<<

стр. 8
(всего 9)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

права;
- один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об
отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении
жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином
не был получен на нее письменный ответ.
Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен
судом. (ст. 5)
Жалоба гражданина на действия (решения) государственных органов, органов
местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных
объединений, должностных лиц рассматривается судом по правилам гражданского
судопроизводства.
По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение (ст. 7).
Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение)
незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные
к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные
права и свободы.
Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим
прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы (ст. 8).
Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных
органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений,
должностных лиц и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской
Федерации.
Решение суда направляется соответствующему органу, объединению или должностному
лицу, а также гражданину не позднее десяти дней после вступления решения в
законную силу.
Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее
чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения
суд принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
Выше говорилось об охране прав водопользования, которые защищаются и
охраняются в административном порядке. Это может осуществляться также рассмотрением
водных споров. Но это происходит под знаком охраны права на водопользования.
В соответствии с п. 2 ст. 129 ВК споры по вопросам использования и охраны
водных объектов разрешаются также в суде, арбитражном суде или третейском
суде, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Необходимо отметить, что споры, как правило, перемежаются с нарушениями
прав землепользования, поэтому с указанными и др. нарушениями связаны также
и вопросы ответственности за эти нарушения (см. ст. 131 ВК).
В ВК обоснованно отсутствует статья о перечне споров. Невозможно заранее
их сформулировать. Они практически возникают чуть ли не ежедневно между различными
субъектами
органами, должностными лицами, гражданами. "Искать" то или иное нарушение
необходимо чуть ли не по всему ВК, т.е. по существу это дело истцов, а задача
правоохранительных и правоприменительных органов - правильно разобраться в
каждом споре и вынести правильное решение.
Споры о водопользовании - это, как правило, разногласия между сторонами,
субъектами водных правоотношений, где одна сторона нарушает права другой стороны
и тем самым нарушает водное законодательство.
Так, например, в ст. 3 Кодекса сформулированы цели водного законодательства.
Именно в связи с указанными целями могут возникать десятки и более водных
споров. Водные споры могут возникнуть в связи с соотношением и применением
водного, гражданского, земельного и др. законодательства (ст. 2).
Предметом споров могут быть отношения, вытекающие из прав и обязанностей
субъектов прав на землю, использование объектов общего и обособленного пользования
(ст. 12, р. IV, ст. 20-21 и др.); из фактов несоблюдения или нарушений лицензий,
из отношений, касающихся водных сервитутов, загрязнений, засорений, загрязнений
вод; осуществлением и защитой прав пользования водными объектами (гл. 6);
ограничения и прекращения прав пользования водными объектами (ст. 89); охраной
водных объектов (гл. 11) и др. Подобные примеры можно было бы продолжать дальше.
Но ясно одно, что виды и суть различных споров "сосредоточены" в самом Водном
кодексе. И все эти споры правоприменительные органы должны в совокупности
учитывать и применять указанные нормы о водных спорах. О рассмотрении этих
споров говорится в ст. 64 ВК (о спорах имущественного характера - в ст. 131).
Подведомственность водных споров, рассматриваемых судами, определена
ГК и ГПК РФ. В общем принципе суды рассматривают водные споры между гражданами
или хотя бы если одной из сторон является гражданин.
Арбитражные суды рассматривают споры между юридическими лицами, а также
гражданами - предпринимателями без права юридического лица.
Речь здесь идет о водных спорах, кроме споров о причинении и возмещении
ущерба, причиненного водным объектам (о последних говорится в комментарии
к ст. 131 ВК).
Третейский суд рассматривает водные споры (как экономические) между сторонами
- по их соглашению.
Новый Федеральный Конституционный Закон об арбитражных судах Российской
Федерации принят 5 апреля 1995 г. вместо отмененного Закона РСФСР ("Об арбитражном
суде" от 4 июля 1991 г.) <119>. Он является Конституционным, т.е. принятым
Госдумой в особом порядке (квалифицированным большинством голосов) и обладает
по отношению других актов как бы конституционной силой. Закон создал окружные
арбитражные суды (10 судов по 10 регионам), которые стали рассматривать дела
в кассационном порядке. Высший Арбитражный Суд сосредоточил свое внимание
на обобщении практики и даче судам соответствующих руководящих разъяснений.
Новый Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации принят Госдумой
5 мая 1995 г. <120>. Прежний Арбитражный процессуальный кодекс РСФСР от 5
марта 1995 г. был отменен. Подведомственность и конкретная подсудность арбитражных
судов определена главой 3 Нового АПК; глава 4 регулирует участников арбитражного
процесса; раздел 11 регулирует производство в арбитражном суде первой инстанции;
другие вопросы.
Правоприменителям и другим читателям весьма полезно ознакомиться с Законом
об арбитражном суде и Арбитражным процессуальным кодексом в схемах и таблицах,
в которых четко и ярко показаны система судов, подведомственности, стороны
в процессе и др. <121>
Временное Положение о третейском суде для разрешения экономических споров
было утверждено постановлением Верховного Совета РСФСР 24 июня 1992 г. <122>
В нем урегулированы вопросы организации, формы и методы деятельности третейских
судов. Водные споры прямо не упоминаются, но они относятся к экономическим
спорам. Следовательно, многие водные споры, как экономические, рассматриваются
третейскими судами. В настоящее время готовится Закон о третейских судах.

Глава 14. Ответственность за нарушение водного законодательства
Российской Федерации

Статья 130. Административная и уголовная ответственность за нарушение
водного законодательства Российской Федерации
Лица, виновные в нарушении водного законодательства Российской Федерации,
несут административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
Штрафы за административные правонарушения налагаются должностными лицами
специально уполномоченного государственного органа управления использованием
и охраной водного фонда в пределах их компетенции, установленной законодательством
Российской Федерации.
Наложение штрафа не освобождает виновных лиц от обязанности устранения
допущенных нарушений и возмещения причиненного ущерба.

Комментарий к статье 130

Административная ответственность наступает за административные правонарушения,
предусмотренные административным и иным законодательством. Водные административные
правонарушения - часть административных правонарушений.
В Законе об охране окружающей природной среды закреплено более 15 экологических
правонарушений. Водные правонарушения - это во многом экологические правонарушения.
Поэтому в необходимых случаях возможно применять и отдельные меры, предусмотренные
в этом Законе.
Далее, в статье 5 Водного Кодекса понятие водного отношения берется довольно
широко. Эта статья решает вопросы регулирования водных отношений в связи с
регулированием отношений по поводу земель, лесов, недр, растительного и животного
мира, атмосферного воздуха, подчеркивая, что эти отношения регулируются и
водным законодательством в той мере, в какой это необходимо для рационального
использования и охраны вод. Водное законодательством наряду с горным законодательством
регулирует также отношения в области геологического изучения, разведки и охраны
подземных вод.
Водное законодательство касается вопросов, связанных со строительством
и эксплуатацией водохозяйственных и любых других объектов и сооружений, проведением
работ на дне, влияющих на состояние вод. Дело в том, что во многих таких случаях
может оказываться вредное воздействие на воды (см. комментарии к ст. 98, 99,
100, 105, 106 ВК). Все это и приводит к учету и применению водного законодательства
в указанных случаях. Нарушение его требований должно влечь административную
ответственность как за нарушение водного законодательства в соответствии с
частью 1 статьи 130 Водного кодекса РФ.
Как известно, в ВК нет перечня псих правонарушений и ответственности
за них, поэтому можно применять ст. 84 Закона об охране окружающей природной
среды.

Кодекс об административных правонарушениях
(КоАП) о водных право нарушениях
и административной ответственности
за их совершение

"Статья 55. Нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов"
В соответствии с ней самовольная застройка площадей залегания полезных
ископаемых, невыполнение правил охраны недр и требований по охране окружающей
природной среды, зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных
с пользованием недрами, уничтожение или повреждение наблюдательных режимных
скважин на подземные воды, а также маркшейдерских и геодезических знаков влечет
наложение штрафа на граждан в размере до пятидесяти рублей и на должностных
лиц - до ста рублей (размеры штрафов в настоящее время увеличены).
Выборочная отработка богатых участков месторождений, приводящая к необоснованным
потерям балансовых запасов полезных ископаемых, сверхнормативные потери и
сверхнормативное разубоживание полезных ископаемых при добыче, порча месторождений
полезных ископаемых и другие нарушения требований рационального использования
из запасов влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере до ста рублей.
Утрата маркшейдерской документации, невыполнение требований по приведению
ликвидируемых или консервируемых горных выработок и буровых скважин в состояние,
обеспечивающее безопасность населения, а также требований по сохранению месторождений,
горных выработок и буровых скважин на время консервации влечет наложение штрафа
на должностных лиц в размере до ста рублей.
"Статья 57. Нарушение правил охраны водных ресурсов"
Загрязнение и засорение вод, нарушение водоохранного режима на водосборах,
вызывающее их загрязнение, водную эрозии почв и другие вредные явления, влечет
наложение штрафа на граждан в размере до пятидесяти рублей и на должностных
лиц - до ста рублей.
Ввод в эксплуатацию предприятий, коммунальных и других объектов без сооружений
и устройств, пред отвращающих загрязнение и засорение вод или их вредное воздействие,
влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере до ста рублей.
"Статья 58. Невыполнение обязанностей по регистрации в судовых документах
операций с вредными веществами и смесями"
Невыполнение капитаном или другими лицами командного состава судна или
другого плавучего средства предусмотренных действующим законодательством обязанностей
по регистрации в судовых документах операций с веществами, вредными для здоровья
людей или для животных ресурсов моря, либо смесями, содержащими такие вещества
свыше установленных норм, в несение указанными лицами в судовые документы
неверных записей об этих операциях или незаконный отказ предъявить такие документы
соответствующим должностным лицам влечет наложение штрафа в размере до ста
рублей.
"Статья 59. Нарушение правил водопользования"
Забор воды с нарушением планов водопользования, самовольное производство
гидротехнических работ, бесхозяйственное использование воды (добытой или отведенной
из водных объектов), нарушение правил ведения первичного учета количества
забираемых из водных объектов и сбрасываемых в них вод и определения качества
сбрасываемых вод влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере до ста
рублей.
"Статья 60. Повреждение водохозяйственных сооружений и устройств, нарушение
правил их эксплуатаций'
Повреждение водохозяйственных сооружений и устройств влечет наложение
штрафа на граждан в размере до пятидесяти рублей и на должностных лиц - до
ста рублей. Нарушение правил эксплуатации водохозяйственных сооружений и устройств
влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере до ста рублей.
Размеры штрафов, указанные в КоАП, неоднократно повышались, индексировались.
В конечном итоге в соответствии с Законом они в настоящее время установлены
в размерах, применительных к минимальным размерам месячной оплаты труда:
а) граждане - от однократного до десятикратного размера минимальной месячной
оплаты труда в РФ;
б) должностные лица - от трехкратного до двадцатикратного размера минимальной
месячной оплаты труда в РФ;
в) предприятия, учреждения, организации - от 50 тысяч до 500 тысяч рублей.
<123>
Конкретный размер штрафа определяется органом, налагающим штраф, в зависимости
от характера и вида совершенного правонарушения и степени вины правонарушителя
и причиненного вреда.
Штрафы налагаются должностными лицами специально уполномоченными на то
государственного органа - Роскомводом. Встает вопрос: если Роскомвод не принимает
мер, может ли это сделать Госсанэпиднадзор и Минприроды? Думается могут, нарушение
не должно остаться безнаказанным (см. примечание к предисловию).
Постановление о наложении штрафа может быть обжаловано в суд или арбитражный
суд. Если постановление отменяется, штраф не взыскивается (или возвращается).
Наложение и взыскание штрафа не освобождает нарушителя от возмещения причиненного
вреда. <124>
Естественно, в соответствии с новым ВК возникает вопрос о необходимости
внесения соответствующих дополнений и изменений в КоАП РФ.
УК РФ принят Госдумой РФ 24 мая 1996 г. и вступает в действие с 1 января
1997 г.
Если раньше в УК экологические преступления были разбросаны по разным
разделам, то в новом УК экологические преступления выделены в самостоятельный
раздел 26.

