<<

стр. 6
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

о гражданских и политических правах положению о праве каждого гражданина без
какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений "принимать
участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство
свободно выбранных представителей".
Непосредственное участие граждан в управлении делами государства осуществляется
посредством их волеизъявления на выборах, референдумах, а также личного участия
в работе органов законодательной, исполнительной или судебной власти. Другая
форма участия граждан в управлении, в осуществлении народовластия опосредованная
- через своих представителей, избираемых в органы законодательной власти (Государственную
Думу Федерального Собрания, законодательное собрание области и др.), исполнительной
власти (глав администраций и др.), органы местного самоуправления.
Если обладание большинством прав и свобод Конституция не обусловливает
обязательным наличием у лица российского гражданства, устанавливая "каждый
имеет право...", "каждому гарантируется...", то право участвовать в управлении
делами государства признается только за гражданами Российской Федерации. Такое
ограничение по кругу лиц вполне обоснованно, учитывая характер данного права,
выражающего суверенитет народа и выступающего формой осуществления принадлежащей
ему власти. Иностранные граждане и лица без гражданства этим правом не обладают.
Рассматриваемое право, являясь непосредственно действующим, реализуется
в единстве с другими, перечисленными в ст. 32. Их эффективное и беспрепятственное
осуществление требует тем не менее конкретизации в законодательстве, установления
соответствующих правил, процедур, мер правовой защиты.

2. Часть 2 ст. 32 закрепляет три конкретных политических права: избирать,
быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления,
участвовать в референдуме. Эти положения в соответствии со ст. 17 Конституции
действуют в единстве с предписаниями, в частности ст. 25 Международного пакта
о гражданских и политических правах о праве каждого гражданина "голосовать
и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе
всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих
свободное волеизъявление избирателей".
Названные принципы участия граждан в выборах являются универсальными,
относятся ко всем разновидностям выборов. Однако в ст. 32 они не закреплены,
а изложены в ч. 1 ст. 81 применительно к выборам Президента Российской Федерации
с добавлением принципа прямого избирательного права. Это не означает, что
указанные принципы не распространяются на другие виды выборов, во-первых,
в силу действия общепризнанной нормы международного права; во-вторых, на основе
их прямого закрепления в ст. 3-7 Федерального закона от 6 декабря 1994 г.
"Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", ст.
16, 23 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации".
Прежние конституции, начиная с 1936 г., также провозглашали названные
принципы. Но в предшествующий период организация выборов характеризовалась
фактическим выдвижением кандидатов в депутаты лишь структурами единственной
правящей партии, безальтернативностью - включением в избирательные бюллетени
одного кандидата, что превращало выборы в формальное голосование. Современное
российское избирательное законодательство предусматривает различные правовые,
организационные, информационные и иные средства, гарантирующие свободу выборов,
что было подтверждено, в частности, на выборах Президента Российской Федерации
в июне - июле 1996 г.
Вопрос об обеспечении и защите избирательных прав относится к предметам
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что предусмотрено
ст. 72 (п. "б" ч. 1) Конституции и, следовательно, подлежит регулированию
федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними актами субъектов
федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции). Из этого исходит и Конституционный Суд
Российской Федерации при оценке конституционности избирательных законов субъектов
федерации, обеспечивая соблюдение принципов избирательного права.
Всеобщее избирательное право означает признание без какой бы то ни было
дискриминации и необоснованных ограничений за всеми гражданами, достигшими
определенного возраста, права избирать (активное избирательное право) и права
быть избранными (пассивное избирательное право). Конституция и федеральное
законодательство гарантируют эти права граждан независимо от пола, расы, национальности,
языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства,
отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Согласно ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных
прав граждан Российской Федерации" право избирать возникает у граждан с 18
лет, а право быть избранным - по достижении возраста, установленного Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами, законами и иными нормативными
актами законодательных (представительных) органов субъектов федерации. Этот
возраст установлен Конституцией для избрания депутатом Государственной Думы
Федерального Собрания - 21 год (ч. 1 ст. 97), Президентом Российской Федерации
- 35 лет при условии постоянного проживания в Российской Федерации не менее
10 лет (ч. 2 ст. 81).

Конституция и федеральное законодательство устанавливают основные гарантии
избирательных прав при выборах как в федеральные органы государственной власти,
так и в органы государственной власти субъектов федерации и органы местного
самоуправления, предусматривая, что актами субъектов федерации эти права и
гарантии не могут быть изменены, ограничены, а могут быть только дополнены
новыми гарантиями. Субъекты федерации имеют также право устанавливать дополнительные
условия приобретения гражданином Российской Федерации пассивного избирательного
права, связанные с достижением им определенного возраста или со сроком его
проживания на соответствующей территории.
Конституция и федеральное законодательство не обусловливают право участия
в выборах в органы государственной власти субъектов федерации и органы местного
самоуправления на территории, в частности, республик наличием гражданства
этих республик. Избирательные права признаются Конституцией за всеми гражданами
Российской Федерации. Поэтому вступают в противоречие со ст. 32 и другими
статьями Конституции Российской Федерации положения конституций и избирательных
законов целого ряда республик, закрепляющие избирательные права исключительно
за гражданами этих республик, ограничивая тем самым избирательные права граждан
Российской Федерации, проживающих на территории республики, но не имеющих
ее гражданства.
Согласно ст. 8 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных
прав граждан Российской Федерации" основанием для включения гражданина Российской
Федерации в список избирателей на конкретном избирательном участке является
его проживание (постоянное или преимущественное) на территории этого избирательного
участка, определяемое в соответствии с федеральным законом, устанавливающим
право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
на территории Российской Федерации. Порядок составления списков избирателей
призван гарантировать всеобщее избирательное право как на федеральном уровне,
так и на уровне субъектов федерации.

Примечание

Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 24
ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности положения Закона Республики
Северная Осетия - Алания о выборах в Парламент Республики, касающегося составления
списков избирателей, признал это положение не соответствующим Конституции
Российской Федерации, ее ст. 3 (ч. 3), 19 (ч. 1 и 2), 27 (ч. 1), 32 (ч. 1
и 2), 72 (п. " б" ч. 1) и 76 (ч. 2) постольку, поскольку оно препятствует
внесению в списки избирателей граждан Российской Федерации, преимущественно
проживающих на территории Республики Северная Осетия. Тем самым были защищены
избирательные права жителей Республики, прежде всего оказавшихся в качестве
вынужденных переселенцев на территории соседней Республики, обеспечено непосредственное
действие норм федеральной Конституции.
В то же время сам факт даже длительного проживания лица на территории
Российской Федерации не означает, что оно обладает избирательными правами.
В ноябре-декабре 1995 г. Московский городской суд, а затем Верховный Суд Российской
Федерации оставили без удовлетворения жалобу К. на отказ окружной избирательной
комиссии в регистрации К. кандидатом в депутаты Государственной Думы, несмотря
на сбор необходимого числа подписей избирателей в ее поддержку. Отказ в регистрации
мотивировался отсутствием у К. гражданства Российской Федерации, регистрации
(прописки) на территории России (АКС, 1995 г.).

Выезд же гражданина Российской Федерации за ее пределы для проживания
не лишает его избирательных прав. Они сохраняются за ним в полном объеме.
Требует более четкой законодательной регламентации участие военнослужащих
в выборах. На федеральном уровне вполне ясно определено право военнослужащих
избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного
самоуправления, голосовать на общих избирательных участках (ст. 9 Закона Российской
Федерации от 22 января 1993 г. "О статусе военнослужащих", ч. 3 ст. 10 Федерального
закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации").
Однако избирательные законы некоторых субъектов федерации не предусматривают
гарантии избирательных прав военнослужащих, возможности реализации ими этих
своих конституционных прав. Из ст. 32 Конституции, упомянутых федеральных
законов, смысла, придаваемого их положениям в процессе применения федеральными
органами, следует, что военнослужащие воинских частей, постоянно дислоцированных
на территории субъекта федерации, и члены их семей вправе участвовать в выборах
на данной территории.
Равное избирательное право означает участие избирателей в выборах на
равных основаниях. Оно обеспечивается наличием у каждого избирателя одного
голоса, примерным равенством избирательных округов по числу избирателей, едиными
правилами проведения конкретных выборов в течение всего периода с момента
их назначения до подведения итогов, равной защитой законом и судом избирательных
прав всех граждан. Данный принцип распространяется как на активное, так и
на пассивное избирательное право.

Примечание

Во время выборов в 1994-1995 гг., в частности в законодательные органы
субъектов федерации, этот принцип не всегда соблюдался. Наиболее типичными
отступлениями от него были существенные различия между избирательными округами
по числу избирателей, превышающими допустимые законом отклонения от средней
нормы представительства избирателей, а также изменения избирательных законов
в процессе уже начавшихся выборов. В связи с этим Конституционный Суд в постановлении
от 10 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности положений Закона Чувашской
Республики о выборах депутатов Государственного Совета Республики, установивших
новые правила подсчета голосов при повторном голосовании в ходе одних и тех
же выборов, указал, что изменение избирательных правил в процессе уже начатых
выборов нарушает принцип равного избирательного права как необходимого условиях
свободных выборов, не соответствует ст. 15 (ч. 4), 17 (ч. 1), 19 и 32 (ч.
2) Конституции Российской Федерации.

Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах
за или против кандидатов (списка кандидатов) непосредственно. Этот принцип
распространяется на выборы федерального Президента, депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания, законодательных органов и глав исполнительных
органов власти субъектов федерации, выборных органов местного самоуправления.
Исключением из этого принципа на федеральном уровне представительной системы
является порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания. Это
обусловлено тем, что в отличие от Государственной Думы, обеспечивающей представительство
всего населения, Совет Федерации обеспечивает представительство субъектов
Федерации (см. комментарий к ст. 95-96). Об особенностях формирования судебных
и прокурорских органов см. комментарии к ст. 128, 129.
Уставы некоторых субъектов федерации предусматривали избрание главы администрации
законодательным органом, что являлось отступлением от принципа прямого избирательного
права.

