СОДЕРЖАНИЕ

VIII. ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО И НАРОДНАЯ ВОЛЯ

После того, как мы рассмотрели важнейший политический фактор, влияющий
на организацию общественного мнения, мы можем перейти к юридическому органу
его выражения, к народному представительству. И здесь первое, что бросается в
глаза, это самостоятельное положение представительства по отношению к народу. Но
в отличие от партий, которые являются не юридическим институтом, а лишь,
политическим фактором, народное представительство пользуется своей
самостоятельностью не только de facto, но и de jure. Согласно признанному повсюду
началу, представители не могут быть связаны мандатами по отношению к своим
избирателям. Считаясь представителями всего народа, они действуют вполне
свободно, повинуясь лишь своему разуму и совести. Таково положение,
отстаиваемое современной доктриной и вызывающее у противников этой системы
толки о парламентской олигархии, лишающей народ верховных прав1.
Мы знаем уже, что понятие о самостоятельности народных представителей по
отношению к избирателям сопровождает развитие теории правового государства с
самого начала ее зарождения. Еще в эпоху Французской революции восторжествовал
взгляд, нашедший себе наиболее обстоятельное выражение у Сиейеса2, что
допущение императивных мандатов противоречит существу представительства.
Соответственно с этим в декрете 22 декабря 1789 г., а затем в Конституции 1791 г.
выражено было положение, что представители, избранные в департаментах, будут не
представителями отдельных департаментов, но всей нации, и что им не может быть
дано никакого мандата3. Вместе с тем получила признание и другая мысль Сиейеса,
что народную волю следует искать в Национальном Собрании, которое и призвано ее
создавать общими усилиями (de former en commun une volonte commune). Таков был
взгляд, который был с этих пор усвоен теорий народного представительства, и все
дальнейшее ее развитие стоит под тем руководящим сознанием, что представители
народа призываются не к воспроизведению его воли, а к нахождению ее
собственными усилиями. Отрицание императивного мандата, отрицание
сменяемости депутатов и признание за ними свободы выражения мнений, все это
вытекает из основного предположения, что народная воля еще должна быть отгадана,
что она не является для депутатов готовым фактом, а лишь руководящим принципом.
Об этом мы говорили уже выше. Мы указали также и на то, что, признавая за
представительным собранием самостоятельное значение, теория Сиейеса и его
последователей принимала представительство за верное выражение народной воли.
Согласно ставшему знаменитым определению Мирабо, "представительное собрание
для народа есть то же, что карта для занимаемого им пространства; как в части, так и
в целом, копия должна всегда иметь те же пропорции, что и оригинал". Этот взгляд и
давал возможность примирить идею представительства с идеей народной воли, даже
при предположении, что представительство имеет самостоятельное значение в деле
выражения этой воли. В сущности, обычное сознание связывает с представительным
собранием надежду, что оно должно быть копией народа, а непрекращающиеся
искания лучшего избирательного права служат свидетельством того, что развитие
представительных учреждений сопровождается "неизменным стремлением найти