Уголовный кодекс РФ
об охране водных объектов

"Статья 250. Загрязнение вод"
1. Загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод,
источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств,
если эти деяния повлекли причинение существенного вреда животному или растительному
миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству, наказываются штрафом
в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере
заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух
месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься
определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо исправительными работами
на срок до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев.
2. Те же деяния, повлекшие причинение вреда здоровью человека или массовую
гибель животных, а равно совершенные на территории заповедника или заказника
либо в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической
ситуации, наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных
размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного
за период от двух до пяти месяцев, либо исправительными работами на срок от
одного года до двух лет, либо лишением свободы на срок до трех лет.
3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи,
повлекшие по неосторожности смерть человека, наказываются лишением свободы
на срок от двух до пяти лет.
Статья 252. Загрязнение морской среды
1. Загрязнение морской среды из находящихся на суше источников либо вследствие
нарушения правил захоронения или сброса с транспортных средств или возведенных
в море искусственных сооружений веществ и материалов, вредных для здоровья
человека и живых ресурсов моря либо препятствующих правомерному использованию
морской среды, наказывается штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных
размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного
за период от двух до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные
должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо
исправительными работами на срок до двух лет, либо арестом на срок до четырех
месяцев.
2. Те же деяния, причинившие существенный вред здоровью человека, животному
или растительному миру, рыбным запасам, окружающей среде, зонам отдыха либо
другим охраняемым законом интересам, наказываются лишением свободы на срок
до трех лет со штрафом в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров
оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за
период до одного месяца.
3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи,
повлекшие по неосторожности смерть человека, наказываются лишением свободы
на срок от двух до пяти лет."
Меры уголовного наказания, предусмотренные указанными статьями, отличаются
большей широтой и разнообразием, чем в предыдущем УК. Указанные меры обеспечат
уголовно-правовую охрану водных объектов в Российской федерации.

Статья 131. Ответственность граждан и юридических лиц за причинение ущерба
водным объектам
Граждане и юридические лица, причинившие ущерб водным объектам, возмещают
его добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии
с методиками исчисления ущерба, причиненного водным объектам, а при их отсутствии
- по фактическим затратам на восстановление водных объектов с учетом понесенных
убытков, в том числе упущенной выгоды.
Иски о возмещении ущерба, причиненного водным объектам в результате нарушения
водного законодательства Российской Федерации, вправе предъявлять специально
уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного
фонда, специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей
природной среды, государственный орган санитарно-эпидемиологического надзора.
Суммы возмещения ущерба, взыскиваемые по решению суда или арбитражного
суда, перечисляются в федеральный бюджет или бюджеты субъектов Российской
Федерации в установленном порядке и расходуются на восстановление водных объектов.
Условия и порядок возмещения ущерба, причиненного водным объектам в результате
нарушения водного законодательства Российской Федерации, регулируются законодательством
Российской Федерации.

