<<

стр. 32
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

избираются сроком на два года.
8. Совет Федерации на свое первое заседание собирается на тридцатый день
после избрания. Первое заседание Совета Федерации открывает Президент Российской
Федерации.
9. Депутат Государственной Думы первого созыва может одновременно являться
членом Правительства Российской Федерации. На депутатов Государственной Думы
- членов Правительства Российской Федерации не распространяются положения
настоящей Конституции о неприкосновенности депутатов в части ответственности
за действия (или бездействие), связанные с выполнением служебных обязанностей.
Депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия
на непостоянной основе.

Комментарий к разделу второму

Появление новой Конституции закономерно вызвано качественными изменениями,
происходящими в государственной и общественной жизни страны. Тем не менее,
чтобы конституционные положения действительно стали нормами нашей жизни и
все привыкли жить в соответствии с ними, предстоит многое сделать. Поэтому
современный период становления демократической российской государственности
называют периодом поэтапной конституционной реформы. В этой связи важно предусмотреть,
чтобы новый Основной Закон государства входил в его законодательную систему
как можно мягче, не разрушая устоявшихся правовых схем и связей, если их действие
вписывается в "конституционную ткань".
Назначение раздела, завершающего текст Конституции, состоит в том, чтобы
процессы формирования системы органов государственной власти, приведения текущего
законодательства в соответствие с конституционными нововведениями сделать
менее резкими, постепенными, учитывая преемственность конституционных институтов
и норм.
Такие разделы (главы) характерны для конституций, принятых в странах,
переживающих определенный переходный период, - как правило, от режима тоталитарной
власти к демократическому правовому государству. В то время как заключительные
положения новых конституций содержат правила о вступлении их в силу и прекращении
действия прежних, переходные положения определяют нормы о порядке и сроках
замены действовавших конституционных институтов и органов новыми, о законодательстве
и имуществе прежних режимов и т. д. Ряд вводимых институтов, закрепленных
конституционными нормами, носят временный характер либо направлены на достижение
определенного результата или цели, после чего они должны прекратить свое существование.
Нередко в переходных положениях устанавливаются сроки приведения законодательства
в соответствие с новой конституцией.
Переходные (дополнительные, специальные) нормы есть, в частности, в конституциях
Италии 1947 г. (раздел II "Переходные и заключительные постановления@), Японии
1947 г. (гл. XI "Дополнительные положения"), ФРГ 1949 г. (раздел XI "Переходные
и заключительные положения"), избравших после падения военно-фашистских диктатур
демократический путь развития. В 70-х гг. такие положения были предусмотрены
и в конституциях Греции 1975 г., Португалии 1976 г., Испании 1978 г.
Рассматриваемый завершающий раздел новой российской Конституции прежде
всего определяет исходя из результатов всенародного голосования день ее принятия,
сроки вступления ее в силу и прекращения действия прежней Конституции. В Постановлении
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о результатах всенародного
голосования по проекту Конституции Российской Федерации от 20 декабря 1993
г. приведены следующие цифры: в голосовании приняли участие 58 187 755 зарегистрированных
избирателей, или 54,8%; за принятие Конституции проголосовало 32 937 630 избирателей,
или 58,4% избирателей, принявших участие в голосовании. Центральная избирательная
комиссия признала всенародное голосование 12 декабря 1993 г. состоявшимся
и направила текст Конституции для официального опубликования одновременно
с постановлением в газетах ("Российская газета" и "Российские вести"), а также
в ИТАР и для издания массовым тиражом издательством "Юридическая литература".
Таким образом, день 12 декабря 1993 г. считается днем принятия Конституции,
а 25 декабря 1993 г. следует считать днем вступления в силу Конституции Российской
Федерации, соответственно в этот же день прекратила свое действие принятая
12 апреля 1978 г. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России
со всеми внесенными в ее текст многочисленными изменениями и дополнениями.
В Конституции проводится последовательная линия на укрепление федеративных
основ государства, закрепление равенства субъектов Федерации и между собой,
и в отношениях с Центром. Признается, что разграничение предметов ведения
и полномочий осуществляется положениями настоящей Конституции, Федеративным
и иными договорами.
Федеративный договор от 31 марта 1992 г. является, по сути, триединым
соглашением (состоит из трех Договоров) о разграничении предметов ведения
и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской
Федерации и органами власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга,
автономной области и автономных округов в составе Российской Федерации. Заключительные
и переходные положения определяют, что в случае расхождения положений Конституции
с положениями Федеративного договора действуют конституционные нормы, направленные
на выравнивание статусов всех субъектов Российской Федерации, их дальнейшее
развитие и перераспределение полномочий между органами власти Федерации и
ее субъектов.
Вступление в силу новой Конституции влечет за собой существенные перемены
в законодательстве. В ближайшие годы оно претерпит заметные изменения, радикально
обновится, будет приведено в соответствие с конституционными требованиями,
с проводимыми в стране политическими и экономическими реформами, с необходимостью
более полной защиты прав и свобод граждан, развития социальной сферы, укрепления
государственно-правовых основ. Так, только Примерная программа законопроектной
работы комитетов Государственной Думы на ее первую сессию содержит 143 законопроекта
по самым различным сферам общественной жизни страны.
В перечне законодательных актов, подготовка которых предусмотрена в Послании
Президента Федеральному Собранию "Об укреплении Российского государства",
содержится 87 названий. Это законопроекты, регламентирующие порядок создания,
организации и деятельности органов государственной власти Российской Федерации
и направленные на реформирование судебной системы в России, а также затрагивающие
общие принципы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации
и общие принципы местного самоуправления. Планируется внести в Государственную
Думу проекты Гражданского, Уголовного и Земельного кодексов, проекты законов,
направленных на обеспечение экономических и политических прав граждан, и целый
ряд других не менее важных законопроектов.
Однако в России продолжают и будут еще действовать в обозримом будущем
сотни законов, тысячи других нормативных актов, составляющих сложившуюся за
десятилетия правовую систему. Научно-практическая экспертиза всего законодательного
массива, выявление в нем пробелов и противоречий, предложение конкретных юридических
решений - все это еще впереди. И потому важно, чтобы сосуществование законодательных
и иных актов, действующих в стране, основывалось на едином принципе - принципе
конституционной законности, т. е. они все должны соответствовать настоящей
Конституции. Ее переходными положениями установлено, что законы и другие правовые
акты, действовавшие на территории Российской Федерации до 25 декабря 1993
г., будут продолжать обладать юридической силой и, соответственно, применяться
в той части, которая не противоречит Конституции.
В то же время значительное число законодательных актов Указом Президента
о мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие
с Конституцией Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. <139> признаны утратившими
силу, не действующими и не подлежащими применению органами государственной
власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Президент и Правительство со вступлением в силу Конституции приобретают
свои права, обязанности и ответственность в соответствии с новыми конституционными
прерогативами. Кроме того, положения раздела оговаривают, что нынешний Президент
сохраняет свои полномочия на весь срок его избрания, т. е. до 12 июня 1996
г., поскольку, являясь по Конституции ее гарантом, будет способствовать спокойному,
последовательному ходу формирования и закрепления новых форм российской государственности
в этот сложный переходный период.
Отменяется двойное наименование высшего органа федеральной исполнительной
власти (Совет Министров - Правительство Российской Федерации), который со
дня вступления в силу Конституции именуется однозначно - Правительство Российской
Федерации. Оно продолжает осуществлять свои полномочия и сложит их перед вновь
избранным Президентом.
Переходными положениями устанавливаются также порядок и правовые основания
осуществления правосудия до принятия новых федеральных законов, предусмотренных
в соответствующих статьях Конституции о судоустройстве в Российской Федерации,
о Конституционном Суде Российской Федерации, о Верховном Суде Российской Федерации,
о мировых судьях и ряде других. Судьи всех уровней судебной системы также
продолжают свою деятельность до истечения срока, на который они избирались.
В случае появления вакантных должностей судей последние замещаются в установленном
Конституцией порядке. Так, в соответствии со ст. 128 судьи Конституционного
Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда назначаются Советом Федерации
по представлению Президента. Он же непосредственно назначает судей других
федеральных судов.
Конституция предусматривает принятие специального федерального закона,
которым будет установлен порядок рассмотрения дел судом с участием присяжных
заседателей (см. комментарии к ст. 20 и 47). До введения его в действие сохраняется
существующий порядок судебного рассмотрения соответствующих дел. Будет сохранен
и прежний порядок ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых
в совершении преступления, до внесения соответствующих изменений в уголовно-процессуальное
законодательство.
Завершающие положения Конституции определяют полномочия депутатов Федерального
Собрания первого созыва. Известно, что депутатский корпус нового законодательного
органа первого созыва был сформирован на основе Указа Президента о поэтапной
конституционной реформе в Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. <140>
и Положения о федеральных органах власти в переходный период, подготовленного
в соответствии с проектом Конституции, который затем был вынесен на всенародное
голосование.
Конституция определяет срок полномочий Федерального Собрания, избранного
12 декабря 1993 г., двумя годами, связывая это с его переходным характером.
Предполагается, что основными задачами Федерального Собрания первого созыва
будут приведение в соответствие с Конституцией текущего законодательства,
а также принятие в развитие ее положений федеральных конституционных законов
и иных законодательных актов.
Совет Федерации и Государственная Дума собрались на первые заседания
и начали работу в качестве представительного и законодательного органа Российской
Федерации 11 января 1994 г., на тридцатый день после своего избрания, и прекратят
парламентские полномочия с момента начала работы Федерального Собрания нового
созыва.
Аппарат группы депутатов Государственной Думы формируется после регистрации
в установленном порядке соответствующей группы и работает до момента прекращения
ее деятельности. В пределах такого же двухлетнего срока осуществления полномочий
депутата Совета Федерации действует его канцелярия, формируемая для обеспечения
депутатской деятельности в парламенте и избирательном округе (гл. 8 Регламента
Совета Федерации первого созыва от 2 февраля 1994 г.). Теми же сроками ограничена
деятельность помощников, принятых на работу для оказания правовой, информационной
и организационно-технической помощи депутату Государственной Думы (гл. 9 Регламента
Государственной Думы от 25 марта 1994 г.).

