<<

стр. 3
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и
органами государственной власти субъектов федерации, и, соответственно, договорные
положения утратили свое самостоятельное значение. Иные установления этого
договора продолжают действовать, но постольку, поскольку не противоречат Конституции;
в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений
Федеративного договора (трех их видов, включая Протокол) действуют положения
Конституции Российской Федерации (см. комментарий к п. 1 раздела второго "Заключительные
и переходные положения"). Часть 1 ст. 5 Конституции требует, чтобы положения
Федеративного договора, отвечающие более высокому демократическому стандарту,
в равной мере распространялись на республики, края, области, города федерального
значения, автономную область, автономные округа.
Для субъектов федерации, не присоединившихся к Федеративному договору
или принятых в федерацию и вновь образованных в ее составе, регулятором отношений
по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти по вертикали в полном объеме выступает Конституция Российской Федерации
и заключенные на ее основе договоры о разграничении предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации осуществляется также с помощью договоров. Договор представляет собой
юридический акт, выработанный в результате согласованных усилий названных
сторон, содержанием которого являются их взаимные права и обязанности.
Конституция не предусматривает каких-либо ограничений для заключения
подобных договоров. Однако складывающаяся практика свидетельствует, что в
первую очередь они используются в тех случаях, когда субъект федерации обладает
определенной спецификой (например, для Калининградской области, подписавшей
договор, таковой является геополитическое положение,
Краснодарского края - курортно-санаторное дело, Республики Бурятия -
наличие проблем, связанных с охраной уникального озера Байкал и социально-экономическим
развитием зоны Байкало-Амурской магистрали, и т.д.). Назначение договора в
том и состоит, чтобы, отражая данную специфику, индивидуализировать государственно-правовой
статус субъекта федерации в системе федеративных отношений.
Договоры заключаются не между субъектами Российской Федерации как частью
федерации и Российской Федерацией как целым, а между органами государственной
власти - федеральными, и субъекта федерации. Только три первых из них - Договор
Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения
и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан"
от 15 февраля 1994 г. (Российская газета, 17 февраля 1994 г.), Договор Российской
Федерации и Кабардино-Балкарской Республики "О разграничении предметов ведения
и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской
Республики" от 1 июля 1994 г. (Российская газета, 29 февраля 1996 г.) и Договор
Российской Федерации и Республики Башкортостан "О разграничении предметов
ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан"
от 3 августа 1994 г. (ВВАС РФ, 1994, N 11, с. 73-77) - по форме не вполне
согласуются с требованиями рассматриваемой части статьи, хотя по содержанию
они не выходят за рамки предметов ведения и полномочий соответствующих органов
государственной власти.
Иметь названный договор или нет - вопрос, находящийся на усмотрении субъекта
федерации, который, как правило, и является инициатором его подписания.
Процедура заключения договоров и требования, предъявляемые к ним, устанавливаются
Положением о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления
части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденным Указом
Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. N 370 (Российская газета,
14 марта 1996 г.). Согласно этому Положению предварительное рассмотрение вопросов
подготовки договоров, их правового обеспечения осуществляет Комиссия при Президенте
Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения
и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации. Статус Комиссии и ее
состав определены Указом Президента Российской Федерации от 20 июля 1994 г.
N 1499 "Об образовании Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке
договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1475).

При работе над проектами договоров Комиссия исходит из следующих положений:
- принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами;
- договором разграничиваются полномочия федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации;
- договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус
субъекта Российской Федерации;
- в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения
Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации, установленных соответственно ст. 71 и 72
Конституции Российской Федерации;
- в договоре с органами государственной власти субъекта Российской Федерации,
не участвовавшего в подписании Федеративного договора либо вновь образованного,
может содержаться полный перечень предметов совместного ведения Российской
Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии со ст. 72 Конституции
Российской Федерации;
- в договоре могут быть определены предметы совместного ведения, обусловленные
географическими, экономическими, социальными, национальными и иными особенностями
конкретного субъекта Российской Федерации;
- после подписания договора могут заключаться являющиеся его составными
частями соглашения о разграничении полномочий по конкретным предметам совместного
ведения, установленным ст. 72 Конституции Российской Федерации и перечисленным
в договоре, если эти полномочия не установлены федеральным законом;
- не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной
власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской
Федерации, равноправия субъектов Российской Федерации, равенства прав и свобод
человека и гражданина на всей территории Российской Федерации, а также иные
полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности
Российской Федерации, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных
законов на всей территории Российской Федерации.
Подготовка проектов договоров осуществляется в следующем порядке:
- проекты договора вносятся в Комиссию высшим должностным лицом субъекта
Российской Федерации, уполномоченным конституцией (уставом) субъекта представлять
его внутри страны;
- по поручению председателя Комиссии федеральные органы исполнительной
власти в 10-дневный срок обязаны представить в Комиссию свои заключения и
предложения по проектам договора;
- Комиссия представляет договор Президенту Российской Федерации вместе
со своим заключением;
- договор подписывает Президент Российской Федерации и уполномоченное
лицо субъекта Российской Федерации.
Устанавливается, что договоры вступают в силу после их официального опубликования.
Конституции и уставы субъектов федерации, как правило, предусматривают ратификацию
данных документов соответствующим законодательным (представительным) органом
(см., например: ст. 58 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия),
ст. 86 Конституции Республики Бурятия, ст. 42 Устава (Основного закона) Свердловской
области).

Непосредственно в текстах договоров фиксируются конкретные механизмы
и гарантии их реализации. Так, в Договоре о разграничении предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти Свердловской области от 12 января 1996 г.
(Российская газета, 1 февраля 1996 г.) записано, что настоящий Договор или
отдельные его положения не могут быть отменены, изменены или дополнены в одностороннем
порядке; подобное возможно только по взаимному согласию сторон путем заключения
нового договора (ст. 16); если федеральными правовыми актами, действие которых
распространяется на все субъекты Российской Федерации, будут установлены права,
льготы и преимущества для субъектов Российской Федерации большие, чем установлены
настоящим Договором, то в отношении Свердловской области применяются положения
указанных федеральных правовых актов; в случае принятия федеральными органами
государственной власти в одностороннем порядке подзаконных федеральных правовых
актов, противоречащих настоящему Договору, подлежат применению нормы настоящего
Договора (ст. 7); споры и разногласия, возникающие при исполнении настоящего
Договора, разрешаются с использованием согласительных процедур; в случае недостижения
согласия спор выносится на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации
в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 125 Конституции Российской Федерации, а также
Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации в соответствии с их компетенцией (ст. 17).
В части 3 комментируемой статьи не назван федеральный закон как правовой
инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов федерации. Вместе с тем Конституция не исключает его использования
в качестве средства, детализирующего предметы ведения и полномочий названных
органов государственной власти. Косвенно данный вывод подтверждает упомянутый
Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. N 370, в котором
обращается внимание на то, что он принимается "в целях упорядочения и создания
единых условий подготовки проектов договоров и соглашений, а также законодательных
и других нормативных правовых актов о разграничении предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации". В утвержденном этим Указом Положении
Комиссии, занимающейся подготовкой и правовым обеспечением договоров, в качестве
одной из задач называется "участие в разработке проектов законодательных и
других нормативных правовых актов о разграничении предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации" (п. 3).


Статья 12

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.
Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Комментарий к статье 12