Комментарий к статье 131

В составе многочисленных экологических споров большое место занимают
водные споры в связи с правонарушениями, причиняющими экологический имущественный
ущерб водным объектам.
В статье 82 ВК предусмотрено нормирование в области водопользования в
виде лимитов водопользования и принятия стандартов и нормативов в области
использования и охраны водных объектов. В статьях 94-104 ВК установлены требования
к нормативам охраны водных объектов от загрязнения, засорения, истощения.
Статьями 124 и 125 ВК установлены: водный налог и повышенная плата за превышение
нормативов водопользования или спуска сверхнормативных загрязненных вод и
их распределение по бюджетам (см. комментарий к указанным статьям).
Важно отметить, что в статье 131 ВК установлено, что граждане и юридические
лица, причинившие ущерб водным объектам, возмещают его в соответствии с методиками
исчисления ущерба, причиненного водным объектам.
Это безусловно требует скорейшего установления нормативов платы как за
нормативное, так и сверхнормативное использование вод и их загрязнение и засорение
(см. комментарий к ст. 109 ВК).
Эта норма сейчас установлена в самом ВК. Ранее такие указания содержались
лишь в постановлении Пленума Высшего арбитражного суда (применительно ко всем
видам экологического ущерба).
В случае отсутствия такой методики ущерб взыскивается по фактическим
затратам на восстановление водных объектов с учетом понесенных убытков, включая
упущенную выгоду.
В соответствии со ст. 20 Закона об охране окружающей природной среды
загрязнение окружающей природной среды рассматривается как причинение ей имущественного
вреда. За такой вред устанавливаются платежи, определяемые на основе базовых
нормативов за нормативное и сверхнормативное загрязнение окружающей природной
среды. Это относится и к водным объектам. Такие нормативы были установлены
утвержденным Правительством РФ 28 августа 1992 г. Положением N 632. Эти платежи
не связываются с экологическим правонарушением, поскольку такое загрязнение
является как бы "разрешенным" (лицензиями), т.е. поэтому не является нарушением
природоохранительного, в т.ч. водного законодательства и здесь не возникает
вопрос о вине причинителя. Платежи взыскиваются поэтому в бесспорном, в безакцептном
порядке, т.е. без решения суда, арбитражного суда.
Указанные платежи не освобождают причинителей от возмещения вреда, возникшего
в результате экологического правонарушения, т.е. уже по вине причинителя этого
вреда.
Это означает, что такой вред уже рассматривается как неправомерный, "неразрешенный",
возникший не в связи с разрешением (лицензией), а сверх или помимо них, виновный
вред (ст. 86 Закона об охране окружающей природной среды, ст. 131 ВК). За
такой виновный вред и предусматривается имущественная, гражданско-правовая
ответственность.
Но трудности возникают на практике в связи с тем, что и в первом и во
втором случаях причиняется по существу одинаковыми с объективной стороны,
если брать без учета субъективной стороны - действиями, а именно: загрязнением
водных объектов путем выбросов, сбросов вредных веществ, размещением отходов
и др. Только в первом случае эти действия не связываются с экологическим (водным)
правонарушением, а во втором случае - прямо увязываются с экологическим (водным)
правонарушением.
Исключение составляют случаи причинения вреда гражданину или юридическому
лицу и их имуществу источником повышенной опасности, т.е. без учета вины,
или неблагоприятным воздействием окружающей природной среды (наводнения, селевые
потоки и др.), ибо здесь вообще не встает вопрос об экологическом правонарушении.
Представляется правильным и целесообразным, что методика расчета размера
вреда при лицензионном (разрешенном) загрязнении вполне применима к расчету
(определению) размера вреда, причиняемого экологическим, в т.ч. водным правонарушением.
Он похож как бы на таксовый порядок, и пока иного "не изобретено", его можно
применять по аналогии и при возмещении вреда, причиненного экологическим,
в т.ч. водным правонарушением.
Указанная специальная методика определена упоминаемым выше постановлением
Правительства РФ N 632 от 28 августа 1992 г. Здесь имеются в виду лицензии
на сброс, выброс, размещение отходов в установленных нормативах и плата за
них также в установленных размерах. Субъекты Федерации вправе дополнять, устанавливать
свои методики. Как правило, субъекты РФ такие свои методики имеют.
Таким образом, указанные методики пока можно применять к возмещению убытков
водным объектам водными правонарушениями. С учетом всех разнообразных методик
вполне возможно и необходимо разработать специальную методику возмещения убытков
водным объектам.
При отсутствии методик вред можно определять пока по фактическим затратам
на восстановление нарушенных водных объектов.
Окружающая природная среда, как известно, включает в себя природные объекты
(ресурсы) землю, леса, недра, воды, атмосферный воздух и др. Поэтому виновное
причинение вреда им рассматривается как причинение вреда окружающей природной
среде.
Как отмечалось в комментарии к предыдущим статьям ВК, в нашей стране
действует система специально уполномоченных органов по охране окружающей природной
среды (Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. N 943). Координирующим
общим природоохранительным органом является Министерство охраны окружающей
среды и природных ресурсов РФ, такие же органы в субъектах РФ. В области водных
ресурсов таким органом является Госкомитет по водным ресурсам. В их компетенцию,
в частности, входит предъявление исков о возмещении вреда, причиненного экологическим
водным правонарушением (см. примечание к предисловию).
Практически вопрос решается таким образом, что все указанные органы (и
общие и отраслевые) вправе предъявлять названные иски. В Положении о Минприроде
прямо сказано, что оно вправе предъявлять иски о возмещении вреда, причиненного
экологическим правонарушением.
Но надо эти действия каждый раз согласовывать, чтобы избежать случаев
"двойного" предъявления двух исков по одному и тому же поводу, нарушению,
объекту. Если, например, отраслевой орган не предъявляет иск, то общий природоохранительный
орган это сделать может. Если общий природоохранительный орган этого не сделает,
то специальный отраслевой орган вправе это сделать.
Представляется, что из указанных методологических положений законодательства
и следует исходить при решении вопросов возмещения вреда, причиненного окружающей
природной среде экологическим правонарушением.
Вопрос о возмещении вреда водным объектам, причиненного водным правонарушением,
регулируется гражданским законодательством новым ГК РФ (ст. 15, 307-309, 393,
401). ГК предусматривает полное возмещение вреда, причиненного противоправным
и виновным поведением причинителя вреда.
Противоправное виновное поведение причинителя вреда выражается в правонарушении.
В ст. 81 Закона об охране окружающей природной среды говорится о вреде, причиненном
правонарушением. В отношении водных объектов среды - это загрязнение, засорение,
истощение водных объектов. Содержание этих понятий дано в настоящем ВК и комментарии
к нему, они даны также в учебниках и других научных трудах по экологическому
и водному праву. Здесь еще раз нет необходимости останавливаться на данном
вопросе.
Общее понятие экологического правонарушения применимо к водному правонарушению,
которое является основанием гражданско-правовой, имущественной ответственности
за причиненный вред водным объектам.
Состояние водных объектов неравномерно. Но в целом оно не улучшается.
41% водных объектов отнесено к категории загрязненных. В некоторых регионах
и городах резко не хватает питьевых вод. Основные загрязнители промышленность
(35 %) и коммунальное хозяйство (51 %). В ряде регионов загрязненность вод
увеличилась до 10-100 ПДК. Особенно острое состояние - в Волжском бассейне
(39 % общего объема загрязненных стоков), других водоемов (о. Сахалин, Нева,
Урал, Архангельская, Кемеровская, Курская, Мурманская области, Приморский
край, Дагестан, Якутия, Карелия и др.). Около 90% населения вынуждены использовать
для питья воду, не отвечающую гигиеническим требованиям по ряду показателей.
<125>
Причинителями вреда по закону являются юридические и физические лица.
Причинителем вреда имуществу, здоровью граждан может быть и сама окружающая
природная среда: ее стихийные силы, катастрофы (землетрясения, извержения
вулканов, селевые потоки, оползни, затопления и др.).
Кто же потерпевшие? Те же юридические и физические лица, предприниматели,
сама окружающая природная среда с ее объектами, ресурсами, взятыми как в отдельности,
так и в совокупности.
Соответственно, они выступают и как причинители - ответчики, и как потерпевшие
истцы. От имени "потерпевшей" окружающей природной среды выступают истцами
соответствующие органы власти, экологические (водные) органы. От ее же имени
те же органы как представители государства выступают в качестве ответчиков
при причинении вреда здоровью и имуществу людей, имуществу юридических лиц.
Вред, причиняемый водным объектам, и вред, причиняемый их неблагоприятным
физическим воздействием (стихийные бедствия, селевые потоки, наводнения и
др.), является по своему характеру тоже экологическим вредом. В результате
такого вреда сама эта среда и ее объекты (воды), ресурсы утрачивают в той
или иной мере свои экологические свойства (высокое качество, чистоту и др.).
Экологический вред "самовозмещается" путем восстановления природных свойств
- самоочищения вод. Для этого, как правило, необходимо длительное время и
прекращение вредного воздействия на водную среду. Но поскольку такое вредное
воздействие по существу не уменьшается, на нет сводится действие указанных
выше естественных законов природы и воды постепенно "увядают", деградируют.
Поэтому необходимы огромные предупредительно-профилактические работы, усиление
очистки, обезвреживания вод и др.
В таких случаях необходимо прибегать к крайним мерам: приостанавливать,
закрывать вредные предприятия (производства) либо перепрофилировать их, выводить
в безопасные для населения ограниченные территории (зоны). Это предусмотрено
многими статьями Закона об охране окружающей природной среды (ст. ст. 7-10,
разд. IV-VI, ст. 15-16 и др.), указанными выше статьями Водного кодекса.
Но до принятия таких мер применяется имущественная ответственность.
И только имущественные "вливания" несколько "спасают окружающую природную
среду", водоемы, "отсрочивая" их окончательную деградацию. Эти "вливания"
выражаются в возмещении вреда посредством имущественной гражданско-правовой
ответственности за причинение экологического вреда водоемам.
Гражданско-правовая имущественная ответственность за виновное причинение
экологического вреда осуществляется путем разрешения экологических (водных)
споров в судах и арбитражных судах.
Высший Арбитражный суд РФ разослал арбитражным судам Информационное письмо
от 14 января 1992 г. "В связи с введением в действие закона "Об охране окружающей
природной среды" <126>. В нем обращено внимание на необходимость правильного
определения подведомственности судов по разрешению экологических споров, в
т.ч. и о возмещении экологического вреда. Им подведомственны споры: по искам
специально уполномоченных экологических органов о возмещении вреда, причиненного
нарушением природоохранительного законодательства; по искам экологических
контрольных органов и экологических и иных общественных объединений о возмещении
вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан. Это относится и к вреду,
причиняемому водным объектам.
Пленум Высшего Арбитражного суда РФ 21 октября 1993 г. принял постановление
N 22 "О некоторых вопросах практики применения Закона "Об охране окружающей
природной среды". В нем арбитражным судам дано разъяснение о том, что в случае
отсутствия такс, нормативной платы, методик расчета ущерба следует исходить
из учета затрат на восстановление нарушенного состояния природного объекта.
Сейчас это, как отмечено выше, - норма Водного кодекса РФ.
При разрешении исков необходимо руководствоваться Арбитражно-процессуальным
кодексом РФ (ст. 22-43, 102-139). В Новом Законе об арбитражном суде сказано,
что арбитражные суды рассматривают экономические споры. К ним, безусловно,
относятся и экологические, в том числе водные споры, о подведомственности
которых в своем указанном выше Письме сказал Высший арбитражный суд РФ.
Пленум Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ 18 августа 1992
г. приняли постановление "О некоторых вопросах подведомственности судов и
арбитражных судов в связи с новым законодательством". По общему правилу суды
рассматривают экологические споры, не подведомственные арбитражным судам".
<127>
Необходимо отметить, что в 1994-1995 гг. по сравнению с предыдущими годами
ослабла контрольно-надзорная деятельность специально уполномоченных экологических