Указанный Регламент Государственной Думы утратил силу.
См. новый Регламент ГД, принятый постановлением Государственной Думы Федерального
Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД

В то же время секретариаты палат Федерального Собрания, созданные для
осуществления делопроизводства, организационного, информационного, правового,
документального обслуживания заседаний Совета Федерации и Государственной
Думы, работают на постоянной основе, обеспечивая преемственность в деятельности
Федерального Собрания.
В соответствии с переходными положениями депутаты Совета Федерации первого
созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе, т. е. без отрыва
от основной производственной или служебной деятельности, либо наряду с осуществлением
на постоянной основе полномочий депутата представительного органа государственной
власти субъектов Российской Федерации или органа местного самоуправления.
На постоянной основе в Совете Федерации работают его Председатель, заместители
Председателя и руководители комитетов Совета Федерации.
Статья 95 Конституции определяет, что в Совет Федерации входят по два
представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от органов представительной
и исполнительной власти. Однако такой Совет Федерации, который состоял бы
из должностных лиц, в конце 1993 г. практически образовать было невозможно.
Необратимый процесс развала и самороспуска Советов на местах привел к тому,
что представительная власть во многих регионах фактически отсутствовала. В
ряде республик были избраны президенты, другие возглавляли председатели Верховных
Советов. Все это не позволило создать Совет Федерации в соответствии с конституционными
положениями. Поэтому согласно Положению о выборах депутатов Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденному Указом Президента
от 11 октября 1993 г. <141>, было принято решение об избрании в Совет Федерации
первого созыва по два депутата от каждого субъекта Федерации (ст. 2 Регламента
Совета Федерации первого созыва), причем кандидаты в депутаты выдвигались
группами избирателей и (или) избирательными объединениями.
Определено, что Совет Федерации первого созыва будет собираться периодически.
Его заседания в соответствии с принятым Регламентом Совета Федерации первого
созыва проводятся в период с 15 сентября по 15 июля не реже одного раза в
любые три следующие друг за другом недели.
В отличие от депутатов Совета Федерации первого созыва депутаты Государственной
Думы работают на профессиональной основе, т. е. осуществляют свои полномочия
как основной вид трудовой деятельности, прекратив заниматься другой оплачиваемой
деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой. Они не
должны состоять на государственной службе за одним исключением: депутату Государственной
Думы первого созыва в данный переходный период разрешается сочетание депутатских
полномочий с выполнением обязанностей члена Правительства Российской Федерации.
Однако на таких лиц не распространяются положения ст. 98 Конституции о депутатской
неприкосновенности: в течение срока исполнения ими полномочий члена федерального
Правительства эти депутаты ввиду своего особого положения могут нести ответственность
за действия (бездействие), связанные с выполнением служебных обязанностей.


Сергей Вадимович, одной из задач возглавляемого Вами министерства является
юридическая экспертиза правовых актов субъектов Российской Федерации. Как
реагирует Министерство юстиции на выпуск ими актов, противоречащих федеральному
законодательству?

Согласно постановлению Правительства РФ "О дополнительных функциях Министерства
юстиции Российской Федерации" N 550 от 3 марта 1995 г., при несоответствии
нормативного правового акта субъекта РФ Конституции России или федеральному
законодательству Министерство юстиции представляет заключение в орган государственной
власти субъекта РФ и информацию об этом в соответствующие федеральные органы
государственной власти. Заключения Минюста носят рекомендательный характер
и не приостанавливают действия нормативного акта субъекта РФ.
Существующие механизмы обеспечения соответствия конституций, уставов
и законов субъектов РФ федеральному законодательству несовершенны. Уполномоченные
органы могут обращаться с запросами в Конституционный Суд, по решению которого
акты, признанные неконституционными, утрачивают силу. Но возникает вопрос
о реализации таких решений. Пока ни один из органов государственной власти,
кроме самих субъектов РФ, с такого рода запросами в Конституционный Суд не
обращался. Почему? Может быть, именно потому, что механизма реализации решений
Конституционного Суда нет. В правовом государстве постановления Конституционного
Суда источник права, и они выполняются без принуждения. Но в наших условиях,
когда добровольное приведение в соответствие с Конституцией Российской Федерации
нормативных актов субъектов РФ исключение из правил, без соответствующих санкций
не обойтись. Они могли бы быть предусмотрены в специальном законе, посвященном
механизму реализации решений Конституционного Суда. Учитывая небольшую "пропускную
способность" Конституционного Суда (а субъектов РФ, как известно, 89), порядок
приведения в соответствие с федеральным законодательством нормативных актов
субъектов РФ нужно установить в федеральном законе. Он должен конкретизировать
п."а" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, где вопросы обеспечения соответствия конституций
и законов республик, уставов, законов и иных нормативных актов краев, областей,
городов федерального значения, автономной области и автономных округов Конституции
и федеральному законодательству отнесены к совместному ведению. Это позволило
бы снять часть противоречий на этапе подготовки проектов.
Министерство юстиции сейчас рассматривает возможность подготовки проектов
запросов от имени Правительства Российской Федерации в Конституционный Суд
на базе своих экспертных заключений о несоответствии нормативных актов субъектов
РФ Конституции Российской Федерации. Главной задачей является приведение в
соответствие конституций и уставов, после этого остальные нормативные акты
могут быть скорректированы соответствующими органами самих субъектов РФ.

В июле 1997 г. принят, а 6 ноября 1997 г. вступил в силу закон об исполнительном
производстве, учредивший наделенную широкими полномочиями службу судебных
приставов и передавший ее в ведение Министерства юстиции. Что изменилось в
исполнительном производстве и что еще должно быть сделано?

Федеральные законы "О судебных приставах"*(1) и "Об исполнительном производстве"
*(2), возлагающие на Министерство юстиции функцию исполнения судебных решений,
позволят изменить сложившуюся ситуацию, при которой большинство судебных решений
не исполняется или их реализация затягивается на неопределенный срок. Количество
исполнительных документов, поступающих к судебным исполнителям, возрастает
примерно на 1/4 в год. Реально исполняется лишь 32% судебных решений. Из них
по материальным искам в 1996-1997 гг. судебными исполнителями изъято 42% от
общей суммы, подлежащей взысканию по исполнительным документам. Исполнение
остальных 2/3 откладывается по различным причинам.
Появление судебных приставов в ведении Минюста с соответствующим аппаратом,
правом проведения оперативно-розыскных мероприятий и доступа к необходимой
документации позволит реально повысить процент исполнения судебных решений
и освободить судебную власть от несвойственных ей функций. Главный судебный
пристав Российской Федерации является по должности заместителем министра юстиции;
он назначает на должность руководителей службы судебных приставов в регионах.
В настоящее время идет активный процесс формирования института судебных приставов
в субъектах РФ.

Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О
судебной системе Российской Федерации" предусмотрено создание Судебного департамента
при Верховном Суде РФ. Сообщено (совместным письмом Министерства юстиции и
Верховного Суда) о создании межведомственной комиссии по созданию до начала
1998 г. этого департамента. Что уже сделано по его организационному, кадровому
и ресурсному обеспечению?

8 января 1998 г. принят Федеральный закон "О Судебном департаменте при
Верховном Суде Российской Федерации". Его разработчики ставили целью создание
условий, как сказано в самом законе, "для полного и независимого осуществления
правосудия". Проект был подготовлен с участием Министерства юстиции. В соответствии
с Федеральным законом на Судебный департамент возлагается организационное
обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых, областных судов,
городских, районных, военных и специализированных судов, органов судейского
сообщества, а также финансирование мировых судей. Средства для финансирования
судов, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, судебных
департаментов и его учреждений в субъектах РФ предусмотрены в бюджете на 1998
г. В г. Москве выделено помещение для центрального аппарата Судебного департамента
при Верховном Суде Российской Федерации. Идет работа по подготовке и формированию
управлений Судебного департамента в субъектах Российской Федерации. Подготовлены
проекты нормативных правовых актов по вопросам штатной численности и организации
работы подразделений Судебного департамента в субъектах Российской Федерации.
В ближайшее время будет назначен директор Судебного департамента.

Как Вы оцениваете ситуацию, сложившуюся в связи с внесением изменений
в ст. 855 Гражданского кодекса РФ?

Согласно дополнениям, внесенным в ст. 855 ГК РФ Федеральным законом от
12 августа 1996 г., списание средств со счета должника по платежным документам,
предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств для оплаты труда
лиц, работающих у должника по трудовому договору (контракту), производится
в третью очередь. В связи с тем, что сложилось неоднозначное понимание этой
нормы вопреки потребности единообразного ее применения, а также для улучшения
процесса выплаты заработной платы, 21 июля 1996 г. Госдума приняла постановление
"О порядке применения п. 2 ст. 855 ГК РФ" . Однако результат оказался иным
резко сократились поступления в государственную казну, поскольку платежи в
бюджет и во внебюджетные фонды стали производиться в четвертую очередь. Чтобы
уклониться от платежей в бюджет, искусственно поддерживалась задолженность
по заработной плате. При этом в большей степени пострадали работники бюджетной
сферы. Решением Конституционного Суда от 17 ноября 1997 г.*(3) постановление
Госдумы "О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса" было
признано не соответствующим ст. 94, 95 (части 1), 105, 106 и 107 Конституции
Российской Федерации (по форме и с точки зрения установленного Конституцией
РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти).
Вопросы, связанные с применением п. 2 ст 855 ГК РФ, подлежат урегулированию
в порядке, предусмотренном для принятия федеральных законов с участием не
только Госдумы, но и Совета Федерации и Президента РФ.

Сергей Вадимович, каково Ваше мнение о последствиях передачи в ведение Министерства
юстиции системы исправительных учреждений?

Передача пенитенциарной системы в ведение Министерства юстиции связана
не только с выполнением рекомендаций Совета Европы, она имеет исторические
корни. С 1885 г. Главное тюремное управление подчинялось Министерству юстиции,
которое и осуществляло центральное управление тюремной системой Российской
империи. Эту функцию Министерство юстиции выполняло до 1922 г.
К сожалению, действующая правовая и организационная основа исполнения
уголовных наказаний исчерпала себя и сдерживает инициативу в реформировании
пенитенциарной системы. Для выведения пенитенциарных учреждений из кризисного
состояния, создания необходимых гарантий неукоснительного соблюдения прав
граждан в местах лишения свободы требуются новые подходы к уголовно-исполнительной
системе, основанные на строгом соблюдении конституционных норм и международных
актов в области прав человека и гражданина. В соответствии с Указом Президента
РФ от 8 октября 1997 г. правительственная комиссия разрабатывает предложения
по решению правовых, организационных и финансовых вопросов, связанных с передачей
уголовно-исполнительной системы в ведение Министерства юстиции. В Указе Президента
РФ также предусмотрено внесение на рассмотрение в Госдуму проектов соответствующих
нормативных актов. Такие проекты Минюстом уже подготовлены, они содержат изменения
и дополнения Уголовно-исполнительного и Уголовно-процессуального кодексов
Российской Федерации, законов Российской Федерации "Об учреждениях и органах,
исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", "Об оперативно-розыскной
деятельности", "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении
преступлений" и др. Кроме того, около 20 постановлений Правительства РФ нуждаются
в изменении. Но льготы и социальные гарантии работникам ГУИНа и членам их
семей будут сохранены. Что касается содержания под стражей обвиняемых, то
нужно шире пользоваться институтом залога, подписки о невыезде и т.д., чтобы
"разгрузить" переполненные изоляторы, учитывая нормы международного права,
а также рекомендации Совета Европы.

