СОДЕРЖАНИЕ

Глава 1
ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ОХРАНЫ ПРАВ МЕНЬШИНСТВ В
МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ

Многосторонние договоры о защите прав меньшинств
История международно-правовых гарантий защиты меньшинств
насчитывает более 300 лет, однако специалисты по истории международного
права обычно подчеркивают, что так называемая "система международной
защиты меньшинств" была создана после первой мировой войны в рамках Лиги
наций как неотъемлемая часть Версальской системы [Жвания 1959].
Факты заключения международных договоров, затрагивающих внутреннюю
политику одной из договаривающихся сторон в области гражданских прав
отдельных групп населения, знает уже история международных отношений XVII
века однако для этого периода наиболее типичными "меньшинствами", права
которых подлежали международному регулированию, являлись религиозные
меньшинства, и договоры касались, главным образом, права свободного
вероисповедания. Именно эти документы рассматриваются в качестве наиболее
ранних исторических прецедентов применения международных механизмов
урегулирования правовых проблем, стоящих перед отдельными группами населения
внутри государства. Оснабрюкский и Мюнстерский договоры 1648 г.,
завершившие Тридцатилетнюю войну, содержали статьи, оговаривающие права
религиозных меньшинств (кальвинистов и лютеран) Германии [Ghillfany1865:61-
62].
Аналогичные статьи в отношении католического меньшинства в
Оттоманской империи содержались в австро-турецком и польско-турецком
договорах, подписанных на Карловицком конгрессе 1699 г. Права православной
церкви в Турции были гарантированы позднее статьями Кучук-Кайнарджийского
мирного договора 1774 г. [Александренко 1906:6-8]. Распад Оттоманской
империи и многочисленные версии решения так называемого "восточного вопроса"
у правительств Великих держав явились той сферой международных отношений,
в которой в основных чертах складывалась практика установления
международных гарантий для защиты религиозных и национальных меньшинств.
Содержание первого этапа в развитии международного права,
регулирующего положение меньшинств, можно резюмировать следующими
тезисами:
1. Развитие прав меньшинств содержательно повторяло этапы развития
индивидуальных прав, начавшись с охраны прав вероисповедных меньшинств и
распространившись затем на языковые, расовые, национальные и этнические
меньшинства.
2. В организационном отношении охрана прав меньшинств, существовавшая
первоначально в виде двусторонних соглашений (отдельные пункты мирных
договоров и т.д.), пришла к многосторонним соглашениям, а затем к
возникновению системы специальных договоров между отдельными
государствами и международным сообществом в лице Лиги Наций (на следующем
этапе эволюции системы охраны прав меньшинств).
3. Отмечается расширение объема прав, регулируемых нормами
международного права: наряду с правом исповедовать собственную религию в
договоры все чаще включаются права, гарантирующие развитие родного языка,
культуры, некоторые права в области экономики, судопроизводства и т.д.
Следует сразу оговориться, что многие историки международного права
оспорят предложенную версию его эволюции, как игнорирующую, во-первых,
наличие более развитых с точки зрения положения меньшинств правовых систем
в гораздо более отдаленные исторические эпохи, нежели XVII век; во-вторых,
наличие "возвратов" и "движений вспять" внутри того трехсотлетнего периода,
который здесь изображается как поступательное развитие международных
норм по вопросу меньшинств. Кроме того, в предложенном кратком описании не
нашла место тема эволюции систем надзора за соблюдением договорных норм
международного права. Между тем, очевидно, что изменения в международно-
правовом положении меньшинств de jure маскируют нелинейность, а в ряде
случаев и регресс в изменениях положения меньшинств de facto. Все эти замечания
справедливы. В оправдание можно упомянуть следующие обстоятельства. В
истории права действительно обнаруживаются "топосы", представляющиеся
нам сегодня в виде более органичных и сбалансированных правовых систем, чем
наследовавшие им системы более поздних эпох. Мы, вероятно, романтизируем и
модернизируем прошлое, когда сравниваем положение, к примеру, франков,
аллеманов и лангобардов во франкском королевстве IX века с правовым
устройством персональной автономии, однако в содержательном отношении
такая аналогия выглядит как оправданная: объемы прав личностей, входивших в
культурно-специфические сообщества в то время и предусмотренные моделью
культурной автономии в общем совпадают. Однако, поскольку эти системы в
известных мне случаях следовало бы рассматривать скорее в качестве систем
государственного, а не международного права, а также в силу именно того
обстоятельства, что они практически не оставили следов в эволюции
международно-правовых норм, регулирующих положение меньшинств и в ряде
случаев должны были буквально "изобретаться заново", им не уделяется в этом
сфокусированном на нормах международного права обзоре того места, которого
они несомненно заслуживали бы, будь этот фокус несколько иным - например,
если бы рассматривались история форм самоуправления, управления в
плюралистических обществах и т.п.
Помимо этих соображений, относящихся к выбору аспекта темы, поневоле
учитывалось и состояние исследованности той или иной проблемы, связываемой в
истории права с положением меньшинств. Очевидно, что внутригосударственные
правовые системы различных континентов и эпох, а также сравнительно менее
известные нормы межгосударственных отношений в контекстах за рамками
политических культур европейского круга (исторические Китай и Индия, Иран и
т.д.) содержат немало находок и интересных решений в такой сравнительно
независимой от политических идеалов и государственного строя
"технологической стороне" как осуществление законов и система надзора за их
соблюдением. Однако слабая изученность этого опыта, усугубляемая узостью
компетенции автора этих строк, воспрепятствовали включению в предлагаемую
работу истории развития механизмов надзора и контроля за соблюдением
законов, в том числе международных. Ниже будут охарактеризованы лишь
системы надзора Лиги Наций и ООН, касающиеся законодательства о
меньшинствах. Таким образом, излагаемая история развития международно-
правового регулирования положения меньшинств в данном случае сведена к
периоду новой и новейшей истории международного права, а для периода новой
истории имеет еще и пространственные ограничения - это, по преимуществу,
история дипломатии европейских держав.

Тем не менее, даже в этой, ограниченной во времени и пространстве
истории складывания международно-правовых гарантий существуют эпизоды,
проливающие свет на многие особенности современного международного права.
Уже в силу одного этого обстоятельства они представляют несомненный
интерес для избранной темы. Примером может служить проблема
государственного суверенитета и такое ее измерение как "щепетильность" и
"чувствительность" государств по отношению к проблеме меньшинств в
контексте государственного суверенитета. Известный факт настороженного
отношения правительств к проблеме меньшинств, обусловивший остроту и
длительность дискуссии вокруг проблем юридического определения понятия
"меньшинство" (дебаты по этому вопросу в Подкомиссии по предотвращению
дискриминации и защите прав меньшинств длятся уже почти четыре
десятилетия), коренится, по мнению некоторых историков международного
права в прецедентах нарушения государственного суверенитета под предлогом
защиты прав меньшинств (один из наиболее известных - поведение гитлеровской
Германии по отношению к судетским немцам). Однако та же самая
настороженность и чувствительность по отношению к этой проблеме у
государств-членов Лиги Наций в "догитлеровский период" объясняется уже
дискриминационным характером всей системы защиты меньшинств,
сложившейся в этой организации где договоры о меньшинствах воспринимались
как "отрицательная привилегия" молодых государств, ставящая их в
неравноправное положение с так называемыми "главными союзными и
присоединившимися к ним державами", то есть державами, которые выступали в
качестве гарантов прав меньшинств, не распространяя на собственные
территории нормы этих договоров. Здесь мы сталкиваемся с той же проблемой
"ограничения государственного суверенитета" и вмешательства во "внутренние
деля", память которых сделала неэффективной работу целых поколений юристов,
как в рамках Лиги наций, так и позднее - в Комиссии по правам человека
Социального и Экономического Совета ООН.
Корни этой проблемы следует искать, на наш взгляд, не в коварстве
политики Гитлера и даже не в версальской системе, но гораздо глубже - в
послереформационном периоде европейской дипломатической истории.
Упомянутые выше Оснабрюкский и Мюнстерский договоры были эпизодами
именно этой истории и, в определенном смысле, формировали позднейшее
отношение государств к проблеме меньшинств. Поскольку условия их заключения
содержат весьма типичную для проблемы "государственный суверенитет - права
меньшинств" модель отношений между сторонами, заключающими договор, и
поскольку эта модель как мне представляется, была "усвоена" и сохранена в
коллективной памяти эволюционирующей системы международного права,
постольку имеет смысл рассмотреть немного подробнее политический контекст
данных договоров.
Kак известно, оба договора составляли части Вестфальского мира,
завершившего Тридцатилетнюю войну (1618 - 1648), главными действующими
лицами в которой были Германия, Франция и Швеция. Факт внесения норм,
регулирующих положение религиозных меньшинств Германии (лютеран и
кальвинистов) в тексты франко-германского (Мюнстерский) и шведско-
германского (Оснабрюкский) договоров, получает адекватное объяснение при
учете расстановки политических сил в Европе того времени.
Острая конкурентная борьба за доминирование на континенте между
германо-испанскими Габсбургами и абсолютистской Францией играла роль
"доминанты", или "главной оси" европейской политической арены того времени.
Ключами к пониманию расстановки сил в это время могут служить уходящий
своими корнями в раннее средневековье и переживающий как раз в этот период
мучительные трансформации династическо-генеалогический институт
королевской власти, с одной стороны, и сложившаяся в период Реформации новая
конфессиональная карта Европы - с другой. Активность германской империи и
эффективность ее европейской политики тормозилась наличием "внутреннего
противника" в лице немецких протестантских князей, нашедших в борьбе за свое
существование естественных, но очень разнящихся между собой союзников -
католическую Францию и протестантские Англию и Швецию. Каждая из этих
держав не была заинтересована в появлении на политической карте сильной
единой католической Германии, которая в союзе с Римом и Испанией создавала
угрозу и континентальному доминированию Франции и морской гегемонии Англии
и шведским торговым и экономическим интересам одновременно. Таким образом,
главной целью Вестфальского мира было закрепление политического режима,
способствующего разобщенности немецких княжеств. Статьи о религиозных
меньшинствах служили инструментом создания этого режима. Кроме того, эти
статьи, находясь в контексте такого жанра дипломатических документов как
"капитуляции" (впоследствии вплоть до нового подхода к проблеме меньшинств в
системе ООН статьи о меньшинствах чаще всего появлялись в документах
именно этого типа, что, разумеется, не могло не сказаться на отношении к
меньшинствам со стороны правительств капитулировавших стран), как бы
закрепляли в сознании юристов и политиков связь между ослаблением
государственного суверенитета и правами меньшинств.
