<<

стр. 7
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

разработке технологических процессов, организации производства и труда, обязательные
для федеральных органов исполнительной власти и предприятий всех форм собственности.
Законодательство об охране труда постоянно совершенствуется и на сегодняшний
день закрепляет высокий уровень гарантий для работников. Однако соблюдение
его на практике оставляет желать лучшего. Так, в 1994 г. по данным Госкомстата
Российской Федерации жертвами производственного травматизма стали более 300
тыс. человек. Из них 6 тыс. 770 человек умерли, почти 18 тыс. человек стали
инвалидами от трудового увечья или профессионального заболевания. Для реального
улучшения положения в этой области государство разработало комплексную систему
мероприятий в Федеральной программе первоочередных мер по улучшению условий
и охраны труда на 1995-1997 гг. (утверждена постановлением Правительства Российской
Федерации от 26 августа 1995 г. N 843 - СЗ РФ, 1995, N 36, ст. 3550).
Указом Президента Российской Федерации от 20 июля 1994 г. N 1504 утверждено
Положение о Федеральной инспекции труда при Министерстве труда Российской
Федерации (Рострудинспекции) (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1476). К числу основных
задач Рострудинспекции и подведомственных ей государственных инспекций труда
относятся: осуществление государственного надзора и контроля за соблюдением
законодательства об охране труда; достижение безопасных условий труда работников;
распространение знаний об охране труда среди работников и работодателей.
Государственным инспекторам по охране труда предоставлены широкие полномочия
вплоть до принятия решений о приостановке работы предприятий, на которых выявлены
нарушения требований по охране труда, представляющие угрозу жизни и здоровью
работников, до устранения этих нарушений. Они вправе также запрещать производство
средств индивидуальной защиты, не имеющих сертификата безопасности или не
соответствующих требованиям стандартов и технических условий.
Среди мер, направленных на соблюдение здоровых и безопасных условий труда,
следует назвать возможность привлечения нарушителей к материальной, административной
и уголовной ответственности.
Наемный труд всегда является трудом возмездным. Государство, регламентируя
вопросы оплаты труда в КЗоТ и других нормативных актах, основывается на двух
положениях ч. 3 комментируемой статьи: о запрете какой-либо дискриминации
в оплате труда и об установлении минимального размера оплаты труда, обязательного
для всех категорий работодателей. Поскольку речь идет о запрете какой-либо
дискриминации в оплате труда, то, следовательно, этим понятием охватываются
все критерии, перечисленные в ч. 2 ст. 19 Конституции. Учитывая, что установленный
в ней перечень обстоятельств не является исчерпывающим, должна быть исключена
дискриминация в оплате труда и по другим обстоятельствам, не связанным с деловыми
качествами работников и результатами их труда.
В то же время дифференциация оплаты труда в зависимости от условий труда,
квалификации работника, занимаемой должности, интенсивности, напряженности,
сложности выполняемой работы, социальной значимости рода деятельности, профессии
и некоторых других критериев не является дискриминацией.
Международно-правовые акты, в частности Международный пакт об экономических,
социальных и культурных правах, включают в содержание права каждого на справедливые
и благоприятные условия труда " a) вознаграждение, обеспечивающее как минимум,
всем трудящимся: i) справедливую заработную плату и равное вознаграждение
за труд равной ценности без какого бы то ни было различия, причем, в частности,
женщинам должны гарантироваться условия труда не хуже тех, которыми пользуются
мужчины, с равной платой за равный труд; ii) удовлетворительное существование
для них самих и их семей в соответствии с постановлениями настоящего пакта"
(ст. 7). Эта норма позволяет утверждать, что дискриминация в оплате труда
имеет место, если существует юридическое или фактическое неравенство в оплате
за труд равной ценности, в том числе в отношении женщин. Кроме того, примером
скрытой дискриминации в оплате труда может служить занятость женщин преимущественно
на работах "женских профессий", поскольку труд там оплачивается по более низким
тарифным ставкам (окладам). Наличие такой дискриминации признано в Концепции
улучшения положения женщин в Российской Федерации. В ней, в частности, отмечается,
что концентрация женщин в традиционных секторах экономики на относительно
низко оплачиваемой работе ведет к сохранению, а в ряде случаев к увеличению
разрыва в заработной плате мужчин и женщин. В среднем по народному хозяйству
заработная плата женщин почти на одну треть ниже, чем у мужчин. Содействует
нарастанию дискриминационных тенденций в оплате труда женщин сокращение возможностей
для профессиональной карьеры и повышения квалификации, а также то обстоятельство,
что в условиях рыночной экономики число работниц, выполняющих работы низкой
квалификации, более чем в два раза превышает аналогичный показатель у мужчин.
Неслучайно поэтому в названном документе предусмотрена необходимость выполнения
в полном объеме рекомендаций, содержащихся в Конвенции ООН "О ликвидации всех
форм дискриминации в отношении женщин" 1979 г. Достижению этой цели должно
послужить установление в законе системы санкций за нарушение законодательства
и допущение дискриминации в отношении женщин.
Значение фиксируемого государством минимального размера оплаты труда
двояко. Во-первых, он служит расчетным показателем (прямым или косвенным)
для установления заработной платы (вознаграждения за труд) тем работникам,
труд которых оплачивается за счет средств бюджета (федерального или субъектов
федерации). Во-вторых, он выступает государственной гарантией минимального
вознаграждения за труд, ниже которого никто не может его оплачивать. В то
же время нельзя не обратить внимания, что минимальный размер оплаты труда,
установленный в настоящее время в сумме 75 900 руб, в 4,5 раза ниже прожиточного
минимума. Очевидно, что этот уровень вряд ли отвечает провозглашенным в ст.
7 Конституции целям социального государства, политика которого должна быть
направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное
развитие человека.
Закрепление в Конституции права на защиту от безработицы в качестве неотъемлемого
элемента права на труд имеет жизненно важное значение для всех лиц наемного
труда, а также общества в целом. Стремление любого общества к полной занятости
связано не только с тем, что трудом создаются материальные блага и услуги,
но и с тем, что вознаграждение, которое получают трудящиеся, предоставляет
им возможность осознавать свою социальную роль в обществе и чувство самоуважения,
приобретаемое ими в связи с этим. Практически все важнейшие международно-правовые
акты о правах и свободах человека и гражданина содержат положения о взаимообусловленности
свободного труда, свободного выбора рода деятельности и профессии и защиты
от безработицы.
Международный кодекс труда, состоящий из конвенций и рекомендаций МОТ,
наиболее обстоятельно решает вопросы защиты от безработицы в Конвенции МОТ
N 122 "О политике в области занятости", 1964 г. и Конвенции МОТ N 168 "О содействии
занятости и защите от безработицы" 1988 г. (см.: указанное издание МБТ, т.
II, с. 1428-1431, 2171-2184). Эти конвенции рассматривают содействие полной,
продуктивной и свободно избранной занятости первоочередной задачей и неотъемлемой
частью экономической и социальной политики государства. Конечной целью этой
политики является обеспечение того, чтобы имелась работа для всех, кто готов
приступить к ней и ищет ее; такая работа была бы как можно более продуктивной
(в это понятие обычно вкладывается следующий смысл: выполняемая работником
работа должна соответствовать его профессиональным и физическим возможностям
и приносить максимальную пользу обществу); существовала свобода выбора занятости
и самые широкие возможности для каждого трудящегося получить подготовку и
использовать свои навыки и способности для выполнения работы, к которой он
пригоден, независимо от расы, цвета кожи, пола, религии, политических взглядов,
иностранного происхождения или социального положения. Поэтому на каждом конкретном
историческом этапе развития страны эта политика основывается на учете уровня
экономического развития и взаимной связи между целями в области занятости
и другими целями общества.
Отношения в сфере занятости населения регулируются: Законом Российской
Федерации от 19 апреля 1991 г. (в редакции от 20 апреля 1996 г.) "О занятости
населения в Российской Федерации" (ВВС РСФСР, 1991, N 18. ст. 565, Российская
газета, 1996 г., N 84, с. 3-4); гл. III-А КЗоТ; иными законами и подзаконными
нормативными актами, определяющими государственную политику в области занятости
в отношении отдельных групп населения, особо нуждающихся в защите от безработицы.
В Законе от 19 апреля 1991 г. предусмотрены следующие государственные гарантии
при реализации гражданами права на труд: свобода выбора вида занятости, включая
работу с различными режимами труда; правовая защита от незаконного отказа
в приеме на работу и от необоснованного увольнения; бесплатное содействие
в подборе подходящей работы и трудоустройстве органами службы занятости; бесплатное
обучение новой профессии (специальности) и повышение квалификации по направлению
службы занятости; особый порядок проведения массовых увольнений по причинам
производственного характера; выплата выходного пособия при увольнении с работы;
выплата стипендии в период профессиональной подготовки, переподготовки или
повышения квалификации; выплата пособия по безработице гражданам, признанным
безработными; возможность участия в оплачиваемых общественных работах; и др.
Сдерживающим фактором от незаконных увольнений с работы является возможность
восстановления на работе через суд с оплатой времени вынужденного прогула.
В постановлении от 27 января 1993 г. по делу 9 граждан "О проверке конституционности
правоприменительной практики ограничения времени оплаты вынужденного прогула
при незаконном увольнении, сложившейся на основе применения законодательства
о труде и постановлений Пленумов Верховного Суда СССР, Верховного Суда Российской
Федерации, регулирующих данные вопросы" Конституционный Суд Российской Федерации
прямо констатировал, что незаконное увольнение и вызванный им вынужденный
прогул нарушают право работника зарабатывать себе на жизнь трудом, который
он ранее свободно выбрал и снижает уровень охраны от безработицы (ВКС, 1993,
N 2-3, с. 56-64).
Снижению числа незаконных увольнений работников, а следовательно, и защите
их от безработицы, содействует ряд норм, закрепленных в ст. 210, 213-215 КЗоТ.
Так, согласно нормам ст. 210 и 213 КЗоТ в судах общей юрисдикции по заявлениям
работников рассматриваются трудовые споры о восстановлении на работе независимо
от оснований прекращения трудового договора (контракта). В случае увольнения
работника без законного основания или с нарушением установленного порядка
увольнения принимается решение о восстановлении его на прежней работе. В ст.
214 указывается, что суд своим решением возлагает материальную ответственность
на должностное лицо, виновное в незаконном увольнении. Дополнительной гарантией
выступает норма ст. 215 КЗоТ о немедленном исполнении решения суда о восстановлении
работника на работе. При задержке работодателем исполнения решения суда о
восстановлении на работе незаконно уволенного суд выносит определение о выплате
ему среднего заработка за все время задержки. Вышеназванным целям служит и
ст. 249 КЗоТ, устанавливающая за нарушение законодательства о труде ответственность
должностных лиц вплоть до уголовной.
В отличие от достаточно совершенного законодательства в области занятости
населения положение дел на рынке труда является весьма тяжелым. Экономический
кризис, сопровождающийся уменьшением объемов производства, ростом числа убыточных
предприятий, низким уровнем исполнения законов, взаимными неплатежами и рядом
других факторов, оказал негативное влияние на ситуацию с занятостью населения.
Она характеризуется преобладанием численности высвобождаемых работников над
численностью работников, принятых на работу, увеличением темпов роста численности
безработных, наличием в значительных размерах неполной занятости, обострением
ситуации с безработицей по целому ряду регионов России и во многих отраслях
народного хозяйства, увеличением продолжительности безработицы, изменением
профессионально-квалификационной структуры безработных граждан за счет возрастания
доли высококвалифицированных специалистов и работников массовых профессий.
По данным Госкомстата на 1 марта 1996 г. число официально зарегистрированных
безработных составило 2 млн. 568 тыс. человек. Число работников, вынужденно
занятых неполный рабочий день, на 1 января 1996 г. составило более 2 млн.
человек. Количество работников, отправленных в длительный вынужденный и в
большинстве случаев неоплачиваемый отпуск, на 1 января 1996 г. достигло 2
млн. 400 тыс. человек. Такой уровень безработицы, включая скрытую, позволяет
утверждать, что меры, предусмотренные в Федеральной программе содействия занятости
населения в Российской Федерации на 1995 г. (утв. постановлением Правительства
Российской Федерации от 31 мая 1995 г. N 540 - СЗ РФ, 1995, N 24, ст. 2275),
прогнозируемой отдачи не принесли.