Комментируемая статья содержит наиболее важные положения о местном самоуправлении.
Оно признается Российской Федерацией как одна из основ конституционного строя.
Это установление является логически связанным с намерениями России быть демократическим
и правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции), ориентированным на человека,
его права и свободы. Оно свидетельствует о понимании социальной ценности местного
самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст.
3), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч.
1, 2 ст. 32) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43), позволяющего
территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной
собственностью (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9), создающего предпосылки к единению
общества, человека и государства, укреплению федерации как целого, служащего
формой решения национальных вопросов.
Местное самоуправление в России имеет собственные исторические корни.
Оно формировалось уже в средние века и получило значительное развитие во второй
половине XIX века. Однако в советский период власть строилась на идее централизации.
Воплощением ее, согласно Конституции РСФСР 1978 г., были принцип демократического
централизма как основа организации и деятельности Советского государства,
включение Советов в единую систему органов государственной власти, право вышестоящих
органов отменять решения нижестоящих, двойное подчинение (по вертикали и горизонтали)
отраслевых и функциональных местных органов управления.
Переход к новой организации власти на принципах местного самоуправления
начался в конце 80-х гг. в контексте демократических преобразований, происходивших
в СССР. Первые концептуальные подходы в этом отношении отразил Закон СССР
"Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от
9 апреля 1990 г. (ВВС СССР, 1990, N 16, ст. 267), а в России - Закон РСФСР
"О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 г. (ВВС РСФСР, 1991, N 29,
ст. 1010). Этапом в его развитии стали указы Президента Российской Федерации:
"О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления
в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г. (САПП, 1993, N 41, ст. 3924);
"О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993
г. (САПП, 1993, N 44, ст. 4188); "О гарантиях местного самоуправления в Российской
Федерации" от 22 декабря 1993 г. (САПП, 1993, N 52, ст. 5071). Конституция
Российской Федерации 1993 г. утверждением "в Российской Федерации признается...местное
самоуправление" как бы ставит точку в дискуссии о том, быть или не быть местному
самоуправлению в России: оно считается безусловно необходимым как основа организации
власти местных сообществ.
Конституционное признание местного самоуправления отвечает международно-правовым
требованиям, в частности Европейской Хартии местного самоуправления, принятой
Советом Европы 15 декабря 1985 г. При этом Россия не только создает предпосылки
для самоуправления в соответствии с Хартией, но, став членом Совета Европы,
намерена присоединиться к данной Хартии (см. распоряжение Президента Российской
Федерации от 13 февраля 1996 г. "О первоочередных мероприятиях, связанных
с вступлением Российской Федерации в Совет Европы". - СЗ РФ, 1996, N 8, ст.
743), подтвердив тем самым свою приверженность выбранному курсу.
Признавая местное самоуправление, Российская Федерация одновременно его
гарантирует. То есть Российское государство берет на себя обязательства содействовать
его развитию, не препятствовать ему и защищать местное самоуправление. Это
делается путем закрепления его основ в Конституции (ст. 130 - 133) и их конкретизации
в специальном законодательстве - Федеральном законе "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. (СЗ
РФ, 1995, N 35, ст. 3506) и других правовых актах (см. постановление Правительства
Российской Федерации от 6 марта 1996 г. "О некоторых мерах по реализации Федерального
закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" - Российская газета, 21 марта 1996 г.); материального и финансового
обеспечения в виде выделения муниципальной собственности, земли, природных
ресурсов, бюджета, компенсации дополнительных расходов, возникших в результате
решений, принятых органами государственной власти (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9,
ст. 132, 133 Конституции); организационной поддержки (см. Указ Президента
Российской Федерации от 24 августа 1995 г. "О Совете по местному самоуправлению
при Президенте Российской Федерации". - СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3508; Федеральную
программу государственной поддержки местного самоуправления, утвержденную
постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. -
СЗ РФ, 1996, N 2, ст. 121).
Российская Федерация гарантирует самостоятельность местного самоуправления.
Ее правовым выражением является установление предметов ведения и полномочий
местного самоуправления (ст. 130-132 Конституции, ст. 6, 8, 15 и др. Федерального
закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации"), определение полномочий органов государственной власти Российской
Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления (ст. 4, 5 указанного
Закона), введение прямого запрета на ограничение прав местного самоуправления,
закрепленных Конституцией и федеральными законами (ст. 133 Конституции).
Самостоятельность местного самоуправления предполагает, что оно в пределах
своих полномочий вправе по своему усмотрению решать вопросы местного значения
(определять структуру своих органов, организацию их работы, формировать бюджет
и заниматься другой деятельностью в интересах населения), владеть, пользоваться
и распоряжаться муниципальной собственностью, принимать необходимые и обязательные
к исполнению решения. При этом данные решения не нуждаются в каком-либо согласовании
или утверждении, не могут быть отменены или приостановлены органами государственной
власти. Свою самостоятельность местное самоуправление способно защищать с
помощью суда.
Судебная практика подтверждает принцип самостоятельности местного самоуправления.
В частности, в определении судебной коллегии по гражданским делам Верховного
Суда Российской Федерации от 1 марта 1995 г. по кассационной жалобе заместителя
губернатора Ярославской области на решение судебной коллегии по гражданским
делам Ярославского областного суда от 21 ноября 1994 г. по жалобе граждан
на ряд правовых актов губернатора Ярославской области (Государство и право,
1995, N 7, с. 12-15) констатировалось, что с позиций самостоятельности местного
самоуправления, включающей в себя самостоятельное решение населением вопросов
местного значения, "назначение главы местной администрации главой администрации
субъекта Российской Федерации нарушает принцип самоуправляемости территорий".

Конституционный Суд Российской Федерации, защищая самостоятельность и
независимость местного самоуправления, постановлением от 30 мая 1996 г. по
делу о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона
от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" с изменениями от 22 апреля 1996 г. (Российская газета,
июнь 1996 г.) определил, что "после завершения формирования органов местного
самоуправления путем проведения первых выборов федеральные органы уже не вправе
своим решением устанавливать временные рамки проведения последующих выборов".
Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается и тем, что его
органы не входят в систему органов государственной власти. Это положение служит
своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление от
неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти. Однако
данное установление не может трактоваться как признание абсолютной независимости
органов местного самоуправления от органов государственной власти. Зависимость
существует, но она, в сравнении с прошлым, когда местные Советы выступали
исключительно "агентами" государства, носит иной характер. Конституция и законы
наделяют местное самоуправление соответствующими полномочиями, материальной
и финансовой базой; муниципальные органы и должностные лица обязаны соблюдать
Конституцию Российской Федерации и законы; за их деятельностью осуществляется
прокурорский надзор; они несут ответственность перед государством, их решения
могут быть оспорены в судебном порядке, а при наличии оснований полномочия
этих органов и выборных должностных лиц могут быть досрочно прекращены. В
то же время органы государственной власти не вправе назначать или освобождать
должностных лиц муниципальных образований, отменять решения органов местного
самоуправления, прекращать их полномочия вне установленных законом процедур,
ставить хозяйственные или иные задачи, не подкрепляя их осуществление необходимыми
материальными и финансовыми ресурсами.
В случаях, когда органам местного самоуправления передаются отдельные
государственные полномочия (ч. 2 ст. 132 Конституции), они, не утрачивая своей
изначальной природы, в некоторых отношениях становятся как бы государственными
органами. Их деятельность в этой части подпадает под государственный контроль,
у муниципальных органов возникают дополнительные обязанности перед соответствующими
органами государственной власти.


Статья 13

1. В Российской Федерации признается идеологическое многообразие.
2. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной
или обязательной.
3. В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность.
4. Общественные объединения равны перед законом.
5. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели
или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного
строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства,
создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной
и религиозной розни.

О деятельности общественных объединений см. Федеральный закон от 19 мая 1995
г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях"

Комментарий к статье 13

1. Статья 13 устанавливает в качестве одной из основ конституционного
строя России принцип идеологического и политического многообразия, а также
пределы его осуществления, в которых оно не вступает в резкое противоречие
с другими демократическими принципами Конституции Российской Федерации.
Принцип идеологического многообразия может быть правильно понят исходя
из точного понимания обоих образующих это понятие слов. Идеология обычно определяется
как система политических, юридических, экономических, этических, экологических,
художественных, а также религиозных идей, воззрений, понятий, связанная прямо
или косвенно с практической жизнедеятельностью людей и ее оценкой. Это система
направленных на сохранение, частичное изменение или коренное преобразование
теми или иными способами общественного и государственного строя, как правило,
закрепляемого в Конституции и иных законах. Многообразие (плюрализм) в сфере
идеологии означает право каждого человека, группы людей, их объединений: свободно
развивать свои воззрения и научные теории идеологического характера; распространять
и защищать их с помощью всех существующих технических средств; активно работать
также над практическим осуществлением своих идей путем разработки программных
документов, законопроектов, представления их на рассмотрение общественных
и государственных органов, участия в поддержке и реализации уже принятых этими
органами предложений и т.д.
Первая часть комментируемой статьи содержательно связана с рядом других
конституционных предписаний. Это ст. 14 и 28, устанавливающие религиозное
многообразие и свободу совести, ст. 29, предоставляющая каждому свободу мысли
и слова, поиска, получения, производства и распространения информации, гарантирующая
свободу массовой информации, ст. 44, гарантирующая каждому свободу литературного,
художественного, научного и других видов творчества.
Установление в Конституции принципа идеологического плюрализма является
одним из важных демократических достижений народа России. Еще недавно советские
конституции, законы и тем более партийно-государственная практика никакого
плюрализма в области идеологии и политики не допускали. Конституция СССР 1977
г. прямо закрепляла господство одной идеологии, которая официально называлась
марксистско-ленинской, хотя фактически была скорее ленинско-сталинской. В
преамбуле Конституции СССР 1977 г. излагались многие положения этой идеологии,
прославлялось руководство компартии Советского Союза, было подчеркнуто, что
высшей целью Советского государства является построение "бесклассового" коммунистического
общества и что народ якобы принимает эту Конституцию, "руководствуясь идеями
научного коммунизма". Статья 6 этой Конституции констатировала, что руководящей
и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы,
государственных и общественных организаций является "вооруженная марксистско-ленинским
учением" КПСС, определяющая генеральную перспективу развития общества, линию
внутренней и внешней политики СССР и т.д. В ряде статей провозглашалось, например,
что существующая в СССР единая система народного образования служит, в частности,
"коммунистическому воспитанию... молодежи" (ст. 25), что СССР проводит "ленинскую"
политику мира (ст. 28), что гражданам гарантируется свобода научного, технического
и художественного творчества (ст. 47), а также предоставляется право объединяться
в общественные организации (ст. 51) только "в соответствии с целями коммунистического
строительства" и т.п. Аналогичные положения содержались и в Конституции РСФСР
1978 г.
Идеологические преследования официально не одобряемых направлений и их
представителей в науке (философов-идеалистов, обществоведов-немарксистов,
вообще генетики, кибернетики и др.), в искусстве (в художественной литературе,
живописи и др.), в религиозной жизни в той или иной степени осуществлялись
постоянно, временами достигая большого размаха и сопровождаясь жесткими репрессивными
мерами. При этом сам принцип идеологического многообразия, давно и прочно
вошедший в повседневную жизнь всех демократических стран и народов мира, монопольная
господствующая идеология представляла как нечто антинародное, рассчитанное
на обман масс и манипулирование ими, а не как естественное отражение объективно
существующего в обществе многообразия интересов, взглядов, позиций.
Установление идеологического однообразия, т.е. исключительного господства
одной идеологии, встречается нередко, хотя сами идеологии могут различаться
между собою довольно существенно. Итальянский фашизм, германский национал-социализм,
в ряде стран исламский фундаментализм и др., как и сталинщина, непримиримые
к другим идеологиям, несовместимы с идеями демократического правового государства.