Вестфальский мир превращал Германскую империю в подобие
конфедерации, поскольку князья были признаны, выражаясь современным языком,
субъектами международного права, то есть получали возможность иметь
самостоятельные дипломатические отношения с другими государствами,
проводить собственную политику, заключать договоры и вступать в союзы с
другими государствами (при условии, что эти союзы не будут направлены против
империи и императора), что наряду с самоуправлением в вопросах внутренней
юрисдикции создавало фактически полный суверенитет каждого отдельного
княжества. Общеимперские дела решались императором при участии
национальных сеймов, причем требовалось согласи сеймов при принятии решений
по вопросам войны и мира, обороны, законодательства. Одна из статей
Оснабрюкского договора определяла состав Имперской палаты в терминах
вероисповедной принадлежности ее члене! (26 католиков и 24 протестанта).
Оснабрюкский договор содержал также статью, провозглашающую
свободу вероисповедания в Германии: статья 5 подтверждала договор в Пассау
1552 года, предоставлявший лютеранам равные с католиками права в отношении
правосудия и доступа к судебным должностям, а также свободу вероисповедания.
Эта же статья признавала действительным Аугсбургский религиозный мир 1555
года. В дополнение к признанию равных прав католиков и лютеран, религиозная
свобода распространялась и на кальвинистов. Под свободой вероисповедания в
данном случае понималась свобода выбора и отправления религиозного культа
светскими и духовными князьями - суверенами княжеств; кроме того, личная
свобода вероисповедания распространялась еще на одну категорию - имперских
рыцарей. Рядовые подданные в том случае, когда их вера отличалась от веры
местного князя, могли изгоняться из княжества, что соответствовало
закрепленному еще Аугсбургским миром принципу Cujus regio, eius religio (кто
властвует, тот устанавливает религию для подданных).
Рассмотренный здесь пример использования защиты меньшинств для
ослабления противника и усиления собственных позиций не так уж редок и в
современной политике, и риторика кардинала Ришелье, преследовавшего
французских протестантов и одновременно создававшего сильную
протестантскую коалицию за пределами страны "для защиты исконных
германских свобод" [Жванш 1959:12], находит свои параллели в риторике
современных политических деятелей. Из этого примера становится очевидным
исторический характер связи между государственным суверенитетом и
проблемой меньшинств. Признание прав меньшинств в нем оказывается
связанным устойчивыми ассоциациями с идеей капитуляции, ограничением
суверенитета, умалением значения государства, вмешательством в его
внутренние дела. Возникает вопрос, насколько эта связь закономерна, либо,
напротив, создана прихотью исторических случайностей европейских дипломатии
и политики? Ответ на него будет дан позднее - в разделе о суверенитете как
коллективном праве меньшинств. Сейчас необходимо упомянуть еще одно
обстоятельство, работающее в том же направлении, то есть усугубляющее
подозрительность в отношении меньшинств. Речь пойдет об ирредентизме. вание
сообществ по разную сторону государственных границ, но вопреки разделенности
ощущающих себя как нечто единое, родственное, объединяемое сходством
религии, языка, расы, или культуры, и сегодня воспринимается как угроза
территориальной целостности государства. Попытки выработать в
международном праве такое определение меньшинства, которое бы исключало
ирредентистские группы из числа бенефициантов остаются одним из наиболее
существенных препятствий на пути создания эффективных международных
норм, гарантирующих права меньшинств.
В разделе о бенефициантах будут подробнее рассмотрены такие способы
разрешения проблемы ирредентистских групп как региональные международные
соглашения (Лига Наций), принцип uti possidetis (постколониальные государства) и
так называемые остенсивные определения меньшинств. Здесь стоит лишь
отметить, что современное словоупотребление ограничивает ирредентизм
ситуациями трансграничного проживания одноименных этнических и
национальных групп. Сам термин возник в ходе борьбы за объединение
итальянских провинций и освобождения севера из под австрийского владычества в
концу XIX - начале XX вв. (ит. terra irredenta - неосвобожденная земля). С нашей
точки зрения, понятие может охватывать более широкий класс явлений, включая
ситуации существования по разную сторону границ лингвистических,
конфессиональных и, с некоторыми оговорками, метаэтнических и
метаконфессиональных сообществ. Примером последней ситуации может
служить политика покровительства со стороны России по отношению к
балканским славянам в период существования Оттоманской империи. Понимание
этой ситуации как ирредентистской, разумеется, можно оспорить.
Действительно, здесь используется чрезвычайно расширительная трактовка
этого термина. Однако его употребление позволяет обратить внимание на то
обстоятельство, что языковая близость населения придунайских провинций, как и
общность христианской веры, заставляли их население рассматривать Россию в
качестве естественного союзника и покровителя в его борьбе против турецкого
ига, а российская дипломатия, в свою очередь, использовала эту обусловленную
общностью идею союзничества для активного проникновения на Балканы и
выстраивания если не единого государственного пространства, то все же
объединенного пространства политического. На этом "пограничном" примере
особенно отчетливо проявляется некоторая нечеткость понятия "ирредентизм"'
если вслед за некоторыми современными теоретиками в области этнологии и
политической антропологии признать, что национализм и этничность -
сравнительно недавно, лишь в XV – XVI вв., возникшие феномены (Э.Геллнер,
Э.Смит), то во многих ситуациях доиндустриальной эпохи использование этого
понятия автоматически предполагает, что оно описывает не столько
разделенность границей этнической, или национальной группы, сколько
существование по обе стороны границы "мы - общности", которая
содержательно может являться языковым, конфессиональным, родоплеменным,
либо иным типом сообщества, члены которого осознают свое единство и
стремятся к политическому объединению, сопряженному с борьбой против
воспринимаемых ими как "иноземные", "иноверческие" и т.п. властей.
Такая же двусмысленность и неопределенность термина возникает, если
сущность разделяющей "мы-общность" границы определять не как
государственную, но как политическую, не столько как границу между
политическими единицами (государствами), сколько как геополитическую границу
между зонами влияния, контролируемыми различными противоборствующими
блоками, союзами и группировками (суверенных государств, полуавтономных
княжеств и т.д.). В этом случае рассмотрение ситуации в области русско-
турецкой границы (Бессарабия, Молдавия, Валахия) и других областях проживания
групп славянского населения в пределах Оттоманской империи, может привести к
включению ее в число ирредентистских.
Система охраны меньшинств Лиги Наций
Система международных коллективных гарантий, разработанная в рамках
Лиги Наций, может рассматриваться как самостоятельный и весьма важный
этап в развитии международной защиты меньшинств. Вопрос национального
равноправия малых народов стал ключевым во внешней политике Великих держав
во многих регионах (призыв к объединению польских земель в рамках российской
государственности в манифесте 15.08.1914г.; вооружение немцами ирландцев,
финнов и фламандцев и поддержка ими сепаратистских националистических
движений; вооружение сербов, чехов, поляков, словаков со стороны государств
Антанты для борьбы под лозунгами национальной независимости против австро-
германского блока и т.п.) [Mair 1928; Stone 1932].
Использование проблем меньшинств в пропагандистских кампаниях,
направленных на ослабление противника, а также ставка на "национальную
карту" в тайной европейской дипломатии во время войны явились , в конечном
итоге, тем "горнилом", в котором выковывались принципы решения проблем
меньшинств и политики по отношению к ним, нашедшие впоследствии
отражение в документах Лиги Наций.
Еще одним источником, повлиявшим на складывание названных принципов,
стали документы некоторых международных организаций, специально
посвященные проблемам меньшинств. В этой связи следует упомянуть "Проект
декларации прав национальностей", разработанный международным Бюро
национальностей Конференции национальностей, собиравшейся в Париже в 1915
г. и Лозанне в 191J5 г. В соответствии с этим документом европейские
национальности должны были иметь право образования федерального или
унитарного государства, а национальные меньшинства - права на местную,
муниципальную, учебно-культурную и религиозную автономию [Macartney
1934:214]. Уместно заметить, что аналогичное предложение содержалось в 4-ом
пункте программы, предложенной на первом заседании Брест-Литовской мирной
конференции 22.12.1917 г. советской делегацией. Этот пункт гласил:
"По отношению к территориям, обитаемым несколькими национальностями,
право меньшинства ограждается специальными законами, обеспечивающими ему
национально-культурную самостоятельность и, при наличии фактической к тому
возможности, административную автономию" [ Ключников, Сабанин 1926, 2:103].
Еще одна международная группа - "Центральная организация прочного
мира" (Гаага) разработала в 1915 г. так называемую "Минимальную программу
мира", а также "Проект международного договора о правах национальных
меньшинств" (1917 г.), в первой статье которого утверждалось право "каждой
национальности, составляющей часть договаривающихся государств, развивать
свою национальность и язык" [Macartney 1934:214]. Далее перечислялись
конкретные права меньшинств в области национальной культуры, религии,
политических прав ( пропорциональное представительство в органах власти) и
предлагалось учредить международные органы - Комиссию и Трибунал
национальностей для контроля за соблюдением условий договора.
На позицию Вудро Вильсона и, в частности, на содержание его проектов
статута Лиги Наций, повлияла деятельность еврейских национальных
организаций, ставящих вопрос о международных гарантиях для зашиты прав
национальных меньшинств в центр своего внимания. Известный "Билль о правах"
Американского еврейского конгресса, а также многочисленные меморандумы,
адресованные правительствам США, Англии и Франции, содержали требования
конкретных гарантий защиты прав еврейских меньшинств в странах
послевоенной Европы, а также проекты решения отдельных вопросов процедуры и
механизма Лиги наций в этой области [Janovsky 1933:266-267]. Один из таких
меморандумов послужил стимулом для создания "Комитета новых государств и
защиты меньшинств" [Janovsky 1933:342], работа которого при участии
представителей США, Франции, Великобритании и Италии проходила с мая по
декабрь 1919 г. и завершилась подготовкой первого из так называемых "договоров
о меньшинствах" - договора с Польшей. Аналогичные договоры были подготовлены
с Австрией, Венгрией, Болгарией, Турцией, Чехословакией, Югославией, Румынией
и Грецией.
