<<

стр. 7
(всего 9)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

объектов различен в каждой зоне. Так, в заповедной зоне запрещена любая деятельность
и рекреационное использование водных объектов. В зонах, отведенных для рекреации
и отдыха, допускается использование водоемов для купания, любительской и спортивной
рыбной ловли, прогулки на весельных лодках и т.п.
Законом Российской Федерации "Об особо охраняемых природных территориях"
предусматривается организация специальных гидрологических заказников: болотных,
озерных, речных, морских. Они предназначаются для сохранения и восстановления
ценных водных экологических систем.
Водные объекты охраняются в ландшафтных, биологических, создаваемых для
охраны редких и ценных растений и животных, и других видах заказников.
На территории государственных природных заказников ограничивается постоянно
или временно деятельность, причиняющая вред их природным комплексам. Для специальных
гидрологических заказников это - мелиоративные работы, осушение болот, использование
вод для орошения, изыскательские работы.
Памятниками природы объявляются уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом,
научном, культурном, эстетическом отношениях водные объекты. К ним относятся
участки живописных или исторически ценных местностей, эталоны нетронутой природы;
заброшенные каналы, водоемы, являющиеся местом произрастания и обитания ценных
реликтовых растений, животных; болота, являющиеся местами произрастания ягодных,
лекарственных и технических культур, либо играющие важную роль в поддержании
режима малых рек и уровня грунтовых вод; отдельные водные объекты или их части
(реки, озера, участки акватории морей и океанов, бухты, лагуны), водопады
и другие.
На территориях, где находятся водные объекты-памятники природы, запрещается
всякая деятельность, влекущая за собой нарушение их сохранности.
В ботанических садах и дендрологических парках водные объекты охраняются,
как места, где расположены коллекции водных растений и как часть их декоративного
оформления. В отношении их запрещается деятельность, связанная с нарушением
задач садов и парков по сохранению разнообразия и обогащения растительного
мира, ухудшению эстетической ценности территории.
Что касается охраны водных объектов, отнесенных к категории природных
лечебных ресурсов, порядок их использования и охраны изложен в комментарии
к ст. 136 Водного кодекса.
Применительно к условиям каждой отдельной особо охраняемой территории
режим охраны ее природных комплексов, в том числе водных объектов, определяется
в Положении о конкретном природном государственном заповеднике, национальном
парке, памятнике природы и других.
В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных
антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках охранных зонах и округах
может быть введен особый режим хозяйственной деятельности, который может касаться
и водных объектов.

Статья 119. Особо охраняемые водные объекты международного значения
Особо охраняемые водные объекты международного значения (трансграничные
(пограничные) водные объекты, участки внутренних морских вод и территориального
моря Российской Федерации, водно-болотные угодья) определяются в порядке,
устанавливаемом Правительством Российской Федерации в соответствии с международными
договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации.
Режим использования и охраны особо охраняемых водных объектов международного
значения определяется международными договорами Российской Федерации и законодательством
Российской Федерации.

Комментарий к статье 119

О внутренних морских водах, территориальном море, их береговой линии
и прибрежной полосе см. статьи 14-16 настоящего Кодекса и комментарии к ним.
На сохранение особо охраняемых водных объектов международного значения направлены
Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября
1995 г. <111>, постановление Правительства РФ от 25 апреля 1995 г. "О порядке
осуществления деятельности российских физических и юридических лиц по освоению
минеральных ресурсов морского дна за пределами континентального шельфа", <112>
постановление Правительства РФ от 27 января 1996 г. N 69 "О принятии Российской
Федерацией поправки к Конвенции о рыболовстве и сохранении живых ресурсов
в Балтийском море и Бельтах" <113> и другие.
Особым звеном в управлении водными ресурсами является управление трансграничными
водными или международными речными бассейнами. Данный вопрос особенно актуален
в последнее время для России и стран Восточной Европы, где статус международных
речных бассейнов получили многие реки, имевшие ранее федеральное, а теперь
приобретшие международное значение.
За последние 30 лет, благодаря деятельности международных организаций,
приняты основные акты в области регулирования трансграничных вод. В 1972 г.
на Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды была
принята Декларация, в которой зафиксированы принципы сотрудничества при использовании
водных ресурсов, расположенных на территории двух и более стран. Конференция
ООН по водным ресурсам в Мар-дель-Плата (1977 г.) провозгласила принцип "международной
кооперации" в международном законодательстве по использованию водных ресурсов
и объявила 1981 год началом Международного десятилетия обеспечения населения
питьевой водой, отвечающей санитарно-гигиеническим требованиям. Впервые был
поднят вопрос о финансовой стороне управления международными речными бассейнами.
Венская встреча представителей государств-членов СБСЕ в июле 1989 г.
завершила полуторадесятилетний период развития Хельсинского процесса принятием
итогового документа, провозгласившего, что обеспечение экологической безопасности
населения Европы главная цель международного сотрудничества. Были определены
приоритетные и долговременные цели сотрудничества по защите и улучшению водных
ресурсов. На Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро,
1992 г.) была отмечена необходимость включения управления водными ресурсами
в качестве составной части в общегосударственную экономическую и социальную
политику и намечены приоритетные задачи в области охраны и рационального использования
пресной воды до 2000 года.
Эти руководящие документы используют в своей деятельности Международные
бассейновые комиссии, созданные на основе соглашений для регулирования использования
и охраны трансграничных вод. Примером таких комиссий могут служить Международная
комиссия по защите Рейна от загрязнений и Европейская комиссия по р. Дунай,
Российско-Казахстанская комиссия по совместному использованию и охране трансграничных
вод.
Анализ функций подобных комиссий показывает, что к традиционным проблемам
управления водохозяйственными системами бассейна добавляется согласование
нормативов и стандартов, принятых в водохозяйственной деятельности сопредельных
государств, согласование мониторинга на водных объектах бассейна; создание
дополнительных организационных структур, выполняющих функции регулирования
международных водных отношений либо признание этих функций за существующим
территориальным агентством, комитетом; решение проблемы юридической и финансовой
самостоятельности организаций' международного характера, их материальной независимости.
Принятые концепции рационального водопользования не стабильны, они отвечают
современному уровню развития экономики, науки и т.д. Комиссия должна проводить
гибкую политику при выборе водоохранных и водохозяйственных приоритетов, отвечающих
современному этапу развития (о бассейновых соглашениях см. комментарий к следующей
статье).
Базовым документом для заключения межправительственных соглашений между
Россией и сопредельными государствами по вопросам особо охраняемых водных
объектов международного значения стала Конвенция по охране и использованию
трансграничных вод. В этих соглашениях декларирована необходимость сотрудничества
в области использования и охраны трансграничных вод на основе принципов равноправия
и взаимопонимания сторон.
Россия сегодня, имея огромную протяженность государственных границ, которые
пересекают трансграничные воды Амура, Оби, Волги, Иртыша, Урала, стоит перед
необходимостью организации межгосударственного сотрудничества по вопросам
управления водными ресурсами этих бассейнов.
На примере сотрудничества России с Казахстаном можно рассмотреть деятельность
в области использования и охраны трансграничных водных бассейнов.
По инициативе государственных органов управления водными ресурсами двух
государств в 1992 г. для урегулирования взаимоотношений по различным водохозяйственным
аспектам была создана Российско-Казахстанская комиссия по совместному использованию
и охране трансграничных водных объектов. Данная комиссия в 1992 г. подготовила
соответствующее Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством
Республики Казахстан, на основании которого ныне осуществляются взаимоотношения
государств по трансграничным водам.
Интересы территорий, расположенных в трансграничном бассейне, обсуждаются
на заседаниях рабочих групп комиссии и самой комиссии и определяют круг задач,
которые необходимо решить.
В число главных задач обе стороны включили подготовку бассейновых двусторонних
или многосторонних соглашений по совместной деятельности для выполнения программ
устойчивого экономического развития бассейна.
Обязательными пунктами Соглашения стороны считают поддержание и совершенствование
сети государственного мониторинга, оценку адекватности применения стандартов
и других средств в целях обеспечения совместимости данных.
Традиционно на встречах рабочих групп обсуждается вопрос о прогнозе прохождения
паводков в бассейнах, режимах работы водохранилищ в этот период с целью предотвращения
и уменьшения возможных ущербов. Координация действий сторон в экстремальных
ситуациях также является предметом Соглашения.
Активно обсуждается механизм анализа и обмена теми данными и информацией
о водных ресурсах, которые требуются для планирования и социально-экономического
развития, для разработки конкретных проектов, связанных с эксплуатацией ресурсов
бассейна. Сегодня даже в богатой международной практике сложно найти механизм,
позволяющий удовлетворить довольно противоречивые интересы сторон, хотя границы
большинства стран стабильны; преодолеть проблему граничного вододеления между
Россией и Казахстаном возможно путем переговоров, широкого обсуждения, взаимных
компромиссов.
Договаривающиеся стороны осознают, что хозяйственная деятельность в пределах
водосборного бассейна должна строиться на основе принципа обеспечения сохранения
целостности водных экосистем от любых видов деградации. Осуществление этого
принципа в рамках Соглашения должно предусматривать мониторинг и контроль
за качеством трансграничных вод, контроль за случайными сбросами в трансграничные
водоемы, проведение совместных экологических экспертиз.
Сложная экономическая ситуация в обоих государствах делает проблематичным
обсуждение общебассейновых проблем, требующих срочных крупных инвестиций,
однако стороны понимают, что для будущих поколений цена сегодняшнего бездействия
может перевесить финансовые затраты на реализацию общебассейновых программ.

Статья 120. Бассейновые соглашения о восстановлении и охране водных объектов
Бассейновые соглашения о восстановлении и охране водных объектов (далее
- бассейновые соглашения) предназначаются для координации и объединения деятельности,
направленной на восстановление и охрану водных объектов.
Бассейновое соглашение заключается между специально уполномоченным государственным
органом управления использованием и охраной водного фонда и органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, расположенными в пределах бассейна
водного объекта.
В рамках бассейнового соглашения может создаваться координационный орган
(бассейновый совет). Положение о бассейновом совете утверждается Правительством
Российской Федерации.
Участие в бассейновом совете представителей органов государственной власти
Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и водопользователей
определяется Положением о бассейновом совете.
Для реализации целей и задач бассейнового соглашения гражданами и юридическими
лицами в соответствии с гражданским законодательством может быть создан фонд,
средства которого предназначены для осуществления мероприятий по восстановлению
и охране водных объектов.
Подготовка бассейнового соглашения осуществляется на основе водохозяйственных
балансов, схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, государственных
программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов и иных
научных и проектных разработок, а также предложений органов государственной
власти субъектов Российской Федерации.

