стр. 1
(всего 9)

СОДЕРЖАНИЕ

>>


Постатейный комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (под ред. Боголюбова С.А.)

Авторы комментариев:

Боголюбов С.А., д.ю.н. - предисловие (совместно с Колбасовым О.С.), ст. 62 - 77, 82, 84, 88, 90, 92, 93, 97, 102, 104, 109, 110, 116, 117, 119, 120, 133 - 135, 139, 142, 147
Емельянова В.Г., к.ю.н. - ст. 94 - 96, 100, 101, 103, 105, 106, 108, 111, 115, 118, 136, 137, 143, 144, 146
Жариков Ю.Г., д.ю.н. - ст. 1- 6, 80, 81, 112, 114
Заславская Л.А., к.ю.н. - ст. 17, 46 - 61, 78, 79, 83, 91, 99, 107, 113, 138, 140, 141, 145
Колбасов О.С., член-корр. РАН - предисловие (совместно с Боголюбовым С.А.), ст. 7 - 11, 13 - 16, 18 - 21
Крассов О.И., д.ю.н. - ст. 12, 22, 23, 26 - 45
Панкратов И.Ф., д.ю.н. - ст. 129 - 132
Прокофьева Ж.В., к.э.н. - ст. 121 - 128

Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор Боголюбов С.А., доктор юридических наук, профессор

М.: Юридический дом "Юстицинформ", журнал "Право и экономика" N 17-18, 1996)
Правообладатель: Фонд "Правовая культура"


Постатейный комментарий к Водному кодексу Российской Федерации

Общая часть (ст.ст. 1-132)
Раздел I. Общие положения (ст.ст. 1-30)
Глава 1. Основные положения (ст.ст. 1-6)
Глава 2. Объекты водных отношений (ст.ст. 7-22)
Глава 3. Субъекты водных отношений (ст.ст. 23-30)
Раздел II. Право собственности и другие права на (ст.ст. 31-64)
водные объекты
Глава 4. Основные положения (ст.ст. 31-45)
Глава 5. Приобретение и прекращение прав (ст.ст. 46-61)
пользования водными объектами
Глава 6. Осуществление и защита прав пользования (ст.ст. 62-64)
водными объектами
Раздел III. Государственное управление в области (ст.ст. 65-84)
использования и охраны водных объектов
Глава 7. Основы государственного управления в (ст.ст. 65-69)
области использования и охраны водных
объектов
Глава 8. Система органов исполнительной власти (ст.ст. 70-74)
Российской Федерации в области
использования и охраны водных объектов
Глава 9. Сферы государственного управления (ст.ст. 75-84)
в области использования и охраны
водных объектов
Раздел IV. Использование и охрана водных объектов (ст.ст. 85-128)
Глава 10. Использование водных объектов (ст.ст. 85-93)
Глава 11. Охрана водных объектов (ст.ст. 94-120)
Глава 12. Экономическое регулирование (ст.ст. 121-128)
использования, восстановления
и охраны водных объектов
Раздел V. Разрешение споров по вопросам (ст.ст. 129-132)
использования и охраны водных объектов
и ответственность за нарушение водного
законодательства Российской Федерации
Глава 13. Разрешение споров по вопросам (ст. 129)
использования и охраны водных объектов
Глава 14. Ответственность за нарушение водного (ст.ст. 130-132)
законодательства Российской Федерации
Особенная часть (ст.ст. 133-146)
Раздел VI. Целевое использование водных объектов (ст.ст. 133-146)
Глава 15. Цели использования водных объектов (ст.ст. 133-146)
Заключительная часть (ст. 147)
Глава 16. Введение в действие настоящего Кодекса (ст. 147)


Предисловие

Первый Водный кодекс Российской Федерации был принят 30 июня 1972 года:
несомненно, он олицетворял большой прогресс российского водного права. В его
содержании (114 статей, объединенных в шесть разделов) почти все было новым
по тому времени. Новыми были понятие "водный объект" и юридическая категория
"воды", классификация видов водопользования и разрешительный порядок предоставления
права пользования конкретными водными объектами, приоритет хозяйственно-питьевого
водопользования и всесторонняя охрана вод от загрязнения, засорения и истощения.
Система водных правоотношений, сложившаяся на базе Водного кодекса 1972 года,
вписалась в общую систему экологических правоотношений в Российской Федерации
и функционировала исправно. Если она и была в чем-то слабой и колебалась,
то только вместе с "линией партии". Приняв активное участие в разработке того
законопроекта, мы не менее активно внедряли его положения в жизнь, опубликовали
работы "Обеспечение правопорядка на воде", "Есть Водный кодекс. Дело за исполнением",
"Теоретические основы права пользования водами в СССР" и другие.
Прошло 25 лет. Обстановка существенно изменилась практически во всех
сферах жизни, но особенно в политике, экономике и управлении. Однако задачи
рационального использования и охраны вод не только не сняты с повестки дня,
но стали еще более актуальными и сложными. Возникла необходимость приведения
водного законодательства в соответствие с изменившимися условиями, а заодно
и потребность в усовершенствовании некоторых положений этой отрасли законодательства.
Практически это привело к необходимости издания нового Водного кодекса Российской
Федерации, который и представлен здесь вместе с постатейными комментариями.
Характеристика новизны Водного кодекса РФ - задача самостоятельного научного
исследования. Если не считать конъюнктурных нововведений, то следовало бы
обратить особое внимание на такие новые положения, как право собственности
на водные объекты, более детальное урегулирование разрешительного порядка
водопользования, сочетание административных и договорных способов правового
регулирования водных отношений, узаконение практики регулирования водных отношений
по основным бассейнам поверхностных вод с помощью бассейновых соглашений,
комплекс правил по экономическому регулированию использования, восстановления
и охраны водных объектов.
В регулировании отношений собственности на воды примечательным является
осторожный подход к внедрению многообразия форм и видов собственности. Как
бы ни давила на нас эйфория рыночных отношений, воды остаются такой вещью,
которая вряд ли в большей своей части без ущерба для страны может быть полностью
обращена в частную собственность. Законодатель в данном случае проявил больше
благоразумия, чем можно было ожидать, и уважения к исторической традиции преемственности
в праве, записав в статье 35, что все не находящиеся в муниципальной собственности,
в собственности граждан и юридических лиц водные объекты, являются государственной
собственностью. Не сказано, что исключительной государственной собственностью,
но в настоящее время другой, широко распространенной и нет.
Некоторым шагом в сторону рыночной психологии являются указания о том,
что содержание права собственности на водные объекты определяется гражданским
законодательством и настоящим Кодексом; к водным объектам и правам пользования
ими применяются общие правила гражданского законодательства об объектах гражданских
прав, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
Разрешительный порядок водопользования применялся и прежде. Но в действующем
Кодексе этот порядок представлен во всех деталях и сложностях (глава 5 ВК).
Остается только один вопрос. Не перестарались ли составители Кодекса, не получилась
ли сверхбюрократия в процедурах приобретения права пользования водными объектами?
Эта мысль особенно давит на сознание, когда читаешь и комментируешь статьи
о сочетании лицензии и договора.
Согласно статье 46 "права пользования водными объектами приобретаются
на основании лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней
договора пользования водным объектом", а права эти возникают с момента регистрации
договора пользования водным объектом. Лицензия, которая тоже должна быть зарегистрирована,
выдается специально уполномоченным государственным органом управления использованием
и охраной водного фонда. Договор заключается водопользователем с органом исполнительной
власти субъекта Российской Федерации. Хотя в статье 58 записано, что после
выдачи гражданину или юридическому лицу лицензии на водопользование заключение
договора пользования водным объектом является обязательным, такая запись не
защищает водопользователя, ибо ее несоблюдение ничего не влечет для органа
исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Итак, новый Водный кодекс РФ вступил в действие. В юридической теории
и практике существует (в виде "доброго обычая") презумпция качественного превосходства
нового закона по отношению к старому. Иначе говоря, предполагается, что каждый
новый закон должен быть лучше того, который он заменил. Будем надеяться, что
второй Водный кодекс Российской Федерации оправдает эту презумпцию!
Настоящий Комментарий является первым комментарием к российскому Водному
кодексу и к российскому водному законодательству вообще. Комментарий - постатейный
и правовой: это означает, что он составлен не по разделам, главам, либо институтам
водного права, а последовательно - по статьям и нормам Кодекса; несмотря на
то, что Кодекс содержит немало физико-географических и иных естественнонаучных
понятий и определений, а также деклараций и пожеланий, Комментарий к нему
носит преимущественно (а зачастую - и исключительно) правовой, юридический
характер, что определяется потребностями практики, правоприменения, правоохраны.
Правовая направленность Комментария определяется также попытками разъяснить
нормы Водного кодекса с позиций: теории - науки водного, природоресурсного,
экологического и иных отраслей права; системы российского законодательства,
в том числе в широком смысле - принятых в развитие водного законодательства
подзаконных, нормативных, правовых актов; практики - в частности, актов индивидуального
значения, правоприменения. Такое объединение часто помогает лучше понять замысел
законодателя и проблемы и пути его применения.
Не все комментарии к статьям получились равноценными - как по количеству,
объему написанного, так и по качеству. Не во всем тут заслуга и вина авторов:
просто некоторые статьи Водного кодекса содержат больше нормативного материала,
оснований для разъяснений и объяснений, для использования и толкования подзаконных
актов; иные статьи содержат такого материала меньше, нуждаются в апробировании
практикой, в разъяснениях со стороны законодателей, правоприменительных органов.
Авторы старались также не повторяться и там где можно, во избежание дублирования
отсылать читателя к уже сказанному.
В ряде случаев авторы пытались дать самостоятельное разъяснение и толкование
терминов, встречающихся в Кодексе: основой этого, конечно, служат положения
статьи 1 "Основные понятия" и других статей комментируемого Закона: надо отдать
ему должное и здесь - в нем впервые даны нормативно-правовые характеристики
тридцати понятий. Однако в Комментарии использовались и иные, не имеющие обязательного
характера терминологические разработки - Терминология по природным ресурсам
земли, 1975; Указатель терминов и сокращений по охране окружающей среды на
русском и английском языках, 1982; 2 изд. 1986; Словарь терминов и понятий,
связанных с охраной живой природы (Н.Ф.Реймерс, А.В.Яблоков), 1982; Справочник
по охране природы, 1980, 1986; Природопользование. Словарь - справочник (Н.Ф.Реймерс),
1990; Советский энциклопедический словарь; ГОСТы; юридические словари и энциклопедии.
В силу того, что некоторые положения Кодекса оказались достаточно новыми,
а в ряде случаев - противоречивыми и неясными, порой мало теоретически, как
и практически исследованными, в Комментарии оказались и авторские разработки
и рекомендации: часть из них была апробирована в законопроектной работе, при
чтении лекций, в научных обсуждениях - можно надеяться, что они представят
интерес для широкого читателя и принесут пользу. Излишне напоминать, что Комментарий
не имеет обязательной силы, а носит лишь рекомендательный характер, зависящий
от авторитета составителей и мотивированности, убедительности доводов.
При этом составители старались не столько критиковать новый Закон (как
это достаточно модно делать сегодня), сколько помочь его понять, осмыслить
замысел законодателя, оказать содействие правоприменителю (критиков как законов,
указов, постановлений, так и хода их реализации у нас сейчас хватает). Однако
мы хотим, чтобы Россия на деле стала демократическим правовым социальным государством
и для этого необходимо не расшатывание ее правовой основы, а обеспечение режима
неуклонной законности и правопорядка, соблюдения прав граждан на чистую воду
и благоприятную водную среду.
В большинстве случаев в Комментарии называются нормы Конституции РФ,
акты, имеющие отношение к теме, обозначаются места их опубликования, что должно
помочь читателю разобраться, отыскать документ, использовать его в процессе
уяснения и применения Водного кодекса. Порой в Комментарии излагается основное
содержание подзаконного акта, однако делать это повсеместно не представляется
возможным ввиду множественности статей Кодекса и обилия развивающих его актов.
Расчет делается на вдумчивого читателя, для которого Комментарий станет подспорьем
для поисков, размышлений, дальнейшей углубленной работы.