4. Закрепление права на индивидуальные споры в этой статье Конституции
выступает важнейшей гарантией соблюдения трудовых прав работающих граждан
и работодателей в сфере трудовых отношений. Порядок разрешения индивидуальных
трудовых споров урегулирован в гл. XIV КЗоТ. Индивидуальным трудовым спором
принято считать неурегулированное разногласие по вопросам применения законодательства
о труде, положений коллективного договора или соглашения, заключенного в порядке
социального партнерства, возникшее между работником и работодателем и поступившее
на рассмотрение комиссии по трудовым спорам (КТС), иного органа или суда.
По общему правилу, индивидуальные трудовые споры в зависимости от их подведомственности
подразделяются на рассматриваемые в общем порядке, когда КТС является обязательной
досудебной стадией, и на индивидуальные споры, рассматриваемые непосредственно
судом. Кроме того, некоторые из них могут разрешаться работодателем и соответствующим
профсоюзным органом, а также вышестоящим органом.
В тех случаях, когда трудовые права работников нарушаются примененным
или подлежащим применению законом, в отношении которого возникла неопределенность
в вопросе о том, соответствует ли он Конституции, они могут обратиться с жалобой
в Конституционный Суд. Суды общей юрисдикции также вправе направить запрос
в Конституционный Суд с соблюдением требований Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
В этой части комментируемой статьи установлено также право на коллективные
трудовые споры с использованием установленных федеральным законом различных
способов их разрешения, включая право на забастовку. Таким законом выступает
Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. "О порядке разрешения коллективных
трудовых споров" (СЗ РФ, 1995, N 48, ст. 4557). В ст. 2 этого закона коллективный
трудовой спор определяется как неурегулированные разногласия между работниками
и работодателями по поводу установления и изменения условий труда (включая
заработную плату), заключения, изменения и выполнения коллективных договоров,
соглашений по вопросам социально-трудовых отношений. Для разрешения коллективных
трудовых споров используются примирительные процедуры (примирительные комиссии,
трудовой арбитраж, разрешение такого спора сторонами с участием посредника)
и забастовка - временный добровольный отказ работников от выполнения трудовых
обязанностей (полностью или частично). В их разрешении также участвует служба,
являющаяся государственным органом, компетенция которой определена названным
федеральным законом и Положением о службе по урегулированию коллективных трудовых
споров (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 15
апреля 1996 г. N 468 - Российская газета, 1996, N 95, с. 6).
Нужно сказать, что правовое регулирование коллективных трудовых споров
появилось с принятием Закона СССР от 9 октября 1989 г. "О порядке разрешения
коллективных трудовых споров (конфликтов)" и его новой редакции от 20 мая
1991 г. (ВВС, 1991, N 23, ст. 654). Названный Закон впервые установил возможность
разрешения коллективных трудовых споров при помощи забастовки в том случае,
если все примирительные процедуры не устранили причины конфликта. В нем в
ст. 9 были перечислены основания для признания забастовок незаконными, а в
ст. 12 названы случаи, когда прекращение работы, как средства разрешения коллективного
трудового спора, не допускалось.
Действующая Конституция пошла в этом вопросе дальше и закрепила право
на забастовку. Международно-правовыми актами о правах человека регламентация
права на забастовку отнесена к сфере внутреннего законодательства. Сказанное
означает, что законодатель вправе определять, когда и при каких условиях такой
способ разрешения спора возможен, а когда он недопустим. В данном случае подразумевается
обязанность законодателя при регулировании порядка проведения забастовок осуществлять
необходимое согласование между защитой профессиональных интересов, средством
которых она является, и соблюдением общественных интересов, которым ею может
быть причинен ущерб или нарушены права других граждан.

Примечание

17 мая 1995 г. Конституционный Суд Российской Федерации принял постановление
по делу "О проверке конституционности ст. 12 Закона СССР от 9 октября 1989
г. "О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)" (в редакции
от 20 мая 1991 г.) в части, запрещающей проведение забастовок работниками
гражданской авиации, в связи с жалобой Профсоюза летного состава Российской
Федерации" (ВКС, 1995, N 2-3, с. 45). Заявитель посчитал такой запрет не соответствующим
Конституции, и, поскольку он был применен к забастовкам на предприятиях гражданской
авиации, просил проверить конституционность этой нормы.
В постановлении Конституционный Суд указал, что возможность ограничения
права на забастовку отдельных категорий работников, в том числе занятых в
гражданской авиации, с учетом характера их деятельности и возможных последствий
прекращения ими работы прямо вытекает из положений ч. 3 ст. 17 и ч. 3 ст.
55 Конституции. Однако, поскольку ч. 1 ст. 12 обжалованного закона СССР запрещала
забастовки на всех без исключения предприятиях и организациях, относящихся
к системе гражданской авиации, и для всех занятых работников без учета характера
их деятельности и значимости выполняемых ими работ, это право ограничивалось
для большего круга работников, чем это необходимо для достижения целей, указанных
в ранее перечисленных статьях Конституции. На основании изложенного Конституционный
Суд постановил, что установленный ч. 1 ст. 12 Закона СССР "О порядке разрешения
коллективных трудовых споров (конфликтов)" запрет забастовок на предприятиях
и в организациях гражданской авиации соответствует Конституции в той мере,
в какой право на забастовку отдельных категорий работников может быть ограничено
согласно ч. 3 ст. 55 Конституции. Что касается запрета забастовок на предприятиях
и в организациях гражданской авиации на основании одной лишь их принадлежности
к определенной отрасли, установленного в ч. 1 ст. 12 названного закона СССР,
то он не соответствует ч. 4 ст. 37 и ч. 2, 3 ст. 55 Конституции. В п. 3 резолютивной
части постановления Суд указал Федеральному Собранию на необходимость в соответствии
с ч. 4 ст. 37 Конституции определить условия и основания ограничения права
на забастовку, руководствуясь при этом ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции и общепризнанными
принципами и нормами международного права.

Принятый Федеральный закон от 23 ноября 1995 г., признавший - недействующим
в Российской Федерации Закон СССР, о котором шла речь, по-новому определил,
какие забастовки являются незаконными в контексте излагаемой проблемы. Так,
согласно ч. 2 ст. 17 Закона забастовки, которые создают реальную угрозу основам
конституционного строя и здоровью других лиц, признаются незаконными. В ч.
3 этой же статьи незаконными являются забастовки работников Вооруженных Сил
Российской Федерации, правоохранительных органов, органов Федеральной службы
безопасности, если при этом создается угроза обороне страны и безопасности
государства. Кроме того, право на забастовку может быть ограничено в соответствии
с законом о чрезвычайном положении. Таким образом, законодатель в этом Законе
устранил имевшие место нарушения права на забастовку работников отдельных
отраслей народного хозяйства.
В то же время можно отметить определенную непоследовательность позиции
законодателя в решении вопросов регламентации забастовок, о чем свидетельствует
Федеральный закон от 25 августа 1995 г. "О федеральном железнодорожном транспорте"
(СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3505). В ч. 2 ст. 17 этого Закона записано, что забастовка
как средство разрешения конфликта на железных дорогах не допускается, рассматривается
как грубое нарушение трудовой дисциплины, влекущее наложение дисциплинарных
взысканий, вплоть до увольнения с работы. Следовательно, законодатель вновь
отступил от допускаемых Конституцией возможных ограничений права на забастовку.

5. Основные положения законодательства о праве на отдых сосредоточены
в гл. IV и V КЗоТ. Закон устанавливает нормальную продолжительность рабочего
времени в 40 часов в неделю. Привлечение к сверхурочной работе допускается
в исключительных случаях (ст. 54-56) и оплачивается в повышенном размере (ст.
88). Для некоторых категорий работников установлено сокращенное время (работники
моложе восемнадцати лет, лица, занятые на работах с вредными условиями труда,
учителя, врачи и др.).
По соглашению между работником и работодателем как при приеме на работу,
так и впоследствии может устанавливаться неполный рабочий день или неполная
рабочая неделя. Беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до
четырнадцати лет (ребенка-инвалида до шестнадцати лет), администрация обязана
устанавливать по их просьбе неполный рабочий день или неполную рабочую неделю.
Оплата труда в этих случаях производится пропорционально отработанному времени
или в зависимости от выработки. Труд на таких условиях не влечет для работников
каких-либо ограничений продолжительности ежегодного отпуска, исчисления трудового
стажа и других трудовых прав (ст. 49). Выходные дни для большинства работников
- суббота и воскресенье. На непрерывных производствах, в сфере обслуживания
и в некоторых других отраслях хозяйства выходные дни устанавливаются по скользящему
графику, графику сменности. В стране предусмотрено 10 праздничных дней в году.
Привлечение к работе в выходные и праздничные дни допускается в особом порядке
(ст. 63-65). Ст. 67 КЗоТ определяет минимальную продолжительность ежегодного
оплачиваемого отпуска, которая составляет 24 рабочих дня применительно к шестидневной
рабочей неделе. КЗоТ и другие нормативные акты предусматривают отпуска большей
продолжительности (например, работникам моложе восемнадцати лет - не менее
31 календарного дня, судьям Конституционного Суда Российской Федерации и депутатам
Федерального Собрания - 48 рабочих дней) и дополнительные отпуска с учетом
условий труда, продолжительности стажа работы на одном предприятии или выслуги
лет на государственной службе и др.
Много жалоб в Конституционный Суд поступает от граждан по порядку суммирования
основных и дополнительных отпусков. Представляется, что поскольку в ст. 67
КЗоТ в редакции Закона Российской Федерации от 25 сентября 1992 г. установлен
минимальный отпуск в 24 рабочих дня, то, следовательно, все дополнительные
отпуска должны присоединяться (полностью или частично) к отпуску в 24 рабочих
дня. В противном случае, как это указано в постановлении Президиума Верховного
Суда Российской Федерации от 18 мая 1994 г. по делу, связанному с заявлением
прокурора Ямало-Ненецкого автономного округа, они не достигают своего назначения
и смысл предоставления дополнительного отпуска утрачивается (БВС, 1994, N
8, с. 1). В отношении некоторых категорий минимальный отпуск установлен большей
продолжительности, в частности, у государственных служащих он равен 30 календарным
дням. Поэтому дополнительный отпуск у них за выслугу лет присоединяется к
названной цифре.
Предприятие за счет собственных средств вправе увеличивать продолжительность
ежегодного отпуска своим работникам.