Как Вы можете оценить существующий порядок опубликования нормативных
актов и их регистрации Министерством юстиции?

Государственная регистрация ведомственных нормативных актов является
одной из основных сфер деятельности Министерства юстиции Российской Федерации,
что нашло свое отражение в Концепции реформирования органов и учреждений юстиции
Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской
Федерации от 7 октября 1996 г. N 1177.
Государственная регистрация ведомственных нормативных актов была введена
Указом Президента Российской Федерации от 5 декабря 1991 г. N 261 "О Министерстве
юстиции РСФСР" и постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая
1992 г. "О государственной регистрации ведомственных нормативных актов". В
настоящее время государственная регистрация регулируется постановлением Правительства
Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их
государственной регистрации".
В соответствии с п. 10 Указа Президента РФ "О порядке опубликования и
вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых
актов федеральных органов исполнительной власти" от 23 мая 1996 г. N 763,
нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме
актов и отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную
тайну или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную
регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном
порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут
служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения
санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся
в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Ведомства не всегда соблюдают эту норму бывает, что акты применяются
без государственной регистрации. За последнее время участились жалобы от граждан
и юридических лиц на применение незарегистрированных в Министерстве юстиции
РФ и неопубликованных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти. Верховный Суд РФ неоднократно удовлетворял такие жалобы и признавал
незарегистрированные и неопубликованные акты недействующими.
Министерство юстиции РФ активно сотрудничает со средствами массовой информации,
постоянно готовит для публикации информацию о зарегистрированных актах. Это
способствует реализации положения ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с
которым любые правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека
и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для
всеобщего сведения.
Вместе с тем в связи с опубликованием нормативных правовых актов федеральных
органов исполнительной власти возникает ряд проблем, о которых Министерство
юстиции Российской Федерации информировало Администрацию Президента Российской
Федерации.
Редакция газеты "Российские вести", которая в соответствии с Указом Президента
РФ N 763 является официальным источником опубликования, передает акты для
опубликования в журнал "Курьер" приложение к газете "Российские вести". Данный
журнал не является официальным источником опубликования, и с публикацией в
нем не связывается вступление в силу нормативных правовых актов.
Кроме того, нерешенным до настоящего времени остается вопрос, вызванный
отсутствием даты опубликования актов в "Бюллетене нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти", который наряду с газетой "Российские
вести" является официальным источником опубликования. Такое положение вызывает
не только многочисленные вопросы заинтересованной аудитории, но и делает бессмысленной
саму публикацию нормативных правовых актов.

Отныне к компетенции Министерства юстиции РФ относится регистрация сделок
с недвижимостью. Как Вы оцениваете ближайшие и последующие перспективы этой
работы?

21 июня 1997 г. был принят Федеральный закон N122-ФЗ "О государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", он вступил в действие
30 января 1998 г., и все органы юстиции на местах в соответствии с ним будут
регистрировать права граждан и юридических лиц на недвижимое имущество. Закон
содержит понятие государственной регистрации как юридического акта признания
и подтверждения государством возникновения, ограничения перехода или прекращения
прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Сделки, заключенные ранее
30 января 1998 г., останутся действительными, их перерегистрации не потребуется.
В дальнейшем становление системы регистрации сделок с недвижимостью будет
способствовать созданию единого реестра недвижимости в России, что позволит
последовательно проследить ее путь (кто и когда покупал или продавал, наследовал
и т.д.).
Сделки, зарегистрированные в органах юстиции, не нуждаются в нотариальном
заверении. Так, договор купли-продажи недвижимости можно заключить в простой
письменной форме и заверить его у государственного регистратора, который проверит
его законность; факт передачи недвижимости должен быть оформлен приемо-сдаточным
актом. В результате стоимость процедуры оформления сделки значительно снижается.
Закон предусматривает переходный период. Изменение оформления сделок
с недвижимостью будет носить эволюционный характер. Процесс государственной
регистрации прав на недвижимое имущество предусматривает, в частности, правовую
экспертизу документов и проверку законности сделки. В целом, закон призван
обеспечить прозрачность рынка, уменьшить количество правонарушений в этой
сфере.
Единая система учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимость
в субъектах Российской Федерации должна быть сформирована до 1 января 2000
г.

-------------------------------------------------------------------------
*(1) Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах"
// Российская газета. 1997. 5 авг.
*(2) Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном
производстве" // Там же.
* (3) Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1997 г. N 17-П
"По делу о проверке конституционности постановлений Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации от 21 июля 1995 года N 1090-I ГД "О некоторых
вопросах применения Федерального закона "О внесении изменений и дополнений
в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и от
11 октября 1996 года N 682-II ГД "О порядке применения пункта 2 статьи 855
Гражданского кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 47. Ст.5492.


