стр. 1
(всего 10)

СОДЕРЖАНИЕ

>>


Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Окунькова Л.А.)

Редколлегия комментария:

к.ю.н. Л.А.Окуньков (председатель), д.ю.н. Б.С. Крылов, д.ю.н. А.С. Пиголкин, к.ю.н. А.Е. Постников, М.Я. Булошников (отв. секретарь)

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 1994
М.: Издательство БЕК, 1994

Правообладатель: Институт законодательства и сравнительного правоведения



Подготовлен Институтом законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве Российской Федерации

Вступительная статья
Преамбула
Раздел первый
Глава 1. Основы конституционного строя (ст. 1-16)
Глава 2. Права и свободы человека и гражданина (ст. 17-64)
Глава 3. Федеративное устройство (ст. 65-79)
Глава 4. Президент Российской Федерации (ст. 80-93)
Глава 5. Федеральное Собрание (ст. 94-109)
Глава 6. Правительство Российской Федерации (ст. 110-117)
Глава 7. Судебная власть (ст. 118-129)
Глава 8. Местное самоуправление (ст. 130-133)
Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр (ст. 134-137)
Конституции

Раздел второй. Заключительные и переходные положения


Вступительная статья

Читателю, возможно, покажутся знакомыми многие положения Конституции
Российской Федерации, даже если раньше до нее не доходили руки. Конституция
написана простым, ясным, доступным языком, и возникла она не на голом месте.
Концепция и содержание этого документа на протяжении последних трех лет неоднократно
обсуждались в средствах массовой информации.
Вместе с тем весьма эмоциональная, а иногда и жесткая полемика вокруг
проекта Конституции накануне референдума 12 декабря 1993 г. носила главным
образом политический характер. Это привело к тому, что многие не интересовались
собственно текстом Конституции и даже не читали проект (до 50% населения,
по социологическим опросам). Объективности ради заметим, что разъяснение положений
новой Конституции, обсуждение ее широкой общественностью не было достаточно
профессиональным и проходило в сжатые до предела сроки, что в конечном счете
вряд ли прибавило сторонников принятия Конституции на всероссийском референдуме.
Думается, что внимательное прочтение Конституции, ознакомление с комментариями
ее статей, написанных научными работниками, специализирующимися в различных
отраслях законодательства, выявит многие положительные стороны Конституции,
а также позволит объективно оценить те ее статьи, которые и сегодня остаются
предметом острых дискуссий, и окажет практическую помощь каждому в изучении
высшего Закона страны. Заметим, что одной из основных конституционных обязанностей
гражданина является соблюдение Конституции (ст. 15), что невозможно без знания
ее положений и умения их использовать.
Необходимость принятия новой Конституции была осознана подавляющим большинством
россиян. Вопрос заключался только в том, как скоро ее принимать. В обстановке
обострившейся конфронтации со Съездом народных депутатов и Верховным Советом
Президент возглавил подготовку нового варианта Конституции, нередко называемого
"президентским", в котором прерогативы президентской власти были усилены.
Разработчики окончательного текста проекта Конституции имели под рукой
два варианта - "президентский" и "парламентский". Последний активно использовался
при доработке проекта. Сравнив тексты обоих проектов, мы найдем весьма многочисленные
и, на наш взгляд, удачные совпадения. Вместе с тем окончательный вариант,
предложенный для голосования на референдуме, значительно отличается как от
первоначального, представленного Президентом Конституционному Совещанию 5
июня 1993 г., так и от проекта, готовившегося в рамках Верховного Совета.
При всем том была сохранена известная преемственность в проведении конституционной
реформы, начало которой связано с образованием Конституционной комиссии на
1 Съезде народных депутатов России.
Каковы же основные вехи этой реформы? Принятие в 1990 г. Декларации о
государственном суверенитете РСФСР повлекло за собой глубокие изменения в
политической жизни России, в ее государственном устройстве и организации государственной
власти. С этого времени начал весьма интенсивно расширяться круг проблем,
требующих завершенного и целостного конституционно-правового решения,- это
появление новых федеральных органов власти (Президент, Конституционный Суд),
разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными властями и
властями субъектов Федерации, осуществлявшееся в рамках Федеративного договора.
Хотя Договор был признан составной частью Конституции, содержание его было
также закреплено в 1992 г. в соответствующих статьях Основного Закона Российской
Федерации.
В представляемом читателю комментарии к Конституции России достаточно
полно раскрывается суть основных нововведений и отличий нового высшего Закона
нашей страны от прежних. Поэтому в предисловии обратим внимание только на
некоторые из них.
В отличие от идеологизированных конституций бывшего СССР и союзных республик,
включая предшествующую Конституцию Российской Федерации, провозглашавших высшей
целью построение коммунистического общества, положения действующей Конституции
России (ст. 2) четко определяют, что высшей ценностью являются человек, его
права и свободы. При этом новая Конституция не ограничилась, как это нередко
бывало ранее, декларацией, а установила, что признание, соблюдение и защита
прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.
Далее, в Конституции имеется отдельная глава (гл. 2), которая содержит
конкретные нормы и предписания, раскрывающие совокупность основных прав и
свобод, гарантированных высшим Законом. По объему это самая обширная глава
Конституции. Она состоит из 47 статей. В целом же вопросы, непосредственно
связанные со статусом личности, регламентируются более чем в 60 статьях Конституции.
Конституция 1993 г. отразила качественные изменения в социальной политике
государства. Из нее исключен классовый подход к различным слоям населения,
в частности нет упоминания о ведущей роли рабочего класса и других категорий
трудящихся в построении общенародного государства, о трудовых коллективах
как активной части политической системы. В то же время закреплены институты
частной собственности и свободного предпринимательства, которые типичны для
рыночной экономики, основанной на свободном рыночном хозяйстве.
Существенно, что права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются
не только в соответствии с настоящей Конституцией, но и согласно общепризнанным
принципам и нормам международного права. Это обстоятельство, с одной стороны,
должно подтверждать вхождение нашей страны в цивилизованное общество, а с
другой - стимулировать законодательство в сфере прав и свобод человека и гражданина,
направленное, в частности, на предупреждение всех форм дискриминации, защиту
семьи, детей и молодежи и на улучшение благосостояния народа.
Особо следует отметить, что принятая Генеральной Ассамблеей ООН в декабре
1968 г. Декларация о праве на развитие признает, что развитие является всесторонним
экономическим, социальным, культурным и политическим процессом, направленным
на постоянное повышение благосостояния всего населения и всех лиц на основе
их активного, свободного и конструктивного участия в создании и справедливом
распределении благ.
Таким образом, международные нормы связывают права человека и гражданина
непосредственно с политическими свободами и экономическим развитием общества.
По своей структуре и содержанию новая Конституция близка к традиционным
конституциям развитых демократических стран, большинство которых отражает
стремление обеспечить координацию деятельности всех властей в государстве
и в то же время установить реальные приоритеты каждой из них с учетом специфики
сложившихся политических традиций и отношений на определенном историческом
этапе развития государства.
Из девяти глав Конституции организации власти посвящено полностью пять
(гл. 4 - 8) и в значительной мере - две (гл. 1 "Основы конституционного строя"
и гл. 3 "Федеративное устройство").
При оценке значения и места Президента, Федерального Собрания и Правительства
в новой Конституции многие политологи находят аналогии в зарубежном законодательстве,
и прежде всего - во французской Конституции, утвержденной на референдуме 28
сентября 1958 г. Отметим, что контуры и концепция ее были определены Президентом
Ш. де Голлем исходя из необходимости сильной личной власти для выхода Франции
из тяжелого в те годы кризисного положения. Однако при внешней схожести юридических
формул власти, имеющихся в Конституциях России и Франции, нельзя не видеть
принципиальных отличий в практике их применения.
В России гражданское общество складывается медленно, и пока еще нельзя
говорить, что оно сложилось. Не сформировались у нас демократические традиции
и мощные политические партии, представляющие интересы различных групп населения.
В таких условиях чрезвычайно важно найти оптимальный баланс разделения властей,
не допускающий возникновения авторитарного режима. В этой связи отметим, что
французская демократия за прошедшие более чем 30 лет "переварила" невиданное
в ее истории ограничение парламентской власти, установленное Конституцией
V Республики. Нынешний французский вариант разделения властей представляет
собой безусловно сильную (но не диктаторскую) фигуру Президента, сильную исполнительную
власть и отнюдь не второстепенный по своей роли парламент.
Ясно, что разные ветви власти никогда не будут равны. В каждой стране
складывается своя система ценностей и авторитета власти. Важно только, чтобы
ни одна власть не подавляла другие.
Внимательные читатели российской Конституции обнаружат следы конфронтации
Президента и парламента в 1993 г. во многих ее институтах, положениях и предписаниях.
Было бы заблуждением ожидать появления идеального варианта Конституции, способного
обеспечить стабильный прогресс во всех сферах общественной жизни, однако при
всем том нынешняя Конституция, отражая динамичный процесс развития российской
государственности, как бы пронизывая быстро меняющиеся события и направления
в политической жизни и экономике, определяет то, что должно стать основным
на долгие годы.
Как Закон, имеющий высшую юридическую силу и прямое действие, Конституция
реально регулирует общественные отношения и оказывает непосредственное воздействие
на всю систему органов государственной власти. Особенно следует отметить позитивное
воздействие Конституции на укрепление стабильности институтов власти, хотя
до достижения адекватности властных структур требованиям времени еще "дистанция
огромного размера".
Нельзя не видеть также многих положительных моментов в жизни государства,
которые связаны непосредственно с влиянием конституционных реформ на политическую
жизнь России. Все содержание Договора об общественном согласии (апрель 1994
г.) буквально насыщено конституционными положениями, что дало повод некоторым
критикам усмотреть в этом ненужное дублирование норм Конституции. Но это не
так. Договор об общественном согласии не дублирует Конституцию, а содействует
ее укреплению.
Авторитет Конституции поддерживается не только общественным согласием,
но и правовым механизмом, обеспечивающим взаимодействие и стыковку всех институтов
государственной власти. В соответствии с законотворческой функцией Конституции
12 июля 1994 г. принят весьма актуальный для России федеральный конституционный
Закон о Конституционном Суде Российской Федерации <*> - необходимый кирпичик
в фундаменте правового государства. В процессе подготовки находится еще целый
ряд федеральных конституционных законов, которые вместе с Конституцией образуют
фундамент российской государственности.
Уже можно с некоторой долей оптимизма констатировать, что Конституция
работает на необратимость процессов демократизации общества, на сбалансированное
построение Федерации, взаимоотношений всех ветвей федеральной власти друг
с другом.
"Притирание" властей происходит, но процесс еще не завершен. К одной
из болезненных проблем следует отнести то, что пока еще ни в Конституции,
ни в федеральных законах не проведена четкая грань между полномочиями Федерального