2. Часть 2 ст. 13 устанавливает правило, органически связанное с содержанием
первой части этой статьи. Признание идеологического многообразия, строго говоря,
означает запрещение признания какой-либо идеологии государственной и общеобязательной.
Как и первая часть, вторая часть этой статьи содержательно связана со ст.
14, 28, 29, 30, 44 и др.
При этом необходимым элементом любой идеологии, конституционно признаваемой
в России, является лояльное отношение (не обязательно поддержка) к действующей
Конституции и подчинение ее требованиям. Это не мешает использовать предусмотренную
ею возможность законного, ненасильственного изменения конституционного строя
России (ст. 134-137).
Правило ч. 2 ст. 13 относится к любым идеологиям (например, либерализм,
социал-демократизм, религиозно-демократические и религиозно-социальные, национально-демократические
доктрины, марксизм-ленинизм и др.).
Предусмотрены Конституцией и исключения, относящиеся к тем идеологиям,
которые пытаются обосновывать запрещаемые ею действия. О таких действиях и
запретах говорится в ч. 5 этой статьи и в ряде других статей Конституции.
Это, например, запрещение захватывать власть (ч. 4 ст. 3), нарушать права
и свободы человека и гражданина (ст. 2, 17-63 и др.).
Но убеждения, взгляды граждан свободны, и никто не должен быть подвергнут
каким бы то ни было преследованиям, ограничениям прав за свои убеждения, каковы
бы они ни были. Наказуемы могут быть только действия, прямо запрещенные законом.
В целесообразности и справедливости недопущения господства одной идеологии
в государстве убеждает опыт всех стран, где такое господство имело место.
Оно было связано с подавлением интересов больших социальных групп, прав и
свобод личности, теоретически беспомощно и резко снижало эффективность всей
общественной и государственной системы, в рамках которой это происходило.

3. Часть 3 комментируемой статьи посвящена некоторым практическим последствиям
идеологического многообразия, имеющим большое общественное и, в частности,
конституционно-правовое значение. Речь идет о том, что в России признается
политическое многообразие и многопартийность. Политическое многообразие означает
наличие разнообразных направлений в практической политической деятельности
- в агитации за или против определенных течений в политической жизни, за или
против определенных кандидатов на выборах, за то или иное решение вопросов,
выносимых на референдумы, и т.д. Важнейшую роль в политической деятельности
играет ее организационная часть - создание и деятельность политических партий
и других общественных объединений, примыкающих к партиям или самостоятельно
стремящихся к осуществлению конституционно допустимых политических целей.
Главной формой политического многообразия (плюрализма) является многопартийность.
Как уже было отмечено, многопартийность пришла на смену однопартийной системе,
недемократичность которой очевидна.
В последние годы идеологическое и политическое многообразие и в значительной
мере выражающая их многопартийность становятся все более устойчивой органической
частью общественно-политической жизни России. Юридическому закреплению этого
достижения российской демократии служит включение этих положений ст. 13 в
основы конституционного строя, играющие центральную роль в Конституции и изменяемые
- в случае необходимости - в особо сложном порядке. Это, как и соответствие
данных конституционных положений принципам и нормам международного права,
позволяет надеяться на необратимость установления и развития плюрализма в
политической жизни России.
Но демократические политические партии или их блоки, выражающие политическую
волю своих членов, стремятся к осуществлению государственной власти через
своих представителей, членов и сторонников в органах государства. Осуществляя
власть в соответствии со своей программой, партия или блок партий, имеющий
общую программу парламентской или правительственной деятельности, в определенной
степени действуют в соответствии с теми положениями своей идеологии и политики,
которые получили одобрение граждан на выборах и в иных формах. Поэтому определенная
зависимость государственной власти от тех или иных идеологических позиций
партий, блоков, их лидеров и деятелей существует, но - под демократическим
контролем избирателей. Именно их волю, а не только решения своей партии должен
прежде всего проводить в жизнь их избранник.
Конституционные положения о политических партиях в Конституции Российской
Федерации более кратки, нежели в новых конституциях ряда других демократических
стран. В них, например, в ст. 21 Основного закона ФРГ, содержатся более подробные
предписания: партии содействуют формированию политической воли народа и могут
образовываться свободно; их внутренняя организация должна соответствовать
демократическим принципам; они должны публиковать отчеты о происхождении и
использовании своих средств, а также об имуществе. Те партии, которые по своим
целям или поведению своих сторонников (не только членов!) стремятся причинить
ущерб основам демократического строя либо устранить его или поставить под
угрозу существование ФРГ, противоконституционны. Вопрос об их конституционности
решает Федеральный Конституционный Суд. Подробности регулируются федеральными
законами.
Обращает на себя внимание то, что Основной закон ФРГ и Конституция Российской
Федерации приравнивают открытые цели и фактические действия партий и их сторонников,
направленные на устранение конституционного строя. Но в ФРГ речь идет о любых
действиях против конституционного строя в целом, а в Российской Федерации
- только о насильственном изменении основ конституционного строя.

4. Равенство общественных объединений перед законом установлено, чтобы
исключить возможность создания вновь однопартийной системы, не допускающей
существования других политических партий и подчиняющей своему господству иные
общественные объединения, каждое из которых (профсоюзное, молодежное и т.д.)
является единственным в своей сфере деятельности. Исключается возможность
возникновения такой же системы, замаскированной фиктивным плюрализмом, т.е.
с помощью создания наряду с монопольной партией марионеточных псевдопартий
и общественных объединений. Такая система существовала в ряде "социалистических"
стран (ГДР, Болгарии, Польше и др.); по-видимому, была предпринята попытка
создать такую систему и в СССР, когда в 1990 г. Съезд народных депутатов заменил
текст ст. 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС другим,
начинавшимся словами "коммунистическая партия и другие политические партии...".
В настоящее время положение политических партий и общественных объединений
в России регулируется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом
"Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 21, ст. 1930)
и другими нормативными актами.
Равноправие общественных объединений выражается равенством общих требований
закона к уставам этих объединений и дополнительных требований к уставам их
отдельных организационно-правовых форм, к их задачам, структуре, территориальной
сфере их деятельности, к условиям и порядку приема в их члены, а также выхода
из их состава, к порядку образования и полномочиям руководящих органов, источникам
денежных средств и иного имущества общественных объединений, к порядку их
создания, регистрации, реорганизации, а также приостановления их деятельности
и ликвидации.
Равноправие общественных объединений распространяется также на их права
и обязанности в двух основных направлениях их деятельности - общественном
(участие политических объединений в выборах государственных органов и всех
объединений - в принятии государственных решений в законном объеме и порядке,
представительство интересов своих членов и др.) и хозяйственном (учреждение
средств массовой информации, издательская деятельность, создание в уставных
целях предприятий, приобретение на праве собственности различного имущества,
денежных средств, получаемых от членов объединения, от его хозяйственной деятельности,
и др.).
Соблюдение этих правил нередко требует строгого контроля, не допускающего,
например, превращения благотворительных, спортивных и т.п. общественных объединений
в предприятия по импорту спиртных напитков и т.п. в противоречии с законом
и уставными целями этих объединений.
Подобные проблемы решаются также конституциями и законами других демократических
стран. Так, ст. 4 Конституции Франции 1958 г. устанавливает, что политические
партии и группировки, содействующие выражению общественного мнения голосованием,
создаваемые и действующие свободно, обязаны "уважать принципы национального
суверенитета и демократии".