Государственная власть и юриспруденция в России: уроки истории

Юриспруденция популярна ныне в России как никогда ранее. Издается все
больше специальной литературы - в 1997 г. вышло в свет не менее 700 наименований
книг, посвященных различным аспектам юриспруденции. Количество юридических
учебных заведений стало просто невообразимым, соответственно увеличилась и
численность юристов в стране. Любопытно, что это стремительное размножение
в обществе юридического (книг, вузов, юристов) произошло как-то само собой,
совершенно стихийно, без активного участия государственной власти, которая
в недавние времена старалась контролировать все и вся.
Такого в России еще не было. Русский правовед А.Г.Станиславский писал
в середине прошлого века в своей книге по истории правоведения в России: "Ни
одна наука не может в такой мере назваться плодом правительства, как наука
права".1 И для такого вывода были все основания. В январе-феврале 1998 г.
исполняется ровно 170 лет событию, ставшему, быть может, самой яркой иллюстрацией
к данному высказыванию - событию, подлинное значение которого для русской
юриспруденции стало очевидным лишь спустя десятилетия, а главный урок, пожалуй,
не осознан в полной мере и до сих пор. Данному эпизоду нашей истории и посвящена
эта статья.
Дошедшие до нас документы позволяют изложить факты с предельной точностью.
Как известно, 31 января 1826 г. взошедший на российский престол император
Николай I учредил 2-е Отделение собственной Его Императорского Величества
канцелярии, на которое возложил в качестве главной задачи "успешное совершение"
систематизации российского законодательства, создание "Свода законов Российской
империи". Начальником Отделения был назначен М.А.Балугьянский2. Управляющим
же (не по должности, а на деле) стал член Государственного совета по Департаменту
законов действительный тайный советник М.М.Сперанский3. Именно благодаря этим
двум людям деятельность 2-го Отделения быстро вышла за рамки поставленной
перед ним задачи и стала важным фактором развития юридической науки и юридического
образования в России.
28 января 1828 г. М.М.Сперанский представил императору Николаю I доклад
следующего содержания:
"Для установления на твердых основаниях правосудия в государстве нужны:
1) ясные и твердые законы и 2) знающие судьи и законоведцы. Меры, с 1826 г.
принятые, представляют основательную надежду в совершении первого из сих двух
предположений: нужно помыслить о втором. Обучение Российского законоведения
в университетах наших доселе не могло иметь успеха по двум причинам: 1) по
недостатку учебных книг; 2) по недостатку учителей. Две учебные книги: одну
для учителей, другую для учащихся, необходимо должно составить. Труд сей немаловажен,
но составлением сводов и уложений он будет облегчен, и есть надежда, что во
2-м Отделении он может быть совершен. Приуготовление учителей представляет
более трудности. Здесь должно начать почти с самого первого образования. Должно
сперва снабдить каждый университет двумя или хотя одним русским профессором
прав, приуготовленным исключительно для сей части. К сему приуготовлению университеты
наши мало представляют способов. В них есть кафедры римского права; но в Петербургском,
Московском, Харьковском и Казанском университетах это пустой обряд; ибо как
учиться римскому праву без латинского языка? В других университетах, может
быть, более успехов: в Дерпте -в правах римском и немецком, в Вильне - в римском
и польском; но, к сожалению, нигде в российском." Для исправления сложившегося
плачевного положения в области юридического образования в докладе предлагалось
прибегнуть к довольно необычным мерам: из духовных академий - Санкт-Петербургской
и Московской - "заимствовать по три студента по дарованиям и поведению лучших
и вполне окончивших курс", поместить их в Санкт-Петербургский университет
с тем, чтобы они прослушали здесь курсы римского права и латинской словесности
"с особенным приспособлением ее к юридическим познаниям". При этом организовать
при 2-ом Отделении обучение их публичному и гражданскому российскому праву,
чтение лучших юридических книг под руководством М.А.Балугьянского и практические
упражнения под надзором сотрудников Отделения А.П.Куницына и М.А.Корфа. В
докладе выражалась надежда, что после трех лет такого обучения избранные студенты
выдержат строгий экзамен и будут в состоянии "давать уроки как публичного,
так и частного права, по крайней мере в двух первых университетах, Московском
и Санкт-Петербургском". "Таким образом положено будет твердое начало юридическому
в России образованию, и судя по охоте к сему роду учения, в молодых людях
приметной, можно надеяться, что оно скоро распространится и перестанет быть
редким".
Император Николай I одобрил меры по развитию юридического образования
в России, предложенные в докладе Сперанского и распорядился выделить необходимые
денежные суммы. Из Санкт-Петербургской духовной академии во 2-е Отделение
были направлены студенты Сергей Орнатский, Александр Пешехонов и Савва Богородский,
из Московской - Василий Знаменский, Константин Неволин и Алексей Благовещенский.
Интересное совпадение - в число пансионеров Санкт-Петербургского университета
они были зачислены 26 января 1828 г., т.е. за два дня до того, как М.М. Сперанский
подал императору указанный доклад.
По плану обучения названные студенты должны были ежедневно с 6 до 8 часов
утра заниматься в Отделении, с 8 же и до 14 часов слушать учебные курсы в
университете. В докладе предполагалось, что в университете они будут заниматься
лишь двумя дисциплинами - на самом деле им пришлось пройти чуть ли не полный
курс обучения юридическим наукам, который был разделен на три семестра. В
первом семестре им преподавались: так называемая "пропедевтика" (т.е. обозрение
всех частей законоведения и история российских законов от Святого Владимира
до настоящего времени), публичное российское законоведение (изложение российского
государственного права), римское право как теория гражданского права, политическая
экономия, всеобщая история, иностранные языки - древние (греческий и латинский)
и новейшие (немецкий, французский и английский).
Во втором семестре они обучались российскому гражданскому праву, полицейским
законам, законам, относящимся до управления финансов в империи, российской
истории, также продолжали изучать римское право и иностранные языки.
В третьем семестре им преподавались российское гражданское судопроизводство,
российское уголовное законоведение, право народное, история римского права,
статистика и иностранные языки.
В мае-июне 1829 г., т.е. на полтора года ранее предполагавшегося в докладе
срока, кандидаты в профессора права держали экзамен перед специальной комиссией
из университетских профессоров под председательством М.М. Сперанского. Каждое
испытание продолжалось не менее 4 часов, с 7 до 11 часов вечера (днем все
были заняты работой во 2-м Отделении). Всего было шесть испытаний: по российскому
гражданскому и государственному праву, политической экономии, римскому праву,
латинскому, древнегреческому, английскому, французскому, немецкому языкам.
Успешно выдержав указанные экзамены, студенты получили назначение в Берлинский
университет, где им предстояло "усовершенствовать себя в науке права" под
руководством знаменитого немецкого правоведа К.Савиньи.
В записке, которую студенты, отправлявшиеся 11 сентября 1829 г. в Германию,
должны были передать своему новому педагогу, М.М.Сперанский писал: "Специальное
назначение этих молодых людей - сделаться со временем профессорами законоведения,
но желательно, чтоб это назначение не было исключительным и чтоб эти молодые
люди могли в то же время быть определены в различные отрасли администрации,
совмещая таким образом теорию с практикою в делах государственного управления".
Далее он высказывал свои пожелания по поводу программы обучения русских студентов
в Берлинском университете. "Римское право не является ни основным, ни даже
вспомогательным в России (за исключением губерний прибалтийских), но полагаем,
что изучение какого-либо иного специального права не может доставить более
прочного основания юридической подготовке, как основательное изучение пандектов".
По мнению М.М.Сперанского, русским студентам необходимо было изучить общее
гражданское право Германии, германское судопроизводство, специальное гражданское
право Пруссии и его судопроизводство, уголовное право, уголовное судопроизводство
и судебное следствие, государственное право, современное международное право,
общую теорию права или философию права. "Само собою разумеется, - отмечал
он, - что изучение этих отраслей права, а в особенности римского права, будет
сопровождаться изучением истории их:". Кроме того, М.М.Сперанский рекомендовал
дать русским студентам возможность прослушать лекционные курсы по истории
философии, философии истории, древностям греческим и римским, общей статистике,
всеобщей статистике и: химии". "На основании сказанного выше о будущем вероятном
назначении молодых людей, - завершал свою записку М.М.Сперанский, - желательно,
чтоб они были допущены, если это только окажется возможным, к присутствованию
от времени до времени при судопроизводстве в судебных учреждениях, с целию
приобретения этим путем более положительных познаний о самом производстве
в судах, а также с целию ознакомления с практическими подробностями всего
канцелярского порядка".
Тем временем места студентов, отправленных для продолжения учебы в Германию,
заняли другие выпускники духовных академий: из Санкт-Петербургской - Александр
Федотов-Чеховский, Никита Крылов и Алексей Куницын, из Московской - Иван Платонов,
а также братья Баршевы, Сергей и Яков. Им также предстояло после обучения
в течение трех семестров в Санкт-Петербургском университете и при 2-м Отделении
отправиться в Берлинский университет. И действительно в октябре 1831 г. все
шестеро, а также выпускник Санкт-Петербургского университета Кранихфельд,
прекрасно знавший немецкий язык, отправились в Германию.
1 сентября 1830 г. умер от чахотки студент Пешехонов. Вместо него в Берлин
были отправлены в том же году два выпускника Дерптского университета - Калмыков
и Редкин.
К.Савиньи высоко оценивал способности всех русских студентов, учившихся
у него. Особенно он выделял Неволина и Знаменского.
Первые пять студентов, изучавших право в Берлинском университете, возвратились
в Россию 3 октября 1832 г. 13 апреля 1833 г. они были причислены ко 2-му Отделению,
где занялись чтением и изучением составленных сводов российских законов. Тогда
же император Николай I повелел определить особые правила приема у них экзамена
на степень доктора прав. М.М. Сперанский в течение 1833 г. составил эти правила
и разработал специальную программу данного экзамена. В соответствии с ними
студенты законоведения, возвратившиеся из Берлина, должны были держать экзамен
в Санкт-Петербургском университете перед комиссией, составленной из профессоров
философско-юридического факультета и приглашенных старших чиновников 2-го
Отделения действительных статских советников А.П.Куницына и М.Г.Плисова. При
этом для получения степени доктора прав студентам надлежало написать и защитить
"диссертации по предметам российского законоведения, политической экономии,
истории и статистики".
Судя по документам, все пятеро студентов успешно выдержали экзамен, а
Неволин и Знаменский успели даже к концу 1834 г. представить свои диссертации
в типографию для напечатания.
Осенью 1834 г. возвратились из Германии остальные девять студентов. Настоятельная
потребность российских университетов в преподавателях юридических дисциплин
заставила изменить порядок их испытаний на степень доктора прав. Обратившись
с докладом к императору Николаю I, М.М.Сперанский попросил отменить для указанных
студентов представление диссертаций, так как сочинение последних "вместе с
рассмотрением и печатанием оных" требует год и более времени. Вместо этого
Сперанский предложил обязать студентов после сдачи экзамена извлечь из предметов
испытания "положения или тезы, объемлющие весь состав юридических наук и представить
их к одобрению юридического факультета". "Таким образом, - делал он вывод,
- испытание всех студентов может быть кончено по крайней мере к концу мая,
и они отправлены быть могут к своим местам по распоряжению министра народного
просвещения. Строгое испытание словесное и письменное и защищение от 30 до
40 и более тез, извлеченных из состава всех юридических наук, заменят с пользою
и сбережением времени предлинные диссертации, требующие всегда много времени,
если им быть хорошими". Император Николай I согласился со Сперанским, начертав
на докладе: "Экзамены студентам как прежним,так и новым произвести на означенных
в докладе основаниях". Случилось это 7 марта 1835 г.
К июлю указанного года все студенты выдержали положенные экзамены, а
с 19 июля начали представлять к защите на публичном собрании в университетском
актовом зале свои тезисы.
В результате все они4 были удостоены степени доктора прав и назначены
на должности ординарных профессоров: Калмыков, Яков Баршев и Кранихфельд -
в Санкт-Петербургский университет, Редкин, Крылов, Сергей Баршев5 - в Московский
университет, Федотов-Чеховский, Куницын, Платонов - в Харьковский университет,
Неволин, Орнатский, Богородский - в Университет Святого Владимира в Киеве.
За сравнительно короткое время все эти профессора заняли ведущие позиции
в тех областях русской юриспруденции, в которых стали специализироваться.
Можно смело сказать, что именно они заложили основы юридической науки и юридического
образования в России. Их заслуги станут особенно очевидными, если принять
во внимание, что каждый из них имел многочисленных учеников, немало из которых
также стали светилами в своих научных сферах. Усилия, предпринятые царским
правительством для быстрого развития в России университетского юридического
образования, а значит, и юридической науки, оказались удивительно плодотворными.
В чем же секрет этого успеха и одновременно главный урок для нас? Видимо,
в том, что тогда хорошо понимали забытую ныне истину - настоящего обновления
той или иной сферы общественной жизни можно достичь не посредством создания,
нагромождения одного на другое новых учреждений, а лишь путем воспитания новых
людей!

Доктор юрид. наук, профессор
кафедры истории государства
и права МГУ им.М.В.Ломоносова В.А.Томсинов

-------------------
1. Станиславский А.Г. О ходе законоведения в России и о результатах современного
его направления. Спб., 1853. С.30.
2. Подробнее о нем см.: Томсинов В.А. Балугьянский Михаил Андреевич //
Законодательство. 1998. N 1.
3. Подробнее о нем см.: Томсинов В.А. Светило русской бюрократии. М.,
1997.
4. За исключением Знаменского и Благовещенского, умерших соответственно
30 января и 13 сентября 1835 г.
5. Подробнее о нем см., напр.: Томсинов В.А. Сергей Иванович Баршев //
Вестник Московского ун-та. Серия 11, Право. 1996. N 3. С.35-43.


