стр. 1
(всего 7)

СОДЕРЖАНИЕ

>>


Постатейный комментарий к жилищному законодательству Российской Федерации (Титов А.А.) /Отв. ред. начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы, доктор юридических наук, профессор В.Б.Исаков. - М.: Юрайт, 2000. - 603 с.

Автор

А.А.Титов - специалист по жилищному законодательству. Данной проблематикой занимается более 20 лет. Непосредственно участвовал в подготовке проекта Жилищного кодекса РСФСР и ряда подзаконных нормативных актов. Длительное время проработал в Министерстве жилищно-коммунального хозяйства РСФСР и ВЦСПС. В настоящее время - заместитель начальника Отдела правовой экспертизы законопроектов по социальному законодательству Правового управления Аппарата Государственной Думы, государственный советник Российской Федерации 2-го класса. Автор многих публикаций по жилищному законодательству, в том числе учебного пособия "Жилищное право" (1997 г.).

Принятые сокращения

1. Нормативные правовые акты

ГК РФ - Гражданский кодекс РФ, часть первая от 30 ноября 1994 г.; Гражданский кодекс РФ, часть вторая от 26 января 1996 г.
ГК РСФСР - Гражданский кодекс РСФСР от 11 июня 1964 г.
ГПК - Гражданский процессуальный кодекс РСФСР от 11 июня 1964 г.
ЖК - Жилищный кодекс РСФСР от 24 июня 1983 г.
Закон о приватизации - Закон РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" от 4 июля 1991 г.
Местные правила - Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставлении жилых помещений, принятые органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Основы - Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" от 24 декабря 1992 г.
Примерные правила - Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР (утв. Постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г.)
СК - Семейный кодекс РФ от 29 декабря 1995 г.
УК - Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г.

2. Официальные издания

БНА (СССР, РСФСР, РФ) - Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств (СССР, РСФСР, РФ)
БВС (СССР, РСФСР, РФ) - Бюллетень Верховного Суда (СССР, РСФСР, РФ)
Ведомости (СССР, РСФСР, РФ) - Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР); Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (РСФСР, РФ)
ВВАС - Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
ВКС - Вестник Конституционного Суда Российской Федерации
РВ - "Российские вести"
РГ - "Российская газета"
СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации
Собрание актов РФ - Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации
СП СССР - Собрание постановлений Правительства СССР
СП (РСФСР, РФ) - Собрание постановлений Правительства (РСФСР, РФ)
СУ РСФСР - Собрание уложений РСФСР

3. Прочие сокращения

БТИ - бюро технической инвентаризации
гл. - глава, главы
коммент. - комментарий
п. - пункт, пункты
подп. - подпункты
разд. - раздел
ред. - редакция
с. - страница, страницы
сб. - сборник
сл. - следующие
см. - смотри
ср. - сравнить
ст. - статья, статьи
т.д. - так далее
т.е. - то есть
т.к. - так как
т.н. - так называемый (-ая, -ое, -ые)
утв. - утвержденный (-ая, -ое, -ые)
ФЗ - федеральный закон
ч. - часть, части


Постатейный комментарий к жилищному законодательству Российской Федерации

Комментарий к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации
"О введении в действие Закона Российской Федерации "Об основах
федеральной жилищной политики"" от 24 декабря 1992 г.

Комментарий к Закону Российской Федерации "Об основах федеральной
жилищной политики" от 24 декабря 1992 г. N 4218-1

Комментарий к Жилищному кодексу РСФСР

Комментарий к Постановлению Верховного Совета РСФСР "О введении в
действие Закона РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР"" от 4
июля 1991 г.

Комментарий к Закону Российской Федерации "О приватизации жилищного
фонда в Российской Федерации" от 4 июля 1991 г. N 1541-1

Комментарий к Постановлению
Верховного Совета Российской Федерации
"О введении в действие Закона Российской Федерации
"Об основах федеральной жилищной политики""
от 24 декабря 1992 года

1. Принятие Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" от 24.12.92
N 4218-1 было обусловлено происходящими в начале 90-х годов социально-экономическими
и правовыми изменениями в России в связи с переходом страны к рыночным отношениям.
Поэтому п. 2 настоящего Постановления установлен приоритет Основ, которые
вступили в силу со дня опубликования, перед другими законодательными актами,
в том числе перед Жилищным кодексом РСФСР от 24.06.83. Иными словами, законы
и иные нормативные правовые акты, принятые ранее, должны быть приведены в
соответствие с настоящим Законом, который определил основные принципы осуществления
права граждан на жилище в условиях формирования рыночных отношений в жилищной
сфере. Если нормы указанных актов, действовавшие до принятия Основ, противоречат
ему, то приоритет должен отдаваться нормам Основ.
2. Что касается порядка применения в настоящее время п. 2 настоящего
Постановления (о главенствующем положении Основ перед другими актами жилищного
законодательства), то этот порядок нуждается в уточнении. Основы продолжают
быть приоритетными по отношению к правовым актам жилищного законодательства,
принятым ранее. Однако и их положения следует согласовывать с новой Конституцией
РФ 1993 г., ст. 15 которой установлено, что законы и иные нормативно-правовые
акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции
РФ (в частности, ст. 40 Конституции о праве граждан на жилище имеет иное содержание,
чем аналогичная ст. 58 Конституции РСФСР 1977 г.). Кроме того, положения Основ
в случае противоречия их новому ГК РФ не должны применяться (см. ст. 3 ГК
РФ). Например, в ст. 7 Основ говорится о четырех видах жилищного фонда, а
в ст. 212-215 ГК РФ - только о трех формах собственности, поэтому ст. 7 мы
должны применять с учетом положений указанных статей ГК РФ.
3. Основам была уготована роль закона переходного периода к рыночным
отношениям, и они должны были действовать до принятия Основ жилищного законодательства
РФ, проект которых согласно п. 5 настоящего Постановления обязано было разработать
Правительство РФ и внести на рассмотрение Верховного Совета РФ. Однако в связи
с роспуском осенью 1993 г. Верховного Совета РФ, принятием новой Конституции
РФ в декабре 1993 г. и изменением правовой системы государства этот пункт
в части приведения законодательных актов Российской Федерации в соответствие
с Основами и разработки Основ жилищного законодательства РФ не был выполнен.
В настоящее время предусматривается принятие нового Жилищного кодекса РФ,
в частности это следует из гл. 35 ГК РФ. Иначе говоря, именно новому Кодексу
должна принадлежать роль базового закона в системе актов жилищного законодательства,
а не другим законам.
4. По вопросу предоставления кредитов на строительство (реконструкцию)
или приобретения жилья принят Указ Президента РФ "О жилищных кредитах" от
10.06.94 N 1180, которым утверждено Положение о жилищных кредитах. Названным
Указом и Положением предусмотрено предоставление кредитов банкам на территории
Российской Федерации физическим и юридическим лицам, при этом установлено,
что жилищные кредиты могут быть краткосрочными и долгосрочными (п. 3 и 4 Положения).
В отличие от безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья,
которые предоставляются, как правило, нуждающимся в улучшении жилищных условий
гражданам (по вопросу определения нуждаемости в жилье см. коммент. к ст. 29
ЖК), получение жилищного кредита законодательством не увязывается с нуждаемостью
в жилье граждан, т.е. кредит, согласно указанному Положению, может получить
любой гражданин. Подробнее о жилищных кредитах см. коммент. к ст. 25 Основ.

Комментарий к Закону
Российской Федерации
"Об основах федеральной жилищной политики"
от 24 декабря 1992 года N 4218-1
(в ред. Федеральных законов от 12.01.96 N 9-ФЗ;
от 21.04.97 N 68-ФЗ; от 10.02.99 N 29-ФЗ)

