституционный механизм взаимоотношений законодательной
и исполнительной ветвей власти вызвано необходимостью установления правовых
процедур разрешения ситуаций, когда разногласия между этими ветвями власти
не могут быть преодолены путем выработки общих позиций.
Роспуск Президентом Государственной Думы является крайней мерой преодоления
разногласий между законодательной и исполнительной ветвями власти. В ст. 111,
117 Конституции установлены конкретные юридические основания роспуска Думы:
она может быть распущена в случае несогласия с Президентом по вопросу о кандидатуре
на пост Председателя Правительства (ч. 4 ст. 111) и в случаях несогласия Президента
с решением Государственной Думы о недоверии Правительству (ч. 3, 4 ст. 117).
Таким образом, роспуск Государственной Думы можно рассматривать как институт,
имеющий демократический характер, поскольку народ, формируя посредством выборов
новый состав палаты представительного органа, выступает арбитром в конфликте
властей.
В ст. 109 предусмотрены гарантии, обеспечивающие непрерывность функционирования
законодательной власти. Подобными гарантиями являются, прежде всего, установление
в ч. 2 ст. 109 обязанности Президента в случае роспуска Государственной Думы
назначить дату выборов нового ее состава, а также определение максимального
срока, на который может быть прервана путем роспуска работа Государственной
Думы: вновь избранная Государственная Дума должна собраться не позднее чем
через четыре месяца с момента роспуска.
В ч. 3, 4, 5 ст. 109 в качестве гарантий функционирования законодательной
власти определяются пределы использования Президентом права роспуска Государственной
Думы. Так, в течение года после избрания Думы Президент не может ее распустить
по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции, т. е. в случае вынесения
ею вотума недоверия Правительству Российской Федерации.
Президент также не может распустить Государственную Думу с момента выдвижения
ею обвинения против него и до принятия окончательного решения Советом Федерации.
Таким образом обеспечивается невмешательство Президента в процедуру отрешения
его от должности.
Для сохранения стабильности демократических институтов в период действия
на территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения в
ч. 5 ст. 109 устанавливается запрет на роспуск Государственной Думы в указанных
обстоятельствах. Кроме того, Государственная Дума не может быть распущена
Президентом в течение шести месяцев до окончания срока его полномочий. Данное
ограничение вызвано интересами обеспечения непрерывности функционирования
институтов власти, оно может рассматриваться как гарантия независимости парламента.