Международные договоры в правовой системе Российской Федерации

В настоящее время Российская Федерация является участницей примерно двадцати
тысяч действующих международных договоров. Расширение договорных связей России
с другими странами обусловило необходимость совершенствования внутригосударственного
законодательства, регламентирующего заключение ею международных договоров.
Одним из важнейших актов российского законодательства в этой области является
Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля
1995 г. Он основан на положениях Конституции РФ 1993 г. и общепризнанных нормах
договорного права, отраженных в Венских конвенциях о праве международных договоров
с участием государств (1969 г.) и договоров с участием международных организаций
(1986 г).
Международный договор Российской Федерации определяется в упомянутом
Федеральном законе 1995 г. как международное соглашение, заключенное Российской
Федерацией с иностранным государством или государствами либо с международной
организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо
от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных
между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.
Существенным моментом в этом определении является то, что соглашение должно
регулироваться международным правом, в отличие от соглашений, обязывающих
государства политически, но не порождающих юридических обязательств как, например,
многие соглашения в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в
Европе.
Закон различает три категории международных договоров в зависимости от
уровня договаривающихся сторон:
межгосударственные,
межправительственные и
договоры межведомственного характера.
Межгосударственные договоры заключаются с иностранными государствами,
а также с международными организациями, как правило, на самом высоком уровне
- от имени Российской Федерации. Например, договоры о дружбе и сотрудничестве,
заключенные Российской Федерацией в 1991-1996 гг. с Болгарией, Венгрией, Венесуэлой,
Францией и другими странами.
Во вторую категорию международных договоров России входят договоры, заключаемые
на уровне Российского Правительства. В преамбуле таких договоров упоминается
Правительство РФ, и от его имени подписываются договоры. Примерами таких договоров
могут служить: Конвенция между Правительством Российской Федерации и Правительством
Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии об избежании двойного
налогообложения и о предотвращении уклонения от налогообложения в отношении
налогов на доходы и прирост стоимости имущества 1994 г.; Соглашение между
Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики
об основных принципах и направлениях экономического сотрудничества на период
до 2000 г.
Договоры третьей категории заключаются федеральными органами исполнительной
власти - министерствами, государственными комитетами и другими подведомственными
Российскому Правительству органами с аналогичными органами других государств
по вопросам, входящим в их компетенцию.
По числу участников международные договоры бывают двусторонними и многосторонними.
Среди многосторонних договоров с участием Российской Федерации особо важное
значение имеют договоры универсального характера, представляющие по своему
предмету регулирования интерес для всех государств мира. Они предусматривают
мероприятия всемирного масштаба - такие, как всеобщее разоружение, запрещение
расовой дискриминации, освоение космоса, мирового океана и т.п.
В соответствии с нормами международного права категория, вид и наименование
договорного акта (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами
или нотами и т.д.) не влияют на его юридическую силу. Договор обязателен для
его сторон, которыми являются государства, правительства или ведомства и которые
осуществляют права и несут по нему обязанности. Стороны обычно перечислены
в преамбуле договора, и он подписывается от их имени: за Российскую Федерацию,
за Правительство Российской Федерации или за соответствующее российское ведомство.
При этом следует подчеркнуть, что международные договоры межведомственного
характера обязательны лишь для заключивших их ведомств; ни государство, ни
правительство никакой ответственности по ним не несут.
Согласно Конституции Российской Федерации, общепризнанные принципы и
нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются
составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской
Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством,
то применяются правила международного договора (п.4 ст.15).
Эти положения почти дословно воспроизводятся в Законе "О международных
договорах Российской Федерации" (п.1, 2 ст.5). Они устанавливают принципиально
новый порядок взаимодействия международного и внутреннего права - отвечающий
реалиям современной международной жизни. В настоящее время не существует договоров,
в которых участвовали бы все государства, а для не участвующего в договоре
государства его положения не имеют силы. Значение общепризнанных принципов
и норм международного права состоит именно в том, что они создаются международным
сообществом в целом и становятся обязательными для всех государств. Это принцип
суверенного равенства государств, принцип неприменения силы и угрозы силой
и др. Если положения официально опубликованных международных договоров Российской
Федерации не требуют издания внутригосударственных актов для применения, они
действуют в нашей стране непосредственно.
В постановлении Пленума Верховного Суда России от 31 октября 1995 г.
N 8 судам при осуществлении правосудия рекомендуется принимать во внимание
тот факт, что общепризнанные принципы и нормы международного права наряду
с международными договорами являются составной частью правовой системы Российской
Федерации (п.5). Хотя в постановлении делается акцент на необходимость применения
положений договора в случае, если он устанавливает иные правила, чем предусмотренные
российским законодательством, логическое толкование постановления приводит
к выводу, что было бы неправильно утверждать, что в таких случаях применимы
только закрепленные в международных договорах общепризнанные принципы и нормы
международного права.
Закон о международных договорах Российской Федерации распространяется
на международные договоры, в которых Российская Федерация является стороной
в качестве государства-продолжателя СССР. Данное понятие является новым в
российской договорной практике.
Обычно в случаях территориальных изменений (слияния государств, их разделения,
отделения одного государства от другого) наступает правопреемство государств
в отношении международных договоров, которое регулируется нормами международного
права, нашедшими свое отражение, в частности, в Венской конвенции о правопреемстве
государств в отношении международных договоров 1978 г. В основе этих норм
лежит принцип сохранения стабильности международных договоров. Исключение
составляют лишь случаи, когда соответствующие государства договорились об
ином или когда применение данного договора в отношении государства-преемника
было бы несовместимо с объектом и целями этого договора или коренным образом
изменило условия его действия.
Так, при образовании единой Германии в 1990 г. ФРГ признала правопреемство
по всем договорам между СССР и ГДР, которые отвечали интересам объединенной
Германии и СССР. При образовании на территории Югославии ряда независимых
государств новые государства признали себя правопреемниками в отношении основной
массы договоров между Югославией и СССР. Это было сделано, например, при инвентаризации
договорно-правовой базы российско-словенских и российско-хорватских отношений,
аналогичный процесс идет в отношениях России с Боснией и Македонией. Иначе
обстоит дело с Гонконгом, перешедшим с 1 июля 1997 г. под суверенитет КНР:
поскольку Гонконг был колониальным владением Великобритании, все договоры,
заключенные ею в отношении этой территории, утратили силу.
Понятие "правопреемник" в отношении России после распада СССР не вписывалось
в систему международных правоотношений, которые затрагивали важнейшие проблемы,
в том числе проблемы безопасности и сокращения вооружений. Правопреемство
не решило бы вопрос об участии России в ООН, в частности, в Совете Безопасности
в качестве постоянного члена, т.к. правопреемство не распространяется на членство
в международных организациях. 13 января 1992 г. МИД России разослал главам
дипломатических представительств в Москве ноту, в которой заявлялось, что
Российская Федерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства
по всем договорам, заключенным СССР. В соответствии с этой нотой мировое сообщество
молчаливо признало за Российской Федерацией статус государства-продолжателя
СССР.
Заключение международного договора обычно представляет собой длительный
процесс, состоящий из ряда последовательных стадий. Закон о международных
договорах Российской Федерации четко и всесторонне определяет весь этот процесс,
посвящая этому вопросу большую часть статей.
Важнейшей стадией заключения договора является выражение согласия на
его обязательность. Обязательность большинства договоров, заключаемых Россией,
оформляется путем подписания. Это объясняется тем, что по Конституции Президент
и Правительство наделены достаточно широкой компетенцией, в рамках которой
они могут принимать решения, влекущие за собой обязательность договора для
России.
В ряде случаев подписанные Россией договоры предусматривают вступление
их в силу после утверждения, которое осуществляется, как правило, Правительством.
В соответствии с Законом предложение о заключении договора до его подписания
выносится на одобрение Правительства. Утверждение договора после его подписания
не отменяет по смыслу Закона одобрения предложения о заключении договора.
В связи с этим встречающееся в российской практике утверждение договоров,
подписанных без соответствующего решения Правительства или Президента, является
отступлением от Закона и в принципе допускаться не должно.
Некоторые подписанные Россией договоры вступают в силу после их ратификации.
Согласно Закону о международных договорах 1995 г., расширенный по сравнению
с Законом 1978 г. перечень подлежащих ратификации договоров включает прежде