5. Часть 5 ст. 13 запрещает создание и деятельность тех общественных
объединений, которые имеют противоречащие Конституции цели или совершают такие
действия. Она перечисляет ряд таких целей или действий, служащих основанием
для запрета. Это прежде всего насильственное изменение основ конституционного
строя. Названное в качестве одного из оснований для такого запрета создание
вооруженных формирований может означать и подготовку для насильственных действий
более широкого характера. Речь идет о том, что, не имея возможности добиться
желаемых изменений конституционными способами, некоторые из общественных объединений
могут обратиться к насилию и попытаться совершить государственный переворот
в той или иной форме. Печальный опыт этого рода есть у России, как и у некоторых
других стран.
В числе других оснований для запрета создания или деятельности общественного
объединения названы их цели или действия, направленные на нарушение территориальной
целостности государства, подрыв его безопасности, создание вооруженных формирований.
Все это соответствует практике демократических государств. Согласно ст.
18 Конституции Италии 1947 г. граждане имеют право свободно, без особого разрешения
объединяться в организации в целях, не запрещенных отдельным лицам уголовным
законом; при этом запрещены тайные общества и такие объединения, которые хотя
бы косвенно преследуют политические цели посредством организаций военного
характера, а ст. XII переходных и заключительных положений запретила восстановление
в какой бы то ни было форме распущенной фашистской партии и предусмотрела
установление законом на срок не более 5 лет с момента вступления в силу этой
Конституции ограничений активного и пассивного избирательного права для ответственных
руководителей фашистского режима. Конституция Болгарии 1991 г. в ст. 11 провозглашает
принцип политического плюрализма, содействие партий формированию и выражению
политической воли граждан, регулирование законом порядка образования и прекращения,
а также условий деятельности политических партий, устанавливает и ограничения.
Так, запрещено образование политических партий на этнической, расовой или
вероисповедной основе (это особенность Болгарии; в десятках других демократических
государств подобное разрешается и осуществляется), как и партий, ставящих
своей целью насильственный захват государственной власти. Статья 12 болгарской
Конституции устанавливает, что объединения граждан служат удовлетворению их
интересов, и запрещает объединениям граждан, в том числе и профсоюзам, иметь
политические цели и заниматься политической деятельностью, присущей только
политическим партиям. Наконец, ст. 44 запрещает создание организаций, деятельность
которых направлена против суверенитета, национальной целостности страны и
единства нации, на разжигание расовой, национальной, этнической или религиозной
вражды, на нарушение прав и свобод граждан, как и организаций, создающих тайные
или военизированные структуры или стремящиеся достичь своих целей путем насилия.
Существует и международно-правовой опыт запрещения подобной деятельности.
Приговор Нюрнбергского трибунала признал руководящий состав национал-социалистической
немецкой рабочей партии, а также ряд звеньев гитлеровского государства преступными
организациями, виновными в ведении агрессивных войн, в преступлениях против
человечества, в разжигании национальной и расовой ненависти и т.д. Международный
пакт о гражданских и политических правах 1966 г. устанавливает, что "всякое
выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее
собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, должно быть запрещено
законом" (ч. 2 ст. 20). В связи с этим закон может устанавливать ограничения
свободы объединения, необходимые в демократическом обществе в интересах государственной
или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности
населения или защиты прав и свобод других лиц (ч. 2 ст. 22).
В мировой практике такие запрещения и ограничения права на объединение
сопровождаются разрешением непреступным элементам распущенных антидемократических
партий создавать организации, способствующие переходу этих элементов на демократические
позиции и включению их в демократический процесс. Такую роль в ФРГ играла,
например, национал-демократическая партия.
Представляет значительный интерес и конституционное положение коммунистических
партий. Во многих странах - как "социалистических" (Китай, Северная Корея,
Вьетнам, Куба, где эти партии сохраняют свою руководящую роль), так и несоциалистических
- они действуют открыто и свободно. В ФРГ в 1956 г. Федеральный Конституционный
Суд признал, что Компартия Германии (КПГ) по ее идеологии, признающей насильственную
революцию, диктатуру пролетариата и т.п., является противоконституционной,
и запретил ее. Вскоре активистами КПГ была создана новая Германская компартия,
программа и устав которой не содержали антидемократических положений. На ГКП
запрет деятельности КПГ не распространялся.
В "постсоциалистических" странах судьба коммунистических партий сложилась
по-разному. В Чехословакии и Албании компартии были запрещены, а их активным
членам не разрешено занимать должности на государственной службе. В нескольких
странах (Польша, Болгария, Венгрия, Литва) на основе коммунистических партий
возникли новые партии, отказавшиеся от прежнего названия, перешедшие фактически
на позиции левого или правого социал-демократизма и играющие более или менее
значительную роль в политической жизни своих стран.
Несколько таких социалистических или социал-демократических партий и
групп есть и в России. Они сложились после распада КПСС и серии президентских
указов о приостановлении деятельности компартии РСФСР от 23 августа 1991 г.,
об имуществе КПСС и компартии РСФСР от 25 августа 1995 г., а также о деятельности
КПСС и компартии РСФСР от 6 ноября 1991 г.
Этими указами Президент Российской Федерации приостановил деятельность
КПСС и КП РСФСР и распустил их руководящие организационные структуры, объявил
государственной собственностью все имущество, находившееся фактически во владении,
пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР, распустил
все первичные организации этих партий.
Проверка конституционности названных указов совместно с проверкой конституционности
КПСС и КП РСФСР была произведена Конституционным Судом Российской Федерации
в 1992 г. Постановлением от 30 ноября 1992 г. Конституционный Суд признал
соответствующим Конституции роспуск руководящих структур и производственных
первичных организаций этих партий и передачу государству государственного
имущества, находившегося фактически в руках этих партий. Одновременно Суд
признал неконституционным роспуск территориальных первичных организаций этих
партий, поскольку они сохраняли свой общественный характер и не подменяли
государственные структуры, а также при условии, что в случае их организационного
оформления в качестве политической партии наряду с другими партиями будут
соблюдены требования Конституции и законов Российской Федерации. Суд также
признал не соответствующей Конституции передачу государству части имущества
КПСС и КП РСФСР, законными собственниками которой были эти партии (ВКС, 1993,
N 4-5, с. 61).
Таким образом, появилась конституционная возможность для организационного
оформления и активной и легальной общественно -политической деятельности сохранившей
свое традиционное название, а во многом и идеологию, сравнительно крупной
Коммунистической партии Российской Федерации. К КПРФ и ее союзникам примыкает
Аграрная партия. Есть и несколько сравнительно небольших партий непримиримого
ленинско-сталинского направления, действующих легально. Наряду с ними действует
или формируется ряд партий, групп и блоков демократического характера (социал-демократические
партии, Крестьянская партия и др.).
Появились также партии и группы, называющие себя фашистскими или подозреваемые
их политическими противниками в фашистской, великодержавно-шовинистической,
милитаристской и т.п. ориентации. Названия партий не всегда соответствуют
фактическому содержанию их политики.
Процесс формирования демократической многопартийной системы в Российской
Федерации продолжается. При этом установленные международным правом, Конституцией
и иными законами России обоснованные ограничения права на объединение, формально
вступившие в силу, практически применяются далеко не во всех предусмотренных
ими случаях.

Статья 14

1. Российская Федерация - светское государство. Никакая религия не может
устанавливаться в качестве государственной или обязательной.
2. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.

Комментарий к статье 14

1. Статья определяет Российскую Федерацию как светское государство. Это
означает: отсутствие какой-либо церковной власти над органами государственной
власти; отсутствие исполнения церковью, ее иерархами каких-либо государственных
функций; отсутствие обязательного вероисповедания для государственных служащих;
непризнание государством юридического значения церковных актов, религиозных
правил и т.п. как источников права, обязательных для кого-либо; отказ государства
от финансирования расходов какой-либо церкви. Эти и другие правила этого рода
входят в понятие светского государства. Определив Российскую Федерацию как
светское государство, Конституция тем самым устанавливает эти положения. Вместе
с тем в понятие светского государства входит и ряд его признаков, прямо указанных
в нескольких статьях Конституции или вытекающих их этих статей. Это запрещение
разжигания религиозной розни (ст. 13), ненависти или вражды (ст. 29), свобода
совести (ст. 28), равенство прав и свобод человека и гражданина независимо
от отношения к религии, религиозных убеждений, принадлежности к религиозным
общественным объединениям и запрещение любых форм ограничения прав и свобод
граждан по признакам религиозной принадлежности (см. 19), недопущение принуждения
кого-либо к выражению своих религиозных убеждений или к отказу от них (ст.
29). Светскому характеру демократического государства, в котором человек,
его права и свободы, в том числе свобода совести (ст. 28), являются высшей
ценностью, признаваемой и защищаемой государством, не противоречит и право
гражданина на замену военной службы альтернативной гражданской службой (ст.
59) по религиозным мотивам.
Светский характер присущ и многим другим высокоразвитым демократическим
правовым государствам. Иногда это выражается прямо, как, например, в ст. 2
Конституции Франции: "Франция является... светской... Республикой. Она обеспечивает
равенство перед законом всем гражданам, независимо от... религии. Она уважает
все верования". В иных случаях это говорится описательно; так, в Конституции
США первая поправка (1791 г.) гласит: "Конгресс не должен издавать законов,
устанавливающих какую-либо религию или запрещающих ее свободное вероисповедание..."
Светским государством является и Турция (ст. 2 ее Конституции 1982 г.), где
подавляющее большинство населения - верующие мусульмане.
В некоторых других государствах, где, как и в России, светский характер
государства сочетается с явным преобладанием одного из вероисповеданий среди
верующих граждан, конституции фиксируют оба эти обстоятельства, однако не
называя государство светским. Конституция Италии устанавливает: что граждане
равноправны без различия религии (ст. 3), что все религиозные исповедания
в равной мере свободны перед законом (ч. 1 ст. 8). Вместе с тем она содержит
раздельные положения о католической церкви и иных церквях: о том, что государство
и католическая церковь независимы и суверенны в принадлежащей каждому из них
сфере, а их отношения регулируются Латеранскими договорами (ст. 7), что некатолические
вероисповедания имеют право создавать свои организации согласно своим уставам,
поскольку они не противоречат итальянскому правовому порядку, а их отношения
с государством определяются законом на основе соглашений с органами, представляющими
эти вероисповедания (ч. 2, 3 ст. 8).
Конституция Испании 1978 г. в ст. 16 гарантирует индивидам и сообществам
свободу идеологии, религии и культов без ограничений в их проявлениях, кроме
ограничений, необходимых для охраняемого законом общественного строя. Никто
не должен заявлять о том, какой идеологии, религии или веры придерживается.
Никакое вероисповедание не является государственным; публичные власти только
принимают во внимание существующие вероисповедания и поддерживают отношения
с католической церковью и прочими религиозными общинами.
Это происходит и в некоторых странах с преобладанием среди религиозного
населения православных христиан. Так, Конституция Болгарии 1991 г. устанавливает:
свободу вероисповеданий, отделение религиозных организаций от государства,
запрет на использование религиозных общностей и организаций, как и религиозных
убеждений, в политических целях (ч. 1, 2, 4 ст. 13) и на образование политических
партий на религиозной основе (ч. 4 ст. 11). В литературе отмечается, что последнее
предписание имеет в виду турецко-мусульманское меньшинство в этой стране.
Но вместе со всем этим установлено, что "традиционной религией в Республике
Болгарии является восточноправославное вероисповедание" (ч. 3 ст. 12).
Конституция Греции, демократически решая вопрос о свободе совести и религий,
о равноправии религий, в явном противоречии с этим устанавливает: "Господствующей
в Греции религией является религия восточно-православной церкви Христовой"
(ст. 3).
В некоторых других демократических странах подобным образом устанавливаются
государственные официальные или традиционные религии, количественно преобладающие,
но не ограничивающие религиозной свободы иных вероисповеданий. Такое положение
занимают, например, англиканская церковь в Великобритании, евангелическая
- в Скандинавских странах, мусульманская - в Египте, иудейская - в Израиле
и т.д.
Есть и государства, где государственная религия господствует безраздельно.
Таковы, например, некоторые мусульманские страны (Иран, Саудовская Аравия
и др.).
Но даже в тех странах, где никакая религия не имеет юридического статуса
государственной, официальной или хотя бы традиционной (ФРГ, Япония и др.),
нередко одна из существующих церквей проявляет стремление создать для себя
предпочтительное, преобладающее положение в общегосударственном или региональном
масштабе. При этом используется не только многовековая традиция значительной
части населения, но и полуофициальная поддержка со стороны властей.
Часть 1 ст. 14 Конституции Российской Федерации запрещает признание какой
бы то ни было религии характера государственной или обязательной. По-видимому
это означает и недопустимость установления для какой бы то ни было религии
ограничивающих или унижающих правил. Исторический опыт России, в котором наряду
с традициями религиозной свободы и веротерпимости имели место и государственный
характер православной религии, и неравноправие религиозных верований и церквей,
и преследования на религиозной почве (даже христианских сект), и огромные
по своему размаху гонения на все церкви, террор против духовенства и верующих
во времена коммунистического "воинствующего безбожия", и использование властями
церкви и религии в своих интересах, и т.д. - убедительно доказывает необходимость
сохранения и усиления светского характера государства, свободы совести, равноправия
религий и церквей.
Эта проблема сохраняет свое значение еще и потому, что иногда имеют место
попытки противопоставить религии друг другу, поставить некоторые из них в
неравноправное положение вопреки Конституции и законам России. Таковы, например,
выступления части православного духовенства против того, чтобы в Москве, являющейся
столицей для всех народов и всех верующих любых вероисповеданий России, на
Поклонной горе в мемориале, воздвигаемом в честь всех граждан нашей страны,
погибших за Родину в годы Великой Отечественной войны, наряду с православной
церковью строились и храмы ряда других конфессий.
Точно так же противоречат светскому характеру государства, свободе совести,
равноправию религий и церквей попытки административными мерами властей защищать
"традиционные массовые религии" от "зарубежной религиозной экспансии", ограничить
проникновение в страну иностранных религиозных миссионеров (хотя ст. 62 ч.
3 Конституции Российской Федерации устанавливает равноправие иностранцев и
граждан Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом,
для чего в условиях светского государства, свободы совести и равноправия религий
не может быть оснований вероисповедного характера).
Никакие устремления клерикального характера несовместимы с конституционными
правами человека и гражданина и светским государством.