Комментарий к статье 120

Новая система управления водными ресурсами должна быть гибкой, динамичной,
открытой для постоянного совершенствования, базироваться на территориально-бассейновом
принципе (ст. 69 настоящего Кодекса).
Средством и правовой основой реализации управления должно стать бассейновое
соглашение между органами власти субъектов Федерации, расположенных в бассейне
одной реки, и федеральным органом.
Цель соглашения состоит в юридически закрепленном добровольном объединении
усилий договаривающихся сторон для взаимодействия и координации по восстановлению
состояния водных ресурсов бассейна общей реки, их рациональному использованию,
гарантирующему надежное обеспечение населения и производственно-хозяйственного
комплекса качественной водой.
Бассейновое соглашение соответствует Конституции Российской Федерации,
опирается на основные положения Хельсинских конвенций по охране и использованию
трансграничных водотоков и международных озер и трансграничному воздействию
промышленных аварий. Бассейновое соглашение - государственный акт, реализуемый
в соответствии с актами экологического законодательства.
Необходимость бассейнового соглашения обусловлена, с одной стороны, тем,
что воды наряду с другими компонентами природной среды представляют собой
ресурсную основу социально-экономического развития территорий и суверенное
право распоряжения ими закреплено за территориями. С другой стороны, водные
ресурсы формируются по бассейнам рек, причем каждый бассейн является уникальной
геоэкологической системой, границы которой охватывают территории нескольких
субъектов Федерации. Местническое, несогласованное в целом по бассейну использование
водных ресурсов может нанести, а в ряде мест уже наносит, непоправимый ущерб
бассейновой экосистеме, в сохранении и защите которой заинтересовано все население
бассейна.
В основу соглашения положены следующие принципы:
- суверенное равенство субъектов Федерации и территориальная целостность
России;
- получение взаимной выгоды при использовании водных ресурсов;
- запрет на нанесение ущерба, защита и сохранение речной экосистемы;
- сотрудничество, консультации, обмен информацией;
- юридическая и экономическая ответственность сторон.
Совместные действия по использованию и охране водных объектов осуществляются
на основе приоритета прав человека на благоприятную водную среду при сохранении
устойчивости водных экосистем (см. ст. 3 настоящего Кодекса).
Предметом соглашения является программа действий по поэтапному достижению
в бассейне целевых показателей качества воды и необходимого объема водных
ресурсов при устойчивом экологически безопасном развитии водохозяйственной
системы бассейна.
Форму, состав и содержание бассейнового соглашения избирают для себя
сами договаривающиеся стороны: оно может быть разным для каждого конкретного
бассейна и зависит от эколого-экономической обстановки в регионе и от целевых
параметров, предусмотренных программой.
Бассейновое соглашение состоит из основного документа, где зафиксированы
главные позиции, по которым заключается соглашение, и перечня приложений,
где раскрыты частные вопросы и механизм реализации соглашения. В процессе
достижения целевых параметров приложения могут корректироваться в соответствии
с целями следующего этапа.
Рекомендуется такой состав приложений.
Документация, отражающая состояние водоисточников бассейна и требования
участников бассейнового соглашения:
1.1. Оценка водохозяйственной обстановки в бассейне реки. Экологические
проблемы.
1.2. Карта-схема бассейна реки.
1.3. Список граничных и расчетных створов по бассейну.
1.4. Паспорт граничного створа совместного контроля за состоянием трансграничных
вод.
1.5. Распределение водных ресурсов бассейна реки в граничных створах.
1.6. Соглашение об экологическом расходе в граничном створе.
1.7. Соглашение о режиме эксплуатации бассейновых водохранилищ.
1.8. Карта, взаимосвязи поверхностных и подземных вод (ущерба поверхностному
стоку).
1.9. Целевая бассейновая водохозяйственная программа.
1.10. План инженерно-технических водоохранных и водохозяйственных мероприятий
текущего этапа.
2. Методическая документация, обеспечивающая единство контроля, стандартов,
действий при чрезвычайной ситуации:
2.1. Методика разработки и определения очередности реализации целевой
бассейновой водохозяйственной программы.
2.2. Методика расчета фоновых концентраций ингредиентов.
2.3. Перечень стандартов по контролю за окружающей средой.
2.4. Методика по расчету экологических попусков.
2.5. Соглашение о поведении при аварийной ситуации.
2.6. Положение О Бассейновой согласительной комиссии.
2.7. Положение о взаимопроверках участников бассейнов ого соглашения.
2.8. Рекомендации об обмене информацией между участниками бассейнов ого
соглашения.
2.9. Положение о безаварийном пропуске паводка.
2.10. Положение по распределению транзитного стока при его дефиците.
2.11. Методика определения и компенсации ущерба при трансграничном переносе
загрязнений.
2.12. Положение об экономической ответственности сторон.
3. Документация, отражающая организационно-экономический механизм реализации
соглашения:
3.1. Порядок определения и внесения платежей за трансграничное загрязнение
водных объектов.
3.2. Порядок определения и внесения штрафных санкций за нарушение квот
водопотребления и водоотведения, установленных бассейновым соглашением.
3.3. Порядок решения спорных вопросов.
3.4. Принципы квотирования средств, выделяемых территориями-субъектами
Федерации в бассейновый фонд для совместной деятельности по восстановлению
и охране водных ресурсов бассейна реки.
Бассейновое соглашение, водохозяйственная программа, планируемые и осуществляемые
общебассейновые мероприятия должны получать своевременную огласку, доводиться
до сведения всего заинтересованного населения. Население бассейна должно осознать,
что от успешного выполнения целей бассейнового соглашения зависит благополучие
и здоровье каждой семьи, каждого гражданина региона.
Целевая бассейновая водохозяйственная программа, разрабатываемая на основе
экономико-математической модели оптимального развития, имеет цель удовлетворить
потребности всех водопользователей и достичь экологически безопасного качества
природных вод. Для всех участников бассейнового соглашения программой устанавливаются
оптимальные лимиты забора воды из водоисточника, предельно допустимые сбросы
сточных вод, граничные условия по речному стоку и массопереносу загрязнений,
которые уточняются при заключении соглашения. Предполагается, что в случае
выполнения всех оптимальных водохозяйственных мероприятий будет реализована
основная цель бассейнового соглашения.
На основе целевой бассейновой водохозяйственной программы для каждого
участника соглашения составляется поэтапный план инженерно-технических мероприятий
по достижению заданных параметров. Планируемые водоохранные мероприятия по
согласию территорий выделяются в четыре группы: финансируемые из федерального
бюджета, из общебассейновых средств, из бюджета субъекта соглашения, из бюджета
собственно водопользователя.
Неотъемлемой частью подготовки бассейнового соглашения является разработка
обосновывающих и сопровождающих материалов. Практика показывает, что подход
к их составу, объему информации, порядку включения в соглашение различен и
зависит от особенностей бассейна, характера соглашения (двустороннее, многостороннее,
международное).
Механизм реализации цели бассейнов ого соглашения рассматривается в четырех
аспектах: административном, экономическом, социальном и экологическом.
Текущая деятельность по реализации соглашения осуществляется бассейновым
советом, членами бассейновой согласительной комиссии через бассейновые водохозяйственные
управления (БВУ), по территории которых протекает река, и их рабочими группами,
действующими на территории договаривающихся сторон.
В случае возникновения конфликтных ситуаций договаривающиеся стороны
в соответствии со статьей бассейнов ого соглашения решают вопросы через бассейновые
советы, согласительную комиссию и арбитраж. Бассейновый совет определяет и
конкретизирует использование средств на восстановление и охрану водных объектов,
поступающих не только по линии платного водопользования, но и по другим направлениям.
Работа по заключению бассейновых соглашений развертывается широко: в 1995
г. на реализацию связанных с ней мероприятий израсходовано 120 млрд. рублей,
в дальнейшем их требуется гораздо больше.<114>
Названный в части 5 комментируемой статьи фонд предусматривается в ст.
118 ГК РФ. Это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная
гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов,
преследующая социальные, благотворительные или иные общественно полезные цели.
Учредительные документы фонда, как и других юридических лиц, предусматриваются
в ст. 52 ГК РФ.
Наряду с настоящей статьей Водного кодекса РФ бассейновые соглашения
предусматриваются в ст. 65 (полномочия РФ), ст. 66 (полномочия субъектов РФ),
ст. 74 (функции Роскомвода) и другие настоящего Кодекса; в ст. 75-77 настоящего
Кодекса рассматриваются слагаемые и основы для подготовки бассейновых соглашений
(см. примечание к предисловию).

Глава 12. Экономическое регулирование использования,
восстановления и охраны водных объектов

Статья 121. Принципы экономического регулирования использования, восстановления
и охраны водных объектов
Основным принципом экономического регулирования использования, восстановления
и охраны водных объектов является платность водопользования.
Экономическое регулирование использования, восстановления и охраны водных
объектов предусматривает создание систем:
платежей, связанных с пользованием водными объектами;
финансирования восстановления и охраны водных объектов;
экономического стимулирования рационального использования, восстановления
и охраны водных объектов.