органов, уменьшилось число проверок и обследований, взыскания экологического
вреда. В то же время возросло число техногенных и природных катастроф, увеличился
ущерб от них.
В 1994 г. арбитражными судами рассмотрено 3168 экологических споров (из
всего числа 190471 - экономических споров). Водные споры не вычленены, хотя
некоторое количество их было. По ним заявлено экологических исков на 120086173
руб., взыскано 27215138 руб.; разрешено 1560 экологических споров в сфере
управления (из всего 17610 таких споров), заявлено исков на сумму 29078345
руб., взыскано 13107184 руб. Но "взыскано" еще не означает "исполнено", т.к.
в связи с массовой неплатежеспособностью приказы арбитражных судов "лежат"
в картотеке долгов и длительно не исполняются.
По запросу Минприроды РФ природоохранительные органы более 25 субъектов
РФ разных регионов представили более 50 исковых материалов с решениями арбитражных
судов о возмещении экологического ущерба, в т.ч. причиненного водным объектам.
Материалы представляют широкий спектр вопросов: об истцах и ответчиках, сторонах,
о подведомственности споров и исков по ним, о характере и содержании ущерба,
причиненного окружающей природной среде, в частности, водным объектам, о порядке
определения размера ущерба и др. <128>
В качестве истцов по всем спорам выступали Министерства (комитеты) охраны
окружающей природной среды (в ряде мест они называются органами по экологии,
природным ресурсам и др.).
Это - общие, координирующие природоохранные органы в системе таких, в
т.ч. отраслевых органов (земельных, лесных, водных, по охотничьему хозяйству
и рыболовству и др.).
Арбитражный суд Хабаровского края решением от 29 июня 1993 г. прекратил
дело по иску Комитета по охране окружающей среды к Горводоканалу за спуск
загрязненных сточных вод, обосновав это тем, что ответчик (горводоканал) не
брал с пользователей плату за спуск вод ввиду отсутствия нормативов платежей.
Решение обжалованию не было. И зря. Решение не является обоснованным, ибо
в таких случаях необходимо было определять размер ущерба за загрязнение, исходя
из фактических затрат, необходимых для очистки вод.
В то же время решением того же суда взыскано с Вяземского Водоканала
по иску Комитета в экологический фонд за сброс в водоем загрязненных сточных
вод. В решении сказано, что суд руководствовался решением Пленума Высшего
Арбитражного суда РФ N 22 от 21 октября 1993 г. "О некоторых вопросах практики
применения Закона об охране окружающей природной среды", в котором записано,
что в случае отсутствия нормативов, такс и методики расчета ущерба необходимо
руководствоваться фактическими затратами на восстановление нарушенного состояния
объекта. Аналогичное решение этот же суд принял по иску Комитета к Тырминскому
локомотивному депо за загрязнение водоема нефтью.
Вопрос о подведомственности споров на практике иногда решается по-разному.
Некоторые арбитражные суды отказывают в приеме исков либо прекращают дела,
а иногда принимают и рассматривают по существу.
Все зависит от характера и содержания иска.
Когда речь идет об исках в связи с загрязнением природной среды в рамках
лицензий (разрешений) на природопользование и сброс, выброс вредных веществ
или размещение их, то платежи за них взыскиваются в бесспорном, безакцептном
порядке. Поэтому в таких случаях арбитражные суды правильно отказывают во
взыскание ущерба или прекращают дела. Но правильно взыскивают пени (0,3% за
каждый день просрочки, а это часто "выливается" в миллионные суммы). Такие
решения принимались арбитражными судами Кировской, Мурманской, Омской, Псковской
областей, Хабаровского края и других.
Арбитражные суды, как подчеркивалось выше, рассматривают иски о взыскании
ущерба, причиненного окружающей природной среде, в т.ч. водным объектам, когда
это не связано с установленными платежами за разрешенные природопользование,
сброс, выброс вредных веществ, размещение отходов, другие вредные воздействия
на природную среду. Это именно иски о виновном загрязнении природной среды,
водоемов, это чисто гражданско-правовые имущественные иски о возмещении экологического
ущерба, причиненного экологическим, в т.ч. водным правонарушением.
Основаниями ответственности здесь' являются противоправность поведения
причинителя вреда, наличие имущественного экологического ущерба и прямой причинной
связи между поведением причинителя и ущербом, вины причинителя. При причинении
ущерба источником повышенной экологической опасности (природные и техногенные
экологические катастрофы и др.) вина причинителя не является обязательным
условием ответственности.
Таких дел много, они почти аналогичны.
Так, Арбитражный суд Саратовской области по иску Волжской природоохранной
прокуратуры к Богаевскому АООТ "Саратовнефтегаз" о взыскании за разлив нефти
при разрыве нефтепровода (на большой площади, загрязнение плотное, превышение
ПДК - в 1600 раз) иск удовлетворил, взыскал убытки в пользу Комитета по охране
природы.
Арбитражный суд решением от 1 августа 1994 г. Республики Коми по иску
Госкомитета по охране природы к Газпрому "Усть-Печора" о взыскании за выброс
нефти в результате прорыва нефтетрубы (диаметр 700 мм, сплошное загрязнение
на площади 140х150 км, с попаданием нефти в ручей Безымянный) взыскал в пользу
истца. Сумма иска снижена в связи с тем, что ответчик принял частичные меры
по ликвидации загрязнения.
Арбитражный суд Республики Калмыкия по иску Калмприрода к АООТ "Калмнефть"
и АООТ "Астраханьнефть" (второго ответчика по собственной инициативе привлек
суд) - взыскал с ответчика (была установлена смешанная вина обоих ответчиков,
в связи с чем с первого взыскано 83%, со второго - 17%) за загрязнение нефтью
большой местности, почв, водных объектов: ответчики иск признали, жалобы не
подавали.
Подобные примеры можно было бы продолжить.
Характерно, что исковые материалы по рассмотренным делам, как правило,
оформлены убедительно, обоснованно, доказательно; суды тщательно разбирались
в конкретных обстоятельствах дел, свои выводы и решения обосновывали нормами
ГК, Закона об охране окружающей природной среды, других правовых актов, Арбитражного
процессуального кодекса РФ.
Народные суды рассматривают дела о взыскании имущественного экологического
ущерба по спорам между гражданами, а также гражданами и юридическими лицами
(ст. 85-86 Закона "Об охране окружающей природной среды", ст. 15, 307-309,
393, 401 ГК РСФСР). Особенно выделяются дела о причинении вреда здоровью граждан,
причиненного экологическими правонарушениями (ст. 89, 90, 91 Закона "Об охране
окружающей природной среды"; ст. 1084-1094 ГК РФ). Практика рассмотрения указанных
дел в судах, в т.ч. по водным спорам к сожалению пока не обобщалась.
В вопросе о подведомственности указанных споров на практике возникает
разнобой. Известно, что на должностных лиц предприятий за совершение экологических
правонарушений может быть наложен штраф в административном порядке. Взыскание
штрафа производится в безакцептном бесспорном порядке и арбитражным судам
неподведомственны. Но в практике бывает и обратное.
Так, Астраханский комитет по охране природы предъявил в арбитражном суде
иск к инженеру СП "Сарматы" о взыскании штрафа за невыполнение обязанностей
по проведению экологической экспертизы. Суд 8 февраля 1994 г. правильно отказал
в связи с неподведомственностью дела. Жалобщику необходимо было обратиться
в народный суд.
Народный суд Красно-партизанского района Саратовской области отказал
в приеме заявления Саратовского областного Комитета по охране окружающей среды
о взыскании штрафа, наложенного на начальника ЖКО за самовольный забор воды
без специального разрешения, загрязнение отходами артезианских скважин, невыполнение
предписаний инспекции от 3 августа 1994 г. Суд правильно отказал в приеме
заявлений, т.е. указанные штрафы взыскиваются в бесспорном порядке. Жалоб
на определения суда со стороны истцов не поступило.
Прокурор Кемеровской области предъявил иск в Ленинский народный суд г.
Новокузнецка к Горно-металлургическому комбинату о незаконности выводов государственной
экологической экспертизы по проекту перекладки коксовой батареи. Хотя это
не касается водного спора, но о нем следует сказать. Данный проект и выводы
экспертизы не обеспечивали благоприятной окружающей природной среды для населения
города. Народный суд иск удовлетворил, но областной суд решение отменил и
дело прекратил за неподведомственностью. Судебная коллегия Верховного Суда
РФ отклонила протест прокурора и оставила судебные решения в силе. Президиум
Верховного Суда РФ 2 февраля 1994 г, правильно отменил определение Верховного
Суда и оставил в силе решение народного суда. Прокурор правильно предъявил
иск в интересах населения города. <129> Этот пример характерен, он свидетельствует,
что суды рассматривают иски и в интересах населения.
Общий гражданско-правовой механизм возмещения указанного экологического
вреда распространяется и на случаи возмещения вреда имуществу и здоровью граждан.
Бытует, однако, мнение, что трудно доказывать иск. Но это не может быть оправданием.
Общее основание ответственности - ст. 42 Конституции РФ о защите, охране
жизни и здоровья граждан, ст. ст. 88, 89 и 90 Закона об охране окружающей
природной среды, ст. ст. 1084-1094 ГК РФ.
При возмещении вреда, причиненного имуществу, учитываются его стоимость
или стоимость восстановления, а также упущенная выгода. Возмещение ущерба
происходит из экологических фондов, а также (в настоящее время поскольку они
консолидированы в бюджет) из бюджета. Кроме того, практикуется страхование
имущества (в соответствии с Законом РФ о страховании от 27 ноября 1992 г.
и Типовым Положением о добровольном экологическом страховании, утвержденным
Минприроды и Госстрахкомпанией 3 декабря - 20 ноября 1992 г.).
Порядок возмещения ущерба здоровью граждан не вызывает особых трудностей.
При его определении необходимо учитывать больничный лист, расходы по лечению
и уходу, документы лечебного учреждения, установить причинителя ущерба (ответчика),
причинную связь и др. Если причинителей ущерба несколько, они несут солидарную
ответственность.
При стихийных бедствиях, кроме того, за счет государства потерпевшим
в установленных случаях выплачиваются предусмотренные пособия, пенсии, другие
выплаты, а также страховые выплаты из страховых фондов и т.д. <130>
До недавних пор едва ли не единственным средством борьбы за экологическое
благополучие были митинги и пикеты. Достаточно вспомнить, как благодаря организованной
кампании в прессе и многочисленным митингам удалось остановить реализацию
безумного проекта переброски северных рек.
Ныне шествиями и шумными протестами никого не напугаешь, потому и пришло
время юридического отстаивания экологических прав.
Народные суды сначала нехотя занимались этими проблемами из-за их сложности,
правовой неурегулированности, нехватки средств в местных бюджетах. Однако
сейчас ситуация изменилась не без помощи Коллегии по гражданским делам Верховного
суда России. Суды все чаще принимают к рассмотрению экологические иски.
Например, в Санкт-Петербурге, Иркутске, Липецке в судах рассматривались
обращения граждан и их общественных объединений по поводу незаконных, с их
точки зрения, решений государственных органов и предприятий.
Организация и граждане вправе предъявлять исковые требования в арбитражный
суд, а отдельные граждане - в народный суд о прекращении экологически вредной
деятельности, причиняющей вред здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству
и окружающей среде (ст. 91 Закона об охране окружающей природной среды).
Решение суда или арбитражного суда о прекращении такой деятельности должно
служить основанием для прекращения ее финансирования соответствующими банковскими
учреждениями.
Судебные иски, пусть пока и не часто проходимые и удовлетворяемые, заставляют
чиновников обращаться к закону, считаться с возможностью судебного публичного
рассмотрения дела, отмены принятого решения, возмещения ущерба, закрытия предприятия
(производства).
Конечно, экологические "дела" не всегда результативны, порой они длятся
годами. В процесс бывают вовлечены эксперты, специалисты, сопоставляются мнения,
нормы законодательства. Однако, пусть и редкие, победы истцов заканчиваются
серьезным ущербом для злостных загрязнителей природной среды и в т.ч. водоемов
или даже их полным разорением.
Благодаря прессе такие победы становятся достоянием гласности, а осуждение
загрязнителей нередко заканчивается отказом в кредитах, покупке их товаров
населением.
Многие загрязнители среды извлекают серьезный урок, предпочитая вкладывать
средства в защитные мероприятия, а не ввязываться в обременительные тяжбы
с общественностью.
Граждане - индивидуально или особенно коллективно - начинают все активнее
предъявлять иски, направленные на защиту их экологических прав и обеспечение
благополучной окружающей природной среды, в т.ч. водных объектов. <131>