Комментарий к Преамбуле

1. За период со дня принятия в Основы трижды вносились изменения и дополнения:
Федеральным законом от 12.01.96 N 9-ФЗ - в ст. 15, 16 и 18 по вопросу оплаты
жилья и коммунальных услуг, а также продажи жилых помещений в коммунальных
квартирах; Федеральным законом от 21.04.97 N 68-ФЗ - в ст. 1, 4, 7, 8, 11,
13, 15, 17, 18 и 19 по вопросам, касающимся понятий "кондоминиум" и "товарищество
собственников жилья", классификации жилищного фонда, общего имущества кондоминиума
и названий субъектов Российской Федерации; Федеральным законом от 10.02.99
N 29-ФЗ - в ст. 1, 3, 28 по вопросам предоставления жилых помещений вынужденным
переселенцам и беженцам. Указанные законы не внесли каких-либо существенных
изменений и дополнений; исключение, пожалуй, составляет ст. 15, в которую
внесены изменения относительно сроков и условий перехода на новую систему
оплаты жилья и коммунальных услуг.
Конечно, за истекший период приняты новая Конституции РФ 1993 г. и ГК
РФ, и в этой связи нормы Основ при их применении следует корректировать с
соответствующими нормами Конституции и ГК РФ. Однако Основы по-прежнему выполняют
главенствующую роль в системе актов жилищного законодательства, и их нормы
приоритетны по отношению к другим актам, в том числе к ЖК, принятому в 1983
г., т. е. они выполняют роль, как это и было задумано законодателями, закона
переходного периода в жилищной сфере (от административно-командной системы
к рыночным отношениям). Предполагалось, что в ближайшие годы их заменят Основы
жилищного законодательства РФ (теперь ясно, что должен быть принят новый Жилищный
кодекс РФ), но этого не случилось - процесс обновления жилищного законодательства
затянулся.
В настоящих Основах много общих и даже декларативных положений, поскольку
основная их цель не урегулирование отдельных правоотношений, а установление
новых принципов в жилищной сфере для осуществления жилищной реформы. Поэтому
в преамбуле записано, что "настоящий Закон определяет основные принципы реализации
конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в новых социально-экономических
условиях...".
Конечно, изменилось само содержание "права граждан на жилище" (см. коммент.
к ст. 2 Основ). Однако сохранились принципиальные положения Закона - о необходимости
и путях проведения в стране жилищной реформы.
2. В чем состоят основные причины и цели проведения жилищной реформы?
На рубеже 80-90-х годов в стране произошли существенные политические и правовые
изменения - был взят курс на формирование рыночных отношений. Жилищная сфера,
как часть народного хозяйства и экономики страны, конечно, не могла остаться
в стороне от происходящих кардинальных преобразований.
Существующая ранее распределительная система удовлетворения жилищной
потребности граждан не дала ожидаемых результатов: миллион семей нуждались
в улучшении жилищных условий; обеспечение граждан жильем в бывшем СССР и РСФСР
в доперестроечный период являлось одной из центральных и наиболее острых социально-экономических
проблем. Вместе с тем решение этой проблемы обеспечивалось развитием государственного
и общественного жилищного фонда, содействием со стороны государства кооперативному
и индивидуальному жилищному строительству, предоставлением гражданам бесплатной
жилой площади по мере осуществления программ и строительства благоустроенного
жилья. В середине 80-х годов государством была поставлена задача обеспечить
к 2000 г. каждую семью отдельной квартирой или индивидуальным домом. В результате
этого к традиционным прибавились новые проблемы:
расселения жильцов коммунальных квартир; ликвидации малообеспеченности
жилой площадью;
благоустройства индивидуального фонда; сноса или модернизации государственного
фонда постройки до 1950 г.; создания более комфортных условий для временного
проживания в общежитиях; снятия ограничений на строительство индивидуального
и кооперативного жилого фонда. Решение этой задачи шло очень трудно, нуждаемость
граждан в жилье практически не уменьшилась. В списках очередников на улучшение
жилищных условий на начало 1990 г. в СССР состояло 14,3 млн семей и одиноких
граждан (или 23 % всех городских семей, в том числе в России - 25%), из них
более 10 лет ожидало получения квартир 1,7 млн семей (12% всех очередников),
12,6 млн человек, или 4,6%, проживали в коммунальных квартирах, 13,4 млн,
или 5 %, - в общежитиях. Кроме того, 1,1 млн человек занимали временные жилые
помещения (вагончики, балки и др.), а 2,7 млн человек снимали жилье у других
граждан.
В 90-х годах в Российской Федерации наблюдается тенденция к обострению
жилищной проблемы. Ввод жилья сократился с 72,8 млн. кв. м общей площади в
1987 г. до 37,9 млн кв. м в 1992 г. Если в России в 1989 г. смогли улучшить
свои жилищные условия (причем в основном за государственный счет) 1,4 млн
семей, в 1990 г. - 1,3 млн семей, в 1991 г. - 1,1 млн семей, то в 1992 г.
число таких семей сократилось до 0,8 млн и в первую очередь в связи с большим
снижением масштабов жилищного строительства.
На начало 1992 г. в России 9 млн семей (17%) проживало в условиях, когда
на одного человека приходилось менее 7 кв. м (в то время как действующим законодательством
норма жилой площади установлена в размере 12 кв. м на человека); 5,9 млн человек
проживали в коммунальных квартирах, 6,8 млн человек - в общежитиях, 1,6 млн
человек - в ветхом и аварийном жилье.
Всего в очереди на улучшение жилищных условий стояло 11 млн семей. Средний
уровень обеспеченности жильем в России оставался низким - 16,5 кв. м общей
площади на человека (например, в Дании - 50 кв. м, в Германии - 42 кв. м,
в Болгарии - 22,2 кв. м, в Польше - 17,5 кв. м).
В связи с переходом России к рыночной экономике назрела острая необходимость
выработать новые подходы в решении жилищной проблемы, провести кардинальную
жилищную реформу.
Прежде всего должен был измениться принцип обеспечения граждан жилыми
помещениями - от преимущественного распределения жилья, построенного за счет
государственных капитальных вложений, к преимущественному его строительству
(приобретению) за счет средств граждан при сохранении льгот для социально
слабо защищенных групп населения. Следует отметить, что в большинстве европейских
стран жилищное строительство, осуществляемое за счет частных средств, в общем
его объеме составляет 80-90%.
Нужно отметить, что вопрос обеспечения граждан жильем нуждался в упорядочении:
в условиях рыночных отношений государство не в состоянии обеспечить всех нуждающихся
бесплатным жильем. Необходимо упорядочить порядок учета граждан, нуждающихся
в улучшении жилищных условий, и предоставления им жилых помещений, с тем чтобы
вводимые объемы жилой площади позволяли в короткие сроки, бесплатно или за
доступную плату решать жилищные вопросы отдельных категорий граждан. Другие
граждане, располагающие необходимыми средствами для приобретения или строительства
собственного дома (квартиры), должны решать этот вопрос самостоятельно, практически
без помощи со стороны государства. В частности, такой подход сегодня базируется
на ст. 40 Конституции РФ и принятых в последние годы постановлениях Правительства
РФ (см. коммент. к ст. 2 Основ и "Вступительную статью").
Необходимо подчеркнуть, что Основы не только закрепили новые подходы
к решению жилищной проблемы в условиях рыночных отношений, но и сохранили
прежний метод обеспечения граждан жильем - по договору социального найма.
Иными словами, одновременно существуют два механизма реализации права граждан
на жилище - рыночного и распределительного (см. коммент. к ст. 13 и 14 Основ).
Однако нельзя жилищную реформу сводить только к проблеме обеспечения
граждан жильем.
Наряду с этим основными целями реформы являются:
изменение условий и порядка оплаты жилья и коммунальных услуг. В ближайшие
годы предполагается реализовать заложенный в Основах принцип - размер оплаты
за жилье и коммунальные услуги должен обеспечивать возмещение издержек на
содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги (см. коммент. к
ст.15 Основ);
принятие мер по улучшению эксплуатации и сохранности жилищного фонда.
Эти меры в рамках проведения жилищной реформы принимались и ранее, но они
не утратили своей актуальности и сегодня.
В 1993 г. Постановлением Совета Министров Правительства РФ от 20.06.93
N 595 была одобрена Государственная целевая программа "Жилище". Вот некоторые
положения из этой Программы: "Жилищно-коммунальное хозяйство, содержавшееся
в прежние годы в основном за счет государственных дотаций, в связи с их сокращением
и либерализацией цен оказалось в критическом положении"; "в целях включения
жилищной сферы в систему рыночных отношений необходим переход от выделения
дотаций жилищно-эксплуатационным организациям к выплате адресных компенсаций
(субсидий) населению", "на первом этапе - до конца 1993 г. - общая сумма выплаты
населением за жилищно-коммунальные услуги не должна превышать 10 % от совокупного
дохода семьи, на втором этапе - в 1994-1995 гг. - 15%, а на последующем этапе
- в 1996-1997 гг. - 20-25% от совокупного дохода семьи, что позволит
оплачивать за счет населения около 70-80% затрат на содержание, ремонт и коммунальные
услуги. Впоследствии предполагается доведение оплаты за жилье и коммунальные
услуги до уровня рыночной арендной платы. При этом эта оплата не должна превышать
25-30% совокупного дохода средней семьи". Однако эта программа полностью не
была выполнена, а указанные вопросы нашли отражение в других нормативных актах.
Указом Президента РФ "О реформе жилищно-коммунального хозяйства" от 28.04.97
N 425 одобрена Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства, которой
определены основные направления преобразований в этой отрасли, в том числе
временные рамки проведения реформы: 1997-2003 гг. Вопросы, касающиеся реформирования
жилищно-коммунального хозяйства, нашли отражение и в Программе Правительства
Российской Федерации "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000
годах" (утв. Постановлением Правительства РФ от 31.04.97 N 495).
На 1 января 1997 г. стоимость основных фондов жилищно-коммунального хозяйства
составила 580 трлн руб., что превышает стоимость основных фондов крупнейших
отраслей промышленности России. Жилищный фонд Российской Федерации насчитывает
около 2,7 млрд кв. м общей площади, из них муниципальный фонд - 29,7%, государственный
фонд - 10,1%, остальной фонд - частный. При этом износ этих фондов достиг
40%. Стремительно ветшает жилищный фонд, снижается надежность и устойчивость
инженерных систем. Более 290 млн кв. м (11% всего жилищного фонда) нуждается
в неотложном капитальном ремонте и переоборудовании коммунальных квартир,
250 млн кв. м (9%) - в реконструкции. Из года в год увеличивается аварийный
и ветхий фонд (с износом более 60%), который подлежит сносу. Только за последние
5 лет по ветхости из жилищного фонда выбыло около 40 млн кв. м общей площади
жилья. При ежегодном нормативе 4-5% капитально ремонтируется всего лишь около
1% государственного и муниципального жилищного фонда. Поэтому ремонтируются
лишь отдельные конструктивные элементы зданий.
Как отмечено в Концепции, единственным способом преодоления кризиса является
изменение системы финансирования, т.е. переход от бюджетного дотирования к
оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями при условии
обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей и экономического стимулирования
качества обслуживания. Другими словами, предусматривается резкое сокращение
бюджетных расходов (расходов государства) и соответствующее увеличение этих
расходов у населения. Согласно Концепции предусмотрен рост доли платежей населения
