стр. 1
(всего 4)

СОДЕРЖАНИЕ

>>






Научно-редакционный совет серии "Учебники Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации"

Председатель совета
Медведев Д.А.
первый заместитель Руководителя Администрации Президента РФ

Сопредседатель совета
Егоров В.К.
президент-ректор РАГС

Члены совета
Бойков В.Э.
заведующий кафедрой РАГС

Григорьев В.В.
зам. министра по делан печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций РФ

Демидов Ф.Д.
проректор РАГС

Игнатов В.Г.
ректор Северо-Кавказской академии государственной службы

Кирпичников М.П.
первый зам. министра промышленности, науки и технологий РФ, академик РАИ

Мальцев Г.В.
заведующий кафедрой РЛГС

Мерцалов А.А.
ректор Орловской региональной академии государственной службы

Месяц Г.А.
вице-президент Российской академии наук, председатель ВАК

Михайлов В.А.
заведующий кафедрой РАГС

Никандров Н.Д.
президент Российской академии образования

Степашин С.В.
президент Российского книжного союза, председатель Счетной палаты РФ

Филиппов В.М.
министр образования РФ

Фролов Г.Я.
директор Издательского центра РАГС

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ










ПРАВОВЕДЕНИЕ


Учебник


Под общей редакцией
доктора юридических наук, профессора,
члена-корреспондента РАН
Г. В. Мальцева










Москва
Издательство РАГС
2003

УДК 075.8:340.1
ББК 67
П11

Рецензенты:
Шамба Т.М. — д.ю.н., проф.;
Прокошин В.А. — д.ю.н., проф.;

Редакционная коллегия
Экимов А.И. — д.ю.н., проф.;
Мальцев Г.В. — д.ю.н., проф., чл.-кор. РАН (отв. ред.);
Догадайло Е.Ю. — к.ю.н., доц.; Носов С.И. — д.ю.н., проф.;

Авторский коллектив:
Барциц И.Н. — д.ю.н., проф.; Васильев А.В. — д.ю.н., проф.;
Габричидзе Б.Н. — д.ю.н., проф.; Зинченко С.А. — д.ю.н., проф.;
Краснова И.О. — д.ю.н., проф.;
Мальцев Г.В. — д.ю.н., проф., чл.-кор. РАН;
Матвеева Т.Д. — д.ю.н., проф.; Носов С.И. — д.ю.н., проф.;
Шамба Т.М. — д.ю.н., проф.; Шапсугов Д.Ю. — д.ю.н., проф.;
Бошно С.В. — к.ю.н., доц.; Догадайло Е.Ю. — к.ю.н., доц.;
Догадайло Ю.Р. — к.ю.н., доц.; Доронина О.Н. — к.ю.н., доц.;
Коновченко С.В. — к.филол.н., доц.; Окара А.Н. — к.ю.н., доц.;
Стешенко Л.А. — к.ю.н., доц.; Яценко И.С. — к.ю.н., проф.

П 11 Правоведение: Учебник / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. М.:
Изд-во РАГС, 2003. - 584 с. Тираж 3000 экз. [36] л.

Излагаются теоретико-методологические и практические вопросы по программе курса. Главы и разделы учебника по структуре и содержанию соответствуют государственному об­разовательному стандарту по дисциплине «Правоведение». Ре­комендовано Учебно-методическим советом РАГС для слуша­телей различных форм подготовки, переподготовки и повыше­ния квалификации, изучающих учебный курс «Правоведение». Издание соответствует Государственному образовательному стандарту высшего профессионального образования по специ­альности «Государственное и муниципальное управление».

ISBN 5-7729-0140-0
УДК 075.8:340.1
ББК 67
© Мальцев Г.В., общ. ред.. 2003
© Издательство РАГС, 2003

Введение

Учебник предназначен для слушателей, обучающихся по спе­циальности «Государственное и муниципальное управление». Он подготовлен в соответствии с программой курса «Правоведе­ние» с учетом требований Государственного образовательного стандарта к минимуму содержания и уровню подготовки выпу­скников высших учебных заведений по данной специальности.
В учебнике освещены основные проблемы государственнос­ти и юриспруденции, раскрыты основные категории и понятия российского права, с которыми обучающиеся сталкиваются в настоящий момент и будут иметь дело впоследствии, при про­хождении государственной и муниципальной службы. Курс призван помочь слушателям ориентироваться в правовых ас­пектах гражданско-правовых, служебных, трудовых, семейных и других отношений. Он должен сформировать у слушателей устойчивое представление об основополагающих проблемах го­сударства и права, содержании, предмете и методе правового регулирования основных отраслей российского права. В учеб­нике отражены современные представления о происхождении и сущности права и государства, государственно-правовые воз­зрения и доктрины. Содержание данного учебника формирует ценностное отношение к отдельным правовым явлениям, инс­титутам и учреждениям в нашей стране, способствую форми­рованию устойчивых ценностей в правосознании государствен­ных служащих.
Первый раздел учебника указывает на неразрывную связь го­сударства и права, представляет основные понятия и катего­рии, функции права в жизни общества и его роль по отноше­нию к государству. В него включены главы и параграфы о сущ­ности и социальном назначении государства, государственном механизме, соотношении государства, государственного аппа­рата и государственной службы, форме государства, об основах теории правового и социального государства. В учебнике со­держится ряд важнейших тем правоведения: место и роль права в системе социальных норм, источники (формы) права, поня­тие и структура нормы права, системы права в Российской Фе­дерации, правомерное поведение, правонарушение и юриди­ческая ответственность. Особое место уделено процессам правообразования и правотворчества в России. Авторский коллек­тив акцентирует внимание читателей на роли законности и пра­вопорядка в системе политико-правовых ценностей современ­ной жизни. Для формирования у слушателей системного представления о правовой действительности приводится крат­кая характеристика основных правовых систем современности.
Второй раздел учебника освещает отдельные отрасли рос­сийского права. В нем содержится краткая характеристика Конституции Российской Федерации как основного закона го­сударства, дается общее представление о конституционном праве как отрасли права, о его предмете и методе. Авторы зна­комят слушателей с общими принципами федеративного уст­ройства Российского государства и правовым статусом субъек­тов Федерации. В учебном курсе представлена система органов государственной власти в Российской Федерации и принципы ее построения. Особое внимание читателей обращается на пра­вовые основы профессиональной деятельности государствен­ных служащих в Российской Федерации.
В учебнике также выявлены особенности одной из важней­ших отраслей права — гражданского и названы его основные источники, раскрывается специфика гражданско-правовых от­ношений и их субъектов — физических и юридических лиц. Он формирует у слушателей общие представления о сделках и обя­зательствах в гражданском праве, их видах, исполнении, обес­печении и прекращении. Интерес для обучающихся должны представлять основы трудового права: признаки и содержание трудовых правоотношений, правовой статус их субъектов, ос­нования их возникновения, изменения и прекращения. Авторы затрагивают базовые положения уголовного права, его задачи и принципы, предлагают для изучения понятие о преступлении как основании применения мер уголовной ответственности. Важной частью учебного курса является характеристика ключе­вых элементов экологического права — его предмета и метода, определение правовых экологических требований и юридичес­кой ответственности за их нарушение.
Таким образом, этот учебник призван способствовать фор­мированию у слушателей основных представлений о государ­стве и праве в Российской Федерации.
Все положения учебника «Правоведение» находятся в русле современных научных исследований в сфере государственной и правовой жизни. При подготовке издания использовано совре­менное российское и зарубежное законодательство. Материалы учебника прошли апробацию в процессе преподавания курса «Правоведение» в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
© Мальцев Г. В., 2003





РАЗДЕЛ I
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО








Глава 1
Сущность и социальное назначение государства

Основные концепции сущности государства. Роль государства в жизни общества. Государственная власть. Функции государства. Функции современного российского государства. Механизм государства. Соотношение государства, государственного аппарата и государственной службы.




1. Основные концепции сущности государства

Государство — очень сложное и многоаспектное социальное образование. Оно может быть рассмотрено и как географичес­кое, и как социальное явление. В географическом смысле госу­дарство представляет собой страну, занимающую определен­ную территорию, и населенную ее гражданами. В социальном смысле государство выступает в качестве организации, создава­емой людьми и осуществляющей определенную деятельность в сфере общественных отношений. Как социальная организа­ция государство может быть рассмотрено в трех аспектах: 1) как порождение всего общества и его органическая часть; 2) как орудие определенного класса, слоя населения или клана (се­мьи); 3) как самостоятельная организация, наделенная опреде­ленными правами и обязанностями.
При исследовании государства как организации, созданной обществом и являющейся ею внутренней, неотъемлемой час­тью, акцент делается на его способность решать общие задачи всего населения для достижения общего блага. Таким образом, государство является лишь способом самоорганизации общест­ва и саморегулирования его процессов. В качестве примера можно привести древнегреческие города—государства (полисы), свободное население которых на общих городских собра­ниях решало основные вопросы жизни и деятельности полиса, формировало органы государства, определяло их основные за­дачи и контролировало их деятельность. Данное государство по своим внешним признакам было близко к органам управления родом, племенем в условиях первобытно-общинного строя.
Понимание государства как орудия определенного класса, слоя населения или клана (семьи) сложилось в период феода­лизма и начала капитализма, когда государственная власть при­надлежала монарху и его окружению, верхушке богатых феода­лов либо людей, обладающих капиталом и располагающих эко­номической властью в обществе. Такое государство являлось органом подавления и угнетения других классов и слоев обще­ства, источником социальных конфликтов, противостояния и даже кровавой борьбы, поскольку его органы формировались в основном из представителей господствующего класса, слоя и действовали в его интересах.
В последнее время ученые все больше склоняются к понима­нию государства как самостоятельной социальной организа­ции, создаваемой и действующей на основании и во исполне­ние права как основного регулятора жизни общества.
Такое понимание соответствует современным цивилизован­ным демократическим государствам, основные властные орга­ны которых формируются и действуют в соответствии с сущест­вующим законодательством, которое определяет их полномо­чия, права и обязанности по отношению к гражданам. При этом в пределах своих полномочий государственные органы принимают решения самостоятельно и несут за них юридичес­кую ответственность.
Несмотря на значительные отличия сторонники всех назван­ных точек зрения признают, что государство является социаль­ной организацией, создаваемой обществом и предназначенной для регулирования возникающих в нем процессов.
Следует отметить, что кроме государства, в обществе сущест­вуют и другие социальные образования, деятельность которых также направлена на регулирование общественных отношений. К ним относятся политические партии, различные обществен­ные, самодеятельные, творческие организации, союзы, движе­ния. Однако государство по своей сущности принципиально отличается от них. Сущность его заключается в том, что госу­дарство представляет собой организацию политической и пуб­личной власти в обществе.
Как известно, сферой политической жизни являются отно­шения между классами, слоями населения, нациями, религия­ми, центром и регионами, государством и обществом, между государствами в международных отношениях. Государство прежде всего решает эти политические вопросы, чего другие социальные организации делать не вправе.
Находясь в сфере политических отношений, государство вы­ступает от имени всего общества и должно действовать в его интересах. Первоначально, как уже отмечалось выше, государ­ство являлось организацией господствующего класса, слоя, клана, и его политика отвечала их интересам. Политические права и интересы других слоев и классов общества во многом ограничивались. В некоторых государствах такая политическая направленность в деятельности государства сохранилась и до настоящего времени. Например, на Кубе, в Северной Корее, Ираке государство является орудием одной партии, а точнее — ее руководящих органов, т. е. ограниченной группы людей.
Решая политические вопросы, являющиеся главными в об­ществе, государство тем самым влияет на весь ход обществен­ной жизни страны. К примеру, законодательно закрепив равен­ство наций и религий, государство тем самым обеспечивает ра­венство граждан независимо от их национальной принадлеж­ности и вероисповедания. В этом заключается сущность госу­дарства и его основная отличительная черта от всех других со­циальных организаций, действующих в обществе.
Наряду с этой чертой, выражающей его сущность, государст­во обладает и другими, свойственными только ему, признаками.
1. Государство представляет собой определенную систему ор­ганов, особый аппарат, состоящий из государственных служа­щих, которые наделены властными полномочиями, професси­онально занимаются управлением и получают за это заработ­ную плату
В современных демократических странах государственный аппарат состоит из трех видов органов: законодательной, ис­полнительной и судебной власти. Эти виды органов образуют структуру государства как организации политической власти.
Кроме того, в государстве существуют вооруженные отряды и подразделения — армия, милиция или полиция, а также тюрь­мы — специальные учреждения, где содержатся осужденные за преступления, чего другие социальные организации не имеют.
2. Государство объединяет население, проживающее на опре­деленной территории и имеет с ним юридическую связь в фор­ме гражданства. Другие социальные организации объединяют людей по иным основаниям, а именно: нации — по этнической принадлежности; партии — по идейным убеждениям; рели­гии — по принадлежности к определенной конфессии; профсо­юзные организации — по роду деятельности, союзы рыболовов; охотников — по интересам и т.д.
3. Государство устанавливает и взимает налоги с физических и юридических лиц, т. е. изымает у них часть их доходов или за­работной платы. Взыскание налогов производится принуди­тельно и безвозмездно. Данный признак свойственен только государству.
Налоги необходимы для содержания государственного аппа­рата, решения различных социальных вопросов — выплаты пенсий, поддержания культуры, образования, медицинского обслуживания, выполнения специальных социальных про­грамм в общегосударственном масштабе.
4. Государство в отличие от других социальных организаций обладает суверенитетом, т. е. независимостью и самостоятель­ностью в принятии государственных решений. Государство в лице его соответствующих органов по своему усмотрению ре­шает все вопросы жизни страны, отнесенные к его компетен­ции.
Суверенитет государства может быть внутренним и внеш­ним. Внутренний суверенитет заключается в том, что государ­ство в лице своих органов самостоятельно решает все вопросы, отнесенные законодательством к его компетенции. Граждане, общественные и иные организации, крупные собственники и предприниматели не вправе вмешиваться в законную деятель­ность государства. Могут быть оспорены только незаконные решения в предусмотренном законом порядке в судебных орга­нах.
Внешний суверенитет представляет собой независимость данного государства от других государств или иных иностран­ных структур и недопустимость их вмешательства в его дела, в принятие им, его органами законных решений, касающихся других государств и международных отношений в целом. В слу­чае принятия незаконных решений другие государства, между­народное сообщество, международные организации могут при­нимать меры по пресечению незаконной деятельности государ­ства—правонарушителя и привлечению к ответственности должностных лиц, допустивших эти нарушения.
5. Государство издает законы и иные нормативные правовые акты, имеющие общеобязательное значение для населения и юридических лиц. Кроме того, государство имеет право закон­но принуждать юридические и физические лица к исполнению политических правовых актов, а в случае правонарушений — привлекать виновных к ответственности и применять наказа­ние.
Другие социальные организации не имеют таких прав. Они могут принимать нормы не юридического характера, обяза­тельные только для членов данной социальной организации.
6. Суверенное государство имеет собственную национальную валюту, которая используется как средство платежа в различно­го рода имущественных сделках внутри страны и по договорен­ности с другими странами — в международных сделках. Госу­дарство самостоятельно устанавливает денежную систему, под­держивает ее стабильность и охраняет, т. е. не допускает выпуск фальшивых денег, а виновных в подделке денежных знаков привлекает к ответственности. Другие социальные формирова­ния такими полномочиями не обладают.
7. Государство имеет свою государственную символику: герб, гимн и флаг, а также столицу, которые являются его собствен­ными чертами и отличают его от других государств мирового сообщества. Символы государства закреплены законодательно, в отличие от символов других социальных организаций, кото­рые регулируются их внутренними, неправовыми актами.
Итак, основываясь на этих семи признаках, можно сделать вывод, что государство — это особая организация публичной поли­тической власти, имеющая специальный аппарат государствен­ных служащих, предназначенный для управления и применения принудительных мер к правонарушителям, действующая в интересах господствующей группы, слоя, клана, либо большинства населения, обладающая суверенитетом, издающая законы, устанав­ливающая и взимающая налоги, имеющая свою валюту, граждан­ство и символику.
История человечества полна попыток дать наиболее полное определение понятия государства.
Прежде всего государство рассматривалось как общение сво­бодных людей, объединенных стремлением к общему благу. По существу это означало общение людей, признающих власть их собственного объединения (Платон, Аристотель). Со временем к этим признакам был добавлен новый — согласие в вопросах права (Цицерон).
Одним из существенных свойств так понимаемого государст­ва было то, что осуществляемая им власть была органической, т.е. саморазвивающейся и самодостаточной, совпадающей со свободным сообществом.
Термин «государство» ввел одним из первых в науку Макиа­велли, относившийся к числу тех мыслителей, которые обосно­вывали самостоятельный характер политики, отделив ее от ре­лигии и морали.
Утвердившееся затем в политической мысли разграничение общества и государства стало основой для новых определений государства, в которых фиксировалось его обособление от обще­ства в качестве не совпадающей с ним организации власти, аппа­рата управления. При этом в одних политических концепциях понимание государства базировалось на приоритете государства перед обществом, в других — на приоритете общества перед госу­дарством. Этим разграничением в политико-правовой мысли было заложено противоречие между древним пониманием госу­дарства как формы организации граждан в целостность, кото­рым принадлежит власть и которые составляют собственно госу­дарство, и новым пониманием государства, когда оно отождеств­ляется фактически лишь с системой органов государственной власти и управления, перестав включать в себя самих граждан. На этой основе в теоретической литературе утвердилось отожде­ствление государства с правителем, королем, а впоследствии с парламентом или другими избираемыми органами власти. Это отождествление официально закреплено в законодательствах многих современных государств, в преамбуле конституций кото­рых содержится положение о принятии их народом.
Например, действующая Конституция США начинается с известной фразы: «Мы, народ Соединенных Штатов..., при­нимаем настоящую Конституцию». Хотя на самом деле она бы­ла принята не народом на референдуме, а специальным пред­ставительным органом. Это отождествление народа и государ­ства фиксируется и в тех конституциях, в которых права народа закрепляются как права органов государственной власти (на­пример, Конституция Японии). Такое отождествление имеет место и в тех случаях, когда народовластие на деле сводится к системе парламентаризма. Отсюда следует, что два отмечен­ных выше понимания государства в научной литературе проти­воречат друг другу Определение же не должно содержать про­тиворечия.
Рассмотрим вторую систему признаков государства, основан­ную на понимании государства как организации власти, посред­ством которой обеспечивается подчинение одной части общества другой. Существенными признаками такого государства явля­ются:
— публичная власть, не совпадающая с обществом и сосре­доточенная в специальном аппарате управления — принужде­ния; государство характеризуется не как общение свободных людей, стремящихся к общему благу, а как организованное чи­новничество, обеспечивающее интересы господствующего в данном обществе класса (рабовладельцев, феодалов, буржуа­зии, пролетариата);
— территориальная организация населения, заменяющая до-государственные формы его организации;
— налоги и сборы, необходимые для содержания государст­венного аппарата.
Эти признаки государства подробно анализировались в со­ветской научной литературе. В ряде исследований и учебников к ним добавлялись и другие, такие как государственный сувере­нитет, право — как признак государства. Таково понимание го­сударства трактовке Ф. Энгельса: признаки государства рассма­тривалась им как фундаментальная основа теории государства. В результате ряд важнейших проблем остался не только серьез­но не исследованным, но и не поставленным в качестве объек­та исследования. К числу таких проблем относится, в частнос­ти, проблема легитимности и ответственности власти. Идея об объективной обусловленности отмирания, ликвидации госу­дарства во всех его разновидностях в этих условиях основыва­лась на преодолении факторов, обусловивших происхождение государства. С этим было связано понимание государства как политической организации экономически господствующего класса.
Одним из существенных свойств государства в этом понима­нии явилось то, что его власть стала по преимуществу организа­ционной, т. е. властью организации, не совпадающей с человече­ским сообществом.
Сегодня стало очевидным, что в теоретических исследовани­ях государственности в нашей стране оказались абсолютизиро­ванными классовый подход, принципы партийности. В основе этого подхода лежит рациональная идея о необходимости изу­чения, выявления всей совокупности интересов, взаимодейст­вующих в данном обществе, определения социальных сил, сто­ящих за этими интересами, а значит, хорошее знание социаль­ной структуры общества, в целом социальной системы.
Один из аспектов марксистской политической теории — стремление иметь точное знание о политике. Достаточно вспомнить, какое первостепенное значение уделялось в трудах К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И. Ленина детальному анализу соци­альных интересов, социальной структуре общества, служивше­му главной основой для принятия политических решений. Дру­гое дело — использование этого знания. Оно может стать как основой для поиска гражданского мира, вариантов гармониза­ции социальных интересов, создания механизмов их согласова­ния, так и для ведения политической борьбы, достижения в ней перевеса, подавления и уничтожения своих политических про­тивников.
В XIX в. в научной литературе прочно утвердился взгляд, в соответствии с которым власть, население и территория при­знавались в качестве важнейших признаков государства. При этом подчеркивалось внутреннее единство данных признаков, которое и выступало как главное в определении государства.
Нельзя, однако, не видеть и того, что перечисленные призна­ки носят слишком общий характер, могут быть отнесены и к другим социальным институтам, не являющимся государст­вом. Без этих признаков государство действительно не может существовать. Но не все, без чего не может существовать госу­дарство, является его признаками (атмосферный воздух, вода и т.п.). Например, власть может быть и негосударственной, насе­ление может существовать и не будучи организованным в госу­дарство. Территория как сфера общения людей существовала всегда. Для государства характерен способ организации населе­ния и власти, который в отличие от других социальных органи­заций в государстве является территориальным.
Можно выделить третью систему признаков государства, к которым можно отнести.
— Наличие гражданства как политико-юридической основы государства.
— Общение свободных людей (все члены общества), интере­сы которых публично признаны в качестве их прав, свобод, обязанностей и определяют внутреннее устройство, смысл и содержание деятельности государства.
— Публичная власть — признак государства, означающий ор­ганизационную оформленность и персонифицированность этой власти, позволяющую ей выступать единственным официальным представителем всего общества. Это означает, что не любая орга­низация власти правомерна называться государством, а лишь та, которая носит публичный характер в указанном выше смысле.
— Территориальная организация населения. Этот признак государства отражает факт установленности пространственных пределов осуществления власти, размещение по территории го­сударства аппарата власти (центральные и местные органы вла­сти и управления).
— Государственный суверенитет — признак государства, ха­рактеризующий его взаимодействие с иными организациями в обществе (политическими, социальными, экономическими, религиозными и т.д.), а также с другими государствами в меж­дународных отношениях.
— Легитимность власти.
В советской литературе данный признак не рассматривался в качестве признака государства. Сам термин «легитимность» не только не был объектом специальных исследований, но и крайне редко употребляется. В концепции Аристотеля пробле­ма легитимности власти рассматривалась в контексте ответа на вопрос о праве на власть, правомерности власти, как применение критерия власти при оценке власти. В той или иной мере эта проблема анализировалась в рамках ряда политико-право­вых концепций. Достаточно детально изучались основания легитимности (знание политического искусства и умение владеть им, производность от Бога, разум, превосходство, основанное на добродетели; соглашение, договор, право и т.д.), понятие (способность власти обеспечить себе поддержку в обществе в условиях контроля общества за ее осуществлением, значи­мость существующего порядка для населения и т.д.); механиз­мы обеспечения (право наследования, выборность и т.д.), а так­же способы изучения легитимности конкретной власти (социо­логические, политологические, правовые). Легитимность госу­дарственной власти означает соответствие установленной влас­ти праву, власти, учреждаемой народом как единственным ис­точником государственной власти, ответственность власти за свои действия. Легитимность власти в обобщенном виде харак­теризуется и как способ правового развития власти, противопо­ставляемый насильственному ее захвату и узурпации.
— Наличие развитой системы государственной службы.
— Существование основных институтов гражданского обще­ства.
Существенным свойством так понимаемого государства яв­ляется правовой характер осуществляемой им власти, проявля­ющийся в ее ответственности перед обществом и индивидом.
На основе проведенного краткого анализа основных призна­ков государства, с учетом его общественных целей и социаль­ного назначения можно сформулировать следующее определе­ние понятия о государстве.
Государство есть политико-территориальная организация об­щества его публичной, суверенной и легитимной власти, обеспечи­вающая безопасность, содействующая развитию свободы и благо­состояния как общества в целом, так и его составных частей.

2. Роль государства в жизни общества

Со времени своего появления государство являлось социаль­ным образованием и выполняло определенные общесоциаль­ные функции. Однако содержание этих функций, их направ­ленность во многом определялись характером самого государ­ства. Так, если государство было классовым, то многие соци­альные задачи решались с позиций господствующего класса, а если власть принадлежала небольшой группе, клану, то на пе­редний план выдвигались задачи и цели клана.
Одновременно любое государство было вынуждено решать и общесоциальные задачи, выполняя соответствующие функции. Первая из них — функция спасения человечества от самоуничто­жения в результате внутренних противоречий, раздоров, крова­вой борьбы и междоусобицы. Борьба за землю, недвижимость, другие материальные ценности между группами людей, клана­ми была жестокой и бескомпромиссной. Государство столь же жесткими, карательными методами наводило порядок, рас­правлялось с разбойниками, ворами, погромщиками, бунтов­щиками. Эту функцию выполняли специальные вооруженные отряды и органы. Первоначально это были княжеские дружи­ны, другие вооруженные подразделения. В последующем были сформированы специальные органы полиции, жандармерии, милиции.
Эта функция может быть названа функцией обеспечения внутренней безопасности государства, сохранения мира и оп­ределенного порядка в стране.
Вторая функция государства — обеспечение его внешней безо­пасности. Она включала в себя не только охрану внешних гра­ниц, но и борьбу с проникновением иностранных лазутчиков, террором, подкупом государственных служащих со стороны других стран. Для ее выполнения государство создавало армию, другие специальные вооруженные подразделения и органы.
Третья функция — экономическая. Первоначально государство обеспечивало безопасность торговой и другой предпринима­тельской деятельностью, выдавало охранные грамоты. В после­дующем с помощью права государство регулировало экономи­ческие отношения, запрещало производство вредной и опас­ной для общества продукции, наказывало виновных и таким образом обеспечивало безопасность в сфере экономики.
В настоящее время сложилось представление о социальном государстве как об определенном виде государства, имеющем свои специфические черты. Оно характеризуется как демократи­ческое государство с устойчивой развитой экономикой, позволяющей ему решать основные социальные вопросы жизни общест­ва: создать систему здравоохранения, в том числе бесплатную, систему образования, нормальные материальные условия жизни пенсионеров, нетрудоспособных, безработных, многодетных се­мей, малоимущих, вести борьбу с преступностью и т.д.
Конечными целями социальной политики являются дости­жение равновесия, стабильности и безопасности жизни в обще­стве, целостности и динамизма его развития, обеспечение до­статочными материальными организационными и иными ре­сурсами для прогресса и совершенствования, а в конечном сче­те, создание условий для спокойной жизни граждан, уверенно­сти их в завтрашнем дне.
Характер государства, его социальное значение и реальная роль в обществе выражается через его функции.
Функции государства представляют собой основные направле­ния его деятельности. Они объективно обусловлены экономически­ми, политическими, социальными, личностными и иными отноше­ниями, существующими внутри общества, а также взаимоотно­шениями с другими странами и характеризуются определенным содержанием, методами деятельности и целями.
Содержание функции — это характер вопросов, которые реша­ются при ее выполнении. При этом каждая функция осуществ­ляется в определенной, имеющей самостоятельное значение сфере общественных отношений — политической, экономиче­ской, военной, экологической. Соответственно этому решают­ся политические, экономические, военные, экологические или иные задачи.
Функции осуществляются двумя основными методами: орга­низационными и правовыми. При этом в зависимости от ха­рактера государства предпочтение может отдаваться одному из этих методов. Так, например, в демократических государствах превалирующее значение имеет правовое регулирование, по­скольку оно дает возможность гражданам, общественным орга­низациям, предпринимательским структурам самостоятельно выбирать с учетом требований закона варианты поведения и деятельности.
При недемократических режимах основную роль в решении различных социальных задач играют командные, принудитель­ные методы деятельности государства, поскольку они обеспе­чивают жесткий контроль за поведением и деятельностью граждан, общественных и иных органов и организаций. Право­вое регулирование оказывается на втором плане.
Важное значение для использования того или другого метода имеет сфера общественных отношений. Так, например, в сфере борьбы с преступностью государство ведет себя более активно и многие вопросы решаются в результате организационной, су­дебной и иной деятельности государственных органов. В то же время в сфере предпринимательской деятельности частные предприниматели действуют самостоятельно без какого-либо вмешательства государства.
Каждая функция имеет свою собственную цель. Политичес­кая функция в демократических государствах направлена на развитие демократии в обществе, совершенствование ее поли­тических институтов, укрепление народовластия. Целью эко­логической функции является создание безопасной природной среды для жизни и здоровья людей. Реализация военной функ­ции обеспечивает защиту страны от военных нападений других государств и т.д.
Выделяют также общую цель всех функций. Она представляет собой сохранение общественного и политического строя, фор­мы правления, формы государственного устройства, политиче­ского режима, экономического и социального устройства, мира и согласия в обществе.
Таким образом, реализация государством своих функций обеспе­чивает нормальное функционирование и всестороннее развитие общества, его сохранение, удовлетворение интересов и потребно­стей граждан.
Однако, как отмечалось выше, общая направленность соци­альной деятельности государства и содержание его основных функций могут быть различными. Так, например, в современ­ном демократическом государстве к основным его задачам от­носятся обеспечение нормального функционирования произ­водства продукции, рынка товаров, зашиты прав личности, ре­шение социальных вопросов жизни людей, существования и деятельности политических партий, в том числе оппозицион­ных, других общественных организаций, борьба с преступлени­ями, другими правонарушениями и т.д. Таким образом, госу­дарство решает общесоциальные задачи развития общества.
Важную роль в деятельности современного демократическо­го государства играет организация взаимоотношений с другими государствами в сфере экономики и политики, достижение своих целей в международных отношениях, участие в решении задач, имеющих значение для многих государств и др.
В недемократических государствах внутренние и внешние функции другие. В частности, внутри страны они не обеспечи­вают защиту прав и свобод граждан, запрещают многопартий­ность и существование оппозиционных партий, свободу слова, печати, защищают экономические и иные интересы группы людей или клана, направлены на сохранение власти господст­вующей элиты, семьи.
В отношениях с другими странами такие государства, как правило, не опираются на общечеловеческие ценности и прин­ципы демократии, ведут себя агрессивно, не признают между­народные договоры и соглашения.