Примечание

Конституционный Суд в постановлении от 18 января 1996 г. по делу о проверке
конституционности положений Устава Алтайского края отметил, что из смысла
ст. 3 (ч. 2) в ее взаимосвязи со ст. 32 Конституции вытекает, что высшее должностное
лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно
от народа и перед ним ответственно. Иной порядок избрания глав исполнительных
органов субъектов федерации не соответствует Конституции и действующему законодательству.
Защиту избирательных прав граждан осуществляет не только Конституционный
Суд, но в соответствии со своей компетенцией и общие суды. В них могут быть
обжалованы решения и действия (или бездействие) избирательных комиссий, их
должностных лиц, государственных и общественных органов, органов местного
самоуправления, нарушающие избирательные права граждан (о праве на судебную
защиту см. комментарий к ст. 46).
Определением Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от
24 июля 1994 г. был признан необоснованным отказ судьи Астраханского областного
суда в приеме жалобы гражданина Щ. на решения областной избирательной комиссии,
мотивированный существованием иного порядка рассмотрения поставленных в ней
вопросов. В определении подчеркивалось, что жалоба Щ. подлежит рассмотрению
в суде, так как является реализацией права, предоставленного избирательным
законодательством и Законом "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих
права и свободы граждан" (БВС, 1994, N 12, с. 12).
Решение суда первой инстанции по жалобам на нарушение избирательных прав
граждан нельзя считать окончательным. Оно может быть обжаловано в кассационном
или опротестовано в надзорном порядке. В определении Судебной коллегии по
гражданским делам Верховного Суда от 14 августа 1995 г. отмечалось, что в
решении Верховного Суда одной из республик, касавшемся актов избирательных
комиссий, допущена ошибка в применении норм материального права, и ошибочно
указано, что оно является окончательным и обжалованию не подлежит. Было определено,
что это решение подлежит отмене, а жалоба кандидатов в депутаты - оставлению
без удовлетворения (БВС, 1995, N 12, с. 1-2).

На основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании
проводится также референдум Российской Федерации, который наряду со свободными
выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Референдум
- всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам,
действующим законам и другим вопросам государственного значения. На референдум
Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой
Конституции Российской Федерации.
Условия и порядок проведения федерального референдума регламентируются
Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г. "О референдуме Российской
Федерации". В субъектах федерации и муниципальных образованиях также могут
проводиться региональные и местные референдумы на основе актов субъектов федерации,
уставов муниципальных образований. Эти акты не должны противоречить федеральной
Конституции (см. также комментарий к ст. 3, 84).
Нарушение законодательства о выборах и референдуме влечет за собой уголовную
или административную ответственность (см. ст. 132-133-1 УК, ст. 40-1-40-5
КоАП). Главное, однако, в формировании высокой правовой культуры всех участников
избирательного процесса. На это направлена, в частности, Федеральная целевая
программа повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов
в Российской Федерации, утвержденная Указом Президента России от 28 февраля
1995 г. N 228 (СЗ РФ, 1995, N 10, ст. 862).

3. Часть 3 ст. 32 определяет две категории граждан, которые не могут
участвовать в выборах (как и в референдуме). Это лица, признанные судом недееспособными,
а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Недееспособным признается гражданин, который вследствие психического
расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими
(ст. 29 ГК). Признание недееспособным осуществляется лишь судом в порядке,
установленном гражданским процессуальным законодательством (ст. 258-263 ГПК).
Статья 5 Закона Российской Федерации от 2 июля 1992 г. "О психиатрической
помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" особо указывает на недопустимость
ограничения прав и свобод лиц, страдающих психическими расстройствами, только
на основании психиатрического диагноза, фактов нахождения под диспансерным
наблюдением в психиатрическом стационаре либо в психоневрологическом учреждении
(ВВС РФ, 1992, N 33, ст. 1913).
Лица же, находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда, сами
лишили себя права участвовать в выборах и референдумах, преступив закон. Ограничение
их избирательных прав не имеет ничего общего с существовавшим в СССР до 1959
г. лишением по суду права избирать и быть избранным как меры наказания. Предусмотренное
ч. 3 комментируемой статьи ограничение не распространяется на лиц хотя и содержащихся
под стражей в следственных изоляторах или аналогичных местах - подозреваемых,
обвиняемых, подсудимых, но в отношении которых суд еще не применил уголовное
наказание в виде лишения свободы.
После отбытия такого наказания гражданин вновь вправе осуществлять свои
избирательные права. То же относится к лицу, ранее признававшемуся недееспособным,
если основания к тому отпали и суд признал его дееспособным.

4. Впервые на конституционном уровне закреплено право российских граждан
на равный доступ к государственной службе. Это положение полностью соответствует
п. "с" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно
которому каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации
и без необоснованных ограничений право и возможность "допускаться в своей
стране на общих условиях равенства к государственной службе". Необходимые
правила в связи с этим должны быть установлены законодательно.
Основополагающим актом в данной сфере является Федеральный закон от 31
июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" (СЗ
РФ, 1995, N 31, ст. 2990). Он устанавливает основы организации государственной
службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий
государственных органов и основы правового положения государственных служащих.
Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих
утвержден Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. N 33
(СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 174). В отличие от государственных служащих лица, осуществляющие
службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными
служащими.
Развивая конституционные нормы, Федеральный закон определяет, что при
поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается
установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ
в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного
и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства
субъекта Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности
к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией
и федеральным законом (ч. 2 ст. 21).
Право поступления на государственную службу имеют граждане Российской
Федерации не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное
образование и отвечающие требованиям, установленным законом для государственных
служащих. Реализация этого права зависит, таким образом, не от указанных выше
обстоятельств, а от способностей и профессиональной подготовки гражданина.
В целях обеспечения права граждан на равный доступ к государственной службе
Закон предусматривает проведение конкурсов на замещение вакантных государственных
должностей.
Закон устанавливает ограничения доступа к государственной службе в случаях
признания гражданина решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным;
лишения его судом права занимать государственные должности в течение определенного
срока; наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания,
препятствующего исполнению им должностных обязанностей; отказа от прохождения
процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или
иную охраняемую законом тайну, если исполнение обязанностей по должности,
на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;
близкого родства или свойства с государственным служащим, если их государственная
служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного
из них другому; наличия гражданства иностранного государства, за исключением
случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе
межгосударственным соглашением; отказа от предоставления в соответствии с
законом сведений о полученных доходах и принадлежащем на праве собственности
имуществе, являющихся объектами налогообложения (ч. 3 ст. 21). Эти ограничения
вполне обоснованны.
Закон, кроме того, определяет принципы государственной службы, права,
обязанности и гарантии для государственных служащих, условия и порядок прохождения
государственной службы и др. Другими законами устанавливаются особенности
государственной службы в отдельных государственных органах, например в милиции,
прокуратуре, налоговой полиции.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 6 июня
1995 г. по жалобе М., оспаривавшего конституционность одного из положений
Закона "О милиции", отмечал, что, исходя из положений Конституции о равном
доступе к государственной службе, государство, регулируя отношения службы
в органах внутренних дел, может устанавливать в этой сфере и особые правила.
Это не противоречит ч. 3 ст. 55 Конституции и международным нормам, не является
дискриминацией. В то же время Конституционный Суд указал, что неопределенность
юридического содержания оспариваемой нормы допускает возможность произвола
в решении вопроса об увольнении сотрудника милиции, имеющего выслугу срока
службы (см. ВКС, 1995, N 2-3, с. 57-62).

5. Участие граждан в отправлении правосудия, предусмотренное ч. 5 ст.
32, является одним из демократических принципов организации и деятельности
судебной власти. Это право реализуется в различных формах. Традиционным является
рассмотрение уголовных и гражданских дел в суде первой инстанции с участием
двух народных заседателей. Они имеют равные права с профессиональным судьей,
образуют с ним единую коллегию и совместно решают все вопросы дела вплоть
до определения санкции.
В результате проводимой в последние годы судебной реформы восстанавливается
институт присяжных заседателей, существовавший в России еще в прошлом веке.
Своеобразие этой формы участия граждан в осуществлении судебной власти, ее
отличие от института народных заседателей заключается в том, что присяжные
образуют отдельную коллегию из 12 человек, которые в итоге судебного разбирательства
должны самостоятельно вынести вердикт: виновен подсудимый или нет. Меру же
наказания определяет профессиональный судья (см. подробнее комментарий к ст.
47, 123). Возможно возникновение в ближайшее время и института мировых судей
как наиболее близкой к населению судебной инстанции, примиряющей спорящих,
рассматривающей небольшой круг простых дел.
Право граждан участвовать в отправлении правосудия реализуется не только
в указанных общественных формах. Отвечая необходимым требованиям, гражданин
может стать и профессиональным судьей (см. комментарий к ст. 119).


Статья 33

Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять
индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы
местного самоуправления.