Статья 132. Недействительность сделок, совершенных с нарушением водного
законодательства Российской Федерации
Сделки, совершенные с нарушением водного законодательства Российской
Федерации, являются недействительными.

Комментарий к статье 132

В ст. 17 КоАП регулируются только вопросы нарушений права государственной
собственности на воды - самовольный захват водных объектов, самовольное водопользование,
переуступка права водопользования, а также совершение других сделок, в прямой
или скрытой форме нарушающих право государственной собственности на землю,
которые влекут наложение определенного штрафа.
Статья 132 Водного кодекса значительно шире и богаче, хотя, конечно,
она охватывает содержание ст. 17 КоАП.
Во-первых, неправильно сводить вопрос только к сделкам в отношении вод,
являющихся государственной собственностью.
Во-вторых, неправильно сводить вопрос только к штрафам, ничего не говоря
о недействительности сделок.
В то же время ст. 17 КоАП упоминает ряд конкретных незаконных (недействительных)
сделок с водными объектами (самовольный захват водных объектов, самовольное
водопользование, переуступка права водопользования и др.). Данные сделки,
конечно, имеются в виду и в статье 132 ВК.
Здесь речь идет, во-первых, о любых сделках с водными объектами, нарушающими
водное законодательство, и, во-вторых, о любых субъектах водных отношений.
Но перечень таких сделок в статье 132 ВК не дается, поэтому их надо "искать"
в других статьях ВК, т.е. комментируемую статью необходимо применять в контексте
с другими статьями Кодекса.
Естественно, недействительными являются такие сделки с водными объектами,
как самовольный захват, самовольное водопользование, переуступка права. Это
наиболее яркие характерные недействительные сделки. Но могут быть и другие.
Например, к ним можно отнести:
- самовольный захват и использование береговой линии или береговой полосы
(ст. 16 ВК);
- установление общего пользования водным объектом, если это не предусмотрено
Законом, не зарегистрировано в реестре и не предусматриваются выплаты вознаграждения
собственнику (ст. 20);
- использование водного объекта для предпринимательских целей без разрешительной
лицензии и без регистрации в едином реестре (ст. 20, 27);
- введение неустановленной оборотоспособности водных объектов, например,
продажа, залог, взимание неустановленной платы и другие сделки, которые влекут
или могут повлечь отчуждение водного объекта (ст. 22);
- передачу водного объекта от одного пользователя другому с нарушением
ВК, ЗК и ГК РФ (ст. 22);
- передачу водного объекта от одного лица другому в пользование только
на основании распоряжения какого-то органа власти, без лицензии (ст. 18, 27,
28);
- невозможность нахождения одного водного объекта в собственности нескольких
лиц (ст. 33);
- незаконную передачу федерального водного объекта в муниципальную собственность
и в собственность отдельных лиц (ст. 35);
- заключение договоров аренды и предоставление водных сервитутов не в
соответствии с ВК (ст. 43-44, 46);
- нарушения антимонопольного законодательства, препятствующие пользованию
водным объектом (ст. 93);
- самовольное строительство сооружений на водных объектах для забора
и сброса воды (ст. 105 ВК).
Перечень таких сделок можно продолжить. Недействительные сделки предусмотрены
в ГК РФ (см. также комментарии к ст. 62-64 ВК РФ)
Последствия недействительности сделок регулируются гл. 9 ГК РФ (ст. 153-181).
Недействительная сделка считается оспоримой и может быть признана недействительной
судом (ст. 166-181).


Особенная часть

Раздел VI. Целевое использование водных объектов

Глава 15. Цели использования водных объектов

Статья 133. Использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового
водоснабжения
Использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения
является приоритетным.
Для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться
защищенные от загрязнения и засорения поверхностные и подземные водные объекты.
Пригодность поверхностных и подземных водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового
водоснабжения определяется государственным органом санитарно-эпидемиологического
надзора.
Отнесение водного объекта к источникам питьевого водоснабжения должно
осуществляться с учетом его надежности и возможности организации зон и округов
санитарной охраны в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации.
Использование подземных водных объектов, пригодных для питьевого водоснабжения,
для иных целей не допускается, за исключением случаев, предусмотренных настоящим
Кодексом.
На территории, где отсутствуют поверхностные водные объекты, которые
могут быть использованы для хозяйственных и других целей, и имеются достаточные
запасы подземных вод, пригодных для питьевого водоснабжения, органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации по согласованию со специально уполномоченным
государственным органом управления использованием и охраной водного фонда
и с государственным органом управления использованием и охраной недр могут
в исключительных случаях разрешать использование этих вод для целей, не связанных
с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением.
Порядок использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового
водоснабжения регулируется водным законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 133

Понятия "поверхностных" и "подземных" вод приводятся в статье 1 и не
случайно используются в первых статьях раздела V "Целевое использование водных
объектов" настоящего Кодекса, посвященных питьевому водоснабжению. Оно является
важнейшим элементом жизнеобеспечения городов, системы водообеспечения и водоотведения.
Как правило, включает водоисточники, системы водоподготовки природной воды
до норм, обеспечивающих возможность ее использования для питьевых нужд, системы
транспортирования использованных (сточных) вод на городские очистные сооружения,
очистные сооружения городских сточных вод, водохозяйственные системы промышленных
и агропромышленных предприятий.
Бурный рост городов и поселков городского типа, развитие их инфраструктуры
и благоустройства, обеспечение нужд населения и промышленности за счет единой
водохозяйственной системы привели к ее гипертрофированным размерам. В этих
условиях становится крайне сложно обеспечить надежную работу в сей многоступенчатой
технологической линии водообеспечения, удовлетворяя требования водопользователей
к количеству и качеству получаемой из системы воды и поддерживая экологическое
благополучие водоисточников.
Использование единой раз водящей сети для удовлетворения нужд и населения
и промышленности делает необходимым поставлять воду высокого качества, что
в свою очередь ведет к перерасходу реагентов, электроэнергии, трудовых и финансовых
ресурсов. Относительно низкая плата за воду из городской сети не стимулирует
предприятия к экономии этого важнейшего природного ресурса. В то же время
увеличение норм водопотребления на одного человека (400-600 л/сут) и отсутствие
водосчетчиков у водопотребителей создает ситуацию, когда водоснабжающие организации
списывают 30-35% утечек воды.
Совместное отведение хозяйственно-бытовых и промышленных сточных вод
через единую канализационную систему приводит не только к ее гидравлической
перегрузке, но и к напряженности городских очистных сооружений, на которых
к тому же нет возможности обезвредить многие загрязнения, поступающие с промышленными
стоками. Эффективность работы городских очистных сооружений в этом случае
значительно ниже, чем при очистке только хозяйственно-бытовых или близких
к ним по химическому составу сточных вод.
Происходящее в процессе очистки загрязнение осадков ионами тяжелых металлов
осложняет их использование в качестве органических удобрений. Учитывая, что
уже сегодня в стране скопились миллионы тонн органических осадков, обладающих
высокими удобрительными свойствами, но не находящих применения из-за повышенного
содержания в них ионов тяжелых металлов, требуется срочное решение и этой
проблемы.
Совершенствование водохозяйственной системы городов должно вестись по
двум направлениям: совершенствование системы управления и совершенствование
техники и технологии водообеспечения.
В рамках первого направления можно выделить следующие приоритеты: снижение
удельных норм водопотребления до 250-300 л/сут на человека; устойчивую тенденцию
увеличения платы за воду как с физических, так и с юридических лиц, в значительной
мере отражающей фактические затраты на ее транспортировку и подготовку; долгосрочное
планирование развития городов или промузлов с целью удовлетворения потребностей
водопользователей и поддержания экологического благополучия водоисточника:
понимание необходимости нового подхода к решению водохозяйственных проблем
становится достоянием все большего числа проектировщиков, специалистов по
строительству и эксплуатации городских ВХС.
В РосНИИВХ разработаны математическая модель и программный комплекс по
экономической оптимизации параметров промузла. В результате решения задачи
можно рассчитать оптимизированные параметры каждого предприятия города:
- разрешенные забор свежей воды, с указанием места забора (водоисточник
или городской водопровод);
- разрешенный сброс сточных вод, с указанием места сброса (водоисточник
или городская канализация);
- разрешенный предельно допустимый сброс загрязняющих веществ со сточными
водами;
- рекомендуемый водооборот;
- рекомендуемую систему очистки сточных вод, обеспечивающую достижение
заданных параметров (включая и предприятия жилищно-коммунального хозяйства).
Достижение рассчитанных параметров обеспечит выполнение городом или промузлом
директивных входных и выходных параметров, полученных, исходя из решения бассейновой
водохозяйственной программы. При этом следует учесть, что достижение директивных
бассейновых параметров будет обеспечено при минимуме приведенных затрат на
реконструкцию.
Техническое совершенствование городов должно быть направлено на решение-
следующих водохозяйственных проблем:
- совершенствование технологии подготовки воды до питьевых кондиций,
прежде всего внедрение новых высокоэффективных коагулянтов и сорбентов, замена
хлорирования воды на озонирование;
- восстановление качества воды в природных водных объектах, служащих
источниками питьевой воды города;
- замену стальных, чугунных и железобетонных трубопроводов на полиэтиленовый;
- строительство локальных станций кондиционирования питьевой воды для
водообеспечения "спальных" районов крупных городов, что позволит резко снизить
затраты на подготовку высококачественной воды для населения, не вкладывая
дополнительные финансовые ресурсы в подготовку воды для технических нужд промышленных
предприятий;
- прием в городскую канализацию не загрязненных специфическими ингредиентами
сточных вод промышленных предприятий;
- глубокую (третья ступень) очистку сточных вод города от биогенных веществ;
- повторное использование глубоко очищенных городских сточных вод для
подпитки промышленных и агропромышленных предприятий;
- очистку и использование для подпитки предприятий ливневых сточных вод,
образующихся на этих же предприятиях;
- глубокую очистку ливневых стоков с городской территории перед сбросом
в водные объекты.
Все эти мероприятия могут быть достаточно быстро реализованы только при
изменении базиса городской водохозяйственной системы. Переход от бесплатности
водообеспечения к рыночным отношениям между водопользователем и "продавцом"
воды должен стать стимулом для внедрения новых форм; платное водопользование
должно стимулировать экономное расходование вод, использование для технических
и питьевых нужд воды с различной степенью подготовки. В свою очередь, высокие
потери воды из трубопроводов и ущербы, наносимые городу затоплением и подтоплением
подземных коммуникаций и подвальных помещений, должны побуждать водохозяйственников
к борьбе с утечками воды <132> (см. комментарии к ст. 107, 134, 135, 139 настоящего
Кодекса).
Нормативные положения, направленные на обеспечение требований питьевого
и хозяйственно-бытового водоснабжения, содержат Федеральные законы "О защите
прав потребителей", "О санитарно-гигиеническом благополучии населения", комментируемые
статьи настоящего Кодекса, Правила приемки производственных сточных вод в
системы канализации населенных пунктов <133>, Правила пользования системами
коммунального водоснабжения и канализации <134>, Перечень материалов и реагентов,
разрешенных для применения в практике хозяйственно-питьевого водоснабжения
(утвержден Минздравом СССР 25.03.85 N 3235-85), Приказ Министерства строительства
РФ от 11 августа 1995 г. N 17-94 "Об утверждении Правил пользования системами
коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации" и другие
(см. примечание к предисловию).
На обеспечение прав граждан на чистую воду направлено постановление Правительства
РФ от 18 октября 1992 г. N 802 "О неотложных мерах по обеспечению питьевого
водоснабжения в Российской Федерации". <135>
Информационное обеспечение осуществляется на принципах доступности информации
для ее участников, товаропроизводителей, потребителей и общественных организаций
при конфиденциальности той информации, которая составляет государственную
или коммерческую тайны.
В основных положениях системы сертификации питьевой воды, материалов,
технологических процессов и оборудования, применяемых в хозяйственно-питьевом
водоснабжении, содержится порядок выдачи центрами санитарно-эпидемиологического
надзора субъектов РФ гигиенического заключения (гигиенического сертификата),
представляющего собой определение возможного неблагоприятного воздействия
на здоровье человека, установление допустимых областей и условий применения
продукции, а также формирование требований к процессам производства, хранения,
транспортирования, применения и утилизации продукции, обеспечивающим ее безопасность
для человека.
Предусматривается порядок сертификации, который включает:
- подачу заявки на проведение сертификации; рассмотрение заявки и принятие
решения; определение порядка работ и разработка методики по анализу состояния
производства и качества производителя;
- назначение аккредитованной испытательной лаборатории (центра) для исследования
данной продукции;
- отбор и идентификацию образцов (проб), подлежащих испытаниям;
- проведение их испытаний и оценку производства;
- анализ полученных результатов и принятие решения о возможности выдачи
сертификата соответствия;
- проведение инспекционного контроля за сертифицированной продукцией;
- выдачу лицензии на право применения знака соответствия;
- информацию о результатах сертификации и последующего контроля данной
продукции;
- корректирующие мероприятия при обнаруженных нарушениях соответствия
продукции установленным требованиям и (или) неправильном применении знака
соответствия. <136>