Члены президиума Высшего экологического совета при Государственной Думе Российской
Федерации:

О.С.Колбасов С.А.Боголюбов
член-корреспондент РАН, доктор юридических наук,
заслуженный деятель науки России профессор

Примечание к предисловию

В соответствии с Указом Президента РФ "О структуре федеральных органов
исполнительной власти" от 14 августа 1996 года N 1177, в соответствии со статьей
112 Конституции РФ установлено:
а) образовать Министерство природных ресурсов Российской Федерации и
Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды на
базе упраздняемых Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов
Российской Федерации, Комитета Российской Федерации по водному хозяйству и
Комитета Российской Федерации по геологии и использованию недр;
б) упразднить:
Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской
Федерации;
Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора Российской
Федерации, передав его функции Министерству здравоохранения Российской Федерации;
Комитет Российской Федерации по водному хозяйству;
Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр.
Президент РФ поручил Правительству Российской Федерации обеспечить упорядочение
состава территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Особое внимание при этом уделить исключению дублирования и параллелизма в
деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти
с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, более четкому
разграничению их функций и полномочий.
Правительству Российской Федерации поручено установить функции и полномочия
преобразованных и вновь созданных федеральных органов исполнительной власти,
а также уточнить положения о действующих органах в целях обеспечения ими реализации
государственной политики в установленных сферах ведения в условиях углубления
экономических реформ, перехода к рыночным методам управления.
В соответствии с Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. N 1176 "О системе
федеральных органов исполнительной власти" Президент РФ в целях определения
рациональной структуры федеральных органов исполнительной власти и в соответствии
со статьей 112 Конституции РФ постановил установить, что в систему федеральных
органов исполнительной власти РФ входят министерства РФ (федеральные министерства)
и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты
РФ, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России.
- Министерство Российской Федерации - федеральный орган исполнительной
власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в
установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой
сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет
входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации
(федеральный министр).
- Государственный комитет Российской Федерации - федеральный орган исполнительной
власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по
вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в
определенной сфере деятельности. Государственный комитет Российской Федерации
возглавляет председатель государственного комитета Российской Федерации.
Президент РФ установил, что территориальные органы федеральных органов
исполнительной власти создаются федеральными органами исполнительной власти
с разрешения Правительства Российской Федерации для осуществления полномочий
указанных органов в регионах. Создание, реорганизация и ликвидация территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти, назначение на должность
и освобождение от должности их руководителей осуществляются соответствующим
федеральным органом исполнительной власти после консультаций с органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации. Содержание территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального
бюджета, предусматриваемых на государственное управление, кроме территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти, финансируемых по другим
статьям бюджета.

Водный кодекс Российской Федерации

Принят Государственной Думой 18 октября 1995 года

Воды являются важнейшим компонентом окружающей природной среды, возобновляемым,
ограниченным и уязвимым природным ресурсом, используются и охраняются в Российской
Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на ее территории,
обеспечивают экономическое, социальное, экологическое благополучие населения,
существование животного и растительного мира.
Отношения по поводу вод реализуются настоящим Кодексом путем установления
правовых основ использования и охраны водных объектов.

Общая часть

Раздел I. Общие положения

Глава 1. Основные положения

Статья 1. Основные понятия
В настоящем Кодексе используются следующие основные понятия:
вода - химическое соединение водорода и кислорода, существующее в жидком,
твердом и газообразном состояниях;
воды - вся вода, находящаяся в водных объектах;
поверхностные воды - воды, постоянно или временно находящиеся в поверхностных
водных объектах;
подземные воды - воды, в том числе минеральные, находящиеся в подземных
водных объектах;
водные ресурсы - запасы поверхностных и подземных вод, находящихся в
водных объектах, которые используются или могут быть использованы;
водный объект - сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа
либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима;
водный режим - изменение во времени уровней, расходов и объемов воды
в водных объектах;
водный фонд - совокупность водных объектов в пределах территории Российской
Федерации, включенных или подлежащих включению в государственный водный кадастр;
поверхностный водоток - поверхностный водный объект с непрерывным движением
вод;
поверхностный водоем - поверхностный водный объект, представляющий собой
сосредоточение вод с замедленным водообменом в естественных или искусственных
впадинах;
обособленный водный объект (замкнутый водоем) - небольшой по площади
и непроточный искусственный водоем, не имеющий гидравлической связи с другими
поверхностными водными объектами;
водосборная площадь - территория, сток с которой формирует водный объект;
бассейн поверхностного водного объекта (далее - бассейн водного объекта)
- территория, включающая водосборные площади гидравлически связанных водоемов
и водотоков, главный из которых впадает в море или озеро;
акватория - водное пространство, ограниченное естественными, искусственными
или условными границами;
дренажные воды - вода, собираемая дренажными сооружениями и сбрасываемая
в водные объекты;
сточные воды - вода, сбрасываемая в установленном порядке в водные объекты
после ее использования или поступившая с загрязненной территории;
использование водных объектов - получение различными способами пользы
от водных объектов для удовлетворения материальных и иных потребностей граждан
и юридических лиц;
пользование водными объектами (водопользование) - юридически обусловленная
деятельность граждан и юридических лиц, связанная с использованием водных
объектов;
охрана водных объектов - деятельность, направленная на сохранение и восстановление
водных объектов;
загрязнение водных объектов - сброс или поступление иным способом в водные
объекты, а также образование в них вредных веществ, которые ухудшают качество
поверхностных и подземных вод, ограничивают использование либо негативно влияют
на состояние дна и берегов водных объектов;
засорение водных объектов - сброс или поступление иным способом в водные
объекты предметов или взвешенных частиц, ухудшающих состояние и затрудняющих
использование водных объектов;
истощение вод - устойчивое сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных
и подземных вод;
вредное воздействие вод - затопление, подтопление и другое вредное влияние
поверхностных и подземных вод на определенные территории и объекты;
водопользователь - гражданин или юридическое лицо, которым предоставлены
права пользования водными объектами;
водопотребитель - гражданин или юридическое лицо, получающие в установленном
порядке от водопользователя воду для обеспечения своих нужд;
водохозяйственный объект - сооружение, связанное с использованием, восстановлением
и охраной водных объектов и их водных ресурсов;
водозабор - комплекс сооружений и устройств для забора воды из водных
объектов;
водохозяйственная деятельность - деятельность граждан и юридических лиц,
связанная с использованием, восстановлением и охраной водных объектов;
лицензия на водопользование - специальное разрешение на пользование водными
объектами или их частями на определенных условиях;
распорядительная лицензия - специальное разрешение на распоряжение в
установленном порядке правами пользования водными объектами.