2. Провозглашенные в ч. 2 ст. 14 отделение религиозных объединений от
государства и равенство этих объединений перед законом - важнейшие принципы
вполне развитого светского государства. Они осуществлены также в США, Франции
и многих других странах.
Отделение религиозных объединений от государства имеет большое юридическое
значение. Прежде всего это взаимное невмешательство в дела друг друга со стороны
религиозных объединений, с одной стороны, и государства, его органов и должностных
лиц, с другой. Государство нейтрально в сфере свободы религиозных верований
и убеждений. Оно не вмешивается в осуществление гражданами их свободы совести
и вероисповедания, в законную деятельность церкви и иных религиозных объединений,
не возлагает на них выполнение каких бы то ни было своих функций. Религиозные
объединения не вмешиваются в государственные дела, не участвуют в деятельности
политических партий, в выборах органов государства и т.п.
Но определенные формы взаимодействия между ними существуют. Государство
в соответствии с законом охраняет индивидуальные и коллективные права и свободы
верующих, законную деятельность их объединений. Последние имеют право участвовать
в культурной и социальной жизни общества.
Эти общественные отношения урегулированы Конституцией и Законом от 25
октября 1990 г. "О свободе вероисповеданий" (ВВС РСФСР, 1990, N 21, ст. 240).
Отделению религиозных объединений от государства противоречат: организация
богослужений в государственных учреждениях и государственных предприятиях,
участие государственных должностных лиц в качестве таковых (а не в качестве
частных лиц, обычных верующих) в религиозных церемониях, помещение в них предметов
религиозной символики, финансирование деятельности религиозных объединений,
строительства храмов и т.п. за счет государственных средств, попытки сформировать
какое-либо отношение к религии или преподавание религиозных дисциплин в государственных
учебных заведениях. В частности, Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об
основах государственной службы" запрещает государственным служащим использовать
свое служебное положение в интересах религиозных объединений для пропаганды
отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры
религиозных объединений. В негосударственных учреждениях, предприятиях, школах
и т.п. все это возможно (СЗ, 1995, N 31, ст. 2990).
Тот же Закон конкретизирует конституционное положение о равенстве религиозных
объединений перед законом. Ни одна религия, церковь или иное религиозное объединение
не пользуется никакими преимуществами и не может быть подвергнута никаким
ограничениям по сравнению с другими. Поэтому любые проявления подобных тенденций
незаконны.

О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при
осуществлении правосудия см. постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31
октября 1995 г. N 8

Статья 15

1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое
действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные
правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить
Конституции Российской Федерации.
2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные
лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации
и законы.
3. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы
не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы
и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы
официально для всеобщего сведения.
4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные
договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила,
чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Комментарий к статье 15

1. Смысл понятия "высшая юридическая сила", употребленного в первом предложении
комментируемой части, раскрыт в ее втором предложении, о котором см. ниже.
Говоря проще, Конституция - это закон законов, высший закон государства. Он
обязателен абсолютно для всех государственных и самоуправленческих органов,
учреждений и организаций, общественных объединений, любых должностных лиц,
а также частных юридических и физических лиц, находящихся на российской территории,
независимо от их государственной принадлежности. Для зарубежных государственных
органов, учреждений и организаций России, их должностных лиц и иных сотрудников,
для граждан России и ее юридических лиц он обязателен и за ее пределами.
Определенное исключение представляют собой дипломатические и консульские
представительства иностранных государств, представительства международных
организаций, их сотрудники, пользующиеся дипломатическим и консульским иммунитетом,
а также законно находящиеся на российской территории иностранные или международные
вооруженные формирования (если это имеет место на основании международных
договоров Российской Федерации). Однако и они обязаны уважать Конституцию
Российской Федерации и не нарушать ее, вне случаев, предусмотренных международным
правом.
Прямое действие Конституции означает, что она в принципе подлежит реализации
независимо от наличия конкретизирующих и развивающих ее нормативных актов.
Есть, конечно, конституционные нормы, которые без таких актов реализованы
быть не могут. Например, положение ч. 1 ст. 96, гласящее, что Государственная
Дума избирается на четыре года, непосредственно может быть реализовано лишь
применительно к сроку полномочий Думы. В каком же порядке Дума должна избираться,
остается неизвестным, и не случайно ч. 2 указанной статьи предусматривает,
что порядок этот устанавливается федеральным законом. Но и в данном случае
прямое действие Конституции заключается в том, что ч. 2 непосредственно обязывает
законодателя издать соответствующий федеральный закон.
Большинство же конституционных норм вполне могут применяться непосредственно,
однако без их законодательной конкретизации и развития в их применении мог
бы возникнуть нежелательный разнобой и в системе правовых норм зияли бы многочисленные
большие и малые пробелы. Но если конкретизирующего нормативного акта нет,
правоприменитель обязан принять необходимое решение непосредственно на базе
Конституции. Правильное это будет решение или нет, решит в случае спора надлежащий
суд. Правильность его будет определяться не тем, что оно целесообразно, а
тем, что оно не противоречит Конституции и входит в сферу полномочий государственного
или самоуправленческого органа либо должностного лица, принявшего решение.
31 октября 1995 г. пленум Верховного Суда Российской Федерации принял
постановление N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской
Федерации при осуществлении правосудия" (БВС, 1996, N 1). В п. 2 этого постановления
между прочим сказано:
"Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:
а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла,
не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность
ее применения при условии принятий федерального закона, регулирующего права,
свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;
б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на
территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской
Федерации, противоречит ей;
в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после
вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии
с соответствующими положениями Конституции;
г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом
Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации,
а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения,
отсутствует.
В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной,
суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения".
В постановлении обращено внимание судов на ряд положений Конституции,
которые суды должны иметь в виду при рассмотрении определенных категорий дел.
Положение о том, что Конституция применяется на всей территории Российской
Федерации, казалось бы, само собой разумеется. В конституциях зарубежных стран
такое положение обычно отсутствует, и это вовсе не означает, что какая-то
часть территории государства может быть изъята из-под действия его конституции.
Необходимость включения в российскую Конституцию данного положения была обусловлена
деятельностью в отдельных республиках России радикально-националистических
сил, которые стремились конституции этих республик поставить выше общероссийской.
Из федеративного устройства России следует, что федеральная Конституция на
всей территории страны обладает безусловным приоритетом перед любыми конституционными
актами субъектов Российской Федерации. Ее верховенство гарантируется Конституционным
Судом Российской Федерации (см. комментарий к ст. 125). Договоры, ограничивающие
или исключающие действие отдельных положений Конституции на территории того
или иного субъекта Российской Федерации, могут быть заключены только в соответствии
с ч. 3 ст. 11 самой же федеральной Конституции (см. комментарий к ней).
Второе предложение комментируемой части устанавливает необходимые рамки
для законодательной деятельности, конкретизирующей, развивающей и дополняющей
конституционные положения. Они действительны и вообще для всей государственной
и самоуправленческой деятельности, оформляемой правовыми актами, - нормотворческой
и правоприменительной.
Термин "законы", употребленный в комментируемом предложении, как и в
остальных частях комментируемой статьи, охватывает как федеральные законы,
включая федеральные конституционные законы, так и законы субъектов Российской
Федерации, включая их конституции и уставы. Выражение "иные правовые акты"
охватывает как нормативные, так и индивидуальные правовые акты любого уровня.
Их непротиворечие федеральной Конституции - важная предпосылка формирования
в России правового государства.
Для того чтобы определить, противоречит правовой акт Конституции или
нет, нужно прежде всего выяснить, управомочен ли соответствующий государственный
или самоуправленческий орган издавать такого рода правовые акты. Это правомочие
может вытекать непосредственно из норм Конституции (например, п. "в" ст. 89
Конституции управомочивает Президента Российской Федерации осуществлять помилование)
или же из норм, содержащихся в иных нормативных актах, изданных в соответствии
с Конституцией и не противоречащих ей по своему содержанию. Например, Федеральным
законом от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан
Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 33, ст. 3406) учреждена Центральная
избирательная комиссия Российской Федерации, которая, в частности, согласно
ч. 6 ст. 12 указанного Федерального закона, вправе издавать инструкции по
вопросам его применения, обязательные для всех избирательных комиссий в Российской
Федерации. Следует иметь в виду, что ни один орган власти или самоуправления,
не говоря уже об их должностных лицах, не вправе издавать правовые акты по
вопросам, которые Конституцией или соответствующим ей иным нормативным актом
не отнесены к его ведению. Если такой акт будет издан, его следует признать
противоречащим Конституции. То же относится и к актам, которые приняты с нарушением
порядка, установленного Конституцией или соответствующим ей иным нормативным
актом. Если бы, скажем, Президент подписал и обнародовал федеральный закон,
который вносит изменения в федеральный бюджет, но не рассматривался Советом
Федерации, это противоречило бы п. "а" ст. 106 Конституции.
Далее, необходимо убедиться, что правовой акт не противоречит Конституции
по своему содержанию. Если бы, например, закон какого-либо субъекта Российской
Федерации запретил органам местного самоуправления устанавливать местные налоги
и сборы, это противоречило бы ч. 1 ст. 132 Конституции.
Соответствие, т.е. непротиворечие, Конституции федеральных законов, нормативных
актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации,
конституций или уставов субъектов Российской Федерации, их законов и иных
нормативных актов, изданных по вопросам федерального ведения или совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов, проверяется Конституционным Судом
Российской Федерации (см. комментарий к ст. 125), а остальных правовых актов
- судами общей юрисдикции и арбитражными судами (см. комментарий к ст. 120).