Комментарий к статье 33

Закрепленное в комментируемой норме право является важным средством осуществления
и защиты других прав и свобод граждан, укрепления связей населения с государственным
аппаратом, участия граждан в управлении делами государства. Обращения граждан
в государственные органы и органы местного самоуправления способствуют усилению
контроля народа за их деятельностью, борьбе с волокитой и бюрократизмом.
Праву граждан на личное обращение, направление индивидуальных и коллективных
обращений соответствует обязанность органов и должностных лиц, которым они
направлены, внимательно, в установленном порядке и в установленные сроки рассмотреть
их и принять по ним законные и обоснованные решения.
Положения комментируемой статьи должны быть конкретизированы в федеральном
и другом законодательстве. Однако пока это не сделано, и впредь до принятия
соответствующего федерального закона на территории Российской Федерации продолжают
действовать не противоречащие Конституции нормы Указа Президиума Верховного
Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений
и жалоб граждан" в редакции от 4 марта 1980 г. (ВВС СССР, 1980, N 11, ст.
192). В Указ 2 февраля 1988 года были внесены дополнения.
В названном Указе рассматриваются вопросы, относящиеся как к приему граждан,
так и рассмотрению обращений.
Применительно к приему граждан указывается, что руководители и другие
должностные лица государственных органов, предприятий, учреждений и организаций
обязаны проводить личный прием граждан, проводить его в установленные и доведенные
до сведения граждан дни и часы, в удобное для них время, в необходимых случаях
- в вечерние часы, по месту работы и жительства.
В Указе выделяются 3 вида обращений: "предложение", "заявление" и "жалоба".
Предложения обычно не связаны с конкретным нарушением прав граждан и содержат
постановку вопроса о совершенствовании работы государственного аппарата, различных
отраслей народного хозяйства, отдельных его участков, сфер деятельности, о
путях решения конкретных проблем и задач. Такие предложения должны изучаться,
анализироваться, обобщаться и при необходимости претворяться в жизнь.
Заявление - документ, в котором лицо обращается с просьбой к государственному
органу, органу местного самоуправления, общественному объединению, должностным
лицам, государственным служащим о реализации принадлежащего ему права, закрепленного
в Конституции, законодательстве, подзаконных нормативных или индивидуальных
актах.
Жалоба - всегда документ, в котором содержится требование устранить допущенное
нарушение субъективных прав и свобод граждан в результате принятия решения
или совершения действий (бездействия) государственными органами, органами
местного самоуправления, должностными лицами, государственными служащими,
общественными объединениями. Жалоба - важное средство защиты и восстановления
нарушенных прав и интересов.
Право направлять любое из указанных обращений имеют отдельные лица, группы
лиц, имеющих общие интересы, общественные объединения - по вопросам, затрагивающим
интересы входящих в них членов.
Обращения могут быть как письменными, так и устными. Однако, как правило,
они подаются в письменной форме. И это естественно, ибо без письменно зафиксированных
требований заявителя, приведенных аргументов, соответствующих документов нередко
бывает сложно, а иногда и невозможно принять правильное решение, а затем проверить
обоснованность этого решения. При этом Указ требует, чтобы письменное обращение
гражданина было им подписано с указанием фамилии, имени, отчества заявителя,
а также данных о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее
этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит.
Предложения и заявления подаются гражданами в те органы и тем должностным
лицам, к непосредственному ведению которых относится разрешение данного вопроса.
Жалобы на решения и действия подаются в те органы и тем должностным лицам,
которым непосредственно подчинены органы и лица, решения или действия которых
обжалуются. По выбору гражданина жалоба может быть подана в суд сразу же после
отказа в удовлетворении его требования органом или лицом, к которому он обратился,
либо после отказа ему в удовлетворении жалобы вышестоящим органом или должностным
лицом. Это правило содержится в Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993
года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы
граждан" (см. комментарий к ст. 46).
Предложения граждан рассматриваются в срок до 1 месяца, за исключением
тех предложений, которые требуют дополнительного изучения, о чем сообщается
лицу, внесшему предложение. Заявления и жалобы разрешаются в срок до 1 месяца
со дня поступления в орган или лицу, обязанным разрешить их по существу, а
не требующие дополнительного изучения и проверки безотлагательно, но не позднее
15 дней.
В тех случаях, когда для изучения заявления или жалобы необходимо проведение
специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие
других мер, сроки разрешения заявления или жалобы могут быть в порядке исключения
продлены руководителем или заместителем руководителя соответствующего органа,
предприятия, учреждения и организации, но не более чем на 1 месяц с сообщением
об этом заявителю.
В тех случаях, когда обращение не относится к полномочиям органов и лиц,
к которым оно поступило, оно направляется в 5-дневный срок по принадлежности
с извещением об этом заявителя, а при личном приеме ему должно быть разъяснено,
куда следует обратиться. Запрещается направлять жалобы граждан для разрешения
в те органы или тем должностным лицам, решения и действия которых обжалуются.
Наряду с нормами, относящимися к порядку рассмотрения обращений, Указ
от 12 апреля 1968 г. (в редакции от 4 марта 1980 г.), содержит требование
к государственным и общественным органам, предприятиям, учреждениям, организациям,
их руководителям, другим должностным лицам систематически анализировать и
обобщать предложения, заявления, жалобы, содержащиеся в них критические замечания
с целью своевременного выявления и устранения причин, порождающих нарушения
прав и охраняемых законом интересов граждан, совершенствования работы государственных
органов, предприятий, учреждений и организаций.
В отношении жалоб по делам, связанным с осуществлением правосудия по
гражданским, арбитражным и уголовным делам, а также по делам, рассматриваемым
по правилам конституционного судопроизводства, действует специальное законодательство.
Так, особенности подачи и рассмотрения жалоб по делам об административных
правонарушениях регламентированы в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях.
Свои особенности имеет порядок разрешения жалоб, установленный в гражданском
и уголовном процессуальном законодательстве. Конституционный Суд Российской
Федерации рассматривает индивидуальные и коллективные жалобы, как это установлено
ч. 4 ст. 125 Конституции и п. 3 ч. 1 ст. 3, ст. 96-100 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", на нарушение конституционных
прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном
деле. В этом Законе приводятся реквизиты жалобы, направляемой в Конституционный
Суд, перечень документов, которые должны быть к ней приложены (ст. 37-39,
96 Закона).
Если жалоба принята к производству Конституционного Суда, заявитель может
на правах стороны участвовать в судебном разбирательстве.


Статья 34

1. Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и
имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической
деятельности.
2. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию
и недобросовестную конкуренцию.

Комментарий к статье 34

1. Термин "каждый" в данной статье имеет в виду широкий спектр субъектов,
включающий в себя: граждан России; иностранных граждан; лиц с двойным гражданством;
юридических лиц; предпринимателей; семьи и иные общины, занимающиеся коллективным
предпринимательством без обретения статуса юридического лица. Эти субъекты
равноправны перед законом и судом (ч. 1 ст. 19), их дискриминация по признакам,
указанным в ч. 2 ст. 19 Конституции, не допускается. "Свободное использование
своих способностей" представляет собой сложное понятие, ключевым термином
которого для данной статьи является слово "способность". Этот термин употребляется
в современной психологии в смысле "индивидуально-психологических особенностей
личности, являющихся условием успешного выполнения той или иной продуктивной
деятельности".
В Конституции к слову "способность" законодатель обращается дважды: в
комментируемой статье говориться о способностях вообще, а в ч. 1 ст. 37 -
о способности к труду. В ст. 44 способность подразумевается, поскольку можно
предположить, что для осуществления творческой деятельности способности нужны
ничуть не меньше, чем для занятия предпринимательством и иной экономической
деятельностью. Впрочем, это было бы верно и вообще для всякой деятельности,
условием осуществления которой являются некие внутренние возможности и потенции
человека.
Следует обратить внимание на то обстоятельство, что законодатель, говоря
о способностях, проводит их качественное различие. Не все способности одобряются
законодателем даже в отношении предпринимательства и иной экономической деятельности.
Поощряются такие способности, которые приносят общественную пользу и не запрещены
законом. Это означает, что использование способностей человека в предпринимательской
и иной экономической деятельности в некоторых случаях должно вызывать осуждение
и влечь санкции со стороны государства. Примерами такого "предпринимательства"
служат организация притонов, изготовление оружия и взрывных устройств, перевозка
наркотиков, создание скрытых от властей производств, промышленное или кустарное
изготовление денег и т.п. Таким образом, некоторые из способностей человека
не могут свободно использоваться в предпринимательстве и иной экономической
деятельности.
Легальное определение предпринимательства как вида деятельности дается
в ч. 3 п.1 ст. 2 ГК 1994 г. Это деятельность, "направленная на систематическое
получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ
или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном
законом порядке".
Не только личные способности, но и имущество может быть использовано
для предпринимательской и иной экономической деятельности. Имущество как объект
гражданского права представляет собой собирательное понятие, включающее в
себя вещи материального мира, деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том
числе имущественные права; работы и услуги; информацию; результаты интеллектуальной
деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность)
(ст. 128 ГК).
"Иная экономическая деятельность", не включаемая в предпринимательство,
представляет собой разумную деятельность человека, прямо не направленную на
получение прибыли, но предполагающую использование его способностей и имущества
для удовлетворения своих материальных потребностей и интересов. Особенность
данной деятельности в том, что природа ее имеет экономическую основу, хотя
она может быть связана как с духовным миром человека, так и с его "физической"
природой. Представляется, что к экономической не может быть отнесена деятельность,
связанная с вероисповеданием, идеологией и т.п., но к ней вполне можно отнести
творчество архитектора, изобретателя, частно практикующих врача или педагога.
Запрет, например, для государственных служащих заниматься иной деятельностью,
кроме творческой и преподавательской, предполагает прежде всего предпринимательство,
иную экономическую деятельность как виды деятельности, приносящие доход, прибыль.
К иной экономической деятельности могут быть отнесены также игра на бирже
и участие в лотерее; инвестирование сбережений; рента и пожизненное содержание;
ведение подсобного хозяйства, не носящее товарного характера; благотворительность
и меценатство; организация ассоциаций и союзов без целей извлечения прибыли;
экономическая деятельность общины и многое другое.

2. Часть 2 комментируемой статьи прямо запрещает экономическую (соответственно,
предпринимательскую) деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную
конкуренцию.
Федеральный закон от 25 мая 1995 г. "О внесении изменений в Закон РСФСР
"О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"
(СЗ РФ, 1995, 22, ст. 1977) следующим образом определяет монополистическую
деятельность: "противоречащие антимонопольному законодательству действия (бездействие)
хозяйствующих субъектов или федеральных органов исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления,
направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции" (ст.
4).
Однако монополизация не исключается из экономической деятельности в принципе.
Федеральный закон от 19 августа 1995 г. "О естественных монополиях" в ст.
3 определяет естественную монополию как "состояние товарного рынка, при котором
удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в
силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением
издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства),
а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены
в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке
на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени
зависит от изменения цены на товар, чем спрос на другие виды товаров" (СЗ
РФ, 1995, N 34, ст. 3426).
Законодатель, признавая наличие естественных монополий в некоторых сферах
экономической деятельности, не должен исключать появления на рынке их конкурентов.
Комментируемая статья говорит о недобросовестной конкуренции, противопоставляя
ей конкуренцию добросовестную как желательную и поощряемую. Поэтому конкуренция,
о поддержке которой говорит ст. 8 Конституции, всегда будет только добросовестной
конкуренцией.
Понятие "доброй совести" (bonne foi, Treu und Glauben), от которого происходит
и слово "добросовестный", известно, в основном, западному гражданскому законодательству,
а в ГК РФ 1994 г. применяется по отношению к добросовестному приобретателю
и недобросовестному владельцу при защите права собственности (ст. 302, 303).
В литературе 30-50-х гг. понятие "доброй совести" именовалась "каучуковым"
и "лежащим за пределами закона", хотя это понятие было содержанием именно
закона. Вопрос состоял в том, как толковать "добрую совесть" для правоприменения:
могли возникнуть некоторые сложности, связанные с понятием "совесть" в нравственном
смысле.
Понятие "доброй совести" представляет собой некий критерий общественной
нравственности, выражающий через закон минимум нравственных требований общества
к участникам конкретных правовых отношений. Добрая совесть в предпринимательстве
и иной экономической деятельности представляет собой, с одной стороны, определенные
(писаные и неписаные) правила и нормы этой деятельности и, с другой, следование
людей этим правилам.
Конкуренция представляет собой соперничество, состязание, соревнование
на рынке. Всякое соперничество, не нарушающее законов, есть конкуренция добросовестная.
Ст. 4 Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках" определяет добросовестную конкуренцию как "состязательность
хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают
возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения
товаров на соответствующем товарном рынке" (ВВС РСФСР, 1991, 16, ст. 449,
СЗ РФ, 1995, 22, ст. 1977).
В этой же статье содержится определение недобросовестной конкуренции,
понимаемой как "любые, направленные на приобретение преимуществ в предпринимательской
деятельности действия хозяйствующих субъектов, которые противоречат положениям
действующего законодательства, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности
и могут причинить или причинили убытки другим хозяйствующим субъектам-конкурентам,
либо нанести ущерб их деловой репутации". Недобросовестная конкуренция, понимаемая
в самом широком смысле, есть "борьба без правил", правонарушение. Однако законодатель
дополняет, что нарушение не только законов, но и обычаев делового оборота,
требований добропорядочности, разумности и справедливости также будут представлять
недобросовестную конкуренцию в тех случаях, когда они причинили убытки или
нанесли ущерб деловой репутации. Правила (обычаи) делового оборота (ст. 5
ГК РФ 1994 г.), противоречащие действующему законодательству, не применяются.
К понятию недобросовестной конкуренции тесно примыкает понятие недобросовестной
рекламы, легальное определение которой дается в ст. 6 Закона Российской Федерации
от 18 июля 1995 г. "О рекламе" (СЗ РФ, 1995, 30, ст. 2864).