Комментарий к статье 1
Наряду с приведенными в данной статье основными понятиями и определениями,
используемыми в тексте Кодекса, в ряде других статей Кодекса (например, в
ст. 10, 11, 13-19, 75, 78, 79 и др.) уточняются значения некоторых специфических
терминов.
Начинается статья 1 с определения понятия "вода". Хотя в науке давно
уже известно, что вода - химическое соединение водорода и кислорода, тем не
менее законодатель счел необходимым дать такое определение в Кодексе. Вызвано
это необходимостью отграничить понятия "вода" и "воды". Если "воды" - это
вся вода, находящаяся в водных объектах, то есть в естественном природном
состоянии на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, то "вода"
- это изъятое из природной среды вещество, которое уже не находится в водном
объекте. Оно может быть заключено в резервуарах, других емкостях, водопроводных
трубах и просто в бытовой посуде для питья и использовано для повседневных
нужд.
Отношения, связанные с использованием воды регулируются гражданским законодательством,
как и всякие предметы, вещи, находящиеся в товарном обороте. Отношения же
по поводу "вод", то есть воды, находящейся в окружающей природной среде и
сосредоточенной в водных объектах, регулируются водным законодательством.
Далее, если вода, хотя и находится в окружающей природной среде (например,
влага в атмосфере), но не сосредоточена в водных объектах, отношения по поводу
этой воды не являются предметом регулирования водного законодательства. То
же можно сказать о поверхностном стоке воды (водосборной площади). Безусловно,
сток воды находится непосредственно в окружающей природной среде, но пока
он не сформировал водного объекта, его рассеянная в природе вода не образует
предмета водного законодательства.
Закон подразделяет воды на поверхностные и подземные. Если использование
поверхностной воды водного объекта регулируется исключительно водным законодательством,
то отношения по поводу использования подземных вод могут регулироваться не
только водным законодательством, но и законодательством о недрах.
"Водные ресурсы" - это все находящиеся на территории Российской Федерации
поверхностные и подземные воды. Они могут быть неиспользуемыми на данный момент
природными запасами воды. Поэтому Водный кодекс употребляет это понятие во
всех необходимых случаях, когда речь идет о водных богатствах страны, субъектов
РФ, о планировании их рационального использования и охраны и других проблемах
хозяйственной эксплуатации водных объектов.
Одно из центральных понятий - "водный объект" разъясняется как в статье
1, так и в статье 7. Из сопоставления приведенных разъяснений видно, что под
водным объектом понимается не только запас воды, сосредоточенный в определенных
границах на поверхности земли и под землей, но и те элементы земной коры (или
же искусственные сооружения), которые облегают водную массу. Вместе с тем,
в понятие водного объекта не входит погруженная, плавающая и донная растительность,
водная живность, микроорганизмы, а также наносы. Отсюда, между прочим вытекает,
что владелец или законный пользователь водного объекта может претендовать,
чтобы никто не препятствовал естественному пополнению водных масс в этом объекте
и не проводил самовольных работ, приводящих к нарушению целостности его берегов.
Земельное, лесное и природоохранное законодательство предусматривают
ряд норм, способствующих тому, чтобы в водные объекты не попадал загрязненный
сток, и чтобы берега рек, озер и других водоемов не подвергались разрушению.
Меры охраны водных объектов от загрязнения и засорения содержит и сам Водный
кодекс (Глава 11).
В прежде действовавшем водном законодательстве каналы относились к водным
объектам. Согласно новому ВК к поверхностным водным объектам относятся лишь
каналы "межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных
ресурсов" (ст. 10).
Как устанавливает статья 5 ВК, отношения, связанные с использованием
воды, изъятой из водных объектов, регламентируются гражданским и иным законодательством
РФ. Отсюда логически вытекает, что оросительные (ирригационные), а тем более
осушительные каналы, а также многие каналы, служащие для обводнения отгонных
пастбищ, водными объектами не признаются. Тем самым нормы водного законодательства
напрямую к ним не относятся. Но можно ли считать эти каналы водохозяйственными
сооружениями, о которых говорит та же статья 17 Прямого ответа на этот вопрос
в ВК нет, а значит этот непростой вопрос требует дополнительного анализа и
правового освещения.
В числе водных объектов статья 1 называет "обособленный водный объект".
Его определению отвечают залитые водой карьеры и пруды-копани. Близки к ним
некоторые естественные впадины, заполненные водой, а также пруды на ручьях
с небольшими скоростями течения.
Поскольку такие водные объекты вмещаются в рамки одного землепользования,
они принадлежат тому, кто владеет соответствующим земельным массивом (участком).
Водоем такого типа оказывается принадлежностью соответствующего земельного
владения; его правовой режим во многом зависит от правового режима земельного
владения (ст. 5 ВК).
В настоящее время к подобным объектам должно быть усиленное внимание
в связи с продолжающейся приватизацией сельскохозяйственных и некоторых других
земель. Если раньше озерцо или пруд были принадлежностью крупного земельного
массива, то теперь они оказываются в пределах гораздо меньшего участка. Это
может неблагоприятно сказаться на некоторых прежних видах охраны и пользования
водоемом: от рекреации до водопоя скота и от забора воды до охраны дикой фауны.
При закреплении земель в частную собственность во многих районах России
учитывают, входят эти земли или их части в водоохранные зоны. В положительном
случае на новых собственников накладывают необходимые ограничения. Но водоохранные
зоны предусматриваются, как правило, в отношении текучих вод. Для замкнутых
водоемов, о которых идет речь, таких зон не существует. Таким образом, необходимость
рассмотрения вопроса об ограничении каких-то видов деятельности собственника
не возникает.
Земельное законодательство должно обратить внимание службы землеустройства
и органов власти на необходимость выявления тех функций, которые фактически
выполнял водоем до его перехода в частные руки. Если эти функции не соответствуют
интересам нового собственника, но их тем не менее, надо сохранить, то следует
рассмотреть вопрос об обременении нового владения соответствующим сервитутом
(или ограничить его иным образом), либо попытаться "вырезать" водоем из состава
предоставляемых угодий.
Статья 1 не устанавливает минимума водных масс, которые образуют водные
объекты. Это объясняется тем, что в разных регионах и климатических зонах
хозяйственная и иная ценность скоплений одинакового объема воды может быть
далеко не одинаковой. Так, в сухостепной зоне даже пересыхающие к концу лета
"блюдца" с водой имеют большое значение для дикой природы, для водопоя скота
и иных нужд. В более же северных районах, где много постоянных водоемов, хозяйственная
ценность пересыхающих мелководий может быть минимальной; скорее всего, они
будут рассматриваться как объекты для осушения.
Забота о сохранении водоема или же наоборот - планирование его ликвидации
с правовой точки зрения будет зависеть от того, в каком качестве он фигурирует
в государственном учете поверхностных и подземных вод, в государственном водном
кадастре (ст. 79 ВК). Порядок осуществления государственного учета поверхностных
и подземных вод устанавливается Правительством Российской Федерации. Порядок
ведения государственного водного кадастра определяется водным законодательством
Российской Федерации. Однако вопрос о том, каковы те минимальные объемы воды,
которые дают основание принимать их запасы в качестве водного объекта, удобнее
решать на региональном уровне. Такое решение соответствует статье 72 "в" Конституции
РФ, которая устанавливает, что "в совместном ведении Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и
распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами".
Понятие "водопользование" в статье 1 фактически приводится дважды: сначала
как бы в общем виде, а затем в его специфическом значении, связанном с понятием
"водопотребление". И в этом случае водопользователь является только легальным
посредником, тогда как цепочка пользования водой замыкается на потребителе,
получающем воду от "водопользователя". Эта схема отвечает широко распространенной
практике, когда в роли посредника выступает специализированная водохозяйственная
организация, которая сама в воде не нуждается, а забирает ее из водоема или
реки лишь для того, чтобы передать конечному потребителю.
Следует иметь в виду, что в водохозяйственной литературе иногда предлагается
другой критерий для разграничения водопользователя и водопотребителя. Согласно
ему первый пользуется водой, не забирая ее из водоема или водотока, тогда
как второй предварительно выполняет работы по ее отводу. В отношении потребителей
вводится дополнительный классифицирующий признак: возвращают они использованную
воду в водоем или нет. В последнем случае применяется термин "безвозвратное
потребление". Многие виды потребления воды (в отличие от "пользования" ею)
находят отражение в статистическом учете. Все промышленные предприятия обязаны
платить за отвод воды и ее потребление; при этом ставки оплаты за безвозвратное
потребление обычно выше.
Вопросы платежей за пользование природными водами регулируются в статьях
121-128 ВК. В связи с этим обретает актуальность вопрос об увязке соответствующей
терминологии, используемой в водном законодательстве, с одной стороны, и в
финансовых инструкциях - с другой. Необходимость такого решения подтверждает
и практика. Согласно ВК к водным объектам относятся внутренние морские и территориальные
воды РФ (ст. 8). Между тем, на практике забор морской воды не подлежит оплате.
Поэтому немаловажным оказывается деление водоемов в зависимости от их минерализации
(солености). Имеющаяся в научной литературе классификация 4 вод, которая различает
воды "соленые", "пресные", "солоноватые", требует уточнения, после чего соответствующая
терминология должна быть отражена в законе.
Для водного хозяйства страны огромное значение имеют водохозяйственные
объекты: на практике они имеют и другие названия водохозяйственные сооружения,
гидротехнические сооружения. Водохозяйственные объекты могут принадлежать
предприятиям различных отраслей и производств (промышленным предприятиям,
колхозам, совхозам, фермерским хозяйствам, другим сельскохозяйственным предприятиям,
в том числе кооперативам, товариществам и др.), которые используют их как
для своих нужд, так и в интересах третьих лиц. Если водохозяйственные сооружения
эксплуатируются только для удовлетворения нужд третьих лиц, то мы имеем дело
с водохозяйственной организацией. Таковыми, например, являются водохозяйственные
организации, обеспечивающие водоснабжение населения крупного населенного пункта.
Сельскохозяйственному кооперативу, крестьянскому (фермерскому) хозяйству,
колхозу, совхозу нет необходимости создавать специальную водохозяйственную
организацию, так как любое из этих предприятий может само непосредственно
обеспечить эксплуатацию имеющегося в его владении водного объекта, назначив
должностных лиц, ответственных за состояние использования и охраны данного
водного объекта, и имеющихся при нем гидротехнических сооружений и устройств.
Таким образом, правовой режим водохозяйственных сооружений на водохозяйственном
объекте различается в зависимости от того, обслуживают они нужды своих владельцев,
или же их эксплуатация имеет публичный характер.
Сложным водохозяйственным объектом по своему назначению и правому положению
являются водохранилища, призванные обеспечить комплексное, многостороннее
использование водных ресурсов. Нередко запасенная в водохранилищах комплексного
предназначения вода используется для выработки электроэнергии на ГЭС, для
водоснабжения и орошения, содействия судоходству, рыбному и охотничьему хозяйству,
рекреации, борьбе с наводнениями. Один из ведущих институтов в области водного
хозяйства Гидропроект при проектировании водохранилищ ГЭС выделяет их как
особый объект капитального строительства, имеющий отдельную от гидроузла (и
от ГЭС) стоимость. Но в ходе эксплуатации создаваемых водохранилищ их прежний
статус утрачивается. Организация, главным образом эксплуатирующая запасенную
в водохранилище воду (обычно - это Дирекция ГЭС), не считается ее владельцем
и не отвечает за ее качество. Залитая водохранилищем площадь переводится в
земли водного фонда - по существу в бесхозные, так как за них никто не отвечает.
Это не способствует, например, обвалованию и осушению мелководий, освоению
водохранилищ для нужд охотничьего хозяйства. Стоимость создания водохранилища
нередко "переносится" на стоимость гидроузла, так что водохранилище перестает
фигурировать в качестве самостоятельного объекта также в бухгалтерском учете.
За рыбное хозяйство каждого крупного водохранилища отвечают одни органы, за
борьбу с его заилением другие, за режим наполнения и сработки - третьи. "Единого
хозяина" у такого водохранилища порой нет, и это не может не сказываться на
эффективности охраны и использования его ресурсов.
Единый орган по управлению водохранилищем может быть создан одним из
трех способов. Им может стать головная (ведущая) организация, от которой в
наибольшей степени зависит эксплуатация водохранилища; он может быть образован
путем кооперации тех организаций, которые заинтересованы в использовании ресурсов
водохранилища и в его нормальном функционировании; может быть создано такое
водохозяйственное предприятие, которое занималось бы предоставлением водных
и других ресурсов водохранилища (за плату и бесплатно) управомоченным пользователям,
но не эксплуатировало бы само никакие его полезности.
Особый характер водохранилищ, как водохозяйственных сооружений, требует
особого подхода к регулированию их правового статуса.
Вопрос о правовом режиме водохозяйственных объектов распространяется
также на забрасываемые (ненужные) водохозяйственные сооружения. Такие объекты
могут появиться после аварийных случаев, но не исключен и отказ от их эксплуатации
за ненадобностью или в связи с изменением водохозяйственной и общей экономической
обстановки. Так, имеется немало систем прудов в старинных (и не очень старинных)
парках, которые по разным причинам вышли из строя и ждут своей реставрации.
Гидротехнические сооружения, представляющие культурный и исторический
интерес, должны находиться на учете и под охраной органов культуры. Об этом
заботится законодательство о культурных и исторических памятниках. Желательно,
чтобы эти сооружения "не выпали" из будущих норм, призванных регулировать
туризм и экскурсии.
Вместе с тем, некоторые заброшенные сооружения могут представлять опасность
для окружающих. Так, если бесхозная плотина будет разрушена паводком, то пострадают
нижележащие земли, постройки, движимое имущество или даже люди. Поэтому запрещение
для владельца сооружения самовольно оставлять его на произвол судьбы было
бы целесообразно провозгласить в законе. Состояние гидротехнических сооружений
должно охватываться мониторингом водных объектов (ст. 78 ВК). Что касается
идентификации владельцев сооружений, то эта задача должна решаться в рамках
государственного водного кадастра (ст. 79 ВК).
Доступ посторонних на наиболее важные водохозяйственные сооружения, находящиеся
под охраной, может быть ограничен или запрещен. На водохозяйственных системах,
где есть опасные участки (например, быстротоки на ирригационных каналах),
пребывание таких лиц также нежелательно или даже недопустимо. Упоминание о
подобных запретах и ограничениях в водном законе оправдано.
Определенные гидротехнические сооружения представляют собой источники
так называемой повышенной опасности. А это значит, что их владельцы могут
быть привлечены к имущественной ответственности в случае аварии и причинения
ущерба (третьим лицам) даже при отсутствии вины с их стороны. Но что касается
страхования такого рода ответственности, то этот вопрос остается пока без
видимого решения.
Специфическими сооружениями на воде являются ледовые дороги и переправы,
которые играют немаловажную роль при обеспечении транспортных связей в зимнее
время для многих районов нашей страны. Иногда эти дороги и переправы разрушаются
еще до наступления тепла
например, в случае применения ледоколов, когда стремятся приблизить сроки
навигации на судоходных реках. Зимний взлом льда может последовать на реке
ниже плотины ГЭС, если крупные массы воды из водохранилища будут пропущены
через турбины ГЭС. Поскольку ледовые сооружения бывают фокусом межотраслевых
конфликтов, они заслуживают специального внимания закона.
Упоминаемое в статье 1 понятие "вредное воздействие вод" включает в себя
так называемые ледовые явления - природные процессы, приближающиеся к стихийным
бедствиям, когда соединенное воздействие воды и льда разрушает берега рек,
береговые строения и сооружения, сносит мосты, вызывает наводнения. Борьба
с особо опасными ледовыми явлениями должна производится в рамках чрезвычайных
ситуаций. Исходя из этого принимаются меры защиты и спасения при сильных наводнениях.
В качестве примеров вредного воздействия вод статья 1 называет затопление
и подтопление (земель, сооружений). Следует иметь в виду, что эти процессы
могут быть не только стихийными, но и вызваны действиями человека по изменению
естественного режима водных объектов. В последнем случае инициатор работ должен
нести гражданскую и иную ответственность, если его действия нанесли ущерб
чужой земле, строениям, движимому имуществу (при этом "чужой" может быть и
государственная собственность).
Некоторые инженерные проекты, например, создания водохранилищ, сознательно
идут на причинение ущерба земле и другим объектам ради получения запаса воды.
При этом наблюдаются некоторые другие вредные воздействия накапливаемых вод,
в частности берегообрушение, вызываемое штормовыми волнами.
Вредное воздействие вод может иметь место не только выше, но и ниже воздвигаемых
плотин. В зимний период, когда растет спрос на электроэнергию, через турбины
ГЭС пропускают повышенные объемы воды, накопленные в их водохранилищах. Нередко
это вызывает зимние наводнения в нижних бьефах, от чего нарушаются ледовые
дороги и переправы, смываются оставленные на лугах стога сена и т.д. В практике
того же Минэнерго СССР ущерб от зимних наводнений не возмещался под предлогом
того, что подъем воды не превышал "естественных отметок", наблюдаемых во время
весеннего половодья. Тем самым зимние (искусственные) наводнения приравнивались
к весенним (естественным). В этом плане следует обратить внимание на статью
139 ВК, которая предусматривает выплату компенсации пострадавшим в тех случаях,
когда в результате наполнения и сработки водохранилищ изменяется "естественный
уровень" водных объектов. Очевидно, что многое будет зависеть от того, как
заинтересованные стороны и судебные инстанции будут истолковывать термин "естественный
уровень". Но прежде это придется сделать Правительству РФ, поскольку статья
139 ВК устанавливает, что именно оно определяет порядок (правила) эксплуатации
водохранилищ.
Следует иметь в виду, что если водохозяйственное строительство приводит
к неблагоприятному для некоторых отраслей перераспределению вод, создает преграды
для естественных миграций рыб, вызывает локальное ухудшение условий водоснабжения,
то такие последствия к "вредному воздействию вод" не относятся. Компенсация
таких нарушений, если она происходит, производится обычно в натуральной форме.
Порядок выполнения натуральных компенсаций ВК не регулирует. Что касается
денежных компенсаций, то к ним имеют отношение установленные законом платежи
за пользование водой; однако эти платежи идут не ущемляемым отраслям, а поступают
в бюджеты субъектов Российской Федерации и местных властей.
В дополнение к статье 1, статья 117 ВК относит к видам вредного воздействия
вод заболачивание и засоление земель, эрозию почв, образование оврагов, оползней,
селевых потоков "и других явлений".
Предупреждение таких явлений и борьба с их проявлением во многом регулируется
земельным законодательством.
Меры по защите земель и строений от вредного воздействия вод могут осуществляться
в соответствии с надлежаще утвержденными проектами. Эти проекты принимают
во внимание побочные последствия защитных мер. Так, защита от размыва участка
берега не должна усиливать размывов в других местах. По этой причине закон
не поощряет самовольных действий на водных объектах и в их непосредственном
окружении, даже если они направлены на защиту имущества от вредного воздействия
вод. Такие действия охватываются более широким кругом работ, выполнение которых
требует согласования со специально уполномоченными органами государства (ст.
108 ВК).
Меры по борьбе с наводнениями включают в себя отказ от застройки территорий,
подвергающихся затоплению, или же проведение работ, которые делают эти территории
более безопасными (например, намыв грунта выше уровня затопления). Такие меры
предусматриваются строительными нормами и правилами.
Статья 1 дает определения ряда других понятий водного законодательства,
таких как "акватория", "дренажные воды", "сточные воды", "водозабор", которые
ясны сами по себе и не нуждаются в каком либо авторском комментировании.