Статья 38

1. Материнство и детство, семья находятся под защитой государства.
2. Забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей.
3. Трудоспособные дети, достигшие 18 лет, должны заботиться о нетрудоспособных
родителях.

Комментарий к статье 38

1. Материнство есть способность женщин к выполнению важнейшей биологической
и социальной функции - воспроизводству потомства, продолжению человеческого
рода. Защита материнства является одной из приоритетных задач нашего государства,
особенно в последние годы, поскольку переход к рыночной экономике и обусловленные
им социально-экономические проблемы оказали негативное влияние на многие аспекты
семьи, материнства и детства. В структуре населения Российской Федерации по
официальной статистике из 148,3 млн. человек женщины составляют более 53 процентов.
Среди них большая часть - 36 млн., или 45,7 процента от числа женского населения,
находится в детородном (репродуктивном) возрасте (15-49 лет). Социальная политика
Российского государства в этой области базируется на концепции безопасного
материнства, сформулированной в ряде резолюций Всемирной Организации Здравоохранения,
принятых в 80-е годы. В этих документах безопасное материнство определяется
как совокупность социально-экономических, правовых и медицинских мероприятий,
способствующих рождению желанных детей в оптимальные возрастные периоды без
отрицательного влияния на здоровье женщин, сохраняющих их жизнь, предупреждающих
инвалидность, обеспечивающих воспитание рожденных детей, сочетание материнства,
домашних обязанностей и трудовой деятельности.
Несмотря на то что в нашей стране много делается для воплощения в жизнь
перечисленной системы мероприятий, реальное положение дел с учетом перемен,
происходящих в обществе, весьма далеко от благополучного. Так, ухудшение структуры
питания населения в связи с ростом цен, достаточно низким уровнем заработной
платы (доходов) привело к тому, что прежде всего у примерно 60% беременных
женщин отмечаются дефициты жизненно важных витаминов и кислот. Неудовлетворительное
состояние питания обусловливает высокий уровень заболеваемости как самих беременных,
так и новорожденных детей.
На здоровье женщин существенно влияют далеко небезопасные условия труда.
По данным Госкомстата Российской Федерации, в неблагоприятных условиях работают
3,6 млн. женщин, из них 285 тыс. трудятся в особо тяжелых и вредных условиях.
Одним из основных показателей, характеризующих качество медицинской помощи
женщинам и состояние их здоровья, является материнская смертность. Ее показатель
в Российской Федерации в последние годы не имеет тенденции к снижению и почти
в 2,5 раза превышает среднеевропейский уровень. Существующая служба охраны
здоровья женщин не в состоянии обеспечить высокий, качественный уровень медицинской,
включая акушерско-гинекологическую, помощи беременным женщинам.
Эти и другие проблемы обусловили необходимость разработки и принятия
Федеральной целевой программы "Безопасное материнство" на 1995-1997 гг., утвержденной
постановлением Правительства Российской Федерации от 14 октября 1994 г. N
1173 (СЗ РФ, 1994, N 28, ст. 2990). Эта программа предусматривает комплекс
мер государственной поддержки безопасного материнства. При этом затраты на
ее осуществление составят около 105 млрд. рублей.
В охране материнства важная роль принадлежит законодательству о труде
и законодательству о социальной защите населения. Так, в КЗоТ Российской Федерации
содержится гл. XI, посвященная регламентации труда женщин. Среди норм этой
главы особо следует выделить норму ст. 160, запрещающую применять труд женщин
на тяжелых работах и на работах с вредными условиями труда, а также на подземных
работах (кроме нефизических работ или работ по санитарному и бытовому обслуживанию)
согласно утвержденному списку работ (постановление Госкомтруда СССР и ВЦСПС
от 25 июля 1978 г. - СП СССР, 1978, N 11, ст. 74). В этой же статье запрещена
переноска и передвижение женщинами тяжестей, превышающих установленные для
них предельные нормы (см.: постановление Совета Министров - Правительства
Российской Федерации от 6 февраля 1993 г. N 105 "О новых нормах предельно
допустимых нагрузок для женщин при подъеме и перемещении тяжестей вручную"
- САПП, 1993, N 7, ст. 566).
Согласно ст. 162 не допускается привлечение к работам в ночное время,
сверхурочным работам и работам в выходные дни, а также направление в командировки
беременных женщин и женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет. В ст. 163
ограничивается применение сверхурочных работ и направление в командировки
женщин, имеющих детей старше указанного возраста. В частности, не могут привлекаться
к сверхурочным работам или направляться в командировку без их согласия женщины,
имеющие детей в возрасте от 3 до 14 лет (детей-инвалидов - до 16 лет).
В соответствии с медицинским заключением беременные женщины переводятся
на другую, более легкую работу, исключающую воздействие неблагоприятных производственных
факторов, с сохранением среднего заработка по прежней работе или им снижаются
нормы выработки и нормы обслуживания. До решения вопроса о предоставлении
беременной женщине другой указанной работы она подлежит освобождению от работы
с сохранением среднего заработка за все пропущенные вследствие этого рабочие
дни за счет предприятия, учреждения, организации (ст. 164).
Важные гарантии установлены в ст. 170 КЗоТ. Так, запрещается отказывать
женщинам в приеме на работу и снижать им заработную плату по мотивам, связанным
с беременностью или наличием детей. Отказ в приеме на работу таких женщин
может быть обжалован в суд. Кроме случаев полной ликвидации предприятия, учреждения,
организации увольнение беременных женщин и женщин, имеющих детей в возрасте
до трех лет (одиноких матерей - при наличии у них ребенка в возрасте до 14
лет или ребенка-инвалида - до 16 лет), по инициативе работодателя не допускается.
В рамках системы социальной защиты беременных женщин и женщин, имеющих
малолетних детей, им предоставляются: пособия по беременности и родам; единовременное
пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки
беременности; единовременное пособие при рождении ребенка; ежемесячное пособие
по уходу за ребенком до достижения возраста полутора лет. Условия, порядок
назначения и выплаты перечисленных пособий установлены в Федеральном законе
от 19 мая 1995 г. "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" и
в Положении о порядке назначения и выплаты государственных пособий гражданам,
имеющим детей, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации
от 4 сентября 1995 г. N 883 с последующими изменениями и дополнениями (СЗ
РФ, 1995, N 21, ст. 1929 и N 35, ст. 3628).
Приоритет интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни государства
закреплен в Конвенции о правах ребенка, принятой Генеральной Ассамблеей ООН
20 ноября 1989 г., обязательства по выполнению которой взяла на себя и Российская
Федерация (Международное сотрудничество в области прав человека. Документы
и материалы, М., 1993, Вып. второй, с. 274). Ребенком, согласно ст. 1 Конвенции,
является лицо, не достигшее 19-летнего возраста, если по национальному законодательству
оно не достигает совершеннолетия ранее. Специальная охрана и забота, включающая
правовую защиту, обеспечиваемые государством и родителями (лицами, их заменяющими),
обусловлена тем, что ребенок пребывает в состоянии физической и умственной
незрелости. В ст. 27 этой Конвенции закреплено право каждого ребенка на уровень
жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного
и социального развития ребенка. Государством также должно обеспечиваться в
максимально возможной степени выживание и здоровое развитие ребенка (ст. 6).
Учитывая глобальное значение для человечества проблемы создания условий
для нормального развития и жизнедеятельности детей, 30 сентября 1990 г. на
45-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН была принята Всемирная декларация об
обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е гг. (Официальный отчет
45-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, 1990, N 625/А-45/625. Приложение).
90-е годы в России совпали с периодом коренных социально-экономических
преобразований и реформ. На начало 1995 г. число детей в России составляло
по данным официальной статистики 38,8 млн. человек или 26,2% всего населения.
На этот же период проблемы детей в России достигли предельной остроты и их
безотлагательное решение стало жизненно необходимым. Так, смертность детей
в возрасте до 5 лет на начало 1995 г. в несколько раз превышала соответствующий
показатель развитых зарубежных стран и составляла 23 промилле на тысячу новорожденных.
Резко ухудшилась структура питания детей. Как правило, в число граждан, имеющих
доходы ниже прожиточного минимума, прежде всего попадают семьи с малолетними
детьми, молодые семьи, многодетные и неполные семьи. Спад производства привел
к тому, что потребность в специальных продуктах детского питания удовлетворяется
по разным его видам всего на 3,5-13,7 процента. В стране отмечается устойчивый
рост заболеваемости детей почти по всем основным группам болезней. Только
за 1994 г. число детей-инвалидов выросло почти на 16 процентов и составило
на 1 января 1995 г. 399 тыс. человек. Значительно возросло социальное сиротство,
в том числе и так называемое скрытое, вызванное неблагоприятными условиями
жизни многих семей и падением в них нравственных устоев. Следствием названных
факторов стало изменение отношения к детям вплоть до полного вытеснения их
из семей и появления огромного количества беспризорных детей и подростков.
Фактически беспризорность грозит приблизиться к уровню 20-х гг. (подробнее
см.: Государственный доклад "О положении детей в Российской Федерации. 1994
год", который ежегодно готовится Министерством социальной защиты населения
Российской Федерации в соответствии с постановлением Правительства Российской
Федерации от 23 августа 1993 г. N 848 "О реализации Конвенции ООН о правах
ребенка и Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития
детей" - Отдельное издание. М., 1995; САПП, 1993, N 35, ст. 3318).
Для коренного изменения положения детей в России принят ряд программных
нормативных актов. Так, 18 августа 1994 г. Указом Президента Российской Федерации
N 1696 была утверждена Федеральная программа "Дети России" в качестве президентской
программы, включающей следующие целевые программы: "Дети-инвалиды", "Дети-сироты",
"Дети Севера", "Дети Чернобыля", "Планирование семьи" и "Развитие индустрии
детского питания в РСФСР на 1991-1995 годы" (СЗ РФ, 1994, N 17, ст. 1955).
Указом Президента от 19 февраля 1996 г. N 210 действие этой программы было
продлено на 1996-1997 гг. Этим же Указом в нее был включен ряд федеральных
целевых программ, например такие, как "Одаренные дети", "Дети семей беженцев
и вынужденных переселенцев" (СЗ РФ, 1996, 9, с. 799). Общие затраты из федерального
бюджета на реализацию названной программы составят 1679,51 млрд. рублей. Предполагается,
что реализация предусмотренных в президентской программе "Дети России" мероприятий
позволит существенно улучшить ситуацию в отношении детей и будет способствовать
выполнению Россией взятых на себя обязательств по Всемирной декларации об
обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы.
Кроме того, в России принят Национальный план действий в интересах детей
до 2000 года, в котором определены основные направления государственной социальной
политики по улучшению положения детей в России (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 195).
В период становления гражданского правового общества наряду с решением
политических и экономических задач требуются кардинальные изменения положения
человека в системе социальных и нравственных отношений. В первую очередь это
касается семьи как естественной сферы жизни человека. В России, по данным
официальной статистики, 90 процентов граждан проживают в составе семьи. В
ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах
1966 г. говорится, что "семье, являющейся естественной и основной ячейкой
общества, должны предоставляться по возможности самая широкая охрана и помощь,
в особенности при ее образовании и пока на ее ответственности лежит забота
о несамостоятельных детях и их воспитании. Брак должен заключаться по свободному
согласию вступающих в брак". В ст. 23 Международного пакта о гражданских и
политических правах 1966 г. содержатся положения о том, что за мужчинами и
женщинами, достигшими брачного возраста, признается право на вступление в
брак и право основывать семью; ни один брак не может быть заключен без свободного
и полного согласия вступающих в него; государством должны быть приняты надлежащие
меры для обеспечения равенства прав и обязанностей супругов в отношении вступления
в брак, во время состояния в браке и при его расторжении, включая необходимую
защиту детей.
Названные международно-правовые нормы по сути воспроизведены и развиты
в Семейном кодексе Российской Федерации, принятом Государственной Думой 8
декабря 1995 г. (СЗ РФ, 1996, N 1, ст.16). Так, ст. 1 этого кодекса провозглашает:
что семья, материнство, отцовство и детство в Российской Федерации находятся
под защитой государства; что признается только брак, заключенный в органах
записи актов гражданского состояния; что запрещаются любые формы ограничения
прав граждан при вступлении в брак и в семейных отношениях по признакам социальной,
расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. При этом особо
подчеркивается, что регулирование семейных отношений осуществляется в соответствии
с принципами добровольности брачного союза мужчины и женщины, равенства прав
супругов в семье, разрешения внутрисемейных вопросов по взаимному согласию,
приоритета семейного воспитания детей, заботы об их благосостоянии и развитии,
обеспечения приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних и нетрудоспособных
членов семьи.
Принятие нового СК РФ было обусловлено и тем, что применение прежнего
законодательства выявило целый ряд недостатков и противоречивых положений,
снижавших уровень охраны семьи. В их числе следует назвать: несоответствие
уровня правового регулирования, установленного Конституцией и Федеративным
договором, компетенции субъектов федерации в данной области; недостаточный
учет в нормах положений международно-правовых актов о правах ребенка; несоответствие,
в частности, норм об алиментах на детей реалиям и потребностям сегодняшнего
дня; большое количество императивных норм, исключавших какие-либо соглашения
между членами семьи; наличие значительного числа чисто декларативных положений
в области родительских прав и обязанностей, прав детей, необеспеченных или
недостаточно обеспеченных правовыми гарантиями. В СК 1995 г. прослеживается
отчетливое стремление законодателя провести такую правовую регламентацию семейных
отношений, которая сводила бы вмешательство государства в эту глубоко личную
сферу до разумного минимума. Главный акцент сделан на надлежащей охране и
защите прав и интересов семьи, в первую очередь детей, расширении сферы договорного
регулирования, применении норм гражданского законодательства к имущественным
и личным неимущественным отношениям между членами семьи, не урегулированным
семейным законодательством, если это не противоречит существу семейных отношений;
допустимости в соответствующих случаях использования аналогии закона и аналогии
права.