2. Установленная в комментируемой части всеобщая обязанность соблюдать
Конституцию и законы - также одна из предпосылок формирования в России правового
государства. Она заключается в том, что перечисленные субъекты должны: во-первых,
выполнять веления Конституции и законов; во-вторых, не нарушать содержащихся
в них запретов.
Примеры конституционных велений содержатся в первых двух предложениях
ч. 3 комментируемой статьи, пример конституционного запрета - в ее третьем
предложении.
Следует отметить, что органы государственной власти и местного самоуправления,
их должностные лица обязаны также в соответствии со своей компетенцией исполнять
и применять Конституцию и законы.

3. Официальное опубликование законов имеет целью довести их содержание
до всеобщего сведения, что абсолютно необходимо для их реализации. При этом
именно официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст
полностью соответствует подлиннику, т.е. тому тексту, который был принят законодательным
органом или референдумом и подписан компетентным должностным лицом.
Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 14 июня 1994 г. "О порядке
опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных
законов, актов палат Федерального Собрания" (СЗ РФ, 1994, N 8, ст. 801) федеральные
конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию
в течение 7 дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации.
Официальным их опубликованием, согласно части первой ст. 4 указанного Федерального
закона, считается первая публикация полного текста в "Российской газете" или
"Собрании законодательства Российской Федерации". Любые другие публикации
посредством любых средств массовой информации или отдельными изданиями не
являются, следовательно, официальными. При публикации федерального конституционного
закона или федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия
(одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации, должностное лицо, его
подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер. Если в закон
были внесены изменения или дополнения, он может быть повторно официально опубликован
в полном объеме (ч. 2 и 4 ст. 9 указанного Федерального закона).
Следует подчеркнуть, что совершенно недопустимо после одобрения федерального
конституционного закона обеими палатами Федерального Собрания или принятия
федерального закона Государственной Думой вносить в порядке редактирования
в их текст смысловые изменения, ибо это, по существу, означает узурпацию законодательной
власти парламента.
Содержащийся во втором предложении комментируемой части запрет имеет
целью гарантировать реализацию нормы, сформулированной в предложении первом.
Пока закон официально не опубликован, он не может вступить в силу, а следовательно,
не может и применяться. Невозможны в этом случае и другие формы его реализации
- соблюдение, исполнение, использование. Если предполагается, что гражданин
обязан знать законы (фактическое незнание законов не освобождает от ответственности
за их нарушение), то их опубликование есть необходимое условие получения гражданином
такого знания.
Запрет, содержащийся в третьем предложении комментируемой части, относится
к иным, кроме законов, нормативным правовым актам - указам, постановлениям,
распоряжениям, приказам, инструкциям, решениям, договорам и др. В принципе
возможно издание такого рода актов без их официального опубликования, если
они рассчитаны только на сотрудников государственных и самоуправленческих
органов, учреждений, организаций, до сведения которых эти акты доводятся путем
рассылки их официальных текстов.
Однако такого рода акты должны отвечать по крайней мере двум требованиям:
- они должны издаваться на основе и во исполнение законов, т.е. не выходить
за рамки, установленные законами (см., например, комментарии к ч. 1 ст. 115,
ч. 2 ст. 120);
- они не могут затрагивать права, свободы и обязанности человека и гражданина.
Нарушение указанных требований имеет следствием недействительность соответствующих
актов.
Появление в Конституции данного запрета обусловлено стремлением не допустить
возрождения практики коммунистического режима, для которой было характерно
издание секретных нормативных актов, не только затрагивавших, но более того
- нарушавших конституционные права и свободы граждан.

4. Отличительной особенностью новой российской Конституции является то,
что в отличие от прежних основных законов СССР и РСФСР она решает вопрос о
соотношении норм международного и внутригосударственного права. Включение
в ч. 4 ст. 15 Конституции положения о том, что международное право является
частью правовой системы Российской Федерации, имеет важные правовые последствия.
Одно из них состоит в том, что правоприменительные органы, включая Конституционный
Суд Российской Федерации и суды общей юрисдикции, в пределах их компетенции
вправе применять нормы международного права при рассмотрении конкретных дел
в случаях, определенных законодательством.
Со своей стороны российские юридические и физические лица на основе данного
конституционного положения получают право прибегать к нормам международного
права в целях защиты своих прав.
В ч. 4 комментируемой статьи говорится об общепризнанных принципах и
нормах международного права и о международных договорах Российской Федерации.
Следовательно, составной частью российской правовой системы могут быть не
всякие принципы и нормы международного права, а только те из них, которые
являются общепризнанными или договорными. Очевидно также и то, что в данной
норме названы различные категории международно-правовых предписаний. При этом
нормы международного права, источником которых является международный договор,
обозначаются понятием "международные договоры Российской Федерации". Общепризнанные
принципы и нормы международного права не связываются с определенным источником
их закрепления. Это различие следует иметь в виду в практике применения рассматриваемого
конституционного положения.
Конституция Российской Федерации не содержит определения общепризнанных
принципов и норм международного права. В международном праве такое определение
отсутствует, здесь также нет юридического документа, содержащего перечень
таких принципов и норм. Очевидно, что применение этого положения потребует
от правоприменительных органов тщательного изучения правоприменительной практики
международных судебных органов и арбитражей, практики национальных судов иностранных
государств по применению норм международного права.
Подавляющее большинство норм действующего международного права составляют
нормы, обязательные для ограниченного числа (группы) государств. Наряду с
этим в международном праве сложилось значительное число принципов и норм,
так или иначе признаваемых всем или почти всем международным сообществом государств
и называемых нормами общего международного права, общими, универсальными принципами
и нормами международного права. Международный суд ООН последовательно придерживается
того взгляда, что общее международное право существует как обычное международное
право.
С учетом теории и практики международного права под общепризнанными принципами
и нормами, о которых говорит ч. 4 ст. 15, следует понимать принципы или нормы
общего международного права, получившие всеобщее признание.
К этому следует добавить, что каждая такая норма или принцип должны быть
признаны обязательными и Российской Федерацией. Без такого признания они не
могут стать частью ее правовой системы.
Источниками общепризнанных принципов и норм международного права по смыслу
ст. 38 Статута Международного суда ООН являются: международные конвенции -
как общие, так и специальные, - международный обычай как доказательство всеобщей
практики, признанной в качестве правовой нормы, общие принципы права, признанные
цивилизованными народами.
Исходя из этого, общепризнанные принципы и нормы международного права
могут иметь договорно-правовую форму (например, Устав ООН), существовать в
форме международного обычая (например, принцип свободы открытого моря). Некоторые
из них носят смешанный характер, являясь для одних государств обычными, а
для других - договорными нормами.
Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая конкретные дела,
весьма часто обосновывал свои решения ссылками на общепризнанные принципы
и нормы международного права, нормы международных договоров, в частности относящихся
к правам и свободам человека, другие международно-правовые акты или общепризнанные
международные нормы. Помимо этого Конституционный Суд ссылался и на международные
документы рекомендательного характера (резолюции, декларации Генеральной Ассамблеи
ООН, рекомендации МОТ), не являющиеся источниками прав и обязанностей для
голосовавших за них государств (см., например, Постановление по делу о проверке
конституционности правоприменительной практики расторжения трудового договора
по основанию, предусмотренному п. 1 ст. 33 КЗоТ РСФСР от 4 февраля 1992 г.
(ВКС, 1993, N 1, с. 29-35); Постановление по делу о проверке конституционности
ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта
в Чеченской Республике от 31 июля 1995 г. - ВКС, 1995, N 5, с. 3-18).
Со своей стороны Верховный Суд Российской Федерации, разъясняя судам
вопросы применения ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, как представляется,
необоснованно сузил содержание этого положения. Верховный Суд предписал судам
при осуществлении правосудия исходить из общепризнанных принципов и норм международного
права, закрепленных в международных пактах, конвенциях и иных документах,
в частности во Всеобщей декларации прав человека (п. 5 постановления N 8 Пленума
Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. БВС РФ, 1996, N
1, с. 3-6), поскольку общепризнанные принципы и нормы могут действовать как
нормы обычного права.
Объявляя общепризнанные принципы и нормы международного права составной
частью российской правовой системы, ч. 4 комментируемой статьи не проводит
различия между принципами и нормами международного права. В решении по спору
между США и Канадой о прохождении границы между ними в проливе Мэн Международный
суд ООН высказался в том смысле, что слова "принципы и нормы" выражают одну
и ту же идею, а именно что термин "принципы" означает правовые принципы, т.е.
"он включает нормы международного права", и что употребление термина "принципы"
оправданно, поскольку речь идет о более общих и фундаментальных нормах.
Включив общепризнанные принципы и нормы международного права и международные
договоры в правовую систему России, составители Конституции придали им различный
правовой статус. Согласно ч. 4 ст. 15 нормы международных договоров преобладают
над нормами внутреннего права, а общепризнанные принципы и нормы такого преимущества
не имеют.
Конституция не содержит определения правовой системы Российской Федерации,
поэтому при применении ч. 4 комментируемой статьи правоприменительным органам,
по-видимому, остается руководствоваться теоретическими положениями и понимать
под этим объективное право, т.е. совокупность юридических норм, практику применения
правовых норм и правовую идеологию.
Согласно комментируемой части составной частью российской правовой системы
являются, помимо общепризнанных принципов и норм международного права, также
международные договоры Российской Федерации. Из текста данного конституционного
положения не вытекает, что следует понимать под договором Российской Федерации.
Однако, учитывая положения Венской конвенции о праве международных договоров
1969 г., которая обязательна для Российской Федерации, следует, видимо, говорить
о международных договорах, в отношении которых она выразила согласие на их
обязательность и которые вступили для нее в силу. К числу таких договоров
следует также относить международные договоры, участие в которых Российской
Федерации оформлено посредством присоединения, договоры Союза ССР, в отношении
которых Российская Федерация стала правопреемником.
Согласно ч. 4 ст. 15 нормы международных договоров имеют преимущественную
силу перед законами в том случае, если они содержат иные правила поведения.
Таким образом, в случае обнаружившегося несоответствия или противоречия между
законом и международным договором правоприменительные органы должны применять
правила международного договора.
Нормы о преимущественной силе международных договоров распространяются
на федеральные законы, законы, принимаемые субъектами федерации, другие нормативные
акты. Эти нормы касаются всех законов, независимо от времени их принятия:
до или после заключения договора.
Важное значение для определения места международных договоров в российской
правовой системе имеет норма ст. 22 Федерального закона "О международных договорах
Российской Федерации" от 15 июля 1995 г., согласно которой, если международный
договор содержит правила, требующие изменений отдельных положений Конституции
Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской
Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих
поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в
установленном порядке (ВФС РФ, 1995, N 21, ст. 908).
Следовательно, международные договоры могут обладать приоритетом только
в отношении законов и не могут иметь преимущества над конституционными нормами.
В связи с анализом содержания данного положения Конституции нельзя обойти
вниманием тот факт, что целый ряд российских законов содержит также положения
о соотношении международного и внутригосударственного права, которые не соответствуют
Конституции.
Так, ст. 52 Закона Российской Федерации "О недрах" от 24 ноября 1992
г. (ВВС РФ, 1992, N 16, ст. 834) говорит о допустимости применения норм ранее
заключенных международных договоров. Другая формула, ограничивающая применение
положений международного договора, включена в ст. 14 Закона Российской Федерации
"О вынужденных переселенцах" от 19 февраля 1993 г. и ст. 15 Закона Российской
Федерации "О беженцах" от 19 февраля 1993 г. (ВВС РФ, 1993, N 12, ст. 425,
427), согласно которым положения международных договоров не применяются в
случаях, когда это может привести к ограничению прав и свобод соответственно
вынужденных переселенцев и беженцев, регламентированных указанными законами.
Согласно ст. 109 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате
от 11 февраля 1993 г. (ВВС РФ, 1993, N 10, ст. 357) совершение нотариусом
нотариального действия, не предусмотренного законодательством Российской Федерации,
но предусмотренного международным договором, производится в порядке, установленном
Министерством юстиции Российской Федерации.
Во всех этих и подобных случаях суды согласно п/п "б" п. 2 постановления
Пленума Верховного Суда от 31 октября 1995 г. должны применять Конституцию
Российской Федерации в качестве акта прямого действия.