Статья 2. Водное законодательство Российской Федерации
В соответствии с Конституцией Российской Федерации водное законодательство
Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации.
Водное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса
и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных
правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых
актов субъектов Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации,
регулирующие водные отношения, не могут противоречить настоящему Кодексу и
принимаемым в соответствии с ним федеральным законам.
В случае противоречия между федеральным законом, регулирующим водные
отношения, и иным актом, принимаемым в Российской Федерации, действует федеральный
закон.
Нормы водного права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать
водному законодательству Российской Федерации.

Комментарий к статье 2

Действие этой статьи направлено на соблюдение законности в области нормотворчества.
В частности, это означает, что подзаконные акты не могут противоречить закону.
Если же их содержание расходится, то первенство остается за законом.
Принцип подзаконности действует также в отношении актов, принимаемых
РФ и ее субъектами.
Сказанное не означает, что РФ "всегда права", и что у субъектов РФ нет
легальных путей для оспаривания правильности актов высших органов РФ. По общему
правилу субъекты РФ имеют право оспорить эти акты в Конституционном суде РФ,
если по их мнению они не соответствуют Конституции РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции
РФ). Аналогичное право имеют высшие органы государственной власти РФ в отношении
законов и иных нормативных актов субъектов РФ (там же).
Статья 2 трактует также об источниках водного права, которое создают
РФ и ее субъекты, Водное законодательство, как и ряд других отраслей права,
находятся в их совместном ведении (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Но
практика идет по пути разграничения полномочий сторон. Поэтому в заключаемом
договоре между РФ и ее субъектом могут содержаться указания относительно того,
в каком порядке регулируются определенные группы водных отношений (ст. 61
ВК).
Источниками водного права могут быть также бассейновые соглашения о восстановлении
и охране водных объектов.