Собрания и Президента в сфере издания нормативных актов. Это приводит к взаимным
претензиям и чревато конфликтами.
Признавая необходимость конкретизации полномочий федеральных органов
власти, приходится констатировать: в действующей Конституции вопрос о том,
что в сфере правотворчества должно реализовываться законами, а что указами
Президента, до конца не решен. Выйти из положения, как представляется, можно
было бы путем заключения Федеральным Собранием и Президентом хотя бы неписанного
соглашения, имеющего значение конституционного обычая.
Ряд особенностей российской Конституции обусловлен тем, что наше государство
является федерацией, состоящей из 89 субъектов. Они различаются размерами,
численностью населения, уровнем развития экономики и, что особенно важно,
национальным составом населения. Последнее в прошлом являлось существенным
фактором, определявшим статус государственного образования в России.
Действующая Конституция встала на путь юридического равноправия всех
субъектов Федерации как в отношениях друг с другом, так и в отношениях с Федерацией,
взяв за основу приоритет прав человека независимо, в частности, от национальной
принадлежности. К сожалению, фактическое равенство субъектов Федерации в сфере
экономики еще не достигнуто. В результате встречается "перетягивание каната"
субъектами Федерации и их недовольство отношением к ним федеральных органов.
Как и в случае разграничения нормотворческих полномочий между Федеральным
Собранием и Президентом, идет постоянный поиск рационального разделения предметов
ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Достаточно сказать,
что только за одно полугодие по этим вопросам было издано 43 постановления
Правительства Российской Федерации. Но законодательные решения еще впереди,
и в них есть настоятельная необходимость.
Дело в том, что благие намерения и предложения по принятию неотложных
мер по оздоровлению экономики, борьбе с преступностью и другие далеко не всегда
вписываются в соответствующие конституционные нормы, что вызывает справедливую
тревогу и критику у законодателей, юристов, широкой общественности. Для преодоления
этих противоречий требуются прежде всего согласованная работа и постоянное
взаимодействие всех ветвей власти, всех государственных органов, осуществляющих
власть в России: Президента, Федерального Собрания, Правительства, судов Российской
Федерации. Думается, что каждый из них имеет достаточные полномочия и рычаги
влияния друг на друга для решения общих для Российского государства задач
на основе доброго согласия. Методы силового давления, конфронтации, столь
типичные для прошлых лет, постепенно вытесняются поисками согласия и компромисса,
деловой, конструктивной дискуссией. Сегодня стабильность Конституции - самый
верный гарант от эксцессов силовой борьбы за власть. Даже при обострении политической
обстановки сами разработчики нынешней Конституции, недовольные своим творением,
не смогут поступить с ней, как это сделал гоголевский персонаж Тарас Бульба
с отступником сыном: "Я тебя породил, я тебя и убью!"
Судя по развитию событий в нашей стране, судьба Конституции навсегда
отделилась от ее создателей. Пройдет время, и новая жизнь высветит иной облик
высшего Закона России, а многие критические высказывания, равно как и оды,
в адрес Конституции покажутся весьма наивными и несостоятельными. Уже сегодня
отдельные ее положения начинают применяться не совсем так, как предполагали
ее создатели. Вместе с тем немаловажно, что Конституция, решая актуальные
задачи государственного строительства, сама ставит много новых вопросов, на
которые предстоит ответить законодателям.
Рассматривая действующую российскую Конституцию, нельзя обойти вопрос
о ее принятии. Для значительной части граждан голосование 12 декабря 1993
г. "за" или "против" новой Конституции в значительной мере было предопределено
отношением к ней различных политических партий и предвыборных блоков, высказывавших
полярные точки зрения по этому поводу. В ходе референдума, состоявшегося 12
декабря 1993 г., большинство проголосовавших избирателей (32 937 630 человек)
высказались за принятие Конституции. Это внушительная цифра.
Тем не менее итоги референдума вызвали неоднозначную оценку, и в частности
из-за несоответствия его проведения процедуре, установленной Законом о референдуме
1990 г. <1>, согласно которому для внесения изменений в Конституцию (а следовательно,
как считают многие, и для принятия новой Конституции) необходимо было получить
абсолютное большинство голосов избирателей, включенных в списки для голосования.
Хотя эти споры уже в прошлом, справедливости ради отметим, что стойкое
снижение избирательной активности в последние годы делало нереальным проведение
конституционного референдума по жесткой формуле прошлых лет. Поэтому отсутствие
"всеобщего одобрения", которое, вообще-то говоря, свойственно только странам
с тоталитарным режимом, можно расценивать как нормальное, типичное для свободных
выборов явление. Аналогичная картина была в послевоенной Франции, да и в ряде
других стран, когда разница в общем числе голосов "за" и "против" колебалась
на уровне 5 - 10% от общего числа голосовавших.
Уроки последнего российского референдума говорят об одном - доверие народа
к власти достаточно хрупко, чтобы долго испытывать его терпение. Гораздо предпочтительнее,
хотя и более хлопотно, нормализовать экономику, укреплять правопорядок и добиваться
общественного согласия в мирном обустройстве России.
Завершая тему референдума 12 декабря 1993 г., отметим, что ни Федеральное
Собрание, ни субъекты Федерации не опровергли правомерность результатов референдума,
которым была одобрена Конституция Российской Федерации. Также все ясно понимают,
что, критикуя отдельные положения Конституции, нельзя считать ее недействующей.
Отсюда следует вывод - мы должны уважать и соблюдать нынешнюю Конституцию.
И лишь время покажет, что необходимо для совершенствования конституционного
строя, который призван разумно сбалансировать стоящие перед Россией проблемы.
К сожалению, в нашей действительности Конституция выполняла зачастую
несвойственные ей функции - выступала аргументом в споре за власть между противниками.
Уроки политического кризиса в России в 1993 г. показывают, что каждый из них
отстаивал свое понимание пробелов и неясностей конституционных положений о
власти. В связи с этим первостепенной задачей было и остается своевременное
принятие пакета федеральных законов, регламентирующих организацию государственной
власти и основы самоуправления в Российской Федерации. В противном случае,
как считают многие политологи и юристы, нормы Конституции могут сыграть в
будущем роль троянского коня в отношении политического режима. Поэтому многое
зависит от того, как и какие статьи Конституции будут использовать для осуществления
своих планов нынешний и будущие Президенты России и наши законодатели.
В настоящее время для российского общества наиболее актуальна проблема
реализации положений Конституции, принятия действенных мер по ее неукоснительному
соблюдению всеми государственными органами, должностными лицами и гражданами.
Правовой нигилизм по-прежнему правит бал в российской действительности. Особенно
тревожит положение дел с соблюдением конституционных прав и свобод россиянина,
которые в соответствии со ст. 18 Конституции являются непосредственно действующими.
Многие из этих прав пока не подкреплены гарантиями реальной государственной,
и в первую очередь судебной, защиты, ответственностью за их нарушения.
А ведь именно с Конституцией, провозгласившей высшей ценностью человека,
его права и свободы, сверяет гражданин содержание и воздействие на его жизнь
конкретных законов, в частности равным образом защищающих разные формы собственности,
обеспечивающих свободу экономической деятельности, направленных на борьбу
с коррупцией и организованной преступностью, устанавливающих минимальные размеры
пенсий и заработной платы и любых других законов. Будут ли изданы такие законы,
во многом зависит от умения и желания политиков в центре и в регионах достичь
взаимопонимания, нормальных деловых отношений. Конституционное поле может
взойти добрыми всходами, но если оставить его без внимания, оно неминуемо
зарастет буйными сорняками.
Конституция - не только правовой акт. В преамбуле и статьях Конституции
содержатся нравственные ориентиры справедливости для нашего общества и государства.
Именно поэтому принципиально важно, что Конституция занимает первое место
в иерархии законодательных и всех иных нормативных актов государства и является
правовым и моральным камертоном. Безусловно, верховенство Конституции проявляется
прежде всего в том, что она имеет высшую юридическую силу. Поэтому все законы
и любые подзаконные акты, принимаемые как на федеральном уровне, так и в субъектах
Федерации, не должны и не могут противоречить Конституции России.
Обязанность соблюдать Конституцию и федеральные законы касается всех
органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц и
граждан, что имеет особое значение для обеспечения законности в правоприменительной
деятельности, стабильности и правопорядка в государстве и обществе. Приоритет
Конституции - не самоцель данного документа, он обеспечивает единообразное
применение Закона, является главным критерием при разрешении дел о соответствии
Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации,
Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, различных правовых
актов субъектов Федерации (включая их конституции и уставы).
Текст Конституции требует серьезного научного комментирования, а отдельные
ее положения - официального толкования. Как известно, право официального толкования
принадлежит в соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституционному Суду Российской
Федерации. Толкование тем более необходимо, что процедура пересмотра Конституции
и внесения в нее поправок весьма сложна.
Такой порядок изменения Конституции можно оценить позитивно, если вспомнить,
что в прежнюю Конституцию за недолгий срок ее действия было внесено свыше
500 различных поправок, нередко внутренне несогласованных и противоречащих
друг другу. Теперь для принятия поправок к гл. 3 - 8 действующей Конституции
требуется согласие квалифицированного большинства депутатов палат Федерального
Собрания и не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. Достичь такого
согласия даже в условиях гражданского мира очень трудно, чтобы не сказать
практически невозможно, особенно когда речь идет о принципиальных изменениях.
Что же касается поправок к гл. 1 и 2 Конституции, т. е. к главам, закрепляющим
основы конституционного строя и права и свободы человека и гражданина, то
их реализация еще более сложна. Она возможна только путем разработки проекта
новой Конституции, который принимается квалифицированным большинством специально
для этой цели созываемого Конституционного Собрания либо всенародным голосованием.
С учетом сказанного вполне объяснимо, что за время, прошедшее после принятия
Конституции, несмотря на достаточно жесткую критику ее положений со стороны
оппозиции и ряда субъектов Федерации, никто из обладающих правом законодательной
инициативы официально не внес предложений о конкретных поправках к Конституции.
И это при том, что необходимость внесения определенных корректив в текст Конституции
не отрицается практически всеми участниками Договора об общественном согласии.
В этом документе определены такие основные направления изменений Конституции,
как усиление гарантий прав человека, совершенствование системы разделения
властей, развитие федерализма и местного самоуправления.
На наш взгляд, такие поправки могут быть вызваны принятием федеральных
(в том числе конституционных) законов, когда нововведения не согласуются или
даже прямо противоречат положениям действующей Конституции. Вместе с тем если
принимаемые законы и указы будут добротны, то возможно, что в ближайшие два
года при существующей расстановке политических сил в России и не потребуется
внесения поправок и тем более "капитального ремонта" Конституции.