2. Одним из главных назначений семьи является создание условий для нормального
развития и надлежащего воспитания детей. Как записано в п. 1 ст. 18 Конвенции
ООН о правах ребенка 1989 г., интересы ребенка являются предметом заботы,
прежде всего, его родителей. В ст. 54 СК 1995 г. установлено, что каждый ребенок
имеет право жить и воспитываться в семье, насколько это возможно, право знать
своих родителей, право на их заботу, право на совместное с ними проживание,
за исключением случаев, когда это противоречит его интересам. В этой же статье
прямо указывается, что ребенок имеет права на воспитание своими родителями,
обеспечение его интересов, всестороннее развитие, уважение его человеческого
достоинства. При утрате родительского попечения по разным причинам воспитание
ребенка и забота о нем осуществляется органами опеки и попечительства.
Осознание российским законодателем воспитания ребенка в семье как непреходящей
общечеловеческой ценности обусловило необходимость решения этого вопроса для
тех детей, у которых подлинная семья отсутствует. Новый СК содержит гл. 21,
регулирующую различные аспекты приемной семьи, приемных родителей и содержания
ребенка в такой семье.
Семейный кодекс исходит из равенства прав и обязанностей родителей. Реализация
родительских прав, как правило, прекращается по достижении детьми возраста
18 лет (совершеннолетия), а также при вступлении несовершеннолетних детей
в брак. Нужно подчеркнуть, что новеллой названного Кодекса является закрепление
в нем прав несовершеннолетних родителей, число которых в последние годы существенно
возросло.
В этом же Кодексе достаточно подробно раскрываются права и обязанности
родителей по воспитанию и образованию детей и по защите прав и интересов детей.
В теоретическом плане воспитание детей есть одновременно и право, и обязанность.
Родители имеют преимущественное право на воспитание своих детей перед всеми
другими лицами. При этом они обязаны заботиться о здоровье, физическом, психическом,
духовном и нравственном развитии своих детей и обеспечить получение детьми
основного общего образования.
Родители, по общему правилу, являются законными представителями своих
детей и выступают в защиту их прав и интересов в отношениях с любыми юридическими
и физическими лицами, в том числе в судах, без специальных полномочий.
Важным представляется и то положение названного Кодекса, что права и
обязанности родителей даются в тесной увязке с правами несовершеннолетних
детей, которые впервые в нашей стране изложены так развернуто. Не случайно
поэтому в ст. 65 закреплен принцип, согласно которому родительские права не
могут осуществляться в противоречии с интересами детей, так как обеспечение
интересов детей - предмет основной заботы их родителей. В этой же статье провозглашен
принцип, в соответствии с которым способы воспитания детей должны исключать
пренебрежительное, жестокое, грубое, унижающее человеческое достоинство обращение,
оскорбление или эксплуатацию детей. Если факты такого воспитания имеют место,
то это является одним из законных оснований для лишения родителей родительских
прав.
Трудно достижимой на практике, однако имеющей принципиальное значение
в деле формирования человека будущего, является норма этой статьи, устанавливающая
решение родителями всех вопросов, касающихся воспитания и образования детей,
по их взаимному согласию, исходя из интересов детей и с учетом мнения детей.
Гарантией нормального воспитания ребенка являются положения ст. 66 и 67 Семейного
кодекса, закрепивших осуществление родительских прав родителем, проживающим
отдельно от ребенка, и право на общение с ребенком дедушки, бабушки, братьев,
сестер и других родственников. Интересам ребенка и защите родительских прав
служит и норма ст. 68 о том, что родители вправе требовать возврата ребенка
от любого лица, удерживающего его у себя не на основании закона или судебного
решения. В случае возникновения спора родители за защитой своих прав могут
обратиться в суд, который вправе с учетом мнения ребенка отказать в удовлетворении
иска родителей, если придет к выводу, что передача ребенка родителям не отвечает
интересам ребенка.
Важной формой проявления заботы родителей является их обязанность по
содержанию несовершеннолетних детей. При этом порядок и форма предоставления
содержания несовершеннолетним детям определяется родителями самостоятельно.
Новеллой СК РФ следует признать то обстоятельство, что родители вправе заключать
соглашение об уплате алиментов, удостоверенное нотариально. При неисполнении
одним из родителей обязанности по содержанию детей алименты взыскиваются в
судебном порядке.

3. Положение ч. 3 комментируемой статьи затрагивает прежде всего морально-этические
устои общества. О духовном состоянии общества и восприятии его членами идей
гуманизма и справедливости можно судить по его отношению к потребностям лиц
преклонного возраста и инвалидов. Забота совершеннолетних трудоспособных детей
о своих родителях - одна из граней усвоения этих общечеловеческих ценностей
и проявление преемственности поколений. Нормально функционирующее общество
- это общество, в котором происходит органичная смена заботы родителей о детях
на заботу совершеннолетних детей о своих родителях. При этом естественно,
что забота взрослых детей о родителях не может сводиться лишь к оказанию им
материальной поддержки. Зачастую доброе, участливое отношение детей к своим
родителям, моральная поддержка их в трудных жизненных ситуациях, в случае
болезни, при уходе на пенсию означают для них больше, чем материальная помощь.
Естественно, что область этих отношений относится к глубоко личностным
отношениям и зависит от чувства долга повзрослевших детей, их человеческих
качеств, воспитания и других нравственных установок, воспринятых ими с детства.
Реальность, однако, такова, что нормы морали, которыми преимущественно регулируются
отношения между родителями и взрослыми детьми, во многих случаях последними
игнорируются. Поэтому государство не только устанавливает конституционную
обязанность взрослых трудоспособных детей заботиться о нетрудоспособных родителях,
но и конкретизирует ее в СК РФ. В частности, если такие дети не оказывают
родителям материальной помощи в силу своего сыновьего или дочернего долга
либо дети и родители не пришли к соглашению об уплате алиментов на содержание
нетрудоспособных родителей, то они взыскиваются с совершеннолетних детей в
судебном порядке. При этом размер алиментов, взыскиваемых с каждого из детей,
определяется судом исходя из материального и семейного положения родителей
и детей и других заслуживающих внимания интересов сторон в твердой денежной
сумме, подлежащей уплате ежемесячно.
Трудоспособные совершеннолетние дети могут быть освобождены от обязанности
по содержанию своих нетрудоспособных нуждающихся в помощи родителей, если
судом будет установлено, что родители уклонялись от выполнения родительских
обязанностей, в том числе были лишены родительских прав (ст. 87).


Статья 39

1. Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае
болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях,
установленных законом.
2. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.
3. Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных
форм социального обеспечения и благотворительность.

Комментарий к статье 39

1. Социальное обеспечение в государственно организованном обществе -
это область сплетения жизненно важных интересов граждан, отношений собственности
и распределения, правовых приемов и способов их регулирования, социальной
политики государства и социально-экономических прав человека. Это также и
сфера преломления таких общечеловеческих ценностей, как равенство, социальная
справедливость, гуманизм, моральные устои общества. Целевое предназначение
социального обеспечения состоит прежде всего в том, что оно является особой
формой удовлетворения потребностей в источниках средств к существованию престарелых
и нетрудоспособных.
К конститутивными признакам социального обеспечения относятся: объективные
основания, вызывающие потребность в особом механизме социальной защиты граждан,
направленном на поддержание или предоставление определенного уровня жизнеобеспечения
(болезнь, старость, инвалидность, безработица и т.д.); особые фонды, источники
социального обеспечения; особые способы предоставления средств к существованию;
закрепление правил предоставления социального обеспечения в законе.
Объективные основания социального обеспечения при всем их различии воздействуют
на способность человека к труду в направлении ее временного или постоянного
ограничения или полной утраты. Именно они предопределяют потребность определенного
числа людей в получении от общества источника средств к существованию в обмен
на новый затраченный труд; потребность в профилактико-оздоровительных мероприятиях
для трудоспособных членов общества с целью нормального воспроизводства рабочей
силы и охраны их здоровья и т.д. Любая из этих потребностей может быть реализована,
если она будет признана обществом социально значимой, то есть закреплена в
законе. Игнорирование обществом этих потребностей не замедлит сказаться на
его нормальном функционировании. Другое дело, что и степень признания, и степень
игнорирования перечисленных потребностей связана с экономическим базисом общества.
Вызвано это тем, что по своей экономической природе социальное обеспечение
прямо или косвенно связано с распределительными и перераспределительными отношениями
общества.
Нужно отметить, что в современном обществе социальное обеспечение перестало
выступать в виде доброхотства, облагодетельствования, предоставляемого более
обеспеченными слоями общества его менее обеспеченным категориям граждан. Оно
также не может рассматриваться в качестве права-привилегии отдельных слоев
общества. Социальное обеспечение как особый социальный институт современного
государства является показателем социальной уверенности, социальной гарантией
достойного развития каждого члена общества и сохранения источника средств
к существованию при наступлении социальных рисков. С учетом изложенного социальное
обеспечение принято определять как форму распределения материальных благ с
целью удовлетворения жизненно необходимых личных потребностей (физических,
социальных, интеллектуальных) стариков, больных, инвалидов, детей, иждивенцев,
потерявших кормильца, безработных, всех членов общества в целях охраны здоровья
и нормального воспроизводства рабочей силы за счет специальных фондов, создаваемых
в обществе на страховой основе или за счет ассигнований государства в случаях
и на условиях, установленных в законе.
Всеобщая декларация прав человека 1948 г. в ст. 22 провозгласила, что
каждый человек, как член общества, имеет право на социальное обеспечение.
Это право по своему характеру должно позволять обеспечивать с учетом имеющихся
у общества материальных возможностей достойное существование человека при
наступлении таких жизненных ситуаций, когда он не в состоянии получать источник
дохода в обмен на затраченный труд. Не случайно поэтому ст. 25 названной декларации
связывает реализацию права каждого человека на достойный жизненный уровень
не только в период, когда человек трудится, но и в случаях безработицы, болезни,
инвалидности, вдовства, наступления старости или иных случаев утраты средств
к существованию по независящим от гражданина обстоятельствам. Важно отметить,
что в комментируемой норме Конституции случаи, при наступлении которых каждому
гарантируется социальное обеспечение, также не носят исчерпывающего характера.