Статья 3. Цели водного законодательства Российской Федерации
Водное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области
использования и охраны водных объектов в целях обеспечения прав граждан на
чистую воду и благоприятную водную среду; поддержания оптимальных условий
водопользования; качества поверхностных и подземных вод в состоянии, отвечающем
санитарным и экологическим требованиям; защиты водных объектов от загрязнения,
засорения и истощения; предотвращения или ликвидации вредного воздействия
вод, а также сохранения биологического разнообразия водных экосистем.
Цели водного законодательства Российской Федерации реализуются на основе
принципа устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения
состояния окружающей природной среды).

Комментарий к статье 3

Статья формулирует самые широкие цели водного законодательства. При этом
указываются как "традиционные" цели, так и впервые находящие свое отражение
в водном законе. К последним относится, например, сохранение экологического
разнообразия водных экосистем.
Уместно заметить, что от биологического разнообразия водных экосистем
зависит благополучие неводных экосистем и в конечном счете - самого человека.
Поддержание биологического разнообразия уже давно беспокоит многих специалистов.
За последние годы эта проблема получила отражение в законодательстве ряда
зарубежных стран. Упоминание о ней в водном законе России свидетельствует
об утверждении нового приоритета в отечественном праве.
Сказанное относится и к принципу устойчивого развития, который получил
признание и поддержку в документах ООН. Он означает, что экономическое развитие
не должно осуществляться ценой деградации природных ресурсов и ухудшения качества
окружающей среды. Этот принцип должен получить всестороннее преломление в
праве. Так, проекты преобразования ландшафтов должны предусматривать их (проектов)
побочные отрицательные результаты и меры по устранению (смягчению) неблагоприятных
экологических последствий. Инженерные проекты не должны приниматься, если
они имеют узкоотраслевую направленность, не считаются с задачами охраны природы,
ее красот, улучшения (создания) мест отдыха, с нуждами и интересами смежных
отраслей. Если они выполняются на пограничных реках или в пограничных регионах,
то должны учитывать интересы соседних государств и по возможности идти им
навстречу. Все проекты должны отвечать международным обязательствам России,
которые она приняла на себя в целях охраны среды обитания в масштабах Земли
и сохранения биологического разнообразия нашей планеты.

Статья 4. Водное законодательство Российской Федерации и нормы международного
права
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные
договоры Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов
являются составной частью правовой системы Российской Федерации.
Международные договоры Российской Федерации применяются к водным отношениям
непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора Российской
Федерации следует, что для его применения требуется принятие внутригосударственного
акта.
Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила,
чем предусмотренные настоящим Кодексом, то применяются правила международного
договора.

Комментарий к статье 4

Статья содержит своего рода стандарт, определяющий отношение национального
к международному праву. В случае разночтения приоритет отдается международному
праву.
Следует иметь в виду, что к международному праву относятся не только
межгосударственные документы, подписанные представителями России и ратифицированные
ею в установленном порядке, но также "общепризнанные принципы и нормы" международного
права. Некоторые такие а принципы и нормы прошли испытание при м с решении
спорных дел, но многие другие считаются таковыми и без судебного признания,
поскольку их придерживаются и соблюдают многие страны в своих отношениях.
<2> Это касается как пограничных рек и озер (пресных вод), так и морских пространств,
в том числе внутренних и территориальных вод (ст. 14 и 15 ВК).
Что касается подземных водных бассейнов, общих для России и сопредельных
с нею стран, то правовое регулирование их использования и охраны практически
не развито. Это связано с тем обстоятельством, что в международной практике
до сих пор главное внимание уделялось поверхностным, а не подземным водам.
О самих подземных водах известно (как правило) меньше, чем о поверхностных.
Для правильного применения статьи 4 необходимо знать как национальное,
так и международное право, касающееся водных ресурсов и водных объектов. В
этом отношении многое предстоит сделать - особенно в части ознакомления общественности
с международными нормами.

Статья 5. Отношения, регулируемые водным законодательством Российской
Федерации
Водное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области
использования и охраны водных объектов (водные отношения).
Отношения по поводу воды, находящейся в окружающей среде и не сосредоточенной
в водных объектах, не относятся к предмету регулирования водного законодательства
Российской Федерации.
Отношения, связанные с использованием воды, изъятой из водных объектов,
регламентируются гражданским законодательством, санитарным и иным законодательством
Российской Федерации.
Отношения по поводу земель, лесов, недр, растительного и животного мира,
атмосферного воздуха, возникающие при использования и охране водных объектов,
регулируются водным законодательством Российской Федерации в той мере, в какой
это необходимо для рационального использования и охраны водных объектов.
Отношения, возникающие в области геологического изучения, разведки и
охраны подземных вод, регулируются законодательством Российской Федерации
о недрах и водным законодательством Российской Федерации.
Отношения по поводу обособленных водных объектов (замкнутых водоемов)
регулируются водным законодательством Российской Федерации в той мере, в какой
данные отношения не урегулированы гражданским законодательством и земельным
законодательством Российской Федерации.
Имущественные отношения, возникающие при использовании и охране водных
объектов, регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено
настоящим Кодексом.
Финансовые отношения, включая налоговые, а также иные административные
отношения, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются
водным законодательством Российской Федерации в соответствии с общими положениями
финансового и административного законодательства Российской Федерации.

Комментарий к статье 5

Статья уточняет круг водных отношений. Одновременно она позволяет увязать
водное и смежные отрасли законодательства, поскольку некоторые группы водных
отношений регулируются нормами не только водного, но и других отраслей права.
При этом устанавливаются приоритеты той или другой отрасли. Так, последняя
часть статьи 5 признает приоритет финансового и административного законодательства,
когда дело касается налоговых и административных отношений; именно этому законодательству
должны соответствовать нормы водного права.
Надо полагать, что под административными отношениями здесь имеются в
виду общеадминистративные установления, ибо специфические административные
предписания, касающиеся водных объектов, регулируются водным правом. Например,
в качестве таких установлений следует рассматривать законодательство о чрезвычайных
ситуациях, поскольку это законодательство может охватывать и мобилизацию техники
на борьбу с наводнениями, и эвакуацию жителей, и финансовую помощь пострадавшим.
При изучении, разведке и охране подземных вод (но не при их использовании)
приоритет отдается не водному законодательству, а законодательству о недрах.
Режим обособленных поверхностных водных объектов регулируется гражданским
и земельным законодательством. И лишь в той части, где эти виды законодательства
оставляют пробелы, их заполняет водный звон.
Четвертую часть статьи 5 можно трактовать так, что водное законодательство
при регулировании рационального использования и охраны водных объектов имеет
приоритет перед другими природно-ресурсными отраслями права, затрагивающими
аналогичные отношения. <3>
Вопрос о приоритете той или иной отрасли права оказывается полезным в
случае коллизии права. Наличие установленного в законе приоритета должно облегчить
нахождение той нормы, которой следует отдать предпочтение. Вместе с тем, упоминание
о разных отраслях права, в которых можно (и нужно) регулировать водные отношения,
нацеливает самих законодателей на "сквозное" нормирование этих отношений.
Такой результат не только облегчит поиск и применение норм, относящихся к
водному хозяйству. Он будет воспитывать комплексный подход к охране и использованию
природных ресурсов как у природопользователей, так и у ресурсных администраторов.
Это, побочное значение статьи 5, пожалуй, не менее важно, чем основное.
В части 1 статьи 5 самым кратким образом определен круг водных отношений:
использование и охрана водных объектов. Как можно заметить, здесь пропущено
развитие водных объектов, водохозяйственное строительство. Правда, этот вид
деятельности регулируется законодательством о капитальном строительстве. Но
последнее занято главным образом технической стороной, имея своей целью обеспечить
прочность сооружений и их функциональное назначение. Вопрос о собственно водных
отношениях остается при этом "за скобками"; законодательство о капитальном
строительстве исходит из того, что этот вопрос кем-то и как-то уже решен.
С учетом этих соображений водное законодательство должно быть ведущим
при регулировании водохозяйственного строительства. Соответственно, оно же
должно быть приоритетным при регулировании правового режима водохозяйственных
сооружений. И хотя при этом затрагиваются имущественные отношения, для которых
могут применяться нормы гражданского права (ч. 7 ст. 5), в данном случае эти
нормы должны уступить первенство правилам водного законодательства.

Статья 6. Действие водного законодательства Российской Федерации во времени
Акты водного законодательства Российской Федерации не имеют обратной
силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.
Действие актов водного законодательства Российской Федерации распространяется
на отношения, возникшие до введения их в действие, только в случаях, когда
это прямо предусмотрено законом.
По отношениям, возникшим до введения в действие актов водного законодательства
Российской Федерации, они применяются к правам и обязанностям, возникшим после
введения их в действие.

Комментарий к статье 6

Водный закон, как и все другие, действует в определенном интервале времени.
Как правило, он не распространяется на отношения, возникшие, до введения его
в действие (части 1 и 2 статьи 6).
Вместе с тем часть 3 вносит в этот тезис поправку. Она упоминает о правах
и обязанностях, "возникших после введения" водного закона, но основанных на
отношениях, которые существовали до его принятия.
Новые права и обязанности могут возникнуть только на основании нового
закона. Таким образом, новый водный закон корректирует уже сложившиеся правоотношения.
Это возможно в тех случаях, когда другая отрасль права, регулируя "свой" круг
отношений, не уделила достаточного внимания и не рассмотрела специально "побочных"
для нее водных отношений. В этих случаях водный закон заполняет пробелы других
отраслей права.
Примером могут служить отношения по поводу замкнутых поверхностных водоемов,
переданных в частную собственность вместе с окружающими сельскохозяйственными
землями. Как упоминает статья 5 ВК, водное законодательство для возникающих
при этом отношений является лишь подсобным инструментом к некоторым другим
("ведущим") отраслям права, например, к земельному праву. На практике нередко
указанные водоемы передаются новому собственнику без каких-либо ограничений
или обязательств по отношению к третьим лицам. Это не всегда правильно, и
здесь уместно вмешательство водного законодательства, на основании которого
нового собственника можно обязать, например, не уничтожать (не засыпать, не
осушать, не застраивать) водоем, сохранять чистоту его вод и установить вокруг
него водоохранную зону с ограничением в ее пределах хозяйственной деятельности.
Таким образом, водный закон дает основание для внесения поправки в уже сложившиеся
правоотношения, которые прежде трактовались как исключительно земельные правоотношения.
Разумеется, такая поправка может не понравиться новому собственнику,
если у него есть другие планы по использованию водоема и его окружения. Наиболее
сильный довод против наложения добавочных ограничений может заключаться в
том, что он не стал бы осваивать закрепленный за ним участок, "если бы знал
заранее" об этих ограничениях. Таким образом, корректировка уже сложившихся
земельных правоотношений на основе вновь принятого водного закона связана
с моральными или даже материальными издержками.
Этот последний неблагоприятный результат есть следствие "замкнутости"
некоторых отраслей права, при которой нормы смежных его отраслей остаются
в пренебрежении. От этого не было свободно и само водное право. Так, в новом
Водном кодексе статья 112 специально посвящена предоставлению земельных участков
в водоохранных зонах и контролю за использованием таких земель. В прежнем
водном законодательстве такой статьи не было.
"Взаимопроникновение" отраслей права, их "перекрытие", которое подразумевается
в статье 5 ВК, есть известная гарантия против того, чтобы раз сложившиеся
отношения, регулируемые одной отраслью права, подвергались впоследствии корректировке
на основе норм смежной отрасли.