3. Государственная власть

В человеческом обществе существуют и взаимодействуют различные виды социальной власти. Среди них важнейшее зна­чение имеет государственная власть, являющаяся одним из признаков, свойств государства как разновидности социальной организации. В этом положении находит свое отражение как необходимость разграничения понятий государства и государ­ственной власти, так и их единство.
Чем цивилизованнее государственная власть, тем прочнее должна быть ее связь с общественной системой. Рассмотрим основы государственной власти, т.е. коренные начала (матери­ального и сознательно-волевого характера), которые определя­ют сущность, содержание и формы осуществления государст­венной власти.
В отечественной литературе к такого рода основам традици­онно относили:
— экономическую (господствующую форму собственности);
— политическую (под которой формально понималась систе­ма представительных органов государственной власти, а на са­мом деле господствующая политическая партия);
— идеологическую (в виде систематически изложенного ми­ровоззрения, имеющего политически ангажированное содер­жание. В СССР это была марксистско-ленинская идеология как система взглядов на общество, личность, политическую си­стему, государство и право);
— социальную, о которой можно говорить имея в виду ее об­щественный характер. В ее структуре, принципах и методах де­ятельности проявляется борьба социальных интересов и стоя­щих за ними социальных субъектов (групп, слоев, элит и т.п.). Учет данного обстоятельства имеет весьма существенное значе­ние. В абсолютизированном виде он нашел свое обоснование в господствовавшем в нашей стране марксистско-ленинском учении о государстве.
— правовую, наличие которой отнюдь не характерно для лю­бой разновидности государственной власти. Как правило, она имеет вид нормативной юридической нормы. Правовая основа имеет место только тогда, когда система прав, свобод человека, его правовых обязанностей, правовых запретов и правовых огра­ничений, потребности ее эффективного функционирования ста­новятся принципом организации и осуществления государст­венной власти. О том, насколько это охотно делалось государст­венной властью в истории каждого народа, свидетельствует дата принятия деклараций или законов о правах человека в сравне­нии со временем существования данной общности в качестве на­рода (первая Всеобщая декларация прав человека была принята только 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН).
С этой точки зрения заслуживает всемерной поддержки по­ложение о правовой, юридической власти, в которой заключе­на возможность власти права. Переход к ней мог бы сильно по­теснить необычайно разросшуюся и усилившуюся государст­венную власть, которая, утрачивая характер органической вла­сти, все более становится организационной, что свидетельству­ет о ее существенных деформациях, поскольку органическая, организационная и правовая власть должны гармонично соче­таться в нормальной «здоровой» государственной власти.
Кроме того, к основам государственной власти должны быть отнесены основные принципы ее организации и осуществления. Их формирование является обобщением основ государственной власти, их взаимодействия.
И, наконец — политическую волю. Это важнейшая основа го­сударственной власти, без которой невозможно ее функциони­рование, которая по существу воплощает в себе и переводит формальное единство основ государственной власти во внеш­ний мир, выступает как способ проявления названных основ в деятельности легитимных политических лидеров соответству­ющего народа.
В переходной государственной власти, к которой может быть отнесена и современная государственная власть России, эти ос­новы не являются четко определившимися, стабильными обра­зованиями, скорее, это не приведенные в состояние гармонии, точнее говоря, не развивающиеся гармонично элементы разру­шенных старых и формирующихся новых основ государствен­ной власти.
Поэтому в данных условиях резко возрастает роль политичес­кой воли легитимных политических лидеров, которые призваны поддерживать и последовательно проводить преобразования, в совокупности составляющие направления перехода от старого состояния основ государственной власти к новым основам.
В научной литературе существует множество определений понятия государственной власти, анализ которых позволяет об­ратить внимание на ряд методологических особенностей их по­лучения, бесспорно влияющих на адекватность отражения в них реальной сущности государственной власти. К числу та­ких особенностей можно отнести:
1. Определения государственной власти из весьма абстракт­ных общих определений власти вообще, имеющих своим ис­точником не анализ действительно осуществляемой власти.
При этом каждый исследователь стремится свести многооб­разные определения власти к одной единственно верной точке зрения и на основе полученного таким образом абстрактного определения понятия власти дать определение понятия госу­дарственной власти. Такой подход допустим лишь в качестве одного из моментов анализа, но не может быть абсолютизиро­ван, поскольку в данном случае понятие государственной влас­ти выводится из понятия власти без должного учета многочис­ленных ее действительных свойств.
2. В сложившихся определениях понятия государственной власти односторонне абсолютизируются отдельные ее проявле­ния или свойства, при этом все содержание государственной власти сводится именно к отдельным проявлениям и свойст­вам. В данном случае одна из сторон проявления или свойства власти абсолютизируется, что создает предпосылку для господ­ства в научной литературе односторонних определений поня­тия власти и соответственно государственной власти. Анализ конкретного явления при этом подменяется подбором компо­нентов абстрактного понятия из окружающего мира.
3. Существующие определения государственной власти отра­жают не сущность зрелого, реального явления, а неразвитые ее состояния, фиксирующие их отчужденный от человека харак­тер. Отметим, что методологически важно исходить при опре­делении государственной власти из анализа ее развитых состо­яний, когда достаточно четко выявляется ее социальное назна­чение и правовой характер, получающие отражение в ее целях и задачах, составе субъектов и их взаимоотношениях, дифферен­циации по ее разновидностям, способам и процедурам соответ­ствующего осуществления.
Отметим несколько определений власти и государственной власти, отражающих отмеченные выше особенности. В первую очередь это определения, характеризующие власть как отноше­ния господства и подчинения, которые уже Аристотель не счи­тал политическими, относимыми к государству, ибо, по его мнению, государство существует лишь там, где есть общение свободных людей как способ их публичной жизнедеятельности. Отношения же господства и подчинения (господина и раба) в связи с этим отнесены им к другим формам социальной орга­низации (семье).
К этому же ряду следует отнести определения, характеризую­щие власть как способность субъекта подчинять себе поведение других людей, выражающие волевую трактовку власти, превра­щающие ее в свойство субъекта власти или ее носителя, будь то отдельное лицо или система органов.
Таковыми же можно считать определения, которые исходят из понимания государственной власти:
— как средства функционирования социальной общности при подчинении воли отдельных лип и их объединений руково­дящей в данном сообществе воле. Государственной власть ста­новится тогда, когда эта воля исходит от государства;
— как способности одного элемента системы достигать своей цели посредством преодоления сопротивления другой;
— как системы властеотношений, реализующей функции го­сударства и основанной на аппарате принуждения.
Большинство определений государственной власти опирает­ся на точку зрения М. Вебера, который считал, что власть озна­чает любую возможность проводить внутри данных социальных отношений собственную волю, даже вопреки сопротивлению, независимо от того, на чем такая возможность основана.
Итогом таких методологических подходов оказываются опре­деления государственной власти, игнорирующие существенные особенности развития зрелой государственной власти, диффе­ренциацию ее элементов и отражающие неразвитые (и поэтому, собственно, не ставшие подлинно государственными) отноше­ния властвования, отождествляемые с произволом и насилием.
Это происходит, когда под государственной властью подразу­меваются концентрированные и реально воплощенные во всем механизме соответствующего государства организованная воля и организованная сила экономически и политически господствую­щего класса и его союзников, распространяющиеся через властеотношения на всю территорию и все население данной страны.
Необходимость включения правового компонента в опреде­ление государственной власти признана наукой.
Такой подход синтезирует в себе содержание всех перечис­ленных выше определений понятия государственной власти, позволяет отграничить доцивилизационные формы осуществ­ления насилия, господства, подчинения и произвола от циви­лизованного понимания власти, основанного на праве, свобо­де, равенстве, справедливости и ответственности.
Таким образом, государственную власть можно определить как систему деятельности народа, составляющих его общностей и инди­видов, а также создаваемых ими органов по осуществлению принад­лежащих им публичных прав, свобод, предоставленных полномочий и обязанностей, выражающих их социальные качества и потребности. Необходимо отметить ряд существенных моментов, вытека­ющих из такого определения власти:
1) в самом определении обобщенно отражен субъектный со­став государственной власти, подчеркнут неотчуждаемый ха­рактер связи с ее носителями;
2) подчеркнуто, что потребности и интересы людей, опреде­ляющие их социальные качества, имеют единственный обяза­тельный источник своей внешней фиксации, публичного при­знания — права, свободы и обязанности социальных субъектов, а также правомочия публичных органов, которые они создают;
3) определено единство государственной власти как системы деятельности первичных (народ, составляющие его общности и индивиды) и производных (органы государственной власти, со­здаваемые первичными субъектами) субъектов государствен­ной власти;
4) установлена цель, основа осуществления государственной власти — закрепление прав, свобод и обязанностей социальных субъектов и их обеспечение.
Таким образом, речь идет о достигшей зрелости развитой го­сударственной власти, а не о различных ее суррогатах и дефор­мированных состояниях.
Развитое состояние власти характеризуется возникновением и существованием ситуации, когда социальные качества человека определенной эпохи становятся фундаментальной исходной ос­новой ее устройства и деятельности. Формы организации власти, не имеющие такой основы, представляют собой состояние, не развившееся до того уровня, который позволяет применять для их характеристики понятия государственной власти.
Исторически сложившиеся и ставшие очевидными деформа­ции государственной власти, выражающиеся не только в суще­ствовании многочисленных тоталитарных, тиранических форм ее осуществления, но и в системе многочисленных манипуля­ций в процессе ее учреждения и функционирования, которые характеризуют кризисное состояние власти, выражающееся в несовершенстве современной государственной власти, что во многом объясняется недостаточной изученностью самого чело­века. Это порождает и обостряет проблему обеспечения соот­ветствия социальных качеств человека и власти. Решение ее требует изменения основной парадигмы изучения власти. В центре внимания исследователей должны быть социальные качества, которые воплощаются в государственной власти, придают ей свойства, свидетельствующие о близости власти и человека, о преодолении враждебной отчужденности в их взаи­моотношениях.

Система государственной власти, ее правовая основа
и юридическое закрепление

В научной литературе сложилось несколько точек зрения от­носительно состава и взаимосвязей элементов государственной власти. В одних случаях система государственной власти рассма­тривается как структурированное единство властеотношений, складывающихся в результате деятельности государства, государ­ственных органов, а также лиц и объединений, реализующих или представляющих интересы государства в различных сферах обще­ственной жизни. При этом выделяются: субъектный состав (орга­ны, лица, сообщества, объединения, государственные образова­ния и государство в целом), предметы ведения, компетенция, полномочия, права и обязанности, ответственность, акты и дей­ствия, программы и меры и т.д.; организационные структуры, уч­реждения и институты (президент, парламент, правительство, су­ды, гражданство, государственная служба, воинская обязанность и т.д.). Все эти компоненты находят свое выражение во властеоотношениях, системно действуют только в структуре последних, поэтому властеоотношения следует рассматривать как основной интегративный элемент системы государственной власти.
Государственная власть определялась как базовое обществен­ное отношение между людьми, их общностями и образования­ми, обладающее свойствами верховенства, единства, всеобщ­ности и универсальности, принудительности и обязательности.
При определении системы государственной власти важно преодолеть односторонность, присущую эмпирическому и ра­ционалистическому подходам, а также статичному пониманию государственной власти. Необходимо учитывать постоянно из­меняющийся состав элементов и их взаимоотношения, опреде­лять характер единства связей, отношений между элементами системы, тенденции ее развития. Между тем существующие оп­ределения системы государственной власти как раз не учитыва­ют этого обстоятельства, не различают развитые и неразвитые, деформированные и нормальные (правовые) состояния госу­дарственной власти.
При новом подходе первоочередным предметом анализа должно стать развитое состояние государственной власти, ко­торое характеризуется как дифференцированное по составу элементов (субъектов, их статусу, видам), отношениям, ценно­стям, целям, задачам, технологиям и т.п.
Признаками развитого состояния государственной власти яв­ляются:
— правовой характер ее формирования и осуществления (опора на постоянно развивающиеся традиции, обычное право, законодательство, выражающее право — основу преемственно­сти и стабильности развития государственной власти);
— публичное признание и обеспечение прав и свобод челове­ка, формирующихся обществом;
— закрепление структуры и системы государственной власти, ее меры, формы и процедуры осуществления и ответственнос­ти в законодательстве, выражающем право и детализирующем его в подзаконных актах;
— включенность государственной власти в систему правовой культуры общества.
Развитое состояние государственной власти как понятие мо­жет использоваться в качестве критерия для оценки других со­стояний государственной власти (в том числе и при решении вопроса о выходе из ее кризисных деформированных состоя­ний) с учетом уровня развития правосознания и правовой куль­туры субъектов государственной власти.
Состояние государственной власти (сущность, формы осу­ществления и т.п.) — это одновременно выражение правосозна­ния граждан государства и его служащих, чиновников, без вли­яния на которое невозможно изменять (реформировать) госу­дарственную власть. Поэтому важно при решении вопроса о системе государственной власти определить прежде всего субъектный состав, характер взаимоотношений элементов раз­витой государственной власти, правовые формы осуществле­ния субъектами государственной власти своей деятельности.
С точки зрения современного понимания государственной влас­ти можно выделить:
— первичные субъекты государственной власти: народ, об­щество, его составляющие и граждане, обладающие естествен­ными, публичными правами, являющимися основой легитимности учреждаемой или изменяемой ими государственной вла­сти. Следует особо подчеркнуть, что названные права имеют исключительный характер и не могут принадлежать иным субъектам. Присвоение их другими субъектами с точки зрения пра­ва является преступлением, не создает правовых оснований властвования, не создает государственной власти и должно рас­сматриваться как проявление насилия и произвола;
— вторичные субъекты государственной власти: органы госу­дарственной власти (парламент, глава государства, правитель­ство, создаваемые первичными субъектами государственной власти, и производные от них органы — министерства, ведомства, комитеты и т.п.), через которые осуществляются конкретные государственно-властные полномочия, направленные на реа­лизацию функций государства.
Важным условием, обеспечивающим системность государст­венной власти, является то, что каждый ее субъект осуществля­ет особую разновидность государственной власти. Это обстоя­тельство выступает основой для определенной субординации осуществляемых ими властей.
Первичные субъекты государственной власти осуществляют учредительную государственную власть, вторичные субъекты — соответственно законодательную, исполнительную, судебную и контрольную власть.
Кратко рассмотрим такой компонент системы государствен­ной власти, как разновидности государственной власти.
К ним в первую очередь следует отнести учредительную госу­дарственную власть.
Учредительная власть — высшая, постоянно действующая, власть народа. Ее основными функциями являются: 1) принятие и изменение конституции, обеспечение ее действия; 2) при­нятие решения о необходимости учреждения качественно но­вой власти; 3) организация учреждения новой власти; 4) пе­риодическое переучреждение власти (организация выборов должностных лиц и контроль за правильным выражением во­ли народа); 5) высший контроль за развитием и обеспечением прав человека.
В соответствии с этими функциями народ непосредственно должен принимать акты: о конституции, о референдуме, о ста­тусе депутатов и порядке их отзыва, о выборах должностных лиц, о форме государства, статусе и полномочиях представи­тельных органов власти, о правах личности и общественных объединений людей, о собственности и формах хозяйствования.
Система учредительной власти, включающая ее внутренние разновидности, определяется различными факторами- прежде всего социальным составом конкретного народа. Каждый эле­мент его социальной структуры обладает соответствующей учре­дительной властью по естественному праву, поэтому следует ана­лизировать отдельные разновидности учредительной власти в об­ществе. На основе каждой ее отдельной разновидности может быть построена относительно самостоятельная система власти.
В условиях современной России учредительная государст­венная власть принадлежит народу, территориальным регио­нальным сообществам, создающим системы органов власти субъектов Федерации. Учреждение же местной власти есть реа­лизация учредительной власти местного общества. На основе этих разновидностей учредительной власти создается соответ­ственно система государственной и система местной власти. Однако при этом весьма важно, чтобы все разновидности учре­дительной власти в обществе были согласованы между собой по содержанию и способам осуществления. Это необходимое ус­ловие стабильности общей системы власти в данном обществе. Такая постановка вопроса актуализирует проблему классифи­кации учредительной власти, которая пока даже не поставлена.
Можно выделить две основные разновидности учредительной власти (по источнику и субъекту):
1. Учредительную власть социальных общностей. Она выте­кает из естественного права социального субъекта на самоорга­низацию.
2. Учредительную власть органов государственной власти и должностных лиц, вытекающая из целей, задач и функций, осу­ществляемых ими. Такая разновидность учредительной власти носит производный характер, устанавливается позитивным за­коном, является реализацией закрепленного за данным орга­ном или должностным лицом специального правомочия.
Эти разновидности учредительной власти имеют собствен­ное содержание, формы осуществления, отличаются друг от друга составом субъектов. Конечно, они не исчерпывают все многообразие учредительной власти. В основу ее классифика­ции могут быть положены и другие критерии. Однако важно показать сложный характер учредительной власти, необходимо сбалансировать ее разновидности по содержанию, формам (способам) осуществления, учитывая при этом, что она одно­временно есть один из элементов системы разделения государ­ственной власти.
Система учредительной власти представляет собой внутрен­нее единство ее исторически развивавшихся разновидностей, сбалансированное по их целям, задачам, функциям, предметам ведения и полномочиям. Системность учредительной власти, опирающаяся на социальный состав общества, — важнейший показатель степени развитости властеотношений в обществе и государстве, уровня реальной осуществленности народовлас­тия, представляющего собой, согласно действующей Конститу­ции России, одну из основ ее конституционного строя.
Составными элементами системы государственной власти являются: законодательная власть, власть главы государства, исполнительная (правительственная), судебная и контрольная власти. В отличие от учредительной власти их субъекты (орга­ны государственной власти) являются учреждаемыми, но осу­ществляемая ими власть относительно самостоятельна.
Как уже отмечалось, каждая из властей представляет собой весьма сложное образование и ее полноценное определение не может сводиться к основному результату ее осуществления. Так, субъект законодательной власти — парламент как орган го­сударства, как правило, имеет весьма сложную структуру: со­стоит из палат, комитетов, комиссий, фракций и т.п., в процес­се взаимодействия которых реализуются сложные технологии законотворческой работы. Кроме того, в этой работе участвует глава государства, обладающий правом вето и подписи зако­нов, без которой они не могут вступить в действие, а также пра­вительство и другие внепарламентские субъекты законодатель­ной инициативы.
Таким образом, законодательная власть — это сложный ком­плекс субъектов и видов деятельности по созданию правового фун­дамента (законов, выражающих право) нормативного регулиро­вания общественных отношений и фактически не ограничивается деятельностью только самого законодательного органа.
Основной субъект исполнительной власти — правительство и подчиненные ему органы — призваны исполнять законы, прово­дить их требования в реальную жизнь. Вместе с тем исполни­тельная власть сама активно занимается подзаконным нормотворчеством, довольно часто выступает субъектом делегиро­ванного законодательства, осуществляемого с согласия либо по прямому поручению органов государственной власти, является субъектом законодательной инициативы.
Исполнительная власть представляет собой сложное ком­плексное образование как по составу субъектов, их взаимоот­ношениям, так и по технологиям ее осуществления. В Россий­ской Федерации систему исполнительной власти составляют федеральные органы и органы исполнительной власти субъек­тов РФ, между которыми складываются, наряду с конституци­онными отношениями, договорные отношения по поводу раз­граничения предметов ведения и полномочий между назван­ными двумя уровнями организации и осуществления исполни­тельной власти.
Судебная власть представлена Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, а также судами, действующими в субъектах Российской Феде­рации, специальными судами.


Взаимосвязь государственной власти
и государственного управления. Понятие и сущностная
основа взаимосвязи государственной власти
и государственного управления

Вопрос о взаимосвязи государственной власти и государст­венного управления в научной литературе разрабатывается сравнительно давно. Высказаны различные точки зрения. В од­них случаях государственное управление отграничивается от государственной власти как специфический вид государствен­ной деятельности. В других — государственное управление рас­сматривается лишь в связи с осуществлением исполнительной государственной власти, а не всей системы государственной власти. Ряд ученых считает государственное управление сино­нимом исполнительной государственной власти.
Наиболее обоснованными представляются сравнительно широкие трактовки государственного управления как одной из форм осуществления власти, как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу; деятель­ность всего государственного аппарата по регулированию об­щественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами.
Содержательная конкретизация этих и других широких трак­товок государственного управления, а также не связанных с ни­ми общих его определений породила множество определений государственного управления, характеризующих отдельные важные стороны и проявления государственного управления и носящие поэтому ограниченный характер.
К ним можно отнести определение государственного управ­ления:
— как практической организующей деятельности государст­ва на основе и во исполнение законов, состоящей в осуществ­лении исполнительно-распорядительных функций непрерыв­но действующим аппаратом государственного управления.
— как организующей исполнительно-распорядительной дея­тельности органов государства, осуществляемой на основе и во исполнение законов и состоящей в повседневном практичес­ком выполнении функций государства;
— как деятельности исполнительно-распорядительных ор­ганов государства, которая осуществляется на основании и во исполнение законов и состоит в организационной работе, на­правленной на выполнение планов развития народного хо­зяйства, бюджета, на охрану правопорядка и внешней безо­пасности, развитие просвещения, науки, культуры, здравоо­хранения и т.д.;
— как деятельности государственного или муниципального исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для перевода его в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального об­разования посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законода­тельной (представительной) власти.
В последние годы интенсивно разрабатывается идея о том, что понятие «государственное управление» введено в научный оборот как отражение практики тоталитарной организации и осуществления государственной власти в СССР. На этой осно­ве предпринимаются попытки обосновать неправомерность термина «государственное управление» в научном смысле сло­ва. Суть обоснований данного положения сводится к тому, что само по себе управление в любом его виде обращено во внутрь любого коллектива, организации, и с этой точки зрения управ­ление в государственном органе мало чем отличается или вооб­ще не отличается от управления в любом другом коллективе. Поэтому оно не может быть охарактеризовано как государст­венное управление, а является просто управлением.
Обращается внимание на то, что само по себе управление не может быть обращено во вне, поскольку является функцией по организации совместной деятельности внутри коллектива. По­этому государственное управление также невозможно, как дея­тельность властных структур, обращенная на внешний объект управления.
Широкий разброс мнений по вопросу о понятии государст­венного управления с учетом принципиальных различий, сло­жившихся в научной литературе по вопросу о понятии государ­ственной власти, серьезно затрудняет анализ взаимосвязи госу­дарственной власти и государственного управления.
Сложившиеся противоречия должны разрешаться путем пре­одоления ограниченных подходов к пониманию государствен­ной власти и государственного управления, в каждом из кото­рых абсолютизируются отдельные их стороны и проявления. Необходимо отказаться от «аппаратного» понимания государ­ства как замкнутого коллектива чиновников, совместная дея­тельность которых, организуемая путем объединения их уси­лий, носит характер обычного управления.
Вместе с тем существенно обедняется сущность и содержа­ние государственного управления, когда оно рассматривается лишь в связи с осуществлением исполнительной власти.
Сущность государственного управления заключается в том, что оно выступает главным каналом осуществления всей системы го­сударственной власти, а не только отдельной ее разновидности (исполнительной власти) и получения обратных сигналов о состо­янии объектов управления, учет которых в деятельности каждой разновидности государственной власти необходим для эффектив­ного функционирования всей системы государственной власти.
Как особый социальный институт государственное управле­ние возникает вместе с возникновением разделения властей, до этого оно слито с государственной властью, не обособлено от нее, а существующее в научной литературе отождествление го­сударственной власти и государственного управления является отражением такой практики.
Государственное управление не может быть противопостав­лено государственной власти, поскольку осуществляется имен­но органами государственной власти и должностными лицами, ее представляющими. С этой точки зрения нельзя признать удачными классификации органов государства на органы госу­дарственной власти и органы государственного управления, ибо каждый орган государственной власти в той или иной мере осуществляет управленческие функции и в этом смысле явля­ется органом государственного управления.
Отрицание правомерности термина «государственное управ­ление» имеет в качестве своего теоретического источника про­тивопоставление или отождествление государственной власти и управления, не учитывающих того, что государственное управ­ление является специфическим способом обеспечения взаимо­действия разделенных ветвей власти, без которого нет необхо­димости в его обособленном рассмотрении и существовании.
Каждая разновидность государственной власти имеет свое особое назначение, цель, реализуемые через конкретизацию ее в задачах, функциях, структурах, конкретных должностях.
Государственное управление — это юридически оформляемая деятельность по организации конкретного, системного взаимо­действия всех ветвей государственной власти, направленная на осуществление конкретных практических воздействий на объ­екты управления государственной власти, в соответствии с ее социальным назначением.
Государственная власть в полном объеме оказывает практи­ческое, деятельное воздействие на объект управления именно в форме государственного управления, которое обращено «во внутрь» общества, народа и в этом смысле является управлени­ем, а особый состав субъектов управления (преимущественно органы государства) делает его государственным управлением.
С этой точки зрения взаимосвязь государственной власти и государственного управления может быть определена как сис­тема правовых отношений между различными ветвями государ­ственной власти, посредством которых осуществляется практическое, конкретное воздействие на различные сферы жизни об­щества и индивида, создающие необходимые предпосылки для осуществления принадлежащих им прав, свобод и исполнения правовых обязанностей, преемственного перевода всей обще­ственной системы в состояния, постоянно обеспечивающие их развитие и осуществление.
Все элементы системы государственной власти тесно связа­ны с государственным управлением: государственное управле­ние возникает как реализация одной из разновидностей учре­дительной государственной власти, осуществляется в соответ­ствии с нормами, установленными законодательной властью. Юридические коллизии, возникающие в процессе осуществле­ния государственного управления рассматриваются и разреша­ются судебной властью. Эффективность всей системы государ­ственного управления во многом зависит от состояния кон­трольной власти.
Вместе с тем государственное управление, непосредственно соприкасающееся с потребностями общества и его составных частей, может активно воздействовать на каждую из разновид­ностей государственной власти, выявляя нерешенные пробле­мы и тем самым задавая парадигмы их деятельности. Таким об­разом, в государственном управлении, как в общем канале практического воздействия государственной власти на разви­тие общества, проявляются особенности (моменты) всех разно­видностей государственной власти: учреждение подвидов уп­равления, нормотворчество (постановления правительства, приказы, инструкции министерств и ведомств), исполнение за­конов и контроль за осуществлением властей.


Взаимодействие государственной власти
и государственного управления через право,
закон, нормативную юридическую систему

Во взаимодействии государственной власти и государствен­ного управления право, закон и нормативная юридическая си­стема играют свою особую роль.
Традиционное рассмотрение проблемы соотношения госу­дарственной власти, права и государственного управления ос­новано на отождествлении права и закона. Суть его выражается в определении права как системы юридических норм, рассмат­риваемых в качестве государственного регулятора обществен­ных отношений. В этом случае государственная власть создает право по своему усмотрению, использует его как одно из средств воздействия на поведение людей. Право превращается в свое­образный инструмент который его обладатель может использо­вать как во благо, так и во вред. Этим объясняется возможный произвол государственной власти, отрицается значение право­вого критерия оценки эффективности государственной власти и государственного управления.
Такое соотношение права, закона, государственной власти и государственного управления характерно для неразвитых сос­тояний названных явлений. В развитой системе государствен­ной власти и государственного управления права и свободы че­ловека определяют смысл и содержание деятельности органов государственной власти, государственного управления. Эти по­ложения закрепляются в конституции государства. Это означа­ет, что само внутреннее устройство, организация деятельности всех органов власти и управления должны быть подчинены ре­шению задачи закрепления и всемерного содействия и осущес­твления прав и свобод человека. Право выступает в качестве са­мостоятельной ценности, не отождествляемой с законом, представляющим собой одну из форм внешнего выражения юридических норм, нормотворческой деятельности государ­ства.
Сам закон, положенный в основу деятельности государст­венной власти и управления, подлежит оценке с точки зрения его соответствия праву, а следовательно, такой же оценке долж­на быть подвергнута деятельность органов государственной власти и государственного управления. До сих пор государст­венная власть и государственное управление сводились к раз­личным управленческим технологиям, важным для осуществ­ления управления, но абсолютизированным компонентам уп­равления. Деятельностный подход к их пониманию позволяет снять ограниченность такой позиции.
Прежде всего, государственная власть и государственное уп­равление с этой точки зрения выступают как специфические системы деятельности субъектов, различающиеся способами, процедурами и результатами деятельности.
Народ является источником, носителем, субъектом государ­ственной власти (в законодательных актах чаще он характери­зуется как источник и носитель государственной власти), но он не может непосредственно осуществлять государственное уп­равление. Как социальная общность он обладает правом учре­дительной власти и реализует ее в форме референдума, выбо­ров. Результатом осуществления им государственной власти может быть, например, принятие конституции, в которой за­крепляются основные принципы организации данного общест­ва и устройство создаваемой власти. Народ сам устанавливает власть, реализуя свои естественные права. Его власть является органической.
Такие способы, процедуры и результаты деятельности необ­ходимы, но недостаточны для государственного управления. Необходимо конкретное организованное взаимодействие зако­нодательной, исполнительной, судебной, контрольной влас­тей, приводящее в движение закрепленное устройство власти, осуществляемое через принятие и исполнение различных уп­равленческих решений в форме законов, указов, приказов, рас­поряжений во исполнение законов.
С этой точки зрения государственное управление представ­ляет собой как бы посредствующее звено между государствен­ной властью и конкретными сферами жизни общества. Через государственное управление государственная власть, вбираю­щая в себя социальные качества, возвращается к обществу и индивиду со своей продукцией, своими услугами в виде меха­низмов обеспечения прав и свобод человека, исполнения им своих обязанностей. Государственное управление не только обеспечивает связь государственной власти с обществом и ин­дивидом, но и служит важным каналом обратной связи — от об­щества и индивида к органам государственной власти.
Таким образом, во взаимосвязи государственной власти и госу­дарственного управления соблюдение права является исходной ос­новой и конечной целью организации и функционирования государ­ственной власти и государственного управления.
Закон является основным, главным способом внешней пуб­личной фиксации, нормативного закрепления права, создающим возможность четкого определения его конкретного содержания, а следовательно, и дальнейшей защиты. Одновременно он выступает результатом нормотворческой деятельности государствен­ной власти, нормативной основой государственного управления.
Наряду с законом существуют и другие внешние формы за­крепления юридических норм, подчиненные закону, обладаю­щему верховенством в системе нормативно-правовых актов го­сударства, а также другие правовые средства, объединяемые по­нятием «нормативная юридическая система». С точки зрения ее связи с правом она представляет собой систему способов и средств закрепления и обеспечения права, отражающих много­образие, богатство человеческих отношений, содействующих внедрению в эти отношения рациональности и нравственного содержания и вместе с тем направленных на обеспечение един­ства интересов индивидов и общества, всех социальных субъек­тов. Сущность нормативной юридической системы, выражаю­щая ее социальное назначение, состоит в закреплении государ­ством прав и обязанностей социальных субъектов, процессов их осуществления и исполнения как основы стабильного раз­вития общества, утверждения в нем юридического порядка.
Это определение отражает соответствующий аспект сущест­вования нормативной юридической системы, когда она скла­дывается как адекватная сущности права.
Однако не менее важным представляется анализ этой систе­мы, когда она под воздействием деформированного государст­ва перестает выражать право полностью или частично, склады­ваясь как подчиненный государству, или воле отдельных лиц, или органов неправовой, но нормативный институт общества.
В этих случаях нормативная юридическая система может полностью или частично выступать как система способов за­крепления и обеспечения произвола отдельных лиц, присвоив­ших себе государство, отождествивших с собой государство.
Нормативная юридическая система используется государст­венной властью как инструмент для относительно четкой орга­низации управленческих воздействий на общественные отно­шения и может играть как позитивную, так и негативную роль в жизни общества. Поэтому крайне важно, чтобы в ней закреп­лялось и обеспечивалось право. В этом случае и государствен­ное управление обретает правовой характер.
Эффективность взаимосвязи государственной власти и госу­дарственного управления во многом зависит от соответствия закона праву, от воплощенности права во всей нормативной юридической системе данного государства.


Единство системы государственной власти
Российской Федерации. Понятие и объективная необходимость единства государственной власти и способы ее обеспечения

Государственная власть является сложной многокомпонент­ной системой, отдельные элементы которой обязательно долж­ны быть объединены в целостность, без чего невозможно само существование государственной власти. Именно поэтому в историко-правовой и теоретической литературе (Платон, Аристо­тель и др.) единство государственной власти рассматривалось как объективное необходимое ее свойство, величайшая соци­альная ценность, подлежащая безусловной охране. Посредст­вом этого свойства государственной власти обеспечивается особый характер взаимосвязей всех ее элементов государствен­ной власти, поддерживающий ее целостность.
Единство государственной власти — одно из важнейших про­явлений ее системного характера, выражающее, во-первых, совместимость компонентов государственной власти, во-вто­рых, особый характер существующих между ними отношений, обусловливающих ее целостность.
Можно выделить две различные трактовки единства государст­венной власти. Первая опирается на тоталитарное понимание го­сударства и включает многообразные насильственные способы организации и осуществления государственной власти, характер­ные для неразвитых или относительно не развитых ее состояний. Жесткая централизация и концентрация власти с этой точки зре­ния есть единственный способ обеспечения ее единства. Такая трактовка традиционна для нашей страны, в которой единство царской самодержавной и советской власти обеспечивалось же­стким и безусловным соподчинением органов власти по вертика­ли, что исключало автономию нижестоящих органов и создавало возможность для немедленного применения насилия.
Вторая трактовка единства государственной власти опирает­ся на признание рационально организованной (разумной) свободы субъектов властеотношений, объективной необходимости деконцентрации и децентрализации государственной власти.
В общественном сознании россиян обе трактовки единства государственной власти находят свое яркое выражение. Одни видят нарушение единства государственной власти в попытках провести любую деконцентрацию или децентрализацию власти, опасаясь усиления роли субъектов РФ в осуществлении государ­ственной власти, что, по их мнению, может привести к распаду Российского государства. Другие настаивают на тезисе о том, что подлинное единство народов и субъектов РФ может быть ос­новано только на свободе, осуществляемой в рамках рациональ­ной (разумной) организации государственной власти.
Исторически единство государственной власти понималось и реализовывалось различными способами, каждый из которых складывался в конкретных исторических условиях и в той или иной форме сохраняет свое действие и в современных услови­ях. К ним можно отнести:
1. Иерархический способ обеспечения единства государст­венной власти (система строгого и безусловного соподчинения органов государства сверху вниз). Этот способ характерен для неразвитых состояний власти и сохраняет свое значение как ча­стный компонент современных систем государственной влас­ти, используемый в достаточно ограниченных формах.
2. Обеспечение единства государственной власти через при­оритет одной из властей. Такой способ обеспечения единства государственной власти был обоснован Д. Локком. В системе государственной власти он выделял законодательную, исполни­тельную и федеральную власти и обосновывал необходимость подчинения исполнительной и федеральной ветвей власти зако­нодательной в целях обеспечения единства и целостности всей системы государственной власти. Указанный способ распрост­ранен в государствах с парламентской формой правления.
3. Обеспечение единства государственной власти через со­здание системы сдержек и противовесов между разделенными ветвями государственной власти, в рамках которой каждая власть связана с другой таким образом, что ни одна из них не может подавлять другую, не может осуществлять своих задач без взаимодействия с остальными. Такой способ обеспечения единства государственной власти в свое время был разработан Ш.Л. Монтескье в обширном труде «О духе законов» и получил свое практическое осуществление в США и ряде других стран.
Единство государственной власти может быть обеспечено так­же при сохранении его демократической сути через подчинение всех властей закону, выражающему право. Этим же способом, но используемым в качестве дополнительного средства, может быть обеспечено единство государственной власти в тоталитарном го­сударстве, применяющем закон, не выражающий право.
Принципиальное значение имеет проблема центра власти. В системе любой государственной власти должен быть центр власти, символизирующий ее единство. В системе разделения властей, предложенной, например, Г. Гегелем, эту роль выполня­ет власть государя, который, являясь выражением вершины вла­сти, сохраняет целостность и единство государственной власти.
Каждый из названных способов обеспечения единства госу­дарственной власти имеет много вариантов своего конкретного выражения в законодательстве различных стран и практическо­го осуществления.
Условием обеспечения единства государственной власти явля­ется надлежащая организация взаимодействия разделенных вла­стей на всех уровнях осуществления государственной власти.
Разновидностью упрощенного представления о разделении властей является сведение их состава и взаимоотношений к простой схеме: государственная власть разделяется на законо­дательную, исполнительную и судебную. Взаимоотношения между ними строятся в соответствии с принципом «сдержек и противовесов». Однако даже классики теории разделения влас­тей каждый по-своему определяли состав властей. (Например, Д. Локк исходил из того, что есть три власти: родительская — вытекающая из природы; политическая — основанная на согла­сии, оформляемая договором; деспотическая — основанная на узурпации власти и насилии и, следовательно, не являющаяся политической. Собственно государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и федеральную. Услови­ем обеспечения единства власти является приоритет законода­тельной власти перед другими.
Ш.Л. Монтескье выделял в системе разделения властей зако­нодательную, исполнительную и судебную, а способом обеспе­чения их единства считал организацию особого порядка взаи­моотношений между ними, в рамках которого каждая власть «обречена» на взаимодействие с другой, без чего не может действовать сама. В основу этого порядка положена система «сдержек и противовесов», обеспечивающая надлежащее взаимодей­ствие властей. Гегель выделял законодательную власть (уста­навливать всеобщее), правительственную власть (подводить особенное под всеобщее), власть государя, центр и вершину власти — гарант целостности и сохранения государства. Взаи­моотношения властей должны строиться по принципу рацио­нально организованной системы, в которой каждая власть осу­ществляет свои задачи, может действовать.
Определение состава разделенных властей и способа их взаи­моотношений, обеспечивающего их необходимое единство, должно отражать историческую практику каждого государства.
Единство системы государственной власти Российской Фе­дерации в действующей Конституции Российской Федерации закреплено своеобразно.
Во-первых, в системе юридического закрепления единства государственной власти в Российской Федерации важнейшее значение имеет верховенство Конституции Российской Феде­рации на всем правовом пространстве России, закрепленное в ст. 15 Конституции Российской Федерации, конституциях и уставах ее субъектов.
Во-вторых, через закрепление исключительных предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, а также через закрепление единой системы исполнительной власти в Российской Федерации (федеральные органы испол­нительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации) по предметам совместного ведения Российской Федерации (ст. 77 Конституции России).
В-третьих, на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ единство государственной власти призвана осуществлять сис­тема сдержек и противовесов между законодательной, испол­нительной и судебной властями, сочетаемая с приоритетом ис­полнительной власти перед законодательной властью.