Комментарий к статье 121

Принципы - это основные исходные начала, определяющие ту или иную деятельность
или отношения. Закон называет основным принципом экономического регулирования
использования, восстановления и охраны водных объектов платность водопользования,
причем единственным, хотя практика выработала их несколько комплексность использования
природных ресурсов, научная обоснованность, экономическая ответственность,
хозяйственный расчет.
Платность означает использование водных объектов за плату. Уже сформировалась
система платежей, связанных с пользованием.
Как известно, в 1917 году Декретом о земле была отменена частная собственность
на землю и некоторые другие природные ресурсы. Законодательно был закреплен
принцип бесплатности. Он означал, что колхозам, государственным, кооперативным,
общественным предприятиям, организациям, учреждениям и гражданам земля предоставлялась
в бесплатное и бессрочное пользование. Получая в пользование земельный участок,
на котором расположен водоем, предприятие или граждане становились первичными
водопользователями.
С 1 сентября 1971 года были введены в действие Основы водного законодательства
СССР, которые регулировали порядок использования и охраны вод. В соответствии
с ними все водные объекты входили в состав единого государственного водного
фонда и находились в исключительной собственности государства. О платности
водопользования Основы водного законодательства СССР и Водный кодекс РСФСР,
принятый 30 июня 1972 г., не упоминали.
Бесплатность пользования природными ресурсами способствовала развитию
отношения к ним, как к даровым благам, не воспитывала должного бережного отношения
к природе, задержала проведение глубоких экономических исследований по определению
их стоимостной оценки. Бесплатность пользования водными ресурсами не только
не привела к улучшению экологической ситуации в стране, но в ряде случаев
явилась одной из причин экологических кризисов. Катастрофой 20 века считается
трагедия Аральского моря. Бесплатность использования вод питающих его рек
для орошения сельскохозяйственных угодий привела к полному истощению ресурсов
и наступлению необратимых последствий.
Установление платы за пользование природными ресурсами, т.е. утверждение
принципа платности, совпадает с отменой исключительной государственной собственности
на землю, приравниванием ее к особого рода имуществу и превращением в объект
купли-продажи и других гражданско-правовых сделок. Порядок определения и внесения
платы за природные ресурсы разрабатывался Гокомприродой СССР, а затем был
утвержден Правительством РСФСР 9 января 1991 года для предприятий независимо
от ведомственной подчиненности и форм собственности.
Из документов Конференции ООН по окружающей среде и развитию, проведенной
в Рио-де-Жанейро в 1992 году, видно, что мировое сообщество идет к введению
системы цен на все виды ресурсов с учетом ущерба, наносимого природной среде
и будущим поколениям. Установление принципа платности природных ресурсов направлено
на решение и экономических, и экологических задач: формировать дополнительные
финансовые источники для воспроизводства ресурсов, повысить материальную заинтересованность
в их эффективном использовании и охране.
Использование природных ресурсов рассматривается в двух формах: изъятие
их из природной среды и загрязнение. Поэтому ст. 20 Закона "Об охране окружающей
природной среды" от 19 декабря 1991 г. в платность природопользования включает
плату за природные ресурсы, за загрязнение природной среды и другие виды воздействия.
Плата за ресурсы, в том числе и за воду, взимается: за право пользования в
пределах установленных лимитов; за сверхлимитное и нерациональное пользование;
на воспроизводство и охрану. Благодаря разработке базовых нормативов платы
в 1992 году за сброс в водные источники загрязняющих веществ в пределах установленных
лимитов и кратности платы за сверхлимитное загрязнение предприятия с 1 января
1993 года производят платежи в бесспорном порядке.
Сложилось мнение, что охрана природной среды является не отдельным видом
деятельности, а представляет собой составную часть природопользования. Поэтому
меры экономического воздействия на природопользователей предусматриваются
в отношении использования, воспроизводства и собственно охраны: без использования
ресурсов охрана не имеет смысла, поэтому в Водном кодексе на первое место
ставится использование, а не охрана, что было характерно для множества нормативных
актов и других источников.
Создание систем платежей, финансирования и экономического стимулирования
в комментируемой статье охватывается единым понятием экономического регулирования.
В Законе РФ об охране окружающей природной среды эти же элементы объединяются
в понятии "экономический механизм". В широком смысле слова можно употреблять
понятие "экономическое регулирование", но в узком смысле экономическое регулирование,
включающее платежи, финансирование и другие рычаги, а также экономическое
стимулирование являются отдельными элементами экономического механизма природопользования
и соответствуют самостоятельным функциям управления экономикой.
Понятие регулирования происходит от латинского слова regula - норма,
правило и от немецкого слова - regulieren регулировать, поддерживать постоянство,
стабилизировать некоторую величину либо ее изменение по заданному правилу.
При переходе к рыночным отношениям регулирование природопользования и охраны
природной среды должно сохранять ведущее место. Оно должно обеспечивать выполнение
государственных природоохранных программ, политику в области налогообложения,
финансирования, кредитования, формирования бюджетов.
Регулирование осуществляется органами государственного управления путем
установления для природопользователей экономических различий регуляторов.
Это налогово-кредитные рычаги, финансирование из различных источников, ценообразование.
К ним относятся платежи за пользование водными ресурсами, за загрязнение водной
среды.
Налоги и финансирование тесно связаны между собой. Налогообложение устанавливается
органами власти различных уровней управления. Налоги и другие платежи перечисляются
на бюджетные счета, а доходы бюджетов используются для финансирования природоохранных
мероприятий.
Финансирование понимается как обеспечение денежными средствами из различных
источников рационального использования, воспроизводства и охраны водных объектов.
Из общего объема инвестиций на природоохранные мероприятия в 1994 г.
на использование и охрану водных ресурсов затрачено 56%, т.е. больше, чем
на все остальные ресурсы и охраняемые объекты вместе взятые. Это объясняется
неудовлетворительным состоянием водоемов Российской Федерации в результате
загрязнения их отходами и сточными водами промышленности, транспорта, коммунальных
предприятий, животноводческих комплексов и сельхозугодий. Около 45% средств,
израсходованных на охрану водных объектов, направлено на строительство станций
очистки сточных вод, в том числе 35% на действующих предприятиях и 57% для
очистки коммунальных сточных вод, т.е. на восстановление водных объектов,
снабжения населения и хозяйственной сферы качественной водой. Однако финансовый
дефицит в стране является основным сдерживающим фактором осуществления средозащитной
деятельности в той мере, какая требуется в связи с резким ухудшением экологической
обстановки в большинстве регионов России. В 1994 г. Минфином России выделено
Роскомводу на операционные расходы всего 28,4 млрд. руб., в то время как только
на основные виды работ по эксплуатации и восстановлению водных объектов без
учета фонда зарплаты, затрат на содержание зданий, транспорта и т.д. требовалось
40 - 47 млрд. руб.
Сущностью экономического стимулирования ресурсосберегающего природопользования,
в том числе использования, восстановления и охраны водных объектов является
создание у природопользователей непосредственной заинтересованности осуществления
мер природоохранного характера на всех стадиях производственного процесса.
Из документов, определяющих порядок расчета и применения платежей за
загрязнение природной среды и использования собранных средств наиболее детально
и обоснованно разработаны методы, содержащиеся в приложении к постановлению
Совета Министров РСФСР от 9 января 1991 г. "Об утверждении на 1991 год нормативов
платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду и порядка их применения".
Хотя срок действия этого постановления и ограничен 1991 годом, его можно пролонгировать
и после корректировки отдельных частных вопросов применять в хозяйственной
практике (см. примечание к предисловию).
Методы, содержащиеся в постановлении Совета Министров РСФСР от 9 января
1991 г., в целом соответствуют изложенным выше положениям. Однако, как и во
многих других документах, в этом постановлении не указывается на необходимость
направления большей части средств, собранных в виде названных платежей, на
предприятия для осуществления природоохранных мероприятий. А без этого введение
системы платежей не окажет заметного воздействия на улучшение состояния окружающей
среды. Принимая во внимание напряженное экономическое положение многих предприятий,
не следует допускать, чтобы платежи за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ
и хранение твердых отходов приводили к снижению их экономических возможностей
по выполнению природоохранных мероприятий. Эта система платежей должна во-первых,
не допускать использования средств, предназначенных на природоохранные мероприятия,
для решения других хозяйственных задач (это условие обеспечивается взиманием
платежей и перечислением их на специальные счета или в фонды охраны природы),
а во-вторых, способствовать перераспределению собранных средств таким образом,
чтобы они осваивались в кратчайшие сроки и с наибольшим экологическим эффектом.
Если средства, собранные в виде платежей за загрязнение окружающей среды,
следует в основной массе направлять на предприятия для финансирования природоохранных
мероприятий, то средства от платежей за использование природных ресурсов целесообразно
оставлять в региональных органах для финансирования тех природоохранных мероприятий,
выполнение которых отдельными предприятиями невозможно или экономически нецелесообразно.
К таким мероприятиям относится внедрение технологий по комплексному использованию
минеральных ресурсов, строительству рыбохозяйственных предприятий, рекультивации
и другие.
Указанные платежи взыскиваются за использование природных ресурсов в
пределах установленных нормативов. За сверхнормативное потребление природных
ресурсов плата взимается в кратном размере.
В настоящее время в качестве нормативов платежей за природные ресурсы
с 1 января 1990 г. применяются "Тарифы на воду, забираемую из водохозяйственных
систем".

Статья 122. Платность водопользования
Пользование водными объектами является платным, кроме случаев, предусмотренных
настоящим Кодексом.
Плата за пользование водными объектами не взимается со специально уполномоченного
государственного органа управления использованием и охраной водного фонда
и с подведомственных ему организаций (управления эксплуатации водохранилищ
и водохозяйственных систем, дирекции строящихся водохранилищ и водохозяйственных
систем, организаций, осуществляющих ведение государственного мониторинга водных
объектов).
Плата за забор воды из водных объектов для орошения мелиорированных земель
и плата за обособленные водные объекты взимаются в порядке, предусматриваемом
федеральным законом о плате за землю.