Статья 134. Резервирование источников питьевого водоснабжения
Для обеспечения населения водой, пригодной для питьевого водоснабжения,
на случай возникновения чрезвычайных ситуаций осуществляется резервирование
источников питьевого водоснабжения на базе защищенных от загрязнения и засорения
подземных водных объектов. Для этих источников устанавливается специальный
режим охраны и контроля за их состоянием в соответствии с водным законодательством
Российской Федерации и законодательством Российской Федерации об охране окружающей
природной среды.

Комментарий к статье 134

Меры использования и охраны водных объектов при их аварийном загрязнении,
при чрезвычайных ситуациях и бедствиях предусматриваются в статьях 97 и 116
настоящего Кодекса, 58 и 59 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды".
Наряду с резервированием источников питьевого водоснабжения органы местного
самоуправления, собственники систем питьевого водоснабжения, организации питьевого
водоснабжения должны принимать меры по подаче питьевой воды потребителям,
используя бытовые и групповые технические средства очистки и обеззараживания
воды, поставку питьевой воды в расфасованном виде или ее доставку в емкостях
(цистернах) для группового использования. Перечень мер для ситуаций, связанных
с нарушением функционирования систем питьевого водоснабжения, регламентируется
планом оперативных действий по обеспечению питьевого водоснабжения потребителей
соответствующего населения.
Организация обеспечения населения питьевой водой при чрезвычайных ситуациях
осуществляется также государственными органами РФ и ее субъектов. Прогнозирование
чрезвычайных ситуаций в области питьевого водоснабжения, разработка мер по
нормированному обеспечению потребителей питьевой водой при чрезвычайных ситуациях
и их реализация (определение дополнительных источников водоснабжения и резервных
сооружений и устройств для забора и подачи воды, наличия нормативных заносов
материалов, оборудования и техники для восстановления питьевого водоснабжения)
осуществляется органами местного самоуправления совместно с органами гражданской
обороны. Финансирование расходов по нормированному обеспечению населения питьевой
водой при чрезвычайных ситуациях осуществляется за счет федерального и местного
бюджетов, бюджета субъекта РФ.
Организации питьевого водоснабжения и органы, осуществляющие надзор за
соответствием качества питьевой воды установленным нормативным требованиям,
призваны систематически, не реже одного раза в месяц информировать потребителей
питьевой воды о соответствии ее нормативам качества. В случаях выявления несоответствия
и угрозы состоянию здоровья людей, собственники систем питьевого водоснабжения
и организации водоснабжения немедленно информируют об этом потребителей с
указанием сроков устранения выявленного несоответствия, а также о мерах предосторожности
(способах дополнительной обработки воды, либо о месте и времени отпуска надлежащей
питьевой воды).
Информация о качестве питьевой воды осуществляется бесплатно средствами
массовой информации. Информация о возможных перебоях в поставках питьевой
воды осуществляется организациями питьевого водоснабжения и органами жилищно-коммунального
хозяйства. Организация и контроль обеспечения своевременной информацией и
извещение потребителей о качестве и о перебоях подачи воды возлагается на
органы местного самоуправления (см. примечание к предисловию).

Статья 135. Централизованное и нецентрализованное питьевое и хозяйственно-бытовое
водоснабжение населения
При централизованном питьевом и хозяйственно-бытовом водоснабжении населения
забор воды из водных объектов осуществляется организациями, предметом и целями
деятельности которых является питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение
и которые имеют лицензию на водопользование.
При нецентрализованном питьевом и хозяйственно-бытовом водоснабжении
населения граждане и юридические лица вправе осуществлять забор воды непосредственно
из поверхностных и подземных водных объектов в соответствии с настоящим Кодексом.

Комментарий к статье 135

Централизованные системы водоснабжения являются основными в осуществлении
бесперебойного обеспечения граждан и юридических лиц питьевой водой и относятся
к особо важным объектам жизнеобеспечения. Организации питьевого водоснабжения,
осуществляющие эксплуатацию централизованных систем, обязаны: не реже одного
раза в день осуществлять производственный контроль качества подаваемой потребителям
питьевой воды; обеспечивать режим бесперебойной подачи питьевой воды в первую
очередь для удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения и предприятий
пищевой промышленности; не допускать, когда это влечет нарушение режима бесперебойного
обеспечения питьевой водой населения, подачу питьевой воды для производственных
нужд предприятий, технологические процессы которых не требуют использования
питьевой воды.
Пользователи централизованных систем питьевого водоснабжения могут заключать
договора с организациями питьевого водоснабжения, в которых предусматриваются:
- режим подачи питьевой воды (бесперебойный либо почасовой, по графику);
- количество подаваемой воды (в соответствии с нормами водообеспечения
либо лимитированное);
- гарантии качества питьевой воды (постоянное соответствие установленным
нормативным требованиям);
- осуществление пользователем инструментального и документального учета
расхода питьевой воды;
- своевременность оплаты в соответствии с установленным тарифом;
- условия предъявления взаимных претензий и ответственность сторон.
(См. также комментарии к ст. 133 и 134 настоящего Кодекса).
Госстандарт России и Госкомсанэпиднадзор России утвердили в 1995 г. Основные
положения системы сертификации питьевой воды, материалов, технологических
процессов и оборудования, применяемых в хозяйственно-питьевом водоснабжении
(ГОСТ Р). Их основной целью является содействие методами и средствами стандартизации
и сертификации комплексному решению задач улучшения качества питьевой воды
путем достоверной оценки ее соответствия требованиям безопасности, безвредности
и органолептическим показателям, оценки эффективности водоочистных устройств,
оборудования и технологий в отношении обеспечения требуемой полноты очистки
и обеззараживания воды, анализа и оценки производств и систем качества на
предприятиях водоснабжения, а также оценки качества реагентов и материалов,
используемых в системах хозяйственно-питьевого водоснабжения.
В отношении питьевой воды централизованных систем хозяйственно-питьевого
водоснабжения с учетом специфики факторов, влияющих на ее качество, предусматривается
применение заявления-декларации изготовителя (предприятия водоснабжения),
подтверждающего соответствие подаваемой населению питьевой воды установленным
требованиям по безопасности, безвредности и органолептическим характеристикам
(правила оформления заявления-декларации устанавливаются в ГОСТ Р РС 0002-93).
На начальном этапе внедрения указанной схемы должно быть обеспечено систематическое
представление населению достоверной информации о качестве питьевой воды, поставляем
ой предприятиями водоснабжения.
Эффективность очистки и обеззараживанию воды характеризуется степенью
снижения загрязненности исходной воды и достижением требуемых показателей
безопасности и безвредности питьевой воды при определенных уровнях содержания
загрязняющих компонентов в исходной воде.
Объективность и достоверность подтверждения соответствия продукции установленным
в стандартах требованиям обеспечивается соблюдением принципов компетентности
и независимости в системе органов сертификации и испытательных лабораторий
на основе их аккредитации: обязательным условием аккредитации является учет
установленных критериев, в частности наличие прогрессивной, оснащенной современным
оборудованием испытательной базы.
Собственники нецентрализованных и автономных систем питьевого водоснабжения
либо лица, эксплуатирующие их, самостоятельно решают вопросы обеспечения исправности
систем и контроля за качеством воды. Системы питьевого водоснабжения на транспортных
средствах являются неотъемлемой частью этих средств.
Деятельность лиц по обеспечению питьевой водой потребителей из централизованных
и нецентрализованных систем подлежит лицензированию и осуществляется органами
исполнительной власти субъектов РФ. Тарифы на питьевое водоснабжение устанавливаются
органами местного самоуправления по предложению организаций питьевого водоснабжения,
исходя из принципа компенсации затрат на: оплату за пользование водными объектами
- источниками питьевого водоснабжения; получение питьевой воды и подачу ее
до пользователей, потребителей; выполнение необходимого комплекса работ, обеспечивающих
бесперебойность функционирования, защиту и санитарную охрану систем; возмещение
расходов, связанных с развитием и реконструкцией систем питьевого водоснабжения,
обеспечением их рентабельности.
Права потребителей питьевой воды должны гарантироваться государством,
настоящим Кодексом, Законом РФ "О защите прав потребителей", законами субъектов
РФ.
Согласно ст. 19 Закона РФ "О недрах" от 3 марта 1995 г. собственники,
владельцы земельных участков имеют право, по своему усмотрению, осуществлять
строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров,
а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный
горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке,
устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти РФ.

Статья 136. Использование водных объектов, содержащих природные лечебные
ресурсы
Водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы, используются прежде
всего для целей здравоохранения в порядке, установленном законодательством
Российской Федерации о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных
местностях и курортах.
В исключительных случаях органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации могут разрешать использование водных объектов, содержащих природные
лечебные ресурсы, для питьевого водоснабжения населения или иных целей по
согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления
использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченным государственным
органом, осуществляющим управление курортами, а по подземным водным объектам,
содержащим природные лечебные ресурсы,- и по согласованию с государственным
органом управления использованием и охраной недр.