Основные тенденции развития
государственной власти в современном мире

В научной литературе выделяется ряд таких наиболее харак­терных тенденций. В социально-политическом плане могут быть выделены тенденции к тоталитаризму и демократизации. С точки зрения содержания конкретных способов достижения единства можно выделить тенденции к концентрации и цент­рализации государственной власти, а также к ее деконцентрации и децентрализации.
Перечисленные тенденции проявляются в самых разных со­четаниях и последовательности, сменяются под влиянием са­мых разнообразных причин.
Степень централизации и концентрации власти в том или ином обществе зависит от уровня развития экономики; поли­тических, духовно-нравственных качеств людей; правосозна­ния и правовой культуры данного народа; конкретного содер­жания задач, решаемых им в конкретный период своего разви­тия. Поэтому в истории каждого народа можно найти как пери­оды высокой концентрации власти, так и периоды резкой ее деконцентрации вплоть до полной ее дезорганизации.
Весьма важно выяснить причины таких резких колебаний в состояниях власти, одинаково опасных для любого общества; конкретное содержание ее в такие периоды, с тем, чтобы со­здать необходимую базу данных для прогнозирования состоя­ния власти и определения ее объективных моделей и парамет­ров, адекватных данному состоянию общества и государства, с учетом многообразия разновидностей социальной власти и важности обеспечения их гармоничного взаимодействия.
Необходимость деконцентрации и децентрализации власти диктуется важностью приближения механизмов удовлетворе­ния потребностей и интересов людей к тем условиям, в которых они формируются. Современный человек должен быть актив­ным субъектом или участником производства и потребления всех видов развивающихся социальных услуг, направленных на удовлетворение растущих потребностей и интересов. Общий смысл деконцентрации и децентрализации власти, таким обра­зом, может быть сведен к проблеме становления более адекват­ной развитому состоянию общества системы власти, для кото­рой права и свободы человека во всех их разновидностях (пра­ва человека как индивида, права социальных общностей, в том числе народа, нации, местных сообществ и т.д.). их закрепление и осуществление определяют внутреннюю организацию, смысл и содержание ее деятельности с учетом набирающей силу тенденции к расширению состава прав и свобод человека, видовой дифференцированности, обогащению их содержания, адекват­ному росту человеческих потребностей и качественной диффе­ренциации интересов людей, получающих признание и закреп­ление в виде особых прав человека.
Жестко централизованная власть в любом государстве, как правило, остается безответственной. Деконцентрация и децен­трализация власти имеют смысл только тогда, когда власть в ре­зультате их проведения перестает быть безответственной, когда возникает возможность ответственного достижения ею кон­кретного позитивного, социально-полезного результата.
Права народа и его составных частей, в том числе и местных сообществ, вытекают из его суверенитета, выступают как юри­дическое выражение последнего. Необходимо четко осознать, что публичная закрепленность прав народа и его составных ча­стей есть фактическое непризнание его суверенитета, фактиче­ское противопоставление суверенитета государства суверени­тету народа. Наделе это означает отрицание государством суве­ренитета народа и его составных частей, выставление государ­ства как символа отчуждения власти от народа.
Здесь следует вернуться к глубокой идее Гегеля о недопусти­мости противопоставления суверенитета народа и суверенитета государства. Гегель не был противником идеи суверенитета на­рода. Он доказывал, что противопоставление суверенитета на­рода суверенитету, воплощаемому в монархе (государстве), со­держит пустое представление о народе. Народу принадлежит естественное право на создание собственного государства, но его часто «отлучают» от этого права. Народ же, не организован­ный как государство, перестает быть народом, превращаясь в толпу, которая уже не может обладать суверенитетом.
В унитарном или федеративном, тоталитарном или демокра­тическом государстве процессы деконцентрации и децентрали­зации власти приобретают специфическое содержание. В Рос­сийской Федерации, в состав которой входят государства—рес­публики, объявившие о своем государственном суверенитете, являющиеся формами государственно-правового бытия наро­дов, деконцентрация государственной власти не только не мо­жет не учитывать формирующееся международное право наро­дов, но неизбежно в качестве своей фундаментальной политико-правовой основы должно иметь права народов, а децентра­лизация власти — права местных сообществ и муниципальные права граждан, если, конечно, эти процессы идут в русле фор­мирования правового государства и правового общества.
Идея деконцентрации и особенно децентрализации власти заключается в возвращении власти (учредительной, норматив­ной, контрольной) народу и его составляющим, в том числе местным сообществам. Особенность же современных процес­сов деконцентрации и децентрализации власти заключается в передаче властных полномочий территориальным государст­венным органам и органам местного самоуправления, но не на­роду и его составным частям.
В связи с этим можно сказать, что не совпадающая с общест­вом власть через деконцентрацию и децентралиазцию делает очередной весьма существенный шаг к тому, чтобы стать ближе к объекту своего воздействия, но остается достаточно далеко от него, чтобы избежать опасности с ним слиться.


4. Функции государства.
Функции современного российского государства

В определениях понятия государства и государственной вла­сти отражены их сущность и социальное назначение. Но далее возникает вопрос о том, как и в чем проявляется сущность го­сударства, что оно должно делать конкретно, на чем сосредото­чиваются усилия его органов и учреждений в отдельные перио­ды развития государства и государственной власти.
Ответы на поставленные вопросы связаны с разработкой по­нятий типа и формы государства, функций государства, меха­низма государства и государственного аппарата. Все эти поня­тия тесно связаны друг с другом и призваны отражать взаимо­действие отдельных сторон и компонентов государства и госу­дарственной власти, в которых проявляется их целостность.
Под функциями понимают объективно необходимые направле­ния в деятельности государства, его реализующиеся свойства.
Каждое государство выполняет свои специфические функ­ции; с этим связаны и способы анализа функций государства.
В советской научной литературе анализу функций государства посвящено значительное число научных исследований, сре­ди которых можно выделить и исследования монографическо­го характера. Обосновывалась необходимость разграничения задач (целей), определяющих содержание функций государства и функций государства как основных направлений его деятельно­сти. Много внимания уделялось классификации функций, предметному изучению конкретного содержания и форм, спо­собов их осуществления. Ю.А. Тихомиров и Л.А. Морозова предлагали включить в определение функций государства, на­ряду с основными направлениями деятельности государства, и механизмы государственного воздействия на общественные процессы, а к самим функциям подходить с учетом генераль­ной тенденции саморегулирования общества, которое берет на себя большой объем дел. У государства остается меньший и яв­но обновленный набор функций. В способах их осуществления предлагается также усилить жесткость при установлении и взи­мании налогов, установлении правил конкуренции обеспече­нии экономической и иной безопасности и, наоборот, мягко и гибко стимулировать производство, поддерживать социально-культурные инициативы.
В теории социалистического государства вопрос о функциях занимал большое место, что было связано с имевшим место огосударствлением нашего общества. Об этом свидетельство­вал конкретный набор функций государства и их классифика­ция, которые были даны в научной литературе и представлены многочисленными точками зрения по каждому отдельному во­просу.
Во-первых, проводилось жесткое разграничение функций эксплуататорских и социалистических государств, поскольку функции государства прямо связывались с его классовой сущ­ностью и рассматривались как ее непосредственное выраже­ние. Происходящее ныне изменение представлений о сущнос­ти государства, отражаемое в его определениях (о чем уже гово­рилось выше), не может не отразиться и на вопросе о функци­ях государства.
В советской юридической литературе все функции социали­стического государства классифицировались на основе такого общего признака, как сфера их реализации: все функции госу­дарства подразделялись на внутренние и внешние.
К внутренним функциям относили: временную функцию по­давления сопротивления эксплуататорских классов в переход­ный от капитализма к социализму период; хозяйственно-орга­низаторскую функцию, охватывавшую почти полностью все народное хозяйство огромной страны, работавшее на основе единого народно-хозяйственного плана; охрану социалистиче­ской собственности, прав, свобод граждан, социалистического правопорядка; культурно-воспитательную функцию, регулиро­вание меры труда и потребления; охрану окружающей среды.
Кроме того, анализировались и внешние функции: обороны страны, мирного сосуществования и борьбы за мир, поддержки национально-освободительных движений в зарубежных стра­нах, братского сотрудничества и взаимопомощи государств ми­ровой системы социализма. Специальные исследования были посвящены почти каждой отдельной функции государства. При этом уделялось внимание таким проблемам, как разграничение функций государства и отдельных органов, организационные и правовые формы реализации функций государства.
Таким образом, складывалась своеобразная теория функций социалистического государства.
Перечисленные выше функции социалистического государ­ства были ориентированы на поэтапное осуществление указан­ной выше цели. Изменение этой цели предполагает формиро­вание новой системы функций, новые организационные струк­туры, способы и приемы осуществления функций.
Функции государственной власти тесно связаны с формиро­ванием и развитием ее основ. В современных условиях (в том числе и в России) наряду с другими классификациями функций особое значение приобретает их подразделение на общие и спе­циальные. К числу общих относятся:
— экономическая — создание условий для развития рыноч­ных отношений;
— политическая — консолидация общества, гармонизация интересов социальных субъектов; направление деятельности по утверждению в обществе социальной справедливости;
— социальная — социальная поддержка населения, развитие сферы социальных услуг, культурно-воспитательная деятельность;
— юридическая — нормативное регулирование важнейших сфер жизни общества, охрана закрепленных в законах прав и свобод граждан, форм собственности, обеспечение законности и правопорядка;
— экологическая — обеспечение воспроизводства природы, поддержание закономерных связей между ее компонентами;
— обороны, обеспечения мира и поддержки мирового поряд­ка, экономического и культурного сотрудничества со всеми странами.
К числу специальных функций относятся: налогообложение и взимание налогов, организация борьбы с терроризмом, кон­троль, организация борьбы с коррупцией и др.


5. Механизм государства.
Соотношение государства, государственного аппарата и государственной службы

Происходящие в России глубокие преобразования в полити­ческой и правовой сфере обусловливают острую необходимость подготовки новых кадров, особенно государственных служа­щих. В нынешний переломный период развития государства огромную значимость приобретают профессиональные, поли­тические и иные качества лиц участвующих в государственном управлении.
Задачей первостепенной важности в России является созда­ние государственного аппарата, способного работать в совре­менных условиях, высокопрофессионального и экономичного. Для ее решения необходимо одновременно осуществить меры, направленные на всемерное развитие правового института го­сударственной службы.
Назрела необходимость решения многих проблем организа­ции государственной службы прежде всего искоренения бюро­кратизма и коррумпированности чиновников; увязки задач со­кращения численности аппарата с совершенствованием струк­туры и правового положения государственных органов, введе­ния критериев для определения оптимальной численности ра­ботников указанных органов; нормативного закрепления еди­ной классификации органов государственной власти России, создания нормативной основы подготовки, повышения квали­фикации и оценки профессиональных качеств государственных служащих; создания системы управления государственной службы на всех уровнях органов государственной власти.
Исключительное значение приобретает необходимость структурной реформы государственного аппарата, которая на­ряду с реформой государственной службы должна стать важ­нейшим этапом государственного строительства в Российской Федерации. Необходимы глубокие юридические исследования системы государственных органов на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ.


Характеристика и соотношение понятий «государство», «государственный аппарат» и «государственная служба»

В теории государства и права под государством понимается политическая организация общества, обеспечивающая его единство и целостность, осуществляющая посредством госу­дарственного аппарата управление делами общества, суверен­ную публичную власть, придающая праву общеобязательное значение, гарантирующая права, свободы граждан, законность и правопорядок.
Государство — эта организация политической власти в граж­данском обществе, осуществляемой сформированными надле­жащим образом органами, выборными и назначенными долж­ностными лицами, которые действуют в рамках официально установленных полномочий. Назначение государства — вести «общие дела» гражданского общества, представлять и органи­зовывать его политически, обеспечивать мир и безопасность граждан, руководить социальными процессами, управлять от­дельными сферами жизни с учетом реального потенциала об­щественного самоуправления. Каждое государство обладает со­вокупностью признаков. К ним, в частности, относятся: терри­ториальная организация населения; публичная (государствен­ная) власть; государственный суверенитет; взимание налогов. Представляется необходимым более подробно остановиться на признаках государства.
Государство — это самая широкая, всеобъемлющая политиче­ская организация, которая представляет всех членов граждан­ского общества, а не какую-либо их часть; по своей политичес­кой природе всякое государство универсально, общенародно; отношение государства к каждому члену общества юридически оформляется институтом гражданства (подданства), что нерав­нозначно членству или участию в любых иных политических организациях.
В силу своей универсальности государство есть единственная в обществе суверенная политическая организация; государст­венная власть независима, верховна по отношению ко всякой политически организованной власти (местного самоуправле­ния, партий и т.п.). Государству принадлежит монопольное право принимать законы и таким образом формировать зако­нодательство, правовую систему, которые представляют собой юридическую базу гражданского общества; посредством закона и принципа верховенства права и закона государство определя­ет границы поведения всех других политических организаций и политическую систему в целом. Государству принадлежит мо­нополия на легитимное применение некоторых видов физиче­ского принуждения к лицам (задержание, арест, лишение сво­боды и т.п.) в строгих формах судебного и административного производства при соблюдении конституционных и законных гарантий прав личности. Только государство вправе иметь ар­мию и иные войсковые формирования, содержать тюрьмы и другие уголовно-исправительные учреждения, осуществлять узаконенную репрессию, применять вооруженную силу. Госу­дарство — это единственная политическая организация, имею­щая право на законных основаниях требовать от всех граждан периодических платежей (налогов) из их имущества и доходов на государственные и общественные нужды.
Первичный генетический признак государства — централи­зованная публичная власть (направляемый единой волей осо­бый слой людей, профессионально управляющих обществом) — выражается в деятельности госаппарата, который изначально осуществляет функции регулирования и управление общест­вом. Регулирование состоит в том, что высшие органы государ­ства устанавливают нормы, правила поведения, законы для упорядочивания общественных отношений на основе широко прокламируемых целей и идеологий. Государственное управле­ние есть организованное целесообразное воздействие на обще­ственные процессы, предполагающее исполнительно-распоря­дительную, контрольно-надзорную, координационную, учебно-статистическую и иную деятельность государственных орга­нов. Весь объем регулятивно-управленческих функций, соот­ветствующих им властных полномочий рационально распреде­ляется между тремя властями государства — законодательной, исполнительной и судебной, а также органами, обеспечиваю­щими исполнение властных функций. Приспосабливаясь к ис­торической реальности, госаппарат находится в состоянии не­прерывной рационализации посредством распределения и пе­рераспределения власти, компетенции, полномочий, структур­ных изменений, поиска целесообразных способов решения государственных задач.
Под государственным аппаратом понимают систему органов, через которые осуществляется государственная власть, выполня­ются основные функции и достигаются стоящие перед государ­ством цели и задачи. Следует различать государственные органы и органы государственной власти. При этом необходимо иметь в виду, что понятие «государственные органы» является более широким, нежели понятие «органы государственной власти».
В соответствии с общепринятым в юридической науке опре­делением орган государства (государственный орган) представ­ляет собой организационно и структурно обособленную часть государственного аппарата, наделенную в установленном зако­нодательством порядке полномочиями, правовыми и матери­ально-финансовыми средствами для осуществления задач и функций государственной власти.
Признаки или черты, присущие любому органу государства:
— наличие юридически четко регламентированного порядка создания, преобразования и ликвидации образования государ­ственного органа. Помимо этого порядка государственный ор­ган образован или ликвидирован быть не может. Формирова­ние основных федеральных органов государственной власти осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Порядок образования других федеральных органов устанавливается законодательными и иными нормативно-пра­вовыми актами Российской Федерации. Способ и порядок об­разования государственных органов субъектов РФ устанавлива­ется законами и другими правовыми актами субъектов;
— государственный орган создается для осуществления функций и задач государства;
В частности. Конституция России (ст. 80) устанавливает, что Президент РФ является гарантом Конституции, принимает ме­ры по охране суверенитета Российской Федерации, ее незави­симости и государственной целостности. Федеральное Собра­ние РФ, в соответствии со ст. 94 Конституции Российской Фе­дерации, определяется как представительный и законодатель­ный орган, Правительство РФ — орган исполнительной власти (ст. 110). Задачи и функции государственных органов субъектов Федерации закрепляются в конституциях республик в составе Российской Федерации, уставах краев, областей, автономных округов, автономной области, их законодательных актах.
— компетенция, закрепленная в правовых нормах, являюща­яся совокупностью предметов его ведения и полномочий. Ком­петенция является юридическим выражением функций госу­дарственного органа;
— особый, установленный действующим законодательством порядок его деятельности. Отступить от этого порядка орган государства не вправе.
— внутренняя организация, закрепленная в Конституции Российской Федерации, конституциях и уставах субъектов РФ, законодательных и иных нормативно-правовых актах, прини­маемых на федеральном уровне и уровне субъектов РФ.
В юридической литературе нередко в качестве признака ор­гана государства рассматривается не компетенция, а полномо­чия либо государственно-властные полномочия. При этом под полномочиями понимают:
— возможность принятия решений, обязательных для испол­нения всеми гражданами, должностными лицами и организа­циями, на которых распространяется компетенция данного ор­гана государства;
— организацию исполнения принятых решений, которая опирается на материальную основу (например, средства госу­дарственного бюджета);
— охрану принятых решений от нарушений с возможностью применения как убеждения, общественного воздействия, так и мер государственного принуждения.
В юридическом смысле понятие полномочия означает опре­деленное единство прав и обязанностей государственного орга­на и должностного лица, элемент их правового статуса, в котором возможность совершения определенных действий или при­нятия решения по тому или иному вопросу является одновре­менно необходимостью что-то сделать, т. е. служебным долгом. В сущности любого полномочия заключены элементы права и обязанности: то, что субъект полномочия вправе делать, он вме­сте с тем и обязан делать. Конечно, в конкретном полномочии эти элементы могут сочетаться по-разному: во многих случаях они сбалансированы, например, полномочие главы субъекта РФ (Президента, губернатора, мэра и т.д.) подписывать и обна­родовать законы субъекта РФ является в одинаковой мере пра­вом и обязанностью. Вместе с тем, если мы возьмем другое его полномочие — присваивать почетные звания и награждать госу­дарственными наградами субъекта РФ, то в нем превалирует элемент права, а не обязанности. Существуют полномочия, ко­торые носят ярко выраженный обязывающий характер: Прези­дент Российской Федерации, согласно Конституции, выступает с ежегодными посланиями перед Федеральным Собранием РФ. В научной литературе, к сожалению, нет еще четкой классифи­кации полномочий по их юридической структуре, системе им­перативности, функциональному назначению в составе право­вого статуса государственного органа и должностного лица.
Среди полномочий следует особо выделить тип государствен­но-властных или просто властных полномочий. Они непосред­ственно выражают функции органов государственной власти, связанных с принятием властных государственных решений, включая принятие законов, с осуществлением исполнительной, распорядительной, координационной и иной управленческой деятельности, с реализацией форм контроля судебной власти над соответствием общественных отношений конституции и зако­нам. Таковы полномочия органов законодательной, исполни­тельной и судебной власти и лиц, замещающих государственные должности в соответствующих органах. Властные полномочия предусматриваются государственными должностями Российс­кой Федерации, которые согласно Федеральному закону «Об ос­новах государственной службы Российской Федерации» отнесе­ны к государственным должностям категории «А» (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Феде­рального Собрания РФ, федеральные министры и т.д.). Важный признак этих полномочий заключается в том, что они устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами (сегод­ня в известной мере договорами между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации о разграничении предме­тов ведения и полномочий), т. е. нормативными правовыми ак­тами высокой юридической силы, регулирующими статус орга­нов государственной власти России.
Полномочия государственных органов, которые не являются непосредственно властными, безусловно, связаны с государст­венной властью в той мере, в какой они обеспечивают государ­ственно-властную деятельность. Полномочия по государствен­ным должностям государственной службы, отнесенным к кате­гории «Б» имеют четко выраженный обеспечивающий харак­тер. Как известно, эти должности учреждаются для обеспече­ния полномочий лиц, занимающих государственные должнос­ти Российской Федерации категории «А». Это обстоятельство указывает на производность этого типа полномочий от власт­ных полномочий, на их последовательность и сочленность в ор­ганизации деятельности государственных органов. Корреляция между властными и обеспечивающими полномочиями может быть четко определенной (полномочия депутата — полномочия помощника депутата), но в большинстве случаев она принима­ет общий характер: масса обеспечивающих полномочий спо­собствует функционированию всей системы государственной власти (контрольные, надзорные, аналитические, учебные и иные полномочия). Существует определенная зависимость между категориями государственных должностей и характером полномочий по этим должностям. Она в целом может быть представлена таким образом:
Государственные должности
Российской Федерации
(категории «А») — властные полномочия
Государственные должности
государственной службы
(категории «Б») — обеспечивающие полномочия
Государственные должности
государственной службы
(категория «В») — властные и обеспечивающие полномочия
Применительно к государственным должностям государст­венной службы категории «В» возможно сочетание в рамках компетенции должностного лица властных и обеспечивающих (по отношению к полномочиям вышестоящих государственных органов и должностных лиц) полномочий. Отметим в связи с этим ряд типологических различий между властными и обес­печивающими полномочиями. Первые связаны с принятием, изданием нормативных правовых и индивидуальных правовых (правоприменительных) актов, вторые, как правило, с разра­боткой и согласованием, процессом подготовки этих актов. Властные полномочия (за некоторыми предусмотренными за­коном исключениями) не подлежат передаче какому-либо дру­гому государственному органу или должностному лицу, делеги­рованию, субделегированию и т.д., обеспечивающие полномо­чия на законных основаниях делегируются в рамках служебных отношений. Ответственность за исполнение властных полно­мочий (по государственным должностям категории «А») носит политико-юридический характер, является в ряде случаев кон­ституционной, тогда как ответственность за исполнение обес­печивающих полномочий является обычной юридической дис­циплинарной ответственностью.
Компетенция государственного органа представляет собой совокупность полномочий (властных и обеспечивающих), юридически выражающих функции, закрепленные за данным органом, и его государственно-властный либо управленческий профиль.
С юридическим понятием «компетенция» не связывается предмет ведения, который, как в этом можно убедиться из ана­лиза ст. 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации, есть не что иное как проблемный комплекс или сфера управления, отнесенная к ведению Российской Федерации, субъекта РФ или и их совместному ведению. Предмет ведения так же, как и государственные функции, это исходная база для установления полномочий, их распределения и перераспределения в процес­се совершенствования государственного аппарата, т.е. системы государственных органов.
Критерий, принятый за основу при разделении функций вла­стных (государственно-властных) и обеспечивающих государ­ственно-властную деятельность, может быть применен и при классификации государственных органов. Последние также могут быть подразделены на «органы государственной власти» и «органы, обеспечивающие государственно властную деятель­ность». Между ними есть различия и весьма существенные.
Так, совершенно очевидно, что органу государственной вла­сти присущи государственно-властные полномочия, о содер­жании которых говорилось выше. Речь идет прежде всего об ор­ганах законодательной, исполнительной, судебной власти, со­ставляющих своего рода каркас, несущую конструкцию госу­дарственного аппарата. Вместе с тем не всякий государствен­ный орган наделяется государственно-властными полномочия­ми. Например, вряд ли могут быть сомнения в том, являются ли государственными такие органы, как аппараты законодатель­ных, судебных органов государственной власти, Центризбир­ком, Счетная палата и некоторые другие. Эти органы, безуслов­но, являются государственными но их деятельность носит обес­печивающий характер. Они предназначены для обеспечения деятельности органов государственной власти.
Таким образом, государственный аппарат включает в себя органы государственной власти, т.е. организационные структу­ры, через которые непосредственно осуществляется государст­венная власть (органы законодательной, исполнительной и су­дебной власти) и органы, обеспечивающие государственно-властную деятельность, т.е. организационные структуры, кото­рые не имея властных полномочий, осуществляют функции (координационные, аналитические, информационные и иные), способствующие эффективной реализации задач орга­нов государственной власти.
Государственным органом, обеспечивающим выполнение госу­дарственно-властных функций, является самостоятельная структурная часть государственного аппарата, на которую за­конодательством Российской Федерации и ее субъектов, возложе­ны специальные государственные функции и соответствующие полномочия, обеспечивающие деятельность органов государствен­ной власти. Статус некоторых органов данного вида вытекает из Конституции Российской Федерации (Администрация Прези­дента РФ, Совет Безопасности РФ, Уполномоченный по пра­вам человека). Они, как правило, не наделены полномочиями по изданию подзаконных нормативно-правовых актов, однако являются объектами правоприменительной деятельности. Пол­номочия государственных органов, обеспечивающих выполне­ние государственно-властных функций, направлены на обеспе­чение деятельности множества органов государственной власти в какой-либо специфической функциональной области.
Государственный аппарат не следует отождествлять с более общим понятием — государственным механизмом.
Иерархический принцип построения государственного ап­парата распространяется на государственный механизм в том смысле, что государственные органы осуществляют руководст­во, контроль, координацию и другие управленческие функции в отношении создаваемых ими и подведомственным им госу­дарственных организаций — учреждений, фондов, средств мас­совой информации и т.д. Можно, таким образом, говорить о единой иерархии государственных органов и государствен­ных организаций, о разноуровневом государственном меха­низме.
Таким образом, государственный механизм включает в себя систему государственных органов (государственный аппарат) и систему государственных организаций, которые в свою очередь подразделяются:

Система государственных органов (государственный аппарат)

Органы государственной власти
— законодательные
— исполнительные
— судебные
Органы, обеспечивающие выполнение государственно-властных функций Органы, обеспечивающие деятельность органов государственной власти
Система государственных организаций

Государственные учреждения Государственные предприятия и объединения
Государственные фонды и иные организации
Государственные средства массовой информации
Уголовно-исполнительные учреждения Армия, специальные военизированные формирования


Государственная служба, профессиональная деятельность по реализации полномочий государственных органов осуществляется в рамках государственного аппарата, потому любое преобразование, любая реформа последнего есть вместе с тем и реформа государственной службы. За пределами государственного аппарата осуществляются некоторые виды служб в интересах государства — военная служба в Вооруженных Силах Российской Федерации, служба в пограничных и иных войсках, в уголовно-исправительных учреждениях и т.д. По действующему законодательству, название «государственная служба» утвердилось за профессиональной деятельностью государственных служащих, т. е. лиц, замещающих государственные должности государственной службы категории «Б» и «В». По своему составу корпус государственных служащих и персонал государственного аппарата не тождественны. Деятельность руководящего слоя государственного аппарата, т. е. лиц, занимающих в результате выборов или по назначению государственные должности категории «А», не подпадает под действие законодательства о государственной службе, она регулируется отдельно Конституцией Российской Федерации либо федеральными конституционными и федеральными законами. Однако высший правовой статус государственных должностей категории «А» не ставит их над государственным аппаратом и не дает возможности лицам, занимающим эти должности, отстраняться от проблем госаппарата.
Представляется необходимым более детально остановиться на вопросах воздействия государственного аппарата на состояние сферы государственной службы. К основным направлениям такого воздействия следует, безусловно, отнести нормативно-правовое регулирование становления института государственной службы. В настоящее время уже имеется более десятка федеральных законов, около 120 указов Президента Российской Федерации и более 60 постановлений Правительства РФ по различным аспектам федеральной государственной службы. Однако до формирования надлежащей нормативно правовой основы высокоэффективной государственной службы потребуется еще принять достаточно большое количество нормативных правовых актов. Государственная служба является комплексным правовым институтом. В него входят нормы административного, конституционного, трудового, финансового и некоторых других отраслей права. Нормативными правовыми актами могут определяться также особенности государственной службы в органах внутренних дел, органах налоговой полиции и других.
Происходящие в России преобразования обусловливают перераспределение государственных управленческих функций. Идет активный поиск новой, наиболее оптимальной структуры управления.
Реформирование государственного управления неразрывно связано с реформой государственной службы, поскольку, как уже отмечалось, задачи и функции государства в значительной степени осуществляются государственными служащими. Именно от государственных служащих во многом зависит ход реформ, четкое и неукоснительное исполнение законов, обеспечение прав и свобод граждан. Следует отметить, что более 80% государственных служащих занято в системе органов исполнительной власти. Остальная часть государственных служащих занята в органах законодательной, судебной власти и иных органах.
В современных условиях резко повышаются требования, предъявляемые к государственным служащим, призванным осуществлять организационно-управленческую и иную деятельность, обеспечивающую постоянное функционирование государственного аппарата. Вопрос о совершенствовании системы органов государственной власти, четком определении компетенции каждого ее органа и должностного лица, повышение профессиональной квалификации и ответственности государственных служащих является одним из важнейших в формировании эффективной российской государственности. В условиях глубокого социально-экономического кризиса, охватившего Россию, необходимы новые, нестандартные подходы в решении кадровых проблем. Кадровое обновление, деполитизация, повышение профессионализма и компетентности должны стать важнейшими направлениями государственной политики.
Переход к рыночной экономике, отказ государства от детальной регламентации экономической жизни поставили перед государственным аппаратом задачу резко изменить стиль и методы деятельности. Это предопределяет необходимость переобучения чиновничьего корпуса, во многом воспитанного на традициях жесткой централизованной власти. Вместе с тем, в сферу государственного управления пришло много людей, не обладающих необходимыми знаниями и профессиональными навыками.
Стремительно расширились рамки самостоятельности и возможности принимать самостоятельные решения у бывших подведомственных структур (местная власть, руководители предприятий и т.д.). Это ставит перед органами государственной власти задачу поиска новых подходов, изменения стиля, форм и методов работы.
Именно организация подготовки квалифицированных кадров, их адаптация к рыночным условиям и целенаправленное развитие профессиональных возможностей каждого работника, умение принимать верные решения, очевидно, и является одной из предпосылок возрастания роли государства в современный период.
Первостепенной задачей государства является подготовка государственных служащих, способных работать в современных социально-политических условиях. Переориентация деятельности органов государства на управление более сложными общественными процессами, изменение форм и методов регулирования экономики предъявляют более высокие требования к профессиональной подготовке государственных служащих. Важно создать высокопрофессиональный государственный аппарат, независимый от политических веяний, устойчивый против коррупции, способный к безупречному функционированию.
Качественный, высокопрофессиональный состав государственных служащих является необходимым условием эффективного функционирования органов государственной власти и государственного аппарата в целом. Важнейшее направление деятельности государства и его органов как раз в том и состоит, чтобы обеспечить такое реформирование государственной службы, подготовить корпус государственных (и муниципальных) служащих такой квалификации, которые были бы способны компетентно, максимально рационально и эффективно, с меньшими затратами воплощать задачи и функции государственных органов и государства в целом. Государственные служащие, таким образом, со своей стороны, во многом определяют содержательную сторону и успешное осуществление функций государства.
Для того чтобы определить направления деятельности государственных органов в вопросах становления института государственной службы в России, необходимо выявить наиболее серьезные нерешенные проблемы. К факторам, оказывающим негативное воздействие на развитие государственной службы в нашей стране, следует отнести следующие.
1. Бессистемность и недостаточность нормативно-правового регулирования вопросов государственной службы, работы с кадрами государственных органов.
2. Частые, а нередко и не вполне обоснованные структурные преобразования государственных органов.
3. Недостаточная профессиональная подготовка значительной части государственных служащих.
4. Снижение престижа государственной службы и служебной дисциплины в государственном аппарате.
Эти факторы определяют основные направления деятельности государства по дальнейшему становлению института государственной службы в России. Опыт российского государственного строительства свидетельствует о том, что улучшить качественный состав государственных служащих и устранить серьезные проблемы в сфере государственной службы можно только путем ее коренной реформы. Она заключается прежде всего в принятии нового законодательства, осуществлении государством мероприятий по подготовке и переподготовке кадров, улучшению их материально-бытовых условий и в конечном итоге создании сравнительно небольшого корпуса неподкупных чиновников, имеющих высокопрофессиональную подготовку и способных обеспечить четкую и эффективную деятельность государственного аппарата.
В законодательных актах субъектов федерации о государственной службе отсутствует единое понимание того, какие должности государственной службы относить к категориям «Б» и «В». Практика показывает, что в различных субъектах РФ этот вопрос решается по-разному. Одна из причин таких противоречий состоит в том, что некоторые субъекты Федерации выходят за рамки полномочий, предоставленных им Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». Другая причина различий между федеральной государственной службой и государственной службой субъектов Федерации состоит в том, что отдельные нормативные правовые акты субъектами Федерации были приняты еще до издания Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации».
Очевидно, что имеющиеся противоречия с Конституцией России и федеральным законодательством должны быть устранены в законодательстве о государственной службе субъектов Федерации.
Выполнение государством своих функций во многом зависит от эффективного функционирования государственных органов, составляющих государственный аппарат, четкой и слаженной деятельности государственных служащих, работающих в этих государственных органах. В этой связи представляется, что вопросы оптимизации структуры, обеспечения рационализации и экономичности деятельности государственного аппарата, всемерного становления института государственной службы должны быть приоритетными направлениями государственной политики.


Контрольные вопросы

1. Какова сущность государства и его основная отличительная черта от всех других социальных организаций, действующих в обществе?
2. Что такое государственная власть? В чем ее отличие от других видов социальной власти в обществе?
3. Какие подходы существуют к формулированию понятия «государство»?
4. Каковы основные признаки государства?
5. В чем заключаются основные общесоциальные задачи современного государства
6. Что такое функции государства? Какие виды функций выделяются современной наукой? Какими методами достигается их реализация?
7. Что такое механизм государства? Какие его основные элементы и роль государственной в службы в современном государстве?