2. Переход к рынку, ухудшение условий жизни значительной части населения
страны, в особенности безработных, пенсионеров, семей с детьми, выявили неспособность
прежней системы социального обеспечения гарантировать каждому человеку достойный
жизненный уровень. Это потребовало ее реформирования и практически полного
обновления прежнего советского законодательства в области социального обеспечения.
Законодательную базу социального обеспечения в Российской Федерации составляют
следующие основные законы: Закон РСФСР от 20 ноября 1990 г. "О государственных
пенсиях в РСФСР" (ВВС РСФСР, 1990, N 27, ст. 351), Закон Российской Федерации
от 12 февраля 1993 г. "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу,
службу в органах внутренних дел, и их семей" (ВВС РФ, 1993, N 9, ст. 328 -
с последующими изменениями и дополнениями), Федеральный закон от 12 января
1995 г. "О ветеранах" (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 168), Федеральный закон от 19
мая 1995 г. "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (СЗ РФ,
1995, N 21, ст. 1929), Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. "О
занятости населения в Российской Федерации" (ВВС РФ, 1991, N 18, ст. 565 -
с последующими изменениями и дополнениями.), Федеральный закон от 2 августа
1995 г. "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов"
(СЗ РФ, 1995, N 32, ст. 3198), Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. "О социальной
защите инвалидов в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 48, ст. 4563), Федеральный
закон от 12 января 1996 г. "О погребении и похоронном деле" (СЗ РФ, 1996,
N 3, ст. 146), Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. "Об индивидуальном (персонифицированном)
учете в системе государственного пенсионного страхования" (СЗ РФ, 1996, N
14, ст. 1401). Положения перечисленных федеральных законов конкретизированы
в целом ряде подзаконных нормативных актов.
Законодательство в настоящее время регулирует предоставление гражданам
пенсий по возрасту, пенсий за выслугу лет, пенсий по инвалидности, пенсий
по случаю потери кормильца и социальных пенсий, пособий по безработице, пособий
по временной нетрудоспособности, пособий по беременности и родам, шесть разновидностей
пособий на детей, систему пособий и компенсационных выплат при наступлении
различных жизненных ситуаций (пособия неработающим трудоспособным гражданам,
осуществляющим уход за инвалидом первой группы, а также за ребенком-инвалидом
в возрасте до 16 лет, социальное пособие на погребение, различные пособия
и компенсационные выплаты гражданам, пострадавшим от радиации и т.п., и более
ста видов льгот и услуг.
В законодательстве, принятом в этой области на федеральном уровне с 1990
г. по настоящее время, нашли свое правовое закрепление следующие положения:
всеобщность социального обеспечения, достигнутая путем расширения круга получателей
пенсий, пособий, услуг и появления новых видов социального обеспечения в ответ
на возникновение новых социальных рисков (например, социальных пенсий, пособия
по безработице, компенсационных выплат лицам, подвергшимся нацистским преследованиям,
ежемесячных пособий ВИЧ-инфицированным, пособий пострадавшим от воздействия
радиации и т.д.); применение дифференцированного подхода в обеспечении различных
социально-демографических групп и слоев населения; использование комплексных
мер по социальной защите населения; стремление государства зафиксировать размер
социальных выплат с учетом минимального потребительского бюджета; демократизация,
во многих случаях, условий назначения и получения социальных выплат; предоставление
возможности судебной защиты прав человека в этой области.
Большое значение для становления эффективной системы социального обеспечения
имеет такой подход законодателя, как адресность социальных выплат, льгот и
услуг. При этом законодателем используются различные социально оправданные
критерии дифференциации. К числу основных из них относятся: учет специфики
видов общественно полезной деятельности (например, меры по социальной защите
военнослужащих, работников органов внутренних дел, налоговой полиции, судей,
государственных служащих и др.); категории обеспечиваемых по уровню материального
достатка либо по иным критериям (например, малообеспеченные граждане, достигшие
80-летнего возраста, многодетные, граждане, пострадавшие от стихийных бедствий,
беженцы и вынужденные переселенцы). Здесь адресность достигается за счет получения
такими гражданами дополнительных льгот, бесплатных или со значительной скидкой
услуг, специальных пособий и компенсаций, предназначенных только для них.
Важной положительной чертой Российского законодательства в этой области
является принцип многообразия и всесторонности социальной защиты населения.
Суть его состоит в том, что гражданин, имеющий право на социальную защиту,
может получать одновременно различные виды социального обеспечения. Так, пенсионер
наряду с пенсией (двумя пенсиями, если это инвалид войны: по старости и по
инвалидности) вправе получать различные пособия на детей, скидку при приобретении
лекарств, вплоть до бесплатного их получения; бесплатные государственную или
муниципальную медицинскую помощь и лечение, бесплатный проезд на городском
транспорте, льготы по оплате жилья, коммунальных услуг и т.д.
Ведущими организационно-правовыми формами социального обеспечения в настоящее
время выступают социальное страхование и национальная система социального
обеспечения, финансируемая в основном за счет налогов. Главная особенность
нынешнего социального страхования состоит в том, что впервые в нашей стране
созданы Пенсионный фонд Российской Федерации, Государственный фонд занятости
населения Российской Федерации, Фонд обязательного медицинского страхования,
Фонд социального страхования Российской Федерации (см., соответственно: ВВС
РФ, 1992, N 5, ст. 180, 1993, N 25, ст. 911, 1993, N 17, ст. 591; САПП, 1994,
N 8, ст. 599). Все эти фонды являются самостоятельными финансово-кредитными
учреждениями, денежные средства этих фондов не входят в состав бюджетов других
фондов и изъятию не подлежат, хотя и являются государственной собственностью
Российской Федерации. Тарифы страховых взносов в указанные фонды установлены
Федеральным законом от 21 декабря 1995 г. N 207-ФЗ (СЗ РФ, 1995, N 52, ст.
5115). Страховые взносы в Пенсионный фонд уплачивают работодатели, как правило,
28 процентов, по отношению к начисленной работникам оплате труда, и граждане
в размере 1 процента их заработка. Кроме того, в его формировании участвует
государство с целью финансирования выплат пенсий и пособий военнослужащим,
работникам МВД и их семьям, социальных пенсий, а также большинства видов пособий.
В Фонд социального страхования страховые взносы составляют 5,4 процента по
отношению к начисленной оплате труда, в Государственный фонд занятости населения,
соответственно 1,5 процента, в фонды обязательного медицинского страхования
- 3,6 процента. Значительны дотации государства в названные фонды. Для всех
этих фондов аккумуляция средств происходит также и за счет добровольных взносов
(в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц, а также доходов
от капитализации средств указанных фондов.
Приведенные данные свидетельствуют о том, что указанные фонды в основном
развиваются так же, как это происходит в большинстве государств мира. Вместе
с тем главной проблемой, препятствующей их эффективному использованию, является
отсутствие надежного механизма, защищающего употребление средств этих фондов
не по целевому назначению (например, от изъятия их государством на другие
нужды). Не срабатывают и меры, предусматривающие ответственность за несвоевременное
перечисление прямых ассигнований государства в эти фонды. Затрудняют нормальную
работу названных фондов длительные задержки выплаты заработной платы, а также
задержки с перечислением страховых взносов работодателями по разным причинам
производственного характера.
Несмотря на то что особенно в последнее время государство предприняло
комплекс мер, направленных на улучшение материального положения пенсионеров,
семей с детьми, безработных и инвалидов, в области социального обеспечения
имеется целый ряд острых нерешенных проблем: несоответствие многих норм Закона
1990 г. "О государственных пенсиях в РСФСР" потребностям пенсионеров на современном
этапе и в обозримом будущем (малый размер пенсий, нивелирование различий между
трудовыми и социальными пенсиями, несовершенство механизма осовременивания
заработка, из которого исчисляется пенсия, и др.); систематическое нарушение
сроков выплаты пенсий и пособий; определенная бессистемность социальных выплат,
предоставляемых семьям с детьми; отсутствие эффективного механизма поддержания
покупательной способности социальных выплат; существование социально необоснованных
различий в уровнях пенсионного обеспечения разных категорий пенсионеров; отсутствие
правового механизма, обеспечивающего реализацию государственной программы
по борьбе с безработицей.
Особого рассмотрения требует проблема, связанная с уровнем пенсионного
обеспечения, решение которой зависит не только от состояния экономики, но
и от изменения концепции пенсионного обеспечения, что возможно лишь при принятии
нового пенсионного закона. В настоящее время уровень пенсий у большинства
пенсионеров ограничен тремя минимальными размерами заработной платы. Можно
сказать, что лица, получающие пенсии в таких размерах, обеспечены ниже уровня
минимальной потребительской корзины. В новом пенсионном законе, разработка
которого ведется, трудовым пенсиям должна быть возвращена их изначальная сущность.
Лица, отдавшие обществу от 30 до 40 и более лет своей трудовой деятельности
должны иметь право на достойный уровень жизни при выходе на пенсию. В противном
случае государство не должно декларировать существование двух видов пенсий:
трудовых и социальных, ибо разница между ними ныне практически отсутствует.
Сложившаяся ситуация становится еще более болезненной в связи с тем, что для
отдельных категорий граждан, например, судей, депутатов и некоторых других,
размер обеспечения по выходе в отставку или на пенсию за выслугу лет колеблется
от 75 до 85 процентов получаемой заработной платы, которая значительно выше
средней по стране. Представляется, что именно такой размер должен быть характерен
для трудовых пенсий, назначаемых всем категориям обеспечиваемых.