Глава 2. Объекты водных отношений

Статья 7. Водный объект
Объектом водных отношений является водный объект или его часть.
Поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и
берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект.
Подземные воды и вмещающие их горные породы также рассматриваются как
единый водный объект.

Комментарий к статье 7

Прежде всего необходимо отметить в полной мере выраженное в Водном кодексе
официальное признание такой категории, как водные отношения в качестве предмета
правового регулирования - подобно земельным и лесным отношениям. Понятия "горные,
фаунистические, воздушные отношения" пока не получили такого признания.
Объектом каждого водного отношения провозглашен водный объект или его
часть. Видимо, можно добавить, что объектом водного отношения может быть и
совокупность водных объектов. Например, объектами судоходства как вида водопользования
являются разнообразные водные объекты, образующие в совокупности водные пути
общего пользования.
В отличие от земли, которая в качестве объекта земельных правоотношений
выступает как однородная категория, воды характеризуются огромным разнообразием
видовых различий. Для того чтобы при регулировании водных отношений в формулировках
правовых актов и норм каждый раз не перечислять все виды вод, законодатель
установил единое понятие - водный объект, который символизирует тот или иной
конкретный материальный предмет водных отношений, отвлекаясь от видовых различий.
Определение водного объекта дано в ст. 1 ВК. В дополнение к этому определению
в настоящей статье провозглашается, что водный объект - это не только сосредоточение
воды на поверхности суши в формах рельефа либо в недрах, но и земли, на которой
эта вода сосредоточена. Таким образом исполнителю Закона напоминается, что
в природе существует определенное единство вещества воды и земли.
Но возникает вопрос о юридическом значении провозглашения такого единства
воды и земли. Очевидно, юридическое значение этого правила в том, что в случае
пользования водным объектом права пользователя распространяются как на вещество
воды, так и на землю, в которой эта вода сосредоточилась. Это означает также,
что в случае предоставления в пользование какого либо сосредоточения воды,
автоматически в пользование предоставляются дно и берега, в которых вода сосредоточилась.
И наоборот, если в пользование предоставляются дно и берега поверхностных
водных объектов или в мешающие горные породы, то права пользования автоматически
распространяются на соответствующие сосредоточения воды. Именно в этом заключается
юридическое значение единства воды и земли в водном объекте. В противном случае
данное правило является юридически бесполезным.
Правда, не сказано о том, охватывается ли понятием единого водного объекта
растительные и животные организмы, которые обыкновенно населяют сосредоточения
природных вод, древесная, кустарниковая и травянистая растительность, которая
обыкновенно произрастает по берегам рек, озер, морей и иных поверхностных
водных объектов, а также атмосферный воздух, который всегда сопряжен с поверхностными
водами и участвует в естественных процессах круговорота воды в природе.
Если следовать Федеральному закону "О животном мире" от 24 апреля 1995
г. <4>, то придется признать, что животный мир образует самостоятельную юридическую
категорию. И дикие животные, находящиеся в состоянии естественной свободы
на территории Российской Федерации, в том числе рыбы, моллюски и другие водные
животные, юридически не могут входить в состав земельного участка, водного
объекта, лесного массива. И, далее, предоставление в пользование водного объекта
не означает предоставления в пользование водных животных, населяющих данное
сосредоточение воды.
Интересно, что земля и по Конституции РФ и по земельному законодательству
признается самостоятельным объектом правоотношений, а поэтому юридически не
должна рассматриваться как составная часть недр, вод, лесов, атмосферного
воздуха. Тем не менее законодатель в Водном кодексе РФ провозгласил единство
воды, земли и даже горных пород, в которых сосредоточилась вода.
В статье не говорится о пределах площади земель берегов водных объектов,
которые должны признаваться составной частью этих водных объектов, хотя далее
в статьях 12 и 16 говорится, что собственники, владельцы и пользователи земельных
участков, примыкающих к поверхностным водным объектам (примыкающих - значит
сопряженных и, следовательно, входящих в состав водных объектов), могут использовать
водные объекты только для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права
и законные интересы других лиц, а порядок установления границ прибрежной полосы
морских вод и режим ее использования определяются Правительством Российской
Федерации. Здесь нет ответа на вопрос о том, до каких пределов водопользователи
могут рассматривать дно и берега составными частями поверхностных водных объектов
и до каких пределов вмещающие горные породы могут признаваться частью единых
водных объектов и объектами права водопользования.

Статья 8. Виды водных объектов
В зависимости от физико-географических, гидрорежимных и других признаков
водные объекты подразделяются на:
поверхностные водные объекты;
внутренние морские воды;
территориальное море Российской Федерации;
подземные водные объекты.

Комментарий к статье 8

Названные в данной статье виды водных объектов можно рассматривать не
как виды в собственном смысле слова, а как четыре группы видов водных объектов,
которые, однако, не исчерпывают всего многообразия видов. В действительности,
видовое многообразие природных запасов воды гораздо богаче. И естественно,
законодатель вынужден давать определения и характеристики видов водных объектов
во многих других статьях Водного кодекса, в частности, в статьях 1, 9-21,
133, 136, 140, 142.
Круг признаков, которые могут быть положены в основу видовой классификации
водных объектов, не ограничен. Здесь сказано, что могут быть взяты физико-географические,
гидрорежимные и бесчисленное множество других признаков, в зависимости от
которых водные объекты подразделяются на виды. Можно предположить, что в зависимости
от физико-географических признаков различаются моря, океаны, реки, озера,
ручьи и т.д. Трудно сказать, какие виды водных объектов могут быть выделены
по гидрорежимному признаку. Такие виды водных объектов как внутренние морские
воды и территориальное море выделяются главным образом по юридическим признакам,
в зависимости от структуры государственной территории и категорий, принятых
в международном морском праве.

Статья 9. Поверхностные водные объекты
Поверхностные водные объекты - постоянное или временное сосредоточение
вод на поверхности суши в формах ее рельефа, имеющее границы, объем и черты
водного режима.
Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод, дна и берегов.
Поверхностные водные объекты имеют многофункциональное значение и могут
предоставляться в пользование для одной или нескольких целей одновременно.
Поверхностные водные объекты подразделяются на:
поверхностные водотоки и водохранилища на них;
поверхностные водоемы;
ледники и снежники.