Список литературы

Васильев А. В. Теория права и государства: Курс лекций. М.: Изд-во РАГС, 2000. Темы: 19, 22, 24.
Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права: Учебник. М., 2000. Темы: 2, 3, 4. Раздел II.
Мальцев Г. В. Пять лекций о происхождении и ранних формах права и государства. М.: Изд-во РАГС, 2000
Общая теория государства и права: Учебник для вузов- В 3 т /Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2001. Т. 1. Главы VII, X, XIII
Общая теория права и государства / B.C. Афанасьев А П Герасимов и др. / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1999. Тема 22. Раздел V.
© Васильев А.В.,2003
© Мальцев Г.В., 2003
© Носов С.И,, 2003
© Шапсугов Д.О., 2003

Глава II
Форма государства

Понятие формы государства.
Форма правления: понятие и виды. Форма государственного устройства: понятие и виды. Государственный (политический) режим: понятие и виды.



1. Понятие формы государства

Признаки государства, первоначально выраженные в его предпосылках, в ходе исторического процесса развиваются в форму государства.
Форма государства — это его устройство, выражающееся в характере политических взаимоотношений между людьми, между людьми и государством, между государством и людьми в процессе управления ими, в способах организации высших органов государственной власти и в административно-территориальном делении государства.
Категория «форма государства» показывает особенности внутренней организации государства, порядок образования и структуру органов государственной власти, специфику их территориальной обособленности, характер взаимоотношений друг с другом и с населением, а также те методы, которые используются ими для осуществления организующей и управленческой деятельности. Иными словами, форма государства — это устройство государственной власти и ее организация.
Исследование различных аспектов формы государства имеет важное теоретическое и практическое значение. Малейшие ошибки и просчеты в разрешении этих жизненных вопросов чреваты острыми политическими конфликтами, тяжелыми моральными и материальными потерями.
В различных странах государственные формы имеют свои особенности, характерные признаки, которые по мере общественного развития наполняются новым содержанием, обогащаясь во взаимосвязи и взаимодействии.
Форма государства — это организация государственной власти, методы ее осуществления и ее территориальное устройство, которые отражают особенности развития страны, уровень ее демократии, а также культуры населения, т. е. форма государства никогда не оставалась и не остается раз и навсегда установленной, неизменной. Под влиянием множества факторов (экономических, социальных, политических, идеологических) она всегда развивается и изменяется.
За всю историю развития государства и права были высказаны десятки различных суждений по вопросу о формах государства. Предлагались самые различные подходы к решению этой проблемы. Еще в Древней Греции и Риме философы и юристы высказывали самые различные, порою весьма противоречивые мнения по поводу того, что следует понимать под формой государства, какие формы государства существуют и чем они друг от друга отличаются.
Один из величайших мыслителей античности, древнегреческий философ Платон (427—347 г. до н.э.) исходил из того, что идеальной формой правления «идеального государства» как государства «лучших и благородных» является «законная власть немногих» — аристократия. Кроме того, им выделялась и рассматривалась «законная монархия» — царская власть и «незаконная» — олигархия. Платон создал целое учение о динамике государственной жизни и смене, в силу испорченности человеческой натуры, ее форм. Идеальное государство и его аристократическая форма, согласно этому учению, не вечны. Государство может деградировать и соответственно в этом же направлении изменять свои формы.
Аристократия, приводящая к появлению частной собственности на землю и превращению свободных людей в рабов, может вырождаться в так называемую тимократию. Последняя, представляющая собой критско-спартанский тип государства, господство наиболее сильных воинов, может постепенно превращаться в олигархию. Олигархия же, как строй, основанный на имущественном цензе и власти немногих богатых, — в демократию. Наконец, демократия как власть народа и для народа, в силу опьянения последнего свободой сверх меры, может вырождаться в свою противоположность — тиранию. Это самая худшая форма государства, считал Платон, при которой безраздельно господствует произвол, бесправие широких масс и насилие. Тиран всегда захватывает власть «от имени народа» или «как ставленник народа».
Учения и отдельные идеи, касающиеся форм государственного устройства и правления, развивались не только в Древней Греции и Риме, но и в других странах, причем не только на ранних стадиях развития человеческой цивилизации, но и в последующие столетия. Значительное внимание исследованию формы государства уделяется юристами и в настоящее время. Также как среди их предшественников, между современными авторами нет единого взгляда о видах форм государства. Высказываются самые разные точки зрения, имеют место различные подходы к определению понятия и содержания форм государства.
Традиционным, например, для отечественного государствоведения и правоведения 60—70 гг. было представление о форме государства, как об институте, складывающемся из формы правления и формы государственного устройства. В более поздний период, вплоть до настоящего, в научной литературе утвердилось мнение, согласно которому форма государства состоит из формы правления, формы государственного устройства и государственного режима. Существует два подхода к форме государства:
1. Элементный подход Форма государства — это единство трех ее основных элементов:
— формы правления,
— формы государственного устройства,
— политического режима.
Однако такой подход не дает синтезированного представления о форме государства в целом.
2. Системный подход
Форма государства — это такая структура, которая включает не только организационные элементы, но и связи между ними, а также элементы функциональные (методы деятельности).
В науке форма государства анализируется по преимуществу как внешняя форма сущности, содержания и явления государства. В различных странах государственные формы имеют свои особенности, характерные признаки, которые по мере развития общества наполняются новым содержанием. На форму государства серьезно влияют культурный уровень народа, его исторические традиции, характер религиозных мировоззрений, национальные особенности проживания, природные условия проживания. Специфику формы государства определяет также характер взаимоотношений государства и его органов с негосударственными организациями, партиями, церковью и другими организациями.
Форма государства индивидуализирует каждое конкретное государство, которое существует в пространстве и времени в единстве содержания и формы. Внутренняя форма всегда содержательна и как таковая непосредственно и органически связана с сущностью государства на данном историческом этапе его развития. Внешняя форма государства изменчива, она соответствует изменяющемуся непрерывно содержанию государства. Своеобразие конкретной формы государства любого исторического периода определяется прежде всего степенью зрелости общества и государственной жизни, задачами и целями которые ставит перед собой государство. Другими словами, категория формы государства непосредственно зависит от его содержания и определяется им.
Общепризнанная классификация форм государства отсутствует. Однако наиболее распространенной его формой является демократическая федеративная республика. Именно в ней наиболее четко проявляются все современные воззрения на то, каким должно быть общество. Но это не означает, что развитие форм государства достигло совершенства. Скорее всего, в процессе эволюционного развития, в ближайшей исторической перспективе появятся новые элементы форм государства. В процессе исторического развития государственности происходит постоянный процесс сбрасывания старой формы, процесс ее постоянного обновления, диктуемый объективными законами развития политической борьбы в обществе и изменения содержания государственной власти.
В последние годы в отечественной литературе (например, в работах Чиркина) предложена новая классификация форм государства, опирающаяся на признаки собственно формы).
1. Монократическая (единовластная) форма государства. Главным для такой формы является принцип единовластия. Полнота государственной власти может находиться в руках одного человека (монарха), либо в руках определенной группы (партии, военно-революционного совета и т.д.). Разделение властей, как и местное самоуправление, фактически не существует. Права граждан не признаются и всячески нарушаются, существует обязательная идеология или государственная религия. Давление на органы государственной власти со стороны различных «заинтересованных групп» отсутствует.
Выделяют следующие подвиды монократической формы государства:
— теократическая (Саудовская Аравия).
— экстремистская (фашистская).
— милитаристская (правление военного центра).
— монократическая в условиях тоталитарного социализма.
2. Поликратическая (многовластная) форма государства. Главным признаком является принцип многовластия, принцип разделения властей и местное самоуправление не только существуют, но и реально действуют.
Выделяют следующие подвиды поликратической формы государства:
— традиционная (США, Англия).
— постсоциалистическая (большинство стран бывшего соцлагеря).
3. Сегментарная (смешанная) форма государства. Это промежуточная форма между поликратической и монократической. Решающая роль принадлежит исполнительной власти, местное управление носит слаборазвитый характер, права граждан не полностью отражены в законодательстве, давление на органы государственной власти носит частичный характер. Примером сегментарной формы могут послужить такие государства, как Египет, Иордания, Марокко.
Рассмотренные три элемента формы государства (форма правления, форма государственного устройства, политический режим) хоть и различны, но все же относятся к одному явлению, обладают внутренним единством, органически связаны между собой, взаимообусловлены в своих признаках.
Таким образом, взятые в единстве три организации государственной власти образуют форму государства. В процессе развития государства имеется диалектическая взаимозависимость всех сторон его проявления, устройства и организации.
Исторически сложилось так, что сначала появились государства, форму которых прежде всего определяла форма правления. Более того, таких форм, как форма правления государственного устройства или политический режим не существовало. Необходимость в классификации по форме государственного устройства появилась в XVII—XVIII вв. Категория же «политический режим» возникла и вовсе в начале XX в.
Таким образом, в древности и в средние века все государства были унитарные, а формой правления, как правило, была монархия. О политическом режиме можно говорить шире. Так, в некоторых государствах Древнего мира существовали институты демократии, хотя чаще встречались авторитарные или вовсе тоталитарные режимы.
С появлением федераций положение изменилось. И хотя в форме правления монархия продолжает играть значительную роль, основной формой правления становится республика. Политический режим становится все более демократичным и достигает современного уровня.
В ходе исторического развития государства содержание его меняется быстрее, чем форма, которая, несмотря на ее активную роль, является более консервативной стороной явления. Существует объективное противоречие между новым содержанием и старой формой государства. В результате форма претерпевает изменения в соответствии с новыми потребностями действительности.


2. Форма правления: понятие и виды

Форма правления характеризует порядок образования и организации высших органов государственной власти, порядок их образования и распределение компетенции между ними, их взаимоотношение друг с другом и населением, т. е. эта категория показывает, кто и как правит в государстве.
Форма правления представляет собой структуру высших органов государственной власти, порядок их образования и распределение компетенции между ними.
Категория «форма государственного правления» дает возможность уяснить:
— как создаются высшие органы государства, и каково их строение;
— как строятся взаимоотношения между высшими и другими государственными органами;
— как строятся взаимоотношения между верховной государственной властью и населением страны;
— в какой мере организация высших органов государства позволяет обеспечивать права и свободы гражданина.
Таким образом, во-первых форма правления — это организация государственной власти и ее устройство, которые отражают особенности развития страны, уровень демократии и культуры населения в ней; а, во-вторых, форма правления — это комплексный конституционно-правовой институт, организация власти, характеризуемая ее формальным источником; структура и правовое положение высших органов власти (глава государства, парламент, правительство), а также установленный порядок взаимоотношений между ними.
Основным в понятии формы правления является организация верховной власти государства и порядок ее образования. Главным, определяющим признаком является правовой статус главы государства (выборный и сменяемый в республике, наследственный — в монархическом государстве).
В обществах, не связанных экономическими узами обмена и вынужденных объединяться посредством централизованной государственной власти, естественной формой правления представляется монархия. Там, где форма правления не сопряжена с иерархической системой феодальной собственности на землю и ее верховным собственником в лице самого монарха, она принимает вид деспотии. Для обществ основанных на обменных отношениях между свободными, политически равными субъектами — собственниками, характерна республиканская форма правления.
Форма правления обусловливается также конкретной расстановкой социально-политических сил и результатами борьбы между ними (действие этого фактора особенно ярко проявляется в революционные периоды, доказательством чего может быть падение монархических режимов в результате Великой французской революции 1789 г. или Февральской революции 1917 г. в России); историческими особенностями отдельных стран (вне исторического контекста невозможно объяснить существование в современной Великобритании парламентской монархии); особенностями культуры народа, аккумулирующей исторический и политический опыт, обычаи и навыки жизни в условиях того или иного государства (например, трудности, которые встречает на своем пути становление демократической формы правления в России во многом могут быть объяснены спецификой ее общей и политической культуры); влиянием в стране политических процессов, в том числе военных (смена форм правления в ряде восточно-европейских стран в результате Второй мировой войны имело своей предпосылкой присутствие в этом регионе Красной армии).
Наука, фиксируя реально возникающие в истории формы правления, выработала несколько их классификаций. Наиболее распространенная из них — это деление форм правления по числу правящих лиц. Если власть принадлежит одному — монархия, если многим — аристократия, если всем — демократия, или республика. Существование такой классификации отмечено еще Геродотом в его повествовании о споре между Отаном, Мегабизом и Дарием о том, какую форму правления следует установить в Персии после убийства Лже-Смердиса. Также и критика этого деления имеет достаточно давнюю историю, восходя к Платону и Аристотелю. Первый из них различал формы правления в зависимости от преобладания в государстве трех добродетелей: мудрости, мужества и умеренности, второй — в зависимости от соотношения правильных или искаженных видов правления, объявляя правильными те, в которых личный интерес правителей, кто бы они ни были, подчинен общему интересу государства, и, наоборот, искаженными — те, в которых преобладает личный интерес.
Существовали и другие классификации. Монтескье, например, обращал внимание на различные принципы — силы, которые, по его мнению, движут государственную жизнь. Он полагал. что добродетель воплощается в демократии (республике), умеренность — в аристократии, честь — в монархии, страх — в деспотии.
Деление форм правления зафиксировал Геродот. Оно дошло до наших дней.
Современная юридическая наука различает две формы правления: монархию и республику.
При монархической (греческое слово monarchia — единовластие) форме правления главой государства является единоличный правитель — монарх; власть монарха, как правило, является пожизненной и передается в порядке престолонаследия.
С начала прошлого века отношение к монархии изменилось, и сегодня монархия уже не рассматривается как пережиток прошлого, иногда даже просто как дань традиции. Однако очевидно, что монархическая форма правления плохо согласуется с господствующими в современной мире идеями народного суверенитета и равноправия людей.
Центральной фигурой для этой формы правления является монарх — единоличный глава государства, осуществляющий власть по собственному праву, а не в порядке делегации. В разных странах монарх носит различные названия: король — в Великобритании, Испании, Дании, Швеции, Бельгии; султан — в Малайзии, Брунее, Омане; эмир — в Кувейте, ОАЭ; великий герцог — в Люксембурге; князь — в Лихтенштейне.
Одним из основных элементов монархической системы правления является престолонаследие. Другим важным элементом монархической формы правления является регентство (от лат. regere — управлять) временное коллегиальное (регентским советом) или единоличное (регентом) осуществление полномочий главы государства, в случаях вакантности престола, малолетства, болезни или отсутствия монарха.
Монархия как форма правления отличается следующими признаками:
— существование единоличного носителя верховной власти, который, как правило, пользуется этой властью пожизненно;
— наследственным порядком преемственности верховной власти, регулируемым законом о престолонаследии или обычаем;
— монарх представляет государство по собственному праву. которое не производно от власти народа (чаще всего подчеркивается божественное происхождение монарха, благодаря чему царь становится помазанником Божьим, иногда получает корону из рук Папы Римского и т.п.);
— отсутствие юридической ответственности монарха как главы государства, (так, законы Швеции прямо гласят — «действия монарха не подлежат нареканию»)
Монархия как форма весьма неоднородна, гибка и изменчива, благодаря чему ей и удалось выжить в современных условиях. История государственности была по существу историей монархий, и в ходе ее эта форма правления существенно видоизменялась. Вот почему первым основанием классификации монархий является их разделение по тем историческим эпохам, в которых они существовали и существуют. В историческом разрезе монархии подразделяются на восточно-деспотические, основанные на азиатском способе производства; античные (рабовладельческие), в число которых входят рабовладельческие государства, выросшие на основе классической древности (например, монархия рабовладельческого Рима); феодальные, к которым относятся раннефеодальные, отличавшиеся большой степенью децентрализованности, сословно-представительные, в которых власть монарха была ограничена тем или иным сословно-территориальным представительством (во Франции — Генеральными штатами, в Англии — парламентом, в Испании — кортесами и т.п.) и абсолютные (абсолютизм, самодержавие), в которых власть полностью принадлежит одному лицу и складываются такие государственные институты, как наемная армия (в России ее не было), чиновничество, королевская казна с системой податей и т.д.; буржуазные, в которых власть короля ограничивается конституцией и парламентом и которые подразделяются на дуалистические, когда монарх сохраняет всю полноту исполнительной власти (в частности, назначает министров, ответственных перед ним) и парламентарные, когда монарх как глава исполнительной власти ограничен в правах и, в частности, назначаемые им министры зависят от вотума доверия парламента (например, Великобритания, Швеция).
Раннефеодальной монархии сегодня не существует. В современном мире существуют два типа монархий — абсолютная (которая существует ныне в двух формах — светской и теократической) и конституционная (существующая так же в двух видах: дуалистической и парламентарной).
Абсолютная монархия представляет собой разновидность монархической формы правления, характеризующуюся юридическим и фактическим сосредоточением всей полноты государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной), а также духовной (религиозной) власти в руках монарха. В настоящее время сохраняются 8 абсолютных монархий: Бахрейн, Бруней, Ватикан, Катар, Кувейт, ОАЭ, Оман, Саудовская Аравия. В некоторых из этих стран в последнее время делаются первые шаги по переходу к конституционной монархии, однако, пока эти реформы не изменили абсолютного характера монархий. Город-государство Ватикан является теократической монархией. Законодательная, исполнительная и судебная власть в Ватикане принадлежит Папе, пожизненно избираемому коллегией кардиналов.
Конституционная (ограниченная) монархия является особой разновидностью монархической формы правления, при которой власть монарха ограничена конституцией, имеется выборный законодательный орган — парламент и независимые суды. Впервые такая монархия возникла в Великобритании в XVII в. в результате буржуазной революции. Характерными институтами данного вида монархии являются контрассигнатура и цивильный лист. Контрассигнатура (контрассигнация) представляет собой скрепление акта монарха подписью главы правительства или министра. Формально это объясняется тем, что глава государства не ответственен за свои действия. Цивильный лист — сумма денег, ежегодно выдаваемая на содержание монарха. Размер этой суммы устанавливается законом в начале каждого царствования, в дальнейшем может быть увеличен, но не уменьшен.
Дуалистическая монархия является переходной формой от абсолютной монархии к парламентарной. При дуалистической монархии власть монарха ограничена конституцией, но монарх и формально (в силу конституционных норм) и фактически (в силу неразвитости демократических институтов) сохраняет большие властные полномочия. В силу этого он находится в центре политической системы данного государства. Правительство несет двойную ответственность перед монархом и парламентом, но реально подчиняется воле монарха. В настоящее время такая форма монархии существует в Марокко, Иордании, Таиланде, Непале. Малайзии.
Парламентарная монархия — более прогрессивный вил конституционной монархии. Характеризуется тем, что монарх чисто номинально выполняет свои функции. Даже если конституция наделяет его большими полномочиями (Нидерланды, Дания), он, в силу конституционно-правового обычая, не может воспользоваться ими самостоятельно. Все исходящие от монарха акты нуждаются в официальном одобрении министров. В ряде парламентарных монархий (Япония, Швеция) монарх по конституции даже формально не имеет значительных полномочий. Правительство же ответственно перед парламентом, которому принадлежит формальное верховенство среди других органов власти.
Несмотря на то, что республика является более прогрессивной формой правления, спор между ней и монархией в современном мире не завершен. Государства, имеющие монархию, не спешат расставаться со своими традициями и институтами государственной власти. И, наоборот, в некоторых странах мира, где утвердились республики усиливается ностальгия по монархической системе. В 1979 году в результате общенационального референдума монархическую форму правления приобрела Испания.
Второй формой правления является республика (лат. res — дело, publicus — общественный) — форма государственного правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональными представительными учреждениями (парламентами), а граждане обладают личными и политическими правами. В настоящее время из 190 государств мира более 140 являются республиками. Республиканская форма правления является такой же древней формой правления, как и монархия. То или иное соотношение и взаимодействие различных органов власти, те или иные способы образования собраний (советов) определяют различные республиканские формы правления. Но всегда при этом республика характеризуется выборными высшими органами власти, в которые входят избранные представители народа. Для республики характерны и различные полномочия, которыми эти органы наделяются.
Республиканские формы правления так же, как и монархические, определяются не только соотношением классовых сил, стремлением тех или иных социальных сил господствовать, но и историческими традициями, национальной психологией, экономическими и географическими факторами, различными контактами с окружающими их государствами (фактор заимствования, подражания). Например, древнегреческие республиканские формы правления вырастали из внутреннего социально-классового развития античного общества, островного положения многих полисов, роли морской торговли в экономической жизни, победы демоса и его функции как коллективного рабовладельца и т.д.
Республиканское правление — это коллективное правление. Все высшие органы государственной власти имеют сложную структуру, наделяются определенными, только им свойственными полномочиями и несут ответственность за их неисполнение или ненадлежащее исполнение согласно закону. Решения, принимаемые высшими органами власти, в большинстве случаев длительно готовятся, обсуждаются по соответствующей процедуре, проходят экспертизу. Принятие решений осуществляется, как правило, путем голосования. Решение считается принятым, если за него проголосовало квалифицированное или простое большинство.
Таким образом, республика как форма правления отличается следующими признаками:
— выборностью органов государственной власти на определенный срок и их коллегиальным характером;
— наличием выборного на определенный срок главы государства;
— производным характером государственной власти, которая пользуется властными полномочиями не по собственному праву, а по поручению суверенного народа;
— юридической ответственностью главы государства. В республиканской форме правления различают республику президентскую, парламентскую и смешанного типа.
Президентская республика (США, Мексика, Казахстан и др.) имеет юридически отличительные черты. Избираемый на всенародных выборах президент является одновременно главой государства и исполнительной власти. Он формирует исполнительную администрацию или правительство, которые ответственны перед ним. В правительстве, как правило, отсутствует должность премьер-министра. Президент не может распустить парламент, парламент не может отправить в отставку администрацию (правительство).
Президентская республика — одна из разновидностей современной формы государственного правления, которая наряду с парламентаризмом соединяет в руках президента полномочия главы государства и главы правительства. При такой форме правления законодательствует парламент, а управляет страной президент через подчиненных только ему министров. Президент обладает правом отлагательного вето. Правительство формирует та партия, которая победила на президентских выборах. Выделяют также три модификации президентской формы правления:
а) суперпрезидентская республика (в некоторых странах Латинской Америки, в Сирии). Президент, опирающийся на армию, является единовластной фигурой.
б) президентско-монократическая республика (Гвинея, Тунис, Ирак). Президент выполняет свои функции пожизненно.
в) милитарно-президентская республика. Вся власть принадлежит военному (революционному) совету.
Парламентская республика (Италия, ФРГ, Венгрия, Латвия и др.) юридически характеризуется тем, что парламент является полновластным органом, который формирует политически ответственное пред ним правительство и избирает президента, являющегося главой государства, но не исполнительной власти. Президент осуществляет свои полномочия, как правило, только по предложению правительства, возглавляемого премьер-министром. Парламент может уволить в отставку правительство, выразив ему вотум недоверия, который должно поддержать парламентское большинство. В этом случае президент имеет право по предложению правительства распустить парламент и объявить досрочные выборы.
Республика смешанного типа (полупрезидентская республика). Для нее характерно то, что элементы президентской республики сочетаются с элементами парламентской республики. Президент является главой государства и избирается, как правило, на всеобщих выборах и наделен юридически и реально большими полномочиями. Однако правительство формируется парламентским путем и ответственно политически не только перед президентом, но и перед парламентом. Президент осуществляет общее руководство правительством, которое возглавляет премьер-министр. Президент имеет право роспуска парламента при наступлении определенных обстоятельств. Для республик смешанного типа характерен дуализм исполнительной власти. Классическим образцом республики смешанного типа является Франция по Конституции 1958 г. Также к этому типу относятся Португалия, Ирландия, Финляндия. Особенно широкое распространение такая форма правления получила в постсоциалистических государствах (Польша, Румыния, Болгария, Украина, Литва, Молдова).
По ряду формально-юридических признаков к республике смешанного типа можно отнести и Российскую Федерацию. Если Россия в целом относится к республике смешанного типа, то среди республик в ее составе имеются как республики смешанного типа, так и республики с президентской формой правления. В Российской Федерации большую роль играет власть президента. Ее трудно отнести к исполнительной или законодательной власти. Это особая форма, самостоятельная власть, вытекающая из статуса главы государства как гаранта Конституции. Эта власть обеспечивается не только распределением полномочий между президентом, правительством и парламентом, но и созданием при президенте специальных органов, содействующих Президенту Российской Федерации в осуществлении его полномочий главы государства, гаранта Конституции, в реализации его законодательной инициативы.
По историческим периодам своего существования республики классифицируются на античные (государства — полисы — Афины, Рим и т.д.); средневековые (феодальные), к числу которых относятся торгово-промышленные республики в Италии (Венеция, Флоренция), Нидерландах, России (Новгородская, Псковская); буржуазные, когда республиканская форма правления достигает своего расцвета, становясь способом политической организации гражданского общества.
В современных условиях прежние градации, сложившиеся еще в XIX в., изменяются, происходит взаимное восприятие, переплетение элементов различных форм, возникают смешанные и «гибридные» формы правления. Создание таких форм отражает определенные тенденции современного конституционного развития. В большинстве случаев это позитивное явление: оно способствует повышению уровня управляемости государством (в тех сферах, где такое повышение соответствует интересам общества).


3. Форма государственного устройства:
понятие и виды

Форма государственного устройства — это административно-территориальное и национальное строение государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами государственной власти. Как «территориальное устройство, или территориальная организация, государство — это система взаимоотношений между центральной властью и территориальными составными частями, точнее, их населением и действующими там органами публичной власти».
В категории «форма государственного устройства» находит выражение территориальное деление и структура государства, закрепление за ним определенной территории; это административно-территориальное деление государства, которым определяется взаимоотношения между ним и его отдельными частями. Форма государственного устройства — национальное и административно-территориальное строение государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами и государственной власти. Организация государства рассматривается с точки зрения распределения государственной власти и государственного суверенитета в центре и на местах, их разделения между составными частями государства.
Форма государственного устройства показывает:
— из каких частей состоит внутренняя структура государства;
— каково правовое положение этих частей и каковы взаимоотношения их органов;
— как строятся отношения между центральными и местными государственными органами;
— в какой государственной форме выражаются интересы каждой нации, проживающей на территории данного государства.
Таким образом, форма государственного устройства — это национальное и административно-территориальное строение государства, которое раскрывает характер, взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами государственного управления, власти.
Различают внутригосударственное и межгосударственное устройство. Внутригосударственное устройство подразделяется на унитарное и федеративное государство. Межгосударственное устройство представлено разными видами конфедерации: союз, сообщество, содружество.


Унитарное государство

Унитаризм (французское unitarism от лат. unitas — единство) — самая простая форма территориальной организации государства. Государство считается унитарным (слитным, простым), если большинство частей этого государства не имеют статуса государственного образования. В составе унитарного государства могут находиться отдельные автономные национально-государственные образования, имеющие ряд атрибутов собственной государственности (Республика Крым в составе унитарной Украины). Как правило, в унитарном государстве есть только одна конституция, одно гражданство, одна система высших органов власти. Составные части унитарного государства чаще всего имеют статус единиц административно-территориального деления; они управляются на основе законов принимаемых центральными органами; их территория может быть изменена простым общегосударственным законом без согласия местных органов и местного населения.
Таким образом, унитарное государство характеризуется следующими признаками:
1. Унитарное государство предполагает единые, общие для всей страны высшие представительные, исполнительные и судебные органы, которые осуществляют руководство соответствующими местными органами. На территории унитарного государства действует одна конституция, проводится обязательная для всех административно-территориальных единиц общая налоговая и кредитная политика.
3. Составные части унитарного государства (области, департаменты. округа, провинции, графства) государственным суверенитетом не обладают. Они не имеют своих законодательных органов, самостоятельных воинских формирований, внешнеполитических органов и других атрибутов государственности. В то же время местные органы в унитарном государстве обладают известной, а иногда и значительной самостоятельностью.
4. Унитарное государство, населенное небольшими по численности национальностями, широко допускает национальную и законодательную автономию.
5. Все внешние межгосударственные сношения осуществляют центральные органы, которые официально представляют страну на международной арене.
6. Унитарное государство имеет единые вооруженные силы, руководство которыми осуществляется центральными органами государственной власти.
7. В подавляющем большинстве современных унитарных государств основное территориальное деление является политико-административным. Наряду с ним в ряде стран имеются административно-территориальные единицы как общего типа, где действуют органы общей администрации, так и специального, где действуют специализированные государственные органы (судебные округа).
Число ступеней политико-административного деления зависит от численности населения и размеров территории страны, однако зависимость эта не жесткая: иногда в менее крупных странах число ступеней больше, чем в более крупных. Скажем, если Великобритания имеет три уровня территориального деления, то Франция — четыре.
Государство — это не статичное, раз и навсегда сложившееся образование. Оно находится в постоянной динамике, вызванной развитием общества, народов, внешнеполитическими процессами. В политически организованных странах действуют две взаимно противоположные тенденции.
С одной стороны, народы, отдельные части общества территориально обосабливаются. Иногда это вызвано желанием больших групп населения сохранить национальную, религиозную идентичность, обеспечить их местные экономические интересы (например, в форме борьбы за использования ресурсов). Разница в обычаях, традициях, прошлые межэтнические, межплеменные конфликты толкают народы к разъединению.
С другой стороны, действует и противоположный вектор. Общность экономических интересов, развитие рынка требуют единого правового пространства, которое необходимо для эффективного хозяйствования. Взаимопроникновение культур, религий, вытеснение старых традиций сглаживают различия, которые в прошлом разделяли людей. Многие государства сегодня решают проблему, которую ярко обозначил еще в начале XX в. российский правовед В.М. Гессен: «Является необходимость в такой форме взаимоотношений, которая, распределяя законодательство между центром и окраинами, позволяла бы использовать на благо государства богатые местные силы..., и сохраняя живую связь между частями государства, уравновешивала бы существующие в нем центробежные и центростремительные силы»1 [1 Гессен В.М. Автономия. Федерация. Национальный вопрос. СПб., 1906. С.26.]. Взаимодействие этих тенденций (центробежных и центростремительных) представляет большой интерес для исследователей, работающих в области теории государства и права и сегодня.
Наиболее распространенной его формой является демократическая федеративная республика. Именно в ней наиболее четко проявляются все современные воззрения на то, каким должно быть общество. Но это не означает, что развитие форм государства достигло совершенства. Скорее всего, в процессе эволюционного развития, в ближайшей исторической перспективе появятся новые элементы форм государства. В процессе исторического развития государственности происходит постоянный процесс сбрасывания старой формы, процесс ее постоянного обновления, диктуемый объективными законами развития политической борьбы в обществе и изменения содержания государственной власти.
Итак, унитарное государство — это такая форма государственного устройства, при которой существует простое административно-территориальное (политико-административное, политико-территориальное) деление государства, высшие органы власти едины и обладают абсолютным суверенитетом на всей территории страны, действует единые Конституция и гражданство.
Исторически первичной и заметно преобладавшей до XX в. формой государственного устройства было унитарное государство, хотя сам термин «унитарное» имеет позднее происхождение (XIX в.) и является антонимом термина «федеративное». В качестве исторических примеров унитарных государств можно привести деспотии Древнего Востока, полисы Древней Греции, Римскую империю.
После распада Римской империи на ее территории в течение долгого времени (Средневековья) существовало множество мелких областей, время от времени объединяемых в рыхлые крупные «империи», которые так же легко распадались, как и образовывались. Правители и мелких и крупных образований тяготели к унитаризму.
Начиная с эпохи Возрождения (XIV в.), продолжаясь в Новое Время (конец XVI - конец XIX вв.), в Европе идут процессы складывания крупных унитарных государств, которые доказывают свое преимущество перед временными «союзами» мелких государств. Эту тенденцию в самом ее начале заметил и проанализировал Никколо Макиавелли в своих классических политических трактатах «Государь» и «Рассуждения о первой декаде Тита Ливия». Он однозначно высказался в пользу единого (унитарного) государства (на примерах Испании, Франции, Турции), оценивая трагическую ситуацию своей родины — раздробленной Италии. Его предсказания подтвердились. Сильные унитарные государства, захватив ресурсы практически всей планеты, превратились в колониальные империи, долгое время определявшие судьбы мира. К ним можно отнести Великобританию, Францию, Испанию, Нидерланды. В то же время раздробленность надолго затормозила политическое и экономическое развитие таких стран, как Италия и Германия, объединившихся только в начале 1870-х гг. Необходимо добавить, что сильным унитарным государством в XVIII—XIX вв. была и Пруссия, которая объединила Германию.
Следуя за мыслителями, занимавшимися политическими проблемами и вопросами государственного устройства (Платон, Макиавелли, Гоббс, Гегель, Ортега-и-Гассет, Чичерин), попробуем сформулировать, что способствует складыванию унитарного государства и его длительной устойчивости.
Можно выделить следующие факторы:
1. Однородность населения или значительное преобладание одного культурно-исторического и национального типа населения, что включает в себя:
— единство языка (близость языков, диалектов);
— единство истории (научной и мифологической, т. е. единые мифы происхождения, герои, общие героические и трагические периоды истории);
— единство религиозное или существование ведущей «государственной» религии (или сосуществование неантагонистических религий);
— схожесть массового менталитета (мировосприятия и поведения), который включает в себя как рациональные стороны, так и подсознательные, иррациональные, автоматично-традиционные.
2. Сильное внешнее давление (угроза) — осознание населением общности перед лицом внешнего врага. Но в то же время сильно сплачивает и общность внешних завоевательных задач, национальная гордость победителей (Древний Рим, Испания в XV—XVI вв.), так называемая общность перед «вызовом истории».
3. Удобство сильного единого унитарного государства для экономической деятельности, создания единого экономического пространства. Они включают в себя (наряду с другими):
— территориальную специализацию (разделение труда);
— единство и богатство ресурсов;
— отсутствие внутренних таможенных барьеров
— единство налогообложения;
— единую валюту;
— защиту от внешней экономической экспансии (протекционизм в отношении отечественной экономики);
— единое правовое поле в экономике;
— общие выгоды от использования колоний.
Важным является и еще один признак, который, является одним из составляющих менталитета, но из-за особой важности может быть специально выделен. Это исторически сложившаяся устойчивая привычка «уважения» к власти, к элите всех видов, умение добровольно ей подчиняться, понимание не только своей пользы, но и общей. Такое качество можно назвать уровнем политической культуры, что совсем необязательно впрямую связано с общим уровнем культуры.
Среди основных «ослабляющих» централизованное государственное устройство факторов можно выделить следующие:
1. Разные истории, культуры, языки, религии, менталитет;
2. Ощущение регионами (частями) невыгодности объединения по экономическим причинам.
3. Насильственное (неестественное) присоединение в прошлом каких-то частей унитарного государства;
4. Недовольство населения уровнем жизни. Вера в быстрое решение всех проблем в своем «отдельном» государстве (регионе);
5. Низкая политическая культура населения. Общественным мнением такого населения легко манипулировать политикам-сепаратистам. Проследив, таким образом, основные особенности развития унитарных государств в прошлом, перейдем к анализу современного унитаризма.