Глава 6. Правительство Российской Федерации

Комментарий к главе 6

Новая Конституция, сохраняя известную преемственность в законодательной
регламентации деятельности Правительства, весьма существенно изменила его
статус и место в системе федеральных органов власти.
Правительство осуществляет государственную власть в Российской Федерации
наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами Российской Федерации,
что закреплено ст. 11 Конституции. Согласно ст. 110 федеральное Правительство
осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Из содержания приведенных
положений ясно, что Правительство - высший орган исполнительной власти, хотя
слово "высший" применительно к этому федеральному органу в Конституции не
употребляется.
Конституция повышает статус Правительства, закрепляет его самостоятельность
(ст. 10). В отличие от прежней Конституции, которая возлагала непосредственное
руководство исполнительной властью на Президента, а также предусматривала
подотчетность Правительства федеральным представительным и законодательным
органам (Съезду народных депутатов и Верховному Совету) и Президенту, новая
Конституция исходит из самостоятельности всех ветвей власти и подобной субординации
и подчиненности не предусматривает.
В современном облике Правительства более последовательно выражены прерогативы
федеральной исполнительной власти с учетом принципа разделения властей, ответственность
Правительства за проведение социально-экономических преобразований в стране,
осуществление единой государственной политики в отраслях и сферах народного
хозяйства, отнесенных к ведению Российской Федерации (ст. 71) и совместному
ведению Федерации и субъектов, входящих в ее состав (ст. 72). Важно отметить,
что новый Основной Закон создает реальные предпосылки к тому, чтобы Правительство
стало действительно способным реализовывать намеченные им программы по стабилизации
экономики и нести всю полноту ответственности за свои решения и действия.
От других федеральных органов Правительство отличается прежде всего предметом
и сферой деятельности. Оно занимается не принятием законов, как Федеральное
Собрание, а обеспечивает управление экономикой всей страны. Достаточно сказать,
что согласно ст. 114 Конституции Правительство разрабатывает федеральный бюджет
и отчитывается о его исполнении, осуществляет управление федеральной собственностью,
обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики,
государственную поддержку культуры, науки, образования и здравоохранения.
Одной из основных функций Правительства является организация исполнения
федеральных законов, систематический контроль за их исполнением органами исполнительной
власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений.
Данная задача пронизывает деятельность Правительства, предопределяет содержание
и характер его полномочий, подзаконность его решений, т. е. принятие их на
основе и во исполнение Конституции, федеральных законов и указов Президента.
Свои полномочия Правительство реализует, принимая постановления и распоряжения
по стратегическим и текущим вопросам управления, а также используя право законодательной
инициативы (ст. 104) путем разработки и внесения в Государственную Думу проектов
законов, формирующих необходимую правовую базу. Активное участие Правительства
в законотворческом процессе, обязательность его заключений по всем проектам,
предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, дают
возможность Правительству осуществлять возложенные на него функции и намеченную
экономическую программу.
На федеральном уровне Правительство объединяет и координирует работу
министерств, комитетов и других подведомственных ему органов. В этом отношении
Правительство и федеральная система (структура) управленческих органов органически
связаны. Центральные органы управления, входящие в систему исполнительной
власти, находятся в непосредственном ведении Правительства и ему подчиняются.
От исполнительной власти, учитывая мобильность ее действий, субординацию
и подчиненность ее органов по вертикали, в решающей мере зависят темпы социально-экономических
преобразований и наше движение вперед. В управлении страной из трех ветвей
власти на Правительство, как в русской тройке на коренника, ложится основная
тяжесть. Слабый "коренник" - и никакая другая ветвь власти не решит судьбу
дела. С этих позиций понятны истоки и причины политической борьбы летом -
осенью 1993 г. парламента и Президента за влияние на Правительство.
Одна из актуальных проблем законодательства заключается в обеспечении
необходимого взаимодействия властей и контроле за деятельностью Правительства
и органов управления в целом. Означает ли самостоятельность органов исполнительной
власти их полную независимость и бесконтрольность?
Исключив верховенство одной власти над другой, Конституция кардинально
изменила взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти,
а также сам механизм контроля и подотчетности Правительства. Закрепив самостоятельность
каждой из ветвей власти, Конституция вывела Правительство из своеобразного
двойного подчинения. В то же время конституционный выбор, сделанный в ходе