в покрытии затрат на все виды жилищно-коммунальных услуг с 35 до 100%, в том
числе по годам это составит (в %): 1997 г. - 35, 1998 г. - 50, 1999 г. - 60,
2000 г. - 70, 2001 г. - 80, 2002 г. - 90, 2003 г. - 100.
Основные направления реформы жилищно-коммунального хозяйства:
совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, повышение
уровня оплаты жилья за счет населения, дифференциация ставок оплаты жилья
в зависимости от его качества и местоположения;
совершенствование системы социальной защиты при оплате жилья и коммунальных
услуг: упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности
средств, выделяемых на социальную защиту населения;
совершенствование системы управления, обслуживания и контроля: формирование
специализированных организаций по управлению жилищным фондом, переход на договорные
отношения, демонополизация жилищно-коммунального хозяйства, развитие конкурентной
среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество
потребляемых услуг, выбор организаций, осуществляющих обслуживание жилья,
передача жилищного фонда в управление непосредственным собственникам жилья
- создание товариществ собственников жилья;
изменение системы распределения между регионами средств федерального
бюджета на основе использования системы государственных минимальных социальных
стандартов.
Кроме того, в целях создания рынка жилья предполагается расширить масштабы
приватизации государственного и муниципального жилищного фонда (подробнее
см. Комментарий к Закону РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации").
В частности, в Программе Правительства РФ "Структурная перестройка и экономический
рост в 1997-2000 годах" отмечено, что продолжается бесплатная приватизация
жилья, которая создает условия для нормального функционирования рынка жилья;
около 37% всего государственного и муниципального жилищного фонда России уже
приватизировано; бесплатная приватизация указанного жилья остается основным
способом обеспечения начального капитала граждан для улучшения жилищных условий
рыночными способами; политика приватизации будет продолжена, с тем чтобы к
2000 г. довести долю жилья, находящегося в частной собственности, до 60-64%
всего жилищного фонда. Для сравнения следует привести данные по жилищному
фонду по состоянию на 1 января 1992 г. Жилищный фонд распределялся следующим
образом (в %):
государственный - 66,7;
общественный - 2,9;
жилищно-строительных кооперативов - 3,8;
индивидуальный - 26,6.
В Программе Правительства РФ "Структурная перестройка и экономический
рост в 1997-2000 годах" отмечено, что важнейшим элементом реформы жилищно-коммунального
хозяйства является коренное изменение системы управления и контроля, демонополизация
отрасли и создание конкурентной среды; целесообразно в большей мере сосредоточить
усилия на снижении издержек на предоставление жилищно-коммунальных услуг,
поскольку рост стоимости услуг был в значительной степени связан с монопольным
положением организаций, предоставляющих данные услуги; необходимо более активно
реформировать структуру управления и хозяйствования в отрасли, развивать конкурентные
отношения и процессы демонополизации, расширять возможности потребителей,
влиять на объемы и качество предоставляемых услуг.
В основу системы управления в отрасли будет положено рациональное разделение
функций и организация взаимоотношений между:
а) собственником;
б) управляющей организацией;
в) подрядными организациями, осуществляющими обслуживание жилищного фонда;
г) органами, уполномоченными осуществлять государственный контроль за
содержанием и использованием жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры,
независимо от форм собственности.
На договорную основу будут переведены отношения собственника жилищного
фонда с управляющей организацией и субъектами хозяйствования и потребления
в жилищно-коммунальной сфере, будет осуществляться переход на конкурсный отбор
организаций-подрядчиков любой формы собственности. Будет оказано содействие
передаче функций по формированию заказа на жилищно-коммунальное обслуживание
и контролю за качеством и количеством предоставляемых услуг субъектам жилищного
самоуправления, в первую очередь товариществам собственников жилья. Деятельность
этих товариществ будет способствовать наиболее эффективной защите их прав,
возможности влиять на стоимость и качество услуг, созданию условий для привлечения
дополнительных источников финансирования на содержание и ремонт жилищного
фонда.
Функции государственного контроля и регулирования качества обслуживания
будет выполнять государственная жилищная инспекция, контролирующая не только
обеспечение минимальных стандартов обслуживания, но и факт заключения договоров,
отражающих эти нормативы.
Развитие конкуренции среди организаций, специализирующихся на выполнении
функций обслуживания жилищного фонда, позволит управляющей организации и товариществам
собственников жилья на основе конкурса выбирать организацию, которая сможет
предоставить необходимый уровень качества выполняемых ею функций по наиболее
низким ценам. Необходимой предпосылкой развития конкурентных отношений является
демонополизация отрасли. К сфере деятельности, где будет развиваться конкуренция,
относятся:
управление и обслуживание жилищного фонда и объектов городского благоустройства;
разработка и внедрение альтернативных форм предоставления коммунальных
услуг, в том числе предусматривающих создание автономных систем жизнеобеспечения,
в частности в малоэтажном жилищном фонде;
привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления
коммунальных услуг, в том числе автономные системы жизнеобеспечения, не связанные
с сетевой инженерной инфраструктурой объекты (крышные котельные, газоснабжение
от емкостного и баллонного газа);
выполнение отдельных функций по обслуживанию объектов коммунального назначения;
проектно-изыскательские и строительные работы по развитию коммунальных
объектов.
Органам местного самоуправления необходимо ускорить разгосударствление
предприятий, функционирующих в этой сфере, и обеспечить реальное равноправие
организаций независимо от формы собственности и заключение соответствующих
договоров на основе конкурсов. В сфере действия местных естественных монополий
обращается внимание на необходимость применения дополнительных методов антимонопольного
воздействия. В этой связи органам исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и органам местного самоуправления через управляющие организации
(службы заказчика) и государственную жилищную инспекцию предложено:
осуществлять контроль за установлением коммунальных тарифов для населения
путем введения оценки объективности расчета затрат предприятий - естественных
монополистов и прибыли для формирования цен, а также участия в работе региональных
энергетических комиссий всех заинтересованных сторон (органов представительной
власти, организаций по защите прав потребителей, антимонопольных органов и
органов самоуправления жилищным фондом) при установлении тарифов как для коммунальных
организаций, так и для организаций Министерства топлива и энергетики Российской
Федерации;
повышать организационно-правовую и финансово-экономическую независимость
субъектов хозяйствования для перехода на договорные отношения в сфере производства
жилищнокоммунальных услуг;
контролировать обеспечение в рамках договорных отношений гарантированного
обслуживания потребителей на уровне государственных минимальных социальных
стандартов жилищнокоммунального хозяйства;
способствовать внедрению приборов домового и индивидуального учета и
регулирования расхода воды, тепло- и газоснабжения как объективного стимула
ресурсосбережения и элемента антизатратного механизма в жилищно-коммунальном
хозяйстве.
Реформа собственности на жилье и структуры управления жилищного хозяйства
позволит:
ускорить процессы демонополизации в отрасли путем разгосударствления
ремонтноэксплуатационных предприятий и передачи жилищного фонда в управление
управляющим организациям и непосредственным собственникам жилья - товариществам
собственников жилья;
создать условия для привлечения дополнительных источников финансирования
на содержание, ремонт и реконструкцию жилищного фонда, в частности путем эффективного
использования жилищной собственности (земельного участка, жилых и нежилых
помещений);
членам товариществ собственников жилья самостоятельно решать вопросы
технического обслуживания и эксплуатации своей собственности, а следовательно,
устанавливать порядок расходования личных средств на управление и эксплуатацию
здания;
стимулировать установку приборов, контролирующих объем потребляемых коммунальных
услуг (тепло, вода, газ), так как реальный объем их потребления оказывается
значительно меньше рассчитываемого по нормативу и соответственно оплачиваемого
проживающими;
развить у собственников и нанимателей жилья экономное отношение к предоставляемым
услугам, установив прямую связь между оплатой услуг и расходованием ресурсов;
создавать товарищества собственников жилья на этапе организации строительства
жилых зданий, что сразу же определяет форму управления жилым зданием, а также
дает возможность инвесторам - будущим собственникам жилья самим устанавливать
уровень комфортности проживания и стимулировать их инвестиционную активность.
3. В ч. 1 преамбулы Основ говорится, что они устанавливают "общие начала
правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм
собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере".
Действительно, Основы распространили на жилищную сферу рыночные принципы
и рыночный механизм осуществления права собственности на жилые помещения,
которые были закреплены Законом РСФСР "О собственности в РСФСР" от 24.12.90
N 443-1*. Прежде всего следует отметить, что государство перестало быть основным
инструментом в решении жилищной проблемы, сочетать в одном лице инвестора,
заказчика, подрядчика и распределителя жилья. Провозглашая тезис "становления
различных форм собственности", законодатель, конечно, имел в виду в первую
очередь частную собственность на недвижимость в жилищной сфере, которая теперь
не ограничивалась по количеству, размеру и стоимости (см. коммент. к ч. 3
ст. 6 Основ). Такой подход (о равенстве всех форм собственности) закреплен
и в нынешней Конституции РФ: согласно ч. 2 ст. 8 в Российской Федерации признается
и защищается равным образом частная, государственная, муниципальная и иные
формы собственности. Кроме того, в ст. 35 Конституции РФ, которая специально
посвящена частной собственности, закреплены гарантии по обеспечению этого
права. "О видах использования недвижимости в жилищной сфере", см. коммент.
к ст. 6 Основ.
4. Учитывая, что формирование рыночных отношений в жилищной сфере для
многих граждан, особенно малоимущих, связано и с материальными издержками,
в ч. 2 преамбулы в общем виде сформулированы цели федеральной жилищной политики,
которые должны "смягчить" переход к новым формам удовлетворения жилищной потребности
граждан. Эти положения получили развитие в конкретных статьях Основ: в ст.
12 и 13 предусматривается обеспечение граждан жильем и пользование им на основании
договора социального найма жилого помещения (кроме того, в ст. 3 записано
о доступности для населения условий найма жилых помещений в пределах социальной
нормы площади жилья); в ст. 15 определен порядок поэтапного перехода на новую
систему оплаты жилья и коммунальных услуг; в ст. 19 записано, что не допускается
продажа заселенных квартир и домов без согласия проживающих в них совершеннолетних
граждан и др. Все эти меры направлены на защиту жилищных прав граждан в новых
социально-экономических условиях.