Современные черты унитарного государства

В результате исторической эволюции сложились современные унитарные государства. Каждое из них в государственно-территориальном устройстве имеет свои особенные черты, но все они обладают единством следующих признаков:
1. Отсутствие в составе государства территорий, обладающих государственностью, суверенитетом. В унитарных государствах только один субъект обладает государственностью — само государство. Оно является единым политическим центром общества, только ему присущ государственный суверенитет.
2. Действие единой системы высших государственных органов. В унитарных государствах высшими органами государственной власти являются только центральные политические учреждения: глава государства, правительство, парламент, верховные судебные инстанции. Представительные же и административные учреждения территорий не относятся к числу высших государственных органов.
3. В унитарном государстве действует единая система законодательства. Только акты центральных органов власти имеют ранг закона — акта высшей юридической силы. Этот принцип не исключает права местных органов осуществлять правовое регулирование по вопросам, имеющим локальное значение. Вместе с тем их акты являются подзаконными, издаются в пределах компетенции, установленной государством, и не могут противоречить законам.
4. Унитарная форма устройства государства ограничивает права территорий и их органов преимущественно решением местных дел неполитического характера. К ведению данных органов обычно относятся местные городские и сельские ярмарки, благотворительные учреждения, санитарные и больничные службы, ремесленное и профессиональное обучение, туризм и гостиничное дело, транспорт, дорожные и водопроводные работы, сельское хозяйство и леса, охота, рыбная ловля; управление в области охраны окружающей среды; музеи, спорт и досуг и т.д.
5. Унитарные государства всегда в своих основных законах закрепляют принцип единства и неделимости территорий.
Речь идет о запрете на сецессию, отделение территорий от государства. И здесь важно различать право на сецессию и право на самоопределение народа. Запрет на сецессию не означает отказ народам в праве самоопределения. Если местное сообщество приобретает свойства народа, нации, претендует на международное признание, то вступают в действие международно-правовые нормы о праве народов на самоопределение, на собственную национальную государственность. В этом случае, конечно, может состояться обособление и даже полное отделение фактически возникшего, учрежденного народом государства. Но до тех пор, пока территориальное сообщество людей силой оружия или политической борьбой не докажет того, что оно является народом, считается, что унитарное государство остается формой организации единого, хотя бы и многонационального государства. И совершенно очевидно, что реализация права народов на самоопределение, в унитарном государстве имеет менее легитимный характер, нежели в федеративном.
6. В унитарном государстве устанавливается единое гражданство. Никакие автономные или территориальные образования не имеют право вводить свое гражданство помимо общегосударственного.
Вышеперечисленные принципы государственного устройства в совокупности и создают такой организм, как унитарное государство.
Как уже было отмечено, унитарные государства не одинаковы по своей форме и помимо общих принципов построения имеют ряд индивидуальных особенностей. Присущая всем унитарным странам централизация может проявляться в различных формах и в разной степени. В одних странах вообще отсутствуют муниципальные органы и административно-территориальные единицы управляются назначенными агентами центральной власти (Египет, Турция, Япония, Таиланд). Такие государства относятся к централизованным. В других странах (Болгария, Франция) наряду с местными выборными органами самоуправления действуют и представители центральной власти. Это относительно децентрализованные страны. Есть государства, где совсем нет назначаемых на места представителей правительства, обладающих общей компетенцией по управлению. В таких странах особенно развито местное самоуправление и они относятся к децентрализованным унитарным государствам (Великобритания, Новая Зеландия, Испания, Италия).
Основную проблему преодоления центробежных тенденций в государственном развитии унитарные страны решают с помощью образования автономий. Автономия — это наделение территориальных единиц самостоятельностью в вопросах местного управления. Различают несколько видов автономий:
— автономии, образованные по национальным признакам. Этот тип автономий создается на территориях с особенностями национального состава населения. Например, страна Басков является автономией в составе Испании, учрежденной на территории, которую традиционно занимает определенный этнос — баски. Аналогичные автономии образованы Испанией для каталонцев и галисийцев. По такому же принципу выделены автономии в Великобритании — Шотландия и Северная Ирландия (Ольстер), Корсика во Франции, Курдистан в Ираке, Крым на Украине, автономия арабов на территории Израиля.
— автономии административно-территориальные. Кратко о них уже говорилось в связи с децентрализованным унитарным государствами. Это предоставление крупным территориальным единицам некоторой самостоятельности в решении местных дел.
Права автономий могут быть зафиксированы в Основных законах государства. Иногда автономии сами разрабатывают статуты, закрепляющие их права. Но, несмотря на это, права автономий всегда являются производными, а не собственными, т. е., источником этих прав является акт власти государства, центра. Учреждая автономию, признавая ее права, государство, естественно, ограничивает пределы применения своей власти. Это, однако, не означает, что на автономной территории появляется государственность. Несмотря на возможные широкие права автономий, унитарное государство всегда закрепляет в законах процедуры воздействия центральной власти на эти относительно самостоятельные образования.
Унитарным государствам присуща еще одна особенность — это структура парламентов. В основном здесь действуют однопалатные парламенты. Сегодня, когда бикамерализм подвергается большой критике со стороны многих государствоведов, тем более не понятно наличие двух палат в некоторых унитарных государствах (Великобритании, Италии, Польши). Обычно этот факт связан с историческим развитием того или иного государства. Критикуя структуру английского парламента, видный идеолог лейборизма С. Криппс заметил, что если необходимо достигнуть эффективной демократии, то абсолютно невозможно иметь две палаты, делящие суверенитет государства. Вторая палата является либо представительной, — в этом случае она не что иное, как дубликат первой — либо она не представляет народа в целом — в этом случае она не должна иметь место в подлинно демократическом парламенте.
Несмотря на сильное действие центробежных сил унитарные государства доказали свою устойчивость, сохранившись как форма государственного устройства.
Естественный процесс стремления частей унитарного государства к большей самостоятельности приводит сегодня к образованию автономий, расширению их прав.
Будущее унитаризма, вектор движения лежит именно в направлении разумного сочетания централизации, четкой вертикали власти и самостоятельности местного самоуправления. Все унитарные государства можно подразделить:
а) на простые или сложные
Унитарное государство, не имеющее автономных образований, называется простым (Болгария, Польша), а с автономией (одной или несколькими) — сложным (Финляндия, Дания). Автономия — это самоуправление определенной части территории государства, отличающейся национальными, бытовыми, географическими условиями.
б) на централизованные — управление в региональных единицах осуществляется назначаемыми сверху чиновниками, т. е. подчинение региональных органов центру осуществляется при посредстве должностных лиц, назначаемых из центра (Нидерланды, Казахстан, Узбекистан); децентрализованные — на всех уровнях административно-территориального деления есть выборные органы, т. е. такие, где региональные органы формируются независимо от центральных, поэтому юридически отношения между ними строятся на началах децентрализации (Великобритания, Новая Зеландия, Япония, Испания, Италия) и на относительно централизованные (Франция) — управление в региональных единицах осуществляется как назначаемыми чиновниками, так и выборными органами


Федеративное государство

Федерация (фр. federation, от позднелат. foederatio — объединение, союз) — форма государственного устройства, представляющая собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью. Федеративное государство представляет собой добровольное объединение ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство, государство, состоящее из государств — членов или государственных образований (субъектов федерации). На данный момент в мире насчитывается 24 федерации.
Составляющие федеративное государство государственные образования (штаты, земли, провинции) являются субъектами федерации и имеют свое собственное административно-территориальное деление. В отличие от унитарного государства федерация имеет две системы высших органов власти: федеральные органы и соответствующие органы членов федерации. Федеральные органы власти осуществляют свои полномочия и функции на всей территории страны.
Государственные образования, составляющие федерацию, как правило, не являются государствами в собственном смысле слова. Они не обладают суверенитетом, правом одностороннего выхода из союза, юридически лишены права участия в международных отношениях. В случае нарушения союзной конституции, центральная власть имеет право принятия принудительных мер по отношению к субъекту федерации. Одним из обязательных элементов федерации является двухпалатная структура федерального парламента. Как правило, члены федерации имеют свою собственную конституцию. Федерации различаются:
1. В зависимости от роли национального фактора в определении структуры федерации, — федерации на территориальной основе (США, Австралия, Австрия, ФРГ, Аргентина, Венесуэла, Бразилия, Мексика), на национальной основе (Индия, Бельгия, Нигерия, Пакистан) и на смешанной национально-территориальной основе (Российская Федерация, Швейцария, Канада).
2. Так называемые конституционные — федерации созданные «сверху», актами государственных органов (обычно конституциями) (США, Канада, Бразилия), договорные - объединения ранее самостоятельных государственных образований (Швейцария, ОАЭ) и конституционно-договорные (Российская Федерация);
3. централизованные (Индия, где все штаты, кроме одного, не имеют конституции и гражданства) и децентрализованные (США, ФРГ, Российская Федерация и т.д.).
4. симметричные федерации — все их составные части являются субъектами с одинаковым конституционно-правовым положением (Австралия, Германия) и асимметричные федерации — объем полномочий разных субъектов неодинаков (Индия, США)
Поскольку федерация представляет собой добровольное объединение нескольких ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство, то федеративное государственное устройство неоднородно. В различных странах оно имеет свои особенности, которые определяются историческими условиями образования конкретной федерации и, прежде всего, национальным составом населения страны, своеобразием культуры и быта народов, входящим в союзное государство.
Необходимо отметить, что любая федеративная система, независимо от ее черт и специфических особенностей, выступает как единое союзное государство, состоит из двух или более относительно самостоятельных государств и государственных образований. Каждое из них, будучи субъектом федерации, имеет свое собственное административно-территориальное деление, создает наряду с федеральными свои высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные и иные органы, располагает своей конституцией и текущим законодательством, может иметь в нередких случаях собственные воинские формирования и гражданство.
Следует выделить ряд основополагающих принципов образования, функционирования федеративной системы, с позиции которых следует рассматривать и оценивать любую, в том числе и российскую, федерацию:
— добровольное объединение государств или государственных образований в федерацию,
— равноправие субъектов федераций, независимо от величины их территории, численности населения, экономического потенциала,
— плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой и с гражданами,
— широкие возможности граждан активно и беспрепятственно участвовать в федеральных и региональных политических процессах,
— соблюдение федерацией и субъектами федерации, федеративными и всеми остальными органами и организациями обычных и конституционных законов как в отношении друг с другом, так и с гражданами и формируемыми ими партийными, профсоюзными и иными общественно-политическими органами и организациями.
Любая федеративная система государственного устройства может быть эффективной лишь тогда, когда ее деятельность осуществляется в строгих рамках конституции и текущего законодательства, когда четко разграничены сферы деятельности и компетенция центральных и местных государственных органов, когда строго соблюдены права и свободы граждан. В этом смысле можно лишь приветствовать характеристику федерализма как «договорного отказа от централизма», как «структурно оформленную дисперсию полномочий» между различными государственными организациями — своего рода властными центрами, законные полномочия которых гарантируются конституцией. Важно исходить также из того, что федерализм - это не одномерное, а многомерное явление, что он имеет не только статический, но и динамический характер. Когда речь идет о многомерности федерализма, имеется в виду существование различных, более или менее одинаково значащих его сторон либо аспектов: исторических, политических, культурных, идеологических и др. Это подтверждается периодически изменяющимся характером отношений между федерацией и ее субъектами. В разные периоды истории эти отношения являются в различной степени жесткими, централизованными или децентрализованными. Федерализм — независимо от того, в какой стране он устанавливается — в США, Германии, России, Канаде, существует не сам по себе и не для себя как самоцель, а приобретает смысл лишь в служении обществу, отдельному человеку.
Наиболее общие черты, характерные для большинства федеративных государств:
1. Территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъектов: штатов, кантонов, земель, республик и т. п.
2. В союзном государстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. Компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной (федеральной) конституцией.
3. Субъекты федерации обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы.
4. В большинстве федераций существует единое союзное гражданство и гражданство федеральных единиц.
5. При федеральном государственном устройстве в парламенте имеется палата, представляющая интересы членов федерации.
6. Основную общегосудароственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют союзные государственные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях.


Сложное государство

В отличие от унитаризма, сложное государственное устройство предполагает существование государства, включающего в себя другие государственные образования. Теория государства, рассматривая отдельные территориальные устройства, лишь констатирует наличие в истории и современной действительности отдельных их видов.
Под протекторатом понимается международный договор, по которому одно государство обязывается оказывать покровительство другому, более слабому государству, осуществлять его представительство во внешних делах, обеспечивать вооруженную защиту, а иногда оказывать экономическую и культурную помощь. Протекторат относят к числу разновидностей государственного устройства лишь по традиции, ибо после заключения международного договора о покровительстве нового (третьего) государства не появляется, следовательно, не возникает вопрос о его территориальной организации.
Под унией понимается союз, соединение, объединение государств. Среди уний различают объединение монархических государств в форме реальной и персональной унии, фузии, инкорпорации и империи, а также федерацию и конфедерацию.
Объединение монархических государств в форме личной или реальной уний возникают вследствие совпадения монархов двух или нескольких государств в одном лице.
Личная уния имеет основанием случайное, непреднамеренное совпадение независимо друг от друга прав на корону в нескольких государствах на основе различных порядков престолонаследия. Она продолжается до тех пор, пока эти различные правомочия персонифицированы в одном лице. Как только по закону корона переходит к другим лицам, личная уния прекращается. Политическое значение личных уний может оказаться значительным и привести к полному слиянию разных государств (Кастилия и Арагон, Англия и Шотландия). Между государствами, объединенными одним монархом, невозможна война. Однако в большинстве случаев сколько-нибудь существенного сближения между ними не происходит.
Реальная уния возникает в результате соглашения государств, в силу которого у них появляется общий монарх. Члены реальной унии независимы друг от друга, и соединение не ограничивает их суверенитетов. В результате не образуется ни общей территории, ни единого подданства, ни общих законов, ни общих финансов и т.п. Представляя по существу международно-правовое соглашение, она имеет значение преимущественно в области внешних сношений, выступает в качестве военного союза, как носитель единой внешней политики. Реальные унии появляются лишь в Новое время, так как предполагают развитый монархический порядок и оформившееся единство государства. С политической точки зрения они часто представляют собой результат стремлений основать единое государство. Реальные унии были между Норвегией и Швецией, Австрией и Венгрией. Реальные унии прекращаются либо из-за превращения в единое государство, либо из-за расширения союза вследствие того, что во входящих в унию государствах корона переходит к другим монархам конституционным или иным путем.
Империя — сложное государство, созданное насильственным путем. Степень зависимости составных частей империи бывает различной. В прошлом входящие в империю образования при неразвитости транспортных средств и средств связи мало соприкасались с имперской властью. Некоторые государствоведы пришли к выводу, что у составных частей империи никогда не было единого государственно-правового статуса, и империя представляет собой унитарное государство. Круг империй очень широк, они существовали во все исторические эпохи. Империями были и Римское государство последнего периода, и Великобритания, и Россия.
Фузия (слияние государств) и инкорпорация (внешне оформляемое как слияние, присоединение одного государства к другому) — последние виды уний рассматриваемые государствоведами. Фузией было воссоединение ФРГ и ГДР, инкорпорацией — присоединение Эстонии, Латвии, и Литвы к СССР в 1940 г.
Конфедерация (лат. confoederatio — союз, объединение) — постоянный союз государств, который образуется для достижения конкретных целей, при котором входящие в союз государства сохраняют свою международную правосубъектность. Как правило, конфедерация обеспечивает более высокую степень интеграции в экономической, социальной, политической, военной и других сферах, чем при обычном международном сотрудничестве.
Конфедерация — форма государственного устройства, при которой государства, образующие конфедерацию, полностью сохраняют свою независимость, имеют собственные органы государственной власти и управления, они создают специальные объединенные органы для координации действий в определенных целях (военные, внешнеполитические).
Как форма союза государств, сохраняющих суверенитет в полном объеме, конфедерация в настоящее время не существует нигде. На разных этапах истории образовывались конфедерации, но после непродолжительного существования они распадались, либо обретали федеративную форму государственного устройства. По сути, совмещая в себе черты как международно-правовой, так и государственной организации, она под воздействием тех или иных причин теряет равновесие, необходимое для ее сохранения Решающее значение при этом имеют этнические и экономические факторы. Характерно, что к федеративной форме устройства перешли только конфедерации с мононациональным составом (США, Германия), а конфедерации с многонациональным составом (Австро-Венгрия, Норвегия и Швеция, Сенегамбия и ряд других) расспались. Велико значение и экономических факторов. Фактически только они могут сбить волну центробежных тенденций и интегрировать конфедерацию в единое целое.
Наиболее известны две конфедерации — североамериканская и швейцарская.
Признаки, характерные для конфедерации:
1. Договорная форма образования. Большая часть конфедераций была образованна на основе соответствующих договоров.
2. Свобода выхода из конфедерации (сецессии). В отличии от федерации, где попытка сецессии чаще всего рассматривается как подрывающая целостность государства, выход из состава конфедерации означает расторжение договорной связи с союзом.
Конфедерация не обладает суверенитетом, суверенитет принадлежит государствам, входящим в нее, т. е. никакие решения союзной власти не имеют силы на территории государства, входящего в состав конфедерации, без их согласия.
4. Предметы ведения конфедерации ограничены перечнем небольшого и в целом незначительного круга вопросов. Это вопросы войны и мира, внешней политики, формирование единой армии, общей системы коммуникаций, разрешение споров между субъектами конфедераций.
5. В конфедерации образуются не все государственные органы, а только те, которые необходимы для осуществления задач, выделенных по договорным актам.
6. В представительных органах конфедерации делегаты представляют не территориальные части или население одного государства, а суверенитет государства.
7. Постоянно действующие государственные органы конфедерации не обладают властными полномочиями. Акты конфедеративной власти не содержат норм прямого действия и адресованы к органам власти субъектов конфедерации.
8. Субъектам конфедерации принадлежит право нуллификации, т. е. отказа в признании, либо отказа в применении актов союзной власти.
9. Бюджет конфедерации формируется за счет добровольных взносов субъектов конфедерации. Правом непосредственного налогообложения конфедерация не обладает.
10. Субъекты конфедерации имеют право устанавливать таможенные и иные ограничения, препятствующие передвижению лиц, товаров, услуг и капиталов.
11. Как правило, в конфедерациях отсутствует единая система денежного обращения.
12. Воинские формирования комплектуются субъектами конфедерации, причем нередко сохранялось их двойное подчинение государственным органам конфедерации и ее субъектам.
13. В конфедерации нет союзного гражданства.
14. В конфедерациях отсутствуют единая экономическая, политическая и правовая системы.
Конфедеративная форма государственного устройства может служить основой для образования суверенных унитарных или федеративных государств.
В разное время конфедерациями были: Австро-Венгрия до 1918 г., Швеция и Норвегия до 1905 г., США с 1781 по 1789 г., Швейцария с 1815 по 1848 г. С 1958 по 1961 г.г. конфедерацию составляли Египет и Сирия, а с 1982 по 1988 г. — Гамбия и Сенегал. Опыт истории конфедераций свидетельствует, что эта форма является переходной либо к полному распаду союза, либо к федеративной форме государственного устройства Как уже было сказано ряд ученых считают, что сегодня конфедераций в чистом виде нет. Вместе с тем единственной конфедерацией в современном мире называют Европейский Союз (ЕС).
Европейский союз — межгосударственное объединение, сочетающее в себе черты международной организации и федеративного государства, возникшее в 1993 г., на базе Европейских сообществ. Договор о Европейском Союзе, подписанный в 1992 г. в Маастрихте (Нидерланды) главами государств и правительств 12 государств — членов Европейского сообщества, вступил в силу 1 ноября 1993 г. Он дополнен соответствующими протоколами и заявлениями по различным вопросам договора, заявлением, в котором учтены результаты референдума в Дании и соглашением о социальной политике, предусматривающим создание единого социального пространства. Договор дополнительно к национальному гражданству вводит гражданство ЕС. ЕС основано на договоре, совместной внешней политике и политике в области международной безопасности, а так же на сотрудничестве во внутренней и правовой политике. Целями ЕС являются:
— образование тесного союза народов Европы; содействие сбалансированному и длительному экономическому прогрессу, усиление экономического и социального взаимодействия, образование экономического и валютного союза и создание единой валюты;
— утверждение собственной идентичности в международной сфере, путем проведения совместной внешней политики; политики в области безопасности и оборонной политики;
— развитие сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел;
— сохранение и приумножение общего достояния.
— Органами ЕС являются: Европейский Совет, Европейский парламент, Совет Европейского Союза, Европейская комиссия, Европейский суд.
Содружество государств — это весьма редкое, достаточно аморфное, но тем не менее организационное объединение государств, характеризуемых наличием общих признаков, определенной степенью однородности.
Объединяющие их признаки могут касаться:
— экономики (одинаковая форма собственности, интеграция хозяйственных связей, единая денежная единица);
— права (уголовного, гражданского, процессуального, сходство имеет и правовой статус гражданина);
— языка (языковое единство может иметь лингвистический характер, как, например, у славянских стран СНГ, иногда привнесенное в результате колониального господства);
— культуры (иногда культурная общность имеет историческое происхождение, иногда достигается взаимообогашением и даже привнесением и ассимиляции иных, чужеродных элементов);
— религии.

Таблица 1

Основные отличия конфедерации от федерации

Федерация
Конфедерация
Правовой основой является конституция, договор может быть только в начале
Правовой основой является договор
Государственно-правовое объединение, в результате которого возникает новое государство
Международно-правовое объединение, нового государства нет
Территория федерации едина
Нет единой территории, это совокупность территорий входящих в нее государств
Имеет единое гражданство
Нет гражданства, но могут устанавливаться нормы обеспечивающие единство статуса личности
Имеет единые (федеральные) органы государственной власти
Отсутствуют единые органы государственной власти, создаются координационные органы для ведения общих дел
Приоритет актов федерации над актами субъектов Федерации. Акты субъектов Федерации должны соответствовать актам федерации
Решения координационных органов должны быть ратифицированы (существует принцип нулификации – непризнания действия)
Единые вооруженные силы
Существуют армии отдельных государств - членов конфедерации, могут быть объединены под общим командованием
Единые налоги, устанавливаемые федерацией
У каждого члена конфедерации своя налоговая система, источником средств являются взносы членов конфедерации
Единая денежная система
У каждого члена конфедерации своя валюта, могут начаться процессы сближения валют
Единая экономическая политика и единое руководство ею
Имеет место координация, начало регулирования

Однако содружество это не государство, а своеобразное объединение независимых государств. В основе содружества, как и при конфедерации, могут лежать межгосударственный договор, устав, декларация и иные юридические документы.
Цели, выдвигаемые при создании содружества, могут быть самыми различными. Они затрагивают важные интересы государства, что не позволяет их отнести к разряду второстепенных. Для достижения этих целей объединенным государствам приходится иногда ограничивать свой суверенитет. Как правило, члены содружества — полностью независимые, суверенные государства, субъекты международных отношений.
В содружестве могут создаваться надгосударственные органы, для координации действий государств. Денежные средства для целей содружества объединяются добровольно, в тех размерах, которые считаются достаточными и необходимыми. Правотворческая деятельность осуществляется в форме нормативных актов, которые принимают главы государств. Содружество как объединение государств может носить переходный характер. Оно может развиться в конфедерацию и даже в федерацию, а может, наоборот, при нерешенности, противоречивости интересов, целей государств, образовавших его, послужить этапом окончательной дезинтеграции этого специфического союза.
Британское содружество наций — это объединение независимых суверенных государств, возникших в результате распада Британской колониальной империи, проводящих самостоятельную политику и сотрудничающих на почве ранее сложившихся общих интересов и в целях содействия международному взаимопониманию. Взаимоотношения государств-членов между собой и с Великобританией определены в Вестминстерском статуте 1931 г. в качестве независимых и равноправных как во внутренней, так и во внешней политике. Декларация принципов Содружества (Сингапур, 1931) подтвердила добровольный характер Содружества действующего на принципах консенсуса. Британское содружество состоит из 30 республик и 21 монархии. Науру и Тувалу имеют статус «особых членов». Эта форма членства, освобождает их от обязательных взносов при сохранении возможности участия в программах технической помощи. Шестнадцать монархии признают в качестве главы государства британского короля, представленного в этих странах генерал-губернатором; пять монархий имеют собственных королей. Ежегодно в марте празднуется День Содружества. Структура Британского Содружества Наций:
— глава Содружества (Британский монарх);
— конференция Содружества;
— встреча на уровне министров;
— комитет высших должностных лиц (разработка политической стратегии);
— руководящие органы: Совет представителей Фонда технического сотрудничества Содружества, Научный совет Содружества, Совет Содружества по делам молодежи, Консультативная группа Содружества по управлению технологией;
— финансовый комитет, финансовый подкомитет (разработка и одобрение бюджета);
Комитеты (разработка проектов, финансовое и политическое планирование);
— секретариат.
Главой Содружества наций и ее символом является британский монарх.
Содружество независимых государств (СНГ) — межгосударственное объединение, созданное на основе соглашения о создании СНГ, подписанного в Минске 08.12.91 г. представителями трех республик СССР: РСФСР, Республики Беларусь и Украины. Устав СНГ принят в г. Минске 22.01.93 г. В соответствии с указанным Соглашением и Уставом СНГ целями Содружества являются развитие равноправного и взаимовыгодного сотрудничества народов и государств в области политики, экономики, культуры, образования, здравоохранения, и иных областях. Содружество не является ни государством, ни надгосударственным образованием. В целях обеспечения международной стратегической стабильности и безопасности сохранено объединенное командование военно-стратегическими силами и единый контроль над ядерным оружием. СНГ открыто с согласия всех его участников для присоединения к нему государств — членов распавшегося СССР, а также иных государств, разделяющих цели и принципы Содружества. В настоящее время членами СНГ являются 12 бывших республик СССР. Официальным местом пребывания межгосударственных органов СНГ является Минск. Некоторые государства- участники Содружества пошли по пути создания в рамках СНГ более узких союзов. Так, например, Россия и Беларусь подписали соглашение о создании Сообщества суверенных республик; учрежден Таможенный Союз в составе России, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана.
Сообщество государств. В основе Сообщества, как правило, лежит межгосударственный договор. Сообщество является еще одной своеобразной переходной формой государственной организации общества. Оно в большинстве случаев усиливает интернациональные связи государства, входящих в Сообщество, и эволюционирует в сторону конфедеративного объединения (Европейские сообщества).
В Сообщество могут входить ассоциированные члены — государства, принимающие те или иные правила, действующие в Сообществе. Порядок вступления в Сообщество и выхода и из него устанавливается членами этого образования. В Сообществе может быть свой бюджет (формируемый из отчислений членов-государств), надгосударственные органы. Целью Сообщества является выравнивание экономического и научно-технического потенциала государств, входящих в него, а также объединение условий этих государств, для достижения глобальных целей, упрощение таможенных, визовых и других барьеров.
Особо необходимо заметить появление такой формы государственного устройства как региональное государство — вся его территория целиком состоит из автономных образований, имеющих право собственного (местного) законодательства. Представителями данной новой формы государственного устройства являются такие страны, как Италия, ЮАР, Испания.


4. Государственный (политический) режим:
понятие и виды

Политический режим представляет собой совокупность способов и методов осуществления власти государством. Некоторые исследователи придерживаются мнения, что «политический режим» это слишком широкое понятие для данного явления и предпочитают использовать несколько иное — «государственный (государственно-правовой режим)». В отличие от понятий формы правления и формы государственного устройства, которые относятся к организационной стороне формы государства, термин «государственный режим» характеризует ее функциональную сторону — формы и методы осуществления государственной (а не иной) власти.
Государственно-политический режим — это совокупность методов и средств легитимизации и осуществления власти определенным типом государства. Легализация государственной власти как юридическое понятие означает установление, признание, поддержку власти законом прежде всего конституцией, опору власти на закон. Легитимация же государственной власти — это принятие власти населением страны, признание ее права управлять социальными процессами, готовность ей подчиняться. Легитимация не может быть всеобщей, поскольку в стране всегда найдутся определенные социальные слои, недовольные существующей властью. Легитимацию нельзя навязать, поскольку она связана с комплексом переживаний и внутренних установок людей, с представлениями различных слоев населения о соблюдении государственной властью, ее органами норм социальной справедливости, прав человека, их защитой. Легитимизация — это поддержка власти народом в виде выборов или референдумов. Определить суть режима, значит, определить насколько данная государственная власть формируется и контролируется народом.
Государственный режим — важнейшая составная часть политического режима, существующего в обществе. Политический режим — понятие более широкое, поскольку оно включает в себя не только методы государственного властвования, но и характерные способы деятельности негосударственных политических организаций (партий, движений, союзов).
Государственно-политический режим — это понятие, обозначающее систему приемов, методов, форм, способов осуществления государственной и политической власти в обществе. Это функциональная характеристика власти. Характер государственно-политичекого режима никогда прямо не указывается в конституциях государств (не считая распространенных указаний на демократический характер государства), однако почти всегда самым непосредственным образом отражается на их содержании.
Выделяют следующие разновидности политических режимов:
1. Демократический. Он присущ прежде всего странам с социально ориентированной экономикой, где существует сильный «средний класс». Государственная власть осуществляется с учетом конституционных положений о разделении властей, системы сдержек и противовесов и т.д. Методы принуждения строго ограничены законом, массовое или социальное насилие исключается. Государственная власть применяет различные методы прямых и обратных связей с населением.
Можно выделить две группы признаков, присущих данному виду политического режима.
Первая группа это формальные признаки: а) народ — основной источник власти; б) юридическое равенство всех граждан;
в) преобладание большинства над меньшинством при принятии решений; г) выборность основных государственных органов.
Вторая группа это реальные признаки: а) развитые институты представительной и непосредственной демократии; б) гарантирование гражданам политических прав и свобод; в) свобода информации и независимость СМИ; г) партийный и политический плюрализм; д) разделение властей; е) независимость профсоюзов; ж) местное самоуправление; з) сильная ограниченность политического и правоохранительного насилия; и) признание этнических и других социальных меньшинств.
Демократический государственный режим существует в США, Великобритании, Франции, Японии, Канаде, Австралии, ряде стран Европы.
2. Авторитарный. При таком режиме преобладают методы принуждения, но при этом сохраняются некоторые черты либерализма. Выборы в различные органы государственной власти являются формальными. Существует искаженный принцип разделения властей и как результат этого искажения явное доминирование исполнительной власти. Переизбрание главы государства (если это президент) не ограничено.
3. Тоталитарный. Режим целиком основан на методах физического, психического, идеологического принуждения. Существуют слитные партийно-государственные органы. Законом устанавливаются различные градации прав граждан. Местное самоуправление и разделение властей отсутствует.
4. Переходный. В некоторых странах существуют промежуточные, полудемократические режимы (Турция), в других — режимы переходные от тоталитаризма к авторитаризму (страны Африки), от тоталитаризма и авторитаризма к демократии (постсоциалистические государства Азии).
Рассмотрим подробнее черты демократичесмких и антидемократических режимов.
Демократия — (от греч. demokratia, буквально — народовластие) — политический режим, при котором государственная власть осуществляется правовыми методами в соответствии с законами, все граждане обладают равным правом участвовать в управлении государством, в том числе через свободно избранных представителей. Гражданам обеспечиваются личные, политические и гражданские права и свободы.
Как историческое явление демократия имеет свои весьма отдаленные прообразы, существовавшие в первобытнообщинном обществе — догосударственные, неразвитые, зачаточные формы отдельных демократических общественных институтов (неполитические демократические формы родового и племенного самоуправления). По мере эволюции древних обществ, возникали и развивались государства, изменялось их устройство, демократические институты видоизменялись, отмирали и возрождались в новых формах, в зависимости от конкретных исторических условий.
Первым демократическим государством, в античном понимании демократии, являлся город-государство Афины (V век до н.э.). Афинская демократия имела сословный характер, полноправные граждане не составляли большинства жителей. Содержание понятия демократия пересматривалось и расширялось в ходе исторического развития государства и общественных наук. Наибольший импульс развитию демократического политического режима придал созыв первого английского парламента (1265 г.) и дальнейшая парламентская практика в Англии, Великая французская революция (1789 г.) и рождение американского конституционализма (1787 г.).
Демократическое государство, в современном его понимании, отличается от государств других типов (деспотического, тоталитарного, авторитарного) следующими основными признаками, принципами: признание народа источником власти, носителем суверенитета (исключительно ему принадлежащей учредительной власти в государстве; равное право всех граждан на участие в управлении государством; обеспечение государством прав и свобод человека и гражданина в объеме, установленном законами, признание принципа подчинения меньшинства большинству (при принятии законов, выборах и других коллективных решениях); формирование основных органов государственной власти путем свободных выборов. Производными от основных признаков демократии являются: подконтрольность, подотчетность и ответственность государственных органов (и должностных лиц), формируемых путем назначения, перед представительными органами государственной власти и избранными должностными лицами; идеологическое и политическое многообразие, свобода деятельности общественных объединений; верховенство закона во всех сферах общественных отношений, в том числе и в деятельности государственных органов.
Различают институты представительной демократии (принятие основных решений полномочными выборными учреждениями - парламентом, другими представительными органами) и непосредственной демократии (принятие основных решений непосредственно гражданами, путем референдума, выборов, плебисцита).
Политический режим демократического типа имеет своей социально-экономической предпосылкой существование суверенных индивидуальных субъектов, являющихся собственниками экономических условий своей жизни и строящих отношения друг с другом на основе обмена и договора. Политическими предпосылками этого режима являются:
— отсутствие единой, обязательной для всех государственной официальной идеологии, которая однозначно определяет цель общественно-исторического развития, а иногда и политические средства ее достижения;
— наличие свободно формируемых внегосударственных политических партий, отражающих социальную дифференциацию гражданского общества;
— ограничение политической роли партий участием в выборах, на которых они выступают с разработанной избирательной программой, отражающей интересы представляемой партией социальной группы гражданского общества:
— функционирование политической системы, предполагающей борьбу, конкуренцию политических партий, соглашение между ними, образование коалиций политических сил, которые стремятся к парламентскому большинству и получению решающей роли в государственном управлении; предполагается, что возникающая таким образом политическая борьба есть отражение социально-экономической конкуренции внутри гражданского общества;
— существование не определяющего государственную политику и потому не несущего за нее ответственность меньшинства, в функцию которого входит оппозиционная политическая деятельность, разработка альтернативных программ общественного развития, позитивная критика государственного руководства, идеологическая и кадровая подготовка его смены;
— наличие политических свобод (гласность, свобода слова, печати, уличных шествий, демонстраций, митингов, протестов и т.д. и т.п.), при помощи которых суверенные объекты гражданского общества осуществляют свою самодеятельность в сфере политической жизни.
Главное в политическом режиме — порядок и условия формирования государственной власти. Условия демократии обеспечивают в этом процессе решающую роль народа. Демократический режим делает возможной последовательно определяющую связь населения с партиями, партий через периодически проводящиеся выборы с представительной властью, представительной власти с властью исполнительной. Такой порядок считается главным достоинством демократического политического режима, так как обеспечивает систематическую смену правителей мирным, ненасильственным путем.
Либерально-демократический режим является наиболее современной формой демократии. Либерально-демократический режим существует во многих странах. Некоторые ученые считают, что либеральный режим — это собственно не режим государственной власти, а условие существования самой цивилизации на определенном этапе ее развития. Но с последним утверждением трудно согласиться, так как в настоящее время идет эволюция политических режимов, в том числе и либерально-демократической формы. Либеральным называют такой демократический режим, политические методы и способы осуществления власти которого основаны на системе гуманистических и демократических принципов. Это прежде всего экономическая сфера взаимоотношений личности и государства. В условиях либерального политического режима человек в этой сфере обладает собственностью, правами и свободами, экономически самостоятелен и на этой основе политически независим. В отношениях личности и государства приоритет сохраняется за личностью. Либеральный режим отстаивает ценности индивидуализма, противопоставляя его коллективистским началам в организации политической и экономической жизни, которые, по мнению ряда ученых, ведут в конечном итоге к тоталитарным формам правления.
Из основного принципа демократического государства (признания народа источником власти) следует вывод о направленности деятельности государства в целом — в интересах большинства граждан. Однако, даже будучи закрепленной в законодательстве, социальная направленность политики государства реализуется в разных сферах жизни общества в разной мере в зависимости от соотношения политических сил. Степень активности участия граждан в управлении государства и степень открытости и подконтрольности гражданскому обществу деятельности государства в значительной мере зависит от правового режима деятельности средств массовой информации. В демократическом государстве СМИ играют основную роль в формировании общественного мнения, что непосредственно сказывается на действиях граждан во время выборов, референдумов. Если законодательством государства не обеспечены гарантии множественности, плюрализма, открытости, альтернативности, свободы и ответственности СМИ, гарантии недопущения монопольного влияния на СМИ со стороны реально властвующих финансовой и политической элит, то неизбежно манипулирование общественным мнением, навязывание обществу неадекватной картины социальной жизни.
Основные черты антидемократических режимов:
Тоталитаризм — это одна из форм господства (тоталитарное государство) характеризующаяся его полным (тотальным) контролем над всеми сферами жизни общества; фактической ликвидацией конституции, прав и свобод; репрессиями в отношении оппозиции и инакомыслящих. Для политического режима тоталитарного толка характерно насильственное навязывание населению государства общественных порядков, чьи модели разработаны на основе единой идеологии. Господство этих порядков достигается посредством монопольного тоталитарного контроля над политикой, экономикой, культурой и бытом. Идеологическое и организационное единство обеспечивается политическим господством партии, возглавляемой вождем. Она подчиняет себе государство. В ее руках находятся средства массовой информации, печать. В методах управления преобладают политическое и физическое насилие, полицейский и жандармский террор. Подобные свойства, казалось, исключают возможность ненасильственной смены тоталитарной власти. Однако опыт государств Восточной Европы и СССР показал, что тоталитарный политический режим способен к самоизлечению, с постепенным и относительно мирным переходом посттоталитарному, а затем, по-видимому, и к демократическому государственно-политическому режиму.
Авторитаризм — это система власти, характерная для антидемократических политических режимов. Характеризуется сосредоточением всей государственной власти в руках одного лица или органа, отсутствием или ущемлением основных политических свобод (слова, печати), подавлением политической оппозиции. Обычно сочетается с личной диктатурой. В зависимости от сочетания методов правления может варьироваться, от умерено авторитарного режима с формальным сохранением атрибутов демократии до классической фашисткой диктатуры.
Авторитарный политический режим является промежуточным между тоталитарным и демократическими режимами, переходным от одного к другому. При этом переход может осуществляться как в сторону демократии, так и в сторону тоталитаризма. Переходный, промежуточный характер авторитарного режима определяет «размытость», нечеткость его свойств. В нем наблюдаются черты и тоталитаризма, и демократии. Главная его особенность состоит в том, что государственная власть не имеет тоталитарного характера и не достигает полного контроля над всеми сферами жизни. В нем нет единой государственной, обязательной для всех идеологии, которая заменяется идеологическими конструкциями типа теории национального интереса, идеями патриотизма. Управление осуществляется не столь жестким, как при тоталитарном режиме способом. Массовый террор отсутствует.
Авторитарные политические режимы, как правило, появляются на сцене истории тогда, когда власти намерены приступить к коренным реформам общественного строя и осуществить «революцию сверху».