Статья 35

1. Право частной собственности охраняется законом.
2. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться
и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.
3. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.
Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено
только при условии предварительного и равноценного возмещения.
4. Право наследования гарантируется.

Комментарий к статье 35

1. Статья 35 конкретизирует и детализирует более общие и абстрактные
предписания ст. 8 о праве собственности, как одной из экономических и юридических
основ конституционного строя России, применительно к одной группе субъектов
этого права. Право частной собственности принадлежит частным лицам, то есть
физическим лицам (гражданам индивидуально или совместно) и юридическим лицам
(организациям, предприятиям). Речь идет прежде всего о гражданах России, о
лицах, не имеющих российского гражданства, но в силу ч. 3 ст. 62 Конституции
пользующихся равными с гражданами Российской Федерации правами и несущих равные
обязанности (кроме случаев, установленных федеральным законом или международным
договором Российской Федерации), а также о юридических лицах, причем из ст.
8 Конституции о признании и защите равным образом всех форм собственности
вытекает равенство физических и юридических лиц как участников частно-правовых
имущественных отношений. Поэтому ст. 35 включена в состав определяющей права
и свободы человека и гражданина гл. 2 Конституции.
В юридической и экономической литературе термины "собственность", "частная
собственность" и т.п. употребляются в различных значениях. Во-первых, из текста
ч. 2 ст. 8 вытекает, что частная собственность - это форма законной хозяйственной
(в частности - предпринимательской) деятельности физических или юридических
лиц, выступающих в качестве частных лиц, а не носителей публичной, то есть
государственной или муниципальной власти. Эти физические и юридические лица
осуществляют свою деятельность свободно, используя свои способности и свое
имущество (см. комментарий к ст. 34). Во-вторых, частной собственностью называют
только конкретное вещное право на определенное имущество. В-третьих, так нередко
называют даже в законах само имущество, являющееся объектом права частной
собственности.
Часть 1 ст. 35 имеет в виду право частного собственника на принадлежащее
ему имущество и на его использование для экономической деятельности самим
собственником или созданным им совместно с другими лицами объединением (предприятием).
Это право охраняется законом, предусматривающим различные гражданско-правовые,
административно-правовые, уголовно-правовые, судебные и другие меры защиты.
В их числе - и законная самозащита гражданских прав.
Нередко право частной собственности понимается только как индивидуальное
право одного человека. Это неверно. Любое коллективное, кооперативное, семейное
и т.п. право собственности - тоже частное.
Правовое регулирование отношений частной собственности в соответствии
с Конституцией дано главным образом в уже принятых и действующих двух частях
Гражданского кодекса (ГК) Российской Федерации, а также в ряде законов СССР
и РСФСР (по вопросам, например, наследственного права), которые должны быть
заменены третьей частью ГК.
Первая и вторая части ГК, принятые в 1995 г. и вступившие в действие
в 1996 г., содержат соответствующие Конституции Российской Федерации положения,
подробно устанавливающие, в частности, статус физических и юридических лиц,
а также положения о праве собственности, его приобретении, прекращении, осуществлении,
защите и т.д.

2. Содержание права собственности физических лиц на конституционно обобщенном
уровне установлено ч. 2 ст. 35. Ограничения прав личной собственности граждан,
фактическое огосударствление кооперативной, включая колхозную, и других форм
частной собственности и т.п. более недействительны. Равноправие всех субъектов
права собственности на любое имущество означает также и равенство ограничений,
вытекающих для всех собственников из требований социальной политики государства
(ч. 1 ст. 7 Конституции), рационального природопользования (ч. 1 ст. 9), из
статуса некоторых объектов, для которых установлен особый режим, исходя из
требований экологического, здравоохранительного характера, безопасности и
т.п. Это позволяет, регулируя возникновение, содержание, осуществление и защиту
прав частной собственности граждан, тем самым определять и многие основные
элементы других форм права собственности.
Это важно иметь в виду, так как в тексте множества статей Конституции
термины "каждый" или "никто", которыми начинаются соответственно ч. 2 и 3
ст. 35, относятся только к физическим лицам, т.е. к человеку и гражданину,
как и вся гл. 2 Конституции.
Конституционное определение содержания права собственности в ч. 2 комментируемой
статьи как совокупности трех прав - владения (т.е. фактического обладания
объектом), пользования (т.е. получения пользы от объекта) и распоряжения,
т.е. купли-продажи, дарения и других сделок по поводу объекта права собственности
- закрепляет традиционное основное содержание права собственности (в особенности
- на средства производства). Конституция возвращает его в правовую систему
России после долгого периода подавления экономической свободы личности и прямого
или косвенного тотального огосударствления экономики.
Восстановление нормальных правовых институтов этого рода сопровождается,
однако, некоторой недооценкой мирового опыта развития права собственности
за последние 80 лет. Это объясняется рядом причин. Изменения в праве собственности
в середине и конце XX века были введены исходя из опыта функционирования названных
традиционных институтов в условиях нарастания демократизации государственного
строя, научно-технического прогресса и усиления государственного регулирования
экономики в целях осуществления гуманизирующейся социальной политики, повышения
эффективности народного хозяйства. Отражением этих процессов явилась модернизация
права собственности в духе теории его социальной функции. Для нее характерны
несколько основных элементов. Во-первых, сохранение и укрепление свободного
осуществления трех основных элементов права собственности (владения, пользования
и распоряжения), но - в пределах, установленных законом. Во-вторых, это ограничения
права собственности, которые определяются новым элементом содержания права
собственности, который ранее был сравнительно редким внешним ограничением
этого права, а теперь во многих странах признан его внутренней составной частью
- обязанностями собственника, а также систематическим контролем за соблюдением
этих обязанностей. Право собственности ограничивается также регулированием
экономики со стороны государства, понимаемого как демократическая социальная
служба и действующего преимущественно экономическими (но в необходимых случаях
- и властными) методами.
Конституционные принципы, закрепляющие современную социальную концепцию
права собственности, существуют во многих странах. Так, ст. 14 (ч. 2) Основного
Закона ФРГ 1949 г. гласит: "Собственность обязывает. Пользование ею должно
одновременно служить общему благу". Конституция Испании 1978 г., признавая
частную и другие, в т.ч. государственную, формы собственности, предусматривает
ограничение этих прав их социальной функцией (ст. 33) и устанавливает, что
все богатство страны в его различных формах при всем разнообразии его юридического
положения подчинено всеобщим интересам (ч. 1 ст. 128). Конституция Бразилии
1988 г. во многих статьях говорит о социальной функции права собственности,
предъявляемых ею требованиях, критериях оценки исполнения этих требований,
о последствиях их неисполнения и т.п.
Конституционные социально-функциональные ограничения и обязанности права
собственности, свободы договоров и т.п. конкретизируются в текущем законодательстве.
Они концентрируются вокруг требований социальной политики (например, в трудовом
законодательстве), экономической политики (налоги подоходные, с наследства
и т.п.), обеспечения рационального использования дефицитных ресурсов (в т.ч.
природных), охраны общества от неизбежных, но опасных воздействий атомных
и других объектов и т.д. Во многих случаях это выражается не только в некотором
сужении меры свободного осуществления права собственности, но и в ограничении
круга субъектов права собственности требованиями особой квалификации физических
лиц, специализации предприятий и т.п. (по отношению к земельным угодьям, атомным
объектам, транспортным средствам, другим источникам повышенной опасности и
др.).
Специфическая форма закрепления современного состояния права собственности
и юридических форм его осуществления дана в Гражданском кодексе Нидерландов
1972 г. В этом Кодексе большинство статей сформулировано в чисто цивилистическом,
т.е. гражданско-правовом духе, без упоминаний о государственном вмешательстве,
ограничении или регулировании. Лишь в некоторых статьях говорится о необходимости
учитывать общественные интересы. Но отдельные, казалось бы, исключительные
положения меняют всю картину. Так в 3-й книге ("Имущественное право") ст.
14 гласит: "Полномочие, которое принадлежит любому лицу в силу частного права,
не может осуществляться в противоречии с писаными или неписаными правилами
публичного права". Итак, прежде чем исполнить любое частно-правовое предписание
закона, надо ознакомиться с содержанием публично-правовых, т.е. административно-правовых,
финансово-правовых и других властных предписаний государства по тому же вопросу
и совершать частно-правовые действия только в пределах, установленных государством.
В Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе и ряде других
законов России избрана другая форма: во многих случаях говорится просто об
ограничениях права собственности, которые могут быть установлены законом,
но без систематизации этих случаев и их обобщения системой социально-функциональных
принципов. По-видимому, это соответствует специфике переходной ситуации в
России. Провозглашение государственного регулирования экономики и ограничений
прав собственности у нас могло бы быть воспринято как бюрократическим чиновничеством,
так и еще не вполне уверенными в прочности своего положения частными собственниками
как восстановление давно им знакомых авторитарных порядков, как освящение
государственного и ведомственного произвола, новое подавление экономических
прав и свобод личности, как зеленый свет для коррупции. Для того же, чтобы
защитить еще не окрепшее право частной собственности и в то же время оградить
имущество от злоупотреблений этим правом на нынешнем историческом этапе, избранная
российским законодателем форма правового регулирования отношений собственности,
по-видимому, достаточна.