См. Закон РФ от 14 мая 1993 г. N 4966-1

Комментарий к статье 122

Статья устанавливает общее правило платности пользования водными объектами
за исключением случаев, предусмотренных Кодексом. Тем самым подчеркивается,
что исключение из правил могут содержаться не только в этой, но и других статьях
Кодекса.
Освобождается от платы за пользование Комитет Российской федерации по
водному хозяйству. Роскомвод и его региональные органы ведут учет, регистрацию,
паспортизацию водных объектов, выступают заказчиками при строительстве водохозяйственных
систем, организуют эксплуатацию водохранилищ и других водохозяйственных объектов
комплексного назначения и т.д. Положение о Роскомводе утверждено Правительством
12 августа 1994 года, (см. комментарий к статьям 73 и 74 настоящего Кодекса)
.
Освобождение от платы является одним из видов налоговых льгот, предусмотренных
ст. 10 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" от
27 декабря 1991 г. (с изменениями и дополнениями).
В Законе о плате за землю не содержится прямых указаний о плате за забор
воды из водных объектов для орошения мелиорированных земель и плате за обособленные
водные объекты. Однако в ранее действовавшем законодательстве России использование
земельных и водных ресурсов в орошаемом и осушаемом земледелии регулировалось
нормами земельного права; в республиках Средней Азии существовали земельно-водные
кодексы, а в Белоруссии водно-мелиоративный кодекс.
Статья 52 Земельного кодекса (ЗК) РСФСР предоставляет право собственникам
земельных участков, землевладельцам, землепользователям и арендаторам в пределах
своих земельных участков без специального разрешения использовать пресные
подземные воды. А они могут быть использованы и для орошения мелиорированных
земель.
Статьей 10 Закона "О плате за землю" от 11 октября 1991 г. требуется
взимать налог за земли водного фонда (как покрытые, так и непокрытые водой)
вне населенных пунктов и предоставленные для хозяйственной деятельности или
в рекреационных целях, по средним ставкам земель сельскохозяйственного назначения
административного района.
Понятие обособленного водного объекта дается в статье 1 настоящего Кодекса
(см. ст. 1). Обособленные водные объекты могут находиться в государственной,
муниципальной и частной собственности (ст. 34, 35 ВК) как граждан, так и юридических
лиц.
Основанием для установления и взимания налога и арендной платы за землю
является документ, удостоверяющий право собственности, владения и пользования
(аренды) земельным участком. Если собственник, пользователь и т.д. имеет право
на какие-либо льготы, предусмотренные Законом о плате за землю, то они должны,
по-видимому, распространяться и на обособленные водные объекты. Так, согласно
Инструкции Госналогслужбы России N 29 (по применению Закона РФ "О плате за
землю" от 17.04.95 (в ред. Изменений и дополнений N 1 от 17.07.95) от уплаты
земельного налога полностью освобождаются земли общего пользования населенных
пунктов (см. п. 5/21). А в соответствии со ст. 76 ЗК РСФСР к землям общего
пользования населенных пунктов относятся и водоемы (см. также ст. 20 настоящего
Кодекса).
Плательщиками платы, связанной с пользованием водными объектами, являются
граждане, в том числе иностранные, и юридические лица независимо от их организационно-правовой
формы, осуществляющие на территории Российской Федерации любые виды деятельности,
связанные с пользованием водными объектами с применением сооружений, технических
средств и устройств (специальное водопользование).
Не являются плательщиками:
а) организации и граждане, осуществляющие пользование водными объектами
в целях:
- забора воды для обеспечения пожарной безопасности и ликвидации стихийных
бедствий;
- наблюдения за водным объектом в рамках государственного мониторинга;
б) специально уполномоченный государственный орган управления использованием
и охраной водного фонда и подведомственные ему организации:
- бассейновые водохозяйственные управления; комитеты по водному хозяйству
и их отделения;
- управления эксплуатации водохранилищ и водохозяйственных систем и их
участки; дирекции строящихся водохранилищ и водохозяйственных систем;
в) организации и граждане, имеющие права ограниченного пользования водным
объектом в формах публичного и частного сервитутов для забора воды без применения
сооружений, технических средств и устройств, водопоя и прогона скота, использования
водных объектов в качестве водных путей для маломерных плавательных средств
(паромов, лодок и других) и осуществления других водных сервитутов;
г) граждане и организации, осуществляющие общее водопользование, а также
специальное водопользование для плавания на маломерных плавательных средствах
и для разовых посадок (взлетов) воздушных судов.
Основанием для взимания платы, связанной с пользованием водными объектами,
является установленный специально уполномоченным государственным органом управления
использованием и охраной водного фонда факт пользования водным объектом. В
случаях, когда водопользователь забирает воду не только для удовлетворения
собственных нужд, но и для передачи водопотребителям, он вносит плату за весь
объем, включая воду, переданную своим абонентам (см. примечание к предисловию).
Согласно ст. 40 Закона "О недрах" освобождаются от платежей: собственники,
владельцы земельных участков, осуществляющие в установленном порядке добычу
подземных вод на принадлежащем им или арендуемом ими земельном участке непосредственно
для своих нужд; пользователи недр, ведущие контроль за режимом подземных вод.
Согласно ст. 47 того же Закона платежи за пользование акваторией и участками
морского дна взимаются с пользователей недр дна территориального моря, осуществляющих
поиски, разведку, добычу полезных ископаемых и пользование недрами в иных
целях; размеры платежей зависят от арендуемой площади и ее конфигурации, мощности
водной толщи.

Статья 123. Система платежей, связанных с пользованием водными объектами
Система платежей, связанных с пользованием водными объектами, включает:
плату за пользование водными объектами (водный налог);
плату, направляемую на восстановление и охрану водных объектов.
Платежи, связанные с пользованием водными объектами, осуществляют граждане
и юридические лица, имеющие лицензию на водопользование.
Платежи, связанные с пользованием водными объектами, поступают в виде
регулярных взносов.
Порядок установления и взимания платы, связанной с пользованием водными
объектами, и ее предельные размеры определяются законодательством Российской
Федерации.
Дифференцированные размеры платы, связанной с пользованием водными объектами,
устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Льготы по платежам, связанным с пользованием водными объектами, устанавливаются
федеральным законом. Законами и иными нормативными правовыми актами субъектов
Российской Федерации могут устанавливаться льготы по платежам, связанным с
пользованием водными объектами и направляемым в бюджеты субъектов Российской
Федерации.

Комментарий к статье 123

Платежи, связанные с пользованием водными объектами, понимаются как плата
за извлечение полезных свойств из водных объектов, их воспроизводство и охрану.
Пользование может осуществляться путем изъятия (забора) воды из природной
среды, так и без изъятия.
Плата за воду является одним из видов системы платежей, связанных с пользованием
водными объектами и направляемых на восстановление и охрану водных объектов
(см. ст. 125 ВК). Порядок взимания платы за воду, ее предельные размеры предусмотрены
Прейскурантом 03-03 "Тарифы на воду, забираемую из водохозяйственных систем
(поверхностные и подземные источники)", утвержденным постановлением Госкомцен
СССР от 14.10.1988 г. N 551 и введенным в действие с 1 января 1990 года.
Согласно общим указаниям Прейскуранта 03-03 плата за воду вносится в
доход государственного бюджета. Тарифы, т.е. размеры платы, распространены
на воду, забираемую промышленными предприятиями (объединениями) всех отраслей
народного хозяйства (в том числе входящие в систему агропромышленных комбинатов,
агрофирм Госагропрома) из водохозяйственных систем поверхностных и подземных
источников. Промышленные предприятия обязывались вносить плату за воду, забираемую
из водохозяйственных систем для собственных нужд, в бюджет независимо от того,
поступает она непосредственно из источников, от других промышленных предприятий
или предприятий коммунального хозяйства. Тариф установлен за 1 куб. м. потребляемой
воды.
Прейскурант установил единые предельные тарифы, т.е. размеры платы за
воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем.
Плата за воду из поверхностных источников первоначально была установлена в
размере 1,15 коп./куб. м, а за воду из подземных источников - 2 коп./куб.
м. Кроме того, дифференцированные размеры платы вводились для различных конкретных
водохозяйственных систем.
Одновременно промышленные предприятия в дополнение платы за воду обязывались
уплачивать в бюджет за безвозвратное водопотребление. Размер платы за 1 куб.
м безвозвратного водопотребления определялся исходя из средневзвешенного тарифа
за воду, забираемую из водохозяйственных систем поверхностных и подземных
источников, рассчитанной для данного предприятия, с коэффициентом 1.2.
Инструкцией Министерства финансов РСФСР N 16/111 от 27 мая 1991 г. "Об
исчислении и внесении в бюджет платы за воду" конкретизирован и уточнен порядок
взимания платы, дано толкование понятия "водохозяйственная система" . Согласно
Инструкции плательщиками в бюджет платы за воду являются предприятия, включая
предприятия Теплоэнергетики, независимо от формы собственности, состоящие
на хозяйственном расчете, имеющие самостоятельный баланс и являющиеся юридическими
лицами. Плата за воду включается в себестоимость продукции. Под водохозяйственной
системой понимается комплекс взаимосвязанных водных объектов (реки, водохранилища,
озера, подземные воды и другие водные объекты) и гидротехнических сооружений,
предназначенных для использования и охраны вод.
В этой же Инструкции устанавливались льготы по платежам за воду (см.
ст. 128). Законодательно плата за воду промышленными предприятиями была установлена
Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" от 27 декабря
1991 г., т.е. позже введения инструкции.
Закон РФ "О недрах" N 2395-1 от 21 февраля 1992 г. установил отчисления
на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Это новый вид платы, связанный
с пользованием водными объектами. На основании Закона о недрах Госналогслужбой
РФ разработана Инструкция о порядке исчисления и уплаты в бюджет отчислений
на воспроизводство минерально-сырьевой базы.
Если учесть, что большая часть ресурсов невозобновима, то платежи любого
размера с таким названием, вряд ли способны их воспроизвести. Закон РФ "О
ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы" от 30 декабря
1995 г. N 224-ФЗ вступил в силу с 1 января 1996 г. В соответствии с ним ставка
отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы определяется в процентах
от стоимости первого товарного продукта, полученного и реализованного из фактически
добытых полезных ископаемых и составляет для подземных вод 5%.
Использование этого Закона порождает вопросы как у плательщиков налога,
так и у работников налоговых служб, т.к. не конкретизировано, что понимается
под первым товарным продуктом. Кроме того, полученный и реализованный объем
воды постоянно не совпадают из-за утечек. Практика пошла по пути исчисления
5% от стоимости реализованного сырья, а распределение в бюджеты РФ и субъектов
Федерации осуществляется с учетом характера водопользователей.
Третий вид платежей, связанных с пользованием водными объектами, предусмотрен
Законом "О недрах" и постановлением Правительства от 28 октября 1992 г. N
828. Определено, что платежи в бюджет за право добычи подземной пресной воды
установлены для всех недропользователей, юридических и физических лиц при
наличии лицензии (разрешения). Лицензии выдаются представительной властью
и государственным органом управления фондом недр и его территориальными подразделениями.
Лицензии вступают в силу после их регистрации. Вопрос о порядке взимания и
размерах платежей за право пользования недрами при добыче подземных пресных
вод решается при выдаче лицензии.
Законом РФ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации
"О недрах" от 3 марта 1995 г. указано, что размеры платежей за добычу полезных
ископаемых определяются с учетом вида полезного ископаемого, качества и количества
его запасов, горно-технических и экономических условий освоения и разработки
месторождений, степени риска. Размеры платежей включаются в себестоимость
добычи полезных ископаемых и определяются как доля от стоимости добытых полезных
ископаемых и потерь при добыче, превышающих нормативы, устанавливаемые ежегодными
планами горных работ. При этом платежи за добычу полезных ископаемых с объемов
сверхнормативных потерь взимаются в двойном размере.
Эти положения о платежах относятся и к добыче подземных вод. Окончательные
размеры этих платежей устанавливаются в лицензиях за пользование недрами (за
право добычи подземных вод).
Практика установления условий платежей в лицензиях не приводит к их упрощению
для плательщиков. В качестве примера можно привести часть приложения к лицензии,
выданной в мае 1996 г. муниципальному предприятию "Водоканал" Балашихинского
района Московской области "Об условиях платежей за право на добычу полезного
ископаемого, на воспроизводство минерально-сырьевой базы и за пользование
земельным участком".
Лицензия обязывает "недропользователя" регулярно осуществлять платежи
за право на добычу подземных вод в размере, установленном Администрацией Московской
области и Центральным региональным геологическим центром:
- 2% отпускной цены на объем воды, передаваемой на хозяйственно-питьевые
нужды населения и госбюджетным организациям;
- 4% от отпускной цены на объем воды, передаваемой на нужды коммунально-бытовых
предприятий;
- 1% от отпускной цены на объем воды, передаваемой на производственные
нужды предприятий;
- 4% от отпускной цены на объем воды, передаваемой на хозяйственно-бытовые
нужды предприятий;
- 2% от стоимости добытой воды, расходуемой на собственные нужды "Недропользователем",
включая объем утечек воды при ее транспортировке до водопотребителя. В случае
превышения утечек над нормативными значениями (7% от величины водоотбора)
размер платежей увеличить в 2 раза на объем превышения.
Платежи распределяются в размерах: в бюджет Балашихинского района - 50%,
в бюджет Московской области - 25%, в федеральный бюджет - 25%.
Работа по практическому исполнению требований лицензии по расчетам платежей
является достаточно трудоемкой, осложняется наличием нескольких сотен предприятий
и организаций в районе, кому отпускается вода МП "Водоканал", и требует специального
штата работников. Включение норматива платы за превышение утечек в абзац лицензии
о плате за добытую воду на собственные нужды является не вполне логичным,
т.к. превышенная плата за утечки должна относиться ко всей величине водоотбора.
Порядок установления и взимания платы, связанной с пользованием водными объектами,
ее предельные размеры будут подвергаться в дальнейшем усовершенствованию.
Комментируемая статья содержит новую формулировку платежа за пользование
водными объектами (водный налог), отличающуюся от названия, предусмотренного
ст. 39 новой редакции Закона о недрах (хотя это не оговаривается). Поэтому
в лицензиях на право добычи подземных вод в настоящее время употребляется
терминология Закона о недрах. Система платежей, указанная в статье 123 Водного
кодекса, связывается с пользованием водными объектами, поэтому выделение платы
за пользование водными объектами (водный налог подлежит дальнейшему анализу
и изучению).
В отличие от земельного налога платежи, связанные с пользованием водными
объектами, перечисляются в виде регулярных взносов, ежемесячно.
Четвертым видом платежей, связанных с использованием водными объектами,
являются платежи за загрязнение водной среды (см. ст. 125 настоящего Кодекса).
Льготы по платежам указаны и в нормах Закона о недрах (см. ст. 128).
Дифференцированные ставки платы устанавливаются путем повышения базовых
ставок, представляющих собою минимальные нормативы платы, с учетом региональных
особенностей водного хозяйства (качество воды в водных объектах, напряженность
водохозяйственного баланса, необходимость проведения неотложных водохозяйственных
и водоохранных мероприятий).
Базовые нормативы платы устанавливаются для видов водопользования:
- изъятие воды из поверхностных, подземных водных объектов суши в пределах
установленного лимита, внутренних морских вод и территориального моря;
- использование водных объектов суши, внутренних морских вод и территориального
моря без изъятия воды в соответствии с условиями лицензий на водопользование
для целей водного транспорта, гидроэнергетики, сплава древесины, организованного
отдыха на воде, проведения на водных объектах работ с использованием средств
механизации (добыча полезных ископаемых, торфа и сапропеля, строительство
мостов и других сооружений, прокладка коммуникаций и т.д.), осушения болот,
создания искусственных островов и других видов использования акваторий;
- сброс сточных вод нормативного качества в водные объекты в пределах
установленных лимитов;
- другие виды специального водопользования, включенные в утверждаемый
специально уполномоченным государственным органом управления использованием
и охраной водного фонда перечень (см. примечание к предисловию).