* * *

Эти строки пишутся, когда едва завершилось первое полугодие действия
новой Конституции и есть возможность подвести некоторые итоги.
Самым важным следует считать то, что подавляющее большинство населения,
общественных движений и правящих сил осознали неприемлемость жестких политических
противостояний. Российское общество и политическая элита постепенно осознают
также необходимость развития страны в рамках правового государства. Конечно,
попытки выйти за пределы конституционного пространства еще не редкость, однако
уже и не правило.
Необходимость соблюдения Конституции признана практически всеми политическими
силами, а это неизбежно влечет за собой повышение значения государственных
правотворческих органов, среди которых важно отметить высший представительный
законодательный орган - Федеральное Собрание и его палаты - Государственную
Думу и Совет Федерации. Без преувеличения можно утверждать, что в стране идет
реформа законодательства, хотя она и проводится не всегда последовательно
и сопровождается ожесточенными спорами. Выше уже упоминалось о принятии федерального
конституционного Закона о Конституционном Суде, т. е. об органе, деятельность
которого должна гарантировать соответствие Конституции Российской Федерации
всего законодательного массива нашей страны, разрешение споров между всеми
наиболее значимыми органами государственной власти Федерации и ее субъектов,
а также споров между федеральными государственными органами и государственными
органами субъектов Федерации.
В процессе рассмотрения находятся проекты актов, необходимых для становления
гражданского общества и правового государства в России. Так, в Государственной
Думе второе чтение прошел проект Общей части Гражданского кодекса, который
нередко по праву называют второй российской Конституцией. В первом чтении
принят проект Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Завершается
разработка еще целого ряда кодексов, среди которых Уголовный, Трудовой, Земельный
и Водный кодексы.
Эти и некоторые другие правовые акты самым непосредственным образом затрагивают
права и свободы граждан. Государственной Думой принята концепция закона об
основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации. Президентом
Российской Федерации подписан Указ, направленный на защиту населения от бандитизма
и иных проявлений организованной преступности. Отметим, что Государственная
Дума некоторые его положения признала неконституционными, но сама она не приняла
необходимых мер для подготовки удовлетворяющего парламентариев закона об организованной
преступности.
Несмотря на то, что Федеральное Собрание работает собственно над законами
всего несколько месяцев, результат его работы очевиден. Оценивая правотворчество
в Российской Федерации, надо учитывать законодательство не только федеральное,
но и субъектов Федерации, которые за последнее время значительно активизировали
свою нормотворческую деятельность.
Таким образом, можно констатировать, что идеи, заложенные в Конституции,
вошли "в плоть и кровь" российской правовой системы. Дальнейшая судьба и развитие
Конституции зависят от многих факторов, среди которых важное место занимают
сохранение стабильности в жизни общества и решение острейших социальных проблем.

Л.А. Окуньков, директор Института законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации

Москва сентябрь, 1994

Преамбула <2>

Мы, многонациональный народ Российской Федерации,
соединенные общей судьбой на своей земле,
утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие,
сохраняя исторически сложившееся государственное единство,
исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов,
чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру
в добро и справедливость,
возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость
ее демократической основы,
стремясь обеспечить благополучие и процветание России,
исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями,
сознавая себя частью мирового сообщества,
принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

Комментарий к преамбуле

Конституцию открывает преамбула, т. е. вводная часть, предшествующая
тексту глав Конституции. Преамбула не содержит правовых норм, однако она имеет
существенное значение для понимания смысла как Конституции в целом, так и
ее отдельных статей, поскольку именно во вводной части указаны основания и
обстоятельства, послужившие поводом к изданию Конституции и как бы предопределившие
ее содержание.
Преамбула констатирует прежде всего, что данная Конституция принята многонациональным
народом Российской Федерации, соединенным общей судьбой на своей земле, подчеркивает
особое значение этого Закона для дальнейшего развития государства и общества.
В преамбуле Конституции называются шесть основополагающих целей, реализация
которых является главной задачей государства. Они отражают суть всей конституционной
реформы в России. Это:
- утверждение прав и свобод человека,
- утверждение гражданского мира и согласия в Российской Федерации,
- сохранение исторически сложившегося государственного единства,
- возрождение суверенной государственности России,
- утверждение незыблемости демократических основ Российского государства,
- обеспечение благополучия и процветания России.
Эти цели лежат в основе всех конституционных норм, пронизывают все содержание
Конституции. Так, утверждению прав и свобод человека посвящены целиком гл.
2 (ст. 17 - 64) и ряд положений в других главах (например, ст. 2, 6, 7 и др.).
Включение этих статей в текст Конституции позволяет утверждать, что в развитии
прав и свобод человека и гражданина наша Конституция вышла на уровень стандартов,
принятых в мировом сообществе.
Возрождение российской государственности раскрывается в гл. 1 "Основы
государственного строя", в гл. 3 - 8, посвященных построению новых институтов
власти и федеративному устройству России. Именно Конституция 1993 г. утвердила
действительное равноправие всех субъектов Российской Федерации и провозгласила
в качестве одного из важнейших принципов нашего государственного устройства
наряду с разделением властей согласованность функционирования и взаимодействия
всех органов государственной власти.
Для развития Российского государства исключительно важны положения преамбулы
о сохранении исторически сложившегося государственного единства, установлении
гражданского мира и согласия: слишком долго нашу единую Родину разрывали,
да, к сожалению, и сегодня мешают ее свободному развитию всякого рода конфликты,
как социальные, так и национальные. Это - стержневая идея российской Конституции.
Об актуальности достижения политической стабильности в обществе свидетельствует
Договор об общественном согласии, подписанный весной 1994 г. руководителями
государственных органов власти России и субъектов Федерации, политическими
партиями и общественными движениями.
В Отечестве нашем сильны исторически сложившиеся традиции верности народа
Российскому государству, которое выдержало немало суровых испытаний. Это не
только имевшие в прошлом место нарушения прав и свобод человека и отступления
от принципов демократии, но прежде всего героическая защита нашей Родины от
ее многочисленных врагов, приходивших к нам с мечом в руках и посягавших на
само существование нашей Отчизны, сильной общей преданностью к ней всех граждан
независимо от их национальности. Именно поэтому в преамбуле выражена мысль
о признательности к памяти наших предков, передавших потомкам любовь и уважение
к Отечеству, веру в добро и справедливость.
Но Конституция не только чтит память о прошлом, а прежде всего утверждает
общепризнанные и особенно важные для нашей многонациональной страны принципы
равноправия и самоопределения народов, объединившихся на общей земле и сохраняющих
единое государство. Новая Конституция - это и возрождение подлинной суверенной
государственности России, которую она обрела только с принятием 12 июня 1990
г. Декларации о независимости.
И как подлинно суверенное государство Россия самостоятельно приняла свою
Конституцию на общероссийском референдуме 12 декабря 1993 г. Принятие Конституции
референдумом является существенной гарантией устойчивости нашего основополагающего
Закона.
В преамбуле обращается внимание на то, что Конституция подтверждает незыблемость
демократической основы Российской Федерации, фиксируется, что она принята
с целью обеспечить благополучие и процветание страны, исходя при этом из нашей
общей ответственности за свою Родину не только перед нынешним, но и будущими
поколениями.
Еще одно очень важное положение преамбулы. Принимая свою Конституцию,
многонациональный российский народ и Российское государство сознают себя частью
мирового сообщества. А это означает, что Российская Федерация принимает на
себя обязательства соблюдать общепризнанные принципы и нормы международного
права, налаживать сотрудничество с другими государствами как условие демократического
и мирного развития не только России и ее народа, но и народов и государств
всего мира.
Сравнительный анализ отечественных и зарубежных конституций показывает,
что главным в содержании их преамбул, несмотря на многообразие изложенных
в них целей и задач, является утверждение государственности и народовластия,
признание приоритета прав человека и гражданина. Поскольку эти цели пронизывают
все конституционные положения (статьи), то в основных законах ряда государств
вводная часть вообще отсутствует, т. е. преамбула не является обязательным
элементом закона.
Вместе с тем в последние десятилетия можно отметить тенденцию к включению
в конституции развернутых преамбул. Нередко во вводной части выражаются политические
цели и стремления ее создателей. Такие цели, к примеру, легко просматриваются
в четкой формуле преамбулы Основного Закона ФРГ 1949 г. Уже тогда, в условиях
раскола Германии на два государства, в ней было сказано, что действие Конституции
"распространяется на весь немецкий народ". Тем самым не только проводилась
мысль о единстве немецкого государства, но и фактически предопределялось,
что при объединении двух немецких государств на всей территории Германии будет
действовать Конституция ФРГ, а не Конституция Восточной Германии (ГДР), что
и подтвердилось ходом исторических событий в начале 90-х гг.
Конституции большинства государств, образованных на территориях бывших
союзных республик, в качестве главных целей и исходных позиций выдвигают прежде
всего идеи национального возрождения и институты демократии, например:
- право на самоопределение, приверженность общечеловеческим ценностям,
стремление утвердить права и свободы каждого гражданина, обеспечить незыблемые
устои народовластия и правового государства (Конституция Республики Беларусь
от 15 марта 1994 г.);
- незыблемость казахской государственности, создание демократического
общества и правового государства, приоритет прав и свобод человека, желание
обеспечить гражданский мир и межнациональное согласие, достойную жизнь для
себя и потомков (Конституция Республики Казахстан от 28 января 1993 г.).
Особенно сильно национальные черты новой государственности выражены в
преамбулах основных законов государств Балтии. Так, в Конституции Эстонии
от 28 июня 1992 г. указывается, в частности, на непреходящее право государственного
самоопределения народа Эстонии, обеспечение сохранности эстонской нации и
культуры на века. Главная мысль преамбулы Конституции Литовской Республики
от 6 ноября 1992 г. сосредоточена на обосновании исторических корней Литовского
государства, его правового фундамента на Литовских Статутах и конституциях
Литовской Республики, сохранении своего духа, родного языка, письменности
и обычаев.
Вместе с тем с глубоким сожалением придется признать, что высокие задачи,
излагаемые в преамбулах конституций и их содержании, не всегда в полной мере
реализуются в законах, принимаемых на основе этих конституций. Это, в частности,
относится к Закону о гражданстве, принятому в июне 1994 г. в Латвии. Этот
Закон грубо нарушает права лиц, не относящихся к коренной национальности.
Отмеченные примеры иллюстрируют не только различные подходы к формулированию
и реализации основных целей в разных конституциях, но и важность вводной части
для правильной оценки содержания самого основного закона. В этой связи приобретают
особое значение основные цели развития Российского государства, выраженные
в тексте преамбулы его Конституции: утверждение прав и свобод человека, необходимость
гражданского мира и согласия, сохранение государственного единства, обеспечение
благополучия и процветания России как демократического государства. Отражено
в Конституции и осознание того факта, что Российская Федерация является частью
мирового сообщества.