Раздел I Общие положения

Комментарий к статье 1

1. В настоящей статье даются основные понятия, которые должны использоваться
при применении Основ и других актов жилищного законодательства. Многие из
них сформулированы впервые, в том числе "жилищная сфера", "недвижимость в
жилищной сфере", "кондоминиум". При этом следует обратить внимание, что указанные
понятия в большей степени относятся к гражданскому, а не к жилищному законодательству.
Объяснить это можно тем, что Основы содержат как нормы жилищного, так и нормы
гражданского законодательства, поскольку ими урегулированы вопросы собственности
в жилищной сфере. Иными словами, круг вопросов, который ранее был традиционен
для жилищного законодательства и касался в основном предоставления жилья и
использования жилищного фонда, в настоящем Законе значительно расширен. Такой
подход был оправдан тем, что многие нормы ГК РСФСР и ЖК РСФСР устарели и не
содержали понятий, которые стали необходимы в условиях функционирования рыночной
экономики и осуществления жилищной реформы.
2. ЖК и другие законодательные акты не содержат понятия "жилищная сфера".
Данное понятие охватывает не только вопросы жилищного законодательства (управление
жилищным фондом, его содержание и ремонт), но и вопросы строительства и реконструкции
объектов жилищнокоммунального хозяйства (жилых домов, энергоснабжающих и других
объектов, систем водоснабжения и т.п.), которые регулировались другим законодательством.
В частности, ст. 3 ЖК установлено, что отношения, связанные со строительством
жилых домов, регулируются соответствующим (т.е. не жилищным) законодательством.
Кроме того, следует иметь в виду, что в настоящее время отношения в области
проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости регулируются
Градостроительным кодексом РФ 07.05.98 N 73-ФЗ. Статья 1 Градостроительного
кодекса РФ содержит, в частности, следующие понятия:
"Градостроительная деятельность" - деятельность государственных органов,
органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного
планирования развития территорий и поселений, определения видов использования
земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов
недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов,
а также национальных, историкокультурных, экологических, природных особенностей
указанных территорий и поселений;
"инженерная, транспортная и социальная инфраструктуры" - комплекс сооружений
и коммуникаций транспорта, связи, инженерного оборудования, а также объектов
социального и культурно-бытового обслуживания населения, обеспечивающий устойчивое
развитие и функционирование поселений и межселенных территорий. Кроме того,
в ст. 17 раскрывается содержание понятия "объекты социальной инфраструктуры".
К ним отнесены жилые дома, производственные и общественные здания, строения
и сооружения, в том числе спортивные, места отдыха, культурно-зрелищные и
другие учреждения.
Таким образом, по вопросам, относящимся к предмету правового регулирования
Градостроительного кодекса РФ, следует руководствоваться его нормами. Что
касается включения указанных понятий в комментируемый Закон, то, как отмечалось
выше, необходимость в определении понятия "жилищная сфера" была обусловлена
созданием правовой базы для проведения жилищной реформы.
3. В Основах понятие "недвижимость" дано применительно к жилищной сфере.
Гражданское законодательство (ГК РФ (ст. 130) и Федеральный закон "О государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21.07.97 N 122-ФЗ
содержат определение понятия "недвижимость (недвижимое имущество)" относительно
любого недвижимого имущества (см. коммент. к ч. 3 ст. 6 Основ).
4. Определение понятия "жилищный фонд" отличается от аналогичного определения
жилищного фонда, которое дано в ч. 1 ст. 4 ЖК ("находящиеся на территории
РСФСР жилые дома, а также жилые помещения в других строениях образуют жилищный
фонд"). В ст. 7 ЖК указывается, что жилые дома и жилые помещения предназначаются
для постоянного проживания граждан, а также для использования в качестве служебных
жилых помещений и общежитий, т.е. и для временного проживания граждан.
В отличие от ЖК Основы включают в жилищный фонд практически любое пригодное
для проживания жилое помещение, в том числе специализированные дома (общежития,
гостиницыприюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых,
дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и другие), служебные жилые помещения.
В настоящее время следует руководствоваться понятием Основ, а не ЖК. Здесь
уместно определиться и с понятием "жилое помещение", поскольку жилищный фонд
состоит из жилых помещений. Для этого следует обратиться к ст. 673 ГК РФ,
где говорится, что жилым помещением может быть лишь изолированное жилое помещение,
пригодное для постоянного проживания (квартира, жилой дом, часть квартиры
или жилого дома). При этом, как следует из ст. 52 ЖК, не являются самостоятельным
предметом договора найма и, следовательно, жилым помещением подсобные помещения
(кухня, коридор и т.п.). Запись "пригодное для постоянного проживания" означает,
что жилое помещение должно отвечать требованиям, предусмотренным жилищным
законодательством (ст. 38, 40, 41 ЖК), т.е. соответствовать установленным
санитарным и техническим требованиям, быть благоустроенным применительно к
условиям данного населенного пункта и т. п.
5. На основании данной статьи в Положении о государственном учете жилищного
фонда в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13.10.97
N 1301, также установлено, что государственному учету подлежат независимо
от формы собственности жилые дома, специализированные дома, квартиры, служебные
жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания
(см. коммент. к ст. 25 ЖК). В данном случае необходимо отметить, что комментируемый
Закон и другие акты не содержат конкретного определения понятия "специализируемые
дома", что, по-видимому, будет затруднять на практике осуществление государственного
учета жилищного фонда. Кроме того, вызывает сомнение практическая необходимость
значительного расширения состава жилищного фонда, поскольку жилые помещения,
например, в домах маневренного фонда используются только для временного проживания
(на период проведения капитального ремонта дома) и не всегда соответствуют
требованиям, установленным для жилых помещений (ст. 38, 40, 41 ЖК). Между
тем они в статистической отчетности будут искусственно завышать обеспеченность
граждан жильем. Безусловно, недопустимым является включение в состав жилищного
фонда временно используемых для проживания граждан вагончиков, балков и других
подобных строений, которые никогда не считались жилыми помещениями. Полагаем,
что нет оснований относить их к жилищному фонду и в настоящее время.
6. В данной статье в определении понятия "социальная норма площади жилья"
дается только одно его назначение - этой нормой должны руководствоваться при
предоставлении компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг
(см. коммент. к ст. 15 Основ). Однако это понятие используется и в другом
значении - оно используется при предоставлении жилья (см. коммент. к ст. 11
Основ).
7. В статье даны определения понятий "договор найма" и "договор аренды",
в которых отражены особенности этих видов договоров. Следует отметить, что
с принятием ч. второй ГК РФ аренда жилых помещений утратила свое прежнее значение,
поскольку согласно гражданскому законодательству (см. гл. 34 и 35, в частности
ст. 671 ГК РФ) арендовать жилые помещения могут только юридические лица (организации),
которые в свою очередь должны использовать их только по назначению - для проживания
граждан. По этим вопросам см. коммент. к ст. 14, 15, 17 и 18 Основ.
8. Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской
Федерации "Об основах федеральной жилищной политики"" от 21.04.97 N 68-ФЗ
в ст. 1 Основ внесены изменения и дополнения, касающиеся понятий "кондоминиум"
и "товарищество собственников жилья". Эти изменения были сделаны в связи с
принятием Федерального закона "О товариществах собственников жилья" от 15.06.96
N 72-ФЗ, где указанные понятия имеют иное значение, чем в Основах. В прежней
редакции Основ под "кондоминиумом" в ст. 1 и 8 имелось в виду товарищество
собственников жилых помещений, т.е. объединение граждан; в настоящее время
кондоминиум определяется как комплекс недвижимого имущества; одновременно
настоящая статья дополнена понятием "товарищество собственников жилья". Эти
два понятия текстуально воспроизводят аналогичные понятия, содержащиеся в
ст. 1 Федерального закона "О товариществах собственников жилья".
9. Понятие "застройщик" в данной статье имеет более широкое содержание
по сравнению с ранее действовавшим законодательством, которое имело в виду,
как правило, организацию, которая ведет жилищное строительство или принимает
долговое участие в жилищном строительстве (см. ст. 23, 24 и 30 ЖК). В комментируемом
законе эту функцию может выполнять и физическое лицо, причем граждане могут
быть застройщиками строительства жилого дома не только для личного проживания,
но и для предоставления в наем (аренду либо для продажи). См. также коммент.
к ст. 22-23 Основ.

Комментарий к статье 2

1. Право граждан на жилище закреплялось в Конституции СССР 1977 г. и
Конституции РСФСР 1978 г. Текстуально содержание ст. 58 Конституции РСФСР
было перенесено в ст. 1 ЖК, и данная статья Кодекса до настоящего времени
не изменялась (см. по данному вопросу коммент. к ст. 1 ЖК). Конституция РСФСР
1978 г., устанавливая право граждан на жилище, гарантировала, что "это право
обеспечивается развитием и охраной государственного и общественного жилищного
фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству,
справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой
по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также
невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги". Конечно, такой подход
к обеспечению права граждан на жилище был характерен для административно-командной
системы, когда в основном все вопросы решались в централизованном порядке
и строго регламентировались законодательством СССР и РСФСР. Это было возможно
в прежней социально-экономической обстановке, когда государство было основным
собственником имущества, в том числе жилья, в стране и соответственно брало
на себя основные расходы по обеспечению граждан жильем. В этом состояло ее
отличие от стран с рыночной экономикой, где доля частных средств, используемых
на эти цели, является преобладающей.
2. В связи с тем, что Основы, как сказано в преамбуле, определяет "основные
принципы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на
жилище в новых социально-экономических условиях (курсив мой. - А. Т.)" (т.е.
в условиях перехода к рыночным отношениям), в настоящей статье содержится
новое определение понятия "право граждан на жилище", которое дано в ред. Закона
РФ "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской
Федерации - России" от 09.12.92 N 4061-1.
Президентом РФ был издан Указ "О мерах по обеспечению права граждан на
жилище" от 09.04.93 N 443, в котором, со ссылкой на ст. 58 Конституции РФ
и Основы, органам исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации предписывалось:
1) обеспечить безусловное выполнение требований указанного Закона и в
недельный срок привести в соответствие с ним свои правовые акты;
2) Правительству РФ ускорить разработку и внесение в Верховный Совет
Российской Федерации проекта Основ жилищного законодательства, а также определение
порядка постепенного перехода к оплате жилья в размере, обеспечивающем возмещение
издержек на его содержание, ремонт, коммунальные услуги, и порядка предоставления
гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг (в
Постановлении Верховного Совета РФ "О введении в действие Закона Российской
Федерации "Об основах федеральной жилищной политики"" от 24.12.92 N 4219-1,
указанные Основы должны быть разработаны Правительством РФ, и Президент РФ
предлагает ускорить подготовку названного законодательного акта, однако Основы
так и не были приняты Верховным Советом РФ; см. также коммент. к указанному
Постановлению Верховного Совета РФ).
Можно сказать, что после принятия Основ и вышеупомянутого Указа Президента
РФ жилищная сфера стала ориентироваться на рыночные отношения.
3. Провозглашенное ч. 1 настоящей статьи Основ право граждан на жилище
предусматривается обеспечивать несколькими способами:
1) путем предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального
жилищных фондов всем нуждающимся в улучшении жилищных условий гражданам на
условиях договора найма (это вытекает из ст. 10 Закона о приватизации, которой
установлено, что в период перехода к рыночным отношениям для граждан, нуждающихся
в жилье, сохраняется действующий порядок постановки на учет и обеспечения
жилыми помещениями; см. также коммент. к ст. 51 ЖК и ст. 10 Закона о приватизации);
2) путем предоставления в указанных жилищных фондах жилья на условиях
аренды (см. коммент. к ст. 1 и 17 Основ); законодательством эти условия не
были урегулированы (кроме того, что жилое помещение в таких случаях предоставляется
собственником жилого помещения гражданину или юридическому лицу во временное
владение и (или) пользование за договорную плату и без ограничения размера
предоставляемого жилого помещения), т.е. основные условия аренды жилого помещения
должны устанавливаться по соглашению сторон (арендодателя и арендатора);
3) путем приобретения или строительства жилья за собственные средства
с использованием предоставляемых государством систем компенсаций (субсидий
и льгот) (по вопросу приобретения жилья в собственность на основе гражданско-правовых
сделок и по другим основаниям см. коммент. к ст. 19 Основ; по вопросу предоставления
кредитов и компенсаций - см. ст. 25 Основ, а также коммент. к ст. 41.1 ЖК).
4. Между тем следует иметь в виду, что через год после вступления в силу
Основ была принята новая Конституция РФ (декабрь 1993 г.), которая в ст. 40
закрепила право граждан на жилище с новым содержанием.
Ч. 1 ст. 40 провозглашает право граждан на жилище, т. е. данное право
является конституционным и относится к числу основных прав и свобод граждан.
Между тем в ст. 40 Конституции РФ ограничен круг лиц, имеющих право на получение
жилья из государственного, муниципального и других жилищных фондов бесплатно
или за доступную плату. Это малоимущие и иные, указанные в законе граждане,
нуждающиеся в жилье. Кто будет признан "малоимущим" и за кем, кроме них, в
будущем сохранится право на бесплатное либо за доступную плату предоставление
жилого помещения - эти вопросы требуют законодательного урегулирования. Однако
необходимо иметь в виду, что в Законе о приватизации они в определенной мере
нашли закрепление. Во-первых, ст. 10 установлено, что в период перехода к
рыночным отношениям для граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий,
сохраняется действующий порядок постановки на учет и обеспечения жилыми помещениями.
Во-вторых, ст. 9 предусмотрено, что для инвалидов Великой Отечественной войны
и приравненных к ним в установленном порядке лиц, инвалидов труда, а также
инвалидов с детства, ветеранов войны, семей погибших при исполнении государственных
обязанностей, семей с доходами ниже официально установленного прожиточного
минимума, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сохраняется порядок предоставления
жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда
на условиях договора найма. Также этой статьей предусмотрено, что законодательством
Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации это
право может быть предоставлено и другим категориям граждан.
Конституцией РФ (ч. 3 ст. 40) предусматривается обеспечение жильем граждан
за доступную плату. Одним из распространенных способов улучшения жилищных
условий "за доступную плату" является предоставление безвозмездных субсидий
на покупку или приобретение жилья в соответствии с Положением, утв. Постановлением
Правительства РФ от 03.08.96 N 937. П. 1 указанного Постановления установлено,
что предоставление гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении
жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение
жилья является основной формой использования бюджетных средств, предназначенных
для инвестирования в жилищную сферу. Правда, на льготы могут рассчитывать
только две категории граждан: граждане, состоящие на учете для улучшения жилищных
условий, и граждане, имеющие право на льготное кредитование строительства
или приобретение жилья, но не воспользовавшиеся этим правом.
Ч. 2 ст. 40 установлено, что органы государственной власти и органы местного
самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления
права на жилище. По данному вопросу см. коммент. к ст. 3 Основ.