Статья 16

1. Положения настоящей главы Конституции составляют основы конституционного
строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном
настоящей Конституцией.
2. Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить
основам конституционного строя Российской Федерации.

Комментарий к статье 16

1. Из комментируемой части следует, что принципы и нормы, составляющие
содержание гл. 1 Конституции, имеют основополагающее значение для всего ее
текста. Образуя основы конституционного строя России, эти принципы и нормы
находятся как бы на вершине всей пирамиды правопорядка страны, являя собой
ориентир для всей ее правовой системы и для всей правомерной политической
и иной деятельности в обществе и государстве.
Поэтому разработчики текста Конституции стремились в максимально возможной
степени гарантировать стабильность основ конституционного строя. На случай
же, если в значительных слоях общества возникнет стремление к внесению любого
рода изменений в систему принципов и норм, объединенных в гл. 1 Конституции,
для осуществления таких изменений предусмотрен сверхжесткий порядок, требующий
очень высокой степени согласия в обществе. В основных своих чертах этот порядок
определен в ст. 135 Конституции, хотя в полной мере еще не урегулирован.
2. Из нормы, содержащейся в комментируемой части, вытекает, что гл. 1
представляет собой как бы конституцию в Конституции. Ее юридическая сила выше,
чем юридическая сила остальных частей Конституции. Следовательно, в случае
возникновения сомнений допустима проверка конституционности этих остальных
частей - проверка на непротиворечие положениям гл. 1. То же можно сказать
и об изменениях, которые, возможно, будут вноситься в преамбулу, гл. 2-9 и
раздел второй Конституции.
В случае появления указанных выше сомнений возникает вопрос о том, кто
вправе проверить, не противоречат ли новые или старые конституционные положения
преамбулы, гл. 2-9 или раздела второго положениям гл. 1 Конституции. Сама
Конституция этого не определяет, однако, кроме Конституционного Суда Российской
Федерации, нет такого государственного органа, который мог бы компетентно
решить эту задачу.

Глава 2. Права и свободы человека и гражданина

Статья 17

1. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы
человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного
права и в соответствии с настоящей Конституцией.
2. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому
от рождения.
3. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать
права и свободы других лиц.

Комментарий к статье 17

1. Часть 1 ст. 17 Конституции затрагивает на первый взгляд некоторые
новые, дополнительные аспекты проблем взаимодействия общепризнанных принципов
и норм международного права и их места в российской правовой системе. Согласно
ч. 1 ст. 17 в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы
человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного
права и в соответствии с настоящей Конституцией. Упоминание в первую очередь
общепризнанных принципов и норм международного права в ч. 1 ст. 17 дает основание
для возможных предположений о некотором ином статусе этой категории норм и
принципов международного права в правовой системе Российской Федерации, определенном
ч. 4 ст. 15 Конституции. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные
принципы и нормы международного права являются составной частью ее правовой
системы. Отсюда следует, что общепризнанные принципы и нормы международного
права входят в систему права Российской Федерации, но они не обладают приоритетом
над внутренними законодательными актами, как это сделано в отношении международных
договоров Российской Федерации. Часть 1 ст. 17 Конституции делает как бы исключение
из ч. 4 ст. 15, выделяя из массы общепризнанных принципов и норм международного
права общепризнанные принципы и нормы в области прав и свобод человека и гражданина.
Согласно ч. 1 ст. 17 в Российской Федерации гарантируются права и человека
и гражданина не только конституционно закрепленные, но и устанавливаемые общепризнанными
принципами и нормами международного права. В связи с этим высказываются суждения
о том, что общепризнанные принципы и нормы, касающиеся прав человека и гражданина,
тем самым приравнены по своей юридической силе к конституционным нормам, поскольку
пользование такими правами не требует предварительного изменения Конституции
Российской Федерации.
Дополнительно эта точка зрения аргументируется ссылками на положение
ч. 1 ст. 55 Конституции Российской Федерации, согласно которой перечисление
конституционных прав и свобод не должно толковаться как отрицание и умаление
других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.
Конституционный Суд Российской Федерации в своей практике по защите и
восстановлению прав человека и гражданина не обнаружил специального повода
для анализа и сопоставления положений ч. 4 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Конституции.
Рассматривая дела о неконституционности законов по жалобам на нарушение конституционных
прав и свобод граждан, Конституционный Суд ссылается в обоснование своих решений
и на ст. 15 и на ст. 17 Конституции.
Вместе с тем попытку со стороны Суда определить правовую связь между
указанными выше положениями Конституции можно подметить в Постановлении по
делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 42 Закона Чувашской Республики
"О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" от 10 июля
1995 г. (ВКС, 1995, N 4). В п. 5 мотивировочной части Постановления Суд отметил:
"В Российской Федерации права и свободы человека и гражданина признаются и
гарантируются в соответствии с Конституцией Российской Федерации и нормами
международного права (ст. 17 Конституции Российской Федерации), которые согласно
ст. 15 (ч. 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью ее
правовой системы".
Таким образом, Конституционный Суд не нашел оснований для придания общепризнанным
нормам о правах человека особого статуса в правовой системе России.
Конституционный Суд, таким образом, подтвердил одинаковый статус общепризнанных
принципов и норм международного права в правовой системе Российской Федерации
независимо от сферы и особенностей правового регулирования.
Такое понимание оправдывается и тем, что норма ч. 4 ст. 15 является конституционной
основой или принципом. Согласно ч. 2 ст. 16 понимание и применение всех других
положений Конституции не должно противоречить установленным основам конституционного
строя, и норме ч. 4 ст. 15 в том числе.
Общепризнанные принципы и нормы международного права во многих случаях
не могут применяться непосредственно на территории конкретного государства
без принятия дополнительных необходимых для их реализации. Однако законодатели,
определяя юридические методы и средства, гарантирующие соблюдение прав человека,
должны учитывать требования и стандарты, закрепленные в международно-правовых
документах.
Эта особенность отражена в тексте комментируемой статьи, где говорится,
что права и свободы человека в Российской Федерации признаются и гарантируются
в соответствии с настоящей Конституцией. К этому можно добавить: и в соответствии
с принимаемыми в ее развитие федеральными законами.
В этой связи возникает вопрос об источниках общепризнанных принципов
и норм международного права, определяющих права и свободы человека и гражданина.
В отдельных комментариях данной статьи Конституции (см.: Конституция Российской
Федерации. Вопросы и ответы. Роскадры. М., 1994) источниками таких прав и
свобод человека называются Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря
1948 г., другие резолюции ООН, документы других международных организаций,
международные договоры, пакты об экономических, социальных и культурных, гражданских
и политических правах человека 1966 г. (21-я сессия Генеральной Ассамблеи
ООН), резолюции и документы международных совещаний (документы ОБСЕ, например,
Хельсинкский заключительный акт 1975 г.).
Такое мнение не соответствует юридической значимости указанных документов,
являющихся по сути своей рекомендациями. Что касается Всеобщей декларации
прав человека, то многие ее положения стали конституционными нормами и могут
применяться именно как таковые.