Раздел первый

Глава 1. Основы конституционного строя

Комментарий к главе 1

Глава закрепляет исходные принципы конституционного регулирования важнейших
сторон жизни современного российского общества, определяет сущность Российского
государства, правовое положение личности, принципы экономических отношений,
пользования землей и недрами, основы политической системы общества, взаимоотношений
государства и религии.
Основы конституционного строя, закрепленные в гл. 1, составляют первичную
нормативную базу для остальных положений Конституции, всей системы действующего
законодательства и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации. А
это означает, что другие главы Конституции содержат нормы, развивающие, конкретизирующие
исходные принципы, в частности устанавливающие компетенцию органов государственной
власти Российской Федерации, порядок принятия ими властных нормативно-правовых
и индивидуальных решений, права и обязанности граждан, иных субъектов права,
закрепляющие юридические и другие гарантии реализации основ конституционного
строя.
В то же время ни одна действующая норма права, независимо от того, где
она закреплена - в Конституции, законах Российской Федерации, указах Президента
или постановлениях Правительства, не может противоречить установленным в гл.
1 основам конституционного строя (в случае же несоответствия такие нормы признаются
неконституционными и утрачивают силу). Не могут также противоречить основам
конституционного строя действия и решения должностных лиц, государственных
органов, граждан и их объединений.
Поэтому крайне важно основательно разобраться в положениях гл. 1 и глубоко
их усвоить. Во-первых, знание основ конституционного строя в значительной
степени облегчает понимание остальных положений Конституции. Во-вторых, гражданин
получает надежные критерии, благодаря которым он может давать верную оценку
законам, иным нормативно-правовым актам, действиям должностных лиц, отличать
произвол от правовых мер, проводимых в рамках Конституции и законности. В-третьих,
и это самое главное, в тех случаях, когда в действующих законах и иных нормативно-правовых
актах отсутствуют необходимые нормы или они противоречат Конституции, гражданин
вправе реализовывать свои права, руководствуясь положениями Конституции, и
в первую очередь - основами конституционного строя, ибо принцип прямого действия
Конституции непосредственно закреплен в ней (ст. 15).
При изучении основ конституционного строя целесообразно не только уяснить
содержание отдельных статей этой главы, но и выявить их связи и зависимости,
ибо все нормы, все принципы основ конституционного строя органически связаны
друг с другом. Анализируя конституционные положения, важно установить прежде
всего связи трех групп норм: 1) регламентирующих деятельность государства
и его органов; 2) определяющих правовое положение личности в Российской Федерации;
3) закрепляющих юридическую силу Конституции и порядок ее изменения.
Главное внимание в главе уделяется принципам организации и деятельности
государства, что объясняется его значимостью для современного общества, а
также необходимостью защиты личности, гражданского общества, их частных интересов
от необоснованного вмешательства государственных органов и должностных лиц.
Основы конституционного строя закрепляют форму государственной власти
в Российской Федерации (ст. 1), устанавливают источник государственной власти
и способы осуществления народовластия (ст. 3), определяют пределы действия
суверенитета Российской Федерации (ст. 4). Формулируются также принципы федеративного
устройства России (ст. 5), закрепляется принцип разделения властей на законодательную,
исполнительную и судебную (ст. 10) и устанавливается круг органов, осуществляющих
государственную власть в Российской Федерации (ст. 11). Особо выделяется ст.
7, согласно которой социальная политика государства, направленная на обеспечение
достойной жизни и свободного развития каждого россиянина независимо от рода
его занятий и деятельности, возводится в ранг конституционной основы.
В Конституции получила закрепление новая концепция власти, исходящая
из отказа от единой системы Советов народных депутатов как основы государственности.
Вместо Съезда народных депутатов и Верховного Совета на уровне федерального
законодательного органа теперь действует Федеральное Собрание - двухпалатный
парламент, работающий на профессиональной основе. Система представительных
органов субъектов Федерации определяется каждым субъектом самостоятельно.
Установлено реальное равноправие всех субъектов Федерации.
Процессы реформирования государственной сферы последовательно распространяются
и на сферу взаимоотношений государства и личности, государства и гражданина.
При этом личность получает надежную конституционную защиту от любых посягательств
на признаваемые международными нормами права человека и гражданина (ст. 2
и 6).
Примечательно, что в соотношении "государство - человек" поменялись акценты.
Если в условиях тоталитарных систем личность обязывалась согласовывать свои
интересы прежде всего с интересами государства, то в действующей Конституции
устанавливается иной принцип. Признание, соблюдение, а также защита прав и
свобод человека становятся конституционной обязанностью государства. Следовательно,
в любых ситуациях права и свободы личности не могут приноситься в жертву интересам
отдельных властных структур. Это, естественно, не означает, что допустима
вседозволенность, безответственность поведения личности в обществе. Соблюдение
закона, уважение прав и свобод других лиц - одна из основных конституционных
обязанностей каждого гражданина России.
Следует обратить внимание и на тот факт, что приоритет прав личности
не ограничивается только политической сферой. В гл. "Основы конституционного
строя" признаны права личности и в экономической сфере. Сняты многие ограничения,
которые имели место на протяжении последних десятилетий и низводили экономический
интерес личности до заработной платы, как правило, на государственном предприятии
или в государственном учреждении, организации.
Согласно действующей Конституции частная собственность на орудия и средства
производства признается и защищается в той же мере и теми же средствами, что
и государственная. Гражданин может иметь в частной собственности заводы, фабрики,
банки, станки и иное оборудование, транспортные средства, может стать землевладельцем.
Запрещаются любые формы государственного притеснения частнособственнических
интересов, создание каких-либо искусственных препятствий для осуществления
собственником правомочий владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
Конституция допускает лишь добросовестную конкуренцию и гарантирует свободу
перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории Российской
Федерации.
Государство утрачивает свое безраздельное господство и в политической
системе общества. Основы конституционного строя закрепляют в Российской Федерации
идеологическое и политическое многообразие, многопартийность. Каждой партии
предоставляется возможность беспрепятственно действовать, разрабатывать собственную
идеологию, завоевывать симпатии и поддержку у населения, вовлекать его в свои
ряды. При этом государство обязуется соблюдать по отношению к партиям, их
деятельности нейтралитет: оно не может провозглашать какую-либо одну партию
ведущей, основной силой политической системы общества, создавать какие-либо
льготы и преимущества для деятельности каких-либо партий.
Чтобы придать реформам основ конституционного строя необратимый характер
и полностью исключить возможность их свертывания с помощью текущего (неконституционного)
законодательства или иным способом, в гл. 1 закрепляются верховенство Конституции
в системе нормативно-правовых актов. Предусмотрен и особый порядок внесения
поправок (изменений и дополнений) в эту главу. Основы конституционного строя
могут быть отменены, изменены или дополнены только самим народом в ходе референдума
либо специально созываемым для этих целей Конституционным Собранием (ст. 135).

Статья 1

1. Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое
государство с республиканской формой правления.
2. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны.