1
Упреки этого рода слышатся не только справа, но и слева Так, в социал-демократической литературе
нередки нападения на представительство, как на правление олигархическое. См., напр., в русской
литературе: К. Тахтарев. От представительства к народовластию. СПб., 1907. С 22-37.
Однохарактерные отзывы - у Магазинера. Самодержавие народа. СПб., 1907 - с ироническими
замечаниями о "буржуазно-феодальном парламенте, преисполненном классового самоотречения" (с.
103). Мы не говорим уже о более радикальном течении синдикализма, которое отрицает не только
представительство, но и современную политику вообще.
2
Archives parlementaires. I ser. Т. VIII. P. 592-597. См.: Вопр. Фил. и Псих. Кн. 89. С. 397.
3
Duguit et Monnier P. 10.
правильную форму представительства, при которой воля народа получалась бы в
наиболее чистом, неискаженном виде"4.
Уже на основании тех данных, к которым нас привело ознакомление с
природой общественного мнения и с организацией партий, можно было бы
заключить, что эта задача невыполнимая. Невозможно точно и неискаженно
выражать то, что само по себе неясно и неопределенно. Точно так же нельзя ожидать,
чтобы при огромном влиянии партий на избрание представителей народная воля
отражалась в представительстве в своем неприкосновенном виде, свободном от
воздействия партийных организаций. Однако независимо от этого и в самом
существе представительных собраний, в условиях их избрания и в характере их
решений мы находим новые причины, которые препятствовали бы им стать точным
выражением народной воли, если бы это и было возможно. Анализ
представительства с этой точки зрения может быть сделан в двояком направлении,
как со стороны количественных, так и со стороны качественных определений.
Можно рассмотреть численное отношение представителей к количеству граждан и
указать, насколько могут быть соблюдены здесь правильные соотношения. Можно, с
другой стороны, взять качественную сторону отношений и посмотреть, в какой мере
представители могут верно передавать мнения и желания народа.
Количественные отношения имеют в данном случае тем большее значение,
что теория народного суверенитета опирается на закон числа — la loi du nombre, по
выражению Эсмена. Современная доктрина предполагает, что депутаты
представляют большинство граждан, и на этом именно основывает их право говорить
от имени народа. Само собою разумеется, что такое соответствие не может иметь
места там, где существует система ценза, и право голоса является ограниченным.
Бисмарк вычислил как-то, что прусская палата представляет всего 15% имеющих
право голоса5. Этот незначительный процент не может казаться удивительным для
Пруссии, ввиду существующих в ней ограничений избирательного права. Но
поистине удивительный результат ожидает нас, если в надежде на торжество
принципа большинства мы обратимся к действию систем более прогрессивных. В
Германской империи и во Французской республике осуществлено всеобщее, равное,
прямое и тайное избирательное право. Можно было бы думать, что представители,
избираемого в каждом округе большинством голосов, будут иметь при этой системе
за себя и в общей совокупности большинство граждан, имеющих право голоса. На
самом деле оказывается, что общее количество голосов, подаваемых за всех
депутатов, обычно представляет собою не большинство, а меньшинство голосов всех
правомочных граждан. А если принять во внимание, что решения представительного
собрания постановляются не всеми депутатами, а только большинством их и иногда
весьма незначительным, то на самом деле мнение народа определяется депутатами,
имеющими за собою только часть того меньшинства граждан, через которых они
получили свои полномочия. Приведу здесь некоторые данные относительно
французских выборов, которые пояснят только что приведенное общее определение.




4
Еллинек. Конституции, их изменения и преобразования. Рус. пер. М., 1906. С. 73.
5
В речи 29 января 1863 г. См.: Brandenburg. Die parlamentarische Obstruction, ihre Geschichte und ihre
Bedeutung. Dresden, 1904. S. 37. Крайне низкий процент, вычисленный Бисмарком, объясняется
огромным числом воздержавшихся от выборов и двустепенностью выборов. См. о количестве
воздержаний на прусских выборах для более позднего времени: Пифферун. Европейские
избирательные системы. Перевод Ю. Стеклова. СПб., 1905. С. 52—60, особ. 55.
Число Общее число Общее число
граждан, голосов, полученных голосов,
имеющих избранными оставшихся
право голоса депутатами непредставленными
1889 10387330 4526086 5861244
1893 10443378 4512550 5930828