референдума 12 декабря 1993 г. в пользу сильных прерогатив Президента в государственном
руководстве, не оставляет исполнительную власть бесконтрольной в ее самостоятельности.
Многие полномочия Президента непосредственно касаются деятельности Правительства
и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Хотя Президент не глава
исполнительной власти (как это было записано в ст. 121-1 предшествующей Конституции),
он сохраняет мощные рычаги воздействия на Правительство путем персональных
назначений членов Правительства и принятия необходимых решений, в том числе
в сфере исполнительной власти.
Для организации федеральной исполнительной власти характерно своеобразное
"разделение труда" между Президентом и Правительством. В руках главы государства
сосредоточено политическое руководство - определение основных направлений
внутренней и внешней политики, утверждение военной доктрины, руководство внешней
политикой. В то же время проведение мер по обеспечению обороны страны, государственной
безопасности, реализации внешней политики Конституция возлагает на Правительство
(ст. 114). Ряд министерств и ведомств, выполняющих упомянутые функции, находятся
одновременно в ведении Президента и Правительства. Институт двойного подчинения
отдельных органов управления, как показала практика, не всегда эффективен.
Такие ведомства обычно ориентируются в своей деятельности на более сильного
"хозяина", а другой выполняет, как правило, минимальные функции по руководству
этими подведомственными органами.
Таким образом, независимость Правительства допустима в тех пределах и
до тех пор, пока его курс отвечает интересам Президента, определяемым им направлениям
внутренней и внешней политики. При возникновении разногласий между ними о
путях и способах достижения целей последнее и решающее слово остается за Президентом.
Он может принять решение об отставке Правительства, отменить тот или иной
правительственный акт (ст. 115 Конституции), наконец, издать указ по вопросу,
отнесенному к ведению федерального Правительства.
На практике и после принятия новой Конституции Президент неоднократно
издавал указы по вопросам, отнесенным к ведению Правительства, в частности
об управлении федеральной собственностью, индексации вкладов, повышении минимального
размера оплаты труда, введении различных социальных выплат и льгот. Оценка
таких актов Президента с точки зрения конституционных полномочий и прерогатив
различных органов власти - предмет специального рассмотрения. Заметим только,
что для эффективного управления страной и исключения коллизий в законодательстве
проблема разграничения компетенции Президента и Правительства в сфере исполнительной
власти становится достаточно актуальной.
Отношения Федерального Собрания с Правительством определяются прежде
всего через принимаемые парламентом законы, которые Правительство как исполнительная
власть должно исполнять и проводить в жизнь. Другой, наиболее сильный рычаг
воздействия парламента - утверждение федерального бюджета - обеспечивает возможность
финансового контроля за деятельностью Правительства. И наконец, третий рычаг
- дача согласия Государственной Думы на назначение Председателя Правительства
и вынесение этой палатой вотума недоверия Правительству. Однако последние
действия - весьма ответственные для депутатского корпуса, так как при определенных
условиях упорствующая Государственная Дума может быть распущена Президентом.
Характеристика воздействия на Правительство тех или иных политических
сил будет неполной, если не отметить практически постоянную критику его действий
со стороны оппонентов. По этой причине Председатель Правительства и министры
находятся в более сложном и трудном положении, чем руководители других органов
власти. Давление, оказываемое на них "сверху" и "снизу", бывает настолько
велико, что вынуждает Правительство лавировать в узком проходе "между Сциллой
и Харибдой" или занимать выжидательную позицию до тех пор, пока не откроется
свобода для маневра.
Вместе с тем эти объективные трудности в деятельности Правительства отнюдь
не свидетельствуют о том, что слабость или ущербность внутренне присущи исполнительной
власти. Напротив, как показывает отечественный и зарубежный опыт, влияние
и сила ее постоянно возрастают, хотя и не всегда адекватно отражаются в законодательстве.
В отличие от законодательной и судебной власти, органы которых работают
в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполнительная власть всегда
работает "в системе", т. е. с определенной административной субординацией
и последовательностью внутренней организации, что позволяет, руководствуясь
законом, осуществлять управленческие функции и оперативно проводить в жизнь
принимаемые решения.
Правительство и другие структуры исполнительной власти не могут эффективно
работать вне рамок единой системы. В унитарном государстве исполнительная
вертикаль действует "в чистом виде", т. е. на основе строгой субординации
и подчиненности. В федеративном государстве система органов законодательной
и исполнительной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно,
сам механизм действий администрации, правительств республик, краев, областей
находится в постоянном взаимодействии, сцепке с федеральными властями, и прежде