Комментарий к статье 1

Статья 1 имеет основополагающее значение. В ней устанавливаются форма
государственной власти в Российской Федерации и, соответственно, режим политической,
экономической и иной свободы личности в обществе. Однако понять содержание
этой статьи можно, лишь имея четкое представление о том, что такое государство,
из каких компонентов оно состоит и в каких формах может проявлять и проявляет
свою власть.
В самом общем и популярном понимании государство представляет собой аппарат
управления делами общества и защиты прав личности от произвола со стороны
других лиц, органов и организаций. Современное государство имеет сложную структуру
и включает: 1) представительные (законодательные) органы власти; 2) главу
государства - президента; 3) правительство, министерства и иные органы управления;
4) правоохранительные органы: суд, прокуратуру, полицию; 5) армию и разведку;
6) исправительно-трудовые учреждения для лиц, отбывающих наказание.
Государственные органы тем или иным образом взаимосвязаны и организованы
в единое целое. Способы организации государства и понимаются как его форма.
При этом в форме государства выделяют три основные стороны: форму правления,
форму государственного устройства и политический режим.
Форма правления характеризуется способами образования высших органов
государственной власти, порядком распределения между ними полномочий. Различают
две основные формы правления: монархию и республику. При монархии высшая власть
в государстве принадлежит одному лицу - монарху, унаследовавшему престол или
избранному пожизненно. При республиканской форме правления высшую государственную
власть осуществляет выборный орган (парламент, сенат), избранный населением
на определенный срок, как правило, в ходе прямых и тайных выборов. Имеются
государства, в которых высшая власть одновременно принадлежит и монарху, и
представительному органу власти, избранному населением. Такие государства
называются ограниченной или конституционной монархией.
Форма государственного устройства понимается как способ распределения
государственной власти между ее центральными органами и органами власти отдельных
территорий страны. Выделяются две формы государственного устройства: унитарная
и федеративная. В унитарных (единых) государствах, к числу которых относятся
Франция, Швеция, Финляндия, центральные органы государственной власти определяют
полномочия органов власти на местах. В федеративных государствах (США, Германия)
субъекты федерации имеют свои собственные полномочия, которые не могут быть
изменены центральной властью в одностороннем порядке.
Способы осуществления государственной власти по отношению к гражданам,
их объединениям, формы и методы участия населения в делах государства охватываются
понятием политического режима. Многовековая история государства знает два
вида такого режима: демократический и авторитарный. Для демократического режима
характерны широкое участие населения в формировании органов государственной
власти и местного самоуправления, широкий спектр политических свобод граждан,
режим законности, охрана прав и законных интересов граждан и др.
В противоположность демократии авторитарные режимы - неограниченная монархия,
фашизм - характеризуются бесправным положением граждан, их отстранением от
государственной деятельности, как правило, наличием единоличной власти. В
странах с таким режимом чаще всего царят произвол и беззаконие, самые грубые
формы нарушения прав человека.
Конституционное закрепление Российской Федерации как федеративной демократической
республики означает следующее.
1. В стране действует республиканская форма правления. Все граждане России
имеют право участвовать в формировании законодательной власти Российской Федерации
- Федерального Собрания, а также избирать главу государства - Президента Российской
Федерации (см. комментарии к ст. 81, 96 Конституции). Республиканская форма
правления предоставляет широкие возможности для реального воплощения принципа
народовластия, наиболее полного и последовательного отстаивания интересов
большинства россиян высшими органами власти, сформированными самим населением.
2. Российское государство представляет собой федерацию, объединяющую
89 субъектов: 21 республику, 6 краев, 49 областей, два города федерального
значения, автономную область, 10 автономных округов. Представительные (законодательные)
органы субъекта Федерации в пределах, предоставленных им Конституцией, самостоятельно
осуществляют полномочия по ряду важнейших направлений государственно-правовой
деятельности, принимают законы и иные нормативно-правовые акты. В то же время
значительную часть вопросов решают непосредственно федеральные органы государственной
власти: Федеральное Собрание, Президент Российской Федерации и Правительство.
В таком многонациональном государстве, как Россия, федеративная форма
государственного устройства является наиболее оправданной, ибо федерация позволяет
органично сочетать общие интересы всего многонационального народа России с
интересами каждой нации и народности.
3. Российская Федерация - демократическое государство. Россиянам предоставляются
все известные современной политико-правовой практике формы участия населения
в делах государства и формировании его органов, свобода слова, митингов, шествий
и демонстраций и иные политические права (см. об этом гл. 2 Конституции).
В стране принимаются меры к реальному осуществлению каждым гражданином предоставленных
ему прав и укреплению законности и правопорядка.
В конечном счете закрепленные Конституцией формы государственной власти
соответствуют передовому опыту государственного строительства зарубежных стран,
учитывают исторические и национальные особенности России и создают оптимальный
режим для реализации политической, экономической и иных свобод россиян. Проведение
принципа разделения властей в системе федеральных органов государственной
власти придает устойчивый характер демократическим преобразованиям в Российской
Федерации, делает невозможным сосредоточение власти в руках одного лица и
введение авторитарного режима.
Принципиально важным является конституирование государства Российской
Федерации в качестве правового. Далеко не все конституции развитых демократических
государств содержат подобные положения. Однако признание Российского государства
правовым на сегодняшний день надлежит рассматривать не как реальность, свершившийся
факт, а как одну из первостепенных задач, которые предстоит решить в ходе
реформирования России и создания процветающего общества.
Положение статьи о равнозначности наименований "Российская Федерация"
и "Россия" следует понимать таким образом: оба понятия являются синонимами,
обозначают один и тот же предмет - государство россиян - и могут использоваться
в равной мере как в правовых актах, так и в иных источниках, хотя на практике
в официальных документах чаще встречается наименование "Российская Федерация".

Статья 2

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение
и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Комментарий к статье 2

Статья формулирует одну из фундаментальных основ конституционного строя
Российской Федерации. В Конституции понятие "высшая ценность" отнесено к человеку,
его правам и свободам. Характерно, что так не определяется никакая другая
основа конституционного строя.
Конституционным провозглашением прав и свобод человека как высшей ценности
Российская Федерация признала требования демократического международного сообщества,
таких общепризнанных актов международного права, как Всеобщая декларация прав
человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных
и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах
от 19 декабря 1966 г. <3>
Указанные международные акты и ст. 2 Конституции исходят из понимания,
что права и свободы человека возникают и существуют не по соизволению государства.
Основой прав и свобод является человеческое достоинство. Согласно преамбуле
Всеобщей декларации прав человека и Пактам о правах признание достоинства,
присущего всем членам человеческой семьи, их равных и неотъемлемых прав является
основой свободы, справедливости и всеобщего мира.
В ст. 2 указанный правовой принцип формулируется в наиболее общем виде.
Конкретные права и свободы человека и гражданина перечислены в других статьях
в гл. 2 Конституции.
Ст. 2 впервые устанавливает обязанность государства признавать, соблюдать
и защищать права и свободы человека. Это означает, что источник и основа этих
прав находятся вне государства. Права и свободы человека и гражданина неприкосновенны
и нерушимы. Вместе с тем государство не только воздерживается от вмешательства
в сферу прав и свобод: обязанность соблюдать их предусматривает активную деятельность
государства по созданию условий для их реализации.
Провозглашение защиты прав и свобод человека и гражданина означает также
обязанность государства создать специальные учреждения по их охране. Это суды,
органы охраны общественного правопорядка, прокуратуры. Конституцией введена
должность Уполномоченного по правам человека (п. "д" ч. 1 ст. 103). Обязанность
государства защищать права и свободы человека и гражданина пронизывает все
содержание Конституции.

Статья 3

1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской
Федерации является ее многонациональный народ.
2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы
государственной власти и органы местного самоуправления.
3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум
и свободные выборы.
4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти
или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону.