Примечание

Важное значение для упрочения статуса трудовых пенсий имело постановление
Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности
ст. 124 Закона РСФСР от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в РСФСР",
принятое 16 октября 1995 г. в связи с жалобами группы граждан. В основе правовой
позиции Суда нашли отражение следующие принципиальные положения: прямая зависимость
права гражданина на пенсию от его трудовой или иной общественно полезной деятельности,
ее объема и характера; предопределенность, в силу такой зависимости, деления
пенсий в законе на трудовые и социальные; существование различий в правовой
природе и сущности указанных видов пенсий и, как следствие этого, разный характер
обязанностей государства по отношению к тем, кто приобрел право на их получение;
признание юридически значимым обстоятельством участие граждан, включая находящихся
в местах лишения свободы, через уплату обязательных страховых взносов из своего
заработка в Пенсионный фонд Российской Федерации, в формировании средств на
выплату трудовых пенсий.
Руководствуясь ими, Конституционный Суд признал, что лишение осужденного
пенсионера трудовой пенсии путем приостановления ее выплаты является недопустимым
ограничением конституционного права на социальное обеспечение, поскольку такое
ограничение не согласуется с целями, перечисленными в ч. 3 ст. 55 Конституции.
Кроме того, Суд констатировал, что приостановление выплаты трудовой пенсии
лишает осужденного пенсионера возможности получить ту ее часть, которая превышает
расходы по его содержанию в исправительно-трудовом учреждении, и приобретает
характер дополнительного наказания.
Поскольку в рассматриваемом Законе отсутствует норма о выплате иждивенцам
осужденного причитающейся им части пенсии, то они теряют этот пенсионный источник
средств существования. Такая ситуация противоречит ч. 1 ст. 39 Конституции,
не допускающей возможности оставления нетрудоспособных членов общества без
помощи, в том числе и в случае лишения кормильца свободы. Тем самым нарушается
и гарантированный государством принцип равенства прав и свобод человека и
гражданина (ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции), так как фактически устанавливается
разный объем прав для иждивенцев осужденных пенсионеров и иждивенцев всех
иных категорий.
Приведенные аргументы явились основанием для признания Конституционным
Судом положения ст. 124 Закона 1990 г. в той части, в какой оно устанавливает
приостановление выплаты трудовых пенсий за время лишения пенсионера свободы
по приговору суда, не соответствующим Конституции Российской Федерации и утрачивающим
силу с момента провозглашения постановления Суда.
Практическая значимость постановления Конституционного Суда состоит и
в том, что оно позволило защитить право на пенсию почти 42 тыс. осужденных
пенсионеров и их иждивенцев. Кроме того, оно создало предпосылки для ратификации
Россией двух конвенций Международной Организации Труда: N 102 "О минимальных
нормах социального обеспечения" 1952 г. и N 128 "О пособиях по инвалидности,
по старости и по случаю потери кормильца" 1967 г.

Определенную роль на данном этапе и особенно в дальнейшем в деле повышения
уровня пенсионного обеспечения призван сыграть Федеральный закон "Об индивидуальном
(персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования"
1996 г. Им практически создаются предпосылки для постепенного создания в стране
условий, при которых пенсии назначались бы в соответствии с результатами труда
каждого застрахованного лица. Повышает уровень социальной защищенности пенсионеров
и Указ Президента Российской Федерации от 15 апреля 1996 г. N 550 "О неотложных
мерах по улучшению пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации" (Российская
газета, 17 апреля 1996 г., N 73). В нем, в частности, размер компенсационной
выплаты пенсионерам, получавшим пенсию в минимальном размере - 63 250 руб.
в месяц, увеличен вдвое - с 75 тыс. руб. до 150 тыс. руб. в месяц. Целям улучшения
материального положения пенсионеров должен послужить и Федеральный закон,
находящийся в стадии согласования, "О порядке исчисления и индексации государственных
пенсий". Следует также исключить из практики принятие в области социальной
защиты населения законов, не обеспеченных соответствующей финансовой базой,
что в настоящее время отнюдь не является редкостью.

3. Конституционная норма ч. 3 комментируемой статьи закрепила уже сложившийся
опыт функционирования в стране иных негосударственных форм социального обеспечения
граждан. Правовой основой для создания в Российской Федерации таких форм послужил
Указ Президента Российской Федерации от 16 сентября 1992 г. N 1077 "О негосударственных
пенсионных фондах" (САПП, 1992, N 12, ст. 925), который разрешил предприятиям,
учреждениям, организациям, банкам, коллективам граждан, общественным объединениям
учреждать негосударственные пенсионные фонды на правах юридических лиц с именными
счетами граждан. В нем также было установлено, что эти фонды осуществляют
свою деятельность независимо от системы государственного пенсионного обеспечения
и что выплаты из этих фондов производятся наряду с выплатами государственных
пенсий. Размеры, условия и порядок внесения взносов и предоставления выплат
определяются соглашением между негосударственным пенсионным фондом и страхователем,
заключаемым на основании утвержденного примерного договора.
В числе различных организационно-правовых форм негосударственного социального
обеспечения следует назвать систему производственного обеспечения, то есть
обеспечения, предоставляемого от предприятий (хозяйствующих субъектов). В
настоящее время на основе коллективных договоров (соглашений) в рамках этой
формы выплачиваются единовременные пособия при выходе на пенсию, ежемесячные
доплаты к государственным пенсиям по возрасту и инвалидности, пособиям по
безработице, по уходу за ребенком, оказывается иная помощь семьям с детьми.
Все эти выплаты осуществляются за счет текущих доходов предприятий. Некоторые
предприятия создают и так называемые системы профессионального (производственного)
страхования, когда в создании их финансовой базы (например, дополнительного
пенсионного обеспечения) участвуют как работодатель, так и работник. Эта система
строится на основе накопления страховых взносов с тем, чтобы при выходе на
пенсию работник мог получать дополнительную пенсию от предприятия.
Важную роль играют системы муниципального социального обеспечения, которые
позволяют существенно дополнять во многих регионах страны уровень государственных
пенсий и пособий за счет дополнительных выплат и компенсаций. За их счет предоставляются
и различные дополнительные льготы по жилью, коммунальным услугам, медицинскому
обслуживанию. Многими профсоюзами создаются профсоюзные системы социального
обеспечения, которые за счет собственных средств улучшают уровень социальной
защиты членов профсоюзов.
11 августа 1995 г. принят Федеральный закон "О благотворительной деятельности
и благотворительных организациях" (СЗ РФ, 1995, N 33, ст. 3340), который впервые
в нашей стране дал легальное определение благотворительной деятельности, указав,
что под ней понимается добровольная деятельность граждан и юридических лиц
по бескорыстной (безвозмездной) или на льготных условиях передаче гражданам
или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному
выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Приоритетными
целями благотворительной деятельности закон считает: социальную поддержку
и защиту граждан, включая улучшение материального положения малообеспеченных,
социальную реабилитацию безработных, инвалидов и иных лиц, которые в силу
своих физических или интеллектуальных особенностей, иных обстоятельств не
способны самостоятельно реализовать свои права и законные интересы; подготовку
населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, промышленных
или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев; оказание помощи пострадавшим
в результате стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф,
социальных, национальных, религиозных конфликтов, жертвам репрессий, беженцам
и вынужденным переселенцам; содействие защите материнства, детства и отцовства.
Различные благотворительные фонды многое предпринимают по повышению уровня
социальной защиты детей-сирот (только при живых родителях их в стране насчитывается
1 млн. человек), по приспособлению среды обитания для удовлетворения нужд
инвалидов, по оказанию содействия в развитии малого бизнеса с целью снижения
уровня безработицы, по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам.
Создание благоприятного правового режима для развития негосударственных
форм социального обеспечения, включая благотворительность, позволит гармонично
дополнить усилия государства по созданию нормального уровня жизни для миллионов
пожилых и нетрудоспособных граждан страны.


Статья 40

1. Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен
жилища.
2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют
жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.
3. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище,
оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных
и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

Комментарий к статье 40

1. Закреплением в Конституции РФ права на жилище достигается троякая
цель:
- определяется нравственное требование общества, согласно которому каждый
должен иметь крышу над головой, не быть вынужденным к бродяжничеству;
- формулируется правовой принцип, определяющий действия всех ветвей власти,
а также содержание соответствующего законодательства;
- данное право предстает как субъективное право, принадлежащее конкретному
субъекту жилищных правоотношений (очереднику, нуждающемуся в улучшении жилищных
условий, арендатору, нанимателю, собственнику и т.д.).
Право на жилище реализуется в разветвленной системе жилищного законодательства,
прежде всего в Жилищном кодексе РСФСР, а также в комплексных законах и иных
актах (о милиции, о правах военнослужащих, о реабилитированных, о льготах
жертвам чернобыльской катастрофы и т.п.). Данным законодательством охватывается
вся система жилищных отношений. С законодательством о праве на жилище связана
большая правоприменительная практика судов общей юрисдикции, Конституционного
Суда Российской Федерации, органов исполнительной власти.
Слово "каждый" в комментируемой статье обозначает всех физических лиц,
находящихся на территории России, а также семью как естественную общину граждан.
Представляется, что юридические лица - собственники жилых помещений, являясь
участниками жилищных правоотношений в качестве наймодателей, конституционным
правом на жилище не обладают (ч. 2 ст. 671 ГК).
Понятие "жилище", используемое в комментируемой статье, шире понятия
"жилое" или "нежилое" помещение. Статья 673 ГК определяет, что объектом договора
найма жилого помещения может быть изолированное жилое помещение, пригодное
для постоянного проживания (квартира, жилой дом, часть квартиры или жилого
дома).
Однако жилищем является не только то помещение, которое может быть объектом
договора найма. Чум, яранга, цыганская кибитка, шалаш, пещера или другое естественное
укрытие природы издавна служили человеку жилищем. С другой стороны, многие
из рукотворных помещений (укрытий) жилищем не назовешь в силу их специфического
предназначения, хотя в них и можно пребывать (жить) в течение определенного
времени. Таковы, например, больница, тюрьма, бомбоубежище, школа и т.д.
Жилище может рассматриваться не только как вид помещения, но и как определенное
место на конкретной территории, имеющей адресно-географические координаты.
Например, передвижные (переносные) жилища некоторых народов могут устанавливаться
на определенной территории (в населенных пунктах), где нет ограничений права
на свободу передвижения и выбор места жительства.
Жилище всегда находится в определенном месте, где человек постоянно или
преимущественно проживает (ч. 1 ст. 20 ГК). Закон Российской Федерации от
25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения,
выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (ВС РФ,
1993, N 32, ст. 1227) под местом жительства понимает жилой дом, квартиру,
служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют,
дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат
для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором
гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника,
по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных
законодательством Российской Федерации (ч. 3 ст. 2). Однако прежде, чем определить
конкретный вид жилища при выборе места жительства, граждане определяют место
на конкретной территории в пределах Российской Федерации, где будет находиться
их дом, квартира или иное жилище.
Для проживания можно выбрать город, деревню или какое-либо место в тундре,
избранное для кочевой стоянки. Территория проживания будет иметь правовое
значение для возможных ограничений права граждан на свободу передвижения (ст.
8 Закона от 25 июня 1993 г.), регистрацию и снятие с регистрационного учета
по месту жительства (см., например, постановление Правительства Москвы и Правительства
Московской области от 26 декабря 1995 г. N 1030-43 "О регистрации и снятии
граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания
и по месту жительства в Москве и Московской области". Отд. изд., М., 1996,
ООО "Домашний адвокат"), самовольной постройки домов и строений на земельном
участке, не отведенном для целей строительства (ст. 222 ГК), и т.д.
Под жилищем, таким образом, можно понимать избранное место, адресно-географические
координаты которого определяют помещение, специально предназначенное для свободного
проживания человека. В этом смысле, как уже отмечалось, жилищем в современном
понимании не будет производственное помещение, специальное укрытие (например,
бомбоубежище), естественные природные укрытия, огороженная территория, помещения,
которые в силу их специфики нельзя считать жилищем - тюремная камера, автомобиль,
палата в больнице и т.п.
Различие между жилищем и помещением проводит и Уголовный кодекс, устанавливая
в ст. 144 ответственность за кражу, совершенную с проникновением в жилище,
помещение либо иное хранилище.
Понятие "лишение жилища" требует уяснения в двух аспектах. Во-первых,
лишением жилища будет физическое уничтожение помещения, предназначенного для
проживания. Снос дома (в том числе самовольной постройки), в котором проживали
люди, можно считать лишением жилища, поскольку в такой ситуации человек лишается
конкретного помещения, расположенного в определенном месте. Уничтожение жилых
строений в результате природных катаклизмов (лавины, землетрясения) также
будет лишением жилища. Однако удаление самого человека из жилища не может
рассматриваться как лишение его жилища до тех пор, пока сохраняется физическая
и правовая возможности вернуться в него. Высылка или ссылка, назначенные в
качестве уголовного наказания, нельзя считать лишением жилища. Конфискация
жилища (т.е. его лишение в правовом смысле) в тех случаях, когда она допускается
законом (ст. 243 ГК), возможна только по решению суда.
Во-вторых, "лишение жилища" может состоять в лишении права на проживание
в конкретном жилом помещении. Ныне действующее законодательство, допуская
в некоторых случаях возможность признать конкретных граждан в судебном порядке
утратившими право на проживание в данном жилище, имеет тенденцию к сокращению
числа таких случаев. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации
от 23 июня 1995 г. были признаны не соответствующими Конституции положения
ч. 1 и п. 8 ч. 2 ст. 60 ЖК РСФСР, допускавшие возможность лишения права гражданина
пользоваться жилым помещением в случае временного отсутствия, в частности
по причине осуждения к лишению свободы на срок свыше 6 месяцев. С момента
провозглашения данного постановления любые сроки временного отсутствия гражданина
не могут являться основанием для лишения его права пользования жилым помещением
в домах государственного и муниципального жилого фонда.
Однако возможность лишения жилища в действующем законодательстве сохраняется.
В судебном порядке расторгается договор найма с выселением гражданина из жилого
помещения за невнесение платы за жилое помещение за 6 месяцев, если договором
не установлен более длительный срок, а при краткосрочном найме - в случае
невнесения платы более двух раз по истечении установленного договором срока
платежа, а также в случаях разрушения или порчи жилого помещения нанимателем
или другими гражданами, за действия которых он отвечает (ст. 687, 688 ГК).
Могут быть выселены без предоставления другого жилого помещения из служебных
жилых помещений и общежитий граждане, прекратившие трудовые отношения с предприятием,
учреждением, организацией (ст. 107, 110 ЖК). Подлежат выселению в судебном
порядке граждане, самоуправно занявшие жилые помещения, а также лица, получившие
ордер на занятие жилого помещения в результате неправомерных действий (ст.
99, 100 ЖК).
Рассмотренные варианты лишения жилища, основанные на действующем законодательстве,
будут произвольными в тех случаях, когда лишение жилища происходит без указанных
в законе оснований и без соблюдения установленного законом порядка. Такие
действия органов или должностных лиц, а также граждан носят противоправный
характер и могут быть обжалованы в суде.