Комментарий к статье 3

1. Данная статья устанавливает обязанности органов государственной власти
и органов местного самоуправления по обеспечению права граждан на жилище (в
отличие от ст. 4 Основ, которая устанавливает обязанности и ответственность
пользователей жилищного фонда (граждан и юридических лиц).
После принятия Конституции РФ понятием "органы государственной власти"
охватываются все государственные органы: законодательные и исполнительные,
а также органы судебной власти (см. ст. 10 и 11 Конституции РФ); при этом
термин "государственные органы управления" не употребляется. Поэтому согласно
ст. 10 и 11 Конституции РФ органы государственной власти подразделяются на
федеральные (Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная
Дума, Правительство Российской Федерации и суды Российской Федерации) и на
органы государственной власти субъектов Российской Федерации; последние являются
самостоятельными органами (т.е. прежней иерархии: подчиненности нижестоящих
органов вышестоящим не существует); в частности, государственную власть в
субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной
власти (эти вопросы нашли закрепление в конституциях, уставах субъектов Российской
Федерации и их законодательстве).
Что касается федеральных органов государственной власти, то они названы
в Конституции и в ней определены их основные полномочия (Президент РФ (гл.
4, ст. 80-93), в частности, является главой государства, издает указы и распоряжения;
Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации является представительным
и законодательным органом Российской Федерации (гл. 5, ст. 94-109), в частности,
Государственной Думой принимаются федеральные законы, которые впоследствии
должны быть одобрены Советом Федерации; Правительство РФ осуществляет исполнительную
власть Российской Федерации (гл. 6, ст. 110-117), его деятельность также определена
Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации"
от 17.12.97 N 2-ФКЗ.
2. В данной статье названа часть обязанностей органов государственной
власти и органов местного самоуправления в обеспечении права граждан на жилище;
эти обязанности следует, как указывалось выше, уточнять в соответствии с Конституцией
РФ, ГК РФ и другими федеральными законами, которые определяют полномочия указанных
органов.
3. Порядок учета жилищного фонда определен Постановлением Правительства
РФ от 13.10.97 N 1301 (см. коммент. к ст. 25 ЖК).
4. Порядок учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и
предоставления жилых помещений по договору социального найма определяется
органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации (см. коммент. к ст. 13 Основ и коммент.
к ст. 49 ЖК). Предоставление гражданам жилых помещений по договору аренды
предусмотрено ст. 17 Основ, а также ст. 131 ЖК (см. коммент. к указанным статьям).
По вопросу продажи гражданам жилых помещений в государственных и муниципальных
жилищных фондах см. коммент. к ст. 49.1 ЖК.
5. Вопросы оплаты жилья и коммунальных услуг регламентируются ст. 15
Основ и ст. 55 ЖК; вопросы государственной поддержки граждан при строительстве
или приобретении ими жилья урегулированы в ст. 25 Основ, а вопросы, касающиеся
налогов и налоговых льгот в жилищной сфере, - в ст. 26, 27 Основ.

Комментарий к статье 4

1. Ст. 3 устанавливает обязанности органов государственной власти и органов
местного самоуправления по обеспечению права граждан на жилище (собственников,
нанимателей, арендаторов жилищного фонда). Данная же статья предусматривает
обязанности и ответственность граждан и юридических лиц, т.е. пользователей
жилищного фонда.
В статье перечислены наиболее важные, по мнению законодателя, обязанности
граждан и юридических лиц при использовании жилищного фонда. Однако названные
обязанности (по отношению к гражданам), а также ответственность за невыполнение
этих обязанностей уже содержатся в ЖК РСФСР, Правилах пользования жилыми помещениями,
содержания жилого дома и придомовой территории в РСФСР (утв. Постановлением
Совета Министров РСФСР от 25.09.85 N 415) и в других нормативно-правовых актах.
Действующее законодательство обязывает граждан бережно относиться к занимаемому
ими жилому помещению. Это положение неразрывно связано с другой основной обязанностью
нанимателей жилых помещений - использовать занимаемое жилье по назначению
(для проживания граждан). При этом граждане (наниматели и собственники жилых
помещений) обязаны не нарушать права и охраняемые законом интересы других
лиц.
Согласно ст. 678 ГК РФ на нанимателя жилого помещения возлагается обязанность
использовать его только для проживания, обеспечивать сохранность жилого помещения
и поддерживать его в надлежащем состоянии.
Ст. 142 ЖК предусматривается обязанность обеспечивать сохранность жилых
помещений, бережно относиться к санитарно-техническому и иному оборудованию,
к объектам благоустройства, соблюдать правила содержания жилого дома и придомовой
территории, правила пожарной безопасности, соблюдать чистоту и порядок в подъездах,
кабинах лифтов, на лестничных клетках и в других местах общего пользования.
Указанные обязанности по обеспечению сохранности жилых домов должны выполняться
не только нанимателями жилых помещений, но также членами их семей и всеми
другими гражданами.
Наниматели жилых помещений должны производить за свой счет текущий ремонт
жилых помещений, а при освобождении помещения - сдать его в надлежащем состоянии
(ст. 142 ЖК).
Наиболее полно указанные вопросы нашли отражение в Правилах пользования
жилыми помещениями, содержания жилого дома и придомовой территории. Так, п.
4 установлено, что граждане участвуют в осуществлении мероприятий, направленных
на улучшение использования и обеспечение сохранности жилищного фонда, в проведении
работ по благоустройству, озеленению и содержанию придомовых территорий; вносят
предложения в государственные органы по улучшению использования и обеспечения
сохранности жилищного фонда.
Согласно п. 9 Правил наниматель обязан:
а) обеспечивать сохранность жилых помещений, бережно относиться к жилому
дому и жилому помещению, санитарно-техническому и иному оборудованию, соблюдать
правила пользования жилыми помещениями, правила пожарной безопасности, правила
пользования санитарнотехническим и иным оборудованием. При обнаружении неисправностей
в квартире немедленно принимать возможные меры к их устранению и, в необходимых
случаях, сообщать о них наймодателю или в соответствующую аварийную службу;
б) использовать жилое помещение по прямому назначению в соответствии
с договором найма жилого помещения. Переустройство и перепланировка жилого
и подсобных помещений, переоборудование балконов и лоджий могут производиться
только в целях повышения благоустройства квартиры и допускаются лишь с согласия
совершеннолетних членов семьи нанимателя, наймодателя и с разрешения исполнительного
комитета местного Совета народных депутатов, а перестановка либо установка
дополнительного санитарно-технического и иного оборудования - с согласия совершеннолетних
членов семьи нанимателя и с разрешения наймодателя. Наниматель, допустивший
самовольное переустройство и перепланировку жилого и подсобных помещений,
переоборудование балконов и лоджий, перестановку либо установку дополнительного
санитарно-технического и иного оборудования, обязан за свой счет привести
это помещение в прежнее состояние.
в) соблюдать санитарно-гигиенические правила: содержать в чистоте и порядке
жилые и подсобные помещения, балконы и лоджии; соблюдать чистоту и порядок
в подъездах, кабинах лифтов, на лестничных клетках и в других местах общего
пользования; производить чистку одежды, ковров и т.п. в местах, определяемых
жилищно-эксплуатационной организацией; своевременно производить текущий ремонт
жилого и подсобных помещений. Запрещается хранить в жилых помещениях и местах
общего пользования вещества и предметы, загрязняющие воздух, а также загромождать
коридоры, проходы, лестничные клетки, запасные выходы и другие места общего
пользования. Не допускается курение в местах общего пользования в квартирах,
где проживает несколько нанимателей, в подъездах, холлах и на лестничных клетках
жилого дома;
г) экономно расходовать воду, газ, электрическую и тепловую энергию;
д) своевременно вносить квартирную плату и плату за коммунальные услуги
(водоснабжение, газ, электрическая и тепловая энергия и другие услуги) по
утвержденным в установленном порядке тарифам;
е) соблюдать правила социалистического общежития, не допускать выполнения
в квартире работ или совершения других действий, приводящих к порче жилых
помещений либо создающих повышенный шум или вибрацию, нарушающие нормальные
условия проживания граждан в других жилых помещениях. Пользование телевизорами,
радиоприемниками, магнитофонами и другими громкоговорящими устройствами допускается
лишь при условии уменьшения слышимости до степени, не нарушающей покоя жильцов
дома. С 23.00 до 7.00 часов должна соблюдаться полная тишина; В п. 10 подчеркивается,
что члены семьи нанимателя, проживающие совместно с ним, пользуются наравне
с нанимателем всеми правами и несут все обязанности, вытекающие из договора
найма жилого помещения.
2. Вопросы, касающиеся градостроительной деятельности, содержатся в ст.
20 Градостроительного кодекса РФ от 07.05.98 N 72-ФЗ. Согласно указанной статье
граждане и юридические лица обязаны:
охранять среду жизнедеятельности;
осуществлять градостроительную деятельность в соответствии с градостроительной
документацией, правилами застройки;
не совершать действия, оказывающие вредное воздействие на окружающую
природную среду, памятники истории и культуры и памятники природы, городские,
сельские и природные ландшафты, объекты инженерной, транспортной инфраструктур
и благоустройства территории, затрагивающие законные интересы третьих лиц
и препятствующие реализации прав собственников, владельцев, арендаторов или
пользователей сопредельных земельных участков и иных объектов недвижимости;
проводить работы по надлежащему содержанию зданий, строений и сооружений
и иных объектов недвижимости на земельных участках и благоустройству земельных
участков в соответствии с градостроительной и проектной документацией, градостроительными
нормативами и правилами, экологическими, санитарными, противопожарными и иными
специальными нормативами;
выполнять предписания государственных органов, осуществляющих контроль
в области градостроительства;
оказывать содействие должностным лицам государственных органов, осуществляющих
контроль в области градостроительства, в осуществлении ими своих полномочий.
3. Ч. 2 настоящей ст. предусматривается ответственность за невыполнение
обязательств по использованию жилищного фонда. Правда, она не содержит конкретных
норм, т.е. имеет отсылочный характер. Вместе с тем действующее законодательство
(жилищное, гражданское и др.) содержит положения, устанавливающие ответственность
граждан - собственников жилых помещений, а также нанимателей и арендаторов.
Так, в ст. 142 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, утв. Верховным
Советом РСФСР 20.06.84 (в ред. от 24.07.98), предусматривается ответственность
за нарушение правил пользования жилыми помещениями, санитарного содержания
мест общего пользования, лестничных клеток, лифтов, подъездов, придомовых
территорий, нарушение правил эксплуатации жилых домов, жилых помещений и инженерного
оборудования, бесхозяйственное их содержание, а также за самовольное переоборудование
и перепланировку жилых домов и жилых помещений, использование их не по назначению,
порчу жилых домов, жилых помещений, их оборудования и объектов благоустройства.
Указанные правонарушения влекут предупреждение или наложение штрафа.
Гражданско-правовая ответственность может наступить из-за использования
жилья не по назначению, порчу и разрушение жилищного фонда. Прежде всего виновное
лицо обязано возместить убытки, связанные с утратой или повреждением имущества
(жилищного фонда), которые могут включать в себя реальный ущерб и упущенную
выгоду (ст. 15 ГК РФ).
В качестве примера можно привести ст. 293 ГК РФ. Указанной статьей установлено
следующее:
если собственник жилого помещения использует его не по назначению, систематически
нарушает права и интересы соседей либо бесхозяйственно обращается с жильем,
допуская его разрушение, орган местного самоуправления может предупредить
собственника о необходимости устранить нарушения, а если они влекут разрушение
помещения - также назначить собственнику соразмерный срок для ремонта помещения;
если собственник после предупреждения продолжает нарушать права и интересы
соседей или использовать жилое помещение не по назначению либо без уважительных
причин не произведет необходимый ремонт, суд по иску органа местного самоуправления
может принять решение о продаже с публичных торгов такого жилого помещения
с выплатой собственнику вырученных от продажи средств за вычетом расходов
на исполнение судебного решения.
В ЖК имеются статьи, предусматривающие также ответственность за данные
правонарушения, в том числе выселение виновных лиц из жилого помещения. Так,
согласно ст. 98, если наниматель, члены его семьи или другие совместно проживающие
с ним лица систематически разрушают или портят жилое помещение, или используют
его не по назначению, либо систематическим нарушением правил социалистического
общежития делают невозможным для других проживание с ними в одной квартире
или в одном доме, а меры предупреждения и общественного воздействия оказались
безрезультатными, выселение виновных по требованию наймодателя или других
заинтересованных лиц производится без предоставления другого жилого помещения.
Без предоставления другого жилого помещения могут быть выселены также лица,
лишенные родительских прав, если их совместное проживание с детьми, в отношении
которых они лишены родительских прав, признано невозможным (по этому вопросу
см. также коммент. к ст. 154 ЖК).