Комментарий к статье 3

В статье раскрывается принцип народовластия в Российской Федерации. Носителем
суверенитета и единственным источником власти в России признается ее многонациональный
народ. Данное положение является исходным для закрепления демократической
природы Российской Федерации. Признание народа единственным источником власти
и носителем суверенитета является отличительным свойством демократических
государств с республиканской формой правления.
В ч. 1 ст. 3 определяется содержание суверенитета в Российской Федерации.
Исходя из того, что его носителем является многонациональный российский народ
в целом, а не население, проживающее на территориях отдельных субъектов Федерации,
можно заключить, что Конституцией устанавливается принцип неделимости суверенитета
в Российской Федерации. Соответственно любые действия отдельных органов государственной
власти в Российской Федерации, волеизъявления населения, составляющего лишь
часть многонационального народа России, не могут считаться суверенными акциями,
совершаемыми абсолютно самостоятельно и независимо от конституционного строя,
установленного Конституцией и федеральными законами. Провозглашение государственного
суверенитета, не основанное на воле многонационального народа Российской Федерации,
противоречит Конституции.
В ч. 2 статьи определяются две основные формы народовластия в Российской
Федерации. Это непосредственное (прямое) осуществление власти народа и осуществление
власти через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Непосредственное осуществление власти народа является высшим выражением народовластия.
В то же время каждодневное осуществление государственной власти на федеральном
уровне, уровне субъектов Российской Федерации, решение местных вопросов требуют
образования постоянно действующих органов государственной власти и органов
местного самоуправления. Будучи сформированными демократическим образом и
находясь под контролем населения, эти органы являются важнейшими каналами
осуществления народовластия в Российской Федерации.
В ч. 3 референдум и свободные выборы определяются как высшее непосредственное
выражение власти народа. Тем самым устанавливается наивысший авторитет решений,
принятых на референдуме, и результатов свободных выборов. В то же время для
наиболее эффективного осуществления народовластия необходимо достижение оптимального
баланса различных его форм. Так, в соответствии с мировым опытом по определенным
вопросам (налоги, бюджет, регулирование прав человека и т. п.) считается нецелесообразным
проводить референдумы, они решаются представительными органами государственной
власти. Однако в определенных ситуациях только проведение референдума может
решить политически значимые, в том числе и конституционные, проблемы.
Действие нормы о референдуме как высшем выражении власти народа нельзя
рассматривать отдельно от содержания норм других статей Конституции. В частности,
в ч. 2 ст. 66 определяется, что устав края, области, города федерального значения,
автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным)
органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
Это прямое конституционное предписание. Отсылка к ч. 3 ст. 3 Конституции для
использования процедуры принятия устава на референдуме явилась бы некорректной,
так как в данном случае сама Конституция предписывает принятие устава представительным
органом, а не вынесение его на референдум.
В соответствии со ст. 84 Конституции порядок проведения референдумов
Российской Федерации устанавливается федеральным конституционным законом.
В этом законе должно найти развитие положение о референдуме как высшем непосредственном
выражении власти народа, что может явиться основанием для установления особой
юридической силы решений, принятых на референдуме. Проведение референдумов
на местном уровне и уровне субъектов Российской Федерации будет подчиняться
нормам законодательства о референдуме субъектов Российской Федерации, принимаемого
в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и конституционными
нормами, регулирующими право граждан участвовать в референдуме (ст. 32 Конституции).
Непосредственное осуществление власти народа путем проведения свободных
выборов - исходный принцип организации системы органов государственной власти
и местного самоуправления. Воля народа, выраженная на выборах, собственно,
и позволяет осуществить демократическую организацию власти в Российской Федерации.
Путем выборов формируются представительные органы государственной власти
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, представительные органы
местного самоуправления, в соответствии с федеральным законом избирается Президент
Российской Федерации (ст. 81 Конституции). Уставами и законами субъектов Российской
Федерации может быть предусмотрено избрание глав исполнительной власти субъектов
Федерации, глав местного самоуправления (местной администрации).
В отличие от Конституции 1978 г. новый Основной Закон не содержит специальной
главы "Избирательная система". Принципы избирательного права (всеобщее равное
и прямое избирательное право при тайном голосовании) раскрываются только применительно
к выборам Президента Российской Федерации (ст. 81). В то же время есть все
основания полагать, что эти принципы в равной степени актуальны для всех выборов
в Российской Федерации. Это вытекает из ст. 15 Конституции, согласно которой
общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью
правовой системы Российской Федерации. Всеобщая декларация прав человека (ст.
21) гласит: "Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля
должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах,
которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем
тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих
свободу голосования". Международный пакт о гражданских и политических правах
(ст. 25) провозглашает для каждого гражданина право "голосовать и быть избранным
на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного
избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление
избирателей". Следовательно, изложенные принципы избирательного права должны
быть взяты за основу при создании законодательных актов, посвященных выборам
в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
В ст. 3 также устанавливается противоправность действий, посягающих на
народовластие в России. Любые лица, совершающие действия, связанные с захватом
власти или присвоением властных полномочий, несут юридическую ответственность.
В Конституции конкретные формы ответственности не раскрываются - это задача
федерального закона. Наиболее серьезной формой ответственности за захват власти
является уголовная ответственность. Составы соответствующих преступлений и
меры уголовной ответственности установлены УК.

Статья 4

1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию.
2. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство
на всей территории Российской Федерации.
3. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность
своей территории.

Комментарий к статье 4

Суверенитет - это такое свойство, а точнее, состояние власти, которое
обеспечивает государству возможность свободно, самостоятельно осуществлять
свою внешнюю и внутреннюю политику. Суверенитет предполагает независимость
государства во внешнеполитической сфере (в области международных отношений)
и верховенство, непререкаемость его решений в делах внутренних.
Российская Федерация, как всякое подлинно независимое, свободное государство,
обладает всей полнотой власти на своей территории. Никакая другая власть на
территории России не вправе присвоить себе функции верховной суверенной власти,
а тем более поставить себя над ней. Конституционное положение, закрепленное
в ч. 1 ст. 4, гласит, что эта верховная власть распространяется на определенную
территорию, т. е. территорию, находящуюся под юрисдикцией России. При этом
государственная власть распространяется на всю без исключения территорию Российской
Федерации: на все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся
под юрисдикцией России, а также объекты с государственной символикой Российской
Федерации (например, корабли, авиалайнеры и т. д.).
Часть 2 статьи закрепляет один из важнейших принципов федеративного правового
государства, прямо вытекающий из того, что суверенитет Российской Федерации
распространяется на всю ее территорию. Верховенство федеральной Конституции
и федеральных законов на всей территории России обеспечивает единство, согласованность
и стабильность всей ее правовой системы. Причем понятие <федеральные законы>
в контексте данной статьи следует понимать в его широком значении, т. е. и
как собственно федеральные законы, и как федеральные конституционные законы,
хотя в последующих статьях Конституции данные понятия различаются достаточно
четко.
Верховенство федеральных законов предполагает точное и неуклонное их
соблюдение, исполнение и применение. Из этого вытекает требование точного
соответствия Конституции и федеральным законам всех нормативных правовых актов,
принимаемых федеральными органами исполнительной власти, а также законов и
иных нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации
по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (см. комментарии
к ст. 72 и 76). Если же противоречие обнаруживается, то применяется норма
Конституции или федеральный закон. Акты, не соответствующие им, подлежат в
установленном порядке опротестованию, приостановлению, отмене. Как следует
из смысла данной статьи Конституции, это правило действует на всей территории
Российской Федерации.
Целостность и неприкосновенность территории является одним из основных
элементов безопасности государства, а их защита и обеспечение - одной из важнейших
его функций.
Активизация деятельности России в области международного сотрудничества
и партнерства, важные шаги, предпринятые Россией для ядерного разоружения
мирового сообщества, другие активные действия на пользу мира и безопасности
свидетельствуют о новых приоритетах в военной доктрине Российской Федерации.
Однако до тех пор, пока будет оставаться потенциальная угроза вооруженного
нападения на нашу страну другого государства (или группы государств), Россия
вынуждена будет поддерживать достаточный уровень обороноспособности для защиты
жизненно важных интересов государства, в том числе для обеспечения целостности
и неприкосновенности своей территории.
Российская Федерация располагает для этого всеми необходимыми силами
и средствами: Вооруженными Силами, которые согласно приоритетам военной политики
России должны быть предназначены исключительно для защиты независимости и
территориальной целостности Российской Федерации, а также для выполнения ее
международных обязательств; федеральными органами внешней разведки и контрразведки;
пограничными, железнодорожными и другими войсками.
Безопасность Российской Федерации, включающая обеспечение целостности
и неприкосновенности ее территории, достигается единой государственной политикой
в данной области, соответствующими краткосрочными и долгосрочными федеральными
программами, системой мер экономического, политического, организационного
и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности,
общества и государства.
О важности территориальной целостности Российского государства говорит
сам факт помещения данного конституционного положения в гл. 1 Конституции.

Статья 5

1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов
федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных
субъектов Российской Федерации.
2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство.
Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный
округ имеет свой устав и законодательство.
3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной
целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии
и самоопределении народов в Российской Федерации.
4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти
все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