2. Часть 2 комментируемой статьи обращена к органам государственной власти
и местного самоуправления, которым вменяется в обязанность поощрять жилищное
строительство и создавать условия для осуществления права на жилище.
Поощрение жилищного строительства означает широкий спектр деятельности
органов власти и органов местного самоуправления от планирования капитального
строительства до приемки в эксплуатацию готовых жилых строений. Это направление
деятельности возведено на конституционный уровень, поскольку оно обеспечивает
выполнение важнейшей функции социального государства - обеспечить людей жилищем.
В развитие его принято, например, Постановление Правительства Российской Федерации
от 13 января 1996 г. N 26 "О дополнительных мерах по обеспечению жильем военнослужащих,
граждан, уволенных с военной службы в запас или отставку, сотрудников органов
внутренних дел, а также членов их семей и о программе строительства жилья
для этой категории граждан на 1996-1997 год" (СЗ РФ, 1996, N 4, ст. 287).
Указами Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. N 1180 и 1182
"О жилищных кредитах" и "О выпуске и обращении жилищных сертификатов" (СЗ
РФ, 1994, N 7, ст. 692, 694) утверждены положения "О жилищных кредитах" и
"О выпуске и обращении жилищных сертификатов", предусматривающие выдачу безвозмездных
субсидий гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, на строительство
и приобретение жилья, а также выпуск ценных бумаг - жилищных сертификатов,
гарантирующих получение жилья и защиту вложенных средств от инфляции.
Постановлением Правительства Москвы от 20 сентября 1994 г. N 795 определены
порядок и условия предоставления гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных
условий, безвозмездных субсидий на строительство и приобретение жилья в г.
Москве (Вестник мэрии Москвы, 1994, N 21).
Создание условий для осуществления права на жилище и поощрение жилищного
строительства предполагает проведение финансовых, организационных, законодательных
мероприятий, наилучшим образом способствующих удовлетворению потребностей
граждан в жилище.

3. Часть 3 комментируемой статьи посвящена вопросам предоставления жилища
из государственных, муниципальных и других жилищных фондов некоторым категориям
граждан. Прежде всего имеются в виду случаи бесплатного предоставления жилища
из названных фондов, поскольку в условиях рынка граждане должны приобретать
жилище путем совершения гражданско-правовых сделок.
Гражданин, которому жилище предоставляется бесплатно или за доступную
плату, должен быть малоимущим. Понятие "малоимущий" в действующем законодательстве
отсутствует. Законопроект, принятый Государственной Думой в первом чтении
"О прожиточном минимуме в Российской Федерации", использует термин "малообеспеченные
граждане". Назначение данного законопроекта состоит, в частности, в выявлении
контингента малообеспеченных граждан в целях оказания им адресной социальной
помощи. В связи с этим можно предположить, что до принятия соответствующего
закона, разъясняющего понятие "малоимущий", в жилищных правоотношениях норма
ч. 3 комментируемой статьи может применяться как норма прямого действия. Для
ее применения к малоимущим возможно использование критерия прожиточного минимума,
представляющего собой "показатель минимального объема и структуры потребления
материальных благ и услуг, необходимых для сохранения здоровья и поддержания
жизнедеятельности человека" (ст. 1 указанного законопроекта).
Наряду с малоимущими нуждающимися в жилище могут быть и иные граждане,
указанные в законе. Согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции вопросы жилищного
законодательства отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее
субъектов. Статья 9 Закона от 4 июля 1991 г. "О приватизации жилищного фонда
в РСФСР" к "иным гражданам", на которых распространяется порядок очередности
предоставления жилья, относит, в частности, инвалидов Великой Отечественной
войны, инвалидов труда, инвалидов с детства, ветеранов войны и т.д. (ВВС РСФСР,
1991, N 28, ст. 959). Пунктом 3 ч. 1 ст. 14 Закона РСФСР от 15 мая 1991 г.
"О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие
катастрофы на Чернобыльской АЭС" в редакции от 18 июня 1992 г., с изменениями
и дополнениями от 24 ноября 1995 г. (ВВС РСФСР, N 32, ст. 1861; СЗ РФ, 1995,
N 48, ст. 4561), к гражданам, имеющим право на бесплатное одноразовое получение
жилья, отнесены получившие или перенесшие лучевую болезнь, другие заболевания,
а также инвалиды вследствие чернобыльской катастрофы.
Малоимущим и иным, указанным в законе, гражданам жилище предоставляется
только в случае нуждаемости. Условия нуждаемости определены в ЖК РСФСР (ст.
29), а также в нормативных актах Российской Федерации и ее субъектов (например,
в Примерных правилах учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий,
и предоставления жилых помещений, утвержденных постановлением Совета Министров
РСФСР от 31 июля 1984 г. - СП РСФСР, 1984, N 14, ст. 12).
Предоставление жилых помещений указанным выше категориям осуществляется
бесплатно или за доступную плату. Под доступной платой для малоимущих и иных
указанных в законе граждан нужно понимать такую плату, которая доступна данным
конкретным категориям граждан; ее нижний предел должен быть соизмерим с уровнем
прожиточного минимума.
К жилищным фондам социального пользования, из которых осуществляется
предоставление жилых помещений, относятся: государственный (включая ведомственный),
муниципальный, жилищно-строительный кооперации и общественных объединений,
частный, находящийся в собственности юридических лиц.
Норма предоставления жилой площади нуждающимся определяется субъектами
Российской Федерации. В Российской Федерации Примерные правила учета граждан,
нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений
установили, что размер предоставляемой площади не может быть менее размера
средней обеспеченности жилой площади в населенных пунктах данной области.


Статья 41

1. Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская
помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается
гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов,
других поступлений.
2. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны
и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной,
муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая
укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому
и санитарно-эпидемиологическому благополучию.
3. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу
для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии
с федеральным законом.