Комментарий к статье 5

1. В данной статье и ст. 18-21 ЖК (см. коммент. к указанным статьям)
не раскрывается само понятие "управление жилищным фондом". С учетом нового
гражданского законодательства следует отметить, что управление жилищным фондом
должно осуществляться непосредственно собственником жилища либо через уполномоченные
им организации в целях обеспечения надлежащего использования, содержания и
ремонта жилищного фонда, инженерного оборудования, придомовой территории и
иной деятельности, направленной на создание необходимых условий для проживания
граждан.
2. По сравнению с нормами указанных статей ЖК в настоящей статье говорится
не только о государственном и муниципальном жилищном фонде, а вообще о жилищном
фонде независимо от его принадлежности (формы собственности). Соответственно
расширен круг субъектов жилищных отношений, которые могут участвовать в управлении
жилищным фондом. Практически любое общественное объединение граждан, имеющее
какое-либо отношение к жилищному фонду, вправе участвовать в управлении жилищным
фондом для защиты своих прав и интересов. Это согласуется с нормами действующей
Конституции РФ (ст. 30 и 32). Кроме того, в статье записано о праве граждан
участвовать в выборе эксплуатационных и ремонтных организаций (ЖК этого не
предусматривал - см. коммент. к ст. 22 ЖК). Однако эта запись не является
новеллой в жилищном законодательстве. Впервые это право было закреплено в
ст. 23 Закона о приватизации (см. коммент. к указанной статье), где предоставлено
право собственникам жилых помещений самостоятельно определять организацию
для обслуживания этих жилых помещений. Практически одновременно положения
данной статьи воспроизведены в ч. 3 ст. 147 ЖК (в ред. Закона РСФСР от 06.07.91
N 1552-1).
3. В статье говорится об участии граждан и других субъектов жилищных
правоотношений в управлении жилищным фондом по месту жительства, т.е. в месте
их непосредственного проживания. В данном случае следует иметь в виду, что
Конституция РФ и законодательство, в частности ЖК (ст. 18-21) и Федеральный
закон "О товариществах собственников жилья" от 15.06.96 N 72-ФЗ (ст. 29 и
др.), не увязывают право на участие граждан в управлении жилищным фондом с
местом их проживания. По-видимому, саму запись "по месту жительства" следует
отнести к недостаткам комментируемого Закона. В определенной мере это относится
и в целом к данной статье, положения которой носят общий характер и должны
были получить развитие в других нормативно-правовых актах.