Статья 124. Плата за пользование водными объектами (водный налог)
Плата за пользование водными объектами (водный налог) поступает в федеральный
бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, на территориях которых осуществляется
использование водных объектов, и распределяется в следующем соотношении:
федеральный бюджет - 40 процентов;
бюджет субъекта Российской Федерации - 60 процентов.

Комментарий к статье 124

Налоги являются "кровеносными сосудами" бюджетно-финансовой системы.
Они формируют финансовые ресурсы государства и сосредотачиваются в России
в бюджетах и внебюджетных фондах. Экономическое содержание налогов проявляется
в отношениях юридических и физических лиц, с одной стороны, и государства
с другой, по поводу формирования государственных финансов. Аккумулирование
средств от платежей за пользование природными ресурсами направлено на обеспечение
природоохранной функции государства.
Сущность налога состоит в изъятии органами государства и местного самоуправления
безвозмездно в свою пользу части валового внутреннего продукта в виде обязательного
взноса.
Налоги подразделяются на прямые и косвенные. Плательщиком прямых налогов
становится тот, кто получает доход, владеет имуществом. Окончательным плательщиком
косвенных налогов является потребитель товара, на которого налог перекладывается
путем надбавки к цене. Возможность переложения налогов на потребителя и выступает
критерием для подразделения их на прямые и косвенные.
Настоящая статья озаглавлена "Плата за пользование водными объектами
("водный налог)", однако в тексте идет речь о том, в какие бюджеты и в каких
размерах эта плата должна распределяться.
Комментируемая статья называет водным налогом плату за пользование водными
объектами, но не плату за водные ресурсы. Эти платежи, на наш взгляд, следует
понимать как платежи не за все ресурсы, сосредоточенные в водных объектах,
а только за те, которые используются конкретным водопользователем. Платежи
за право на добычу подземных вод можно считать разновидностью прямого водного
налога.
К водному налогу в статье отнесены только суммы платы за пользование
водными объектами, но не указано, какие составляющие, т.е. какие виды платежей
лежат в основе водного налога. Это требует разработки дополнительных инструкций.
Статья 42 новой редакции Закона РФ о недрах от 3 марта 1995 г. содержит
норму о распределении платежей за добычу подземных вод в порядке, устанавливаемом
водным законодательством Российской Федерации.
Вместе с тем, практика идет пока по пути установления требований перечисления
платежей не только в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации. Это
видно из приведенного текста лицензии МП "Водоканал" (см. комментарий к ст.
123 ВК), которая обязывает распределять платежи за право на добычу подземных
вод в районный, областной и федеральные бюджеты.
Плата, связанная с пользованием подземными водными объектами, взимается
с учетом следующих особенностей.
1. Плата за пользование подземными водными объектами (водный налог) не
взимается. Размер платы за добычу подземных вод (кроме шахтных и карьерных
вод, высокоминерализованных вод (рассолов), используемых в качестве сырья
для извлечения из них веществ, минеральных вод, используемых в лечебных целях,
термальных вод) устанавливается в соответствии со статьей 41 Закона Российской
Федерации "О недрах".
2. В базовые нормативы платы, направляемой на восстановление и охрану
водных объектов, затраты на воспроизводство подземных вод не включаются. Размеры
отчислений на воспроизводство подземных вод определяются в соответствии со
статьей 1 Федерального закона Российской Федерации "О ставках отчислений на
воспроизводство минерально-сырьевой базы" и включаются органами исполнительной
власти субъектов в дифференцированные ставки платы, направляемой на восстановление
и охрану водных объектов. Распределение сумм отчислений на воспроизводство
подземных вод между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской
федерации устанавливается в соответствии со статьей 44 закона Российской Федерации
"О недрах". Суммы отчислений на воспроизводство подземных вод, направляемые
в федеральный бюджет и зачисляемые в федеральный целевой бюджетный фонд восстановления
и охраны водных объектов, учитываются отдельной строкой и используются для
целевого финансирования работ, предусмотренных федеральными программами геологического
изучения недр, по предложению Роскомнедра.
Базовые нормативы платы, связанной с пользованием водными объектами,
утверждаются на 1 мз забираемой воды, на 1 мз сбрасываемых сточных вод, на
единицу продукции (услуг, работ) по бассейнам рек, крупным водохозяйственным
участкам или экономическим районам, морям.
Плата, связанная с пользованием водными объектами в пределах установленных
лимитов, определяется путем умножения соответствующих дифференцированных ставок
платы на показатели, характеризующие объемы водопользования (в соответствующих
физических единицах измерения), и суммированием полученных произведений по
видам водопользования.
Плата, связанная с пользованием водными объектами сверх установленных
лимитов, определяется путем умножения соответствующих дифференцированных ставок
платы на разность между фактическими объемами водопользования и установленными
лимитами, суммирования полученных произведений по видам водопользования и
умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент.
За сверхлимитный сброс в водные объекты сточных вод (стоков), содержание
вредных веществ в которых превышает установленные нормативы, вносится плата
по дифференцированным ставкам, увеличенным в 25 раз.
В случае отсутствия у водопользователя оформленной в установленном порядке
лицензии (разрешения) на специальное водопользование весь фактический объем
водопользования считается сверхлимитным.
Действуют утвержденные постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995
года N 661 "Изменения и дополнения, вносимые в положение о составе затрат
по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость
продукции (работ, услуг), и о порядке формирования финансовых результатов,
учитываемых при налогообложении прибыли". С учетом Водного кодекса РФ затраты
на оплату сверхлимитного изъятия воды из водных объектов, сброса в водные
объекты сточных вод сверх установленных лимитов и сброса сточных вод, содержание
вредных веществ в которых превышает установленные нормативы, в себестоимость
продукции (работ, услуг) не включаются и производятся за счет прибыли, остающейся
в распоряжении водопользователей. Затраты на оплату пользования водными объектами
(водный налог) учитываются в статье 10 "Прочие затраты" в составе налогов.
Основным актом в комментируемой области является постановление Совета Министров
РСФСР от 20.12.90 N 623 "О переходе на новую систему оптовых цен и тарифов
в РСФСР" (см. примечание к предисловию).