Комментарий к статье 41

1. Комментируемая статья закрепляет одно из важнейших социальных прав
человека и гражданина. Здоровье является высшим неотчуждаемым благом человека,
без которого утрачивают значение многие другие блага и ценности. В то же время
оно не является только личным благом гражданина, а имеет еще и социальный
характер. Иначе говоря, не только каждый должен заботиться о своем здоровье,
но и общество обязано принимать все необходимые меры, содействующие сохранению
и улучшению здоровья его членов, препятствовать посягательству кого бы то
ни было на здоровье граждан. Таким образом, в этом праве наиболее отчетливо
проявляется мера взаимной свободы и взаимной ответственности личности и государства,
согласование личных и общественных интересов. Особенностью данного права является
и то обстоятельство, что оно принадлежит человеку еще до его рождения, т.е.
на стадии эмбрионального развития.
Закрепляя это право в Конституции, государство принимает на себя обязанность
осуществлять целый комплекс мер, направленных на устранение в максимально
возможной степени причин ухудшения здоровья населения, предотвращение эпидемических,
эндемических и других заболеваний, а также на создание условий, при которых
каждый человек может воспользоваться любыми незапрещенными методами лечения
и оздоровительными мерами для обеспечения наивысшего достижимого на современном
этапе уровня охраны здоровья.
Всестороннее развитие человеческой личности недостижимо, если в обществе
не функционирует эффективная система, гарантирующая охрану здоровья. Особую
значимость при этом имеет проведение мероприятий по охране здоровья детей,
женщин, особенно работающих беременных женщин и матерей, по сокращению мертворождаемости
и детской смертности, по повышению гигиены внешней среды, труда и быта. Об
этом, в частности, говорится в Декларации социального прогресса и развития,
одобренной Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН N 2542 (XXIV) от 11 декабря
1969 г., и в Европейской социальной хартии, принятой Советом Европы 18 октября
1961 г. (СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы
и материалы. М., 1989, с. 448-453; 255-256).
В Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан
от 22 июля 1993 г. (ВВС РФ, 1993, N 33, ст. 1318) признается значение охраны
здоровья граждан как неотъемлемого условия жизни Российского общества и подтверждается
ответственность государства за сохранение и укрепление здоровья его граждан.
Создание нормальных условий для реализации гражданами своего права требует
государственных мероприятий по охране здоровья граждан. Эта деятельность государства,
как записано в ст. 1 Основ, представляет собой совокупность мер политического,
экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского,
санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на
сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека,
поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской
помощи. Для осуществления перечисленных мер в Российской Федерации функционирует
развитая система охраны здоровья граждан, включающая государственную, муниципальную
и частную системы здравоохранения, систему государственного санитарно-эпидемиологического
надзора.
Право граждан на охрану здоровья обеспечивается охраной окружающей природной
среды, созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения
граждан, производством и реализацией доброкачественных продуктов питания,
а также предоставлением населению доступной медико-социальной помощи. При
этом государство гарантирует реализацию гражданами указанного права независимо
от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, должностного
положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности
к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Учитывая специфику
названного права, государство также предоставляет гражданам защиту от любых
форм дискриминации, обусловленной наличием у них каких-либо заболеваний. Лица,
виновные в нарушении этого положения, несут установленную законом ответственность
(ч. 3 ст. 17 Основ).
Определенной гарантией охраны здоровья является запрет на эвтаназию.
Нужно отметить, что данная проблема является спорной как в среде медицинских
работников, так и граждан не только в нашей стране, но и в других странах
мира. Однако российский законодатель в ст. 45 Основ от 22 июля 1993 г. решил
этот вопрос однозначно - запретил удовлетворять просьбы больного об ускорении
его смерти какими-либо действиями или средствами, в том числе прекращением
искусственных мер по поддержанию жизни. Лицо, которое сознательно побуждает
больного к эвтаназии и(или) ее осуществляет, несет уголовную ответственность
в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Право на охрану здоровья имеет комплексный характер и включает в себя
целый ряд элементарных прав, которые закреплены в международно-правовых документах
о правах и свободах человека, в законах и иных правовых актах. К ним, в частности,
относятся: право граждан на получение достоверной и своевременной информации
о факторах, влияющих на здоровье; право на медико-социальную помощь; право
на особую охрану здоровья граждан, занятых отдельными видами вредной профессиональной
деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности;
право на заботу государства об охране здоровья членов семьи; право на особую
охрану здоровья беременных женщин и матерей, несовершеннолетних, инвалидов,
граждан пожилого возраста, граждан, пострадавших при чрезвычайных ситуациях
и в экологически неблагополучных районах, и др.
Право граждан на медицинскую помощь, хотя и входит в состав права на
охрану здоровья, обладает относительной самостоятельностью и занимает свое
важное место в системе прав человека и гражданина.
Гарантиями названного права выступает развитая сеть медицинских учреждений,
доступность медицинской помощи, развитие лекарственной помощи. Как записано
в ч. 1 комментируемой статьи, медицинская помощь в государственных и муниципальных
учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно. Основы законодательства
Российской Федерации об охране здоровья граждан, конкретизируя эту норму,
устанавливают гарантированный объем бесплатной медицинской помощи гражданам,
который им обеспечивается в соответствии с программами обязательного медицинского
страхования. Он включает первичную медико-санитарную, скорую медицинскую и
специализированную медицинскую помощь, медико-социальную помощь гражданам,
страдающим социально значимыми заболеваниями (психическими, онкологическими,
венерическими, туберкулезом, СПИДом), медико-социальную помощь гражданам,
страдающим заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, т.е. инфекционными.
Кроме того, граждане имеют право на дополнительные медицинские услуги на основе
программ добровольного медицинского страхования, а также за счет средств предприятий,
учреждений и организаций, своих личных средств и иных источников, не запрещенных
законами Российской Федерации.
Порядок обеспечения граждан медицинской помощью на основе обязательного
и добровольного медицинского страхования подробно регламентирован в Законе
Российской Федерации от 28 июня 1991 г. (в редакции от 2 апреля 1993 г.) "О
медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (ВВС РСФСР, 1991,
N 27, ст. 920). Принципиальное значение в этом законе имеет закрепление положения
о том, что обязательное медицинское страхование является составной частью
государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской
Федерации равные возможности получения медицинской и лекарственной помощи.
Нужно также отметить, что право на медицинскую помощь (в Основах - медико-социальную)
включает в себя такие элементарные права, как право на профилактическую помощь,
право на лечебно-диагностическую помощь, право на реабилитационную помощь,
право на информацию о состоянии здоровья, право дать согласие на медицинское
вмешательство или отказаться от него, право на протезно-ортопедическую и зубопротезную
помощь, а также право на меры различного социального характера по уходу за
больными, нетрудоспособными и инвалидами.
Материальной гарантией права граждан на бесплатную медицинскую помощь
выступают созданные Федеральный фонд обязательного медицинского страхования
(далее - Федеральный фонд) и территориальные фонды обязательного медицинского
страхования (далее - Территориальный фонд) (утверждено постановлением Верховного
Совета Российской Федерации от 24 февраля 1993 г. N 4543-1 - ВВС РФ, 1993,
N 17, ст. 591). И тот, и другой фонды являются самостоятельными государственными
некоммерческими финансово-кредитными учреждениями. Основные финансовые средства
в эти фонды поступают за счет уплаты всеми предприятиями, организациями, учреждениями
и иными хозяйствующими субъектами независимо от форм собственности обязательных
страховых взносов в размере 3,6% от фонда оплаты труда.
Граждане реализуют свое право на бесплатную медицинскую помощь на основе
страхового медицинского полиса обязательного страхования. Однако экстренная
медицинская помощь в соответствии с Законом от 2 апреля 1993 г. оказывается
вне зависимости от наличия у пациента страхового полиса, поскольку она финансируется
за счет государственного бюджета. Поэтому отказ от оказания такой помощи является
явным нарушением этого Закона. Тем не менее на практике есть уже немало случаев,
когда пациентам, не имеющим страхового полиса, отказывают в оказании экстренной
помощи. Есть примеры и другого рода, когда, оказав неотложную помощь, например,
больному с инфарктом миокарда, ему отказывают в продолжении лечения, поскольку
без страхового полиса страховая компания не перечислит деньги медицинскому
учреждению. В этих случаях гражданин вправе обратиться в суд с иском о возмещении
вреда, причиненного его здоровью.
Много вопросов на практике возникает и в связи с тем, что человек живет
в одном районе, а зарегистрирован в другом. Вот и заставляют его совершать
переезды, зачастую в разные концы города, с тем чтобы он получал медицинскую
помощь по месту его регистрации. По названному Закону он имеет право обратиться
в любую поликлинику: в ближайшую, в ту, которая по его представлениям лучше
оснащена оборудованием, и даже в ведомственную, если она входит в систему
обязательного медицинского страхования. При отказе поликлиники в оказании
медицинской помощи гражданин вправе обратиться в страховую компанию, выдавшую
ему страховой полис, или Территориальный страховой фонд. Эти органы обязаны
защищать права пациента.
Большие трудности возникают у граждан, нуждающихся в дорогостоящих видах
медицинской помощи (например, протезирование суставов или клапанов сердца),
которые не финансируются территориальными фондами. Они должны оплачиваться
из федерального бюджета. Однако средства, выделяемые бюджетом на эти цели,
весьма незначительны, и поэтому перед таким пациентом стоит дилемма: либо
он оплатит медицинскую помощь сам (либо предприятие, учреждение, где он работает)
или вынужден будет отказаться от ее получения с риском для жизни и здоровья.

Примечание

О неблагополучии с применением Закона от 2 апреля 1993 г. свидетельствуют
и обращения граждан в Конституционный Суд. Так, 430 граждан Приморского края
обратились с жалобой в Конституционный Суд в связи с тем, что в одном из районов
этого края по решению его администрации введено платное медицинское обслуживание
работников предприятий, не внесших страховые взносы вследствие их тяжелого
финансового положения. Это решение администрации принято как вопреки названному
Закону, который не ставит реализацию права граждан на бесплатную медицинскую
помощь в зависимость от уплаты или неуплаты страховых взносов страхователями,
так и в нарушение комментируемой статьи Конституции. В связи с тем, что по
обращениям граждан Конституционный Суд не проверяет на конституционность решения
различных исполнительных органов в Российской Федерации, заявители за защитой
своего права на бесплатную медицинскую помощь могут обратиться в суды общей
юрисдикции.
Несмотря на то что постановлением Правительства Российской Федерации
от 26 сентября 1994 г. N 1093 "О порядке возмещения расходов, связанных с
оказанием медицинской помощи, санаторно-курортным лечением и отдыхом военнослужащих,
граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей" с изменениями и дополнениями,
внесенными постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 1995
г. N 649 (СЗ РФ, 1994, N 23, ст. 2570, 1995, N 28, ст. 2682), установлено,
что военнослужащим, в том числе уволенным со службы, и членам их семей предоставляются
учреждениями здравоохранения все виды медицинской помощи на общих основаниях
с другими гражданами Российской Федерации, по решению Московского областного
фонда им не выдаются страховые полисы. С жалобой на такое решение в Конституционный
Суд обратилось Министерство обороны Российской Федерации. Хотя данная жалоба
Конституционному Суду явно не подведомственна, нужно иметь в виду, что решение
этого фонда противоречит и Конституции, и Закону от 2 апреля 1993 г. Поэтому
оно может быть оспорено в судах общей юрисдикции гражданами из числа военнослужащих,
включая и уволенных с военной службы.

2. Основы законодательства Об охране здоровья граждан определяют компетенцию
Российской Федерации и всех ее субъектов в вопросах охраны здоровья граждан,
устанавливают источники ее финансирования (средства бюджетов всех уровней,
страховые взносы, средства целевых фондов, средства хозяйствующих субъектов,
доходы от ценных бумаг и др.) и предусматривают разработку и реализацию федеральных
программ по развитию здравоохранения, профилактики заболеваний и по другим
вопросам. Так, 28 февраля 1994 г. постановлением Правительства N 158 утверждена
Государственная программа неотложных мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического
благополучия, профилактики инфекционных и неинфекционных заболеваний и снижения
уровня преждевременной смертности населения на 1994 - 1996 годы (САПП РФ,
1994, N 13, ст. 989). Ее принятие обусловлено тем, что к настоящему времени
в стране сложилась неблагоприятная санитарно-эпидемиологическая обстановка,
наблюдаются тенденции к ухудшению состояния здоровья населения и демографической
ситуации. Около 60 млн. человек проживают в условиях постоянного превышения
предельно допустимых концентраций вредных для здоровья веществ в воздухе.
Почти половина жителей Российской Федерации использует для питья воду, не
соответствующую санитарно-гигиеническим требованиям и нормам. В последние
годы ухудшаются качество и структура питания населения. Ежегодно регистрируются
45-50 млн. случаев инфекционных заболеваний. Намеченные в указанной программе
меры должны к 1997 г. стабилизировать санитарно-эпидемиологическую обстановку
в стране, улучшить состояние здоровья населения и среду его обитания.
3 июня 1995 г. постановлением Правительства Российской Федерации N 542
утверждена федеральная целевая программа "Комплексные меры противодействия
злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 1995-1997 годы" (СЗ
РФ, 1995, N 24, ст. 2277). Эта национальная программа противодействия распространению
наркомании в России принята в рамках провозглашенного Генеральной Ассамблеей
ООН Десятилетия (1991 - 2000 гг.) борьбы со злоупотреблением наркотиками.
Главной целью российской программы является приостановление роста незаконного

<<

стр. 7
(всего 33)

СОДЕРЖАНИЕ

>>