Комментарий к статье 5

В данной статье и других статьях Конституции закрепляется и последовательно
проводится принцип равноправия субъектов Российской Федерации. При этом следует
отметить, что республика (как государство) имеет свою конституцию и законодательство,
в то время как край, область, город федерального значения, автономная область,
автономный округ - свой устав и законодательство. По всем другим характеристикам
согласно Конституции республики не отличаются от краев, областей, городов
федерального значения, автономной области и автономных округов.
Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной
целостности. Принцип целостности и неприкосновенности территории Российской
Федерации, установленный в ст. 4 Конституции, не может быть поставлен под
сомнение в связи с федеративным устройством нашей страны.
Это конституционное положение строго соответствует общепризнанным нормам
международного права, признающего недопустимость нарушения территориальной
целостности и неприкосновенности, государственного единства во всех случаях,
когда государство соблюдает права человека и уважает право граждан на участие
в управлении страной непосредственно или через своих представителей.
Указание на то, что федеративное устройство Российской Федерации основано
на единстве системы государственной власти и разграничении предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти ее субъектов, означает, что Российская Федерация
берет на себя обязательство руководствоваться основными принципами федерализма,
в соответствии с которыми субъекты Федерации, как бы они ни назывались, имеют
право на им принадлежащие и за ними закрепленные предметы ведения и полномочия.
Определение этой сферы зависит от ряда факторов.
Прежде всего, объем принадлежащих исключительно Российской Федерации
предметов ведения и полномочий должен быть достаточным для защиты интересов
всего многонационального народа России. А они не могут быть защищены, если
Федерация не обеспечит единого правового регулирования в сфере экономики,
социального, культурного развития, если не будут гарантированы права и свободы-человека
и гражданина в рамках всего исторически сложившегося государства, не будет
выработана единая политика в сфере межнациональных отношений. Необходимым
условием для решения этих задач в масштабе всей Федерации является предоставление
ей права устанавливать систему федеральных органов законодательной, исполнительной
и судебной власти, а также обеспечивать их эффективную деятельность. В перечень
предметов ведения, которыми не может не обладать Российская Федерация, ставящая
перед собой задачу защиты интересов всего народа, в современных условиях развития
науки и техники должны входить и управление федеральными энергетическими системами,
и установление единой политики в ядерной энергетике, в производстве и порядке
использования ядовитых веществ и наркотических средств и др. (см. комментарий
к ст. 71).
Масштабы нашей страны и разнообразие условий в ней столь велики, что
управление ею только из единого центра не представляется возможным. Она занимает
более 17 млн кв. км, расположена в нескольких природных зонах с различными
климатическими условиями. На ее территории проживает более 140 народов, находится
более тысячи городов и несколько тысяч поселков. Поэтому важным фактором,
оказывающим решающее воздействие на распределение предметов ведения между
Федерацией и ее субъектами, является необходимость учета органами государственной
власти и управления условий, в которых проживает население субъекта Федерации.
В силу этого, например, именно субъектам Федерации принадлежит право устанавливать,
причем самостоятельно, систему органов государственной власти. Эти органы
должны лишь соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации
и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной
власти, устанавливаемым федеральным законом в интересах всего многонационального
российского народа. Для того чтобы не допустить какого-либо нарушения законных
прав и интересов Российской Федерации и ее многонационального народа, Конституция
закрепила принцип, согласно которому законы и иные правовые акты субъектов
Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым
в соответствии с полномочиями Федерации, причем в случае противоречий между
ними действует федеральный закон.
Федеративное устройство Российской Федерации исходит из права народов
на самоопределение. Данное право является одним из важнейших достижений современной
демократии и относится к общепризнанным нормам международного права. Но, как
и всякая юридическая норма, право на самоопределение может быть реализовано
лишь при соблюдении определенных условий, закрепленных нормами международного
права.
Право на самоопределение оправданно, когда конкретный народ или народы
подвергаются угнетению или дискриминации по национальному признаку, вследствие
чего граждане не имеют возможности реализовывать свои права и пользоваться
свободами, принадлежащими им в соответствии с общепризнанными нормами международного
права, в том числе если нарушается право каждого гражданина участвовать в
ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно выбранных
представителей.
Очевидно также, что реализация права на самоопределение не должна приводить
к нарушению правовых норм, соблюдение которых предусмотрено международным
правом.
Как указано в Декларации о принципах международного права, касающихся
дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии
с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г. <4>, при реализации
права народа на самоопределение ничто не должно толковаться как "санкционирующее
или поощряющее любые действия, которые вели бы к расширению или к частичному
или полному нарушению территориальной целостности или политического единства
суверенных и независимых государств, имеющих правительства, представляющие
весь народ, принадлежащий к данной территории, без различия расы, вероисповедания
или цвета кожи".
Все сказанное нисколько не ущемляет права народов на самоопределение.
Оно признается и может быть реализовано в различных формах, в числе которых
и вхождение в состав другого государства, однако только при соблюдении указанных
выше условий. Как известно, многие народы, проживающие на территории Российской
Федерации, самоопределились, иногда и по своей инициативе, но всегда с согласия
и, при поддержке государственных органов Российской Федерации. Так возникли,
например, Башкирская и Бурятская республики и многие другие. Самоопределение
в составе Российской Федерации помогло становлению как самоопределившихся
народов, так и Российской Федерации как суверенного государства.
Именно историческое прошлое и настоящее учитывались в ст. 5 Конституции
при констатации того, что федеративное устройство Российской Федерации основано,
в частности, на "равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации".
Закрепленный статьей принцип равноправия народов в Российской Федерации
означает также, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной
власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Тем самым
действующая Конституция положила конец претензиям руководителей отдельных
субъектов Федерации на особое положение этих субъектов в Федерации.

Статья 6

1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии
с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.
2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми
правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией
Российской Федерации.
3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства
или права изменить его.

Комментарий к статье 6

В статье закреплены основы гражданства Российской Федерации. Гражданство
- это устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности
их взаимных прав, обязанностей и ответственности и основанная на признании
и уважении достоинства, основных прав и свобод человека и гражданина. С гражданством
связаны самые существенные последствия для человека: объем его прав, свобод,
обязанностей.
До 1917 г. в России понятия гражданства не существовало. Все жители Российской
империи считались подданными. Декрет ВЦИК "Об уничтожении сословий и гражданских
чинов> от 23 (10) ноября 1917 г. отменил подданство и установил общее для
всего населения России наименование <граждане Российской Республики".
Действующая Конституция закрепляет порядок, согласно которому гражданство
Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным
законом. Таким законом в настоящее время является Закон РФ о гражданстве Российской
Федерации от 28 ноября 1991 г., вступивший в силу 6 февраля 1992 г. <5>
Российское гражданство является единым и равным независимо от оснований
его приобретения. Это означает, что граждане пользуются равными правами независимо
от того, имеют ли они гражданство по рождению или приобрели его по иным основаниям,
и что граждане России не могут быть разделены на какие-то группы или разряды,
порождающие различные права и обязанности.
В Законе о гражданстве подробно рассмотрены основания приобретения российского
гражданства. Установлено, что гражданство Российской Федерации может, в частности,
приобретаться в результате его признания по рождению, в порядке его регистрации;
в результате приема в гражданство; в результате восстановления в гражданстве
Российской Федерации; путем выбора гражданства (оптации) при изменении государственной
принадлежности территории и по некоторым иным основаниям, предусмотренным
Законом.
Надо отметить, что принадлежность лица к гражданству того или иного государства
имеет существенное значение, поскольку гражданин обладает в отношении государства
всеми правами и свободами, а государство защищает своего гражданина, где бы
он ни находился. Гражданство - это наделение гражданина не только соответствующими
правами и свободами, но и обязанностями.
В Конституции подчеркивается, что каждый гражданин обладает на ее территории
всеми правами и свободами и несет равные обязанности. Следует также отметить,
что граждане Российской Федерации по сравнению с другими лицами, законно находящимися
на территории России, наделены правами в сфере осуществления политической
власти. Например, только граждане могут избирать и быть избранными в представительные
органы Российской Федерации и ее субъектов. Только граждане обязаны защищать
наше Отечество и нести некоторые другие обязанности.
Одной из важных гарантий использования гражданином Российской Федерации
своих прав и свобод является закрепление в статье положения, исключающего
возможность лишения гражданина его гражданства. Гражданин Российской Федерации
не может быть лишен своего гражданства и выслан за пределы Российской Федерации.
Он не может быть также выдан другому государству иначе как на основании закона
или международного договора РФ. Российская Федерация гарантирует своим гражданам
защиту и покровительство и за ее пределами.
Законом о гражданстве предоставляется возможность добровольного прекращения
состояния гражданства лицом в результате выхода из гражданства или выбора
гражданства другой страны. И только в одном случае прекращение российского
гражданства допускается без волеизъявления лица. Это решение государства об
отмене приема в гражданство в случае представления им ложных сведений и документов.

Статья 7

1. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена
на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
2. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается
гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная
поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан,
развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии,
пособия и иные гарантии социальной защиты.

Комментарий к статье 7

Статья провозглашает один из основополагающих принципов деятельности
современного демократического государства, согласно которому создание условий,
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, не является
сугубо личным делом самого человека и его родителей, а возводится в ранг общегосударственной
политики. В случае, если человек по тем или иным не зависящим от него причинам
не может обеспечить себя материально, становится социально незащищенным, государство
безвозмездно оказывает ему необходимую помощь и поддержку.
Смысл и пафос такой обязанности государства основывается на весьма простом,
но ко многому обязывающем положении: всякий человек вправе рассчитывать на
такой жизненный уровень, который позволял бы не только существовать, но и
формировать и проявлять себя как личность, принимать непосредственное участие
в производстве материальных и духовных благ.
В настоящее время это право наиболее полно и последовательно закреплено
ст. 25 Всеобщей декларации прав человека:
"1. Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу,
одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который
необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи,
и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства,
наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим
от него обстоятельствам.
2. Материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь.
Все дети, родившиеся в браке или вне брака, должны пользоваться одинаковой
социальной защитой".
Следуя нормам международного права, Конституция устанавливает обязанность
государства проводить такую социальную политику, которая гарантировала бы
каждому россиянину необходимый жизненный уровень. Понятно, что свое материальное
благополучие человек должен создавать сам. Государство способствует ему в
этом и уж тем более не создает искусственных препон для трудовой и предпринимательской
деятельности человека, самореализации его творческих потенций как личности.
Однако, как известно, по тем или иным причинам не всегда человек способен
своим трудом содержать себя и свою семью и не всякий может вообще трудиться.
По данным Роскомстата России, в конце 1993 г. 33 млн человек (22% от численности
населения) имели среднедушевые денежные доходы ниже прожиточного минимума,
или, иначе говоря, находились за чертой бедности. Эта часть населения в первую
очередь рассчитывает на получение социальной помощи от государства и имеет
на нее право. Такую помощь она и получает реально. На конец 1993 г. доля социальных
выплат в структуре доходов населения возросла до 15%, Практически каждый седьмой
рубль, которыми располагали граждане России, представлял собой разного рода
социальные выплаты и пособия.
Конституция закрепляет основные направления социальной политики государства.
Это: 1) государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства;
2) назначение пенсий инвалидам и иным нетрудоспособным лицам; 3) создание
системы, социальных служб занятости, призванных принимать действенные меры
по трудоустройству лиц, не имеющих постоянной работы, и выплачивать им в соответствии
с действующим законодательством пособия по безработице; 4) выплата государственных
пенсий и социальных пособий; 5) охрана груда и здоровья людей; 6) установление
гарантированного минимального размера заработной платы (см. комментарии к
ст. 37 - 39).
Социальная политика Российского государства не исчерпывается названными
в статье направлениями, а включает и другие виды социальной помощи, в том
числе бесплатное предоставление малоимущим жилой площади, компенсационные
выплаты и т. д. И тем не менее деятельность государства в социальной сфере
пока что не всегда является достаточной и действенной. В условиях продолжающегося
экономического кризиса социальная помощь государства пока не гарантирует достойную
жизнь, как это записано в Конституции. В частности, в конце 1993 г. минимальный
размер пенсий по старости даже с учетом компенсационных выплат составлял лишь
87% прожиточного минимума российского пенсионера.
Имеются значительные недостатки в реализации и других направлений социальной
политики государства, в частности в сфере охраны труда и здоровья населения.
В последние годы наблюдается рост аварийности на предприятиях, профессиональных
заболеваний, высок уровень производственных травм, неблагоприятна экологичеcкая
обстановка в ряде регионов страны, в том числе в промышленных центрах Урала,
Сибири и др.
Бесспорно, сложности переживаемого Россией периода негативно влияют и
на возможности государства проводить надлежащую социальную политику. Лишь
в условиях полного оздоровления экономики России можно рассчитывать на социальную
помощь от государства в том размере, который действительно позволяет обеспечить
достойную жизнь и свободное развитие человека, как это предписывается Конституцией.