всего договоры по вопросам: прав и свобод человека и гражданина; территориального
разграничения; основ межгосударственных отношений; обороноспособности; обеспечения
мира и безопасности; мирные договоры и договоры о коллективной безопасности,
а также договоры об участии в международных объединениях, если в данных документах
предусматривается передача осуществления части полномочий Российской Федерации
или юридическая обязательность решений их органов для России.
Предложения о заключении международных договоров от имени Российской
Федерации представляются МИДом России или по согласованию с ним другими федеральными
органами исполнительной власти, как правило, на рассмотрение Президенту. Закон
делает из этого исключение для предложений о заключении межгосударственных
договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства. В некоторых случаях,
в частности, принимая во внимание пожелания партнеров по переговорам, Закон
допускает представление предложений о заключении таких договоров Правительству.
Предложения о заключении международных договоров от имени Правительства
представляются МИДом или по согласованию с ним другими федеральными органами
исполнительной власти в Правительство.
Решения о проведении переговоров и о подписании договоров принимаются
согласно Закону, как правило, либо Президентом - в отношении договоров, заключаемых
от имени Российской Федерации, либо Правительством - в отношении договоров
заключаемых от имени последнего.
Закон допускает два исключения: во-первых, Президент вправе принимать
решения о проведении переговоров и о подписании договоров по вопросам, относящимся
к ведению Правительства, если это вызывается необходимостью; во-вторых Президентом
принимаются решения о проведении переговоров о заключении международных договоров
межведомственного характера, если договор затрагивает вопросы, отнесенные
к полномочиям Президента. Эти исключения обусловлены тем, что Президент, на
которого согласно Конституции возложено осуществление внешней политики страны,
может принимать решения по широкому кругу вопросов. Тогда как Правительством
такие решения принимаются только по вопросам, отнесенным к его ведению.
Согласно Закону и в соответствии с международной практикой Президент,
Председатель Правительства и Министр иностранных дел могут вести переговоры
и подписывать международные договоры без необходимости предъявления полномочий.
Следует однако подчеркнуть, что в данном случае речь идет об отсутствии необходимости
предъявлять специальный документ, подтверждающий право данного лица вести
переговоры и подписывать договорные акты. При этом остаются в силе требования
Закона, касающиеся принятия решений о проведении переговоров и подписания
международных договоров России.
Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры публикуются
в Бюллетене международных договоров, издаваемом Администрацией Президента.
Публикация сопровождается сведениями о дате вступления договора в силу, если
он вступает в силу не с даты подписания. Там же публикуются сведения о прекращении
действия международных договоров России. Международные договоры, обязательность
которых для Российской Федерации зафиксирована в форме федерального закона,
публикуются по представлению МИДа в Собрании законодательства Российской Федерации.
Если договор применяется временно, это указывается в тексте самого договора.
В случаях, когда договор в связи с какими-либо обстоятельствами еще не опубликован,
заинтересованное ведомство или лицо может запросить копию текста в историко-документальном
департаменте МИД России. Кроме того, тексты многосторонних договоров с участием
Российской Федерации, депозитарием которых является Генеральный секретарь
ООН, а также другие сведения, касающиеся этих договоров, публикуются в издаваемом
Секретариатом ООН ежегодном сборнике "Многосторонние договоры, депонированные
у Генерального секретаря ООН". Международные договоры межведомственного характера
публикуются в официальных изданиях этих органов.
Самым важным элементом в международных договорных отношениях является
выполнение договоров. "Международные договоры Российской Федерации, - говорится
в Законе, - подлежат добросовестному выполнению в соответствии с условиями
самих договоров, нормами международного права, Конституцией Российской Федерации,
настоящим Федеральным законом, иными актами законодательства Российской Федерации"
(ст. 31). На первом месте здесь стоят положения самого договора, т.к. обязательства
по такому документу конкретизируются его участниками. Должны также приниматься
во внимание другие имеющие отношение к договору нормы международного права.
Ни в коем случае не должны нарушаться общепризнанные принципы и нормы, противоречия
которым делают договор недействительным. В этом положении учитывается важная
роль внутригосударственного права в регулировании выполнения договора и прежде
всего Конституции РФ и Закона о международных договорах.
Обеспечение выполнения обязательств и осуществления прав России по международным
договорам, вытекающих из этих договоров, возложено на федеральные органы исполнительной
власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые договорами. Главными
гарантами выполнения договоров являются Президент и Правительство. Общее наблюдение
за выполнением международных договоров осуществляет МИД. В случае нарушения
обязательств по договору другими его участниками Президенту или в Правительство
России (в зависимости от того, в чьей компетенции находятся регулируемые договором
вопросы) представляются предложения о принятии необходимых мер в соответствии
с нормами международного права и условиями договора.
От выполнения международного договора следует отличать его временное
применение, которое получило достаточно широкое распространение в российской
договорной практике. Закон о международных договорах, упорядочивающий эту
практику, вводит дополнительные требования по сравнению с Венской конвенцией
1969 г. Он предусматривает возможность временного применения договора или
его части, если это предусмотрено в договоре или если было достигнуто такое
соглашение между сторонами, подписавшими договор, когда последний еще не вступил
в силу. При этом если временное применение предусматривает договор, решение
о согласии на обязательность которого для Российской Федерации подлежит принятию
в форме федерального закона, то он должен представляться в Государственную
Думу в срок не более шести месяцев с даты начала его применения. Государственная
Дума может ратифицировать договор или продлить его временное применение. Она
может также отказаться от того и другого.
Согласно Закону договор подлежит выполнению с даты его вступления в силу
для России. В этом смысле принципиально неправильно использование в договорах
России, как это иногда встречается на практике, формулы о выполнении сторонами
положений договора до его вступления в силу вместо формулы о его временном
применении.
Одним из важнейших элементов международно-правового принципа соблюдения
договорных обязательств является точное соблюдение процедуры прекращения международных
договоров. Правомерное прекращение международного договора осуществляется
в соответствии с положениями договора и нормами международного права в отличие
от неправомерного, которое противоречит этим положениям и нормам и влечет
за собой международно-правовую ответственность.
Закон устанавливает, что прекращение и приостановление международных
договоров России осуществляется в соответствии с условиями самого договора
и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность
для России этого договора. В соответствии с этой нормой Россия должна использовать
в своей договорной практике только правомерные способы прекращения и приостановления
действия международных договоров. Если решение о согласии на обязательность
для России международного договора было принято Президентом, он и должен принимать
решение о прекращении или приостановлении действия договора; если же решение
принималось Правительством, то за ним остается и право его прекратить.
Исключением из этого правила является положение о том, что, если это
вызывается необходимостью, Президент вправе принимать решение о прекращении
или приостановлении действия международных договоров, согласие на обязательность
которых для России принималось Правительством.
В случаях, требующих принятия безотлагательных мер, Президент, играя
особую роль в осуществлении руководства внешней политикой страны, может приостановить
действие международного договора, решение на обязательность которого для России
принималось в форме федерального закона. Это может быть сделано в форме федерального
закона. Если Государственная Дума отклоняет проект такого закона, действие
договора незамедлительно возобновляется.
В Законе особо оговаривается порядок принятия решений о прекращении и
приостановлении действия международных договоров, в которых Россия является
продолжателем СССР. Такие решения органы власти России принимают в соответствии
с их компетенцией, которая может не совпадать с компетенцией государственных
органов бывшего СССР. При этом прекращение или приостановление действия договора
между Россией и какой-либо страной не предрешает вопроса о сохранении в силе
соответствующего договора между этой страной и другими государствами-бывшими
республиками СССР.
Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" имеет
большое значение. Он является важным шагом на пути дальнейшего развития международного
сотрудничества России с другими странами, укрепления ее политических, экономических
и культурных связей. Закон содействует успехам нашей внешней политики, защите
международных прав российского государства, вытекающих из заключаемых им международных
договоров. Он является конкретным результатом реализации положений Конституции
Российской Федерации и важным этапом на пути совершенствования российского
законодательства. Конкретизировав конституционные нормативные акты России,
обобщив опыт договорной практики, накопленный в российском государстве и за
рубежом, а также международно-правовые акты в указанной области, данный акт
содействует укреплению стабильности договорных отношений Российской Федерации
и международных отношений в целом.