На первой Ассамблее Лиги Наций 15.12.1920 г. была принята рекомендация,
оговаривающая в качестве обязательного условия приема в Лигу обязательство со
стороны входящей в Лигу страны выполнять все принципы договоров о
меньшинствах. Поэтому когда Албания, Латвия, Литва и Эстония обратились с
просьбой о принятии, с них потребовали официальное заявление о признании ими
принципов о правах меньшинств и об их ответственности перед Лигой в этой
области. вступлении в Лигу Финляндии были специально оговорены права
шведского меньшинства Аландских островов, и по рекомендации Совета Лига
Наций Финляндия и Швеция заключили 27.06.1921 г. соглашение о гарантировании
автономии для Аландских островов. Оно заключало в себе обязательство
Финляндии сохранить в школах шведский язык как единственный язык
преподавания и не вводить преподавание финского в начальных школах без
согласия местной общины (статья 2), ограничить избирательное право
финляндских граждан-иммигрантов в течение 5 лет (статья 4), назначить
губернатора лишь по соглашению с президентом ландстага Аландских островов
(статья 5), и признать за Советом Лиги право наблюдения за применением этих
гарантий (статья 7) [Ключников, Сабанин 1926, 3:95-97].
Последней из подобных деклараций была декларация Ирака от 30.05.1932 г.,
возлагавшая на него обязательства, предусмотренные договорами о
меньшинствах. В результате международная система защиты меньшинств в
системе Лиги Наций юридически распространялась на группы меньшинств в 16
государствах, (не считая мандатных территорий) и охватывала около 30 млн.
человек, говорящих на 36 языках, что составляло в общей сложности около 25%
населения этих государств. Система защиты меньшинств, таким образом,
опиралась на 18 международных актов (5 специальных договоров о меньшинствах
с Польшей, Чехословакией, Югославией, Румынией и Грецией; 4 мирных договора
со специальными разделами о меньшинствах с Австрией, Болгарией, Венгрией и
Турцией; 6 деклараций - Албании, Ирака, Латвии, Литвы, Финляндии и Эстонии;
Польско-Данцигская конвенция, Мемельская конвенция и Германо-Польская
конвенция о Верхней Силезии). Все эти акты содержали положение, признающее
Лигу Наций в качестве наблюдателя и гаранта в выполнении их условий.
Назовем наиболее типичные черты в развитии системы международной
защиты меньшинств на этом этапе, попытаемся определить его специфику,
достоинства и недостатки системы защиты меньшинств, сложившейся в рамках
Лиги Наций. При оценке специфики этого этапа нас интересует прежде всего
концептуальная сторона формирования принципа международной защиты прав
национальных меньшинств, поскольку формирование этого принципа происходило
на протяжении весьма длительного периода времени, и современные
международно-правовые средства предотвращения дискриминации и защиты
этнических меньшинств содержат ряд характеристик, обнаруживаемых в
документах Лиги Наций, то есть являются частью традиции.
В качестве наиболее характерной черты рассматриваемого этапа следует
отметить перенос центра внимания, с прав религиозных, на права национальных и
языковых меньшинств. Поскольку язык составляет неотъемлемую часть
этнической культуры, а принципы национального самоопределения являются
одной из гарантий сохранения и развития этнических культур ниже будут
подробнее рассмотрены социально-политические и культурологические
предпосылки формирования концепции защиты языковых и культурных прав
национальных меньшинств и история формирования самого принципа
национального самоопределения.
Положительным моментом деятельности Лиги Наций в области зашиты
меньшинств является создание специальных международных органов по контролю
за соблюдением договорных обязательств государств-членов, касающихся защиты
меньшинств. Целый ряд моментов международно-правового регулирования
положения меньшинств оформился в документах Лиги и был впоследствии развит
и закреплен в современных международных актах. К ним относятся национальное
равноправие граждан государства, пользование ими одинаковыми гражданскими и
политическими правами без различия расы, языка или религии (принципы
предотвращения дискриминации); гарантии пользования родным языком в судах,
отсутствия государственных ограничений независимо от установленного
официального языка в отношении свободного пользования каким бы то ни было
языком в частных или торговых отношениях, в религии, прессе, публичных
выступлениях. Меньшинствам наравне с другими группами населения
гарантировалось одинаковое право создавать, вести и контролировать за свой
счет благотворительные, религиозные и общественные учреждения, школы и
иные воспитательные заведения, с правом пользоваться в них своим родным
языком и свободно исповедовать в них свою религию. В отдельных случаях
рассматривались вопросы административной автономии и самоуправления.
Вместе с тем сложившаяся в рамках Лиги Наций международная система
зашиты меньшинств имела ряд серьезных недостатков. Главный из них -
отсутствие в международном праве рассматриваемого периода
основополагающего принципа права народов на самоопределение. Отрицалось и
коллективное право национальных меньшинств, поскольку во всех рассмотренных
международных актах предусматривалась защита не группы, но индивидов,
связанных национальным происхождением. Кроме того защита меньшинств
распространялась лишь на государства-членов Лиги, то есть не носила
универсального характера; объем прав национальных меньшинств был
незначителен, а сами национальные меньшинства, на которые распространялись
договоры, были лишены прав подачи петиций в Лигу (лишь члены Совета Лиги
имели такое право, причем подача петиции не обязывала Совет рассматривать ее
в обязательном порядке, но имела информационный характер). Процедуры
контроля за соблюдением договорных обязательств носили несовершенный
характер: органы Лиги для сбора информации о положении меньшинств
обращались к правительствам, а представители меньшинств не могли
обращаться в эти органы без согласия своих правительств; национальные
меньшинства не имели права выступать стороной при рассмотрении их петиции
в Совете Лиги.
Несмотря на эти несовершенства, вытекающие из-за неравноправного
положения и статуса государств внутри Лиги ("великие державы-победители" и
прочие государства), система охраны прав меньшинств если не в практическом,
то в теоретическом плане носила весьма прогрессивный характер и во многих
отношениях остается непревзойденной. Некоторые найденные в ней решения
проблем меньшинств заслуживают серьезного изучения. Именно поэтому следует
подробнее рассмотреть предусмотренные механизмы реализации зашиты
меньшинств и их использование в деятельности Лиги Наций.

Механизмы реализации и контроля за соблюдением прав
меньшинств в системе Лиги Наций
Международные конвенции, договоры и декларации, составлявшие основе
защиты прав меньшинств в Лиге Наций, как правило, содержали в своих текстах
положение, признающее ее в качестве верховного наблюдателя и гаранта
выполнения соответствующими государствами своих международных
обязательств в отношении меньшинств. Например, договоры с Австрией (статья
69), Болгарией (статья 57), Польшей (статья 12), Румынией (статья 12) и
Югославией (статья 11) содержали положение, в соответствии с которым
обязательства этих государств по отношению к национальным меньшинствам
объявлялись обязательствами международного значения и ставились под
гарантию Лиги Наций.
Кроме перечисленных документов Совет Лиги Наций в период с 1920 по 1932
годы рекомендовал целому ряду государств заключить двусторонние и
многосторонние соглашения о гарантиях прав национальных меньшинств. К числу
этих соглашений относится двустороннее соглашение между Финляндией и
Швецией об автономии Аландских островов от 27 июня 1921 года [Ключников,
Сабанин 1926, 3:96-97]. Совет Лига Наций принял специальную резолюцию о
передаче суверенитета над островами Финляндии.
По рекомендации Совета был заключен договор о гарантировании прав
национальных меньшинств между Латвией, Польшей, Финляндией и Эстонией от
17 марта 1922 года, а также была принята секретная политическая Конвенция
между Польшей и Украинской республикой (Варшава, 21 апреля 1920 года),
Договор между Великобританией, Италией, Румынией, Францией и Японией о
присоединении Бессарабии к Румынии от 28 октября 1920 года, Договор о Верхней
Силезии между Германией и Польшей от 15 мая 1922 года, Брюнский договор
между Австрией и Чехословакией от 7 июня 1920 года и др. [Bagley 1950].
Хотя положение о национальных меньшинствах отсутствовало в Уставе
Лиги Наций, соответствующие положения в договорах предусматривали
вмешательство Совета Лиги Наций по инициативе одною из его членов (действия
Совета в этом случае определялись по ею усмотрению). Специальные договоры о
национальных меньшинствах предусматривали, что обязательства государств не
могли быть пересмотрены и изменены без согласия большинства членов Совета
Лига Наций. При этом всякий член Совета имел право обратить внимание на
опасность нарушения (или нарушение) обязательства о меньшинствах со стороны
какого-либо государства, а Совет имел право предпринимать меры и отдавать
распоряжения "наиболее подходящие и действительные при данных
обстоятельствах".
Обязательства государств по отношению к национальным меньшинствам
были закреплены специальными резолюциями Совета в каждом отдельном случае
(лишь в отношении Польско-Данцигской конвенции соответствующая резолюция
не была принята, но ее статья 39 признавала юрисдикцию Лига Наций).
Некоторые двусторонние соглашения, хотя и находились под гарантией Лига
Наций, носили однонаправленный характер. Так договор о Верхней Силезии,
заключенный 15 мая 1922 года Германией и Польшей возлагал новые
обязательства только на Германию (напомним, что Польша была связана
обязательствами по отношению к меньшинствам специальным договором с Лигой
Наций от 28 июня 1919 года). По существу одно сторонними были и Австро-
Чехословацкий договор от 7 июня 1920 года и Польско-Чехословацкий договор от
23 апреля 1925 года.