Раздел II Собственность в жилищной сфере

Комментарий к статье 6

Понятие любого недвижимого имущества (недвижимости) дано в ст. 130 ГК
РФ. К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные
участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано
с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению
невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения.
Указанное понятие содержит и Федеральный закон "О государственной регистрации
прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21.07.97 N 122-ФЗ. Согласно
ст. 1 ФЗ недвижимое имущество (недвижимость), права на которое подлежат государственной
регистрации в соответствии с настоящим ФЗ, - это земельные участки, участки
недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е.
объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно,
в том числе здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, леса, многолетние
насаждения, кондоминиумы, предприятия как имущественные комплексы.
Понятие недвижимости в жилищной сфере дано в ст. 1 Основ; оно не противоречит
указанным выше понятиям, однако, безусловно, включает только те объекты, которые
имеют непосредственное отношение к обеспечению условий проживания граждан
(земля, жилые и нежилые помещения, сооружения инженерной инфраструктуры и
т.п.). Вообще же понятие недвижимости в жилищной сфере имеет одну отличительную
особенность, которая не обязательна для объектов в других сферах народного
хозяйства: все объекты в жилищной сфере действительно являются недвижимыми,
т.е. они "связаны с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба
их назначению невозможно". В других отраслях народного хозяйства к недвижимости
отнесены и движимые вещи (например, воздушные и морские суда, автомобильный
транспорт и др.), которые также подлежат государственной регистрации.
2. В ч. 1 данной статьи перечисляются формы собственности. Их пять: частная,
государственная, муниципальная, общественных объединений и коллективная; в
ст. 7, 8 соответственно называются пять видов жилищного фонда (см. коммент.
к ст. 7 и 8 Основ).Такое подразделение на формы собственности было основано
на ст. 10 Конституции РСФСР, согласно которой в Российской Федерации признаются
и защищаются следующие формы собственности: частная (юридических лиц и граждан),
коллективная (общая совместная, общая долевая), государственная, муниципальная
и собственность общественных объединений; государство создает условия для
развития разнообразных форм собственности и обеспечивает равную защиту всех
ее форм. Вместе с тем указанное разграничение имущества противоречит ст. 8
ныне действующей Конституции РФ и ст. 212 ГК РФ, которыми предусмотрены только
три формы собственности: частная, государственная и муниципальная. Конституция
РФ и ГК РФ этот перечень не ограничивают: могут быть и "иные формы собственности".
Однако их нет и, вероятно, не будет (по крайней мере гражданское законодательство
не предусматривает дробление указанных трех форм собственности на дополнительные).
Следует также обратить внимание на то, что в настоящей части указывается "коллективная
собственность", а в ст. 8 Основ (в ред. ФЗ от 21.04.97 N 68-ФЗ) говорится
об общем имуществе (общей собственности). Дело в том, что на основании ГК
РФ и Федерального закона "О товариществах собственников жилья" от 15.06.96
N 72-ФЗ в ст. 7 и 8 были внесены изменения (из ст. 7 была исключена ч. 5,
где говорилось о жилищном фонде в коллективной собственности, а из ст. 8 исключены
положения, касающиеся "коллективной собственности"); однако в данную статью
изменения, к сожалению, не были внесены.
3. В ч. 1 также говорится о том, что недвижимость (в том числе жилищный
фонд) может переходить "из одной формы собственности в другую", т.е. были
сняты всякие препятствия, ограничивающие права собственников недвижимости
в распоряжении принадлежащим им имуществом, что не было предусмотрено прежним
гражданским законодательством (ГК РСФСР и др.). Ранее, например, государственное
имущество, как правило, не могло перейти в частные руки. На этот счет в Конституции
СССР 1977 г. (ст. 11) имелась прямая норма: "в исключительной собственности
государства находятся: земля, ее недра, воды и леса. Государству принадлежат
основные средства производства ... коммунальных и иных предприятий, основной
городской жилищный фонд ...".
4. В ч. 2 раскрывается содержание права собственности на недвижимость
в жилищной сфере: собственник вправе совершать любые действия в отношении
своего имущества, за исключением тех ограничений, которые установлены законодательством
(абсолютного права не бывает). Аналогичные нормы, касающиеся прав собственников
недвижимости, содержит ст. 209 ГК РФ, которой установлено, что собственнику
принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник
вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества
любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие
права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое
имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником,
права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество
в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.
Ст. 3 Закона о приватизации также предусмотрено указанное право в отношении
приватизированных жилых помещений: "граждане, ставшие собственниками жилых
помещений, владеют, пользуются и распоряжаются ими по своему усмотрению, вправе
продавать, завещать, сдавать в аренду эти помещения, а также совершать с ними
иные сделки, не противоречащие законодательству" (в ред. ФЗ от 11.08.94 N
26-ФЗ).
Вместе с тем, учитывая специфику такого имущества, как жилье (его назначение,
права и интересы проживающих в доме других жильцов и др.), законодательством
установлены ограничения. Так, согласно ст. 288 ГК РФ собственник осуществляет
права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему жилым помещением
в соответствии с его назначением (для проживания граждан); в этой же статье
записано, что размещение в жилых домах промышленных производств не допускается.
Такой же запрет относительно использования жилых помещений содержит ст. 7
ЖК (см. коммент. к данной статье ЖК), а ст. 19 Основ не допускает продажу
заселенных квартир без согласия проживающих в них граждан.
5. По вопросу передачи (приобретения) жилья на основании различных сделок
с жилыми помещениями см. коммент. к ст. 19 Основ.
6. В ч. 3 провозглашен принцип, который характерен для частной формы
собственности (любого имущества, находящегося в собственности физических или
юридических лиц) в рыночных отношениях и который распространен Законом на
недвижимость в жилищной сфере: право частной собственности не должно ограничиваться.
Реформирование отношений собственности в стране началось с принятием
в 1990 г. Закона СССР "О собственности в СССР" и Закона РСФСР "О собственности
в РСФСР" от 24.12.90 N 4431, которые провозгласили принцип: количество и стоимость
имущества, приобретенного гражданином или юридическим лицом в соответствии
с законом или договором, не ограничиваются. Этот принцип Основами был закреплен
в жилищной сфере. Согласно ст. 6 Основ недвижимость в жилищной сфере, включая
жилищный фонд, может находиться в частной собственности граждан и юридических
лиц. Частная собственность на недвижимость в жилищной сфере не ограничивается
по количеству, размерам и стоимости, обеспечивается правом неприкосновенности
и подлежит регистрации в местных органах власти. Собственник недвижимости
в жилищной сфере имеет право в порядке, установленном законодательством, владеть,
пользоваться и распоряжаться ею, в том числе сдавать в наем, аренду, отдавать
в залог, продавать, видоизменять, перестраивать или сносить, совершать иные
действия, не нарушающие законодательство и жилищные права других лиц.
До принятия этих законодательных актов наличие у граждан недвижимости
строго регламентировалось. Не разрешалось иметь в собственности более одного
жилого помещения (жилого дома, части жилого дома; квартиры) (ст. 106 ГК РСФСР);
регламентировался и предельный размер жилого дома (части дома) - он не должен
был превышать 60 кв. м жилой площади. Ст. 107 ГК РСФСР устанавливала: если
в собственности гражданина или у совместно проживающих супругов и их несовершеннолетних
детей окажется по основаниям, допускаемым законом, более одного дома, собственник
вправе по своему выбору оставить в своей собственности любой из этих домов;
другой дом должен быть собственником в течение года продан, подарен или отчужден
иным способом. Нельзя было иметь в собственности одновременно жилой дом (часть
дома) и квартиру в доме жилищно-строительного кооператива (ст. 108 ГК РСФСР).
Законодательные акты, принятые в 90-х годах, и ГК РФ, устанавливая право
частной собственности на недвижимость, в том числе в жилищной сфере, сняли
всякие ограничения на количество, размеры и стоимость жилых домов и квартир,
которые могут находиться в собственности юридических или физических лиц.
7. По вопросу регистрации недвижимости, в том числе жилья, следует иметь
в виду следующее. Согласно ст. 131 ГК РФ право собственности и другие вещные
права на недвижимые вещи, в том числе на жилые помещения, их возникновение,
переход, ограничение и прекращение подлежат государственной регистрации в
едином государственном реестре. Регистрации подлежат следующие права на жилые
помещения: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного
управления, ипотека и др. Не подлежат государственной регистрации права на
жилые помещения, возникающие из договора найма жилого помещения социального
использования.
ГК РФ предусмотрено, что порядок государственной регистрации и основания
отказа в регистрации устанавливаются законом о регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним. ГК РФ предусматривает также, что такая государственная
регистрация производится учреждениями юстиции. До введения в действие указанного
закона о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним применялся
действующий порядок регистрации (в органах местной администрации). Принятым
Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество
и сделок с ним" предусмотрено, что регистрация недвижимости должна осуществляться
госучреждениями, однако создание систем указанных учреждений юстиции должно
завершиться только к 2000 г.
Следует отличать государственную регистрацию недвижимости от государственного
учета жилищного фонда. В соответствии со ст. 25 ЖК государственный учет жилищного
фонда осуществляется по единой для Российской Федерации системе в порядке,
установленном Правительством Российской Федерации (см. по данному вопросу
коммент. к ст. 25 ЖК).
В настоящее время, как указывалось выше, действует Федеральный закон
"О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним",
по которому государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок
с ним - юридический акт признания и подтверждения государством возникновения,
ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество
в соответствии с ГК РФ. Государственная регистрация является единственным
доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное
право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.
Государственная регистрация прав проводится на всей территории Российской
Федерации по установленной настоящим ФЗ системе записей о правах на каждый
объект недвижимого имущества в Едином государственном реестре прав на недвижимое
имущество и сделок с ним.
Государственная регистрация прав осуществляется по месту нахождения недвижимого
имущества в пределах регистрационного округа.
Государственной регистрации подлежат права собственности и другие вещные
права на недвижимое имущество и сделки с ним в соответствии со ст. 130, 131,
132 и 164 ГК РФ, за исключением прав на воздушные и морские суда, суда внутреннего
плавания и космические объекты. Наряду с государственной регистрацией вещных
прав на недвижимое имущество подлежат государственной регистрации ограничения
(обременения) прав на него, в том числе сервитут, ипотека, доверительное управление,
аренда.
Участниками отношений, возникающих при государственной регистрации прав
на недвижимое имущество и сделок с ним, являются собственники недвижимого
имущества и обладатели иных подлежащих государственной регистрации прав на
него, в том числе граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица
без гражданства, российские и иностранные юридические лица, международные
организации, иностранные государства, Российская Федерация, субъекты Российской
Федерации и муниципальные образования, с одной стороны, и органы, осуществляющие
государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, -
с другой. Государственная регистрация прав проводится в следующем порядке:
прием документов, необходимых для государственной регистрации прав и
отвечающих требованиям настоящего Федерального закона, регистрация таких документов
с обязательным приложением документа об оплате регистрации;
правовая экспертиза и проверка законности сделки;
установление отсутствия противоречий между заявляемыми правами и уже
зарегистрированными правами на данный объект недвижимого имущества, а также
других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации
прав;
внесение записей в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество
при отсутствии указанных противоречий и других оснований для отказа или приостановления
государственной регистрации прав;
совершение надписей на правоустанавливающих документах и выдача удостоверений
о произведенной государственной регистрации прав.
Государственная регистрация ограничений (обременений) права собственности
и иных вещных прав правами третьих лиц может проводиться по инициативе правообладателей
или приобретающих указанные права лиц. Если ограничение (обременение) регистрируется
не правообладателем, его регистрация проводится по правилам, предусмотренным
ст. 16 настоящего Федерального закона для регистрации договоров и сделок,
при обязательном уведомлении правообладателя (правообладателей) о зарегистрированном
ограничении (обременении).
Государственная регистрация ограничений (обременений) прав, установленных
в соответствии с законодательством в публичных интересах органами государственной
власти и органами местного самоуправления, осуществляется по инициативе указанных
органов с обязательным уведомлением правообладателя (правообладателей) объекта
недвижимости.
Регистрация ограничений (обременений) права, ипотеки, аренды или иной
сделки с объектом недвижимого имущества возможна только при наличии государственной
регистрации ранее возникших прав на данный объект в Едином государственном
реестре прав.
Государственная регистрация прав проводится на основании заявления правообладателя,
стороны (сторон) договора или уполномоченного им (ими) на то лица при наличии
у него надлежащим образом оформленной доверенности.
Государственная регистрация прав проводится не позднее чем в месячный
срок со дня подачи заявления и документов, необходимых для государственной
регистрации.
В случае, если права возникают на основании акта государственного органа
или акта органа местного самоуправления, заявление о государственной регистрации
права подается лицом, в отношении которого приняты указанные акты.
В случае, если права возникают на основании договоров (сделок), не требующих
нотариального удостоверения (и это удостоверение не является обязательным
для данного вида сделки), заявления о государственной регистрации прав подают
все стороны договора (сделки). При уклонении одной из сторон от государственной
регистрации прав переход права собственности регистрируется на основании решения
суда, вынесенного по требованию другой стороны. Убытки, возникшие в результате
приостановления государственной регистрации прав, несет уклоняющаяся сторона.
В случае, если права возникли на основании договоров (сделок), не требующих
обязательного нотариального удостоверения, но нотариально удостоверенных по
желанию одной стороны, заявление о государственной регистрации прав подает
одна из сторон договора или сделки.
В случае государственной регистрации прав на недвижимое имущество, принадлежащее
Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям,
от их имени вправе выступать органы государственной власти, органы местного
самоуправления, а также юридические лица и граждане.
К заявлению о государственной регистрации прав должны быть приложены
документы, необходимые для ее проведения.
Вместе с заявлением о государственной регистрации прав и документами
о правах на недвижимое имущество предъявляется документ об оплате регистрации.
Физическое лицо предъявляет документ, удостоверяющий его личность, а представитель
юридического лица - учредительные документы юридического лица, а также документ,
удостоверяющий его личность, и документ, подтверждающий его полномочия действовать
от имени данного юридического лица.
При получении правоустанавливающих документов на государственную регистрацию
прав должностное лицо учреждения юстиции по регистрации прав вносит соответствующую
запись в книгу учета документов.
Заявителю выдается расписка в получении документов на государственную
регистрацию прав с их перечнем, а также с указанием даты их представления.
Расписка подтверждает принятие документов на государственную регистрацию прав.
Регистрационные действия начинаются с момента приема указанных документов.
Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним проводится
в последовательности, определенной порядком приема документов. Сделка считается
зарегистрированной, а правовые последствия - наступившими со дня внесения
записи о сделке или праве в Единый государственный реестр прав.
Основания для государственной регистрации наличия, возникновения, прекращения,
перехода, ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество и сделок
с ним:
акты, изданные органами государственной власти или органами местного
самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством,
действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;
договоры и другие сделки в отношении недвижимого имущества, совершенные
в соответствии с законодательством, действовавшим в месте расположения объектов
недвижимого имущества на момент совершения сделки;
акты (свидетельства) о приватизации жилых помещений, совершенные в соответствии
с законодательством, действовавшим в месте осуществления приватизации на момент
совершения сделки;
свидетельства о праве на наследство;
вступившие в законную силу судебные решения;
акты (свидетельства) о правах на недвижимое имущество, выданные уполномоченными
органами государственной власти в порядке, установленном законодательством,
действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;
иные акты передачи прав на недвижимое имущество и сделок с ним заявителю
от прежнего правообладателя в соответствии с законодательством, действовавшим
в месте передачи на момент ее совершения.
Обязательным приложением к документам, необходимым для государственной
регистрации прав, являются план земельного участка, участка недр и (или) план
объекта недвижимости с указанием его кадастрового номера.
Проверка юридической силы представленных на государственную регистрацию
прав правоустанавливающих документов осуществляется учреждением юстиции по
регистрации прав.
Не допускается истребование у заявителя дополнительных документов, за
исключением указанных в предыдущем пункте, если представленные им документы
отвечают требованиям ст. 18 настоящего ФЗ и если иное не установлено законодательством
Российской Федерации. Перечень документов, необходимых для государственной
регистрации прав, установленный настоящей статьей, должен быть доступен для
ознакомления заинтересованными лицами.