3. Часть 3 ст. 35 устанавливает правовые гарантии права частной собственности.
Лишение частного физического или юридического лица вопреки его воле принадлежащего
ему имущества возможно только в силу судебного решения. Термин "решение" употреблен
здесь не в строго юридическом, а в более широком теоретико-организационном
или теоретико-управленческом смысле. Имеются в виду как собственно решения,
принимаемые судом в гражданском судопроизводстве, так и приговоры, выносимые
в уголовном процессе. В последнем случае возможна конфискация имущества (как
дополнительное наказание за преступление). В форме гражданско-правового решения
возможно властное прекращение права собственности одной из спорящих об этом
праве сторон и передача этого права и его объекта другой стороне. В этих и
подобных случаях лишение имущества часто происходит безвозмездно.
Особый порядок установлен в ч. 3 комментируемой статьи для тех случаев,
когда прекращается законное право собственности ради нужд государства.
При этом следует учитывать, что государство, согласно ст. 3 Конституции,
является орудием народовластия, как и местное самоуправление. За ним стоит
народ, общество. Поэтому надо полагать, что нужды государства надо понимать
широко, включая в это понятие и общественные нужды и нужды местного населения.
Иначе получилось бы, что муниципальные власти Нижнего Новгорода или Новосибирска
даже ради острых общественных и городских нужд не имеют права в соответствии
с законом через суд добиться изъятия частного имущества с должной компенсацией.
Кроме того, исключение упоминания об общественных нуждах из ранее употреблявшейся
формулы "изъятие для государственных и общественных нужд" носило бы бюрократический,
этатистский характер и противоречило бы духу и смыслу всей Конституции.
Прекращение права собственности частного лица, физического или юридического,
может быть добровольным, по договору (купли-продажи, дарения, обмена и т.д.).
Но в тех случаях, когда становится необходимым принудительное отчуждение имущества
для интересов в конечном счете общественных, оно может быть произведено только
по решению суда (в отмеченном выше узком смысле) и только при условии предварительного
и равноценного вознаграждения, т.е. выплаты лишаемому своего имущества лицу
компенсации, соответствующей рыночной цене отчуждаемого имущества и сумме
причиненных этому лицу иных убытков, если они имеют место.
Требует конституционно-правовой оценки и практика досудебного или внесудебного
отобрания имущества у собственника (административные штрафы, конфискации предметов
контрабанды или орудий браконьерства, частичное возмещение по решению администрации
материального ущерба, нанесенного предприятию его работниками, и т.п.). В
этих случаях возможны две ситуации. Если этот собственник признает свою вину,
считает данную санкцию законной и, не возражая, добровольно уплачивает штраф
и т.п., принудительное лишение имущества не имеет места. В противном случае
дело окончательно решается судом в соответствии со ст. 35 Конституции Российской
Федерации.
Эти правила относятся к такому специфическому случаю отчуждения, как
реквизиция, например, при стихийном бедствии и т.п. чрезвычайных обстоятельствах.
Статья 56 Конституции, допуская ограничения некоторых прав и свобод граждан
в условиях чрезвычайного положения, не включает ст. 35 в число тех статей
Конституции, которые содержат права и свободы, не подлежащие ограничению в
этих условиях.
Более подробное и полное определение оснований, условий и порядка принудительного
отчуждения имущества дано в Гражданском кодексе Российской Федерации.

4. Гарантия права наследования имущества, составляющего частную собственность
физического лица, установлена ч. 4 комментируемой статьи. Наследование имеет
две основные формы: наследование по завещанию и наследование по закону, точнее,
как в римском праве - от незавещавшего (ab intestato); ведь закон регулирует
обе формы наследования. Наследниками по завещанию могут быть юридические и
физические лица, Российская Федерация, ее субъекты, местные самоуправления.
Свобода завещания, наподобие свободы собственности и договоров, ограничивается,
исходя из социальных соображений, вытекающих, в частности, из ч. 1 ст. 7 Конституции;
это делается, например с целью защиты интересов малолетних и нетрудоспособных
наследников путем установления обязательной доли наследственной массы, ниже
которой доля данного наследника не должна снижаться. Во многих странах права
некоторых наследников, например неспособных обеспечить рациональное использование
наследуемого имущества (земельных участков, ферм и др.) из-за недостатка квалификации
и других причин, заменяются денежной компенсацией.
В настоящее время вопросы наследственного права регулируются соответствующими
частями Основ гражданского законодательства СССР и Гражданского кодекса РСФСР,
а также общими положениями ГК РФ 1994-1995 гг. Предстоит принятие 3-й части
ГК, в которой будет содержаться и специальный раздел о наследственном праве.


Статья 36

1. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.
2. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами
осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей
среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
3. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального
закона.