Контрольные вопросы

1. Что такое форма государства?
2. Что представляет собой форма правления? Какие виды формы правления различают? В чем основные отличия монархической и республиканской форм правления?
3. Что такое форма государственного устройства? В чем основные различия простых и сложных государств? Каковы основные признаки федерации?
4. Что характеризует категория государственный (политический) режим? Какие виды режимов различают?

Список литературы

Васильев А.В. Теория права и государства: Курс лекций. М.: Изд-во РАГС, 2000. Тема 22.
Лазарев В. В., Липенъ С. В. Теория государства и права: Учебник. М., 2000. Тема 5. Раздел II.
Мальцев Г.В. Пять лекций о происхождении и ранних формах права и государства. М.: Изд-во РАГС, 2000
Общая теория государства и права: Учебник для вузов: В 3 т. /Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2001. Т. 1. Глава XI.
Общая теория права и государства / B.C. Афанасьев, А.П. Герасимов и др. / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1999. Тема 23. Раздел V.
© Догадайло Е.Ю., 2003

Глава III
Правовое и социальное государство

Понятие и признаки правового государства.
Социальные функции государства в истории его развития.
Понятие «социальное государство»




1. Понятие и признаки правового государства

Понятие «правовое государство» воплощает в себя идеи господства права, равноправия, справедливости, отсутствие внеправового насилия в обществе, в первую очередь, со стороны государства. Формирование этих идей и практика их реализации имеет длительную и достаточно сложную историю.
Начало разработки проблемы соотношения государственной власти и права положили такие мыслители древности как Солон, Платон, Аристотель. Так, Солон еще в VI в. до н. э. говорил о необходимости соединения силы государственной власти и права. Он полагал, что государство должно действовать на основе права.
Платон, разрабатывая теорию идеального государства, писал о том, что в обществе должно существовать разделение труда между тремя сословиями — философами, стражами и ремесленниками. При этом он полагал, что такое государство является законным и что законы должны четко и детально регламентировать все стороны жизни членов такого общества и регулировать их деятельность.
О необходимости господства справедливых законов в обществе говорил и Аристотель. Более того, он, как и Платон, полагал, что только при господстве законов возможно существование государства вообще.
Идея господства права, превалирования его над государством присутствовала и у всех более поздних мыслителей и ученых философов и правоведов. Термин «правовое государство» был сформулирован и утвердился в немецкой юридической литературе в первой трети XIX в. в работах К.Т. Велькера, Р. фон Моля и др.
В последующем этот термин получил широкое распространение в разных странах, в том числе и в России. Его признавали такие ученые как Б.А. Кистяковский, П. И. Новгородцев, П.А. Покровский, В.М. Гессен, П.И. Палиенко и др. Так, В.М. Гессен писал: «Правовое государство в своей деятельности, в осуществлении правительственных и судебных функций связано и ограничено правом, стоит под правом, а не вне и над ним»1 [1 Гессен В. О правовом государстве // Правовое государство и всенародное голосование. Вып. II. СПб., 1906. С. 11.].
Одним из главных идеологов правового государства был И. Кант. Он разработал его основные черты и характеристики, определил его соотношение с правом, и на этой основе — взаимоотношения граждан и государства. Так, он полагал, что положительное и справедливое право существует естественно и априорно, а потому, следуя этому объективному и естественному праву, государство вместе с гражданами выполняет существующие законы.
Современные ученые, в том числе и российские, характеризуя правовое государство, также обусловливают его существование господством права. Так, В.С. Нерсесянц пишет: «правовое государство можно определить как правовую форму организации и деятельности публично-политической власти и ее взаимоотношений с индивидами как субъектами права, носителями прав и свобод человека и гражданина»2 [2 Нерсесянц B.C. Правовое государство, личность, законность. М., 1997. С. 15.].
При этом В.С. Нерсесянц выделяет два уровня в правовом государстве. Первый — это соблюдение законности в деятельности государства, и второй — законность самих законов, наличие правовых законов. «Правовой закон и правовое государство внутренне взаимосвязаны: в обоих случаях речь идет о различных формах выражения (нормативный и институциональных формах) идеи и принципа господства права»3 [3 Там же. С. 14.].
В истории европейских стран имеются примеры, когда государства, отличающиеся по форме государственного правления, устройства и политического режима объявлялись правовыми. Так, например, Бисмарк объявлял Германию в период своего правления правовым государством. Затем Гитлер также утверждал, что Рейх является правовым государством. В настоящее время в Основном законе ФРГ записано, что немецкое государство — правовое.
Сравнение немецкого государства разных исторических периодов показывает, что между ними существовали существенные различия. Так, при Бисмарке германское государство было монархическим, во время правления Гитлера — фашистским. В них право не занимало господствующее положение. Государство не было демократическим. Отсутствовали широкие права и свободы граждан. Главную роль в обществе играло государство. Поэтому эти государства объективно не являлись правовыми. Современное немецкое государство может считаться правовым, поскольку во всех основных сферах общественной жизни и деятельности государственных органов право является главным фактором.
В современной юридической науке разработаны основные признаки правового государства, характеризующие его как специфический вид государства.
Первым и одним из главных признаков является отсутствие в обществе властных структур, стоящих вне и над органами государственной власти. Все государственно-властные полномочия должны принадлежать и осуществляться только публичными органами государства. Никакие другие органы и организации не могут быть наделены правом осуществлять публичную политическую власть.
Организация, порядок формирования и полномочия всех государственных органов должны быть урегулированы Конституцией и законодательством.
Не может считаться правовым государство, в котором высшим государственным органом является партия или религиозное формирование. Так, в условиях Советской власти в СССР руководящей и направляющей силой была КПСС. Решения органов КПСС — съездов, Центрального Комитета. Политбюро являлись определяющими для всех государственных органов, которые были обязаны их выполнять. При этом партийные органы не несли юридической ответственности за свои решения.
Аналогичное положение существовало и существует в некоторых странах, например мусульманских, где действительными руководителями государства являются служители религии.
Вторым признаком правового государства является принцип разделения властей. Этот принцип позволяет взять под контроль законность деятельности различных ветвей власти и недопустимость узурпации одной ветвью всей полноты власти в государстве. Этот признак правового государства имеет очень важное значение. Он формировался в теории и на практике на протяжении длительного времени.
Его идеи возникли еще в Древней Греции. Так, Аристотель писал, что в любом государстве имеются «три элемента: первый — законосовещательный орган о делах государства, второй — магистратуры (именно: какие магистратуры должны быть вообще, какие из них главные, каков должен быть способ их замещения), третий — судебные органы»1 [1 Аристотель Политика. IV, 11, 1, 12, 97 н 30.].
Это разделение на три элемента не имеет прямого отношения к разделению властей в правовом государстве, но они положили начало идее о таком разделении.
Наиболее полно эта идея была проработана Д. Локком, Ш. Монтескье, И. Кантом, Г.Ф. Гегелем и Т. Джефферсоном. Они сформулировали необходимость разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. При этом Монтескье критиковал позицию древних греков. Он писал: «Греки не составляли себе правильного представления о распределении трех властей в правление одного; они дошли до этого представления только в применении к правлению многих и назвали государственный строй такого рода политией»1 [1 Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 303.].
Разделение властей Гегель считал «гарантией публичной свободы»2 [2 Гегель Г.Ф. Философия права. М., 1990, С. 67.]. Эта гарантия заключается в том, что при разделении властей осуществляется взаимный контроль за законностью осуществления полномочий каждой ветвью власти, недопускается узурпация всей полноты одной ветвью власти, а значит и ликвидация демократических прав и свобод.
Законодательная и исполнительная власти с помощью системы сдержек и противовесов сдерживают друг друга, не позволяют нарушать законодательство и выходить за рамки своих полномочий.
Судебная власть контролирует соответствие актов и действий законодательной и исполнительной властей Конституции страны, а в случае несоответствия признает их неконституционными, и они утрачивают силу.
Разделение властей является организационной основой правового государства и важным условием его существования.
Третьим признаком правового государства является верховенство закона по отношению ко всем другим нормативным правовым актам, а также верховенство и прямое действие Конституции как основного закона государства. Последнее означает соответствие всех законов Конституции и непосредственное действие основных норм Конституции, в первую очередь касающихся прав и свобод граждан, таких, как равенство всех перед законом и судом, право на жизнь, на свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени и др.
Эти и другие нормы Конституции, закрепляющие права и свободы граждан, не требуют принятия дополнительных законов и никакие законы не могут отменить или изменить их. Суды и другие государственные органы при рассмотрении вопросов о нарушении прав и свобод граждан могут ссылаться непосредственно на Конституцию как на юридическое основание принимаемого ими решения.
Четвертый признак заключается в том, что основные органы государственной власти формируются непосредственно населением на основе норм демократического избирательного права. Данное положение в первую очередь относится к органам законодательной власти, которые создают правовую основу жизни и деятельности всех государственных и иных органов и организаций, должностных лиц и граждан.
Избрание населением своих представителей в законодательные органы и контроль за их деятельностью способствуют выражению в праве воли народа и закреплению интересов граждан. Данное обстоятельство также имеет важное значение для господства права в обществе, поскольку право, соответствующее интересам населения, способствует добровольному его исполнению, снижению уровня правонарушений, укреплению законности и правопорядка.
Совершенное и справедливое законодательство является правовой основой правового государства.
Одним из условий существования правового государства является гражданское общество, которое представляет собой совокупность самоуправляемых общественных, религиозных, частнопредпринимательских и иных образований, действующих независимо от государства, но на основе норм права, морали, нравственных и собственных правил. Тем самым гражданское общество сужает сферу непосредственной властной управленческой деятельности государства и расширяет правовое поле, повышает роль права в обществе.
Одновременно гражданское общество способствует укреплению законности и правопорядка в деятельности самого государства, поскольку выступает контрагентом в правоотношениях, возникающих между структурами гражданского общества и государственными органами.
Государство не может быть признано правовым, если его внутреннее законодательство в области прав, свобод и обязанностей граждан не соответствует наиболее прогрессивным и демократическим общепризнанным нормам и принципам международного права. Известно, что нормы, созданные международными органами и организациями, особенно в сфере прав и свобод человека, обязанностей государств по отношению к своих гражданам, как правило, во многом опережают по своему демократизму национальные системы права многих стран. Поэтому приведение внутреннего законодательства в соответствие с международными нормами и правилами способствует не только совершенствованию правового регулирования и укреплению демократии, но и переходу внутригосударственного права на более высокий уровень, соответствующий требованиям правового государства.
Важным фактором, определяющим ведущую роль права по отношению к государству, является право граждан обжаловать в суд неправомерные действия и акты любых государственных органов и право судов защищать права граждан. Правозащитная деятельность независимых судов создает реальные возможности для претворения в жизнь одного из главных принципов правового государства — верховенство закона и соблюдение законности в обществе.
Наибольшая независимость судов обеспечивается в случае, если суды образуют самостоятельную ветвь государственной власти — судебную, что возможно только при условии разделения властей в государстве.
Реально правовое государство может существовать тогда, когда все граждане не только реализуют свои права, но и выполняют возложенные на них обязанности. По мнению Канта права и обязанности неразрывно связаны. Их неразрывность объясняется тем, что права одного человека ограничены правами другого. Это означает, что человек может делать все, но при этом не нарушать права других людей, т. е. обязан соблюдать их права. Таким образом, свободное существование человека в правовом государстве возможно в случае, если он, реализуя свои права, выполняет обязанности по отношению к другим субъектам права.
Права и обязанности граждан, а также порядок реализации прав, выполнения обязанностей и ответственность должны быть четко урегулированы законодательством. Такое урегулирование необходимо для того, чтобы свобода человека не превратилась в произвол и анархию, а носила правовой и рациональный, социально полезный характер.
В правовом государстве законодательство должно соответствовать праву народа, а система органов государственной власти — иметь правовую организацию.
Известно, что нормы права в конечном счете создает народ. Общество в процессе своей практической жизни и деятельности вырабатывает нормы и правила, которые в последующем приобретают форму правовых актов.
Народ формирует также и другие правила поведения, такие, как нормы культуры, морали, нравственности, а также социальные ценности, которыми люди руководствуются в своей жизни. К их числу относятся честь, совесть, честность, порядочность, разумность, справедливость и др. Законодатели правового государства, создавая законы, обязаны исходить из этих социальных ценностей и правил поведения, сформированных народом.
Организация системы государственной власти также должна формироваться в соответствии с менталитетом народа, его традициями, обычаями, социальными ценностями, национальными и иными особенностями.
В этом случае законодательство, характер и структура государственной власти будут соответствовать праву народа и восприниматься им как свое, а не чуждое ему явление.
Пятый признак правового государства — принцип взаимной ответственности государства и личности. Сущность данного принципа заключается в том, что отношения между личностью и государством, его органами и должностными лицами основываются на праве. В результате государство не может воздействовать на личность, в том числе и принудительно, вне норм права. Оно должно соблюдать все права и свободы граждан.
Одновременно граждане также должны выполнять обязанности по отношению к государству, возложенные на них правом, а государство имеет право требовать от граждан выполнения обязанностей в соответствии с предусмотренными законом условиями и с соблюдением процедуры принуждения.
Государство в свою очередь должно выполнять возложенные на него законом обязанности по отношению к гражданам, такие, например, как защита прав и свобод, имущества, неприкосновенности личности и т.д. Вместе с тем граждане обязаны выполнять законные требования государства, его органов и должностных лиц. Обязанности на граждан могут быть возложены и непосредственно законом. Например, конституционная обязанность платить установленные законом налоги.
Таким образом, в правовом государстве главным регулятором отношений между гражданами и государством выступает право. Исключается произвольная, т. е. не предусмотренная законодательством, деятельность государства по отношению к гражданам и, соответственно, граждан по отношению к государству.
Правовое государство не существует и не может существовать вне связи с экономикой страны, ее социальными, культурными, нравственными и правовыми условиями, которые оказывают большое влияние на его формирование и функционирование.
Экономической основой правового государства является многоукладная экономика, действующая на основе рыночных законов, равенство всех форм собственности, развития частнопредпринимательской деятельности.
Социальной основой выступает развитое гражданское общество, которое объединяет свободных граждан, их формирование, другие негосударственные структуры, действующих независимо от государства на основе правовых и иных социальных норм.
Культурной основой выступает достаточно высокий уровень образования населения и государственных служащих, знание ими законодательства, строгое выполнение требований закона государственными и иными органами и организациями, должностными лицами, гражданами, умение граждан использовать право для защиты своих интересов в суде и другими законными способами.
Нравственную основу образуют общечеловеческие принципы гуманизма, справедливости, равенства, свободы личности, уважение ее прав.
Правовой основой выступает совершенное законодательство, соответствующее интересам большинства населения, полностью регулирующее подлежащие правовой регламентации общественные отношения, правомерное поведение и деятельность государства, его органов, должностных лиц, общественных и иных организаций, граждан.


2. Социальные функции государства в истории его развития.
Понятие «социальное государство»

Понятие «социальное государство» возникло после Второй мировой войны, когда возникли страны социализма, а идеи социалистического переустройства общества были достаточно популярны. В этих условиях ученые и политики капиталистических стран высказывались о том, что богатые должны поделиться частью своего богатства с бедными в противном случае они могут потерять все.
Следует отметить, что для высказывания этих идей имелись достаточно веские основания, поскольку государство нередко действовало в интересах богатых людей, создаваемых ими экономических структур, в первую очередь, могущественных промышленных и финансовых корпораций, оказывавших сильное влияние на государственные органы, правительство. В результате роль государства как органа всего общества, призванного выражать и защищать его интересы, значительно снижалась. Нередко оно противостояло основной массе населения, тем самым вызывая к себе негативное отношение, что приводило к конфронтации, классовой борьбе и стремлению народа разрушить такое коррумпированное государство.
В настоящее время сложилось представление о социальном государстве как об определенном виде государства, имеющем свои специфические черты. Оно характеризуется как демократическое государство с устойчивой развитой экономикой, позволяющей ему решать основные социальные вопросы жизни общества.
Любое государство выполняет в той или иной степени социальные функции и имеет определенные социальные черты. Термин «социальное государство» предназначен для того, чтобы подчеркнуть способность современного государства осуществлять социальную политику, т. е. обеспечить максимальную трудовую занятость населения, создать систему здравоохранения, в том числе бесплатную, систему образования, нормальные материальные условия жизни пенсионеров, нетрудоспособных, безработных, малообеспеченных семей, малоимущих, вести борьбу с преступностью и т.д.
Данные направления деятельности современных цивилизованных демократических государств приобретают все большее значение. Конечными целями социальной политики являются достижение равновесия, стабильности и безопасности жизни в обществе, целостности и динамизма его развития, обеспечение достаточными материальными, организационными и иными ресурсами их прогресса и совершенствования, а в конечном счете создание условий для спокойной жизни граждан, уверенности их в завтрашнем дне.
Известно, что в обществе сохраняется спокойствие и стабильность, когда количество недовольных или несогласных с проводимой государством политикой составляет не более 20% населения. Если же эта цифра достигает 25—30%, то в обществе возможны открытые выступления против государственной власти, правовые столкновения, вооруженная борьба, что может привести к насильственному изменению социально-политического строя общества, значительному снижению экономического и социального потенциала страны. Поэтому современное демократическое государство, для того чтобы избежать эти негативные явления, должно проводить социальную политику по следующим основным направлениям.
— Научное прогнозирование развития экономики, динамики населения.
— Создание новых отраслей промышленности и рабочих мест в них.
Разработка соответствующих планов-прогнозов, сырьевое, техническое, финансовое и кадровое обеспечение их выполнения. Данный вопрос современное социальное государство решает на основе рыночных отношений путем проведения оптимальной налоговой политики, дотаций, льготных кредитов, субвенций. Одновременно социальное государство стимулирует развитие частного предпринимательства, особенно малого бизнеса в сочетании с репрессивными методами и борьбой с наркобизнесом, нечестной конкуренцией, монополизмом в экономике.
— Перераспределение материальных средств между регионами, направление их на обеспечение достигнутого страной среднего уровня жизни на всей территории страны, недопущение массовой, стихийной миграции населения в наиболее обеспеченные районы.
— Регулирование уровня жизни различных слоев населения с помощью налогов, оказания благотворительной помощи и материальной поддержки наименее обеспеченным слоям населения.
— Создание государственных гарантий для предотвращения стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотии, техногенных катастроф, быстрейшего устранения их последствий, оказания помощи пострадавшему населению.
При проведении социальной политики неизбежно встает вопрос о социальных приоритетах, т. е. задачах, которые на данном этапе должны решаться первыми. Выбор приоритетов, как правило, протекает на фоне столкновения интересов различных слоев, групп населения, регионов. Социальная политика предполагает максимальный учет взаимосвязи этих интересов, определения наиболее важных направлений развития общества, решения самых острых и актуальных задач, предотвращающих социальное напряжение в обществе и возможные конфликты.
Проведение социальной политики предполагает использование демократических форм и методов при решении вопросов социальной политики, свободное выражение суждений всеми заинтересованными сторонами, участие их в контроле за реализацией принятых решений, внесение, в случае необходимости, определенных корректировок.
Социальная политика реализуется через разовые мероприятия и социальные программы, рассчитанные на длительный срок. Государственные социальные программы разрабатываются, утверждаются, реализуются и финансируются государством, его соответствующими органами.
В зависимости от форм собственности социальные государства, могут быть разделены на государства основанные на государственной форме собственности на основные социальные ресурсы, и основанные на частной и государственной формах собственности, являющихся равноправными.
В государствах с нерыночной экономикой и государственной собственностью на все материальные и финансовые ресурсы, находящиеся в социальной сфере, социальное обеспечение осуществляется в отношении всего населения и за счет единого государственного бюджета, средства которого государственными органами распределяются централизованно между регионами, различными слоями и группами населения, в том числе их пенсионного обеспечения, выдачи пособий, других социальных выплат, предоставления жилья и т.д.
Такая система социального обеспечения существовала и существует в странах с нерыночной экономикой, где государство определяет величину средств, предназначенных для строительства жилья, определяет порядок его предоставления различным категориям граждан. Государство также решает вопросы создания учебных заведений, порядка приема и обучения в них, виды и размеры пенсий, пособий, характер медицинского обслуживания, создание и деятельность театров, других учреждений культуры. При этом объем и качество социального обеспечения различных категорий граждан зависит от их должностного положения, социального статуса, других критериев.
В условиях существования различных форм собственности и рыночных отношений социальные функции государства в основном направлены на социально малообеспеченные слои населения — нетрудоспособных граждан, сирот, инвалидов, многодетных семей, безработных. Остальным слоям населения социальная помощь государством, как правило, не предоставляется. Они самостоятельно решают свои социальные вопросы на основе рыночных отношений и не обращаются за помощью к государству.
В зависимости от распределения полномочий в решении социальных вопросов социальные государства могут быть разделены на следующие виды:
— государства, в которых все полномочия в социальной сфере принадлежат центральным государственным органам;
— государства, в которых все полномочия в социальной сфере распределены между центральными и местными органами, а в федеративных государствах также и органами субъектов федерации.
Первый способ решения социальных проблем характеризуется тем, что все предназначенные для социальной сферы материальные и финансовые ресурсы сосредоточиваются в едином государственном бюджете, и их величина и направления расходования определяются центральными государственными органами из государственного бюджета. Местные органы в решении вопросов социального обеспечения не принимают участия и только выполняют решения центральных органов.
Во втором случае определенными полномочиями в решении социальных проблем обладают и региональные органы. Такое положение имеет место тогда, когда регионы — субъекты Федерации, местные территориальные образования — имеют право формировать и распределять собственные бюджеты. В этом случае часть материального и финансового обеспечения социальной сферы ложится на региональные органы, которые самостоятельно, либо по согласованию с центральными органами, решают отнесенные к их полномочиям социальные вопросы.
В зависимости от участия в социальной деятельности государства негосударственных структур социальные государства могут быть разделены на государства, в которых такое участие имеет место или не имеет.
В первом случае наряду со средствами, выделяемыми из государственного или регионального бюджетов, функционирования некоторых структур социальной сферы, например, медицинское обслуживание, профессиональное образование, социальное страхование, оказание материальной помощи малообеспеченным людям может производиться за счет средств частных предприятий, других частнопредпринимательских структур, различного рода фондов, общественных формирований. Они создают и финансируют деятельность медицинских учреждений, жилья для бездомных, приюты для сирот, другие формы социального обеспечения населения.
Во втором случае все социальные проблемы решаются только государственными органами за счет средств государственного бюджета. Негосударственные, частнопредпринимательные и иные структуры не участвуют на постоянной основе в решении социальных вопросов.
В странах с нерыночной экономикой учреждения социальной сферы могут быть не только непосредственно государственными, но и находиться на балансе государственных предприятий и учреждений. Однако средства на их создание, содержание и обслуживание населения выделяются централизованно из государственного бюджета, по решению соответствующих государственных органов. Поэтому существование социальных учреждений при предприятиях является формальным. По существу, вся социальная сфера является государственной.
Данное различие социальных государств в определенной степени является условным, поскольку в каждом из названных видов могут присутствовать элементы других видов. Возможно деление и по другим основаниям. Однако необходимо отметить, что современные социальные государства во многом отличаются друг от друга по методам, формам и характеру социальной деятельности, что дает достаточные основания для их деления на виды.


Контрольные вопросы

1. Что такое правовое государство? Как происходил процесс формирования представлений о правовом государстве в истории политико-правовой мысли?
2. Какие признаки правового государства выделяются современной наукой?
3 Что такое социальное государство?
4. Какие виды социальных государств различают в современном мире?

Список литературы

Васильев А. В. Теория права и государства: Курс лекций. М.: Изд-во РАГС, 2000. Тема 27.
Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права: Учебник. М., 2000. Тема 20. Раздел IV.
Общая теория государства и права: Учебник для вузов: В J т./ Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2001. Т. 1. Глава XIV.
Общая теория права и государства / B.C. Афанасьев , А.11. 1е-расимов и др. / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1999. Тема 28.
©Васильев А. В., 2003


Глава IV
Сущность и происхождение права. Роль права в жизни общества


Понятие права. Право в системе социальных норм.