всего с Правительством и его органами. Особенно это касается обширной сферы
предметов совместного ведения.
Федеральным законом (ст. 77 Конституции) будут устанавливаться лишь общие
принципы организации представительных и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации. Поэтому одной из неотложных задач Правительства
становится определение конкретных форм и методов взаимодействия с органами
исполнительной власти субъектов Федерации, порядка и процедуры обсуждения
предложений и решения вопросов по предметам федерального и совместного ведения.
Особо актуальны вопросы взаимного делегирования полномочий, разрешения споров
и разногласий между органами исполнительной власти.
Необходимо отметить, что активные полномочия субъектов Федерации в рамках
предметов собственной компетенции и совместного с федеральными властями ведения
охватывают весьма широкую сферу хозяйственной деятельности, социально-культурного
строительства и законодательства. Тем самым конституционные положения создают
прочный фундамент для гармонизации интересов Федерации и ее регионов, практического
осуществления децентрализации власти и организации местного самоуправления.
Смысл нововведений не в административном подчинении органов исполнительной
власти на местах центру, а в необходимости проведения единой политики в сфере
управления, исполнения федеральных законов Правительством Российской Федерации
совместно с правительствами и администрацией всех субъектов Федерации. Говоря
о системе исполнительной власти в Российской Федерации, нужно учитывать именно
ее федеративное устройство. Такой системы не может быть на уровне законодательных
органов, поскольку Федеральное Собрание в отличие от прежнего Верховного Совета
не направляет деятельность представительных органов власти на местах, да и
сам процесс принятия законов и иных актов представительными органами субъектов
Федерации исходя из их законодательных функций не требует указаний и директив
федеральных органов.
Основной Закон упрочил вертикаль исполнительной власти в рамках полномочий
Российской Федерации (ст. 71) и предметов совместного ведения федеральных
властей и субъектов Федерации (ст. 72). Законодательное закрепление единой
системы исполнительной власти в этих сферах (ст. 77) ставит Правительство
во главу угла как орган, возглавляющий, объединяющий и координирующий деятельность
всех исполнительных властных структур, отвечающий за состояние управления
делами государства. Обеспечение единства исполнительной власти в Российской
Федерации на основе строгого соблюдения Конституции, сочетания интересов Федерации
и ее субъектов становится одной из первостепенных задач Правительства.
Конституционные статус и полномочия Правительства, естественно, не охватывают
всех сторон его деятельности, нуждающихся в законодательном регулировании.
Поэтому Конституция предусматривает принятие федерального конституционного
закона о Правительстве. В этом законе будут более подробно определены правовые
основы и организация его деятельности, порядок формирования и состав Правительства,
отношения с Президентом, палатами Федерального Собрания, органами исполнительной
власти субъектов Федерации. Нуждаются в законодательном закреплении формы
и способы взаимного делегирования полномочий органами исполнительной власти
(ст. 78). В федеративном государстве этот путь открывает широкие перспективы
для достижения оптимального сочетания децентрализации управления с сохранением
за центром стратегических общегосударственных приоритетов и контроля за проведением
реформы.
Важное значение приобретает рациональная структура организации федеральной
исполнительной власти - как одно из обязательных условий продуктивной деятельности
Правительства. Федеральный конституционный закон о Правительстве, очевидно,
определит наиболее важные составляющие механизма, позволяющего нацелить его
деятельность на выполнение программных задач.
С принятием этого закона встает другая практическая задача - пересмотр
ранее изданных актов Правительства. Следует подчеркнуть, что в этой области
нет мелочей и второстепенных вопросов. Таким нормативным актам, как регламент
заседаний Правительства и его Президиума, правила подготовки проектов постановлений
и распоряжений Правительства, положение об аппарате Правительства, всегда
придавалось важное значение. Обновление этой правовой базы прямо вытекает
из нового статуса Правительства. И здесь помимо четкой нормативной регламентации
внутренней деятельности Правительства важно закрепление и внедрение научных
методов управления.
Рациональное выполнение исполнительно-распорядительных функций, исключение
при этом дублирования и несогласованности, обеспечение постоянного контроля
за исполнением правительственных решений, повышение персональной ответственности
государственных служащих любого ранга за выполнение принятых решений являются
главным содержательным критерием указанных нормативных актов.
До принятия федерального конституционного закона о Правительстве действуют
положения Закона РФ о Совете Министров - Правительстве Российской Федерации
от 22 декабря 1992 г. <101> в той части, в которой они не противоречат Конституции.