Соглашения о национальных меньшинствах, находившиеся под гарантией
Лига Наций, содержали следующие обязательства государств:
• предоставление всем жителям страны одинаковой защиты жизни и
свободы, независимо от их происхождения, национальности, языка, расы и
религии;
• предоставление всем жителям страны права на отправление религиозных
культов в соответствии с канонами своей конфессии;
• предоставление всем гражданам страны условий равенства перед законом
и пользования одинаковыми политическими и гражданскими правами, в том числе
и правом поступления на службу, без различия расы языка и религии;
• создание условий для отсутствия ограничений в пользовании своим языком
в личных отношениях, в торговле, богослужении, печати публичных собраниях;
• принятие мер, облегчающих лицам, принадлежащим к национальным
меньшинствам, пользоваться своим родным языком - устно или письменно - на
суде;
• предоставление национальным и религиозным меньшинствам права и
свободы устраивать за свой счет школы, церкви и благотворительные
учреждения и управлять и контролировать ведение дел в них;
• обеспечение права оптации граждан.
Кроме того, в тех ситуациях, где иноязычное меньшинство представлялось
"значительным", предусматривалось содействие обучению детей из национальных
меньшинств на родном языке в начальной школе (не заключалась обязательность
преподавания на государственном языке в этих же школах).
В некоторых договорах предусматривались дополнительные обязательства
государства перед общинами меньшинств. Например, в договорах с Румынией и
Грецией предусматривалась местная автономия. В случае саксонских и чешских
общин в Трансильвании она касалась довольно широкой сферы административною
самоуправления [Moors 1926], но для некоторых общин меньшинств в Греции эта
автономия ограничивалась вопросами вероисповедания и школьного обучения.
Право на автономию для населения Аландских островов гарантировалось и
соглашением между Финляндией и Швецией от 27 июля 1921 года, по которому
Финляндия принимала на себя обязательство ввести закон об автономии для
предоставления гарантий шведскому меньшинству иметь образование (включая
высшее) на родном языке. Помимо этого, соглашением предусматривалось, что
преподавание финского в начальных школах, субсидируемых общиной, могло быть
введено только с согласия членов общины. По соглашению 50 пропетое налога на
земельную собственность поступали на нужды провинции Губернатор островов
назначался по согласованию между Президентом Ландстинга Аландских островов
и Президентом Финляндии.
22 октября 1920 года Советом Лига Наций было принято постановление,
изменяющее порядок рассмотрения вопросов, связанных с правами меньшинств,
если прежде только члены этого совета имели право поставить вопрос о
нарушении какого-либо положения договора о меньшинствах соответствующим
государством, то в соответствии с новым порядком допускалась возможность
предоставления петиций со стороны государств, не входящих в Лигу Наций, а
также со стороны тех меньшинств на которые распространялись гарантии Лига
Наций [Bagley 1950.81]. Следует, однако отметить, что рассмотрение данных
петиций не носило обязательного характера, поскольку Совет Лига Наций, как и
прежде, имел обязанность рассматривать такие петиции только при их
поддержке кем-либо из членов Совета. Таким образом, эти петиции имели чисто
информационный характер и принимались Секретариатом Лига Наций.
Помимо этого, существовала еще одна процедура, позволявшая поднимать
вопрос о правах меньшинств на заседаниях Совета Лига. В соответствии со
статьей II Устава Лига Наций каждый член Лига имел право обратиться в Совет
Лига с вопросом, имеющим международное значение и важным для сохранения
мира между народами.
Таким образом, существовало, по меньшей мере три процедуры
рассмотрения проблемы меньшинств в зависимости от статуса подателя для
государств-членов Совета Лиги, для государств-членов Лиги и для государств, не
являющихся членами Лиги, или представителей национальных меньшинств, на
которых распространялись гарантии Лиги.
Порядок подачи и рассмотрения петиций определялся в ряде резолюций
Совета и Ассамблеи Лиги Наций (резолюции Совета от 27 июня 1921 года, 5
сентября 1923 года, 8 сентября 1928 года, 13 июня 1929 года и резолюция VI
Ассамблеи от 26 сентября 1923 года) [Stone 1932].
Согласно первой из этих резолюций все петиции за исключением
поступающих от государств-членов Лига, должны быть направлены сначала
государству, на действия которого поступала жалоба. Государству
предоставлялся трехнедельный срок для извещения Генерального Секретаря Лиги
о том, намеревается ли государство предоставить комментарии относительно
жалобы. В соответствии с резолюцией Ассамблеи в случае отрицательного
ответа государства петиция направлялась всем членам Лиги Если государство
намеревалось предоставить комментарии, ему предоставлялся двухмесячный
срок. Согласно резолюции от 5 сентября 1923 года, этот срок мог быть продлен в
исключительных случаях Председателем Совета Лиги еще на два месяца.
Все петиции подавались на имя Генерального Секретаря Лиги, который
первым определял приемлемость данной петиции. В том случае, когда генеральный
Секретарь считал ситуацию чрезвычайной, он имел право ознакомить с
содержанием петиции всех членов Совета Лиги, не дожидаясь ответа
заинтересованного государства. В других случаях петиция поступала всем членам
Лига вместе с полученными от государства комментариями.
Условия приемлемости петиции подробно раскрывались в резолюции Совета
Лиги Наций от 5 сентября 1923 года, которая официально закрепляла принятый
порядок рассмотрения петиций. В соответствии с этой резолюцией петиции о
национальных меньшинствах:

А) должны быть направлены на защиту национальных меньшинств в
соответствии с существовавшими соглашениями о национальных меньшинствах;
Б) не должны были подаваться в форме требования о разрыве политических
отношений между национальным меньшинством и государством составной
частью которого оно являлось;
В) не должны были исходить из анонимного или недостоверного источника;
Г) должны быть составлены в неоскорбительных выражениях;
Д) должны были содержать такую информацию или указывать на такие
факты, которые за последнее время не были предметом какой-либо петиции,
подвергавшейся обычной процедуре.
В случае невыполнения этих условий петиция считалась неприемлемой
Секретариатом Лига и не подлежала рассмотрению [Блищенко, Абашидзе
1993:29].
Условие, указанное в пункте Б было предложено Польшей и Чехословакией,
странами, имевшими наибольшую долю национальных меньшинств в населении, на
XIII сессии Совета Лига Наций. Условие было направлено против сепаратистских
устремлений и возможного раскола страны, однако оно не учитывало такой
ситуации, когда меньшинство не имело политических отношений с
правительством страны по вине последнего.
Резолюция Совета Лига от 13 июня 1929 года определяла порядок извещения
подателя петиции, в соответствии с которым на Секретариат Лига возлагалась
обязанность извещать заявителя жалобы о неприемлемости его петиции и о
необходимых условиях, при которых она будет признана приемлемой.
Секретариат, однако, не был обязан указывать на причину отказа в
рассмотрении петиции или ее неприемлемости.
В структуре Секретариата Был создан Отдел Меньшинств, в обязанности
которого входили контроль за соблюдением подачи петиции, составление
докладов о работе Совета Лига по вопросам меньшинств, сбор материалов по
поводу жалоб, перечисленных в петициях, переговоры с представителями
правительств и контроль за соблюдением договоров о национальных
меньшинствах.
Подлинным органом контроля за соблюдением Договоров о меньшинствах в
Лиге Наций являлся, однако, не Отдел Меньшинств во главе с его Директором, но
так называемый "Комитет Трех", рассматривавший основные положения
петиции и правительственные замечания, а также включаемые в меморандумы
материалы о фактических обстоятельствах дела, включая информацию о
соответствующем законодательстве и т.п. Меморандумы для Комитетов Трех
подготавливались в Отделе меньшинств. Создание ad hoc комитетов
предусматривалось Резолюцией Совета Лиги от 25 октября 1920 года. В
Комитет входил Председатель Совета Лиги, выступающий как Председатель
Комитета. Им же назначались два члена Совета в качестве помощников
Председателя Комитета. В исключительных случаях число членов Комитета
могло быть доведено до четырех.
Резолюция от 10 июня 1925 года устанавливала правила подбора членов
Комитета для обеспечения максимальной беспристрастности. Членами
Комитета не могли быть представители заинтересованных государств, а так
же соседних государств, в которых большинство населения было той же
национальности, что и указываемое в петиции меньшинство. В случае, если
Председатель Совета Лиги подпадал под какую-либо из указанных категорий,
Комитет возглавлял его заместитель по Совету Лиги, который и назначал двух
других членов Комитета. Смена Председателя Совета Лиги не вызывала замену
Председателя Комитета, если представляемое им государство не выбывало из
Совета Лиги (в противном случае полномочия Председателя Комитета с него
слагались).
На основе Резолюции Ассамблеи Лиги Наций от 21 сентября 1922 года
Отдел Меньшинств составил Памятку для членов Комитета. Согласно ей члены
Комитета имели право определять какие именно случаи следовало включать в
повестку дня заседаний Совета Лиги в соответствии со статьей договоров о
меньшинствах.
В полномочия Комитета входили проверка информации, содержащейся в
петиции и замечаниях государства (в этом ему оказывалась помощь Секретарем
Лиги); право запросить заинтересованное государство о дополнительной
информации; право решать вопрос, имелся ли факт нарушения или опасность
нарушения договорных обязательств. При наличии факта нарушения
обязательств Комитет имел право начать неофициальные переговоры с
заинтересованным государством для исправления положения При отказе
государства от сотрудничества Комитет имел право подняв этот вопрос на
Совете Лиги Наций, а также публиковать документы, относящиеся к данному
вопросу (решение о публикации мог принять один, или все члены Комитета).
Комитет имел право прекращать дело, если заинтересованное государство
соглашалось на предложения Комитета об исправлении положения. Дело также
прекращалось в том случае, если Комитет считал, что факт нарушения или
опасности нарушения договорных обязательств отсутствует. В обоих случаях о
прекращении дела извещались все члены Совета Лиги, для принятия решения по
делу Комитет имел право запросить соответствующее правительство о
предоставлении дополнительной информации через Отдел Меньшинств
Секретариата. В некоторых случаях информация могла доводиться до сведения
членов Комитета в устной форме. Предложения по делу, сформулированные
сотрудниками Отдела Меньшинств принимались только в случае
соответствующего запроса от Комитета. Заявителю петиции не
предоставлялось права делать какие-либо официальные заявления; он так же не
привлекался для предоставления дополнительной информации [UN
Doc.E/CN.4/Sub.2/6:29].