1. Понятие права

Право представляет собой определенный вид социальных норм, т. е. правил поведения. Кроме права в обществе существуют и другие социальные нормы, такие, как нормы морали, нравственности, обычаи, традиции, правила хорошего тона, нормы общественных организаций. Все они регулируют поведение человека. Однако право имеет специфические черты, отличающие его от других социальных норм и характеризующие его сущность.
Сущность права состоит в том, что его нормы устанавливаются или санкционируются, т. е. утверждаются государством, которое гарантирует их исполнение властной принудительной силой. Нормы права могут также устанавливаться непосредственно самим народом в порядке референдума, либо в качестве правовых могут признаваться обычаи, религиозные или иные нормы. Но исполнение их всегда обеспечивается принудительной силой государства. Все другие социальные нормы не связаны с государством. Однако связь права с государством, характеризующая его сущность не раскрывает всех черт и характерных особенностей.
Основные характеристики права:
1. Характер права обусловлен экономическими, политическими, культурными, национальными и иными объективными условиями жизни общества.
Так, в условиях рыночной экономики право регулирует отношения собственности на основе рыночных экономических законов. Оно устанавливает равноправие всех форм собственности, разрешает частное предпринимательство, конкуренцию, свободное установление цен на основе спроса и предложения.
В условиях огосударствленной экономики оно запрещает частную собственность и частное предпринимательство, производство продукции осуществляется на государственных предприятиях, а ее продажа происходит через государственные магазины.
В условиях абсолютной монархии право закрепляет наследственную монархическую форму правления в государстве, полновластие царствующего монарха и бесправие поданных.
В фашистских, авторитарных, тоталитарных государствах право регулирует общественные отношения в интересах правящей элиты, клана, запрещает свободные выборы, многопартийность, устанавливает суровую ответственность за нелояльное отношение к власти.
В демократических государствах право, наоборот, определяет широкие права и свободы граждан, в том числе право на формирование государственных органов путем свободных выборов, разрешает многопартийность, включая существование оппозиционных партий и т.д.
В многонациональных государствах право призвано регулировать межнациональные отношения, а при существовании нескольких конфессий, соответственно, определяет межрелигиозные отношения.
У других социальных норм нет такой непосредственной связи с экономическими, политическими и иными реальными обстоятельствами. Например, нечестность, непорядочность, обман, насилие, неуважение других людей осуждается нормами морали и нравственности, как правило, при любом экономическом и политическом устройстве общества.
2. Право регулирует наиболее важные, главные общественные отношения, а именно: государственное устройство, порядок формирования и деятельности основных государственных органов, характер их взаимодействия. Право также запрещает под угрозой наказания наиболее опасные и вредные для общества действия и поступки, такие, например, как убийство, свержение власти насильственным путем, хищение чужого имущества, т. е. те отношения, от которых зависит устойчивость государственной власти, сохранение и определенное функционирование основных экономических и политических институтов государства, безопасная жизнь граждан, общественное спокойствие.
Другие социальные нормы регулируют менее значимые социальные отношения, не имеющие столь важного значения для жизни общества. Например, согласно нормам морали, принято уступать место в общественном транспорте пожилым людям и инвалидам. Однако невыполнение этого правила не грозит крупными социальными и государственными потрясениями, не причиняет обществу значительного вреда.
3. Право выражает волю и закрепляет интересы господствующего слоя, клана, элиты, которым принадлежит государственная власть. В современных демократических государствах в праве выражается воля большинства граждан и сочетаются интересы различных слоев, классов, групп общества, которые и защищаются правом.
Так, например, в демократическом государстве право закрепляет разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, определяет их полномочия, порядок деятельности, запрещает вмешательство одной ветви власти в дела другой, и, тем самым, не допускает захват одной властью всей полноты власти в государстве, устанавливает независимость судебной власти, предоставляет ей право проверять конституционность и законность деятельности законодательной и исполнительной власти, закрепляет выборность и подконтрольность народу основных органов государства.
В недемократических государствах право, наоборот, устанавливает принадлежность всей полноты государственной власти одному лицу, например, монарху, либо небольшой группе лиц, клану, одной партии, религии, закрепляет существование любых других государственных органов, неподконтрольных, нсподчиненных центральной власти. Оно также закрепляет формирование ее высших органов независимо от воли населения, например, по наследству либо по решению религиозных или иных органов.
Таким образом, право является политизированным социальным явлением. Оно выражает и закрепляет политику, проводимую теми, кто осуществляет государственную власть. Эта политика может быть антинародной, направленной на ущемление его прав и интересов, либо, наоборот соответствовать им.
Другие социальные нормы политически более нейтральны. Они выражают либо общечеловеческие принципы честности, справедливости, добропорядочности, уважения других людей, либо призваны удовлетворять неполитические интересы членов какой-то общественной или иной организации и регулировать их отношения внутри этой организации,
4. Право представляет собой единую иерархичную, систематизированную и взаимосвязанную совокупность правовых норм. Другие социальные нормы не имеют такой жесткой системы. Они разделены на обособленные и самостоятельные группы, относящиеся к различным видам общественных отношений (например, нормы морали, нравственности, культуры), к разным религиям, нациям, общественным организациям и могут иметь существенные различия.
Итак, право современного демократического государства — это обусловленная материальными и социально-культурными обстоятельствами жизни общества, его социальным и национальным составом, традициями и обычаями воля большинства народа как результат сочетания индивидуальных, коллективных и общих интересов, выраженная в нормах права, содержащихся в письменных актах и являющихся общеобязательными, поддерживаемыми государством правилами поведения и деятельности юридических и физических лиц. При этом необходимо отметить, что если воля большинства народа как осознанная направленность его деятельности является содержанием права, то нормы права, т. е. правила поведения, в которых выражается эта воля, представляют его форму.
В юридической науке выделяют два понимания права: объективное и субъективное.
Объективное право определяется как совокупность правовых норм, которая существует объективно и независимо от тех, на кого она распространяется.
Субъективное право — это право конкретного лица в конкретных условиях. Оно включает в себя: а) конкретные права данного субъекта права; б) соответствующие этим правам обязанности других людей; в) определенный порядок реализации гражданина в соответствии с имеющимися у него правами; г) субъективные права лица поддерживаются и защищаются государством.
Для человека большее значение имеет субъективное право, т. е. совокупность конкретных прав, которые он может реально использовать в своей жизни и деятельности.
Некоторые современные ученые включают в право также правовую политику, принципы права, правосознание. Названные факторы относятся к социально-правовым явлениям, но не к праву, поскольку у них нет основных признаков права — нормативности, они не создаются субъектами правотворческой деятельности в процессе правотворчества, у них нет санкций, применяемых государством. Поэтому правовая политика, принципы права и правосознание не могут быть включены в систему правовых норм, образующих право.
Право — очень сложное социальное явление. Оно имеет много аспектов, которые характеризуют его с разных сторон. В связи с этим разные ученые различают несколько концепций социальной сущности и назначения права.
Различное понимание права объясняется несколькими объективными и субъективными причинами.
К основным концепциям понимания права относятся нормативистская, социологическая, психологическая, естественная, классовая, позитивистская и интегративная.
В нормативистской концепции право рассматривается как иерархия норм, в которой каждая верхняя или вышестоящая норма обусловливает существование нижестоящей. Самой верхней нормой является конституция. Далее идут законы и другие нормативные правовые акты. Юридическая сила и законность каждой нормы определяется вышестоящей нормой права, которой является государство, которое само есть правовая организация, организованный правопорядок.
Социологическая концепция возникла во второй половине XIX в., когда развивалось предпринимательство как свободная деятельность людей в сере экономики.
Основной тезис этой концепции звучит так: право нужно искать не в нормах права, а в самой жизни. Законы — всего лишь пожелания вести себя определенным образом. Поэтому главным в праве является реальные общественные отношения, создаваемые гражданами, должностными лицами, органами и организациями, которые охраняются и защищаются государством, государственной властью. И решение правового вопроса основано на выяснении сути этого отношения между людьми или другими субъектами, а не на формальной норме права.
Психологическая теория основана на психологическом, эмоциональном отношении к имеющему юридическое значение факту, событию.
Согласно теории естественного права, каждому человеку с момента рождения принадлежат права и свободы. А затем эти принадлежащие человеку права и свободы находят свое выражение в праве, они собственно и образуют право.
Классовая, марксистско-ленинская теория характеризует право как волю господствующего класса, возведенную в закон, волю, содержание которой определяется материальными условиями жизни этого класса. Согласно данной теории, любой класс, ставший господствующим устанавливает право, отвечающее его интересам, и подавляет интересы других классов.
Интегративная (современная) теория включает в себя черты многих других концепций. Она признает нормативность права, одновременно допускает создание норм права судьями, когда их решения соответствуют жизни, реальным обстоятельствам. Признаются также естественные права человека, например, право на жизнь, на неприкосновенность личности. Одновременно считается, что право имеет общесоциальное значение. Его содержание определяется социально-экономическим и политическим строем, классовым и национальным составом общества, уровнем религиозности населения, другими обстоятельствами и выражает волю большинства населению на селения на основе сочетания интересов различных слоев, больших групп населения, различных религий, наций, других социальных формирований.


2. Право в системе социальных норм

Общество — сложная совокупность разнообразных социальных отношений, нуждающаяся во внутреннем упорядочении в целях обеспечения эффективного развития и обеспечения выживания человека как вида.
Социальный порядок устанавливается в обществе в результате действия разнообразных механизмов.
«Стихийные» регуляторы.
Они представляют собой непосредственное проявление естественных законов природы и общества — демографические процессы, инфляционные ожидания, стихийные бедствия, увеличение продолжительности жизни, оказывающие влияние на поведение отдельного человека;
Социальные регуляторы.
Социальное регулирование есть влияние правил, вырабатываемых обществом, на поведение человека, определение рамок этого поведения с целью такого воздействия на социальные процессы, которое бы обеспечивало упорядоченность и стабильность существования социума. Поэтому объектом социального регулирования всегда в конечном счете является человек, путем определения заранее социально желаемого акта его внешнего поведения в конкретной ситуации.
Способы социального регулирования по характеру воздействия делятся на три основные группы:
побуждение — это воздействие, представляющее собой формирование у человека убеждения в выгодности определенного поведения. Этот способ основывается на воздействии на индивидуальное или групповое сознание и силе авторитета.
понуждение — это воздействие, представляющее собой стимулирование (формирование потребности) желаемого поведения. Этот способ основывается на поощрении (материальном, моральном) за поведение следующее правилу.
принуждение — это такое воздействие, когда социально необходимое поведение человека достигается возможностью применения насилия, в случае отклонения от установленных правил поведения.
Социальное регулирование — это субъективный процесс упорядочивания общественных отношений путем подчинения их определенным правилам.
Социальный регулятор — это механизм, обеспечивающий упорядочение общественных отношений.
Виды социальных регуляторов:
Ненормативные (индивидуальные) регуляторы — это такие формы воздействия на общественные отношения, которые не представляют собой общий масштаб социальных действий, а предстают как индивидуальное упорядочение поведения людей при помощи разовых, персональных регулирующих акций, относящихся только к строго определенному случаю, к конкретным лицам.
Ненормативные регуляторы:
— ценностный регулятор, представляющий собой систему исторически сложившихся социальных ценностей, социально-психологических установок и стереотипов. Он имеет сложную структуру и проявляется прежде всего в культуре различных социальных общностей (социальных групп, этносов и т.д.). Ценности отдельной группы оказывают определяющее влияния на обеспечение поддержания состояния упорядоченности общественных отношений, обеспечивая глубинный пласт стабильных отношений. Примером данной группы социальных регуляторов могут служить принципы взаимопомощи, уважения достоинства, национальная гордость и т.д.;
— директивный регулятор представляет собой такое воздействие на поведение человека, когда от социально-властного органа исходит общее указание на необходимость решения той или иной социальной задачи, но конкретные средства и способы ее достижения не предусматриваются, и человек может их выбирать самостоятельно (к ним относятся, например политические программы и платформы);
— информационный регулятор, способ воздействия которого на социальные процессы сводится к публичному распространению сведений о конкретных случаях социального поведения, которые служат образцами для подражания, либо для осуждения. Большую роль при использовании такого регулятора играют средства массовой информации, сеть Интернет;
— предсказания, которые в качестве регулятора возникают на основе донаучных форм предвидения и развиваются первоначально в рамках практической деятельности людей.
Предвидение в форме пророчеств, прорицаний, гаданий было известно в глубокой древности. Уже в Древней Греции, Индии, Китае, Египте и Вавилонии происходило первое фундаментальное разграничение областей предвидения на область явлений природы (солнечное затмение, предсказание урожая, изменение погоды и т.п.); область социальных явлений (наступление и исход войны, победа или поражение политической группировки и т.п.); область событий в жизни отдельного человека (смерть, болезнь, рождение, бракосочетание, обогащение и т.п.)
Этот регулятор использовался в древности весьма эффективно для управления. Так римские жрецы авгуры1 [1 Авгуры (Augures), в Древнем Риме одна из древнейших жреческих коллегий, толковавшая волю богов на основании ауспиций. По древне-римскому преданию, учреждена Ромулом в 300 до н. э. насчитывала 9 чел. (из них 5 плебеев); при Ю. Цезаре их число возросло до 16. Принадлежность к авгурам высоко Ценилась римскими аристократами, так как давала возможность влиять на законодательство. С течением времени их деятельность превратилась в формальную процедуру, при совершении которой, по сообщению Цицерона, авгуры с трудом удерживались от смеха, так как сами не верили в нее.], ритуалы которых были связаны первоначально с божествами плодородия, улавливали поданные божеством знаки и их толковали. С течением времени выработалась целая наука авгуров, которые для своих предсказаний (авгурий) пользовались атмосферными явлениями, полетом птиц, кормлением священных кур, встречами с дикими животными и т.д. Особое значение придавалось гаданию по полету птиц (ауспиция). Римские государственные деятели должны были прибегнуть к ауспиции перед каждым политическим или военным актом, который совершался только при благополучном исходе гадания. Интересно отметить, что логическая структура предсказаний очень схожа со структурой некоторых социальных норм;
— индивидуальное регулирование — это простейшее социальное регулирование. Оно имеет известные достоинства: позволяет решать жизненные проблемы с учетом данной ситуации, персональных качеств лиц, характера возникших отношений. Но очевидны и его значительные недостатки: оно социально неэкономично, не вполне обеспечивает необходимую одинаковость в повторяемых актах в процессе производства, обмена, жизнедеятельности людей, а так как каждый раз проблему надо разрешать заново, существуют широкие возможности для субъективных, произвольных решений;
— нормативные — это такие регуляторы, которые обеспечивают достижения желаемого поведения человека в обществе путем установления масштаба (меры) поведения, для тех, кто может оказаться в тех или иных социальных ситуациях, т. е. социальных норм. Социальная норма как правило поведения характеризуется четким описанием возможной ситуации, формулированием социально требуемого поведения в описанной ситуации и установлением мер принуждения, если индивид не выполняет требования правила;
— социальная норма — это обусловленное объективными обстоятельствами правило поведения общего характера, регулирующее неопределенное количество раз социально-значимое поведение людей оказавшихся в условиях, предусмотренных нормой.
Социальные нормы регулируют поведение человека в таких сферах, как поведение личности по отношению к другим, поведение личности по отношению к обществу в целом и его ценностям, поведение личности по отношению к самой себе.
Признаки социальной нормы:
— по своей природе — это образцы, стандарты поведения;
— это мера позитивного общественного поведения, направленного на достижение определенного результата, интереса;
— носит обязательный характер;
— обладает неперсонифицированностью адресатов, поскольку выражается обычно в форме безличных и всеобщих императивов и, таким образом, является носителем прескриптивной информации;
— представляет собой только такие правила, которые могут применяться неопределенное количество раз в типичных ситуациях, т. е. имеют общий, а не индивидуальных характер.
— создается в результате социально-волевой деятельности людей;
— обеспечивается соответствующими средствами и объединениями людей;
— исторически создается самим обществом, людьми в процессе их взаимоотношений, а будучи созданной — упорядочивает их поведение;
— обусловлена уровнем развития общества;
— в качестве социальной нормы выступает такое поведение, которое выражает типичные социальные связи и отношения.
Качественной характеристикой социальной нормы является то, что она является проявлением и отражением естественной или общественной закономерности. Социальные нормы выражают и конкретизируют действия объективных законов в общественных отношениях, тенденций общественного развития;
Норма — это мера полезного, а потому типичного функционирования. Нормальным является такое функционирование системы, которое отвечает ее природе и ее свойствам, является оптимальным либо, по меньшей мере, допустимым для данного процесса. Иными словами, социальная норма выражает не только «должное», но и «сущее».
Социальная норма регулирует общественные отношения путем разрешения, запрещения и обязывания людей действовать определенным образом в конкретной ситуации; она имеет следующую структуру: «если..., то...., в противном случае».
Социальная норма — это первичный элемент нормативно-регулятивной системы общества.
Нормативно-регулятивная система общества — это особая совокупность социальных норм общества, представляющая единое целое для решения задачи упорядочения, регулирования общественных отношений.
Признаки (основные черты) нормативно-регулятивной системы общества:
— это искусственная система. Она возникает как результат деятельности человека и является принадлежностью ноосферы (т. е. области планеты, охваченной разумной человеческой деятельностью);
— это организационная система. Любой системе присуща организация ее подсистем и элементов, но существуют специфические образования — организационные системы, для которых организация является назначением и хотя элементы такой системы материальны, они обмениваются информационными и вещественными продуктами. Одним из назначений такой системы является поддержание определенного социального порядка, который в процессе функционирования системы может трансформироваться. Нормативно-регулятивная система общества как образование, предназначенное для упорядочения общественных отношений, является примером таких систем, поддерживая и модифицируя общественный порядок в процессе своего функционирования;
— структура нормативно-регулятивной системы общества включает специфические по решаемым задачам элементы — социальные нормы. Их функционирование и реализация подчинены единой глобальной цели, преследуемой системой и являющейся ее назначением — поддержанием общественного порядка, обеспечением такой согласованности в действиях людей, которая бы обеспечивала максимально эффективное взаимодействие людей для осуществления ими своих потребностей;
— выражает единство связанных между собой элементов — социальных норм. Многообразие их видов отражает объективный мир и отношение людей к действительности;
— несет в себе избыточность, обусловленную необходимостью поддержания достигнутой упорядоченности социальных связей в условиях быстро развивающего общества. В структуре нормативно-регулятивной системы содержатся правила поведения, не использующиеся в данных конкретных исторических рамках и не вносящие свой вклад в достижение целей всей системы. Вместе с тем они могут быть снова востребованы и стать даже основными в других общественных рамках;
— ей присуще свойство развиваться, адаптироваться к новым условиям, путем создания новых связей и новых правил со своими частными целями и средствами их достижения;
— ее качеством является целостность, несводимость ее свойств к свойствам составляющих ее социальных норм и наоборот;
— это устойчивая система. Она характеризуется относительной устойчивостью введенных правил поведения и, следовательно, стабильностью свойств структурированной, урегулированной среды — социальных связей. Наиболее устойчивым способом обеспечения устойчивости социальных процессов является введение отрицательной обратной связи. Поэтому правила социального поведения предусматривают наличие санкции — наказания за нарушение, устанавливаемого нормой порядка.
Причины возникновения нормативно-регулятивной системы общества:
В первоначальный хаос — гомогенность (однородность) социальных связей, характеризующаяся слабой чувствительностью к внешним воздействиям и стабильными детерминированными оценками вероятностного описания, в целях обеспечения выживания отдельной человеческой группы вносится порядок и организованность с помощью установления некоторого правила взаимоотношения людей между собой в конкретном случае, что приводит к уменьшению энтропии.
Социальные связи в этой группе больше коррелируют с начальными условиями и более эффективно обеспечивают достижение целей выживания, создаются и предпосылки к возможности прогнозирования дальнейших событий в этой группе. Динамические процессы информационной стабилизации в системе регуляции социального поведения отдельного индивида приводят к уменьшению степеней свободы выбора поведенческих актов.
Появление упорядоченных элементов, обладающих большей устойчивостью, нарушает первоначальную неорганизованность, а последующее развитие сформировавшийся устойчивых элементов выражается в росте числа правил поведения и появлении у них новых функциональных качеств.
Нормативно-регулятивная система отражает достигнутую ступень экономического, социально-политического и духовного развития общества. В ней находят отражение исторические и национальные особенности жизни страны, характер государственной власти, качество жизни людей. Как целостная, динамичная система социальных норм она является необходимым условием жизни общества, средством общественного управления, организации и функционирования государства, она состоит из различных групп норм, действующих во взаимосвязи друг с другом.
В процессе регуляции общественных отношений активная роль одной группы норм дополняется и корректируется другими социальными нормами. Взаимодействие отдельных норм в единой нормативно-регулятивной системе раскрывает комплексные свойства у входящих в эту систему отдельных составных частей.

Виды социальных норм.
Соотношение права и других социальных регуляторов.

Социальные нормы отличаются друг от друга по происхождению, по способу формирования, по способам обеспечения.
Виды социальных норм:
— моральные;
— религиозные;
— обычай;
— правовые;
— политические;
— корпоративные.
Иногда выделяются так же эстетические нормы, нормы этикета (в том числе дипломатического), экономические, технические.
Моральные нормы, представляющие собой правила поведения, регулирующие отношения между людьми на основе критериев добра и зла, добродетели и порока, чести и бесчестья. Эти оценочные понятия применяются к поведению человека и его деятельности.
Норма морали формируются в практических отношениях людей между собой. То, что плохо и вредно для общества, (т. е. поведение, не способствующее его стабильности) осуждалось и запрещалось, а то что способствовало согласию и мирному сосуществованию людей и обеспечивало выживание вида в условиях борьбы за существование, оценивалось положительно и одобрялось большинством.
Носителями общественной морали является как общество в целом, так и отдельные люди. Придерживаясь положительных моральных норм, человек руководствуется ими в своих действиях и осуждает тех, кто их нарушает.
Реализация норм морали контролируется общественным мнением, поддерживается мерами духовного воздействия, а их нарушение пресекается с помощью общественного порицания и осуждения со стороны авторитетных для человека лиц.
В обществе со сложной социальной структурой каждая из них имеет в соответствии со своими специфическими интересами разные понятия о справедливости и морали, в пределах группы обязательность той или иной нормы определяется степенью усвоения ее групповым или общественным сознанием. Более того, индивидуальные представления о содержании норм порой противоречивы, причем могут меняться в процессе спора, обсуждений или сдвигов в общественном климате.
В морали не существует четкой разницы между нормой и взглядами. То что для одного является правилом поведения, для другого — не более чем возможная, но необязательная оценка (взгляд).
Тем не менее, существует общественная мораль. Она включает те нормы, которые признаются общераспространенными и необходимыми во всем обществе. Это прежде всего нормы выражающие социальные качества человека по отношению к другим людям — гуманизм, милосердие, доброжелательность, правдивость, порядочность, трудолюбие, справедливость. Эти нормы представляют собой нравственные ценности и являются системообразующими началами, защита их объединяет большинство членов общества.
Религиозные нормы представляют собой правила поведения, установленные различными вероисповедованиями.
Религиозные нормы содержатся в религиозных текстах: Коран, Сунна, Пятикнижие, Талмуд, многочисленные священные книги буддистов; в решениях собраний верующих и духовенства (постановление соборов, коллегий, конфессий); в произведениях авторитетных религиозных писателей.
Нормы религии регулируют отношение верующих к Богу, церкви, друг к другу и иноверцам, организацию и функции религиозных организационных структур. Реализация этих норм подкрепляется божественным авторитетом их происхождения, понятием «грех».
Свод религиозных канонов представляют собой регулятивную систему, действующую с самых ранних этапов развития человечества. Мировые религии оказали влияние не только на духовную жизни общества, но и на развитие правовых систем.
Обычай — социальная норма, представляющая собой правило поведения, утвердившееся в обществе в результате многократного применения, устоявшегося подхода к оценке определенного образа отношений, действий человека, коллектива, социальной группы.
Обычай представляет собой привычную (т. е. вытекающую из привычки) для членов общества, социальной группы форму общественной регуляции. Обычай как правило поведения связан с той частью общественного сознания, которая состоит из исторически сложившихся и в значительной степени развивающихся по стихийно проявляющимся законам чувств, эмоций, иллюзий, образцов, нравов. Обычай — это правило, соблюдаемое вследствие осознания его как необходимого, общественным и групповым сознанием и обеспеченное общественной санкцией.
Реализация обычая обычно осуществляется без размышлений о том, каково происхождение реализуемой нормы. Переходя в обычай, та или иная норма теряет оценочный характер, а критерии, лежащие в основе ее выполнения отходят на второй план перед привычностью ее существования. Обычай оказывает регулирующее воздействие в силу его эмоционального восприятия членами общества, привыкшими к его соблюдению настолько, что его реализация стала потребностью.
К сфере обычаев относится и такое явление, как традиции. Их возникновение не обязательно связано с длительным существованием какой-либо нормы. Традиции выражают стремление сохранить унаследованные от предыдущих поколений формы поведения: они возникают в силу распространения какого-либо примера, воспринятого и одобренного обществом. В области бытовых отношений обычаи предстают в обрядах и ритуалах. Традиции представляют собой способ передачи социальной информации.
Обычаи при возникновении не были связаны с государством, но в последующем многие обычаи были санкционированы государством и стали правовыми нормами.
Обычай вырабатывается внутри социальной группы и никогда не навязывается извне, поэтому он представляет собой механизм саморегулирования группы, действующей как самоуправляющаяся, т. е. самодеятельная, самоорганизующая и саморегулирующая структура.
Место обычая в системе источников права в разные эпохи и в различных правовых системах было различным:
Правовые нормы в совокупности предстают как система формально-определенных общеобязательных правил поведения общего характера, исходящих или санкционированных государством и обеспеченных силой государственного принуждения.
Нормы права - это предписания государства и обязательны для исполнения под угрозой государственного принуждения всеми физическими и юридическими лицами, которых они касаются. Нормы права различны по способам воздействия на людей (запрет, обязывание, дозволение), они четко регулируют поведение людей, требуя от них однозначного внешнего поведения и могут быть выражены только в строго определенных данным государством формах — нормативно-правовой акт, юридический прецедент, нормативный договор, правовой обычай и др. Четко установлена и форма каждого вида юридического акта. Конкретное содержание нормы можно подтвердить использованием ее официального текста. Реализация норм права обеспечивается угрозой применения законного насилия, исходящего от государства. Для норм права характерна системность, они организованы в структурированную систему и действуют комплексно
Политические нормы — это правила поведения регулирующие отношения между социальными группами по поводу захвата, удержания и использования публичной политической власти.
Политические нормы регулируют участие народа, социальных групп в государственной власти и жизни государства, его организации, взаимоотношениях государства с другими организациями политической системы общества. Они различны по объему содержания регулируемых отношений. Нормы, обладающие наибольшей широтой содержания, общественно-политической значимостью, называются политическими принципами, к которым относятся принцип народовластия, равноправия наций и народностей, единства государственной власти, мирного, ненасильственного разрешения политических конфликтов.
Формы политических норм различны. Они выражаются в политических декларациях, программных документах политических партий, политических соглашениях и заявлениях политических лидеров.
Соблюдение политических норм обеспечивается необходимостью постоянного включения в политический процесс, постоянным функционированием политической системы общества, страхом осуждения со стороны других политических субъектов и исключения из политической игры. Меры, применяемые к нарушителю, чаще всего заключаются в масштабном доведении до сведения всех через средства массовой информации не устраивающего поведения и его осуждения со стороны наиболее влиятельных политических фигур.
Корпоративные нормы — это правила поведения, принятые в отдельных организациях, трудовых и иных коллективах.
Корпоративные нормы устанавливаются самими объединениями, и выражают волю тех, кто создал и вошел в эти организации, принадлежат структурным единицам гражданского общества и отражают их специфику; выражаются в уставах, положениях, внутрикорпоративных кодексах поведения, правилах внутреннего трудового распорядка.
Большая часть корпоративных норм регулирует правила организационного характера. Они закрепляют порядок формирования, организации и построения общественных объединений и предприятий, а также права, обязанности, ответственность и взаимоотношения членов этих организаций. Корпоративные нормы соблюдаются в силу их целесообразности. Каждый член организации должен принять эти правила и быть в согласии с ними. Нарушение корпоративных норм вызывают определенные организацией санкции, меры воздействия на нарушителя.
Как самостоятельный вид социальных норм рядом исследователей выделяются так же нормы этикета.
Исходя из средств, при помощи которых оказывается воздействие на людей, ведущих себя в соответствии с социальными нормами, последние делятся на социальные предписания и технические правила.
Социальные предписания - это социальные нормы в узком смысле слова. Они определяют социальное поведение человека, т.е. отношение человека к другим членам общества. Когда люди поступают в соответствии с общественными предписаниями, устанавливается социальное состояние, которое может считаться полезным для общества, создающего данные правила. Социальное предписание регулирует отношения между людьми в государстве и в более узких общностях, т.е. в социальных группах. Для того чтобы обеспечить уважительное отношение к данным нормам, общность принимает определенные меры, начиная с воспитания и вплоть до санкций, при помощи которых нарушителя социальных норм лишают тех или иных благ.
Социальное предписание состоит из диспозиции и санкции. Диспозиция представляет собой ту часть социального предписания, которая определяет поведение индивида таким образом, чтобы был соблюден интерес общности, коллектива. Санкция предусматривает лишение того, кто нарушил диспозицию, известных благ, тем самым удовлетворятся стремление общности к наказанию тех членов общества, которые не придерживаются принятого способа поведения. Более суровые санкции по отношению к нарушителю предусматривают те общественные предписания, которые созданы организованными социальными общностями, т.е. социальными организациями. Правовые нормы являются типичным представителем данных социальных предписаний.
Технические правила по существу представляют собой такие нормы поведения, которые являются социальными лишь опосредованно, поскольку они регулируют не отношения человека к другим людям, а отношения человека к природе. Это те нормы, которые основываются на знаниях о природе и определяют поведение человека в процессе взаимодействия с природой. Однако человек относится к природе не только как биологическое, но и как общественное существо, т.е. его отношение к природе и обществу является социальным отношением. В этом смысле рассматриваемые нормы также являются социальными нормами. Данные нормы определяют деятельность по преобразованию природы в широком смысле слова, служат достижению определенной цели, в которой заинтересованы либо отдельный человек, либо множество людей. Это не только правила организации работ на производстве, но и «нормы телесного развития» или «техника владения телом» (преобладание правой руки, привычка сидеть определенным образом), при этом «установлено, что все это подчиняется не только инстинктам, но и регулируется также другими, неотслеживаемыми факторами».
Что касается поведения в соответствии с этими правилами, то здесь существует полное совпадение интересов общества и индивида: как общество, так и индивид заинтересованы в соблюдении технических норм, и между ними нет разногласий. Технические нормы по существу представляют собой инструкции индивиду по поводу того, каким образом ему следует поступать, они выступают в качестве помощи индивиду со стороны общества, а не в качестве приказов.
Закономерность существования и развития нормативно-регулятивной системы:
1) каждое исторически конкретное общество объективно требует строго определенной меры социального регулирования, иначе неизбежны отрицательные последствия для социальной системы — ее неорганизованность или, наоборот, ее излишняя регламентация. Эта мера, выражающая объем и интенсивность социального регулирования, зависит от этапа развития общества, уровня его внутренней организованности. Такая мера тем значительней, чем сложнее общественные отношения.
2) в процессе развития нормативно-регулятивной системы в обществе возрастает удельный вес социальных форм. Возникает потребность выражения и обеспечения объективных социальных интересов в поведении людей. В современных условиях, требующих наряду с конкретизацией границ свободы человека как автономной личности возрастает нормативность, и в связи с этим абстрактность, всеобщность — то, что так или иначе, относится к общественному сознанию.
3) тенденцией развития социального регулирования является формирование относительно обособленных регулятивных средств и механизмов;
4) по мере развития социальной жизни происходит изменение качества регулирования, усложнение, утончение, и совершенствование регулятивных средств и механизмов, их нарастающая дифференциация и интеграция; создается в единстве со всей системой регулятивных факторов своего рода инфраструктура регулятивных механизмов — процесс, который является как бы ответом социального регулирования на потребности общественной системы, общественного развития, в том числе на необходимость в условиях современной цивилизации выражения и обеспечения социальной свободы. Изменение качества социального регулирования в свою очередь выражается в ряде направлений, сторон и характеристик развития и функционирования инфраструктуры нормативно-регулятивной системы.
Инфраструктура — это не просто разделение социального регулирования в обществе на виды, а сложившееся объективно обусловленное построение системы, выражающееся в устойчивой модели нормативных форм регулирования, причем такой модели, узловые звенья которой опираются на определенные, тоже устойчивые организационные формы. Поэтому инфраструктура — это организационный «базис», «или «скелет», особое построение нормативно-организационных форм, от которых непосредственно зависит и развитие, и само функционирование социального регулирования.
Следует строго разделять идеальную и фактическую инфраструктуру социального регулирования. Идеальная инфраструктура — это такая модель основных организационно-нормативных форм социальных регуляторов, которая объективно обусловлена данным социальным строем и является оптимальной для обеспечения функционирования общественной системы в соответствии с ее объективными законами.
Фактическая же инфраструктура представляет собой реальное сочетание организационно-нормативных форм социальных регуляторов, действующих в данном обществе в данное время, их реально существующее взаимодействие, которое, выражая идеальную инфраструктуру, в то же время исторически находится под влиянием целого ряда разнообразных условий, обстоятельств, причин (в том числе и таких, которые относятся к субъективной стороне жизни общества: к сложившимся традициям, науке, даже личностным особенностям отдельных людей). В соответствии с этим фактическая инфраструктура есть особое существующее бытие нормативно-регулятивной системы.
Появление нормативного регулирования — один из наиболее значительных поворотных пунктов в становлении социального регулирования, знаменующий качественный скачок в его развитии. При помощи общих правил оказывается возможным достигнуть единого, непрерывно действующего порядка в общественных отношениях, подчинить поведение людей общим и одинаковым условиям, продиктованным требованиями социальной жизни. Резко снижаются возможности для господства случая и произвола, и тем самым с максимальной полнотой достигается главная цель социального регулирования — устойчивость общественной жизни.
Нормативное регулирование имеет и свои минусы. Социальные нормы легко становятся орудием социальной власти авторитарного типа, носителем авторитарной идеологии. С точки зрения регулятивных особенностей оно само по себе не обеспечивает того, что достигается при индивидуальном, разовом решении жизненных проблем: учета конкретной, индивидуальной ситуации, неповторимых особенностей данного случая. Этими недостатками и объясняется потребность, которая остро ощущается в процессе функционирования нормативно-регулятивной системы общества, — заполнить в необходимой мере нормативное регулирование, в том числе правовое содержание индивидуальным. Так, отмечаемая в современных правовых системах тенденция ко все большему вмешательству публичной власти в различные сферы жизнедеятельности человека, приводящая к увеличению общего числа правовых норм и к их все более изощренной детализации, ведет не столько к единообразию социального регулирования общественных процессов, сколько к образованию пустот и противоречий в многократно налагающихся друг на друга социальных нормах и как следствие — к правовому нигилизму и социальной дезориентации человека.
Немаловажным фактором функционирования нормативно-регулятивной системы в обществе становится знание социальных норм, регулирующих поведение конкретного человека. Современный механизм накопления информации о различных социальных нормах не справляется с огромным количеством этих норм, поэтому формирование массива необходимых человеку для жизни правовых норм рассматривается в качестве одной из современных задач государства. Поэтому особо необходимо отметить тенденцию к вовлечению в сферу правового социального регулирования ненормативных регуляторов, в частности директивного. В советский период это проявилось в функционировании правовой системы на основе решений съездов КПСС, формирующих содержание нормативно-правовых актов.
В европейском праве существуют акты особого вида — директивы (издаваемые институтами Европейского союза и содержащие цели и результаты, которые должны быть достигнуты, но предоставляющие национальным властям право самим определять, в какой форме, с помощью каких процедур и механизмов эти цели могут быть достигнуты; в них по общему правилу указываются и сроки достижения результатов).
Существуют директивы двух разновидностей:
— рамочные — образующие самостоятельную группу актов, иерархически не подчиненных регламенту, являющемуся актом общего характера, подлежащему применению во всех своих элементах всеми органами государств-членов Европейского союза);
— обычные — содержат, как правило, более детальную регламентацию, принимаются на основе и во исполнение регламента.
Необходимо отметить, что в условиях существования большого числа разнообразных социальных правил, отличающихся по многим основаниям от правил (норм) юридических, особая задача права состоит в том, чтобы суметь усвоить любое другое социальное правило. То есть имеется ввиду «нейтральный характер» юридической нормы, которая как «прозрачный сосуд» в зависимости от конкретной системы может получать любое содержание, приспособленное к требованиям, которое она должна выполнять. Некоторые правила неприменимы как «узаконенные средства управления», они как бы умалчиваются в содержании конкретной формы права, потому что они слишком абстрактны для того, что бы быть адаптированными к тонким нюансам реальной жизни и частным случаям принято говорить, что традиционное китайское право в большей мере основывается на чувстве приличия и знании обычаев, а так же на умении чувствовать другого человека, чем собственно на нормах.
Таким образом, можно констатировать, что социальное регулирование является результатом взаимодействия большого числа систем нормативного и ненормативного порядка, существующих в недрах общества, одни из которых формируются в социальном пространстве, а другие находят место в индивидуальном сознании.


Контрольные вопросы

1. Какова сущность права?
2. В чем различие основных концепций социальной сущности и назначения права?
3. Что такое субъективное право?
4. Что такое социальное регулирование? Какие виды социального регулирования существуют в современном обществе?
5. Каковы основные характеристики социальной нормы? Какие виды социальных норм существуют в обществе?
6. В чем основные отличия права как системы социальных норм?
7. Каковы современные тенденции в функционировании нормативно-регулятивной системы общества?


Список литературы

Васильев А. В. Теория права и государства: Курс лекций. М.: Изд-во РАГС, 2000. Темы: 2, 3.
Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права: Учебник. М., 2000. Темы: 7, 8. Раздел III.
Мальцев Г.В. Понимание права. М., 1999.
Мальцев Г.В. Пять лекций о происхождении и ранних формах права и государства. М.: Изд-во РАГС, 2000.
Общая теория государства и права: Учебник для вузов: В 3 т. / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2001. Главы: 1, 2, 5. Т. 2.
Общая теория права и государства / B.C. Афанасьев, А.П. Герасимов и др. / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1999. Темы: 9, 10. Раздел IV.