Комментарий к статье 9

Определение поверхностных водных объектов в данной статье практически
повторяет определение водного объекта, данное в статье 1 настоящего Кодекса,
за исключением одной детали: здесь термин "поверхностные водные объекты" взят
во множественном числе, а определяющие слова - в единственном. Получается,
что все водные объекты в России - это одно сосредоточение воды на поверхности
суши и в формах ее рельефа. На самом деле поверхностных водных объектов много
и, соответственно, это означает много сосредоточений воды. Поэтому лучше читать:
"поверхностные водные объекты - постоянные или временные сосредоточения воды
(а не вод!) на поверхности суши и в формах ее рельефа, имеющие границы, объем
и черты водного режима". Либо наоборот: "поверхностный водный объект - постоянное
или временное сосредоточение воды" (и далее по тексту).
В данной статье повторно (по отношению к статье 7 настоящего Кодекса)
говорится о том, что поверхностные водные объекты состоят из поверхностных
вод, дна и берегов. Интересно, что в статье 17 Кодекса, где дается определение
подземных вод, аналогичный текст статьи 7 не повторяется, то есть не сказано,
что подземные воды состоят не только из вещества воды, но и вмещающих воду
горных пород. Что бы это могло означаться
В комментируемой статье дается дальнейшая классификация водных объектов.
Но сами виды поверхностных водных объектов характеризуются в последующих статьях
(ст. 10, 11, 13).
Здесь же говорится, что поверхностные водные объекты имеют многофункциональное
значение и могут предоставляться в пользование для одной или нескольких целей
одновременно. На самом деле вопрос этот исключительно сложный, требующий подробной
регламентации. Известно, что не все, но многие наиболее важные для страны
водные объекты используются одновременно для разнообразных целей с различным
режимом пользования. Получается, что на одном и том же водном объекте происходит
наложение режимов различных видов поверхностных водных объектов - источников
питьевого водоснабжения, рыбохозяйственных водоемов, судоходных путей общего
пользования, источников гидроэнергии и т.д. Известно также, что в связи с
этим возникнет конкуренция целей водопользования, а следовательно, и конкуренция
прав водопользователей: это одна из наиболее конфликтных областей использования
и охраны водных ресурсов, требующая особенно четкой правовой регламентации.
Центральным положением определения поверхностных водных объектов, приведенного
в комментируемой статье, является указание на то, что поверхностный водный
объект представляет собой постоянное или временное сосредоточение воды на
поверхности суши в формах ее рельефа.
"Сосредоточение" - это значит какая-то масса воды, во всяком случае не
капля и даже не сто капель. Но все-таки есть какой-то нижний предел этой водной
массы? По крайней мере должны быть какие-то критерии для решения данного вопроса.
В противном случае лужа после дождя или таяния снега становится водным объектом,
ибо представляет собой временное сосредоточение воды на поверхности суши в
формах ее рельефа.
Естественно, законодатель не желает каждую лужу признавать водным объектом
и поэтому указывает, что водным объектом является только такое сосредоточение
воды, которое имеет границы, объем и черты водного режима. Эти слова также
нуждаются в правильном понимании.
Граница - это реальная или воображаемая линия, разделяющая два материальных
предмета. Но она не имеет юридического значения, если ее наличие не связывается
с правами и обязанностями субъектов права. Лужа имеет свои границы. И что
же? Лужа только тогда станет водным объектом, когда ее границы будут официально
признаны, скажем, путем соответствующих записей в водном кадастре. При этом
процедуры определения границ подлежат жесткой регламентации, ибо границы,
например, рек существенно изменяются в половодье и в межень. Это относится
и ко многим другим видам поверхностных водных объектов.
Вопрос об объеме уже затрагивался выше. Следует признать, что упоминание
об объеме не бесполезно: объем - это количество воды, поддающееся измерению,
хотя в Кодексе не установлены количественные нормативы, на основании которых
то или иное сосредоточение воды на поверхности суши следует признавать или
не признавать поверхностным водным объектом.
Наконец, черты водного режима определены в статье 1 Кодекса такими словами:
"водный режим - изменение во времени уровней, расходов и объемов воды в водных
объектах". Недостаточная логика данного определения состоит в том, что в нем
водный объект уже известен. Если мы хотим черты водного режима (уровни, расходы
и объемы воды) использовать в качестве критерия признания того или иного сосредоточения
воды поверхностным водным объектом, нам следует нормировать эти показатели.
В противном случае упоминание о чертах водного режима не дает пользы в деле
установления поверхностных водных объектов.
Каким же образом добиться ясности в этом деле? Есть достаточно надежный
юридический способ решения данного вопроса: включение естественного скопления
природных запасов воды в водный кадастр, которое означает официальное признание
водного объекта. До тех пор, пока то или иное сосредоточение воды на поверхности
суши официально не признано водным объектом, оно не может быть объектом водных
отношений. Есть запись в водном кадастре - есть водный объект; нет записи
- нет водного объекта, хотя бы это был океан воды.
Разумеется, при таком подходе необходимо придать должное юридическое
значение водному кадастру, превратив его из пассивного источника водохозяйственной
информации (ст. 79 ВК) в государственный реестр водных объектов, юридически
жестко отражающий и состояние водных объектов, и водных отношений в стране,
включая характеристику участников этих отношений.

Статья 10. Поверхностные водотоки
Поверхностные водотоки - поверхностные водные объекты, воды которых находятся
в состоянии непрерывного движения.
К поверхностным водотокам относятся реки и водохранилища на них, ручьи,
каналы межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных
ресурсов.

Комментарий к статье 10

Согласно данному в статье определению понятия поверхностных водотоков,
отличие их от водоемов состоит в том, что в водотоках вода находится в состоянии
непрерывного движения (вопрос о том, куда и почему движется вода), а в водоемах
в состоянии замедленного водообмена. Критерии, согласитесь, прежде всего,
естественно-научные, а уже затем - юридические. Вода - это материя, а материя
всегда находится в движении. И в случае возникновения спора суд или административная
инстанция могут воспользоваться этими критериями, хотя и будут руководствоваться
скорее всего житейскими представлениями, при которых возможность произвольных
решений весьма вероятна.
Во второй части этой статьи дается перечень водотоков. Перечень закрытый.
Это означает, что водные объекты, не обозначенные в этом перечне, не могут
быть водотоками.
Обращает на себя внимание тот факт, что в перечне названы водохранилища,
которые упоминаются и в перечне водоемов (ст. 11). Означает ли это, что водохранилища
могут быть и водотоками, и водоемами? Особых различий в правовом режиме водохранилищ
по статье 10 и по статье 11 не предусматривается, может быть они будут вырабатываться
практикой, отражаться в подзаконных актах. (Заметим, что с разграничением
водотоков и водоемов не связаны серьезные юридические последствия: нет различий
в правовом режиме этих объектов, в правах и обязанностях водопользователей,
пользующихся водотоками или водоемами).

Статья 11. Поверхностные водоемы
Поверхностные водоемы - поверхностные водные объекты, воды которых находятся
в состоянии замедленного водообмена.
К поверхностным водоемам относятся озера, водохранилища, болота и пруды.
Обособленные водные объекты относятся к недвижимому имуществу и являются
составной частью земельного участка. Положения водного законодательства Российской
Федерации применяются к обособленным водным объектам в той мере, в какой это
не противоречит гражданскому законодательству.

Комментарий к статье 11

В комментарии к предыдущей статье уже упоминалось о разграничении водотоков
и водоемов. Здесь же речь пойдет об обособленных водных объектах.
Из определения, данного в статье 1 ВК видно, что обособленный водный
объект содержит вещество воды, выделенное из природной среды. Тогда как в
подлинном смысле водный объект представляет собой сосредоточение природной
воды, то есть вещества воды, продолжающей оставаться частью природной среды.
Очевидно, что обособленный водный объект вообще не является водным объектом
и не имеет права так называться. К нему применимо правило, содержащееся в
части 3 статьи 5 ВК о том, что отношения, связанные с использованием воды,
изъятой из водных объектов, регламентируются гражданским законодательством,
санитарным и иным законодательством Российской Федерации.
Важно то, что обособленные водные объекты объявлены недвижимым имуществом.
Это не провозглашено в Гражданском кодексе РФ. С этим можно согласиться. Но
вряд ли обособленный водный объект является частью земельного участка. Он
такой же самостоятельный предмет имущества как дом, сарай или иное сооружение
капитального типа, которое не считается частью земли, хотя его правовой режим
увязывается с правовым режимом земельного участка.
Провозглашение в данной статье обособленных водных объектов недвижимым
имуществом заставляет поставить вопрос: может ли подлинный водный объект (река,
море, озеро, ручей, водоносный горизонт подземных вод) считаться недвижимым
имуществом или имуществом вообще.
Из буквы и духа прошлого российского экологического законодательства
можно сделать вывод, что водные объекты и имущество суть трудно совместимые
категории: то, что является имуществом, не может быть водным объектом и вообще
природным объектом; то, что является водным объектом не может быть имуществом.
На таком принципе была построена система правового регулирования водных отношений,
а если взять шире, то и отношений природопользования и охраны окружающей природной
среды.
В настоящее время нет абсолютной границы в предметах правового регулирования
водного и гражданского законодательства и права. Между отраслями российского
законодательства есть постоянное взаимодействие, взаимное проникновение норм,
принципов, способов регулирования, обусловленное потребностями жизни. Поэтому
водный кодекс может регулировать имущественные отношения в той мере, в какой
это необходимо для обеспечения рационального использования и эффективной охраны
вод, а гражданское законодательство может регулировать водные отношения в
той мере, в какой это требуется для обеспечения оптимальных моделей имущественного
оборота, и связанной с этим эффективной защитой имущественных прав и интересов
граждан и юридических лиц.

Статья 12. Особенности прав собственников, владельцев и пользователей
земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам
Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих
к поверхностным водным объектам, могут использовать водные объекты только
для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы
других лиц.
Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих
к поверхностным водным объектам, не должны препятствовать использованию водных
объектов и их берегов для организации судоходства и иных нужд, кроме случаев,
предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 12