Следует отметить, что хотя теоретически вопрос о правах меньшинств
мог быть поставлен на рассмотрение Совета Лиги одним или несколькими ее
членами (включая входивших в Комитет Трех) на любой стадии процедуры и
независимо от его рассмотрения в Комитете Трех (а также до начала любых
процедур по этому вопросу и при отсутствии петиции), на практике вопросы на
повестку дня сессии обычно ставили Комитеты Трех в их полном составе.
Основной целью рассмотрения вопроса на Комитете было определение
целесообразности его внесения в повестку дня Совета Лиги. Любой из членов
Комитета имел право осуществить эту прерогативу, независимо от мнения
коллег. Комитет мог также предложить решить спор мирным путем через
компромисс с заинтересованным правительством. Переговоры с
правительствами обычно осуществлялись отделом Меньшинств. Система
переговоров стала наиболее распространенным методом рассмотрения Советом
Лиги жалоб национальных меньшинств. Таким образом, Комитет Трех
превратился в особую инстанцию, осуществлявшую контроль за соблюдением
прав национальных меньшинств; лишь Совет Лиги являлся по отношению к
Комитету высшей инстанцией.
До вступления в силу Резолюции Лиги 1929 года переговоры обычно не
становились достоянием гласности; с принятием Резолюции эта практика
изменилась и результаты переговоров стали сообщаться всем членам Совета
Лиги. С согласия заинтересованного правительства эта информация могла
также быть опубликованной в журнале Лиги Наций [Блищенко, Абашидзе
1993:33].
В мае 1920 года на Римской сессии Совета Лиги были установлены
процедуры слушания дел. Если по рекомендации Комитета Трех, или одного из
членов Совета дело передавалось в Совет Лиги, то в соответствии с
установленными процедурами оно проходило общие дебаты, затем
рассматривалось в специальном докладе Докладчика по проблемам меньшинств
(избираемого сроком на один год, в отличие от конкретного докладчика по
каждому отдельному случаю), на следующей стадии осуществлялся запрос о
предоставлении консультативного заключения со стороны Постоянной Палаты
Международного Правосудия и лишь затем принималось решение.
При слушании наряду с материалами, представленными в докладе, в
распоряжении Совета была петиция, комментарии к ней заинтересованного
государства и дополнительные сведения по делу, собранные Отделом Меньшинств
Секретариата. Часто в помощь докладчику Советом назначались два его члена.
Вместе они образовывали так называемый Комитет Совета Лиги Наций.
Основной задачей этого Комитета было вступление в контакт с правительством
заинтересованного государства и попытка убедить его в необходимости
принятия компромиссного решения по данной проблеме. Переговоры, как и в случае
переговоров, инициированных Комитетом Трех и проводимых Отделом
меньшинств, осуществлялись конфиденциально. В случаях неуспеха переговоров с
заинтересованным государством прибегали к еще одной промежуточной
процедуре, предшествующей передачи дела на рассмотрение Постоянной Палаты
Международного Правосудия - из числа юридических советников Совета Лиги
создавался так называемый Комитет Юристов для консультирования по
рассматриваемому делу.
Как уже упоминалось, вопрос о положении меньшинств мог быть вынесен
для обсуждения на Совете, помимо описанных процедур, и любым членом Лиги
Наций (а не только ее Совета), если он выносился в качестве вопроса о
положении, угрожающем миру, то есть в соответствии со вторым параграфом
статьи 11 Устава, который гласил:
"... всякий член Лиги имеет право дружественным образом обратить
внимание Собрания или Совета на всякое обстоятельство, способное затронуть
международные отношения и, следовательно, грозящее поколебать мир или доброе
согласие между нациями, от которого мир зависит" [Ключников, Сабанин 1926,
sll:260].
В таком случае, процедура разрешения вопроса была иной и шла в
соответствии со статьей 15 Устава Лиги Наций. В практике Лиги был
единственный случай, когда эта процедура была использована (жалоба Албании в
1924 году на правительство Греции, практиковавшее насильственное выселение в
Турцию мусульман-албанцев как турок в порядке обмена меньшинствами с
Турцией) [Жвания 1959:104].
Сам порядок расследования дел о меньшинствах в Совете Лиги не носил
единообразного характера. Кроме вышеперечисленных процедур Совет имел право
потребовать от заинтересованного правительства дополнительной информации.
В соответствии с пятым параграфом статьи 4 Устава представитель
заинтересованного государства приглашался на Совет во время рассмотрения
жалобы, но податели петиций к участию в дискуссиях не допускались. Простым
большинством голосов Совет мог запросить по данному вопросу консультативное
заключение у Постоянной Палаты Международного Правосудия. Рассмотрение
дела завершалось, как правило, единогласным принятием резолюции и призывом к
государствам о ее выполнении. В случае невыполнения государством положений
резолюции вопрос мог быть поставлен в повестку заседания Совета любым из его
членов, или, в соответствии с обычной процедурой - с помощью петиции о
невыполнении резолюции.
В одном из исследований, специально посвященном практике рассмотрения
петиций по вопросам о положении меньшинств, приводится следующая
статистика:
За период с 1920 по февраль 1931 года в Лигу Наций были направлены 525
петиций, имеющих отношение к 19 меньшинствам из 13 государств (эта
статистика не включает сотни петиций о положении украинских и белорусских
меньшинств в принадлежащей в то время Польше Восточной Галиции и 64
петиции из Верхней Силезии). Поскольку часть петиций содержала аналогичный
материал, они были объединены в 338 дел.
Из данных 338 дел на Совете Лиги обсуждалось лишь 21 дело (то есть
только шесть процентов), причем в 11 случаях Совет не усмотрел причин для
вмешательства и данные петиции остались не удовлетворенными; в шести
случаях был достигнут компромисс между Советом и заинтересованным
государством, а в остальных трех - стороны сами достигли соглашения (одно
дело на момент завершения исследования оставалось не законченным).
После принятия Советом Резолюции о приемлемости петиции (сентябрь
1923 г.) из 344 петиций, полученных Лигой, Генеральный Секретарь допустил к
рассмотрению 236, которыми и занимались Комитеты Трех. Помимо уже
упомянутых 21 случая, Комитет Трех еще в 29 случаях сообщал о результатах
своей работы по конкретным делам Совету, однако во всех этих случаях решения
Комитета были не в пользу меньшинств [Truhart 1931:16].
В более поздний период деятельности Лиги Наций из 852 жалоб,
поступивших за период с 1929 по 1936 гг., Секретариатом были приняты 471; 466
жалоб были рассмотрены в Комитетах Трех и не получили никакого
удовлетворения и лишь пять были переданы Совету [ Дурденевский, Крылов
1947:363].
Как уже упоминалось, договоры с Австрией (статья 69), Болгарией (статья
57), Польшей (статья 12), Румынией (статья 12) и Югославией (статья 11)
содержали положение, в соответствии с которым обязательства этих
государств по отношению к национальным меньшинствам объявлялись
обязательствами международного значения и ставились под гарантию Лиги
Наций. Названные статьи соответствующих договоров содержали положение, в
соответствии с которым в случаях расхождения мнений по вопросам права и
факта, вытекающих из применения положений этих договоров, дело может быть
передано на рассмотрение Суда любым членом Совета Лиги даже без согласия
заинтересованного государства и без согласования с другими членами Совета, а
также независимо от предыдущего рассмотрения дела в Совете и
предварительных дипломатических переговоров между сторонами. Кроме того,
дело могло быть передано в Суд двумя государствами на основе порядка
разрешения международных слов соответствии с договорами о меньшинствах
Суд имел право выносить консультативное заключение по любому спорному
вопросу, переданному ему на рассмотрение Советом Лиги или ее Ассамблеей. Эти
заключения могли затем становиться основой для дальнейших переговоров между
Советом и заинтересованным государством. Поскольку Ассамблея ни разу не
воспользовалась этой прерогативой, фактически Совет являлся единственным
каналом обращения в Суд для получения консультативного заключения.
В юрисдикцию Суда в соответствии с договорами о меньшинствах входили
"любые разногласия во мнениях как в отношении права, так и в отношении
фактических обстоятельств дела, возникающих в связи с указанными статьями".
В вопросы права включались заключения о верности интерпретаций тех или иных
положений Договора о меньшинствах, а также оценка действий государства как
нарушающих, либо соблюдающих международные обязательства. Вопросы факта
включали проверку фактических обстоятельств предполагаемых нарушений.
Согласно статьи 13 Устава Лиги решение Постоянной Палаты Международного
Правосудия было обязательным для сторон, и в случае его невыполнения Совет
Лиги должен был предложить меры для обеспечения его выполнения. Само
консультативное заключение Постоянной Палаты Международного Правосудия
решением не считалось; оно обретало такой статус лишь после его утверждения
Советом Лиги (статья 15 Устава). исключение составляли лишь три декларации -
с Латвией, Финляндией и Эстонией, в которых предусматривались иные
процедуры: так, например, в латвийской декларации правительство в случаях
расхождения во мнениях de jure или de facto оставляло за собой право
непосредственного обращения в Постоянную Палату Международного
Правосудия для вынесения консультативного заключения. Польско-германская
конвенция, подписанная 15 июня 1922 г. в Женеве, предусматривала особую
процедуру разбирательства петиций, в которую был включен этап местного
урегулирования до подачи петиции в Совет Лиги. Высшей инстанцией местного
урегулирования являлась Смешанная Комиссия по Верхней Силезии в которой
сторонами выступали представители меньшинства (подателя петиции) и
правительства в лице его Отдела по меньшинствам.