Комментарий к статье 136

Специальным правовым актом, урегулировавшим порядок использования водных
объектов, содержащих природные лечебные ресурсы, является Федеральный закон
"О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах",
принятый Государственной Думой 27 января 1995 г. <137> Закон действует на
в сей территории Российской Федерации. На основе содержащихся в нем положений
развивается правовое регулирование в данной сфере в законах и иных нормативных
актах Российской Федерации; а также законах и иных нормативных актах субъектов
Федерации.
Уникальность, особая ценность природных лечебных ресурсов: лечебных минеральных
вод, лиманов и озер, участков морских вод, используемых для лечения и отдыха,
обусловили признание их Законом особо охраняемым.
Лечебные свойства природных лечебных ресурсов признаются на основании
научных исследований и многолетней практики и утверждаются федеральным органом
исполнительной власти, ведающим вопросами здравоохранения.
Природные лечебные ресурсы являются государственной собственностью. Они
могут принадлежать на праве собственности Российской Федерации (федеральная
собственность) либо на праве собственности субъектам Федерации республикам,
краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным
округам (собственность субъектов Федерации). Вопросы владения, пользования
и распоряжения природными лечебными ресурсами находятся в совместном ведении
Российской Федерации и субъектов Федерации. От имени Российской Федерации
и субъектов Федерации права собственника осуществляют органы государственной
власти в рамках их компетенции, установленной нормативными актами, определяющими
статус этих органов. Содержание права государственной собственности на природные
лечебные ресурсы определяется на основании Гражданского кодекса Российской
Федерации.
Законом устанавливается строго целевое использование природных лечебных
ресурсов: для лечения и профилактики заболеваний, а также целей отдыха. Минеральные
воды могут использоваться для промышленного разлива. Предоставление природных
лечебных ресурсов для целей, не предусмотренных Законом, допускается с соблюдением
установленных законодательством условий.
Как исключение использование водных лечебных ресурсов для питьевого водоснабжения
или иных целей имеют право разрешить органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации по согласованию со специально уполномоченным государственным
органом управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченным
государственным органом, осуществляющим управление курортами, а по подземным
водным объектам - с органом управления использованием и охраной недр.
Пользователями природных ресурсов могут быть юридические лица и граждане.
Предоставление природных лечебных ресурсов в пользование оформляется специальным
государственным разрешением-лицензией. Порядок их выдачи определяется Правительством
Российской Федерации.
На курортах и в курортных регионах разработка природных лечебных ресурсов
осуществляется специализированными гидрогеологическими предприятиями и организациями,
имеющими лицензии на этот вид деятельности.
Среди обязанностей пользователей следует обратить внимание на выполнение
установленных Законом требований о рациональном использовании и сохранении
полезных свойств природных лечебных ресурсов при их разработке:
- объемы добычи природных лечебных ресурсов лимитируются утвержденными
по промышленным категориям запасами и сроками их эксплуатации;
- применяемые технологии добычи, подготовки и использования природных
лечебных ресурсов должны гарантировать защиту от преждевременного истощения,
загрязнения, защиту полезных ископаемых от утраты их полезных свойств;
- применяемые при эксплуатации технологические методы должны основываться
на технологических схемах разработки.
Качество добываемых природных лечебных ресурсов должно быть подтверждено
специальными медицинскими заключениями. Их использование в лечебных целях
допускается в соответствии с условиями лицензий, предоставляемых на каждый
вид такой деятельности.
В случае нарушения установленных правил использования пользование природными
лечебными ресурсами может быть прекращено, приостановлено или ограничено.
Причем это не освобождает виновных от ответственности, предусмотренной законодательством.
Для обеспечения защиты и сохранения природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительных
местностей с прилегающими участками от загрязнения и преждевременного истощения
устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны, представляющие
собой особо охраняемые территории (см. комментарий к ст. 115 Водного кодекса).
За нарушение установленного Законом порядка использования природных лечебных
ресурсов и режима округов санитарной (горно-санитарной) охраны виновные могут
быть привлечены к дисциплинарной, материальной, административной и уголовной
ответственности в соответствии с действующим законодательством.

Статья 137. Использование водных объектов для промышленности и энергетики
Водопользователи, использующие водные объекты для промышленности и энергетики,
обязаны принимать меры по сокращению изъятия и потерь воды, предотвращению
загрязнения, засорения и истощения водных объектов, а также обеспечивать сохранение
температурного режима водных объектов.
Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации в случаях стихийных бедствий, аварий и других чрезвычайных
ситуаций, а также в случае превышения установленного в лицензии на водопользование
лимита водопотребления вправе ограничивать, приостанавливать или запрещать
использование водных объектов для промышленности и энергетики по представлению
специально уполномоченного государственного органа управления использованием
и охраной водного фонда в соответствии с требованиями настоящего Кодекса.
Подземные водные объекты могут в установленном порядке использоваться
для промышленности и энергетики с соблюдением требований рационального использования
и охраны подземных вод.
Подземные водные объекты, содержащие воды, пригодные для питьевого водоснабжения,
могут использоваться для промышленности и энергетики в соответствии с требованиями
статьи 133 настоящего Кодекса.

Комментарий к статье 137

Промышленные и энергетические предприятия являются крупными потребителями
воды. Особенно водоемкими являются химическая, металлургическая, целлюлозно-бумажная,
нефтяная и нефтеперерабатывающая промышленность. Большое количество воды расходует
и энергетика. Причем теплые, отработанные воды, используемые для охлаждения
агрегатов и реакторов тепловых и атомных электростанций, накапливаются в водоемах.
Это вызывает изменение экологических условий водоемов. Термальные загрязнения
вызывают уменьшение содержания кислорода в воде, ухудшают условия жизни многих
водных организмов, способствуют развитию сине-зеленых водорослей, значительно
увеличивают токсичность загрязняющих воду примесей, изменяют сроки нереста
рыб и т.п.
Потребляя и используя водные ресурсы промышленные и энергетические предприятия
должны соблюдать установленные для них условия водопользования, не допускать
перерасхода водных ресурсов, их загрязнения и изменения температурного режима.
Их право на использование водных объектов может быть приостановлено или запрещено
в случаях превышения установленного для них лимита водопотребления и при чрезвычайных
ситуациях: стихийных бедствиях и авариях. Решение о приостановлении или запрещении
использования водных объектов принимается Правительством Российской федерации
и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению
специально уполномоченного государственного органа управления использованием
и охраной водного фонда.

Статья 138. Использование водных объектов для сельского хозяйства и лесного
хозяйства
Граждане и юридические лица, использующие водные объекты для сельского
хозяйства и лесного хозяйства, обязаны принимать меры по сокращению потерь
и сбросов воды из мелиоративной сети, предотвращению попадания рыбы в мелиоративную
сеть, осуществлять в необходимых случаях мероприятия по предупреждению загрязнения
грунтовых вод и подъема их уровня.
Орошение, в том числе с использованием сточных вод нормативного качества,
осушение и другие мелиоративные работы должны осуществляться в комплексе с
природоохранными мероприятиями, обеспечивающими защиту водных объектов и их
водосборных площадей.
Водоснабжение, обеспечивающее нужды сельского хозяйства и лесного хозяйства,
осуществляется в соответствии с водным законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 138

Комментируемая статья направлена на экономное расходование вод в сельском
и лесном хозяйстве, охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения,
а также охрану вод как среды обитания рыбы.
Вода широко используется в сельском хозяйстве. Но сельскохозяйственное
производство представляет собой большую опасность для загрязнения вод. Это
животноводство, применение удобрений и средств защиты растений, которые вместе
с почвой могут стекать с полей в водные объекты и загрязнять воду.
Лесохозяйственное производство также потребляет воду. Много расходуется
воды при тушении лесных пожаров. При лесовосстановлении и лесоразведении также
требуется вода. В целях создания благоприятных условий для прорастания семян
древесных пород проводится обработка (минерализация) почвы.
При защите леса от вредителей и болезней применяются химические и биологические
средства. Химические средства также могут нанести вред водным объектам, как
поверхностным, так и подземным. Применение химических и биологических средств
борьбы с вредителями и болезнями растений в лесном хозяйстве регламентируется
регулярно издаваемым списком этих средств. Перед включением в список все препараты
проходят тщательную токсикологическую оценку соответствующих рыбохозяйственных,
ветеринарных, природоохранных и санитарно-гигиенических служб. Сам список
согласовывается с ведомствами, представляющими эти службы. Ограничение на
применение пестицидов устанавливается на основании изучения их влияния на
флору и фауну, определения скорости разложения токсических остатков в окружающей
среде. Однако и при этих условиях не исключена возможность нанесения природе
экологического ущерба.
Засорение вод возможно при заготовке древесины. 13 августа 1996 г. Правительство
Российской Федерации приняло постановление N 997 "Об утверждении Требований
по пред отвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных
процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов,
линий связи и электропередачи". <138> Эти требования подлежат выполнению при
осуществлении производственных процессов также в сельском и лесном хозяйстве.
Значительная часть этих норм связана с охраной окружающей природной среды,
в том числе вод и водных животных. Включены два специальных раздела: Требования
при осуществлении сельскохозяйственных производственных процессов и Требования
при осуществлении лесопромышленных и лесохозяйственных производственных процессов.
Требования по сельскому хозяйству предусматривают, что производственные
объекты, способные вызвать гибель объектов животного мира, должны иметь санитарно-защитные
зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение окружающей среды.
Запрещается сброс любых сточных вод и отходов в местах нереста, зимовки
и массовых скоплений водных и околоводных животных.
При создании и эксплуатации ирригационных и мелиоративных сооружений
в местах естественного обитания, на путях миграции и в местах сезонной концентрации
объектов животного мира необходимо обеспечивать условия для свободного и безопасного
их передвижения через указанные сооружения и каналы гидромелиоративных систем.
Требования для лесной промышленности и лесного хозяйства предусматривают,
что мероприятия по рубке лесов и их защите от вредных насекомых разрабатываются
территориальными органами управления лесным хозяйством в установленном порядке
и согласовываются со специально уполномоченными государственными органами
по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира
и среды их обитания.
Некоторые требования по охране вод имеются также в Основах лесного законодательства.
Так, водоохранные - запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ
и других водных объектов, запретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных
промысловых рыб, отнесены к лесам первой группы с особым режимом пользования.
Воды как среда обитания рыбы охраняются также Положением об охране рыбных
запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР, утвержденным постановлением
совета Министров СССР от 15 сентября 1958 г. N 1045. <139> В частности, в
этом Положении запрещено сбрасывать в рыбохозяйственные водоемы и оставлять
на льду и затопляемых берегах этих водоемов щепу, кору, опилки и прочие отходы,
образующиеся при разделки древесины; устраивать на реках, имеющих рыбохозяйственное
значение, запани с ограждениями, занимающими более двух третей живого сечения
реки и т.п.