Статья 125. Плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов
Плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов, поступает
в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, на территориях
которых осуществляется использование водных объектов.
Плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов, вносимая
за:
изъятие воды из водных объектов в пределах установленного лимита;
сверхлимитное изъятие воды;
использование водных объектов без изъятия воды в соответствии с условиями
лицензии на водопользование;
сброс сточных вод нормативного качества водные объекты в пределах установленных
лимитов, -
поступает в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации
в следующем соотношении:
федеральный бюджет 40 процентов;
бюджет субъекта Российской Федерации - 60 процентов.
За сверхлимитное изъятие воды устанавливается повышенная плата.
Плата, указанная в части второй настоящей статьи, поступающая в федеральный
бюджет, направляется на формирование федерального целевого бюджетного фонда
восстановления и охраны водных объектов.
Плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов, поступающая
в бюджеты субъектов Российской Федерации, используется для финансирования
мероприятий по рациональному использованию, восстановлению и охране водных
объектов.
Средства федерального целевого бюджетного фонда восстановления и охраны
водных объектов, а также средства, поступающие в бюджеты субъектов Российской
Федерации, используются для реализации федеральных и территориальных государственных
программ использования, восстановления и охраны водных объектов; финансирования
мероприятий по рациональному использованию, восстановлению и охране водных
объектов; защиты от вредного воздействия вод; осуществления научно-исследовательских
и проектных работ, а также для иных целей, связанных с рациональным использованием,
восстановлением и охраной водных объектов.
Плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов, вносимая
за:
сброс в водные объекты сточных вод, содержание вредных веществ в которых
превышает установленные нормативы;
сброс в водные объекты сточных вод нормативного качества сверх установленных
лимитов,поступает в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской
Федерации и в местные бюджеты в следующем соотношении:
федеральный бюджет 10 процентов;
бюджет субъекта Российской Федерации - 30 процентов;
местный бюджет - 60 процентов.
За сброс в водные объекты сточных вод, содержание вредных веществ в которых
превышает установленные нормативы, и сточных вод нормативного качества сверх
установленных лимитов предусматривается повышенная плата.
Плата, указанная в части пятой настоящей статьи, поступающая в федеральный
бюджет, направляется на формирование федерального целевого бюджетного экологического
фонда.

По-видимому, в тексте статьи 125 настоящего Кодекса, опубликованного в "Российской
газете" от 23, 25 ноября 1995 г., допущена опечатка. Вместо слов "части пятой"
следует читать "части седьмой"

Плата, указанная в части пятой настоящей статьи, поступающая в федеральный
целевой бюджетный экологический фонд, бюджеты субъектов Российской Федерации
и в местные бюджеты, используется не менее чем на 80 процентов для финансирования
мероприятий по восстановлению и охране водных объектов.
Порядок расходования средств федерального целевого бюджетного фонда восстановления
и охраны водных объектов и федерального целевого бюджетного экологического
фонда определяется Правительством Российской Федерации.

Комментарий к статье 125

Статья указывает конкретные виды платы, направленной на восстановление
и охрану водных объектов и ее распределение.
Согласно Прейскуранту N 03-03 (см. ст. 123) оплате подлежит весь объем
забираемой предприятием воды из водохозяйственных систем поверхностных и подземных
источников. При потреблении воды в пределах лимита, установленного органами
по регулированию использования и охране вод, плата за воду взимается по тарифу
для конкретной водохозяйственной системы, т.е. по дифференцированным размерам
платы.
Лимит выражается в установлении предельных размеров объема добычи и забора
из водоемов на определенный период. За сверхлимитный забор воды плата за нее
производится в пятикратном размере.
Согласно Инструкции Минфина РСФСР от 27 мая 1991 г. N 16/111 "Об исчислении
и внесении в бюджет платы за воду" при получении воды от поставщиков промышленные
предприятия кроме платы за воду в бюджет оплачивают поставщикам за услуги
по подаче воды. Лимиты забора воды отражаются в разрешениях (лицензиях) на
водопользование.
За прошедшие годы тарифы платы за воду в связи с ростом инфляции менялись
в сторону увеличения. Законом РФ "О федеральном бюджете на 1996 год" от 31.12.95
г. N 228-ФЗ рекомендовано органам государственной власти субъектов Федерации
с 1 января 1996 года применять тарифы на воду, забираемую промышленными предприятиями
из водохозяйственных систем, действовавшие до 31.12.95 г. с коэффициентом
2. Соответственно увеличится и плата за сверхлимитные объемы изымаем ой воды.
Нормы о плате за загрязнение водной среды содержатся в ст. 20 Закона
об охране окружающей природной среды от 19 декабря 1991 г.
Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 утвержден
Порядок определения платы и ее предельны размеров за загрязнение окружающей
природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия. Порядок
предложено ввести с 1 января 1993 года, для чего органам исполнительной власти
субъектов Федерации и Минэкологии (позже получивший наименование Минприроды)
утвердить базовые нормативы платы, в том числе и за сброс загрязняющих веществ
в поверхностные и подземные водные объекты, коэффициенты к ним, учитывающие
экологические факторы.
Порядок установил два вида базовых нормативов платы:
а) за сбросы загрязняющих веществ в пределах допустимых нормативов;
б) за сбросы загрязняющих веществ в пределах установленных лимитов (временно
согласованных нормативов).
Базовые нормативы платы устанавливаются по каждому ингредиенту загрязняющего
вещества (отхода), ввиду вредного воздействия с учетом степени опасности их
для природной среды и здоровья населения. Для отдельных регионов и бассейнов
рек устанавливаются коэффициенты к базовым нормативам платы, учитывающие природно-климатические
особенности территорий, значимость природных и социально-культурных объектов.
Дифференцированные ставки платы определяются умножением базовых нормативов
платы на коэффициенты, учитывающие экологические факторы.
Плата за загрязнение природной среды в размерах, не превышающих установленные
допустимые нормативы сбросов загрязняющих веществ, определяются путем умножения
соответствующих ставок платы на величину указанных видов загрязнения и суммирования
полученных произведений по видам загрязнения.
Плата за загрязнение природной среды в пределах установленных лимитов
определяется путем умножения соответствующих ставок платы на разницу между
лимитными и предельно допустимыми сбросами загрязняющих веществ и суммирования
полученных произведений по видам загрязнения.
Плата за сверхлимитное загрязнение природной среды определяется и путем
умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных
лимитов на величину превышения фактической массы сбросов загрязняющих веществ
над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам
загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент.
В случае отсутствия у природопользователя разрешения на сброс загрязняющих
веществ вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхлимитная.
Платежи за предельно допустимые сбросы загрязняющих веществ в водную
среду осуществляются за счет себестоимости продукции (работ, услуг), а платежи
за их превышение за счет прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя.
Предельные размеры платы за загрязнение природной среды сверх предельно допустимых
нормативов устанавливаются в процентах от прибыли, остающейся в распоряжении
природопользователя, дифференцировано по отдельным отраслям с учетом их экономических
особенностей.
Если указанные платежи, определенные расчеты равны или превышают размер
прибыли, остающейся у природопользователя, то органами Минприроды, органами
санитарно-эпидемиологического надзора и органами исполнительной власти рассматривается
вопрос о приостановке или прекращении деятельности соответствующего предприятия,
учреждения, организации. Внесение платы за загрязнение природной среды не
освобождает природопользователей от выполнения мероприятий по охране окружающей
среды и рациональному использованию природных ресурсов, а также от возмещения
в полном объеме вреда, причиненного природной среде, здоровью и имуществу
граждан, другим предприятиям в соответствии с действующим законодательством.
На основании Постановления Правительства от 28.08.92 г. N 632 Минприроды
были разработаны Инструктивно-методические документы по определению базовых
нормативов платы за выбросы/сбросы загрязняющих веществ, которые введены в
действие с 1 января 1993 года. Согласно п. 5. 1 Инструктивно-методических
документов превышение нормативных или временно согласованных (лимитных) сбросов
считается сверхлимитными сбросами.
С учетом Инструктивно-методических документов утверждались нормативы
платы в регионах РФ. Так, в Московской области базовые нормативы платы за
сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты разработаны
для 198 загрязняющих веществ, в т.ч. азот, ацетон, бензол, бор, висмут, ванадий
и т.д. Нормативы платы за сброс 1 т загрязняющих веществ в рублях установлены
отдельно в пределах допустимых нормативов сбросов и в пределах установленных
лимитов (временно согласованных нормативных сбросов). Например, норматив платы
за сброс в водную среду 1 т нефти и нефтепродуктов в пределах допустимых нормативов
сбросов составляет 44350 руб., а за сброс в пределах установленных лимитов
этого же количества составляет 221750 руб. Аналогично нормативы платы за сброс
1 т кадмия составляют 443500 и 2217500 руб. Для всех без исключения водных
объектов Московской области коэффициент экологической ситуации и экологической
значимости составляет величину в 1,24.
С 1 января 1996 г. Минприроды РФ по согласованию с Минэкономики РФ и
Минфином РФ ввело на территории Российской Федерации коэффициент индексации
платы за загрязнение природной среды в размере 35. Этот коэффициент применяется
к базовым нормативам платы, утвержденным 27 ноября 1992 г., в том числе за
сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты в пределах
допустимых нормативов сбросов, в пределах установленных лимитов (временно
согласованных нормативных сбросов) и за превышение лимитов.
Распределение платы, направляемой на восстановление и охрану водных объектов,
указанное в части первой комментируемой статьи, не согласуется с частью пятой.
В первой части называется только два вида бюджетов федеральный и бюджеты субъектов
Федерации, на территории которых осуществляется использование водных объектов.
В пятой же части статьи упоминаются и местные бюджеты.
Статья предусматривает создание федерального целевого бюджетного фонда
восстановления и охраны водных объектов. Одним из видов платы, направляемых
на его формирование, указана плата за сброс сточных вод нормативного качества
в пределах установленных лимитов. Это не согласуется с п. 4 ст. 20 Закона
об охране окружающей природной среды, в соответствии с которым плата как за
нормативные сбросы, так и за сверхнормативные направляются в экологические
фонды.
Целью формирования федерального целевого бюджетного фонда является финансирование
мероприятий, направленных исключительно на восстановление и охрану водных
объектов. В 1994 году из общего объема инвестиций, направленных на рациональное
использование и охрану водных ресурсов, за сет экологических фондов затрачено
28,5 млрд. руб., что составило всего 2,1%. Дефицит средств сдерживает строительство
водоохранных сооружений, внедрение безотходных технологий. Только этим можно
объяснить законодательное установление федерального целевого бюджетного фонда
восстановления и охраны водных объектов путем частичного изъятия средств из
экологических фондов, а также определение 80-ти процентной доли региональных
и местных бюджетов от указанных видов платы на финансирование охраны водных
объектов. Это повлечет за собой сокращение средств, поступающих в экологические
фонды, и противопоставление федерального целевого бюджетного фонда восстановления
и охраны водных объектов и федерального целевого бюджетного экологического
фонда.
Часть пятая настоящей статьи поступление платы за сброс в водные объекты
вредных веществ сверх нормативов и сверх установленных лимитов в размере 10%
связывает с поступлением в федеральный экологический фонд. Остальные платежи
поступают в региональные и местные бюджеты, что также не согласуется с законом
об охране окружающей природной среды.
Плата за пользование водными объектами (водный налог), а также плата,
направляемая на восстановление и охрану водных объектов, осуществляется водопользователями
за счет себестоимости продукции (работ, услуг).
Платежи, связанные с пользованием водными объектами, осуществляются водопользователями
в сроки, устанавливаемые органами Государственной налоговой службы Российской
федерации. По истечении установленных сроков, суммы платежей взыскиваются
с водопользователя в безакцептном порядке.
Внесение платы, связанной с пользованием водными объектами, не освобождает
водопользователей от выполнения мероприятий по охране водных объектов и рациональному
использованию их ресурсов и предупреждению вредного воздействия вод, связанных
со спецификой водопользования, а также от возмещения в полном объеме вреда,
наносимого в результате нарушения водного законодательства.