Бояршинов Б.Г.


Соотношение права и закона

Учитывая многоаспектность проблемы, оговорюсь, что рассматриваю ее под
углом зрения практического осуществления права на судебную защиту и при этом
исхожу из различия Права как объективного регулятора общественных отношений
и закона как формы выражения права; законы не всегда адекватно выражают право,
в связи с чем от правовых необходимо отличать неправовые законы, которые законодателем
не должны приниматься, а судами - применяться. Такая посылка непосредственно
вытекает из положений действующей Конституции, провозглашающей Российскую
Федерацию демократическим правовым государством, правовая система которого
ориентирована на понимании права как общеобязательной формы равенства, свободы
и справедливости, где критерием выступает сам человек, его права и свободы,
которые и должны определять смысл, содержание и применение законов, а также
деятельность всех органов государственной власти, в том числе и суда.
Закрепленному в основном законе страны юридическому правопониманию противостоит
легизм, отождествляющий право и закон и рассматривающий право как систему
общеобязательных норм, охраняемых силой государственного принуждения, безотносительно
к содержанию нормативных установлений. При юридическом правопонимании также
не подвергается сомнению, что право для выполнения регулятивных и охранительных
функций опирается на авторитет и силу государства, воля которого, однако,
ограничивается, поскольку при принятии и применении законов государство, в
лице его органов законодательной, исполнительной и судебной власти, обязано
действовать не по субъективному усмотрению, а в соответствии с объективными
требованиями права.
Несмотря на то что основной закон страны в качестве одного из элементов
правовой системы предусматривает именно юридическое правопонимание, в теории
и судебной практике возникающие в связи с этим вопросы воспринимаются неоднозначно.
Прежде всего, иногда справедливо отмечается, что правовое государство
в условиях существующей реальности всего лишь прогрессивная идея, выступающая
в роли ориентира при государственном строительстве. Такой же вывод делается
и в отношении существующей в стране правовой системы с констатацией необходимости
постепенного создания системы гуманистического права и связанных с ним институтов
государственной власти. При этом проблема о типе правопонимания становится
как бы неактуальной, поскольку право явно отождествляется с законодательством,
а система права - с системой законодательства, что есть все тот же прежний
легизм.
Вместе с тем практические результаты построения правового государства
и развития современного законодательства непосредственного отношения к проблеме
соотношения права и закона не имеют. Более того, отсутствие здесь ощутимых
результатов как раз и делают чрезвычайно актуальным вопрос о необходимости
не на словах, а на деле перехода на закрепленный в Конституции РФ тип правопонимания,
поскольку это дает возможность использовать реальные механизмы не только для
устранения неправовых законов из системы законодательства и повышения эффективности
правосудия, но и для совершенствования деятельности самих законодательных
органов.
Иными словами, нерешительность и непоследовательность теории и практики
в осознании необходимости отказа от господствовавшего до недавнего времени
правопонимания тормозит построение правового государства и совершенствование
правовой системы страны. Кроме того, оставляется без должного внимания, что
суды при осуществлении правосудия обязаны руководствоваться типом правопонимания,
закрепленным в действующей Конституции РФ, которая в отличие от прежних основных
законов СССР и РСФСР применяется непосредственно и имеет прямое действие.
Одним из распространенных аргументов против использования в теории и
практике понятий "правовой закон" и "неправовой закон" служит суждение о том,
что это ослабляет регулятивную роль закона, создает препятствия государству
и его институтам в выполнении правоохранительной функции, формирует нигилистическое
отношение к закону и праву. Однако согласиться с подобными выводами нельзя,
и прежде всего потому, что при различении права и закона как раз и становится
очевидной регулятивная роль не закона как такового, а именно права, которое
закон должен выражать адекватно. Противоречащий праву закон не должен быть
источником правового регулирования, а использование государством для регулирования
общественных отношений неправовых законов находится в прямом противоречии
с его правоохранительной функцией.
К сожалению, принятие неправовых законов, особенно в субъектах Федерации,
носит распространенный характер, что не только мешает осуществлению и защите
гарантированных Конституцией РФ прав и свобод, но и создает реальную угрозу
единству страны, порождает несогласованность действии институтов власти, негативно
сказывается на реализации любых функций государства. Юридической общественности
по решениям Конституционного Суда РФ и других судов, а также публикациям в
литературе хорошо известны огрехи федерального и регионального законодателя.
В частности, широко освещались случаи вводимых в регионах ограничений на выбор
места жительства, приобретение права собственности, на перемещение товаров
и услуг и т.п.
В стране действительно существует проблема правового нигилизма, но она
во многом связана с несовершенством законодательства, традиционно отождествляемого
с правом. Оценка законов при их принятии и применении на предмет соответствия
праву как раз и направлена на повышение качества законодательной базы, что
будет способствовать формированию уважительного отношения к праву и преодолению
правового нигилизма. Кроме того, юридическое правопонимание вовсе не предполагает,
что оценка законов с выбором соответствующего варианта поведения должна быть
отдана на усмотрение любых субъектов правоотношений. Официальное решение по
вопросу о том, противоречит тот или иной нормативный акт в системе законодательства
праву или нет, уполномочены принимать суды, которым в силу специфики их деятельности
без соответствующей оценки законов в большинстве случаев будет просто невозможно
осуществить реализацию целей правосудия, основной из которых является защита
прав и свобод. Согласно Конституции РФ и Федеральному конституционному закону
"О судебной системе Российской федерации" органами правосудия являются конституционные
(уставные) суды, арбитражные суды и суды общей юрисдикции, которые осуществляют
судебную власть самостоятельно и независимо от чьей бы то ни было воли, включая
законодательную и исполнительную власти, подчиняясь только Конституции РФ
и правовому закону.
Одним из аргументов против подразделения законов на правовые и неправовые
считают также отсутствие четких критериев для этого, поскольку признаки равенства,
свободы и справедливости при характеристике права носят абстрактный характер
и допускают неоднозначное толкование. Однако в данном случае имеются в виду
формальное равенство, единый масштаб и равная мера свободы для участников
общественных отношений, всеобщая справедливость как правовые категории, позволяющие
различить право и закон. Эти признаки должны находить выражение в нормах действующего
права, выступающего в качестве объективного критерия для правоприменителя.
При осуществлении правосудия суды имеют возможность и обязаны использовать
также более конкретные критерии, учитывая, что применяемая норма всегда действует
в системе других законодательных актов и подлежит оценке на предмет ее соответствия
содержанию, смыслу и принципам права, которые находят выражение в правовых
положениях, обладающих более высокой по отношению к ней юридической силой.
При этом основным источником действующего права является Конституция РФ, признающая
и гарантирующая права и свободы человека согласно общепризнанным принципам
и нормам международного права, которые являются составной частью правовой
системы страны.
Иными словами, основным и непосредственным критерием должны выступать
конституционные положения, и федеральный закон будет правовым, если он соответствует
Конституции РФ, Федеральному конституционному закону. Для законов субъектов
Федерации дополнительным критерием могут выступать федеральные законы, а также
конституции (уставы) этих субъектов, не противоречащие Конституции РФ и федеральным
законам. Разумеется, должны применяться и правила, позволяющие преодолевать
противоречия в законах в зависимости от времени их принятия и соотношения
с некоторыми законодательными актами, имеющими определяющее значение при регулировании
специфических общественных отношений, как это предусмотрено, например, в ст.3
ГК РФ.
Сформировавшийся понятийный аппарат юридической науки во многом исходит
из отождествления права и закона, поэтому закрепленный в Конституции РФ тип
правопонимания требует наполнения новым содержанием общепризнанных терминов,
в частности, связанных с понятиями "право" и "закон". Прежде всего, это относится
к понятию "законность", которое нельзя более сводить лишь к соответствию того
или иного явления общественной жизни требованиям закона без сопоставления
его с требованиями права. Реакцией на отождествление права и закона является
и использование в теории и практике наряду с понятием "законность" понятий
"конституционная законность" и "правовая законность", в то время как законности
разного уровня не должно быть в принципе и все эти термины могут выражать
лишь одно содержание.
Разумеется, юридическому правопониманию наиболее адекватно понятие "правовая
законность", но это не означает, что нужно немедленно менять терминологию.
Этому препятствует то, что в действующем законодательстве широко употребляется
понятие законности, которую традиционно рассматривают как межотраслевой правовой
принцип. Укрепление законности является и одной из факультативных целей правосудия.
Глубоко укоренился этот термин в массовом правосознании. В связи с этим вряд
ли целесообразно заменять его другим понятием, даже если оно более точно отражает
сущность правопонимания, закрепленного в основном законе страны. Однако существенным
признаком законности должно быть не верховенство закона, а верховенство права.
Конституционный Суд РФ в своих постановлениях не употребляет понятий
"правовой" и "неправовой закон", так как в силу специфики конституционного
судопроизводства критерием при решении вопроса о дисквалификации закона или
отсутствии для этого оснований служит Конституция РФ. На другие законы и международные
нормы в обоснование мотивов принятого решения Конституционный Суд ссылается
лишь в том случае, если они конкретизируют конституционные положения и помогают
выявить конституционно-правовой смысл проверяемого закона. В резолютивной
же части решения должен содержаться лишь вывод о конституционности или неконституционности
закона. Однако признание закона противоречащим Конституции влечет устранение
его из правового пространства, что означает отнесение закона к разряду неправовых.
Другие суды также редко употребляют в постановлениях соответствующие
понятия, что объясняется не столько особенностями правосознания судей, сколько
официальной юридической терминологией. Характерным в этом смысле уже по названию
является постановление Пленума Верховного Суда РФ "О некоторых вопросах, возникающих
при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими
закону". Сам термин "правовой акт" звучит двусмысленно, поскольку словосочетанию
в силу лингвистического значения возможно придать тот смысл, что акт соответствует
праву. В то же время такой акт подлежит проверке на предмет соответствия закону,
который сам может быть неправовым, тем более что к числу проверяемых по заявлению
прокурора актов по разъяснению Пленума относятся и законы субъектов Федерации.
Фактически же в названном постановлении речь идет о проверке судами по заявлениям
прокуроров нормативных и индивидуальных юридических актов на предмет их соответствия
требованиям права.
Юридическое правопонимание требует от арбитражных и общих судов при рассмотрении
дел о защите конкретных прав или дел о признании недействительными нормативных
актов сопоставлять применяемые и проверяемые акты на предмет их соответствия
праву, которое включает в себя Конституцию РФ, общепризнанные принципы и нормы
международного права и международные договоры РФ, другие нормативные акты,
входящие в правовую систему России (ст.15 Конституции РФ и п.3 ст.5 Федерального
конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"). Причем
суды обязаны принимать решения в соответствии с правовыми положениями, имеющими
наибольшую юридическую силу, и особую сложность при этом вызывает уяснение
не буквального соответствия нормативных актов различного уровня. Обнаружить
текстуальное несовпадение в нормативных актах, регулирующих конкретную фактическую
ситуацию, не так уж сложно. Гораздо сложнее сделать вывод об их соответствии
самому смыслу, содержанию и принципам права, в котором основной закон страны,
имеющий прямое действие, провозглашает абсолютный приоритет прав и свобод
человека и гражданина, определяющих смысл, содержание и применение законов.
Отличие двух типов правопонимания наглядно проявляется в практике реализации
права на судебную защиту, которое было закреплено и в прежних Конституциях
СССР и РСФСР. Однако другое законодательство, отождествляемое с правом, возможности
судебной защиты прав и свобод существенно ограничивало. Проведя специальное
исследование развития процедуры обжалования в суд неправомерных действий и
решений, ущемляющих права граждан, В.Жуйков выделил несколько этапов такого
развития. Так, до 1 сентября 1988 г. суды могли рассматривать дела о защите
прав и свобод, если это было прямо предусмотрено законодательством; с 1 января
1988 г. до 1 июля 1990 г. - все такие дела, кроме случаев, когда законодательством
(в том числе и подзаконными актами) был установлен иной порядок их разрешения;
с 1 июля 1990 г. до 17 сентября 1991 г. - все дела, кроме случаев, когда законами
(но не подзаконными актами) был установлен иной порядок их разрешения; с 17
сентября 1991 г. - все дела без ограничения (см.: Жуйков В.М. Судебная защита
прав граждан и юридических лиц. М., 1997. С.59 - 60).
Здесь требуется пояснение, что 17 сентября 1991 г. вступила в действие
союзная Декларации прав и свобод человека, впервые провозгласившая право на
судебную защиту как не подлежащее ограничению. Вскоре данное положение было
воспринято российской Декларацией прав и свобод человека и гражданина, а затем
и Конституцией РФ, но все это не означало автоматического устранения из системы
законодательства всех законов, ограничивающих право на судебную защиту, тем
более что такое ограничение иногда вводилось и более поздними законами. Однако
все они как неправовые более не подлежали применению.
Далеко не сразу суды восприняли это положение как обязательное для них
требование, продолжая руководствоваться законами, ограничивающими право на
судебную защиту. Однако твердая и последовательная позиция по данному вопросу
Конституционного и Верховного Судов РФ постепенно привели к тому, что судебные
ошибки, связанные с необоснованным отказом в праве на судебную защиту, к настоящему
времени стали относительно редким явлением.
Для отказа в применении неправового закона ввиду его несоответствия Конституции
РФ не требуется в обязательном порядке постановления Конституционного Суда
РФ. Согласно п.3 ст.5 Федерального конституционного закона "О судебной системе
Российской Федерации" и разъяснению, содержащемуся в п.2 постановления Пленума
Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения
Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия", суд при наличии
убеждения о противоречии федерального закона Конституции РФ обязан сам применить
непосредственно конституционные положения. В связи с этим нельзя признать
удачной редакцию ст.101 Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации", предполагающей возложение на суд обязанности обратиться
с запросом о проверке конституционности подлежащего применению в конкретном
деле закона лишь при условии, что он пришел к выводу о его несоответствии
Конституции РФ.
При наличии такого вывода у суда не только не имеется препятствий для
неприменения закона, но он и обязан поступить именно таким образом, разрешив
спор в соответствии с требованиями Конституции РФ. Другое дело, если у суда
имеются сомнения и он усмотрел только неопределенность в вопросе о том, соответствует
ли закон конституционным положениям. В этом случае направление соответствующего
запроса в Конституционный Суд РФ оправданно, если без применения спорного
закона разрешить спор не представляется возможным.
Поскольку официальная дисквалификация федерального закона возможна лишь
по решению Конституционного Суда РФ, цель приведенных нормативных положений
вполне очевидна и заключается в создании условий для оперативного устранения
из системы законодательства неправового закона. Однако эта цель вступает в
противоречие с основной целью правосудия, которой согласно ст.18 Конституции
РФ является защита прав и свобод. Для ее непосредственного достижения необходимо
не только правильно, но и своевременно разрешить дело, а приостановление производства
по делу в связи с направлением запроса в Конституционный Суд РФ при условии,
что суд сам мог применить непосредственно конституционные положения, значительно
отодвигает реализацию права на судебную защиту. Иногда отсрочка в реализации
такого права равнозначна отказу в правосудии, как это нередко бывает по делам
о защите избирательных прав, где само существование спорных отношений скоротечно.
Кроме того, возложение на суд обязанности до разрешения дела по существу
сформулировать вывод о неконституционности закона, регулирующего спорные отношения,
ставит его в сложное положение по отношению к равноправным сторонам в состязательном
процессе, поскольку у них могут возникнуть обоснованные сомнения в беспристрастности
суда при продолжении разбирательства дела после отпадения оснований для его
приостановления. Следует заметить, что Конституционный Суд РФ в постановлении
от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст.ст.125, 126
и 127 Конституции РФ признал правомочие других судов в подобной ситуации непосредственно
применять конституционные положения. Он лишь указал на необходимость после
вынесения решения по такому делу направлять запрос в Конституционный Суд РФ
для официального подтверждения неконституционности закона, который суд отказался
применить. Это вполне соответствует целевой направленности правосудия, поскольку
его факультативными целями являются укрепление законности и правопорядка,
формирование уважительного отношения к праву и суду, что несомненно требует
официальной дисквалификации закона, который в решении суда признан не подлежащим
применению из-за его противоречия Конституции РФ.