Таким образом, сложившиеся процедуры и механизмы реализации и
контроля за соблюдением прав меньшинств в системе Лиги Наций были
достаточно детально разработанными и предусматривали эффективные меры
коллективной безопасности при разрешении международных споров и проблем,
возникающих в связи с обеспечением прав меньшинств. Однако, как это уже
отмечалось выше, вся эта система обладала и целым рядом существенных
недостатков. К наиболее очевидным и вызывавшим наибольшее число нареканий и
возражений относится ее неуниверсальный (не одинаковый для всех членов Лиги)
характер, исключавший принятие обязательств перед собственными
меньшинствами со стороны держав Антанты. Именно это обстоятельство было
одним из решающих в том, что СССР при вступлении в Лигу не взял на себя
обязательств по договорам о защите меньшинств. Вся система защиты прав
меньшинств не строилась на безусловном запрещении дискриминации по
национальному признаку [Блищенко, Абашидзе 1993:39]. К недостаткам системы
относят также то обстоятельство, что договоры содержали много
неопределенных формулировок по важным вопросам; совершенствование же
системы в значительной степени затруднялось тем, что содержание договоров
могло меняться лишь при согласии большинства Совета Лиги. Однако, с нашей
точки зрения, наиболее существенным недостатком механизмов реализации и
процедур защиты прав меньшинств являлось лишение права подачи петиции самих
представителей меньшинств, поскольку, в соответствии с положениями
договоров, они могли это сделать лишь с помощью кого-либо из членов Совета.
Кроме того, само их обращение к одному из членов Совета рассматривалось как
носящее сугубо информационный характер, что не обязывало Совет Лиги
рассматривать дело. Петиции не охватываемых договорами национальных
меньшинств считались неприемлемыми. Помимо этого, и сама система сбора
информации о нарушениях прав меньшинств имела целый ряд недостатков, к
наиболее очевидным из которых относится то обстоятельство, что органы Лиги
для сбора такой информации обращались к нарушителю, то есть к
заинтересованному правительству. Представители меньшинств также не могли
быть стороной при рассмотрении дела в Совете и не имели права обращаться в
суд с просьбой о вынесении консультативного заключения.
Несмотря на эти недостатки, система охраны Лиги Наций являлась
значительным шагом вперед в теории и практике защиты гражданских и
политических прав меньшинств. В ней впервые был использован принцип учета
политических желаний населения при определении государственных границ
(институт плебисцита), хотя его применение и было непоследовательным (как,
например, игнорирование воли населения при передачи Аландских островов
Финляндии и некоторых округов - Бельгии). Контроль международного органа за
соблюдением договоров также являлся новым элементом в гарантировании прав,
меньшинств. К новшествам можно отнести и введение судебного элемента в
систему защиты меньшинств, а также утвердившуюся впоследствии во многих
договорах и международных нормах взаимосвязь между предотвращением
дискриминации и зашитой меньшинств.
Следует также отметить, что глобальная система охраны меньшинств в
этот период не исчерпывалась деятельностью Лиги Наций - за ее пределами
действовало более двадцати двусторонних договоров, по условиям которых
соседние страны брали на себя взаимные обязательства по охране прав
меньшинств [Robinson 1971:73-74].

Проблема меньшинств в ООН
Следующим этапом в развитии системы зашиты меньшинств явилась
деятельность ООН и его специального органа - Подкомиссии по предупреждению
дискриминации и защите меньшинств. а защиты меньшинств, сложившаяся в
Лиге Наций, прекратила свое существование вместе с этой организацией, а
принятая в 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщая декларация прав
человека обошла молчанием проблему прав меньшинств. ерсальский мирный
договор 1919 г. в результате изменения политических границ в пользу держав-
победителей способствовал появлению крупных немецких анклавов в соседних с
Германией странах. Правительство фашистской Германии, рассматривая
Версальский договор как несправедливый, использовало впоследствии население
этих анклавов для дестабилизации политической обстановки в этих государствах
и как пред лог для вооруженного вторжения. В силу этих обстоятельств проблем;
меньшинств в послевоенной Европе стала рассматриваться как угроза миру и
политической стабильности. По окончании второй мировой войны союзники
приняли решение о переселении всех представителей немецких меньшинств на
территорию Германии и более шести с половиной миллионов немцев были
переселены в зоны оккупации с территорий Польши, Чехословакии и Венгрии в
соответствии с принятой союзными державам декларацией. Кроме этого, был
заключен ряд соглашений о добровольно] репатриации немцев из Центральной и
Восточной Европы и целый ряд мирных соглашений, имевших статьи,
предусматривавших запрещена дискриминации и защиту этнических, религиозных
и языковых меньшинств. Договор об Австрии, например, содержал специальные
положение о правах словацких и хорватских меньшинств в трех провинциях
Австрии обеспечивавших их равенство в отношении создания собственных
организаций и пользования родным языком в печати и публичных выступления [UN
Doc. E/CN.4/Sub.2/Rev.l (1967)].
Из-за установившегося осторожного и даже негативного отношения к
проблеме меньшинств, а также потому, что многие страны-члены Лиги Наций не
имели на своих территориях специального режима защиты меньшинств, при
разработке Устава ООН большинство правительств гocударств-участников
высказалось в пользу рассмотрения проблем защиты прав меньшинств в
контексте общих проблем защиты прав человек! Иными словами, на первом этапе
в деятельности ООН возобладал индивидуалистический подход, в соответствии с
которым считалось, что прав меньшинств обеспечиваются гарантированием и
защитой прав "лиц, принадлежащих к меньшинствам".
Другими часто упоминаемыми историками международного права
обстоятельствами против введения специального законодательства по пpавам
меньшинств были интеграционистская или ассимиляторская идеология,
преобладавшая во многих странах Нового Света и, вообще, в страна иммиграции,
правительства которых опасались ослабления национально: единства, а также
широко распространенное предубеждение против любы форм групповых прав как
"коллективистских" (воспринимаемых как коммунистические). Кроме того,
считалось, что Всеобщая Декларация прав человека, окончательный текст
которой подготавливался Третьим Комитетом Генеральной Ассамблеи ООН
(1948), обеспечит равенство и недискриминацию всех членов общества "без
различия в отношении расы, Цвета кожи, пола, языка, религии, политических или
иных убеждений, национального или социального происхождения,
имущественного, сословного или иного положений" (ст.2), поскольку ее статьи
гарантировали "равенство перед законом" и "равную защиту против любой
дискриминации в нарушение данной Декларации" (ст.7 и 10), "свободу мысли,
совести и религии" (ст. 18), "свободу убеждений и их свободное выражение" (ст.
19), "свободу мирных собраний и ассоциаций" (ст.20), право на образование,
включающее приоритетное право родителей на выбор вида образования для своих
детей (ст.26) и право на свободное участие в культурной жизни общества
(ст.27), то есть обеспечивали основные права лип, принадлежащих к
меньшинствам в области религии, культуры и образования.
Все эти обстоятельства обусловили отсутствие в тексте Устава ООН
упоминаний о правах меньшинств. Вместе с тем, Устав содержит ряд
общепризнанных принципов международного права, имеющих непосредственное
отношение к регулированию межнациональных отношений и, следовательно, к
проблеме меньшинств.
Так уже в преамбуле Устава содержится утверждение, что народы
Объединенных Наций преисполнены решимости "вновь утвердить веру в основные
права человека, в достоинство и ценность человеческой личности, в равноправие
мужчин и женщин и в равенство прав больших и малых наций..." Среди целей,
преследуемых ООН, в Статье 1 Устава содержится следующая: "Развивать
дружественные отношения между нациями на основе уважения принципа
равноправия и самоопределения народов...". Этот принцип упоминается и в
Статье 55, в которой он рассматривается в качестве основы международного
экономического и социального сотрудничества. Поскольку данный принцип
оказывается важным в дискуссии о самоопределении, его различные трактовки
будут подробно рассмотрены в соответствующем разделе.
Несмотря на то, что члены ООН в декабре 1948 г. в специальной резолюции
о судьбе меньшинств отметили, что универсальный характер Декларации не
позволяет включить в ее текст специальной
статьи по проблеме меньшинств (поскольку затруднительно найти единое
решение для такой сложной и деликатной проблемы, имеющей особые аспекты в
каждом государстве), они все же сочли необходимым подчеркнуть, что ООН "не
может оставаться равнодушной к судьбе меньшинств" и дать поручение Комиссии
по правам человека и Подкомиссии по предотвращению дискриминации и защите
меньшинств тщательно изучить данную проблему с тем, чтобы Объединенные
Нации смогли "принять эффективные меры для защиты расовых, национальных,
религиозных или языковых меньшинств" [UN Doc.217 С (III), 10 Dec. 1948].
В соответствии с этой резолюцией в Экономический и Социальный Совет
были переданы тексты делегаций Дании, СССР и Югославии по данному вопросу
[UN Doc. A/C.3/307/Rev.2]. На этой же сессии Генеральной Ассамблеи ООН была
принята Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказание за него,
обеспечивающая право на существование "национальных, этнических, расовых или
религиозных групп".
Кроме того, мнение, что гарантии основных прав человека автоматически
обеспечат и коллективные права меньшинств было признано ошибочным, поэтому
в Международный пакт о гражданских и политических правах была включена
особая статья о меньшинствах:
"В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые
меньшинства, лицам, принадлежащим к же группы пользоваться своей культурой,
исповедовать свою религию таким меньшинствам, не может быть отказано в праве
совместно с другими членами той и исполнять ее обряды, а также пользоваться
родным языком".
Работа над принципами, изложенными в приведенном тексте статьи 27
Пакта, осуществлялась в рамках специальной Подкомиссии по предупреждению
дискриминации и защите меньшинств Комиссии по правам человека ООН.
На своей 24-ой сессии в 1971 г. Подкомиссия приняла резолюцию, в которой
назначила Специального докладчика для проведения исследования в
соответствующей области. По просьбе Специального докладчика Ф.Капоторти
24.10. 1972 г. Генеральный Секретарь ООН направил вербальную ноту
правительствам государств-членов ООН с просьбой о помощи Специальному
докладчику в сборе материалов по разработанной программе. В ответ на
вербальные ноты 46 стран прислали свою информацию. На ее основе и с
привлечением данных специализированных учреждений ООН и
неправительственных организаций было подготовлено 76 монографий о
положении этнических, языковых и религиозных групп в 75 странах мира. На
основе этих монографий были разработаны предварительный доклад и его
проект, а на своей 30-й сессии Подкомиссия рассмотрела окончательный доклад,
который был опубликован в 1979 г. [Капоторти 1979]. Поскольку этот доклад
продолжает играть существенную роль, и его выводы учитываются прямо или
косвенно в более поздних международных актах, следует привести некоторые его
положения.