Статья 126. Сбор за выдачу лицензий на водопользование
Сбор за выдачу лицензий на водопользование взимается специально уполномоченным
государственным органом управления использованием и охраной водного фонда.
Размер сбора за выдачу лицензий на водопользование определяется исходя
из расходов на экспертизу заявок на пользование водными объектами, организационных
и иных расходов, связанных с выдачей лицензий, и утверждается органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации по представлению специально уполномоченного
государственного органа управления использованием и охраной водного фонда.

Комментарий к статье 126

Сбор - это платеж, установленный законодательством, вносимый юридическими
и физическими лицами за услуги, оказываемые государственными органами и органами
местного самоуправления.
Лицензирование, т.е. выдача разрешений на водопользование, является платным,
за что взимается сбор. Цель лицензионного сбора - возмещение расходов на выдачу
этого документа.
Размер сбора за выдачу лицензии определяется рядом слагаемых. Он включает
расходы на экспертное заключение материалов, представленных потенциальными
водопользователями, стоимости бланков лицензии, других организационных расходов.
Оплата за лицензии производится в равных долях на расчетные счета органов,
выдающих документ.
Лицензии на водопользование из поверхностных источников выдаются органами
Роскомвода, по подземным источникам - органами Роскомнедра. Указания о размерах
сбора за лицензию включены в Положение о порядке лицензирования пользования
недрами на территории Московской области, утвержденное решением Московской
областной Думы от 28.09.94 г. Аналогичный или сходный порядок существует и
в других субъектах Федерации.
В связи с введением в действие с 1 января 1995 г. первой части Гражданского
кодекса РФ и принятием новой редакции закона "О недрах" Комитет РФ по геологии
и использованию недр издал Приказ N 65 от 18.05.95 г. об утверждении Инструкции
о порядке переоформления лицензий на пользование недрами. Пункт 21 Инструкции
предусматривает взимание лицензионного сбора в размерах, обеспечивающих возмещение
затрат на экспертизу и переоформление документов.
Для получения лицензии необходимы согласования условий водопользования
с органами охраны окружающей природной среды и другими. Потенциальные водопользователи
пользуются услугами специалистов этих органов и оплачивают их помимо оплаты
за лицензию.

Статья 127. Принципы экономического стимулирования рационального использования,
восстановления и охраны водных объектов
Экономическое стимулирование рационального использования, восстановления
и охраны водных объектов предусматривает:
установление налоговых и иных льгот, предоставляемых гражданам и юридическим
лицам, выполняющим работы по восстановлению и охране водных объектов, предупреждению
и ликвидации вредного воздействия вод;
предоставление льготных кредитов на выполнение работ по восстановлению
и охране водных объектов, предупреждению и ликвидации вредного воздействия
вод;
установление налоговых, кредитных и иных льгот, предоставленных водопользователям.
Порядок предоставления налоговых, кредитных и иных льгот за рациональное
использование, восстановление и охрану водных объектов устанавливается законодательством
Российской Федерации.

Комментарий к статье 127

Статья имеет название "Принципы экономического стимулирования рационального
использования, восстановления и охраны водных объектов". Однако в ее тексте
сказано не о принципах, а о видах стимулирования. Для физических и юридических
лиц, выполняющих работы по восстановлению и охране водных объектов в статье
указаны всего два вида стимулирования - налоговые, кредитные и иные льготы.
Это является лишь малой частью видов экономического стимулирования, предусмотренных
Законом об охране окружающей природной среды применительно к охране всех природных
ресурсов в целом.
Предоставление налоговых, кредитных льгот водопользователям может иметь
место после их нормативного, безадресного установления, но не наоборот.
Принципы экономического стимулирования вырабатываются практикой. Термин
"стимул" - (от латинского слова stimulus) буквально означает остроконечную
палку, которой погоняют животных. Стимулирование - это побуждение к действию.
Стимул, другими словами, - это то, что вызывает заинтересованность в совершении
чего-либо.
В последние годы стимулированию придается большое значение. Усиливается
понимание того, что только санкциями наладить дело охраны природы невозможно.
В национальном плане России действий по окружающей среде поставлена задача
разработать научные основы экономического стимулирования рационального использования
природных ресурсов. Разработка общих принципов стимулирования природоохранной
деятельности имеет международное значение, т.к. вытекает из многостороннего
Соглашения от 8 февраля 1992 года государств-участников СНГ.
К общим исходным началам побуждения природоохранной деятельности, т.е.
стимулирования можно отнести следующие:
1. Комплексность стимулирования, означающая обязательность стимулирования
операций технологических процессов, если они проводятся экологически приемлемыми
методами, обеспечивают ресурсосбережение, а также и собственно природоохранных
мероприятий (строительство очистных сооружений и др.).
2. Соблюдение баланса между экономическим стимулированием и экономическими
санкциями, т.е. между позитивными и негативными мерами воздействия на природопользователей.
3. Сочетание стимулирования на различных уровнях экономического механизма.
Недостаточно поощрять работников за природоохранную деятельность только в
рамках предприятия путем премирования. Необходимо побуждать к этой деятельности
предприятие и как юридическое лицо на федеральном, региональном и местном
уровнях.
4. Увязка стимулирования с другими элементами экономического механизма
природопользования - планированием, регулированием, санкциями. Экономическое
стимулирование играет важную роль, но оно не панацея, и применяемое отдельно,
в отрыве от других элементов не даст того эффекта и не оправдает тех надежд,
которые с ним связываются.
5. Сочетание материального и морального стимулирования, как отдельных
работников, так и предприятий. Человек как биологическое существо должен для
своего существования удовлетворять материальные интересы, а как существо социальное
- интересы духовные. Одним из методов удовлетворения духовных потребностей
является гласность о результатах природоохранного труда и характере стимулирования.

Статья 128. Льготы по платежам, связанным с пользованием водными объектами
Государственным организациям, осуществляющим свою деятельность в социальной
сфере, а также водопользователям, использующим водные объекты для сельского
хозяйства, устанавливаются льготные предельные размеры платы, направляемой
на восстановление и охрану водных объектов, в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
Льготы водопользователям, указанным в части первой настоящей статьи,
а также льготы другим категориям водопользователей по платежам, связанным
с пользованием водными объектами и направляемым в бюджеты субъектов Российской
Федерации, могут устанавливаться законами и иными нормативными правовыми актами
субъектов Российской Федерации в пределах сумм, поступающих в их бюджеты.

Комментарий к статье 128

Регулирующая функция государства проявляется через систему налоговых
льгот, направленных на побуждение или сдерживание какой-либо деятельности.
Инструкция Министерства финансов РСФСР N 16/111 "Об исчислении и внесении
в бюджет платы за воду" от 27 мая 1991 г. установила льготы по платежам. В
соответствии с ней плата в бюджет не вносится за воду:
- отпускаемую плательщиками другим потребителям;
- забираемую рыбоводными заводами;
- забираемую не из систем водоснабжения промышленного предприятия, состоящими
на его балансе службами;
- за подземные лечебные минеральные воды;
- за морскую воду.
Ст. 10 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"
предусмотрела виды льгот по налогам, применяемых во всех сферах деятельности.
К ним относятся:
- необлагаемый минимум объекта налога;
- изъятие из обложения определенных элементов объекта налога;
- освобождение от уплаты налога отдельных лиц и категорий плательщиков;
- понижение налоговых ставок;
- вычет из налогового оклада (налогового платежа за расчетный период);
- целевые налоговые льготы, включая налоговые кредиты (отсрочку взимания
налогов);
- прочие налоговые льготы.
Закон РФ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации
"О недрах" от 3 марта 1995 г. (см. ст. 40) освобождает от платежей собственников,
владельцев земельных участков, осуществляющих добычу подземных вод на принадлежащем
им или арендуемом ими земельном участке непосредственно для своих нужд. Решение
об освобождении пользователей недр от отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой
базы (в том числе и водопользователей) принимается органами, представляющими
лицензии на пользование недрами (см. ст. 44).
В комментируемой статье указаны только две категории водопользователей,
на которых распространяются льготы по платежам, третья категория указана в
статье 122 Водного кодекса.
В другой отрасли природо-ресурсного права - земельном льготы плательщиков
указываются более обстоятельно.