Г.Жилин,
судья Конституционного Суда РФ,
кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ


Прямое применение Конституции РФ
От решения Пленума Верховного Суда РФ до постановления
Конституционного Суда РФ

В соответствии с пунктом 2 раздела второго "Заключительные и переходные
положения" Конституции РФ законы и другие правовые акты, действовавшие на
территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции,
применяются в части, не противоречащей Конституции РФ. Статья 15 Конституции
РФ гарантирует ее высшую юридическую силу и прямое действие, а статья 4 Конституции
РФ определяет ее верховенство на всей территории Российской Федерации.
Названные принципиальные положения Конституции РФ, на мой взгляд, дали
Пленуму Верховного Суда РФ основания принять 31 октября 1995 г. важнейшее
постановление N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской
Федерации", в соответствии с которым суд должен непосредственно применять
Конституцию РФ в случае возникновения коллизий между Конституцией РФ и иными
нормативными правовыми актами.
В реальной судебной практике Верховный Суд РФ, основываясь на статье
46 Конституции РФ, признавал подведомственными судам споры об отказе гражданам
в принятии заявления на бездействие органов исполнительной власти (Бюллетень
Верховного Суда РФ. 1996. N 5. С.2 - 3); жалобы на постановление Законодательного
собрания края, касающиеся избирательных прав граждан (Бюллетень Верховного
Суда РФ. 1996. N 4. С.1); заявления о том, что законы и иные нормативные акты
субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам,
принятым в соответствии с частями 1 и 2 статьи 76 Конституции РФ (Бюллетень
Верховного Суда РФ. 1996. N 5. С.1); требование о признании незаконным акта,
носящего нормативный характер, заявленное гражданином или юридическим лицом
либо гражданами, имеющими статус индивидуального предпринимателя (Бюллетень
Верховного Суда РФ. 1996. N 6. С.1).
Конституционный Суд РФ принял 16 июня 1998 г. постановление по делу о
толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ. Оно вызвало
в некоторых своих частях немало обоснованных вопросов и сомнений в среде научных
и практических работников.
Конечно, в данном постановлении содержится бесспорный вывод, что "поскольку...
полномочия Конституционного Суда Российской Федерации закреплены специально
и поскольку для их осуществления именно этим органом судебной власти предусмотрена
особая форма правосудия - конституционное судопроизводство, то осуществление
другими судами аналогичных полномочий без их конституционного закрепления
и вне таких форм исключается". В этой связи соответствующим Конституции РФ
представляется и вывод Конституционного Суда РФ в резолютивной части постановления:
"предусмотренное статьей 125 Конституции Российской Федерации полномочие по
разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных
законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации,
Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик,
уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации,
изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти
Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти
Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, относится к компетенции только Конституционного Суда Российской
Федерации".
В описательной части постановления Конституционный Суд РФ обоснованно
подчеркивает: "требование о непосредственном применении Конституции Российской
Федерации обращено ко всем судам, которые в соответствии с главой 7 Конституции
Российской Федерации независимо осуществляют судебную власть в пределах своей
компетенции и в формах судопроизводства, установленных данной главой... суд
может не применить федеральный закон или закон субъекта Российской Федерации...".
Наконец, Конституционный Суд РФ справедливо отмечает: "перечень полномочий
судов общей юрисдикции и арбитражных судов не является закрытым, поскольку
статьи 126 и 127 допускают рассмотрение ими и иных, не названных в этих конституционных
нормах категорий дел...".
Но, думается, в постановлении Конституционного Суда РФ имеются и дискуссионные
выводы. Например, такой: "рамки настоящего толкования определяются целью разграничения
компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом Российской
Федерации и другими судами". Между тем, как известно, в общей теории права
под толкованием нормативных правовых актов принято понимать лишь их уяснение
и разъяснение. "Разграничение" же компетенции каких-либо государственных органов
- функция законодательных органов государственной власти, к которым Конституционный
Суд РФ, безусловно, не относится. Больше того, Конституционный Суд РФ по существу
выступил "судьей в собственном деле", фактически перераспределив полномочия
федеральных судов в свою пользу.
Конституционный Суд РФ в своем постановлении использует понятие "проверка
конституционности нормативных актов", предполагая, что "другие судебные органы
Конституция Российской Федерации такими полномочиями не наделяет". Однако
в общей теории права принято разграничивать понятия "преодоление" коллизий
нормативных правовых актов и их "устранение". Если преодолевать коллизии нормативных
правовых актов могут все правоприменители в процессе применения норм посредством,
например, применения нормативных правовых актов более высокого уровня и неприменения
нормативных правовых актов, противоречащих актам, имеющим более высокую юридическую
силу, то устранением коллизий нормативных правовых актов действительно могут
заниматься лишь органы, наделенные законом специальной компетенцией. При таком
подходе Конституционный Суд РФ имеет право устранять коллизии нормативных
правовых актов в соответствии со статьей 125 Конституции РФ и Федеральным
конституционным законом от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской
Федерации", признавая федеральные законы и иные нормативные правовые акты,
отнесенные к его компетенции, не соответствующими Конституции РФ. А иные правоприменители
могут преодолевать коллизии нормативных правовых актов, не применяя акты,
не соответствующие Конституции РФ и непосредственно применяя нормативный правовой
акт более высокой юридической силы.
Конституционный Суд РФ считает, что поскольку полномочия Конституционного
Суда РФ закреплены специально в Конституции РФ, постольку "конституционное
судопроизводство" других судов без их конституционного закрепления исключается.
Однако, во-первых, сам же Конституционный Суд РФ в данном постановлении перечень
полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов не считает закрытым.
Во-вторых, например, согласно статье 19 Федерального конституционного закона
от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации", полномочия
Верховного Суда РФ должны быть установлены не только Конституцией РФ, но и
федеральным конституционным законом, проект которого в настоящее время обсуждается.
В этой связи трудно согласиться с таким выводом Конституционного Суда РФ:
"Применительно к осуществлению компетенции по судебной проверке конституционности
актов надлежащий суд устанавливается только Конституцией и другим законом
устанавливаться не может".
Ссылаясь на статью 79 Федерального конституционного закона от 21 июля
1994 г., Конституционный Суд РФ считает свои постановления окончательными
и не подлежащими обжалованию. Но ведь ситуация изменилась в связи с вступлением
России в Совет Европы и ратификацией его общепризнанных принципов и норм.
Не только в теоретическом, но и в практическом плане возник вопрос о соответствии
данного положения Федерального конституционного закона части 3 статьи 46 Конституции
РФ, в соответствии с которой "каждый вправе в соответствии с международными
договорами Российской Федерации обращаться в международные органы по защите
прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные
средства правовой защиты". Полагаю, настало время привести Федеральный конституционный
закон от 21 июля 1994 г. в соответствие с Конституцией РФ.
Далее Конституционный Суд РФ делает, на мой взгляд, еще более спорный
и неаргументированный вывод: "Предусмотренное статьей 125 (часть 4) Конституции
Российской Федерации обращение иных судов в Конституционный Суд Российской
Федерации с запросом о проверке конституционности примененного или подлежащего
применению в конкретном деле закона, если суд приходит к выводу о несоответствии
закона Конституции Российской Федерации, не может рассматриваться только как
его право,- суд обязан (курсив мой. - В.Е.) обратиться с таким запросом, чтобы
не соответствующий Конституции Российской Федерации акт был лишен юридической
силы (часть 6 статьи 125) в конституционно установленном порядке, что исключило
бы его дальнейшее применение".
Какие же доводы приводит Конституционный Суд РФ в пользу такого решения?
Первый - "Данная обязанность судов вытекает из возложенного на них, как на
независимые органы правосудия, конституционного полномочия обеспечивать судебную
защиту прав и свобод человека, включая равенство перед законом и судом (статьи
18, 19 и 46), подчиняясь при этом Конституции Российской Федерации и федеральному
закону". Довод "о равенстве перед законом" выглядит здесь по меньшей мере
странно, поскольку речь идет о законе, не соответствующем Конституции РФ и
прямом применении последней.
Довод второй - "Отказ от применения в конкретном деле закона, неконституционного
с точки зрения суда, без обращения в связи с этим в Конституционный Суд Российской
Федерации противоречил бы и конституционным положениям, согласно которым законы
действуют единообразно на всей территории Российской Федерации (статьи 4,
15 и 76), и в то же время ставил бы под сомнение верховенство Конституции
Российской Федерации, так как оно не может быть реализовано, если допускается
разноречивое толкование различными судами конституционных норм".
На мой взгляд, Конституционный Суд РФ вышел тут за пределы своей компетенции
- толкования Конституции РФ, выполнив несвойственные ему функции законодателя,
т.е. осуществил расширительное толкование Конституции РФ, дополнив ее новым
содержанием. В части 4 статьи 125 Конституции РФ установлено: "Конституционный
Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод
граждан по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного
(курсив мой. - В.Е.) или подлежащего применению в конкретном деле..." Думается,
использование в Конституции РФ понятия "примененного" дает судам основание
применять Конституцию РФ непосредственно (прямо) до обращения в Конституционный
Суд РФ.
Кроме того, в статьях 4, 15 и 76 Конституции РФ нет понятия "единообразное
применение законов", речь идет лишь о верховенстве Конституции РФ и федеральных
законов над иными нормативными правовыми актами.
Что касается "разноречивого толкования различными судами конституционных
норм", то оно в конечном результате исключено, так как согласно статьям 126
и 127 Конституции РФ Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ осуществляют
судебный надзор за деятельностью судов и дают разъяснения по вопросам судебной
практики, целью которых является "единообразное" правоприменение, выработка
единых подходов в правоприменительной практике.
Вывод Конституционного Суда РФ противоречит и общей теории права, согласно
которой преодолевать коллизии нормативных правовых актов возможно и в процессе
правоприменения.
Наконец, право судов прямо применять Конституцию РФ предусмотрено статьями
3 и 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской
Федерации", в которых записано, что "единство судебной системы обеспечивается
путем... применения всеми судами (курсив мой. - В.Е.) Конституции Российской
Федерации... суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного
или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации...
общепризнанным принципам и нормам международного права... принимает решение
(курсив мой. - В.Е.) в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую
юридическую силу". Характерно, что и в статье 101 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" используется менее категорическая
формула, нежели чем в обсуждаемом постановлении: "суд при рассмотрении дела
в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской
Федерации закона, примененного (т.е. после принятия решения! - В.Е.) или подлежащего
применению в указанном деле, обращается в Конституционный Суд Российской Федерации
с запросом о проверке конституционности данного закона".
В связи с изложенными доводами, думается, не основано на Конституции
РФ и достаточно спорное мнение Конституционного Суда РФ, содержащееся в резолютивной
части: "Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии
Конституции Российской Федерации федерального закона или закона субъекта Российской
Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в
Конституционный Суд Российской Федерации (курсив мой. - В.Е.) с запросом о
проверке конституционности этого закона".
В статье 36 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. указано,
что основанием к рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ является обнаружившаяся
"неопределенность" в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ закон
или иной нормативный правовой акт. В этой связи справедливо возникает вопрос:
нужно ли обращаться в Конституционный Суд РФ, когда такой неопределенности

<<

стр. 32
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>