В докладе уделено большое внимание анализу теоретических и понятийно-
терминологических аспектов использования понятия "меньшинство" в
международно-правовой практике, анализу понятия "меньшинство". Специальный
докладчик подчеркивает, что цель предлагаемого им определения ограничена; оно
предназначено для использования в узких рамках применения статьи 27 Пакта и
выглядит следующим образом:
"... по сравнению с остальной частью населения государства это меньшая по
численности, не занимающая господствующего положения группа, члены которой -
граждане этого государства - обладают с этнической, религиозной или языковой
точек зрения характеристиками, отличающимися от характеристик остальной части
населения, и проявляют, пусть даже косвенно, чувство солидарности в целях
сохранения своей культуры, своих традиций, религии или языка" [Капоторти
1979:109-110].
На этом этапе в международной практике защиты прав национальных
меньшинств отсутствовал специальный документ, в котором бы отдельно
рассматривались права этой категории населения. Международная система
зашиты меньшинств основывалась на таких международно-правовых
документах, как:
• Устав ООН (1945);
• Всеобщая декларация прав человека (1948);
• Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказание за него
(1948);
• Женевские конвенции 1949 г. о защите жертв войны и Дополнительные
протоколы 1977 г.;
• Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах
(1966);
• Международный Пакт о гражданских и политических правах (1966);
• Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации
(1966);
• Конвенция МОТ № 111 относительно дискриминации в области труда и
занятий (1959);
• Конвенция ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования
(1960);
• Декларация ООН о принципах международного права, касающихся
дружественных отношений и сотрудничества государств в соответствии с
Уставом ООН (1970);
• Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в
Европе 1975 г..
• Конвенция о правах ребенка (1989);
• Конвенция МОТ № 169 о правах коренного населения (1989).
На основании рассмотрения положений, касающихся меньшинств, в
некоторых из перечисленных здесь документах Специальный докладчик сделал
вывод о целесообразности разработки проекта Декларации о правах лиц,
принадлежащих к группам меньшинств, в рамках принципов, изложенных в
статье 27 Пакта.
Особый интерес в связи с рассматриваемой проблемой зашиты культуры
меньшинств представляют материалы, изученные Специальным докладчиком,
относительно права этнических, религиозных и языковых меньшинств иметь свою
культуру. Докладчик, в частности, напоминает, что в статье III проекта
Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него были
названы следующие акты, считающиеся образующими преступление "культурного
геноцида":
1. Запрещение пользоваться национальным языком группы в повседневной
жизни или школах и запрещение печатания и распространения на языке такой
группы.
2. Уничтожение библиотек, музеев, школ, исторических памятников, зданий,
предназначенных для отправления религиозных культов, или других культурных
зданий и предметов культуры такой группы, а также недопущение пользоваться
таковыми [Капоторти 1979:41].
Хотя статья не была принята, заслуживает внимания аргументация,
приводимая в пользу ее принятия, в частности, было заявлено, что результатом
актов "культурного геноцида" может быть лишение человечества культурного
вклада уничтоженной таким образом группы.
На семинаре по вопросу о многонациональном составе (Любляна, 8-21.06
1965 г.), материалы которого также рассматривались Специальным докладчиком
отмечалось:
"Государства должны оказывать особую поддержку тем видам автономного
самовыражения, которые являются предметом обсуждения, не только с помощью
законодательных мер, но и с помощью официальных и неофициальных мер в целях
сохранения и умножения культурного наследия страны..." Все согласились с тем,
что с этой точки зрения весьма полезную работу могли бы провести министерства
культуры или художественные советы, располагающие необходимой
документацией и координирующие культурную деятельность, а также
поощряющие возрождение традиций и обычаев, представляющих интерес как в
национальном, так и в международном праве [Капоторти 1979:42].
На основе этих и других материалов, предоставленных правительствами,
Специальный докладчик рассмотрел общую политику, проводимую
правительствами в отношении культур меньшинств, политику в области
образования и политику в области развития литературы и искусства для
сохранения их обычаев и правовых традиций.
Обсуждая принципы общей политики в области защиты культуры
меньшинств Специальный докладчик счел своим долгом напомнить содержание
некоторых статей Декларации о принципах международного культурного
сотрудничества, принятой Генеральной конференцией ЮНЕСКО на 14-ой сессии в
1966 г., в частности Ст.1, гласящую:

1. Каждая культура обладает достоинством и ценностью, которые следует
уважать и сохранять.
2. Развитие собственной культуры является правом и долгом каждого народа.
3. В их богатом многообразии, разнообразии и взаимном влиянии все
культуры являются частью общего достояния человечества' [Капоторти 1979:64].
Он приводит также перечень правовых документов, регулировавших
вопросы охраны культуры меньшинств: конституции некоторых стран, имеющие
специальные статьи (Индия, Пакистан, Венгрия, Югославия, ЧССР, Филиппины,
Судан), двусторонние международные договоры (Австрия-Италия, 1946г.; Индия-
Пакистан, 1950 г.; ФРГ-Дания, 1955 г. и др.), законы о коренном населении (Новая
Зеландия - закон о маори 1974 г.; Канада, Австралия; страны, ратифицировавшие
Конвенцию МОТ N 107 о коренном населении).
При обсуждении политики в области образования Специальный докладчик
отмечает, что эта политика "является ключевым элементом при оценке
положения лиц, принадлежащих к группам меньшинств, в отношении их права на
пользование своей культурой" [Капоторти 1979:66].
В большом числе обследованных стран дискриминация в области
образования запрещена конституцией, или специальным законом, однако эта
проблема до сих пор не нашла адекватного отражения в международных
документах. Единственным документом на уровне мирового сообщества,
касающимся, правда, не всех групп меньшинств, а лишь коренного населения, и
содержащим специальный раздел о правах в области языка и образования являлась
упомянутая Конвенция МОТ № 169 1989 г. (среди региональных инструментов
международного права к этому времени уже существовали резолюция по Хартии
Европейского Сообщества о региональных языках и культурах и по Хартии о
правах этнических меньшинств, или так называемая резолюция Арфе от 16
октября 1981 г. и резолюция 0 Языках и культурах региональных и этнических
меньшинств в европейском Сообществе от 30 октября 1987 г., известная как
резолюция Кгайперса"). Важность этого документа для разработки концепции
охраны культуры меньшинств не может недооцениваться.
Поскольку группы коренного населения в нашей стране в подавляющем
большинстве случаев могут рассматриваться как уязвимые группы то
разработка концепции охраны культуры коренного населения получает
приоритетный характер.
Обсуждая проблемы политики в области развития литературы и искусства
Специальный докладчик отметил, что мероприятия, проводимые государствами в
этих целях включают:
"- публикацию и перевод книг;
- финансовую помощь писателям;
- учреждение специализированных издательств;
- создание специальных культурных отделов для групп меньшинств в
департаментах культуры;
- работу по изучению разговорного языка;
- организацию драматических и художественных студий, танцевальных и
фольклорных коллективов, музыкальных обществ;
- организацию фестивалей искусства, выставок, фольклорных праздников"
[Капоторти 1979:70-72].
В области распространения культуры также необходимы
правительственные программы поддержки и финансирования, поскольку группы
меньшинств сами часто не располагают современными средствами и
информационными системами, обеспечивающими эффективное распространение.
Помимо традиционных средств - библиотек, музеев, печати, театров,
важную роль играют радио и телевидение, новые информационные технологии -
банки данных и сети ЭВМ, средства спутниковой связи и дистанционного
обучения и т.п.
Распространению культуры способствует деятельность культурных
ассоциаций, советов и комитетов, творческих союзов и т.д. В ряде стран
принимаются меры по распространению культуры этнических групп с помощью
этих средств и методов. Например, в Дании немецкое меньшинство пользуется
сетью своих библиотек, финансируемых из правительственных фондов.
Правительство Швеции заявило, что оно рассматривает использование в
передачах по радио и телевидению языка и культуры саамов как жизненно важное
условие для сохранения их национального самосознания. Сохранению правовых
традиций групп меньшинств, являющихся частью соционормативной культуры
этноса, препятствует тенденция применения единообразных для всех граждан
правил. Однако в странах, где областям, в которых сконцентрирована та или
иная группа меньшинств, предоставлена политическая автономия, вопросы
частного права нередко входят в компетенцию местных законодательных
органов. Примерами являются законодательные системы Ганы, Ирана, Нигера,
Малайзии.
Поиску эффективных форм обеспечения прав меньшинств ООН стала
уделять особое внимание в конце 1980-х - начале 1990-х годов. В 1992 году была
принята Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или
этническим, религиозным и языковым меньшинствам. Спустя год рабочая группа
по коренному населению Подкомиссии по предупреждению дискриминации и
защите меньшинств разработала проект Декларации по правам коренных
народов.
Интенсивность обращения к проблемам меньшинств в последние годы
свидетельствует о возросшем внимании мирового сообщества к их положению. В
значительной степени это было вызвано переменами, происходящими в Восточной
Европе. Авторитетные международные институты почти на каждом своем
форуме считали необходимым обсудить положение меньшинств и принять какую-
либо декларацию о защите их прав. Как правило, эти документы не имеют
обязательной силы с точки зрения международного права, не подлежат
ратификации в парламентах, но обязывают государства политически и морально,
поскольку подписываются их первыми официальными лицами и таким образом
оказывают ощутимое влияние на различные сферы жизни.
Собственные механизмы защиты меньшинств ищут многие региональные
организации, являющиеся важными субъектами международных отношений.
Особенно преуспели в этом европейские организации. В частности, Совет Европы,
созданный в 1949 г., играет, главным образом, культурную и политическую роль в
разработке концепции Европейскою сообщества. Свою политику Совет Европы
претворяет в жизнь через Парламентскую Ассамблею, формирующуюся из
представителей стран-участниц, Совет министров и Секретариат, а также
учрежденные им Европейскую Комиссию по правам человека и Европейский суд по
правам человека. В декабре 1991 года Европейским сообществом было одобрено
Руководство по признанию новых государств в Восточной Европе и СССР,
содержащее "гарантии прав этнических и национальных групп и меньшинств в
соответствии с принципами СБСЕ". Среди множества принятых ими
постановлений и рекомендаций прямо касается защиты меньшинств Европейская
Хартия о региональных языках и языках меньшинств (1992) и Европейская
рамочная конвенция по защите национальных меньшинств (1994).