Раздел V. Разрешение споров по вопросам использования
и охраны водных объектов и ответственность за нарушение
водного законодательства Российской Федерации

Глава 13. Разрешение споров по вопросам использования
и охраны водных объектов

Статья 129. Порядок разрешения споров по вопросам использования и охраны
водных объектов
Споры по вопросам использования и охраны водных объектов разрешаются
в суде, арбитражном суде или третейском суде в порядке, установленном законодательством
Российской Федерации.
Защита прав пользования водными объектами в административном порядке
осуществляется лишь в случаях, предусмотренных федеральным законом. Решения,
принятые в административном порядке, могут быть обжалованы в суд.

Комментарий к статье 129

Нормы Общей части настоящего Кодекса имеют общее значение для всех последующих
его положений, сосредоточенных в Особенной части, в том числе по вопросам
законных прав водопользования, разрешения споров, ответственности.
В самом деле, разрешение споров по вопросам использования и охраны водных
объектов, ответственность за нарушение водного законодательства Российской
Федерации имеют прямое отношение по существу ко всем последующим статьям Особенной
части Водного Кодекса. Но они, конечно, также прямо относятся и к статьям
Общей части Кодекса.
По существу все статьи Кодекса имеют регулирующее значение, они регулируют
те вопросы водных отношений, которым они посвящены. И в тех статьях, конечно,
сформулированы механизмы их действия, механизмы регулирования, решения вопросов.
Но защита водных прав, разрешение споров и ответственность - наиболее
существенные юридические механизмы осуществления Кодекса, правильного использования
применения его гражданами, юридическими лицами, органами исполнительной власти
(администрацией) и др., а также особенно судебными, судебно-арбитражными и
третейскими судами.
Правильное разрешение споров - это защита прав одних лиц (физических
и юридических) и отказ в такой защите другим, т.е. виновным в тех или иных
нарушениях или не имеющим права на защиту, неосновательно требующих защиты
этих своих прав.
Кроме того, разрешение споров, особенно имущественных, как правило, связано
с ответственностью виновных лиц - нарушителей закона. Удовлетворяя иск, суд
защищает права истца, а отказывая в иске, защищает права ответчика. Вот почему
указанный механизм является действенным и справедливым механизмом. Конечно,
возможны ошибочные решения, но они исправляются вышестоящими судами. Судебными
и судебно-арбитражными органами в исковом порядке даже могут признаваться
противоправными решения или действия органов государственной или муниципальной
властей.
Конечно, разрешение споров зачастую связано и с привлечением виновных
к уголовной ответственности - например, с виновного по приговору суда взыскиваются
суммы в погашение имущественного ущерба.
Практика по этому вопросу существует во всех законах. В некоторых законах
разрешение споров и ответственность помещаются в разных разделах (например,
Закон "Об охране окружающей природной среды"), а в некоторых, например, в
Водном Кодексе, - соединяются в одном разделе. Принципиального значения это
не имеет - главное, чтобы соответствующие вопросы были урегулированы в данном
Законе.
Глава 13 Раздела V Кодекса посвящена разрешению споров по вопросам использования
и охраны водных объектов и состоит из одной (129) статьи. Статья 129 посвящена
порядку разрешения этих споров. Самого перечисления споров в главе и статье
нет, но споры должны разрешаться. В целях правильного понимания и применения
главы и статьи их надо брать в контексте со всеми статьями и разделами Кодекса,
потому что именно там можно встретить конкретные ситуации (водные споры),
которые надо разрешать. Спорам о возмещении ущерба посвящена ст. 131 ВК.
Изучение Водного Кодекса показывает, что во многих его статьях имеются
нормы, предусматривающие административный порядок предоставления водного объекта
в пользование, передачи в аренду, установление условий и порядка пользования
и т.д. И по всем этим вопросам могут иметь место нарушения прав пользования,
которые разрешаются административным путем.
В статье 129 ВК специально оговаривается, что защита прав пользования
водными объектами в административном порядке осуществляется лишь в случаях,
предусмотренных Федеральным законом. Главным образом это Конституция РФ, сам
Водный кодекс и Кодекс об административных нарушениях. Это говорит прежде
всего о сокращении применения административного метода и о расширении порядка
судебного и судебно-арбитражного разрешения водных споров, что свидетельствует
о дальнейшем расширении практики широкого демократизма в решении этих вопросов.
Сами администрации и другие государственные органы принимают меры к отмене
незаконных решений, исправлению своих ошибок.
В соответствии с Конституцией РФ человек, его права и свободы являются
важнейшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина
- обязанность государства (ст. 2).
В главе 2 Конституции РФ сформулированы все права и свободы гражданина.
Они определяют смысл, содержание деятельности законодательной и исполнительной
власти. Конституция определяет порядок пользования ими, защиты и охраны не
только в административном порядке, но и путем правосудия (ст. 18).
В Водном кодексе сформулирована специальная статья о правах водопользователей
(ст. 92 ВК). Их очень много и в одной статье все перечислить невозможно. Статья
получилась не излишней, хотя и оказалась формально перечневой. Права же водопользователей
сформулированы во многих статьях Кодекса и при решении вопросов охраны и защиты
прав водопользователей, разрешения споров и ответственности за нарушение водного
законодательства статью 129 надо применять в контексте с другими статьями
Кодекса.
Сказанное можно подтвердить рядом примеров. Так, в ст. 20 Кодекса говорится
о водных объектах общего пользования. Они находятся в общедоступном, открытом
пользовании. Поэтому никто не вправе гражданам запретить пользоваться ими
- такие запреты не имеют юридической силы, кроме установленных запретов (для
купания, питья, бытовых нужд и др.). Водные объекты особого пользования вправе
использовать определенный круг лиц, указанный в лицензии (ст. 21). Поэтому
пользование объектом другими лицами нарушает права водопользователей, имеющих
лицензии (ст. 21). Статья 21 устанавливает правоспособность и дееспособность
физических и юридических лиц на получение лицензий на право пользования водным
объектом. Необоснованные ограничения этих прав недействительны. Недействительны
ограничительные действия должностных административных лиц в отношении водопользователей,
имеющих лицензии и не нарушающих права владения, пользования и распоряжения
водами - ст. 38. Права лиц, участвующих в конкурсе на получение лицензии на
водопользование, могут быть нарушены монополистическими действиями других
водопользователей (препятствие участия в конкурсе, волокита с выдачей лицензии
и др. - ст. 93). Нарушаются права водопользования производственно-хозяйственной
деятельностью на водных объектах (ст. 99, 100, 105, 106).
Перечень подобных примеров можно было бы продолжить. Таким образом, правоохранительная
направленность Водного кодекса в отношении добросовестных водопользователей
и собственников водных объектов вполне очевидна. Это - важное достоинство
современного Водного кодекса, что соответствует новой принятой в 1993 г. Конституции
РФ.
Административный порядок охраны прав водопользователей связан и с административным
принуждением в пользу этой охраны прав на водопользование. Это вытекает из
ч. 2 ст. 129 Кодекса, в которой говорится о судебном обжаловании таких решений.
Но это не препятствует жалобщику обратиться в вышестоящий административный
орган, а не в суд. Если решения, о которых говорилось выше, восприняты обеими
сторонами как правильные, значит законные права считаются восстановленными
в административном порядке. Если же решение считается водопользователем неправильным
- вправе ли он обратиться в вышестоящую администрацию, или к вышестоящему
должностному лицу администрации или вышестоящему специально-уполномоченному
органу по охране вод?
Здесь можно обратиться к ряду административно-правовых актов. По положению
о дисциплинарной ответственности глав администраций, утвержденному Указом
Президента РФ от 7 августа 1992 г. N 829 <115>, если права администрации нарушили
права того или иного водопользователя, руководитель вышестоящей администрации
отменяет решение нижестоящего руководителя администрации и налагает на него
взыскание, и тем самым нарушенное право восстанавливается в административном
порядке.
То же самое можно сказать и об Указе Президента РФ от 22 марта 1993 г.
"Об ответственности должностных лиц исполнительной власти в Российской Федерации"
<116>.
Если нижестоящие должностные лица, не выполняющие или плохо выполняющие
законодательство, допускают нарушения прав граждан и юридических лиц, в том
числе водопользователей, на них налагается дисциплинарное взыскание, а нарушенные
права таким образом восстанавливаются.
Можно также сослаться на Указ Президента РФ от 7 апреля 1993 г. "О борьбе
с коррупцией в системе государственной службы". Из него также вытекает, что
служащие госаппарата, оказывая льготы и предпочтения одним предпринимателям
(водопользователям) и нарушая права других, совершают должностное нарушение,
за которое привлекаются к ответственности, а нарушенное право таким образом
восстанавливается <117>.
В части 1 статьи 129 ВК говорится, что решения, принятые в административном
порядке, могут быть обжалованы в суд. Это еще более демократичная мера в охране
прав, в т.ч. в области водопользования.
В этом отношении значение имеет Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании
в суд действий и решений, нарушающих права и свободы гражданина" <118>.
В соответствии с этим Законом каждый гражданин вправе обратиться с жалобой
в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных
органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений,
общественных объединений или должностных лиц нарушены его права и свободы
(ст. 1).
К действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления,
учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных
лиц, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные
действия (решения), в результате которых:
- нарушены права и свободы гражданина;
- созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
- незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно
привлечен к какой-либо ответственности (ст. 2).
Гражданин, в т.ч. водопользователь, вправе обратиться с жалобой на действия
(решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо
к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного
самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению,
должностному лицу (ст. 4).
Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо
обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении
жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи,
он вправе обратиться с жалобой в суд.
Жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его
представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем
общественной организации, трудового коллектива.
Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства,
либо в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица.
Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:
- три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его

<<

стр. 7
(всего 9)

СОДЕРЖАНИЕ

>>