Комментарий к статье 36

1. Часть 1 комментируемой статьи конкретизирует более общие конституционные
положения о признании и защите наряду с другими формами собственности частной
собственности (ст. 8), охраняемой законом (ч. 1 ст. 35), и о том, что земля,
как и другие природные ресурсы, может находиться в частной и в иных формах
собственности (ч. 2 ст. 9). В ч. 1 ст. 36 речь идет только об одном объекте
одного из возможных прав собственности - праве частной собственности на землю,
а также о том, что субъектами этого права могут быть граждане и их объединения
(семейные, кооперативные, акционерные и др.). Последнее особенно важно в связи
с тем, что в массовом сознании частная собственность имеет преимущественно
индивидуальную, в крайнем случае семейную форму, а неогосударствленная свободная
групповая собственность (кооперативная, акционерная и др.) представляется
чуть ли не привычной колхозно-кооперативной собственностью, которая лишь формально
была коллективной и общественной, а фактически была огосударствлена.
Конституция Российской Федерации ни в ст. 36, ни в других статьях не
ограничивает круг субъектов права частной собственности на землю, как это
делается во многих цивилизованных странах, где на определенные группы граждан,
категории земель, способы их использования это право не распространяется.
Некоторые ограничения права частной собственности на землю могут вытекать
из конституционных положений о политике Российской Федерации как социального
государства, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь
и свободное развитие человека (ст. 7). Право частной собственности, в частности
на землю, является одним из таких условий, особенно если оно сопровождается
устранением препятствий достойной жизни и свободному развитию со стороны других
лиц (соседей, односельчан и др.), независимо от того, являются они земельными
собственниками или нет.
Другим конституционным источником для некоторых ограничений права собственности
на землю являются: ч. 1 ст. 9, а также ст. 42, 58 (об охране природы и окружающей
среды). Из ч. 1 ст. 9 вытекают требования, чтобы земля, как и другие природные
ресурсы, использовалась и охранялась как основа жизни и деятельности народов,
проживающих на соответствующей территории. Это значит, прежде всего, что использование
земли, не соответствующее ее функционированию в качестве основы жизни и деятельности
народов, недопустимо, что закон должен запрещать или, по крайней мере, существенно
и надежно ограничивать нерациональное, хищническое обращение с землей и любую
другую деятельность, снижающую плодородие почв, приводящую к гибели ценных
сельско- и лесохозяйственных угодий (из-за их застройки, заболачивания, засоления
и т.п.), а также городов и иных населенных пунктов со всеми их землями в результате
их затопления, загрязнения химикатами, радиоактивными веществами и др. Эти
явления уже привели к тому, что обширные территории России могут надолго перестать
(а многие уже перестали) быть основой жизни и деятельности людей.
Из того же предписания ч. 1 ст. 9 может быть сделан вывод об обязанности
государственных властей Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления
поощрять соответствующее требованиям Конституции и законов использование и
охрану земель и других природных ресурсов.
По-видимому, из ч. 1 ст. 9 можно сделать вывод, аналогичный прямым предписаниям
конституций и законов многих стран, о том, что право собственности и производные
вещные земельные права физических и юридических лиц, неспособных (по уровню
квалификации, отношению к труду, наличию необходимого имущества или кредита
и т.д.) обеспечить должное использование и охрану земель или систематически
и существенно нарушающих законные требования указанного характера, могут быть
серьезно ограничены или даже вовсе прекращены. В частности - в порядке принудительного
выкупа для государственных нужд, предусмотренного ч. 3 ст. 35 Конституции,
или другим законным способом, соответствующим требованиям ст. 8, 9, 35, 36
и др.
Все эти требования следовало бы определить в федеральном законе. Это
прямо вытекает из ряда положений Конституции. Во-первых, из ст. 71 и 72, прямо
или косвенно относящих установление принципов правового регулирования земельных
отношений к ведению Российской Федерации, а также из ст. 72 и 73, относящих
конкретизацию федеральных принципов земельного законодательства к ведению
субъектов Российской Федерации. Во-вторых, об определении условий и порядка
пользования землей на основе федерального закона говорит ч. 3 ст. 36.
Конституционные предписания, ставящие частную собственность на первое
место в перечне всех форм собственности на землю, а также наличие в Конституции
отдельных статей только об одной этой форме означают признание социально-экономических
преимуществ современной частной собственности на землю и важность ее защиты
после долгих десятилетий враждебного отношения к ней в СССР. Этот еще в основном
сохранившийся в России якобы социалистический режим земельных отношений был
основан на национализации всей земли, на исключительном и неограниченном государственном
праве собственности на землю, на ее изъятии из гражданского оборота с неизбежным
при этих условиях бюрократическим произволом, подавляющим личную заинтересованность
гражданина, трудящегося на земле. Он не допускал существования частной собственности
на землю. Он убедительно доказал свою неэффективность и несовместимость с
всенародными интересами, породив продовольственные затруднения, нерациональную
организацию городских территорий, гибель лесов и т.п. Отсутствие экономической,
то есть денежной, рыночной оценки земли подрывало экономику и стимулировало
растранжиривание земельных ресурсов. Исключение земли из товарной массы, противостоящей
на рынке денежной массе, ослабляло советскую и ослабляет российскую валюту.
Превосходство частного хозяйствования на земле было убедительно доказано
в России (как и в Китае, Польше, Венгрии и ряде других стран): упадком казенного,
якобы "общественного" сельского хозяйства, гораздо лучшим состоянием и гораздо
большей эффективностью земельных угодий единоличных крестьянских, личных подсобных
хозяйств и т.п. Неудивительно, что советский образец земельного строя и законодательства
о земле был отвергнут всем миром, в т.ч. и почти всеми странами "социалистического
лагеря", сохранившими частную крестьянскую собственность на землю, даже переданную
в пользование кооперативам.
Первые шаги к пересмотру конституционных основ земельного законодательства
были непоследовательно и противоречиво сделаны в начале 1990-х гг. внесением
ряда поправок в Конституцию СССР 1977 г. и в Конституцию РСФСР 1978 г.
С одной стороны, в Конституцию РСФСР были включены: признание частной
(а не только личной), но только индивидуальной собственности (на первом месте
в перечне форм собственности ч. 1 ст. 10), в том числе на природные ресурсы
(без прямого упоминания о земле). Земельные участки для производства сельскохозяйственной
продукции могли предоставляться государством в "собственность", а в некоторых
случаях - и быть проданы. Государство получило право устанавливать предельные
размеры земельных участков, а землепользователи были обязаны эффективно использовать
землю, беречь ее, повышать ее плодородие (ст. 10-12).
С другой стороны, право частной собственности подвергалось и нерациональным
ограничениям: коллективная собственность была исключена из понятия частной
собственности, в перечнях форм собственности на природные ресурсы и землепользования
на первое место ставились государственная собственность (ст. 11, 112), пользование
и пожизненное наследуемое владение землей. Продажа собственных земельных участков
допускалась либо органу государственной власти (т.е. Совету народных депутатов),
либо физическим и юридическим лицам. Но в последнем случае - только для ведения
личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного
строительства или не ранее, чем через 10 лет после их бесплатного получения,
или через 5 лет после их покупки (ст. 12). Этим положениям соответствовал
и Земельный кодекс РСФСР 1991 г.
Во всем этом выражалось упорное сопротивление необходимым радикальным
реформам, сопровождаемое "тактическими" частичными, мелкими уступками.
Более решительный переход к выработке новых конституционных основ земельного
законодательства был связан с подготовкой проекта новой Конституции России
в 1990-1993 гг. Конституционной комиссией Съезда народных депутатов. Проект
признавал и гарантировал частные (т.е. индивидуальные и коллективные), государственные
(т.е. федеральную и субъектов федерации), муниципальную формы собственности,
в том числе на землю, а также равноправие и равную правовую защиту форм собственности
(ст. 10 и 57 проекта). Экономическая свобода каждого реализуется в его праве
собственности, праве на свободное предпринимательство и праве на свободный
труд, говорилось в ст. 34 и 35. Была предусмотрена и обязанность каждого беречь
природу и окружающую среду (ст. 57). Проект запрещал использовать землю и
другие природные ресурсы, независимо от принадлежности права собственности
на них, во вред народам, проживающим на их территории, как и всего народа
России. Он устанавливал, что земля, как и все природные ресурсы, подлежит
охране и рациональному использованию, не допускал сосредоточения земли и других
природных ресурсов у собственника либо владельца сверх установленного законом
максимума. Проект устанавливал, что государство осуществляет территориальное
планирование использования земель, и запрещал изменение установленного таким
образом целевого назначения ценных сельскохозяйственных и заповедных земель.
Он запрещал осуществление прав на землю в ущерб ее плодородию и окружающей
среде (ст. 58 проекта). Необходимое государственное регулирование земельных
отношений предусматривалось поставить под демократический общественный контроль.
Из проектов, использованных при выработке окончательного текста Конституции,
в него вошли многие положения о частной и иных формах земельной собственности,
о свободном осуществлении полномочий собственника, о рациональном использовании
и охране земель, как и всей окружающей среды, без нарушения интересов народов
и прав иных лиц, о законодательном регулировании земельных отношений. Но в
прежние проекты - и отчасти даже в последний текст Конституции России 1978
г. - не вошли прямые предписания: о государственном регулировании земельных
отношений, территориальном планировании использования земель, определении
их целевого назначения, об охране плодородия почв, об ограничении сосредоточения
земли, как и других природных ресурсов, в руках частного собственника или
пользователя, о запрещении менять целевое назначение особо ценных и охраняемых
земель, об установлении единых, независимых от права собственности правил
использования земель и других природных ресурсов и т.д.
Таким образом, далеко не все возможности конституционного установления
принципов земельного законодательства использованы в Конституции 1993 г.
Следует отметить, что положения о земельных реформах, об обязательном,
независимо от воли собственника, эффективном использовании земель появились
в отразившей итоги многолетней мексиканской аграрной революции конституции
этой страны (1917 г.), в конституциях Германии (1919 г.), Чехословакии (1920
г.), Польши (1921 г.), Латвии (1922 г.) и многих других стран Европы, Азии,
в том числе Китая, и Латинской Америки. Еще более полно и глубоко осуществляется
конституционное регулирование земельных отношений после второй мировой войны,
особенно в конце XX века. Приведем лишь несколько примеров.
Конституция ФРГ 1949 г., в частности, устанавливает, что собственность
обязывает. Использование имущества должно служить также и всеобщему благу".
А Конституция Баварии 1946 г. конкретизирует: "Явное злоупотребление правом
собственности не пользуется защитой; распределение и использование земли находится
под государственным надзором; земля, находящаяся в сельско- или лесохозяйственной
обработке, служит всему народу; приобретение земли, используемой в сельском
и лесном хозяйстве, должно зависеть от доказательств способности приобретателя
к ее должной обработке; она не должна служить только для вложения капитала".
Итальянская Конституция 1947 г. содержит, во-первых, общие положения
о частной собственности, признаваемой и гарантируемой законом, определяющим
как способы ее приобретения и использования, так и ее пределы с целью обеспечения
ее социальной функции и доступности для всех, а также положения о свободе
частной хозяйственной инициативы, которая не может осуществляться в противоречии
с общественной пользой. Земле специально посвящена ст. 44: "В целях достижения
рациональной эксплуатации земли и установления справедливых социальных отношений
закон налагает обязательства на частную земельную собственность, устанавливает
ее предельные размеры, смотря по областям и сельскохозяйственным зонам, поощряет
улучшение земель, преобразование латифундий и реконструкцию производственных
единиц, поддерживает мелкую и среднюю собственность, предусматривает меры
в пользу горных зон".
Конституция Испании 1978 г. подчиняет все богатство страны в его различных
формах и правовых положениях всеобщим интересам, социальной функции права
собственности, требованиям более справедливого распределения национального
богатства, рационального использования земли и иных природных ресурсов, охране
окружающей среды, заботе о горных зонах. Она объявляет государственной собственностью
некоторые земельные участки в приморских зонах и др. В связи с правом граждан
на жилище и развитием градостроительства предусматривается регулирование властями
использования земельной площади в городах, воспрепятствования спекуляции и
т.д.
Наиболее подробно земельные отношения урегулированы Конституцией Бразилии
1988 г. Этой проблеме в основном посвящены три главы. Одна из них - о городских
недвижимостях. Их социальная функция определяется соответствием фундаментальным
требованиям генерального плана развития города и его экспансии, устанавливаются
правила их приобретения, использования и экспроприации в общественных целях.
Глава "О сельскохозяйственной и земельной политике" определяет правовой
режим сельскохозяйственных земель. Их социальная функция состоит в соблюдении
установленных законом требований о рациональном и эффективном использовании
земли, о трудовых отношениях, о ведении хозяйства в интересах собственника
и работников. Если социальная функция не исполняется, возможна экспроприация
хозяйства для целей аграрной реформы с выплатой возмещения в рассрочку до
20 лет. Не подлежат экспроприации высокопроизводительные хозяйства любого
размера.
Глава "Индейцы" защищает исконные права коренных народов на традиционно
занимаемые ими земли, которые индейцы используют для своей производственной
деятельности. Им принадлежит исключительное право пользования плодами поверхности
этих земель и расположенных на них рек и озер. Использование вод, поиск и
добыча ископаемых на этих землях возможны только с разрешения федерального
парламента, которое может быть дано лишь после заслушивания мнения заинтересованных
индейских общин. Закон обеспечивает их участие в результатах использования
природных ресурсов. Индейские земли неотчуждаемы, а права на них неприкосновенны.
Запрещается принудительное перемещение туземного населения с его земель, кроме
как по решению федерального парламента в случае катастрофы, эпидемии или в
интересах независимости страны, гарантируется их немедленное возвращение после
прекращения опасности.
Подробное конституционное регулирование земельных отношений ограничивает
возможность произвола законодателей, не всегда склонных к строгому соблюдению
конституции.
Конституционные предписания о земле составляют основу земельного законодательства.
В России сейчас в его состав входят некоторые положения принятых ранее законов,
не противоречащие Конституции 1993 г. (например, Земельного кодекса 1991 г.),
а также законы, изданные уже на основе этой Конституции и в соответствии с
ней. В их числе Гражданский кодекс России, в котором многие положения об имущественных
отношениях охватывают и землю; в частности, гл. 17 ГК, вступление в действие
которой отложено до принятия Земельного Кодекса, озаглавлена "Право собственности
и другие вещные права на землю"; ряд предписаний о земле содержится в законах
о местном самоуправлении, о сельскохозяйственной кооперации и т.д.
Особое значение приобрел вопрос о новом Земельном кодексе. Важно отметить,
что кодификация земельного законодательства, т.е. создание Земельного кодекса
обо всех землях данной страны, нигде не осуществлена. К редким исключениям
относятся Земельный кодекс Северной Кореи, в основном скопированный с советского
образца, и Швеции, который говорит только о земельных участках, их границах
и о земельной регистрации, не касаясь остальных вопросов. Дело в том, что
общие вопросы земельного законодательства везде регулируются отдельными земельными,
гражданскими, административными или финансовыми законами, а законы об отдельных
категориях земель издаются раздельно или нередко включаются в состав кодексов
сельскохозяйственных, лесных, градостроительных и т.п. наряду с их "неземельными"
вопросами (о труде, предприятиях, налогах, кредите, технологии производства
и т.д.).
В нашей стране Декрет о земле от 25 октября 1917 г., Земельный Кодекс
РСФСР 1922 г. и Общие начала землепользования и землеустройства СССР 1928
г. при своих "узкоземельных" названиях фактически соединяли три круга проблем
- общие вопросы земельного законодательства (национализация всей земли и т.п.),
правовой режим сельскохозяйственных земель, положения о "неземельных" вопросах
сельского хозяйства. Несельскохозяйственным землям были посвящены краткие
отсылки к специальным законам. Это была скорее кодификация сельскохозяйственного,
а не земельного законодательства.
Но в 30-е годы глашатай сталинщины А.Я. Вышинский провозгласил новую
систему законодательства, выделив все земельное законодательство в отдельную
отрасль вопреки необходимому единству законодательства о каждой из отраслей
народного хозяйства. Правовой режим всех категорий земель, сведенный воедино
правом государственной собственности на землю, изъятием ее из рыночного оборота,
подчинял всю землю единому бюрократически централизованному управлению, разделял
право земельной собственности и право землепользования вместо их соединения
в одних руках и усиливал зависимость всех землепользователей от государственно-партийной
власти, способствуя нещадной эксплуатации сельского хозяйства и хищническому
"общественному" землепользованию вообще.
Переход к множественности форм земельной собственности, к поощрению земельного
рынка создает условия для формирования системы социально-функциональных земельно-правовых
институтов. Этот переход может свести к отказу от кодификации всего земельного
законодательства и к переходу к принятой во всем мире практике включения правовых
норм об отдельных категориях земель в состав законодательства о соответствующих
отраслях народного хозяйства. Но принятие нового, современного Земельного
кодекса может оказаться полезным не только из-за его содержания. Изложенное
в его прежней системе, оно может яснее показать принципиальное отличие нового
земельного законодательства и облегчить переход к современной системе земельных
отношений.
Проекты кодекса, рассматривавшиеся Государственной Думой, противоречили
положениям Конституции о демократическом, социальном характере государства.
Они были направлены на ограничение частной собственности на землю, на усиление
бюрократического произвола в земельных отношениях. Проекты не кодифицировали
земельное законодательство, определяя правовой режим земель только сельскохозяйственного
назначения и отсылая к другим, еще не существующим законам о землях городских
(а в городах живет три четверти населения России), лесных (занимающих примерно
половину территории страны), промышленности, транспорта и т.д.
В правовом регулировании земельных отношений в России временно чрезмерно
большую роль играют подзаконные акты федеральных органов государственной власти
и законы субъектов федерации. В качестве примера таких федеральных актов можно
назвать Указ Президента N 1535 от 22 июля 1994 г. "Об основных положениях
Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий
в Российской Федерации после 1 июля 1994 года", определяющий условия и порядок
продажи частным и приватизированным предприятиям занимаемых ими земельных
участков. Примером земельно-правового акта субъекта федерации могут служить
земельные законы Свердловской области, Волгоградской области и др. (1955 г.).
Но их предписания являются как бы временными; после появления новых федеральных
законов противоречащие этим законам положения названных актов утратят силу.
Противоречия по вопросам земельной политики и земельного законодательства,
казалось бы, решенные Конституцией 1993 г., в значительной степени остаются
пока практически неразрешенными.