Особым этапом в современной истории защиты меньшинств стали
Конференции СБСЕ (с 1994 г. ОБСЕ). Первый раз министры иностранных дел
европейских государств, а также США и Канады встретились в 1973 г., а через
два года подписали заключительный документ этой встречи, известный как
Хельсинский акт. Руководители делегаций 35 стран закрепили в нем основные
принципы СБСЕ: суверенитет государств, воздержание от применения силы,
нерушимость границ, территориальную целостность, мирное решение споров,
невмешательство во внутренние дела, уважение прав человека и основных свобод,
равноправие и права народов на самоопределение, сотрудничество между
государствами и выполнение условий международного права. Важнейшее место
практически на всех Конференциях занимала проблема о меньшинствах. В
процессе дискуссий вырабатывался подход СБСЕ к ее урегулированию.
Принципиальное значение имела Венская встреча (1986), на которой впервые
в международном документе была отмечена важность группового аспекта в
обеспечении прав национальных меньшинств. За национальными меньшинствами
были признаны наряду с индивидуальными правами, права коллективного
характера, выделены факторы, которые могли бы обеспечить существование
национального меньшинства как сообщества. К ним отнесены право на свободу
изъясняться в качестве представителя национального меньшинства; право на
сохранение и развитие этнических особенностей (культурных, языковых,
регигиозных), в том числе и путем создания культурных обществ, различных
просветительных и религиозных организаций; право на беспрепятственные
международные связи с представителями того же меньшинства и некоторые
другие.
В 1989 г. на конференции СБСЕ в Париже обсуждались случаи нарушения
прав национальных меньшинств, отмечалась важность урегулирования проблемы
меньшинств для обеспечения мира, безопасности и сотрудничества в Европе.
Документы Венской и Парижской встреч перечисляют обязательства стран-
участниц по отношению к меньшинствам, признают, что политические,
экономические и социальные аспекты прав человека являются предметом заботы
международного сообщества.
На копенгагенской встрече (1990) после подробного обсуждения вопроса о
меньшинствах был принят специальный документ, в котором всесторонне
раскрывается подход мирового сообщества и СБСЕ к проблеме меньшинств.
Особое внимание уделяется их коллективным правам. При этом подчеркивается,
что обеспечение защиты меньшинств должно соответствовать принципам
равноправия и недискриминации граждан стран-участниц соглашения при
уважении территориальной целостности государств. Таким образом,
представители национальных меньшинств призываются к лояльности и
незлоупотреблению полученными возможностями. На этой конференции было
подчеркнуто возрастание в Европе роли неправительственных организаций и
важность их диалога с официальными представителями отдельных стран.
Широкая дискуссия о проблемах национальных меньшинств развернулась на
специальной встрече экспертов по национальным меньшинствам в Женеве (1991).
Участники обменялись мнениями по ряду практических вопросов, в частности, о
законодательстве о меньшинствах, международных способах урегулирования
сложных ситуаций и возможных формах сотрудничества. Обсуждались меры,
которые бы могли благоприятствовать нормализации положения меньшинств,
вопросы автономии, местного самоуправления и др.
Важнейшим итогом встречи на высшем уровне в Хельсинки (1992) было
учреждение в рамках СБСЕ поста Верховного комиссара по национальным
меньшинствам, на которого была возложена задача сбора информации по
вопросам меньшинств, оценки кризисных ситуаций в их ранней фазе и поиск путей
предотвращения конфликтов. На встрече в Будапеште (1994), когда СБСЕ было
преобразовано в ОБСЕ (Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе),
отмечалось, что в компетенцию этого органа входит не только международная
безопасность и сотрудничество, но и сфера внутреннего устройства стран-
участниц. Вместе с тем подчеркивалось, что урегулирование положения
меньшинств играет важную роль в обеспечении стабильности в Европе.
Даже беглый анализ основных документов ОБСЕ (СБСЕ) показывает, что
эта организация разработала целую систему в области зашиты прав
меньшинств. Стандарты, выработанные ОБСЕ, были положены в основу многих
соглашений между отдельными странами, государственных законов и т.д.
Важное место среди них занимают региональные проекты сотрудничества. Так,
в 1991 г. Польша, Чехия, Словакия и Венгрия объединились в так называемую
"Вышеградскую группу"; в феврале 1993 г. Украина, Венгрия и Польша в г.
Дебрецене (Польша) подписали декларацию "О сотрудничестве наций и
народностей", проживающих в Карпатском регионе. В начале 1990-х годов в
Восточной Европе появился ряд двусторонних соглашений. Германия подписала
соглашения о сотрудничестве и партнерстве со странами, в которых живет
немецкое меньшинство, в том числе с СССР (9.11.1990); Польша заключила
соглашения с Украиной (13. 10.1990), Россией (16.10. 1990) и Литвой (13.1.1992).
Договоры о принципах сотрудничества в области защиты прав меньшинств были
подписаны Венгрией с Украиной (13.5.1991), Россией (11.11.1992) и Словенией
(6.11.1992).
Нужно отметить, что мотивы, которыми руководствовались те или иные
страны при заключении этих соглашений различны, равно как и неоднозначен их
подход к вопросу о меньшинствах. Например, мотивы подписания двусторонних
соглашений между Германией и ее восточными соседями во многом заключаются
в стремлении стран Восточной Европы после объединения Германии
дополнительно подтвердить нерушимость своих границ, с одной стороны, и
заботой Германии о своих меньшинствах в этих странах, стимулируемой
желанием несколько ограничить приток немцев из диаспоры, с другой. Страны
Балтии, особое внимание уделяли положению меньшинств в том числе и потому,
что, выполняя нормы мирового сообщества, они облегчали себе возможность
быстрого включения

в него (известно, что реальное положение меньшинств в этих странах
гораздо хуже формально-правового).
Документы ООН, Совета Европы, ОБСЕ политически и морально
обязывают государства придерживаться разработанных этими
неправительственными организациями критериев, но не вмешиваются в системы
государственных юридических норм. Многие вопросы по-прежнему остаются в
компетенции отдельных стран.
Современная международная система защиты меньшинств основывается
на следующих правовых актах:
1. Универсальные юридически обязывающие международные документы
• Устав ООН (1945);
• Всеобщая декларация прав человека (1948);
• Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказание за него
(1948);
• Женевские конвенции 1949 г. о защите жертв войны и Дополнительные
протоколы 1977 г.;
• Конвенция МОТ № 111 о защите и интеграции коренного и другого
населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых
странах (1957;)
• Конвенция МОТ № 111 относительно дискриминации в области труда и
занятий (1959);
• Конвенция ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования
(1960);
• Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации
(1965);
• Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах
(1966);
• Международный Пакт о гражданских и политических правах (1966);
• Факультативный протокол к Международному Пакту о гражданских и
политических правах(1966);
• Международная Конвенция о пресечении преступления апартеида и
наказания за него (1973);
• Конвенция о правах ребенка (1989);
• Конвенция МОТ № 169 о коренных и ведущих племенной образ жизни
народах в независимых странах (1989)
2. Региональные юридически обязывающие международные документы
• Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1953)
• Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в
Европе (1975);
• Африканская Хартия о правах человека и прав народов (1981);
• Парижская Хартия для новой Европы (1990)
• Европейская Хартия по региональным языкам и языкам меньшинств (1992)
• Европейская рамочная конвенция по защите национальных меньшинств
(1994)
3. Универсальные рекомендательные международные документы
• Рекомендация МОТ №104 о защите и интеграции коренного и другого
населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых
странах (1957);
• Декларация ООН о предоставлении независимости колониальным странам
и народам (1960);
• Декларация о принципах международного культурного сотрудничества,
ЮНЕСКО (1966);
• Декларация ООН социального прогресса и развития (1969);
• Декларация ООН о принципах международного права, касающихся
дружественных отношений и сотрудничества государств в соответствии с
Уставом ООН (1970);
• Декларация ЮНЕСКО о расе и расовых предрассудках (1978);
• Декларация ООН о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации
на основе религии или убеждений (1981);
Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или
этническим, религиозным и языковым меньшинствам (1992);
4. Региональные рекомендательные международные документы
• Итоговый документ Мадридской встречи 1980 года представителей
государств-участников СБСЕ (1983);
• Азиатско-Тихоокеанская Декларация человеческих прав индивидов и народов
(1988);
• Тунисская Декларация о правах человека и правах народов (1988);
• Итоговый документ Венской встречи 1986 года представителей
государств-участников СБСЕ (1989);
• Группа принципов по национальным меньшинствам, предложенных
Европейскому Совету Европейской комиссией по содействию демократии через
закон (1990);
Документ Копенгагенской Конференции по человеческому измерению
СБСЕ (1990).
В заключении обзора международных документов по проблемам защиты
меньшинств представляется целесообразным подчеркнуть генеральную
тенденцию в развитии международно-правовой системы защиты меньшинств,
заключающуюся в отказе от патернализма, формировании принципа
невмешательства правительства и доминирующих групп населения во внутренние
дела общин меньшинств, в переходе от управления к самоорганизации. Не случайно
название Подкомиссии Комиссии по правам человека в ООН сформулировано с
учетом названных принципов: защита и предотвращение дискриминации являются
именно теми сферами деятельности правительства и его центральных органов,
которые направлены не на меньшинства, а на условия их существования и
саморазвития.
Принципы самоорганизации и самоуправления, своеобразно преломляющие
понятие "национальный суверенитет", приспосабливая его к локальному
этническому уровню, должны соблюдаться во всех правительственных
программах, затрагивающих бытие меньшинств. Принятая Генеральной
Ассамблеей ООН Декларация о правах меньшинств и разрабатываемый проект
лингвистических прав человека, как нам представляется, основываются именно на
этих принципах.
Прежде чем проанализировать результаты этой деятельности обратимся
к рассмотрению истории формирования концепций индивидуальных и
коллективных прав меньшинств и принципа самоопределения, поскольку он явился
ключевым для этого этапа развития международной системы защиты
меньшинств [Connor 1973; 1987].



СОДЕРЖАНИЕ