2. Часть 2 комментируемой статьи посвящена основным правам человека,
которые Конституция (ст. 55) отличает от его других, т.е. не основных, или
производных, прав. Так, предусмотренное в ст. 8, 9 и особенно в ст. 34, 35
и 36 право каждого или только гражданина России, иметь в собственности имущество,
землю и т.п. - есть основное право. Но основанное на нем конкретное право
собственности физического лица на определенный объект есть право производное,
не основное.
Основные права, т.е. возможность осуществлять свои конституционные и
другие правомочия, неотчуждаемы, т.е. отказ от них юридически недействителен.
Производные от основных, "другие" права, например право собственности на определенную
вещь, отчуждаемы; она может быть продана, подарена и т.п., но это не ущемляет
основного права человека иметь в собственности имущество.
Основные права и свободы человека принадлежат каждому от рождения. Это
принципиальное положение касается происхождения основных прав. Человек имеет
основные права от рождения, а не от государства, которое, если следовать этатистским,
централистско-бюрократическим теориям, может "даровать" права по своей "милости"
или отнимать их по своему произволу. Этот примитивный подход, ставящий в центр
всей правовой и политической системы не личность человека и гражданина, а
государство, имеет за собой известные исторические традиции абсолютизма, фашизма,
милитаризма, великодержавности и т.д. Но он принципиально чужд духу Конституции
Российской Федерации 1993 г.
Принадлежность человеку его основных прав от рождения признана многими
демократическими государствами и закреплена в ряде конституций и международно-правовых
актов, упоминаемых в общей форме в ч. 1 ст. 17. Конституция запрещает издание
законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (ч.
2 ст. 55), обязывает органы публичной власти и их должностных лиц предоставлять
гражданам информацию, затрагивающую их права и свободы, и предусматривает
систему мер государственной судебной и иной защиты прав и свобод человека
и гражданина. Нарушенные права человека и гражданина подлежат восстановлению
законными действиями лица, которому они принадлежат, или конкретных органов
государственной власти или местного самоуправления.
Основные права и свободы человека могут быть ограничены в случаях и в
мере, предусмотренных Конституцией и законом в целях защиты основ конституционного
строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения
обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Некоторые права могут
быть ограничены в случае злоупотребления ими, например право на объединение
- запретом создания и деятельности общественных объединений, цели или действия
которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя,
разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни и т.п. (ч.
5 ст. 13 и др.). Конституция в ст. 56 и 88 предусматривает возможность в условиях
чрезвычайного положения, вводимого Президентом Российской Федерации в соответствии
с федеральным конституционным законом, устанавливать отдельные ограничения
прав и свобод с указанием пределов и срока их действия; но ч. 3 ст. 56 запрещает
даже при чрезвычайном положении ограничивать права и свободы, предусмотренные
рядом статей Конституции. По-видимому, подобное решение может быть принято
и при введении Президентом Российской Федерации военного положения в случае
агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации
в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 87).
3. Часть 3 ст. 17 устанавливает важный принцип, обеспечивающий одну из
сторон жизни и деятельности цивилизованного общества, каждого человека и гражданина.
Конституция должна не только закрепить максимально возможные права и свободы.
Поскольку люди, свободно осуществляя свои права и свободы, взаимодействуют
друг с другом, интересы, права, действия одних людей могут прийти и приходят
в противоречие с интересами, правами и поступками других. Перед культурным
обществом стоит задача согласовать эти интересы, способствовать достижению
компромиссов даже несовпадающих целей и действий. Прежде всего надо противодействовать
разрушающим общество и государство попыткам осуществлять свои права и свободы
за счет прав и свобод других лиц, обуздывая проявления эгоизма, своеволия,
анархии, обеспечивая общественное согласие, социальное партнерство.
Для решения этих задач важную роль играет соблюдение принципа формального
равенства людей перед законом и судом, равенства прав и свобод человека и
гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, имущественного
и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений,
принадлежности к общественным объединениям и т.п. (ст. 19 Конституции). Отсутствие
привилегий в пользовании правами и свободами - одно из важнейших положений
конституционного права.
Принципы этого рода содержатся в международно-правовых актах, о которых
в общей форме говорится в ч. 1 ст. 17. Еще в 1948 г. Всеобщая декларация прав
человека провозглашала равенство всех людей в их достоинстве и правах и призывала
их поступать в отношении друг друга в духе братства (ст. 1), допуская ограничение
прав и свобод одних людей должным признанием и уважением прав и свобод других
людей (ст. 29). А в Международном пакте о гражданских и политических правах
1966 г. говорится: "Ничто в настоящем Пакте не может толковаться как обозначающее,
что какое-либо государство, какая-либо группа или какое-либо лицо имеют право
заниматься какой-либо деятельностью или совершать какие бы то ни было действия,
направленные на уничтожение любых прав или свобод, признанных в настоящем
Пакте, или на ограничение их в большей мере, чем предусматривается в настоящем
Пакте".
Нарушенное равноправие людей нужно защищать и восстанавливать всеми средствами,
предоставляемыми Конституцией и законом. В частности, каждый вправе защищать
свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, - от обращения
за помощью к судам, к правоохранительным органам и т.д. до законной самозащиты,
добиваясь не только восстановления нарушенных прав, но и возмещения, вызванного
нарушением материального и морального ущерба.
Многие другие статьи гл. 2 применяют общий принцип уважения к чужим правам
и свободам, к осуществлению человеком и гражданином своих прав и свобод.


Статья 18

Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими.
Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной
и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Комментарий к статье 18

Закрепление в Конституции принципа ее высшей юридической силы и прямого
действия (ч. 1 ст. 15), его конкретизация в признании прав и свобод человека
и гражданина непосредственно действующими (ст. 18) и гарантирование каждому
судебной защиты его прав и свобод (ст. 46) создают все необходимые юридические
предпосылки для превращения Конституции в непосредственно действующее право.
В прежних советских конституциях нормы о правах и свободах не обладали таким
свойством, ибо не могли реализовываться, если не было соответствующего закона,
партийно-правительственного постановления, ведомственной инструкции. На практике
применялись именно последние, а не конституционные нормы. Отсутствовал институт
судебного конституционного контроля. Придание Конституции качества акта прямого
действия принципиально изменяет ее роль и значение в правовой системе.
Благодаря своим юридическим свойствам, нормативности Конституция, ее
положения о правах и свободах оказывают непосредственное регулирующее воздействие
на общественные отношения. При этом права и свободы признаются непосредственно
действующими независимо от того, существуют уже или еще нет законодательные
акты, призванные при необходимости их конкретизировать, определять правила,
механизмы и процедуры для их наиболее эффективного осуществления. Каждый субъект
права - государственный или общественный орган, должностное лицо или гражданин
- должен сверять свои юридически значимые действия прежде всего с Конституцией,
руководствоваться ею. Она является правовым основанием для отмены актов и
пресечения действий, которые ей противоречат. При защите в суде, ином органе
своих прав и свобод правомерна ссылка непосредственно на конституционные нормы,
как правомерна такая ссылка и со стороны этих органов при принятии ими решения.
Имеются права и свободы, которые, исходя из смысла конституционных норм,
не требуют для своего осуществления дополнительной законодательной регламентации.
Например, свобода мысли, свобода творчества, право на участие в культурной
жизни и на доступ к культурным ценностям. Другие нуждаются в этом для более
полной и гарантированной их реализации, что вытекает из характера самого права
и свободы или прямого указания в Конституции на необходимость принятия закона.
Так, норма ст. 30 Конституции о праве на объединение реализуется в единстве
с конкретизирующими ее федеральными законами от 19 мая 1995 г. "Об общественных
объединениях", от 12 января 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах
и гарантиях деятельности", рядом других; норма ст. 32 об избирательных правах
- с федеральными законами от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных
прав граждан Российской Федерации", от 2 июня 1995 г. "О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и др.; норма
ст. 40 о праве на жилище - с Жилищным кодексом и другими актами жилищного
законодательства.
При развитии, конкретизации в законах конституционных положений не исключена
опасность их искажения, сужения сферы действия права или свободы, установления
таких процедур и механизмов их реализации и защиты, которые в силу неполноты,
ущербности могут затруднить осуществление этого права или свободы. Кроме того,
низкий уровень правосознания и правовой культуры в обществе вообще и у многих
представителей власти в частности порождает еще большую опасность - нарушение
прав и свобод при применении даже совершенных законов изданием подзаконных
актов, действиями должностных лиц. Поэтому принципиальное значение имеют положения
комментируемой статьи, согласно которым смысл, содержание и применение законов,
как и других правовых актов, должны быть подчинены обеспечению прав и свобод
человека и гражданина. Эти положения адресованы всем ветвям государственной
власти и местному самоуправлению. При их несоблюдении вступает в действие
механизм судебного конституционного контроля и судебной защиты.
Конституция возлагает на Конституционный Суд проверку по запросам уполномоченных
на то органов и лиц конституционности законов, иных нормативных актов, договоров.
По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам
судов он проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего

<<

стр. 3
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>