2. Часть 2 ст. 36 относится не только к земле, но и к другим природным
ресурсам, являющимся объектом предусмотренных в Конституции форм собственности.
Она посвящена главным образом объему полномочий собственников этих ресурсов.
Эти полномочия охватывают традиционные права владения, пользования и распоряжения.
Принципиально новым в "постсоциалистических" условиях является право распоряжения,
т.е. право купли-продажи, сдачи в наем (аренду), дарения и т.д. Все эти полномочия,
согласно ч. 2 ст. 36, осуществляются собственниками свободно, но с двумя ограничениями:
нельзя наносить ущерб окружающей среде и нарушать права и законные интересы
иных лиц. Выше было отмечено, что ряд дополнительных ограничений вытекает
и из других статей Конституции.
К каким собственникам относится ч. 2 ст. 36? Судя по ее тексту - ко всем
(федерации, ее субъектам, органам местного самоуправления, гражданам, их объединениям
и др.). Но, поскольку ст. 36 включена в гл. 2 "Права и свободы человека и
гражданина", можно думать, что она адресована только к гражданам и их объединениям.
Лишь ссылка на равноправие всех форм собственности (ч. 2 ст. 8) позволяет
распространить действие ч. 2 ст. 36 и на всех остальных (публичных) собственников
земли и других природных ресурсов.

3. Часть 3 комментируемой статьи требует, чтобы условия и порядок пользования
землей определялись на основе федерального закона. Факт включения этого текста
в состав ст. 36 и гл. 2 Конституции вновь ставит уже возникавший ранее вопрос:
относится ли данное предписание только к тому пользованию землей, которое
осуществляется гражданами и их объединениями? Ранее было отмечено, что осуществление
требований ч. 1 ст. 9, имеющей более общий характер по сравнению с ч. 3 ст.
36, тоже предполагает издание федерального закона, конкретизирующего конституционное
понятие использования и охраны земли и других природных ресурсов как основы
жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; это
понятие охватывает также конкретные условия и порядок пользования землей.
Точно так же, как ч. 2 ст. 36, ч. 3 этой статьи непосредственно относится
к частной собственности на землю, но в силу равенства всех форм права собственности
может быть применена и к пользованию государственной и муниципальной, церковной
и любой другой землей.

Статья 37

1. Труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями
к труду, выбирать род деятельности и профессию.
2. Принудительный труд запрещен.
3. Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности
и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации
и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда,
а также право на защиту от безработицы.
4. Признается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с
использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая
право на забастовку.
5. Каждый имеет право на отдых. Работающему по трудовому договору гарантируются
установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные
и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск.

Комментарий к статье 37

1. Свобода личности в государственно организованном обществе немыслима
без свободного труда. Свободный труд появился лишь при капиталистическом способе
производства, когда труд стал наемным. Предпосылкой к этому послужил выход
на рынок юридически свободного человека - владельца товара "рабочая сила",
имеющего стоимостное выражение.
Свобода труда неразрывно связана с формой привлечения людей к труду.
В основе труда свободного всегда лежит договорная форма привлечения к труду.
Трудовой договор (контракт) является одним из наиболее распространенных договоров
о труде. Однако занятие отдельными видами общественно полезной деятельности
может опосредоваться: отношениями членства, актами избрания и (или) назначения
на должность; гражданско-правовыми договорами подряда, поручения, комиссии;
контрактами о службе в Российской армии, в органах внутренних дел, федеральной
службы безопасности, налоговой полиции Российской Федерации др.
Занятие индивидуальной предпринимательской деятельностью каким-либо договором
не оформляется.
Следует подчеркнуть, что и в тех случаях, когда труд используется на
основе акта избрания и (или) назначения на должность, свобода труда проявляется
в том, что гражданин предварительно и добровольно выразил свое желание трудиться
на конкретной должности.
Свободный труд невозможен, если государство исходит из принципа всеобщности
труда, устанавливая в Конституции и законах обязанность каждого трудиться,
а за ее невыполнение вводит административную и уголовную ответственность.
Как известно, в нашей стране такой подход существовал до 21 апреля 1992 г.
Сейчас в Конституции нет нормы о всеобщей обязанности трудоспособных граждан
трудиться. В законодательстве отменены меры административного принуждения
к гражданам, которые ранее считались "уклоняющимися от общественно полезного
труда и ведущими паразитический образ жизни", а из УК РСФСР исключена статья
о наказании за тунеядство.
Нужно иметь в виду также то обстоятельство, что труд является свободным
лишь в обществе, социальная политика которого направлена на искоренение любой
дискриминации, имеющей, как это записано в ст. 1 Конвенции Международной Организации
Труда (далее - МОТ) N 111 "О дискриминации в области труда и занятий" 1958
г., следствием всякое различие, исключение или предпочтение, основанные на
признаках расы, цвета кожи, пола, религии, политических убеждений, национальной
принадлежности или социального происхождения, либо ликвидацию или нарушение
равенства возможностей или обращения в области труда и занятий (см.: Конвенции
и рекомендации, принятые Международной Конференцией Труда. 1957-1990 гг.,
т. 2. Женева: Издание МБТ, 1991, с. 1262). Это определение исходит из широкого
понимания дискриминации и учитывает, что равенство возможностей и обращения
может нарушаться не только различиями, которые что-либо отрицают (ограничивают),
но и предпочтениями. Наличие последних трудно определить на практике.

Примечание

Учитывая значимость данной проблемы, 4 апреля 1991 г. Комитет конституционного
надзора СССР принял заключение "О положениях законодательства, ограничивающих
равенство возможностей граждан в области труда и занятий" (ВВС СССР 1991,
N 17, ст. 501). В нем, в частности, констатировалось, что действующее законодательство
в области труда и занятий, в том числе и РСФСР, еще не в полной мере отвечает
принципам антидискриминационной политики, не во всех случаях обеспечивает
социально справедливую дифференциацию норм о труде, в нем содержатся пробелы
и недостатки, что приводит к явному или скрытому нарушению равенства возможностей
при реализации прав человека в этой области. Данный вывод актуален и в настоящее
время, в особенности в том, что касается равенства возможностей на рынке труда
работающих женщин. В 1994 г. в народном хозяйстве было занято 34,9 млн. женщин,
т.е. половина трудового потенциала страны. К 2000 г. число работающих женщин
по прогнозам возрастет на 1,6 млн. человек.
Сложившаяся ситуация с состоянием прав женщин, в том числе и в области
трудовых отношений, обусловила необходимость разработки и принятия Концепции
улучшения положения женщин в Российской Федерации, утвержденной постановлением
Правительства Российской Федерации 8 января 1996 г. N 6 (СЗ РФ 1996, N 3,
ст. 185). В этом документе подчеркивается, что в ходе формирования рынка труда
нарастают дискриминационные тенденции в отношении женщин и падает их конкурентоспособность.
Повышается риск потерять работу, ослабевает защищенность в трудовой сфере,
сокращаются возможности получения нового места работы, снижается профессиональный
статус женщин, крайне низким остается уровень занятости женщин в высших органах
государственной власти, на ответственных постах в производственной и финансовой
сферах, в ассоциациях предпринимателей.
На устранение дискриминации в области труда и занятий было направлено
и одно из первых дел Конституционного Суда Российской Федерации по обращениям
граждан А. и С. "О проверке конституционности правоприменительной практики
расторжения трудового договора по основанию, предусмотренному пунктом 1-1
ст. 33 КЗоТ Российской Федерации" от 4 февраля 1992 г. Указанная норма была
введена в ст. 33 КЗоТ в 1988 г. Она закрепила достижение пенсионного возраста
(при наличии права на полную пенсию) в качестве самостоятельного основания
расторжения трудового договора по инициативе работодателя. При рассмотрении
дела Конституционный Суд Российской Федерации установил, что возрастной критерий,
если он не выступает специфическим квалификационным требованием, связанным
с определенной работой, носит дискриминационный характер и является недопустимым
по целому ряду причин. Этот критерий дифференциации, во-первых, нарушал равенство
возможностей при реализации права на труд и защиту от безработицы у такой
большой социальной группы населения, как пенсионеры, поскольку ограничивал
их возможность зарабатывать на жизнь трудом, который они свободно выбрали.
Во-вторых, он нарушал принцип свободы трудового договора лиц пенсионного возраста,
так как трудовые отношения с ними прекращались независимо от их желания продолжать
трудовую деятельность, способности, профессиональной пригодности, поведения,
а также соответствующих производственных причин. В-третьих, его введение означало
фактическую легализацию принудительного вывода на пенсию.
В силу изложенного Конституционный Суд признал такое обыкновение правоприменительной
практики расторжения трудового договора не соответствующим Конституции РСФСР.
Он также рекомендовал Верховному Совету Российской Федерации изучить вопрос
о необходимости отмены положения, предусмотренного пунктом 1-1 ст. 33 КЗоТ
(ВКС, 1993, N 1, с. 29-35). Эта норма была признана утратившей силу Законом
Российской Федерации от 12 марта 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 14, ст. 712).
В целом же нашему обществу еще предстоит предпринять много усилий по
искоренению дискриминации в области труда и занятий и по созданию таких социальных,
экономических, организационных и правовых условий, при которых можно будет
сказать, что конституционный принцип "труд свободен" реален и соблюдается
всеми.
Содержательное раскрытие конституционного принципа "труд свободен" неотделимо
от конституционного права каждого свободно распоряжаться своими способностями
к труду, выбирать род деятельности и профессию. Свобода выбора рода деятельности
и профессии в любом обществе не носит абсолютного характера, так как она подвержена
экономическому принуждению и вмешательству государства в отношения, складывающиеся
на рынке труда. При этом государство должно поддерживать баланс интересов
лиц наемного труда, самозанятых, работодателей и общества в целом. Для достижения
указанного результата государство использует комплекс мер, направленных на
содействие полной, продуктивной и свободно избранной занятости. Создание цивилизованного
рынка труда диктует, чтобы государство проводило гибкую политику и не вмешивалось
в регулирование тех вопросов в области труда и занятости, которые могут быть
разрешены в коллективных договорах и при помощи эффективно действующего института
социального партнерства. Важно осознавать, что трехсторонний консенсус является
самым надежным средством для решения трудных экономических и социальных проблем,
так как принятые таким образом решения обычно являются разумно взвешенными
и учитывающими интересы правительства, предпринимателей и профсоюзов как представителей
трудящихся. В качестве примера именно такого подхода к решению социальных
проблем можно привести Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями
профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской
Федерации на 1996-1997 гг. (Охрана труда и социальное страхование, 1996, N
2, с. 58-62).
Не может рассматриваться ограничением свободы выбора рода деятельности
и профессии конкурсный и (или) на основе лицензий подбор кадров для отдельных
видов деятельности и должностей. Отказывая в принятии к рассмотрению жалобы
гражданина П., Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 19
февраля 1996 г. прямо указал, что право на выбор определенного рода деятельности
не должно отождествляться с правом на занятие конкретной должности, связанной
с такой деятельностью. В ч. 1 комментируемой статьи не закрепляется право
на получение работы по избранной профессии, роду деятельности и не гарантируется
гражданину право на занятие той или иной должности в конкретном населенном
пункте на конкретном предприятии, в учреждении, организации.