© Васильев А.В.,2003
©ДогадайлоЕ.Ю.,2003

Глава V
Источники (формы) права

Определение форм и источников права, их соотношение.
Виды форм права. Судебный прецедент. Судебная практика.
Нормативные правовые акты. Нормативный договор как форма права. Иные виды форм права.



1. Определение форм и источников права, их соотношение

Термин «источники права» является одним из древнейших в правоведении — ему более двух тысяч лет. Как полагают, его впервые использовал Тит Ливий для обозначения XII таблиц. Смысл, который он вкладывал в этот термин, едва ли соответствует сегодняшней концепции. А вот термин сохраняется и продолжает порождать дискуссии вновь и вновь о его содержании. Современная теория права традиционно использует такое сочетание терминов: «источник (форма) права». Однако это своеобразная условность — нетождественное равенство, т. е., с одной стороны, неравенство понятий очевидно, с другой — формулировка существует, используется.
Термин «источник права» имеет длительную историю, он традиционен. Однако слово «источник» столь многозначно, что специально-юридический его смысл уточняют дополнительным словом «форма». Рассмотрим эти понятия изолированно.
Источник права имеет три смысла. В материальном смысле источником права являются те общественные, политические, экономические условия, которые обусловливают правовые нормы. Таким образом, это те общественные отношения, из которых возникает право. Термин «источник права» в идеальном смысле означает правосознание. Под правосознанием в данном случае понимается желаемое право, представления о будущем праве. В действительности идеальный смысл неотделим от материального, так как пожелания определенного права связаны с имеющимися условиями. В формальном (юридическом смысле) источником права являются формы выражения нормативной воли. Именно формальный смысл термина «источник права» уравнивается с термином «форма права». Таким образом, источник (форма) права — это объективированные определенным образом правила общественной практики, которые в силу объективных причин признаются обществом и государством как обязательные. Правила, созданные обществом и одобренные государством посредством придания им некоторой внешней оболочки, защищаемые государственным принуждением, представляют собой источник (форму) права.
Ключевым свойством права является его общеобязательность. Правила могут создаваться государством, людьми, богом, но если все признают их действенность, значит можно ставить вопрос о форме права.
Соединение в едином собирательном термине «источник (форма) права» двух понятий представляет собой желание снять проблему их несоответствия. Так, не всякие материальные и идеальные источники получают государственное признание. Не случайно мы иногда говорим: «Жизнь требует такого-то акта», а законодатель не дает ее требованиям законодательной формы. Некоторые законодательные решения изумляют, радуют граждан, а некоторые встречают их противодействие. Таким образом, уравнивание источников и форм права — это некоторое искусственное образование, но необходимое в целях ясности системы юриспруденции.
Современные государства с развитой системой законодательства не могут жить в неопределенности относительно того, что является обязательным, а что нет. Необходимо установить границу права и всех иных регуляторов. Собирательный термин «форма (источник)» выполняет эту роль. Право объективируется в устойчивую, определенную форму. В ней оно содержится, охраняется. Необходимость государственного оформления источников права очевидна, так как государство не может взять под защиту неопределенные правила, возникающие явочным порядком. Именно поэтому в законодательстве, доктрине и практике каждой страны определены те формы, в которых существует право. Именно из них, как из источников, мы черпаем свои знания о праве.


2. Виды форм права

1. Обычай как форма права
В российской юридической науке и практике эта форма права неоднозначно оценивалась исследователями. Одной из основополагающих является проблема соотношения обычая с иными формами, в первую очередь — с нормативными правовыми актами. Вторая — свобода или связанность, производность обычая от иных форм права.
Следует исходить из того, что общее определение обычая значительно уже специально-юридического смысла этого слова.
Обычай занимал главенствующее место в регулировании отношений в догосударственном обществе. В таком широчайшем смысле обычаи послужили источником всего нормативного регулирования. В условиях государственного порядка управления общественными отношениями роль обычая значительно уменьшилась за счет появления и развития других форм права. Однако заявления о том, что в современном мире обычай — невостребованная форма права, устаревшая, проигрывающая по определенности и другим критериям нормативным правовым актам, оказались неосновательным. Мы видим прямо противоположную тенденцию — усиление роли обычаев, особенно в сфере гражданско-правовых, трудовых и семейных отношений.
Традиционно под обычаем понимают сложившееся правило поведения, которое существует и применяется длительное время и выступает регулятором общественных отношений. Однако далеко не все обычаи становятся правовыми и соответственно формой права. Нормы общества, ставшие обычными, могут реализовываться в моральных, религиозных, корпоративных и иных отношениях. В этих отношениях не участвуют органы государственной власти, т. е. ряд обычаев не получает никакой оценки со стороны государства, и они функционируют автономно.
Часть обычных норм индифферентна государству. Некоторые из них государственная власть оценила как вредные, социально опасные и установила в нормативных актах санкции за их реализацию. Так, традиционно под угрозой наказания запрещена кровная месть и некоторые другие обычаи. Таким образом, имеет место отрицательная оценка обычаев государственной властью.
Обычаи стали источниками иных форм права, при этом в процессе правотворчества они полностью или частично закрепились в статьях нормативных правовых актов, прецедентах, договорах. Полагаем, что при подобном поглощении обычай уступает место соответствующим формам права.
Правовым обычаем как формой права являются лишь те нормы, руководствоваться которыми разрешено в иных источниках. В правовой системе Российской Федерации эта модель осуществляется путем включения бланкетных норм в статьи нормативных правовых актов, т.е. норм, разрешающих в той или иной ситуации пользоваться обычаем.
В научной литературе происходил спор о том, можно ли считать молчание законодателя разрешением на использование обычаев. Мы полагаем, что разрешение должно иметь словесную форму и быть закреплено в нормативном акте. Доказательством этого тезиса является действующее законодательство Российской Федерации. Так, например, ст. 19 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что гражданин действует в правоотношениях «под своим именем, включающим фамилию и собственно имя, а также отчество, если иное не вытекает из закона или национального обычая».
Сфера применения обычая в России традиционно была не очень велика. Гражданское законодательство разных исторических периодов закрепляло данную форму права. При этом некоторым изменениям подвергалась сущность этой формы права и сфера ее применения.
Дореволюционная доктрина в интерпретации Г.Ф. Шершеневича исходила из того, что «обычным правом называют нормы, которые устанавливаются самою средой путем постоянного, однообразного соблюдения правил поведения».
Русское правоведение различало такие понятия как обычное -.право, заведенный порядок и обряды. Современное законодательство и наука возвращаются именно к этой традиции.
Следует различать правовую норму, содержащуюся в обычае, и норму заведенного порядка. Заведенный порядок не содержит обязательных норм, он описывает «как обыкновенно бывает, хотя не исключается возможность устроить отношения и иначе». Следует отметить, что соврменная арбитражная практика в немалой степени, учитывает и опыт отношения сторон, и сложившиеся формы делового сотрудничества.
Обычай и заведенный порядок отличаются их соотношением с нравственностью. Обычаям, как и актам законодательства, нравственность презюмируется.
Заведенный порядок, который является восполнением договора, подчиняется правилу, согласно которому запрещены договоры, противоречащие нравственности (благочинию).
Разной была и продолжает оставаться юридическая сила обычая и заведенного порядка. Отличаются обязанности суда и права сторон в случае применения обычного права и заведенного порядка.
В силу того, что суду должно быть известно позитивное право своей страны, а также, учитывая то обстоятельство, что обычное право составляет форму права, суд обязан сам по себе применить обычное право, не ожидая ссылки к нему сторон.
Российское законодательство крайне редко прямо взаимодействует с неписаным правом в своих текстах. Однако от этого проблема не становится проще, а ее решение очевидней. Скорее наоборот, сложившееся надменное отношение к иным, кроме нормативного правового акта, формам права, отсутствие их глубокого теоретического анализа в течение времени обострило проблемы. Не последнюю роль в этом вопросе сыграла позиция советской идеологии о полном сведении форм права к законам, издаваемым государственной властью. Однако, не смотря на сложности бытия обычая, и советское, и современное российское право не смогли полностью вытеснить данную форму права.
Торжество неписаного права нашло закрепление в Гражданском кодексе РФ. Концептуальной представляется ст. 5 ГК РФ, закрепившая обычай делового оборота как форму права. Эта конструкция должна обладать следующими признаками:
1) не быть предусмотренной законом;
2) не противоречить договору;
3) не противоречить законодательству;
может иметь письменное или устное закрепление;
5) сфера применения обычаев делового оборота — предпринимательская деятельность.
Признаки этой формы права позволяют идентифицировать ее как заведенный порядок или деловое обыкновение с учетом особенностей сферы применения. Это определяет место данного источника права как дополнение воли сторон договора. Именно из этого понимания складывается судебная практика с использованием данной формы права.
Обычаем называется правило поведения, сложившееся вследствие его применения в течение продолжительного времени. Повторяемость определенного поведения в течение длительного времени приводит к образованию представлений о его обязательности. Общие признаки обычая как формы права:
— длительное фактическое осуществление определенного правила поведения;
— определенность правила поведения, его оформленность;
— не противоречие нормативным правовым актам;
— действие по отношению к нормативным правовым актам субсидиарно, по прямому разрешению их указанию;
— разумность обычая, его соответствие общественному представлению о приличном, здравом, достойном и т.п.
— признание правила поведения формой права со стороны государства, осуществленное в принятом для данной страны порядке.
Обычное право представляет собой совокупность норм, которые сложились в обществе и длительно применяются в какой-либо сфере общественных отношений. Условием применения обычного права является разрешение на эту деятельность в нормах законодательства.
Обычай делового оборота — это совокупность правил поведения, которые сложились в предпринимательской деятельности, не закрепленные ни в нормативном правовом акте, ни в договоре и не противоречащие им. Условием применения этой формы права является обоюдная осведомленность сторон о соответствующем обычае и указание в диспозитивной норме законодательства на правомочие сторон использовать в конкретных отношениях обычай делового оборота.


3. Судебный прецедент. Судебная практика

Судебный прецедент как форма права традиционно действует в странах англо-саксонской правовой системы (например, в Великобритании). Другие типы правовых систем не признают такую форму права, либо она действует в тени других форм и не занимает сколько-нибудь значительного места в правовой системе. Определения и правила судебного прецедента формулируются, как правило, именно для англосанксонских стран.
Судебный прецедент (лат. precedens, precedevtis — идущий впереди, предшествующий) — это решение суда (другого государственного органа) по конкретному делу, обязательное при решении аналогичных дел в последующем этим же судом либо судами, равными или нижестоящими по отношению к нему.
При признании судебного прецедента формой права судебным органам дается правотворческая функция, они получают возможность создавать новые нормы права.
Правила образования и функционирования данной формы права рассмотрим на примере классической страны прецедентного права — Англии.
Система прецедентов многообразна. Прецеденты разделяют на обязательные и убеждающие по степени их обязательности. Обязательные прецеденты создаются высокими судами — Верховным судом и палатой лордов. Судебные прецеденты высших судов (решения палаты лордов) обязательны для судов низшего звена; судебная инстанция не может отказаться от созданного ею прецедента, который может быть изменен или отменен только вышестоящей инстанцией или парламентским актом. До 1966 г. палата лордов считалась связанной своими прецедентами, но с этого времени она освободилась от своих решений и может не следовать им. Апелляционный суд обязан соблюдать решения палаты лордов и свои собственные, а его решения обязательны для всех нижестоящих судов и для него самого. Высокий суд связан прецедентами обеих высших инстанций. Решения Высокого суда обязательны для низших судов и обычно используются как руководство различными отделениями Высокого суда или Судом короны. Судьи Высокого суда самостоятельны и независимы в принятии решений. Окружные и магистральные суды обязаны следовать прецедентам всех вышестоящих инстанций.
Для функционирования системы судебных прецедентов важен способ ознакомления с ними, их собрание и передача. Опубликование является признанием прецедента. Недопустимо цитирование неопубликованных решений палаты лордов без ее предварительного разрешения. Публикуются не все судебные решения и, следовательно, не все они становятся прецедентами. Так, публикуется 75 % решений палаты лордов, 25 % Апелляционного суда, 10 % Высокого суда, и только они являются прецедентами. Наиболее часто используются следующие сборники судебных решений: Law Reports, All England Law Reports, Weekly Law Reports.
Большое значение для судебного прецедента имеет его изложение, его место в судебном решении.
Судьи в английских судах излагают решения в свободной, рассуждающей манере. Обязательной в судебном решении является лишь та его часть, которая называется rato deidendi. Это принцип, лежащий в основе решения. Именно такому принципу и будут следовать в будущем.
Другой частью судебного решения является попутно сказанное (oditer dicta), т. е. «умозаключение, либо основанное на факте, существование которого не было предметом рассмотрения суда, либо хотя и основанное на установленных по факту делах, но не составляющих сути решения»1 [1 Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М., 1999. С. 270.].
Судебный прецедент признается формами права в таких, государствах как Канада, Индия, Новая Зеландия, США, Северная Ирландия и др.
Прецеденты классифицируются по разным основаниям. В зависимости от области права они делятся на процессуальные и материальные. Процессуальные (формальные) состоят в действиях и решениях, закрепляющих соблюдение тех или других обрядов (форм) процесса и правил внутреннего распорядка и делопроизводства судов. Материальные же прецеденты выражаются в форме судебных решений.
Решения судов в современных государствах, не относящихся к англосаксонской правовой системе, не признаются формами права, равными закону или обычаю. Суд в таких системах не творит право, а применяет уже существующее в других формах к частным фактам жизни. Наиболее близок к прецеденту механизм восполнения пробела в праве путем аналогии. Вместе с тем это не прецедент в его классическом виде. Во-первых, суд и тут руководствуется нормами уже имеющегося, действующего права, во-вторых, ищет аналогии в праве, в его духе и целях. Суды могут подражать решениям других судов, но не в силу обязательности (норм как при прецедентном праве), а в силу их целесообразности, разумности, справедливости.
Тем не менее и в романо-германских и в других типах правовых систем вопрос о роли судебных актов продолжает быть острым. Обратимся к российскому опыту. Ни царская Россия, ни советское государство никогда не имели в своем законодательстве и доктрине такого источника права, как судебный прецедент. Но это только официальная или нормативная сторона. Судебные решения, несомненно, оказывали и оказывают сегодня определенное влияние на правовую систему В научной литературе многократно обсуждался вопрос о правовой природе актов судебной власти, степени их влияния на правовую систему.
Наиболее близкое прецеденту понятие «судебная практика». Судебная практика — это, с одной стороны, вид судебной деятельности по применению правовых норм, который связан с выработкой определенных правоотношений на основе раскрытия смысла и содержания применяемых норм, а в необходимых случаях — и их конкретизации и детализации. С другой стороны — это совокупность правоположений. Таким образом, судебная практика — это та сторона применения правовых норм, которая связана с образованием в процессе этого применения какого-либо устоявшегося положения, конкретизирующего правовую норму, совокупность аналогичных решений по аналогичным делам, своеобразная форма правоприменительной деятельности.
Такой подход к судебной практике характерен для тех государств, в которых судебные органы не имеют правотворческой функции, где не признан официально судебный прецедент. В государствах такого типа, в том числе и в Российской Федерации. судебная практика, не порождая обязательных норм, оказывает определенное воздействие как на деятельность собственно судебной системы, так и на правовую систему в целом.
Выделяют две формы выражения судебной практики в Российской Федерации:
1) в руководящих разъяснениях, которые дают Пленум Верховного Суда РФ и Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам применения законодательства при рассмотрении конкретных дел;
2) в принципиальных решениях по конкретным делам судов разных уровней, которые называются прецедентом толкования.
Обе эти формы оказывают определенное воздействие на функционирование механизма правового регулирования. Так, руководящие разъяснения высших судебных органов обязательны для судов. Соответственно они воздействуют на всех участников процесса: граждан и юридических лиц. Это их свойство дает возможность предполагать, что они являются прецедентами. Однако их возникновение и действие не прецедентного характера. Желание признать руководящие разъяснения формами права привело бы к приравниванию этих актов с нормативными правовыми актами, что также представляется невозможным. Нормативные правовые акты — результат правотворчества, т.е. деятельности компетентных органов государственной власти. Правотворческая функция должна быть соответствующим образом законодательно закреплена за судебными органами. Отсутствие в российском праве официального признания разъяснении, как впрочем и иных судебных актов, нормативными актами не дает нам возможности считать их формой права.
Таким образом, российская правовая система не содержит прямого признания актов судебных органов формами права. Единственный законный путь влияния судебной власти на формы права — это участие в законодательном процессе. Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ обладают правом вносить в Государственную Думу Федерального Собрания проекты законов по предметам своего ведения. Мы видим этот процесс следующим образом. Судебные органы, выявляя пробелы в законодательстве, обобщают в пленумах эти пробелы и вырабатывают рекомендации по их преодолению, оформляют свои выводы соответствующим проектом закона.
Сказанное о роли судебной практики нуждается в уточнении с учетом особенностей Конституционного Суда РФ. Обнаруживая пробел в праве, Конституционный Суд РФ может истолковать Конституцию. Этот акт официального толкования может содержать недостающие правовые нормы, исходя из закрепленной в законе воли законодателя. Важнейшее право Конституционного Суда РФ — признавать акты недействующими, вследствие их несоответствия Конституции Российской федерации. Именно эта деятельность часто оценивается как «отрицательное» правотворчество, т.е. Конституционный Суд Российской Федерации не имеет права создавать новые правовые нормы, но у него есть право отменять их.


4. Нормативные правовые акты

Нормативный правовой акт — это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений.
Признаки нормативного правового акта:
1. Это письменный документ, имеющий внутреннюю структуру, соответствующую правилам законодательной техники. Правовой акт отличается использованием специальных терминов, наличием установленных реквизитов (дата, номер, наименование и т.п.).
2. Правовой акт издается уполномоченными субъектами. Их правомочие на издание актов устанавливается конституцией, законами, иными актами. Каждому субъекту предоставлена определенная форма (формы) акта, в которую он воплощает свои предписания (например, Президент Российской Федерации создает только указы и распоряжения).
3. Правовой акт издается субъектами в пределах их компетенции, которая установлена в соответствующих юридических нормах. Так, компетенция органов государственной власти разных уровней в общих чертах определена в ст. 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации.
4. Правовой акт выражает волю определенной социальной общности. В нем закрепляется цель и задачи, на решение которых он направлен. В нем выражены социальные интересы.
5. Правовой акт входит в единую систему законодательства, осуществляя правовое регулирование в соответствии с едиными целями и задачами правового регулирования.
Акт предназначен для регулирования общественных отношений. Это достигается разными способами и методами, путем запретов, обязываний и дозволений, с использованием различных юридических средств.
Нормативность является важнейшим признаком нормативных правовых актов. Это основополагающее свойство для права в целом, так как именно через него реализуется социальная ценность права, его регулятивные свойства.
Нормативность выражает всеобщность содержания и действия акта, который закрепляет порядок отношений, действующий как угодно долго во времени.
Юридическая сила нормативного правового акта выражается:
— в обязательном соответствии каждого акта принципам и нормам Конституции России;
— в строгом соответствии официальной классификации актов, установленной Конституцией России и законами;
— в признании соподчиненности между видами актов — Конституция, закон, указ и т.д. Именно в такой последовательности убывает юридическая сила каждого названного акта и увеличивается поле обязательности для него других актов;
— в установлении иерархической соподчиненности актов государственных органов, занимающих более высокое место и более низкое место в системе органов власти;
— в определении оснований и рамок принятия того или иного акта, его основного содержания. Формулы «на основании и во исполнение закона», «в соответствии с указом, постановлением» и т.п. выражают эту правовую связь;
— в признании правового акта, игнорирующего установленные юридические зависимости, нарушающим законность и теряющим юридическую силу.

Виды нормативных правовых актов

В системе нормативных правовых актов любого государства особое место занимает конституция. Особенность конституции состоит в том, что в ней закрепляется баланс социальных интересов, формулируются основополагающие положения, которые должны служить консолидации общества.
Конституция — это акт, обладающий высшей юридической силой и регулирующий основы организации государства и общества, а также основы взаимоотношения государства и гражданина. Конституция обладает учредительных характером. Это ее свойство проявляется в том, что ее предписания выступают в качестве первоосновы, определяют содержание абсолютно всех иных нормативных правовых актов государства.
Особенности конституции предопределяется также тем, что она создается особым субъектом — народом, который в демократическом государстве является единственным источником власти и носителем суверенитета. Именно народ обладает правом принимать конституцию и посредством ее учреждать те основы общественного и государственного устройства, которые он выбирает.
Помимо юридической сущности конституция имеет и социально-политическую сущность. Это проявляется в том, что конституция демократического государства — итог социального компромисса. Она отражает социальное согласие представителей разных политических интересов.
Конституция имеет политические содержание. В ней закрепляются форма государственного устройства, система органов государственной власти, основы взаимоотношений между гражданами и государством, между элементами политической системы.
Закон — это основной правовой акт, издаваемый законодательным (представительным) органом или принимаемый путем народного голосования для регулирования важнейших общественных отношений.
Признаки закона:
а) представляет собой нормативное выражение воли народа в результате согласования различных социальных интересов;
б) принимается законодательными (представительными) органами или принимается путем референдума — всенародного голосования;
в) регулирует наиболее важные общественные отношения, обеспечивает упорядоченное развитие всех сфер жизни общества;
г) закон обладает наибольшей юридической силой среди других правовых актов;
д) закон принимается в результате законодательного процесса в особом процессуальном порядке;
е) закон характеризуется наибольшей стабильностью и длительностью существования, действия.
Законы в Российской Федерации делятся на две группы: законы, принимаемые на федеральном уровне и законы субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне следующие виды законов: федеральные конституционные законы, обычные (или текущие) федеральные законы, кодексы, основы, законы Российской Федерации, федеральные законы о ратификации международных договоров.
Особое место в системе законов занимает закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации. Это особый акт, имеющий и содержательные и процедурные отличия. Данному виду актов посвящен Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок в Конституции Российской Федерации»1 [1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 10. Ст. 1146.]
. Отметим особенности порядка принятия данного акта. Круг лиц и органов, имеющих право вносить такого рода акты в Государственную Думу гораздо уже, чем для иных законов. Законом РФ можно вносить поправки только в главы 3—8 Конституции России. Особенностью данного закона является процедура его одобрения субъектами Федерации. Принятая поправка подлежит внесению в текст Конституции Президентом Российской Федерации. Президент Российской Федерации в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке осуществляет официальное опубликование Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления в силу соответствующих поправок.
Федеральные конституционные законы. Данные законы принимаются для регулирования наиболее важных общественных отношений, прямо указанных в Конституции России. Значительную группу федеральных конституционных законов составляют акты о статусе важнейших государственных институтов и органов. Это законы о Правительстве, об Уполномоченном по правам человека, о Конституционном Суде РФ, и некоторые другие. Другая разновидность конституционных законов регулирует государственно-правовые состояния. Например, закон об условиях и порядке введения чрезвычайного и военного положения на территории Российской Федерации.
С помощью федеральных конституционных законов может изменяться состав Российской Федерации, регламентироваться принятие в Федерацию новых субъектов и решение других вопросов федеративного строительства.
Федеральные конституционные законы, в соответствии со ст. 76 Конституции России, имеют верховенство над федеральными законами.
Конституционные законы принимаются в особом порядке. Принятие конституционных законов требует квалифицированного большинства: не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Наиболее многочисленную группу законов составляют федеральные законы. Эти акты неодинаковы по своему содержанию, объему и предметам правового регулирования, по соотношению с иными нормативными актами.
Разновидностью федеральных законов является кодекс. Кодекс — это систематизированный свод актов, правил и норм, который единообразно регулирует сферу общественных отношений. Он выступает как основной законодательный акт в той или иной сфере, с ним находятся в своеобразном соотношении другие акты данной отрасли права, законодательства. Нормы кодекса являются приоритетными при регулировании общественных отношений нормами актов своей отрасли. Например, Гражданский кодекс РФ обладает высшей юридической силой в системе гражданско-правовых актов. Кодексы отличаются сложной структурой, состоят из частей, разделов, глав, статей и пунктов. Им присущ большой объем, масштабность регулирования.
Кодификации подл ежат отрасли права, отнесенные к исключительному ведению Российской Федерации (гражданское, уголовное право и др.), реже кодексы издаются по предметам совместного ведения (административное, трудовое право).
Понятие основ законодательства, основ, основных принципов предопределено федеративной природой Российского государства, наличием двух правовых систем, делением предметов ведения. По вопросам, составляющим предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов, создаются особые акты. Их цель — с одной стороны, обеспечить федеративное регулирование, с другой — допустить в установленных рамках правотворчество субъектов Федерации. Наименования актов такого рода содержат следующие обороты: «общие принципы», «основы». Например, Федеральный закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации».
Федеральные законы о ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации принимаются в соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации. Эти законы отличаются своим наименованием, процедурой принятия. Тексты международных договоров в форме законов публикуются в Бюллетене международных договоров. В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, ратифицированные международные договоры имеют приоритет над внутренним законодательством. Таким образом, документ, являющийся по форме федеральным законом, имеет верховенство над иными актами такого рода.
Законы субъектов Федерации в системе нормативных актов субъекта Федерации.
Система подзаконных актов достаточно разнообразна и многочисленна. Наибольшей юридической силой в системе подзаконных нормативных правовых актов обладают указы Президента Российской Федерации. Они издаются по вопросам компетенции главы государства, которые установлены главой 4 Конституции Российской Федерации. Указы Президента РФ обязательны на территории всей страны. Указы Президента РФ не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, они могут быть нормативными и ненормативными. Их различие состоит в степени определенности, персонифицированности. Нормативные указы адресованы неопределенному кругу лиц. Ненормативные акты (указы и распоряжения) могут быть продемонстрированы на примере указов по кадровым вопросам. Они представляют собой акты правоприменительные, так как созданы в соответствии с законным полномочием и адресованы конкретным людям.
Постановления Правительства Российской Федерации издаются на основании Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Они обязательны для исполнения на всей территории Российской федерации. Они могут быть отменены Президентом РФ в том случае, если они противоречат Конституции России, федеральным законам и указам Президента РФ (ст. 115 Конституции Российской Федерации).
Исполнение постановлений Правительства РФ обеспечивается в пределах предметов ведения и полномочий Российской Федерации и совместного ведения Федерации и субъектов. В пределах этих полномочий органы исполнительной власти Федерации и субъектов образуют единую систему
Акты федеральных органов исполнительной власти издаются всеми полномочными органами: министерствами, государственными комитетами, федеральными службами, инспекциями, надзорами и другими ведомствами.
Все федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, действующие в пределах внутриведомственных отношений для органов, должностных лиц и служащих данного органа. Они могут издавать акты, обязательные для граждан и организаций, не подчиненных данному ведомству. Такие акты называются приказами, инструкциями, положениями.
Все акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права и законные интересы граждан, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Условием их действия является официальное опубликование. Это требование установлено ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации.
Система законодательства субъектов Российской Федерации, характеризуется прежде всего наличием конституций и уставов, которые являются учредительными актами субъектов Федерации. Эти акты закрепляют формирование органов государственной власти субъекта, порядок проведения выборов, основные формы взаимодействия с местным самоуправлением. Конституции и уставы должны соответствовать федеральной Конституции и законам.
Закон субъекта Российской Федерации — нормативный правовой акт, принимаемый законодательным (представительным) органом субъекта Федерации в соответствии с Конституцией
России и федеральными законами, Конституцией или уставом субъекта РФ и регулирующий основные вопросы государственного, экономического и социального развития, находящиеся в ведении субъекта РФ. Законы субъектов РФ могут создаваться также по предметам совместного ведения. Такого рода акты должны соответствовать федеральным законам в данной сфере. Например, на федеральном уровне принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На основании данного закона и в соответствии с ним большинство субъектов Федерации приняли свои акты. Основная сфера регулирования данных актов — предметы ведения субъектов Федерации.
Наряду с законами субъектов Федерации, президенты республик, главы администраций краев, областей, автономных округов и автономной области, мэры городов федерального значения, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации издают указы, постановления, приказы, положения, инструкции иные нормативные правовые акты. Эти акты издаются в пределах и формах, установленных для соответствующих органов.
Акты органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции также создают нормативные правовые акты. Их примерами могут быть решения, распоряжения, приказы муниципалитетов, советов и т.п. органов. Наибольшей юридической силой в данной системе обладают уставы муниципальных образований. Акты муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливают обязательные нормы права для населения соответствующих территорий. Этими актами устанавливается статус органов и должностных лиц, порядок их формирования, полномочия, порядок управления муниципальной собственностью, правила общественного порядка и иные нормы местного значения.


5. Нормативный договор как форма права

Договор как юридическая конструкция используется в правовой системе широко и многообразно. Так, существует федеративный договор, гражданско-правовые, трудовые, брачные и иные договоры. Не все эти договоры представляют собой форму права. Следует отделять договоры ненормативные и нормативные. Первая разновидность представлена такими договорами, как гражданско-правовые, брачные, трудовые и другие, которые распространяют свое действие на определенный, персонифицированный круг лиц. Эти договоры не являются формами права.
Формой права являются только нормативные договоры, которые представляют собой соглашение двух и более сторон, в результате которого устанавливаются, изменяются или отменяются нормы права. Основная характеристика нормативного договора как формы права заключается в том, что он представляет собой добровольное волеизъявление сторон. В отличие от нормативного акта, который является актом одностороннего волеизъявления, договор предполагает элемент добровольности в принятии на себя обязанности следовать установленным правовым нормам.
Велика роль договора как источника права в конституционном и международном праве. Следует отметить, что союзы государств также образуются на договорной основе. Так, например, конфедерации и федерации являются чаще всего результатом соглашений, которые устанавливают новый порядок, и, следовательно, имеют значение формы права. Такого рода договоры называют учредительными. В частности, нормативное значение имеет включенный в Конституцию Российской Федерации Федеративный договор. Он был подписан 31 марта 1992г. полномочными представителями Российской Федерации и субъектов Федерации.
Формами права могут являться различные соглашения как разновидности договора. В Российской Федерации в современных условиях значительно возрастает роль соглашений в. регламентации различных сторон общественной и государственной жизни. Так, многие сферы отношений между краями, областями и входящими в них автономиями регулируются именно соглашениями.
Велика роль договоров в регулировании международных отношений. Международный договор — это определенно выраженное соглашение между двумя или несколькими государствами относительно установления, изменения или прекращения их прав и обязанностей. Договоры могут быть нормативными (например, Договор о нераспространении верного оружия; Договор о Содружестве Независимых Государств).
Международные договоры классифицируются по разным основаниям и делятся на: двусторонние и многосторонние; политические, экономические договоры и договоры по специальным вопросам. Каждый из них содержит в себе общие правила поведения и выступает как результат согласования воль субъектов — участников того или иного договора. Международные договоры ряда государств, включая Россию, рассматриваются как составная часть правовой системы.


6. Иные виды форм права

Идеи и доктрины при определенных условиях могут приобретать статус формы права, а источником права они являются перманентно. Мнения ведущих ученых-юристов в большинстве правовых систем не образуют право в собственном смысле слова. Однако в формировании модели правового регулирования значение научных работ в области права всегда было довольно велико. Законодатель часто учитывает те тенденции, которые фиксировались в доктрине. В романо-германской правовой семье основные принципы права, были выработаны именно в университетских стенах. Роль доктрины в совершенствовании законодательства, в создании правовых понятий и в методологии толкования законов чрезвычайно велика.
В то же время истории развития права известны случаи, когда юридическая доктрина воспринимается как непосредственный источник права. Так, в англоязычных странах судьи нередко обосновывают свои решения ссылками на труды английских ученых. Мусульманское право вообще основано на принципе авторитета. В связи с этим заключения древних юристов, знатоков ислама, имеют официальное юридическое значение. Обширные своды правил общеобязательного поведения, почерпнутых из трудов видных юристов, известны индусскому праву
Источником права в отдельных странах выступают своды религиозных правил, юридическая сила которых может превосходить силу официальных актов, издаваемых государственными органами. Во всех рабовладельческих и феодальных государствах роль религии была велика, она оказывала существенное влияние на право той или иной страны. В настоящее время в этом аспекте говорится прежде всего о шариате — своде норм мусульманского права. Религиозные тексты как источники права наиболее характерны для мусульманского права, в целом имеющего религиозную основу.
Принципы права чаще всего представляют собой разновидность юридических норм. Эти нормы прямо не регулируют общественные отношения, они — основа для норм — правил поведения. В правоприменительной практике иногда возникают ситуации, когда необходимо юридическое решение проблемы, но при этом соответствующие нормы права, на которых было бы основано данное решение, нельзя обнаружить ни в одном из рассмотренных выше источников права. Тогда дело может быть разрешено на основе принципов права - общих начал права.
Наряду с доктриной и принципами права, можно говорить еще об одном источнике права - о правосознании. Правосознание выступает юридической основой судебной и административной практики в революционные эпохи, когда отмененное законодательство ликвидированного строя еще не заменено новым. Такая ситуация сложилась после 1917 г. в России, когда суды и административные органы руководствовались преимущественно революционным правосознанием и совестью.


Контрольные вопросы

1. Что такое форма (источник) права? Каковы их основные виды?
2. Какие виды источников права различаются в российской правовой системе?
3. Какие виды норматино-правовых актов существуют в Российской Федерации? Что представляет собой их иерахия?
4. Какова роль судебной практики в Российской Федерации?


Список литературы

Васильев А.В. Теория права и государства: Курс лекций. М.:
Изд-во РАГС, 2000. Тема 7.
Лазарев В. В., Липенъ С. В. Теория государства и права: Учебник. М., 2000. Тема 9. Раздел III.
Мальцев Г. В. Пять лекций о происхождении и ранних формах права и государства. М.: Изд-во РАГС, 2000.
Общая теория государства и права: Учебник для вузов: В 3 т. / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2001. Глава IX. Т. 2.
Общая теория права и государства / B.C. Афанасьев, А.П. Герасимов и др. / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1999. Тема 12. Раздел IV.
©БошноС.В.,2003

стр. 1
(всего 4)

СОДЕРЖАНИЕ

>>