Основные права собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей
и арендаторов сформулированы в Земельном кодексе РСФСР (ст. 52). Так, собственники
земли обладают правом: самостоятельно хозяйствовать на земле; использовать
в установленном порядке для нужд хозяйства имеющиеся на земельном участке
общераспространенные полезные ископаемые: торф, лесные угодья, водные объекты,
пресные подземные воды; возводить жилые, производственные, культурно-бытовые
и иные строения и сооружения. Они имеют право собственности на посевы и посадки
сельскохозяйственных культур и насаждений; вправе в установленном порядке
проводить оросительные, осушительные, культуротехнические и другие мелиоративные
работы, строить пруды и иные водоемы в соответствии с природоохранными требованиями
использования земельных участков, могут участвовать в решении вопросов мелиорации
их земель, имеют право на получение стоимости земельного участка в случае
его выкупа при предоставлении для государственных и общественных нужд, а также
на возмещение убытков.
Объем прав землевладельцев, землепользователей и арендаторов аналогичен
с правами собственников, за исключением права на получение стоимости земельного
участка в случае его выкупа при предоставлении для государственных и общественных
нужд, а также на возмещение при этом убытков. Кроме этого, лица - несобственники
земельных участков имеют право на компенсацию вложенных затрат на повышение
плодородия почв при добровольном отказе от земельного участка.
Дополнительно к указанным правам комментируемая статья закрепила право
собственников, владельцев и пользователей земельных участков, примыкающих
К поверхностным водным объектам, использовать эти объекты. Установлены два
ограничения этого права. Во-первых, такое водопользование допустимо только
для своих собственных нужд. И, во-вторых, при этом не должны нарушаться права
и законные интересы других лиц.
В данной статье в самом общем виде получила свое отражение доктрина прав
на воду владельцев прибрежной полосы (riparian rights), выработанная английскими
судами.
Согласно нормам общего права собственник земли, примыкающей к водному
объекту, приобретает права пользования водой в силу факта собственности на
такую землю. Владельцам неприбрежных земель обычно запрещено пользоваться
водой из такого источника. Собственник неприбрежной земли, пользующийся водой,
несет ответственность перед любым прибрежным собственником, которому в результате
этого может быть нанесен ущерб. С другой стороны, прибрежные собственники,
мешающие использовать воду неприбрежному собственнику, не несут за это никакой
ответственности.
Прибрежный собственник обладает правом "обоснованного пользования водой".
Это означает, что если прибрежный собственник препятствует осуществлению или
нарушает право водопользования другого прибрежного собственника, то он несет
за это ответственность в том случае, если другой собственник может доказать
свои убытки.
Поскольку сейчас в российском законодательстве взаимоотношения прибрежных
собственников, владельцев, пользователей земли между собой, а также их взаимоотношения
с неприбрежными собственниками, владельцами и пользователями земли практически
не урегулированы, следует полагать, что эти вопросы будут нуждаться в дополнительном
законодательном разрешении.
Часть 2 комментируемой статьи закрепляет важный принцип правового режима
земель внутреннего водного транспорта - одного из видов такой важной категории
земель, как земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения,
информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения.
Суть этого принципа в том, что собственники, владельцы и пользователи прибрежных
земельных участков не должны препятствовать использованию водных объектов
и их берегов для судоходства. Согласно действующему земельному законодательству
земли внутреннего водного транспорта предоставляются исключительно транспортным
предприятиям и организациям, которые имеют право использовать также и смежные
с ними земельные участки, то есть прибрежные земли, находящиеся в собственности,
владении, пользовании иных лиц.
По общему правилу, согласно статье 83 Земельного кодекса РСФСР в целях
обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации
промышленных, транспортных и иных объектов устанавливаются зоны с особыми
условиями использования земель. Земельные участки, на которых устанавливаются
указанные зоны, у собственников земли, землевладельцев, землепользователей
и арендаторов не изымаются, но в их пределах вводится особый режим использования
земель, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы
с целями установления зон.
Применительно к рассматриваемым случаям вдоль берегов водных объектов
общего пользования устанавливается режим береговой полосы - бечевник (см.
комментарий к ст. 20 ВК РФ). Правовой режим использования этих земель регулируется
Уставом внутреннего водного транспорта Союза ССР, утвержденным постановлением
Совета Министров СССР от 15 октября 1955 г. N 1801. <5>
В частности, возведение сооружений (мостов, плотин, воздушных проводов,
подводных кабелей, трубопроводов, водоприемных колодцев, запаней, причалов,
причальных устройств и т.п.) на внутренних водных путях допускается только
с разрешения органов, регулирующих судоходство и сплав (ст. 11). Статья 22
Устава предусматривает также, что возведение строений и сооружений в пределах
береговой полосы внутренних водных путей допускается только с разрешения соответствующих
органов местной администрации. Это разрешение должно быть согласовано с органами,
регулирующими судоходство и сплав. Организации, производящие в пределах береговой
полосы разработку ископаемых, рубку леса, постройку мостов и другие работы,
должны обеспечивать сохранность расположенных на этой полосе сооружений, предназначенных
для нужд судоходства и сплава, и своевременно исправлять происшедшие при проверке
работ повреждения этих сооружений.
Комментируемая статья связана со статьей 20 ВК, определяющей критерии
отнесения водных объектов к категории объектов общего пользования Таких критериев
два. Первый - это осуществление на водном объекте права общего водопользования,
то есть использование водных объектов без применения сооружений, технических
средств и устройств гражданами и юридическими лицами без получения лицензии
на водопользование (см. комментарий к ст. 86 ВК РФ). К таким случаям относятся:
забор воды при помощи простейших технических приспособлений, купание, водопой
скота, любительское рыболовство и т.п.
Вторым критерием является факт нахождения водных объектов в государственной
собственности либо обособленных водных объектов в муниципальной собственности,
если в водоохранных, экологических и иных интересах законодательством Российской
Федерации не предусмотрено иное.
Кроме того, статья 40 ВК (см. комментарий к ней) предусмотрела возможность
нахождения обособленных водных объектов в собственность граждан и юридических
лиц, обладающих тем самым правом контроля за использованием этих объектов.
Поэтому в статье 20 закреплены общие принципы использования обособленных водных
объектов в качестве водных объектов общего пользования. Такого рода водопользование
допустимо только при условии регистрации данного ограничения права собственности
в едином государственном реестре и выплаты соответствующего вознаграждения
за причиняемые убытки собственнику.
Для устранения возможных препятствий в осуществлении права общего водопользования
Водный кодекс РФ предусмотрел, что полоса суши вдоль берегов водных объектов
общего пользования, называемая бечевником, предназначена для общего пользования.
Закреплено право каждого пользоваться бечевником для передвижения (без использования
транспортных средств), пребывания у воды, рыболовства и причаливания.
Правовой режим земель, признанных бечевником, и используемых для некоторых
из указанных выше целей определен, в частности, в Положении об охране рыбных
запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР, утвержденном постановлением
Совета Министров СССР от 15 сентября 1958 г. N 1045. <6> Так, для нужд рыболовства
рыбохозяйственным предприятиям предоставляется право пользования береговой
полосой, которая может быть закреплена за различными пользователями или находиться
в собственности граждан и юридических лиц. Права земельных собственников в
этих случаях могут быть ограничены, поскольку рыбохозяйственные предприятия
и организации могут пользоваться береговой полосой для тяги неводов, просушки
и ремонта орудий лова, ремонта судов, возведения временных жилых и производственных
построек и производства других работ.
Согласно постановлению Совета Министров РСФСР от 31 января 1959 г. N
132 "О порядке использования береговой полосы для нужд промыслового рыболовства
<7> с изменениями и дополнениями от 27 декабря 1994 г. ширина береговой полосы,
используемой для промыслового рыболовства, равна 20 м от уреза воды, определяемого
во время промысла.
Земельные участки под возведение временных жилых и производственных построек
для нужд рыболовства могут заниматься рыбохозяйственными организациями в пределах
береговой полосы с согласия предприятий, учреждений, организаций и граждан,
в собственности которых находятся эти земли. Использование и аренда береговой
полосы для нужд рыболовства в местах, занятых сенокосами, или в местах, используемых
для нужд судоходства (погрузки, выгрузки, хранения топлива для судов, работ
по поддержанию в исправности судоходных путей и т.п.), а также в пределах
городской черты допускается с согласия предприятий, учреждений и граждан,
в собственности и пользовании которых находятся эти земли.
Рыбохозяйственным организациям предоставлено право очищать береговую
полосу от леса, кустарника и другой растительности для рыболовства по согласованию
с органами местного самоуправления, органами Комитета Российской Федерации
по рыболовству и с согласия территориальных органов Министерства транспорта
Российской Федерации. В то же время рыбохозяйственным предприятиям запрещается
осуществлять какую-либо деятельность на участках, занятых усадьбами, посевами,
садами, виноградниками и другими ценными насаждениями.

Статья 13. Ледники и снежники
Ледники - движущиеся естественные скопления льда атмосферного происхождения
на земной поверхности.
Снежники - неподвижные естественные скопления снега и льда, сохраняющиеся
на земной поверхности в течение всего теплого времени года или его части.
Порядок использования и охраны ледников и снежников определяется водным
законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 13

Приведенные здесь определения ледников и снежников - прежде всего, естественно-научные,
а уже затем - юридические. Они носят некоторый научный или житейский характер.
Чтобы какое-то движущееся скопление льда на земной поверхности признать ледником
- водным объектом, необходимо его официально оформить, скажем, путем регистрации
в водном кадастре с описанием всех существенных признаков и состояний. То
же относится и к снежникам (см. также комментарий к ст. 101 ВК).
Из определений, данных в этой статье, следует, что ледниками и снежниками
- водными объектами не могут быть признаны айсберги, ледяные поля под землей
в зонах вечной мерзлоты, сезонный снежный покров.
Третья часть статьи содержит отсылку к водному законодательству: порядок
использования и охраны ледников и снежников, если он не установлен в настоящем
Кодексе, должен определяться водным законодательством (до сего времени специальные
законы по ледникам и снежникам не издавались).

Статья 14. Внутренние морские воды
К внутренним морским водам относятся морские воды, расположенные в сторону
берега от исходных линий, принятых для отсчета ширины территориального моря
Российской Федерации.
Порядок использования и охраны внутренних морских вод устанавливается
настоящим Кодексом и иными федеральными законами.

Комментарий к статье 14

Прежде всего обращает на себя внимание, что статья определяет внутренние
морские воды. Между тем законодательству известны внутренние воды, не являющиеся
морскими. Согласно статье 67 Конституции Российской Федерации, территория
Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды,
которые тоже входят в территории субъектов, и территориальное море, которое
в территории субъектов не входит, а также воздушное пространство над ними.
По статье 18 Водного кодекса все водные объекты на территории Российской Федерации,
за исключением территориального моря Российской Федерации, являются внутренними
водами. Остается открытым вопрос, могут ли субъекты Российской Федерации иметь
свои внутренние морские воды.
Некоторую проблему составляет разграничение юридически и в натуре внутренних
морских и неморских (материковых) вод, особенно в эстуариях рек, впадающих
в моря: законодательство не устанавливает критерии для такого разграничения.
Вопрос решается в каждом конкретном случае по согласованию заинтересованных
органов.
Во второй части комментируемой статьи содержится отсылка к "настоящему
Кодексу" и иным федеральным законам: порядок использования и охраны внутренних
морских вод устанавливается законодательством и, вероятно, подзаконными нормативными
правовыми актами.

Статья 15. Территориальное море Российской Федерации
К территориальному морю Российской Федерации относятся прибрежные морские
воды шириной 12 морских миль, отмеряемых в соответствии с нормами международного
права и законодательством Российской Федерации.
Порядок использования и охраны территориального моря Российской Федерации
устанавливается настоящим Кодексом и иными федеральными законами.

Комментарий к статье 15

Отсылка на Водный Кодекс и иные федеральные законы является недостаточной:
в действительности порядок использования и охраны территориального моря определяется
не только российским законодательством, но и международным правом. Например,
международным правом определен принцип мирного прохода иностранных судов по
акватории российского территориального моря.

Статья 16. Береговая линия и прибрежная полоса внутренних морских вод
и территориального моря Российской Федерации
Береговая линия внутренних морских вод и территориального моря Российской
Федерации определяется по постоянному уровню воды, а в случае периодического
изменения уровня воды - по линии максимального отлива.
Прибрежная полоса - территория, прилегающая к внутренним морским водам
и территориальному морю Российской Федерации.
Порядок установления границ прибрежной полосы и режим ее использования
определяются Правительством Российской Федерации.

Комментарий к статье 16

стр. 1
(всего 9)

СОДЕРЖАНИЕ

>>