2. Конституционной гарантией свободы труда в российском обществе является
норма ч. 2 комментируемой статьи, запрещающая принудительный труд. Конвенция
МОТ N 29 "О принудительном или обязательном труде" 1930 г. (Россией ратифицирована)
в ст. 2 определяет принудительный или обязательный труд как всякую работу
или службу, требуемую от какого-либо лица под угрозой какого-либо наказания,
для которой это лицо не предложило добровольно своих услуг (там же, т. I,
с. 198). Не является принудительным трудом согласно международно-правовым
актам, в том числе и названной Конвенции, всякая работа или служба, выполнение
которой требуется от гражданина в силу закона об обязательной военной службе
и для работ чисто военного характера или работ по приговору суда. Труд в условиях
чрезвычайных обстоятельств (землетрясение, наводнение, пожар, война и т.п.)
также не относится к принудительному. Важно подчеркнуть, что в указанной Конвенции
закреплены положения о возрасте трудоспособных мужчин (минимальном и предельном),
дающем право привлекать их к принудительному труду (ст. 11); продолжительности
использования такого труда в течение года (ст. 12); оплате и условиях применения
этого труда (ст. 14 - 17). По характеру эти международные нормы выступают
гарантиями прав человека, труд которого используется принудительно. При этом
необходимо учитывать, что речь идет только о мужчинах, так как женщины не
могут привлекаться к такому труду, кроме принудительного труда по приговору
суда.
В 1957 г. МОТ приняла Конвенцию N 105 "Об упразднении принудительного
труда" (там же, т. II, с. 1161-1164), где перечислены формы, применение которых
свидетельствует о существовании в обществе принудительного или обязательного
труда: 1) средство политического воздействия или воспитания; 2) наказание
за наличие, выражение политических взглядов, идеологических убеждений, противоположных
установленной политической, социальной или экономической системе; 3) метод
мобилизации рабочей силы для нужд экономического развития; 4) средство поддержания
трудовой дисциплины; 5) наказание за участие в забастовках; 6) дискриминация
по признакам расовой, социальной и национальной принадлежности или вероисповедания.
Ни в одной из этих форм труд граждан в нашей стране не применяется.
Законодательство о труде также содержит положения о запрете принудительного
труда, выступающего антиподом труда свободного. Так, ст. 2 КЗоТ воспроизводит
конституционную норму. В Кодексе имеются и нормы, конкретизирующие анализируемое
конституционное положение. В частности, в ст. 5 закреплен принцип недействительности
условий договоров о труде, ухудшающих положение работников, а в ст. 24 - принцип,
запрещающий требовать от работника выполнения работы, не обусловленной трудовым
договором (контрактом). Провозглашение этих двух принципов означает, во-первых,
что государство считает свободным лишь такой труд, который применяется на
условиях государственных стандартов труда, закрепленных в КЗоТ и других нормативных
актах о труде, во-вторых, что работника нельзя без его согласия заставить
выполнять иную работу, а не ту, на которую он был принят. Сказанное подтверждает
и норма ст. 25, допускающая перевод работника на другую работу только с его
согласия, за исключением случаев, установленных в ст. 26 и 27 КЗоТ.
В аспекте ликвидации принудительного труда, существовавшего в нашей стране
ранее, следует рассматривать и Закон Российской Федерации от 25 сентября 1992
г., отменивший в КЗоТ такую меру дисциплинарного взыскания, как временный
перевод на другую, нижеоплачиваемую работу или смещение на низшую должность
на срок до трех месяцев. До этого в ряде случаев (например, за прогул, появление
на работе в нетрезвом состоянии) перевод допускался без учета профессии и
специальности работников, т.е. на работу, не обусловленную трудовым договором
(см. п. 3.3. разъяснения "О некоторых вопросах, связанных с применением законодательства
об укреплении трудовой дисциплины", утвержденные постановлением Госкомтруда
СССР и ВЦСПС от 25 октября 1983 г. - Бюлл. Госкомтруда СССР, 1984, N 1, с.
3-9). Эта норма фактически нарушала право гражданина на свободный труд.

3. Характеристика права на труд всегда связана с набором тех правомочий
гражданина, которые ему гарантированы государством при использовании им способности
к труду. Нормативное содержание конституционного права на труд, исходя из
смысла ч. 1-3 комментируемой статьи, включает: правомочие на свободный труд,
т.е. труд, который работник свободно выбирает или на который он свободно соглашается;
правомочие свободно распоряжаться своими способностями к труду; правомочие
свободно выбирать род деятельности и профессию; правомочие на труд в безопасных
и здоровых условиях труда; правомочие на вознаграждение за труд без какой
бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального
размера оплаты труда; правомочие на защиту от безработицы.
Даже простое перечисление этих правомочий позволяет увидеть, что содержание
права на труд стало более емким по сравнению с прежней Конституцией РСФСР.
В связи с этим спорной является позиция некоторых ученых, утверждающих, что
нынешняя Конституция закрепляет не право на труд, а лишь право на труд в условиях,
отвечающих требованиям безопасности и гигиены (см., например, Конституция
Российской Федерации. Комментарий / Под общей ред. Б.Н.Топорнина, Ю.М. Батурина,
Р.Г. Орехова. М., 1994, с. 211). Если встать на такую позицию, то это нарушало
бы положение ч. 1 ст. 17 Конституции о признании Российской Федерацией и гарантировании
ею прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и
нормам международного права. Прежде всего имеется в виду ст. 23 Всеобщей Декларации
прав человека 1948 г., провозгласившая, что "каждый человек имеет право на
труд, на свободный выбор работы, на справедливые и благоприятные условия труда
и на защиту от безработицы". В ч. 1 ст. 6 Международного пакта об экономических,
социальных и культурных правах 1966 г. также говорится о том, что "государства
признают право на труд, которое включает право каждого человека на получение
возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает
или на который он свободно соглашается, и предпримут надлежащие шаги к обеспечению
этого права".
Право на труд в безопасных и здоровых условиях труда неразрывно связано
с охраной труда (см. также комментарий к ст. 7), решению проблем которой Российское
государство придает особое значение. Об этом свидетельствует и принятие Основ
законодательства Российской Федерации об охране труда от 6 августа 1993 г.
(ВВС РФ, 1993, N 35, ст. 1412). В них (ст. 1) охрана труда определена как
система обеспечения безопасности жизни и здоровья работников в процессе трудовой
деятельности, включающая правовые, социально-экономические, организационно-технические,
санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные
мероприятия. Важно отметить, что действие этих Основ распространяется на все
предприятия независимо от форм собственности и ведомственной подчиненности
(ст. 2) и что работодатели обязаны указывать в трудовом договоре (контракте)
достоверные характеристики условий труда и предоставляемые компенсации и льготы
за труд в тяжелых или вредных (опасных) условиях труда (ст. 5).
Вопросам охраны труда посвящена гл. X КЗоТ, адресованная каждому работнику
(ст. 139-159), а также ст. 245-249 гл. XVII, регламентирующие осуществление
надзора и контроля за соблюдением здоровых и безопасных условий труда и законодательства
о труде. Кроме того, в Кодексе имеются специальные нормы по охране труда для
женщин и молодежи, закрепленные соответственно в гл. XI и XII.
Согласно ст. 139 КЗоТ создание безопасных и здоровых условий труда возложено
на работодателя. Помимо конкретизации этой нормы через обязанности работодателя,
закрепленные в КЗоТ, Правительство Российской Федерации в постановлении от
12 августа 1994 г. N 937 "О государственных нормативных требованиях по охране
труда в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 17, ст. 1998) ввело единые нормативные
требования по охране труда при проектировании, строительстве (реконструкции)
и эксплуатации объектов, конструировании машин, механизмов и оборудования,

<<

стр. 6
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>