Статья 139. Использование водных объектов для гидроэнергетики
Использование водных объектов для гидроэнергетики осуществляется с учетом
интересов других водопользователей и соблюдением требований рационального
использования и охраны водных объектов.
Организации, эксплуатирующие гидроэнергетические и гидротехнические сооружения
на водохранилищах и других водоемах, обязаны обеспечить режим наполнения и
сработки водохранилищ, соблюдая приоритет питьевого и хозяйственно-бытового
водоснабжения, а также потребности рыбного хозяйства на участках рек и водохранилищ,
имеющих важное значение для сохранения и воспроизводства рыбных ресурсов.
Если вследствие изменения естественного уровня водных объектов, возникшего
в результате наполнения и сработки водохранилищ, нанесен ущерб гражданам и
юридическим лицам, виновные должны его возместить в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
Порядок эксплуатации водохранилищ устанавливается Правительством Российской
Федерации.
Использование и охрана водохранилищ осуществляются в соответствии с требованиями,
определенными специально уполномоченным государственным органом управления
использованием и охраной водного фонда для каждого водохранилища, каскада
или системы водохранилищ, согласованными с заинтересованными органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, со специально уполномоченными государственными
органами в области охраны окружающей природной среды, государственным органом
санитарно-эпидемиологического надзора, государственным органом управления
использованием и охраной рыбных ресурсов и другими заинтересованными государственными
органами управления.
Контроль за соблюдением правил эксплуатации водохранилищ осуществляет
специально уполномоченный государственный орган управления использованием
и охраной водного фонда в порядке, устанавливаемом Правительством Российской
Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Комментарий к статье 139

Решение любой крупной водохозяйственной проблемы сопровождается определенными
изменениями естественных природных условий. Особенно существенное воздействие
на экосистему бассейна как по масштабам, так и по глубине оказывает гидроэнергетическое
строительство. Его влияние заключается в затоплении и подтоплении значительных
территорий, изменении ландшафтов и климата, структуры биоцензов.
Следствием антропизации реки при использовании ее в целях гидроэнергетики
является изменение качества воды, гидрологического, термического и ледового
режимов, режима наносов, что сказывается на способности водотока к самоочищению,
а также на условиях существования гидробионтов и околоводных животных. Большинство
из перечисленных изменений происходит уже в период строительства гидроузла.
Его эксплуатация связана с механическим, химическим и тепловым загрязнением
водотока непосредственно от сооружений гидроузла, а также с изменением гидрологического
режима в периоды наполнения и сработки водохранилища. Последствия данного
вида хозяйственной деятельности проявляются как в верхнем, так и в нижнем
бьефах, а их масштабы и интенсивность зависят от рельефа, топографии, геологии
и гидрологии в створе гидроузла, от климата, параметров водохранилищ, режимов
эксплуатации ГЭС.
При неблагоприятном стечении обстоятельств нарушения, сопутствующие гидроэнергетическому
строительству, могут вызвать деградационные процессы в природных структурах
и экосистемах, резкое изменение природно-ресурсного потенциала, глубокие перемены
в окружающей человека природной среде. Для того чтобы ослабить негативные
последствия гидроэнергетического строительства и способствовать формированию
новой устойчивой экосистемы, необходимо решить ряд достаточно сложных задач.
Основные из них можно сформулировать следующим образом:
- прогноз воздействия строящегося объекта на окружающую среду;
- установление изменений свойств прилегающего к гидроузлу природного
комплекса при соответствующих изменениях режимов эксплуатации гидроузла;
- разработка комплекса инженерно-технических, биологических и социально-экономических
мероприятий, пред отвращающих нежелательные воздействия на экосистемы;
- разработка системы мер управления экологическими объектами при антропогенных
воздействиях, связанных с эксплуатацией гидроузла.
Экологические аспекты должны быть учтены как на предпроектной стадии
- при выборе типа гидроузла и его территориального размещения, так и на стадиях
проектирования, строительства и эксплуатации. Прогноз воздействия на геоэкосистему
водосбора в любом случае будет иметь вероятностный характер, поскольку при
современном уровне научных знаний невозможно предвидеть с большой точностью
изменение водности рек и предсказать характер преобразований, происходящих
в водных экосистемах.
Возможные масштабы воздействия на окружающую среду гидроэнергетического
объекта в основном зависят от типа гидроэнергетической станции, ее размеров
и условий, в которых она сооружается. Существующие в настоящее время типы
гидроузлов: плотинные, деривационные, плотинно-деривационные - по-разному
воздействуют на природную среду в целом и на отдельные природные объекты.
На равнинных реках, уклоны которых малы по сравнению с горными, концентрация
гидроэнергии выполняется главным образом по плотинной схеме. Площади зеркала
водохранилищ плотинных гидроузлов могут составлять десятки и даже сотни тысяч
квадратных километров, т.е. могут быть значительными, что существенно скажется
на природных условиях в районе создания гидроузла.
При энергетическом использовании горных и предгорных рек, с относительно
большими уклонами дна, применяются, как самые экономичные, деривационные схемы
концентрации напора. Ущербы, причиняемые землям и природным объектам от затопления,
по данной схеме значительно меньше. Свои особенности имеет каскадное использование
водотока. Оно может оказаться экономически менее эффективным, чем использование
мощности всего водотока на одной ГЭС. Однако разбивка водотока для энергетических
целей на ступени может быть оправдана, поскольку снижается площадь затопляемых
земель. Вместе с тем, при наличии каскада водохранилищ особое значение приобретает
изменение качества воды в зависимости от гидрологических режимов. Возможно
как положительное, так и отрицательное влияние вышележащего водохранилища
на качество воды в нижележащем.
Таким образом, для снижения негативных антропогенных эффектов должна
быть выработана концепция планирования территориального размещения и выбора
типа новых гидроэнергетических объектов с учетом не только экономических,
но и экологических возможностей.
На этапе проектирования гидроузла также должны быть разработаны мероприятия,
предотвращающие неблагоприятные последствия. К таким мероприятиям можно отнести:
- выбор места (створа) плотины и отметки НПУ, обеспечивающей наименьшие
площади затопления земель;
- санитарную подготовку земель к затоплению, включающую сводку леса,
перенос кладбищ, скотомогильников, обеззараживание земель;
- защиту земель от затопления посредством обвалования;
- уборку территории по окончании строительства;
- создание приемлемой ландшафтной обстановки в районе гидроузла;
- защиту земель от подтопления посредством берегового дренажа и мелиорации;
- разработку режима водохранилищ.
Важным моментом гидроэнергетики является ландшафтное проектирование,
предусматривающее создание эстетически ценных ландшафтов, формирование береговой
линии водохранилищ, привлекательной для водоплавающих птиц и околоводных животных,
а также использование конструкций рыбоходов, приближенных к карповым, естественным.
На стадии проектирования гидроузла должны быть рассмотрены технологии,
применяемые для его строительства. Любая технология влечет за собой изменение
ландшафта, фауны, флоры, качества воды и гидрологического режима. Оценка технологий,
применяемых при строительстве гидроузлов, должна исходить из следующих положений:
- применяемые технологии должны обеспечивать возможность создания сооружений,
надежность и безопасность которых соответствует принятым в проекте положениям;
- технологии должны предусматривать экономное использование местных строительных
материалов и как можно меньшую производственную базу. В этом случае бетонные
плотины имеют преимущества перед грунтовыми, так как объем последних при одной
и той же высоте в 5-10 раз больше;
- желательно, чтобы технология возведения сооружений предусматривала
возможность использования промышленных отходов, загрязняющих природную среду.
Воздействия гидроэнергетических объектов в процессе эксплуатации на экосистемы
бассейна и водотока проявляются в чередовании процессов затопления и освобождения
прилегающих земель от воды, в колебаниях подтопления земель, расходов и уровней
в нижнем бьефе, загрязнении вод непосредственно от сооружений гидроузла. Указанные
воздействия негативно отражаются на рыбопродуктивности и продуктивности пойменных
и богарных земель. Смягчить последствия колебания расходов и уровней можно,
определив экологический гидрограф и расход воды в нижнем бьефе, которые интегрируют
водное благополучие всех компонентов водосбора. <140>
Большинство научных рекомендаций приобрело обязательный характер путем
закрепления их в комментируемой статье Водного кодекса, в подзаконных актах.
Режим водохранилищ в общем случае определяется видом регулирования стока
(суточное, недельное, сезонное, многолетнее), а также требованиями, предъявляемыми
к нему участниками, совместно использующими водные ресурсы. Наиболее просто
организовать эксплуатацию водохранилищ одноцелевого назначения. Они создаются
в том случае, когда пользователь предъявляет жесткие требования к качеству
воды, режиму эксплуатации водохранилищ, охране их прибрежной зоны. Это относится
к водохранилищам питьевого водоснабжения и промышленного рыбоводства.
Однако большинство водохранилищ имеют комплексное значение, и согласование
разнообразных интересов пользователей вызывает трудности. Гидроэнергетика,
ирригация, транспорт, рыбное хозяйство часто предъявляют противоречивые требования
к режиму эксплуатации водохранилищ.
Для организации рационального использования водохранилищ разрабатываются
определенные правила, нацеленные на решение следующих задач:
- рациональное удовлетворение водой и энергией водопотребителей;
- обеспечение безопасности подпорного сооружения;
- обеспечение безопасности населения в верхнем и нижнем бьефах.
Для ситуаций нормальной и экстремальной эксплуатации водохранилищ разрабатываются
диспетчерские графики, регламентирующие порядок пропуска высоких вод и режим
отдач с наступлением половодья.
При разработке режима эксплуатации водохранилищ должны быть учтены требования
экологического благополучия гидробионтов, околоводных животных и птиц как
в нижнем, так и в верхнем бьефах подпорного сооружения.
Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1996 г. N 519 "Об обеспечении
безопасной эксплуатации гидротехнических сооружений" <141> предусматривается
соблюдение требований рационального использования и охраны водных объектов.
В качестве ведомственных строительных норм в 1985 г. разработаны Типовые правила

<<

стр. 8
(всего 9)

СОДЕРЖАНИЕ

>>