Статья 110

1. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство
Российской Федерации.
2. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства
Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации
и федеральных министров.

Комментарий к статье 110

Конституционное положение об осуществлении Правительством Российской
Федерации исполнительной власти Российской Федерации имеет ключевое значение
для определения статуса Правительства, его прерогатив, структуры, порядка
взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной
власти субъектов Федерации, иными государственными органами.
Суть упомянутой конституционной формулы состоит, во-первых, в том, что
Правительство осуществляет наряду с Президентом, парламентом и судами Федерации
государственную власть на основе разделения ее на законодательную, исполнительную
и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны
(см. комментарий к ст. 10), и потому в новой Конституции отсутствуют известные
ранее действовавшему Основному Закону положения о подотчетности Правительства
представительному органу, об осуществлении Президентом руководства Правительством.
Во-вторых, Правительство возглавляет единую систему исполнительной власти
в Российской Федерации. Речь идет о системе, образуемой федеральными органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации
в пределах ее ведения, а также полномочий по предметам совместного ведения
Федерации и субъектов Федерации.
В-третьих, федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении
Правительства, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий
Президента Российской Федерации либо подведомственности Президенту в соответствии
с законодательными актами Российской Федерации.
В Указе Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной
власти от 10 января 1994 г. N 66 <102> Минобороны, МВД и МИД России, а также
семь федеральных служб и иных ведомств определены как федеральные органы исполнительной
власти, подведомственные Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным
за ним федеральной Конституцией, либо в соответствии с российскими законодательными
актами. В остальном эти органы подведомственны Правительству и входят в единую
систему исполнительной власти, возглавляя которую Правительство осуществляет
свои конституционные полномочия, в том числе при принятии мер по обеспечению
обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики,
по охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью (см.
ст. 114 Конституции).
Осуществление полномочий федеральной государственной власти обеспечивается
в соответствии с Конституцией Президентом и Правительством на всей территории
страны. Издаваемые Правительством постановления и распоряжения обязательны
к исполнению в Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации возглавляет его Председатель. В состав
Правительства входят также заместители Председателя Правительства, федеральные
министры. Кандидатуры на эти должности предлагаются Президенту Российской
Федерации Председателем Правительства. Председатель распределяет обязанности
между своими заместителями, организует работу Правительства и руководит его
заседаниями. В отсутствие Председателя Правительства его обязанности исполняет
Первый заместитель Председателя.
Состав Правительства зависит от структуры федеральных органов исполнительной
власти, т. е. системы этих органов, предопределяемой целями и задачами деятельности
исполнительной власти в соответствующий период. Утвержденная Указом Президента
РФ от 10 января 1994 г. N 66 в связи с принятием Конституции структура федеральных
органов исполнительной власти включает, в частности, 23 министерства.
Президентом может быть введена должность федерального министра, не являющегося
руководителем федерального министерства, а также установлено, что руководитель
федерального органа исполнительной власти является одновременно заместителем
Председателя Правительства (соответствующим образом решен вопрос в отношении
Председателя Государственного комитета Российской Федерации по управлению
государственным имуществом).
В качестве постоянного органа Правительства действует его Президиум.
В состав Президиума Правительства входят Председатель Правительства, его заместители,
федеральные министры финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних
дел, по делам национальностей и региональной политики, федеральный министр
- Руководитель Аппарата Правительства.
Правительство вправе образовывать свои постоянные и временные комиссии,
а также другие рабочие органы. Статусом постоянной комиссии наделена Комиссия
Правительства Российской Федерации по оперативным вопросам, которая обеспечивает

<<

стр. 29
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>