Статья 8

1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства,
свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции,
свобода экономической деятельности.
2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная,
государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Комментарий к статье 8

Конституция 1993 г. не содержит специального раздела об экономической
основе государства и общества, не устанавливает какую-либо форму собственности
в качестве основной или ведущей, равно как не предусматривает и ограничений
для других, в частности для личной собственности граждан, что провозглашалось
предшествующими конституциями и основанным на них законодательством. Действующая
Конституция обязывает государство обеспечивать свободу экономической деятельности
и поддерживать конкуренцию, запрещая лишь монополизацию этой деятельности
и недобросовестную конкуренцию, и провозглашает равенство всех форм собственности
и равную их защиту.
Экономической основой общества становится рыночная экономика, для нормального
и эффективного функционирования которой необходимо обеспечить, во-первых,
свободу экономической деятельности и, во-вторых, свободное перемещение товаров,
услуг, финансовых и иных ресурсов, т. е. единство экономического пространства
на всей территории страны. Статья устанавливает юридическую гарантию действия
этих принципов, а также третьего основополагающего принципа рыночной экономики
- свободы конкуренции.
Юридические гарантии обеспечения единства экономического пространства
были установлены Указом Президента РСФСР о едином экономическом пространстве
РСФСР от 12 декабря 1991 г. <6>, согласно которому должны признаваться недействительными
акты органов власти и управления и решения должностных лиц, ограничивающие
движение товаров, работ и услуг на внутреннем рынке страны (о защите против
таких актов см. комментарий к ст. 127).
Если сравнить роль государства в создаваемой рыночной экономике и в централизованной
Административно-командной системе, то нельзя не заметить, что эта роль кардинально
меняется и в новых условиях сводится в основном к осуществлению двух функций;
1) установлению того, что принято называть правилами экономической игры, т.
е. изданию законов, определяющих правила поведения субъектов экономической,
хозяйственной деятельности, распространяющиеся на всех участников соответствующих
отношений, и 2) защите всех возникающих в соответствии с этими правилами отношений
и их участников от любых противоправных нарушений с чьей бы то ни было стороны.
В условиях, когда отмирает централизованное государственное планирование
деятельности отдельных предприятий и установление их хозяйственных связей,
а издание индивидуальных актов власти, адресованных конкретным участникам
хозяйственной деятельности, заменяется установлением общих правил поведения,
т. е. норм права, многократно возрастает роль законодательного органа - Федерального
Собрания, которое должно незамедлительно принять ряд основополагающих законов,
определяющих и регулирующих хозяйственную жизнь гражданского общества, т.
е. частные отношения частных лиц, или отношения частного права.
Нужны твердые, стабильные, общеобязательные правила экономического оборота.
Прежде всего речь идет о Гражданском кодексе, который должен с достаточной
обстоятельностью определить правовое положение участников имущественных отношений
- граждан и юридических лиц (организаций), правила совершения сделок, режим
права собственности и иных вещных прав, общие правила о договорах и обязательствах,
урегулировать отдельные наиболее важные и типичные их виды и решить целый
ряд других существенных вопросов. Нужен ряд производных от Гражданского кодекса
и подчиненных ему специальных законов, и в первую очередь - детально разработанный
закон о коммерческих (хозяйственных, торговых) обществах и товариществах различных
видов. Необходимо создать тщательно продуманное и развитое налоговое законодательство,
потому что налоги становятся одним из основных, если не основным средством
государственного поощрения одних и сдерживания других видов хозяйственной
(экономической) деятельности.
Непосредственная хозяйственная деятельность - производство и реализация
товаров, сбыт и снабжение, оказание иных услуг - не дело государства. Органы
власти заниматься хозяйственной деятельностью не должны. Властная государственная
деятельность и коммерческая работа по оказанию услуг и извлечению прибыли
не могут совмещаться в одном лице, не должны осуществляться одной организацией.
Даже при добросовестном отношении к делу и отсутствии заведомых злоупотреблений
такое совмещение двух различных видов деятельности деформирует каждую из них,
о чем свидетельствует опыт распространенного в прежней административно-командной
системе так называемого управления на хозрасчете (учреждения Госснаба и им
подобные). Такое совмещение если не прямо поощряет, то во всяком случае создает
благоприятные условия для злоупотреблений властью.
Отсюда следуют два вывода: 1) государственные органы и органы местного
самоуправления не должны получать доход или извлекать для себя иную выгоду
из осуществления властных полномочий и 2) они также не должны осуществлять
наряду с властными полномочиями какую-либо деятельность, направленную на извлечение
дохода или иной выгоды. Эти правила следовало бы прямо закрепить в законодательстве.
Первые шаги - в отношении отдельных государственных служащих - уже сделаны.
Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента
РФ от 22 декабря 1993 г. <7>, запрещает лицам, состоящим на государственной
службе, занимать одновременно должности на предприятиях, вести предпринимательскую
деятельность, лично или через доверенных лиц участвовать в управлении хозяйствующим
субъектом, кроме случаев, когда непосредственное участие в управлении специально
предусмотрено законодательством. Но этого явно недостаточно. Указанные два
запрета должны быть установлены непосредственно для самих организаций, осуществляющих
властные функции.
Гарантированное статьей юридическое равенство форм собственности, равное
их признание и защита означают одинаковое признание и одинаковую защиту всеми
допускаемыми средствами и способами любых не противоречащих законодательству
форм хозяйствования и признаваемых законом имущественных прав, а также недопустимость
установления законодательством каких-либо привилегий или ограничений для тех
или иных форм или субъектов хозяйственной деятельности. В отличие от ранее
действовавших преимуществ в защите права социалистической, в особенности государственной,
собственности согласно ч. 2 ст. 8 новой Конституции права собственности всех
субъектов (носителей) этого права защищаются абсолютно одинаково, на основании
одних и тех же норм материального права (см. также комментарии к ст. 34 и
35).

Статья 9

1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской
Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей
территории.
2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной,
муниципальной и иных формах собственности.

Комментарий к статье 9

В отличие от прежней Конституции, где упоминание о природных ресурсах
не связывалось с иными формами собственности, кроме государственной, действующая
Конституция допускает возможность частной, государственной, муниципальной
и иных форм собственности на землю и другие природные ресурсы.
В Конституции 1978 г. по вопросу о преобразовании собственности на землю
из государственной в иные формы была применена довольно расплывчатая формулировка:
природные ресурсы "являются достоянием народов, проживающих на данной территории".
Эта формулировка, не выражающая отношения собственности к объекту регулирования,
не могла вести к установлению каких-либо правовых последствий.
В качестве конституционного принципа в статье закрепляется отношение
к природным ресурсам как к основе жизни и деятельности народов. На нем основано
законодательство о защите хозяйственных интересов и образа жизни малочисленных
народов Севера, охране места проживания и хозяйственной деятельности этих
народов. Этот принцип особо важен для защиты населения, теснимого развитием
промышленных и добывающих отраслей, загрязняющих территорию и препятствующих
использованию природных ресурсов традиционным способом. Ценность формулировки,
подчеркивающей отношение к природным ресурсам как к основе жизни и деятельности
народов, проживающих на соответствующей территории, состоит в том, что при
введении платности за пользование природными ресурсами население, проживающее
на этих территориях, получило право на часть этой платы.
С принятием законодательства об охране окружающей природной среды новый
смысл приобрел принцип охраны природных ресурсов, предусматривающий использование
природных ресурсов с соблюдением всех установленных экологическим законодательством
норм охраны окружающей среды, неразрывность использования и охраны природных
ресурсов.
Часть 2 статьи впервые закрепляет возможность существования многообразных
форм собственности в отношении природных ресурсов.
Ранее допускалось право частной собственности лишь в отношении земли
- одного вида природного ресурса, но при этом в законодательстве были установлены
значительные ограничения и оговорки, практически не позволявшие реализовать
право частной собственности на землю. Статья 9, действуя в совокупности со
ст. 36 Конституции, не только провозглашает это право, но и гарантирует его
и защищает. Действующее законодательство предусматривает удостоверение права
собственности соответствующими документами, обязательное нотариальное удостоверение
сделок с землей и затем государственную регистрацию.
Конституция фиксирует право государственной собственности на землю. Это
особенно важно при применении законодательства о федеральных землях и землях,
являющихся собственностью субъектов Федерации. Их правовое положение уже частично
урегулировано такими правовыми актами, как Указ Президента о федеральных фондах
природных ресурсов <8>, который должен быть затем принят в виде закона.
В особую категорию выделяются природные ресурсы, являющиеся собственностью
муниципальных органов, которые вправе сами распоряжаться ими, использовать
их, передавать в собственность, пользование и аренду другим субъектам. При
этом субъектом права собственности на природные ресурсы могут выступать как
сам орган управления, так и от его имени граждане и юридические лица, в чье
владение, пользование или аренду передан природный ресурс.
Следует, однако, отметить, что ряд субъектов Федерации не приняли положения
об установлении частной собственности на землю и другие природные ресурсы
на своей территории. Так, в Москве земля предоставляется не в собственность,
а только в пользование и аренду, что не позволяет, следовательно, устанавливать
муниципальную собственность на природные ресурсы на территории Москвы и тем
более передавать землю в частную собственность. С уточнением статуса федеральной

стр. 1
(всего 10)

СОДЕРЖАНИЕ

>>