Комментарий к статье 7

1. В данной статье дана классификация жилищного фонда в зависимости от
форм собственности. В первоначальной редакции Основ этих видов было пять:
частный жилищный фонд, государственный жилищный фонд, муниципальный жилищный
фонд, общественный жилищный фонд и жилищный фонд в коллективной собственности.
При этом частный и государственный жилищные фонды подразделялись на два подвида:
частный фонд состоял из жилых домов (жилых помещений), находящихся в собственности
физических и юридических лиц, а государственный фонд - из жилых домов (жилых
помещений), находящихся в федеральной собственности (собственности Российской
Федерации как государства) и собственности субъектов Российской Федерации.
Такая классификация отражала сложившиеся в тот период отношения собственности
в жилищной сфере и была обусловлена принятием в 90-х годах ряда законов: Закона
РСФСР "О собственности в РСФСР" от 24.12.90 N 443-1 и Закона о приватизации,
которые можно отнести к первым "рыночным" российским законам. Классификация
была иной по сравнению со ст. 5 ЖК, имеющей одинаковое со ст. 7 Основ название:
"Виды жилищного фонда". В ст. 5 ЖК указаны четыре вида жилищного фонда: государственный
жилищный фонд - (на момент принятия ЖК в июне 1983 г.) государственное имущество,
в том числе жилищный фонд, было неделимым и принадлежало одному собственнику
- государству, и только позднее - в 1991 г. - оно было разграничено на объекты,
находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской
Федерации и собственности муниципальных образований (городов, поселков и других
поселений); общественный жилищный фонд, который состоял из жилых домов (жилых
помещений) колхозов и других кооперативных организаций, профсоюзных и иных
общественных организаций (по своему правовому положению в доперестроечное
время правовое положение общественного жилищного фонда было равнозначно государственному
жилищному фонду, поскольку имущество кооперативных и общественных организаций
относилось к социалистической форме собственности и, следовательно, не принадлежало
каким-то конкретным лицам (в отличие от правового положения имущества общественных
объединений, которое в настоящее время в соответствии с ГК РФ находится в
частной собственности этих объединений (юридических лиц)); фонд жилищно-строительных
кооперативов был выделен в качестве самостоятельного, однако по своей природе
имущество этих организаций (жилые дома, квартиры) относилось к кооперативной
собственности, т.е. к собственности кооператива (объединения членов ЖСК),
при этом члены ЖСК, в том числе выплатившие полностью пай за квартиру, не
являлись собственниками занимаемых квартир. Все три перечисленных вида жилищного
фонда объединялись (в статистической отчетности) в один жилищный фонд, в который
включался жилищный фонд всех организаций. Он назывался обобществленный жилищный
фонд. В него не входил, как следует из сказанного выше, четвертый фонд - индивидуальный
жилищный фонд (жилые дома и квартиры, находящиеся в личной собственности граждан);
в тот период имущество, находящееся в собственности граждан, к частной собственности
не относилось, да и само понятие "частная собственность" в законодательстве
не употреблялось и имело нарицательное значение.
В настоящее время на основании ст.8 Конституции РФ и ст. 212-215 ГК РФ,
согласно которым в Российской Федерации признаются три формы собственности:
частная, государственная и муниципальная, жилищный фонд также следует подразделять
на три вида; при этом частный и государственный жилищные фонды в свою очередь
должны подразделяться на два подвида.
Итак, согласно гражданскому законодательству жилищный фонд подразделяется
на:
1) частный жилищный фонд:
а) фонд, находящийся в собственности граждан;
б) фонд, находящийся в собственности юридических лиц;
2) государственный жилищный фонд:
а) фонд, находящийся в федеральной собственности;
б) фонд, находящийся в собственности субъектов РФ;
3) муниципальный жилищный фонд.
О классификации жилищного фонда см. также коммент. к ст. 5 ЖК.

Комментарий к статье 8

1. Данная статья изложена в редакции ФЗ от 21.04.97. Ранее она называлась
"Жилищный фонд в коллективной собственности" и предусматривала, как и ст.
7 Основ, самостоятельный вид жилищного фонда: жилищный фонд в коллективной
собственности. Такая классификация жилищного фонда не соответствовала новому
гражданскому законодательству.
В действующей редакции говорится об общем имуществе кондоминиума (понятие
о нем дано в ст. 1 Основ) и о том, что собственники жилых помещений - домовладельцы
вправе образовать для обеспечения эксплуатации жилого дома и других целей
товарищество собственников жилья. Вопросы организации и деятельности указанных
товариществ урегулированы Федеральным законом "О товариществах собственников
жилья" от 15.06.96 N 72-ФЗ.
По данному вопросу см. также коммент. к ст. 21 и 24 Закона о приватизации.

Комментарий к статье 9

1. В ч. 1 говорится о "переходе государственных и муниципальных предприятий,
учреждений в иную форму собственности". Речь идет о процессе приватизации
государственных и муниципальных предприятий и учреждений, т.е. о передаче
государственного и муниципального имущества в частную собственность ("иную
форму собственности"), который начал осуществляться в России на основании
Закона РСФСР "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в
РСФСР" от 03.07.91 N 1531-1** и других законодательных актов.
При преобразовании указанных государственных и муниципальных предприятий
и учреждений они приобретают другую организационно-правовую форму организаций
с частной формой собственности. Перечень этих видов юридических лиц содержит
ст. 50 ГК РФ, согласно которой юридическими лицами могут быть организации,
преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности
(коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой
цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие
организации). Юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут
создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных
кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. Юридические
лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме
потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений),
финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а
также в других формах, предусмотренных законом. Некоммерческие организации
могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку
это служит достижению целей, ради которых они созданы.
При этом законодательно установлено, что жилищный фонд не переходит в
собственность вновь образованных юридических лиц, поскольку такая передача
была бы связана с ущемлением жилищных прав граждан, а лишь передается им в
хозяйственное ведение или оперативное управление (см. ст. 294 и 296 ГК РФ)
или в ведение органов местного самоуправления. Иными словами, в этих случаях
за нанимателями жилых помещений и членами их семей сохраняются прежние права
и обязанности. Особо подчеркивается, что они имеют право на приватизацию жилого
помещения. Порядок приватизации жилых помещений в домах государственного и
муниципального жилищного фонда определен Законом о приватизации (см. коммент.
к указанному Закону, в частности к ст. 18, которая текстуально повторяет ч.
1 ст. 9 Основ).
Необходимо также иметь в виду, согласно ГК РФ, правопреемство, т.е. передача
прав и обязанностей вновь образованному юридическому лицу имеет место только
при реорганизации юридического лица (ст. 57, 58). Ликвидация юридического
лица (организации) осуществляется без правопреемства (ст. 61).
2. В ч. 2 говорится о ликвидации общественных объединений. В настоящее
время по данному вопросу следует руководствоваться Федеральным законом "Об
общественных объединениях" от 19.05.95 N 82-ФЗ.
3. Ч. 3 данной статьи предоставлено право гражданам, имеющим строения
на садовых и дачных участках, переоформлять их в качестве жилых помещений.
Это возможно в случаях, если указанные строения отвечают установленным для
жилых помещений требованиям (ст. 38, 40, 41 ЖК). Иными словами, согласно ч.
3 ст. 9 Основ жилые помещения могут находиться и не на территории населенных
пунктов.

Комментарий к статье 10

1. Ст. 1 Основ дает определение понятия "недвижимость в жилищной сфере",
а ст. 6 указывает, что недвижимость в жилищной сфере, включая жилищный фонд,
может находиться в частной, государственной, муниципальной и иной собственности
(см. коммент. к ст. 1 и 6).
В комментируемой статье закрепляется общее правило, что изъятие недвижимости
в жилищной сфере (прежде всего такое может иметь место в отношении жилищного
фонда) без согласия собственника не допускается. Далее разъясняется, что законом
могут быть установлены исключения, т.е. она может быть изъята у собственника
на основании прямого указания об этом в законе. Но и в случаях изъятия недвижимости
по предусмотренным законом основаниям необходимо решение суда или арбитражного
суда, если не получено согласие собственника недвижимости.
Нормы ст. 10 Основ в связи с принятием Конституции РФ 1993 г. и ГК РФ
нуждаются в уточнении. Ст. 8 Конституции РФ закреплено, что в Российской Федерации
признается и защищается равным образом частная, государственная, муниципальная
и иные формы собственности. При этом основы принудительного отчуждения имущества
заложены в ст. 35 Конституции: "Никто не может быть лишен имущества иначе
как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных
нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного
возмещения". Категории возможных собственников имущества перечислены в п.
2 ст. 212 ГК РФ (это граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты
Российской Федерации и муниципальные образования). Конечно, в большей степени
вопрос о принудительном изъятии имущества касается лишь случаев, когда оно
находится в частной собственности. В ст. 235 ГК РФ записано, что принудительное
изъятие имущества у собственника не допускается, кроме случаев, предусмотренных
законом.

Раздел III Обеспечение граждан жилищем, пользование жилищным фондом,
социальные гарантии в жилищной сфере

Комментарий к статье 11

1. В ЖК такого понятия, как "социальная норма площади жилья", нет. Вместе
с тем он содержит другие понятия: "норма жилой площади" (ст. 38), которая
установлена в размере 12 кв. м на одного человека, и "размер предоставляемой
жилой площади" (ст. 40), который устанавливается субъектами РФ и является
минимальным размером предоставляемой на одного человека жилой площади (в целом
по России он составляет не менее 9 кв. м).
2. В ст. 1 Основ дано определение понятия "социальная норма площади жилья".
Это размер площади жилья, приходящейся на одного человека, в пределах которой
осуществляется предоставление компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных
услуг (см. также коммент. к ст. 15 Основ). В свою очередь в комментируемой
статье социальная норма площади жилья определяется как эквивалент минимальному
размеру предоставления жилых помещений, который устанавливается органами государственной
власти субъектов Российской Федерации в зависимости от местных условий.
3. В настоящее время понятие "социальная норма площади жилья" нашло развитие
в Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации,

стр. 1
(всего 7)

СОДЕРЖАНИЕ

>>