Говоря иначе, в 1889 году избранные депутатами получили на выборах около
44% из общей суммы голосов всех избирателей, а в 1893 году — около 43%.
Приблизительно то же процентное отношение можно установить и относительно
выборов других лет: 49% на выборах 1877 года, 45% в 1881 г., 43% в 1885, 45% в
1898, 49% в 1902 г.6
Приведенные цифры показывают, что члены французской палаты
обыкновенно получают на выборах менее половины голосов, принадлежащих
избирателям, внесенным в списки. Если же брать только депутатов, составляющих в
палате решающее большинство, то количество голосов, которое они имели за собою
на выборах, еще более уменьшится. Однохарактерные данные можно привести также
и относительно германских выборов. Вместо длинного ряда цифр я воспользуюсь
здесь примерным вычислением, которое делает проф. Бранденбург для рейхстага в
1903 году. При участии в выборах 76-ти % избирателей депутаты могли получить
едва ли более 40—50% голосов, а большинство в парламенте, если оно не очень
значительно, представляет приблизительно 25—30% граждан, имеющих право
голоса.
Этот удивительный с первого взгляда результат является, однако, совершенно
неизбежным последствием условий, которые обыкновенно имеют место на выборах.
Первым таким условием, которое тем важнее, что оно повторяется при всех системах
выборов, является весьма значительное число воздерживающихся от подачи голоса.
Так, например, во Франции обычный процент воздержаний — около 307. В Германии
он ниже, но все-таки при необычайном интересе к выборам в 1907 г. он достигал
15,3, а в предшествующие годы (1898 и 1903) был значительно выше (31,9 и 23,9). Но
кроме того, при так называемой мажоритарной системе, действующей в большинстве
современных государств, число голосов, остающихся непредставленными, еще более
увеличивается вследствие того, что депутаты берутся только из большинства.
Следующий схематический случай может служить разъяснением этого положения.
Из 10 000 голосов подаются:
за кандидата партии А — 4000
за кандидата партии В — 3500
за кандидата партии С — 2500.
Избранным считается кандидат, получивший 4000 голосов, тогда как 6000
голосов разбиваются между различными кандидатами, остаются непредставленными
и утрачиваются в смысле влияния на выборы. Это ненормальное явление в
значительной мере устраняется пропорциональной системой, которая устанавливает
и представительство меньшинства. Такого значительного количества
непредставленных избирателей, какое бывает при мажоритарной системе вследствие
дробления голосов, здесь быть не может. Но все же и пропорциональная система не
может устранить утраты известного количества голосов, ибо меньшинство,
6
Приведенные мною цифры взяты из статистических таблиц, которые дает Бенуа в приложении к
своему труду "La crise de 1'Etat moderne", p. 320—322. Процентное рас-числение по отдельным годам
сделано у: Alfred Meyer. La theorie des elections et la representation proportionelle // Rev. generate des
sciences pures et apphquees. 1905. 15 Fevrier. N 3.
7
См. для Франции подробную таблицу у: Benoist. La crise de 1'Etat moderne. Приложения. Для
Германии все необходимые данные в: Viertel jahreshefte zur Statistik des Deutschen Reichs.
представительство которого она допускает, должно достигать известных пределов8 .
Если сторонники этой системы горячо протестуют против современных порядков,
при которых заглушается голос нарождающихся групп, не имеющих за себя
большинства и остающихся за порогом парламента9, то это явление не устраняется
вполне и при выборах пропорциональных. Согласно формуле бельгийских
реформистов, речь идет здесь только о группах значительных — "une representation
exacte de tous les groupes serieux du corps electoral"10. Представлять все мнения и все
оттенки мнений не входит в задачи этой системы; цель ее состоит лишь в том, чтобы
внести известные исправления в существующие мажоритарные системы. И
неудивительно, если со стороны ревнителей строгой математической
пропорциональности предложенные проекты встречают неизменную критику и дают
лишь повод к новым исканиям в этой области11. Но математическая точность здесь
вообще недостижима12, а желание правильно представить в одном органе все группы,
даже и небольшие, встречает непреодолимое препятствие уже в самой природе
решающего и деятельного органа, допускающего лишь известную численность
своего состава, за пределами которой он может стать совершенно неспособным к
своей работе13.
Ко всему сказанному следует прибавить, что количество воздержаний,
которое вносит столь значительную несоразмерность в правильность избирательных
соотношений, при введении пропорциональной системы не уменьшается. Опыт
показывает, что после ее введения оно иногда даже увеличивается14.
При ближайшем изучении числовых соотношений, раскрываемых статистикой
выборов, можно было бы еще более убедиться в том, сколь немыслимо в этой
области установление правильных пропорций. Твердо держась на почве чисел, мы
должны были бы признать, что каждый депутат должен представлять
приблизительно такое же число голосов, как и всякий другой. Но и в этом отношении
наблюдается полная несоразмерность. Она зависит от двух причин: от колебаний в
численном составе избирательных округов и от колебаний в количестве голосов,
получаемых отдельными депутатами. Численный состав округов может быть
определен в законе лишь приблизительно и подлежит иногда быстрому изменению



8
Интересные цифровые данные можно найти в брошюре г. Водовозова, Пропорциональные выборы
или представительство меньшинства. СПб., 1905.
9
См., напр.: Rudolf Springer. Mehrheits-oder Volksvertretung? Wien; Leipzig, 1904. S. 12—13, 51—52.
10
Эта формула (formule de 1'association reformiste de Bruxellra) приводится у Saripolos. La democratiе et
1'election proportionelle. P. 625.
11
И самые прославленные пропорциональные системы, как, например, система Виктора д'Ондта,
встречают возражения именно с той стороны, что они дают преимущество более сильным группам и
нарушают принцип уравнительной пропорциональности. См. критические замечания этого рода у:
Alfred Meyer. Revue generate des sciences. 1905. 28 Fevrier. N 4; у Текленбурга. Пропорциональные
выборы, как идея права, Русск. пер. СПб., 1907. Приложение; у LaChenais. La representation
proportionelle et les partis politiques. P., 1904, и у него же в отдельной статье "Representation et repartition
proportionelles" в Revue Scientifique. 1907. 9 Fevrier. N 6. Наряду с этим следует отметить, что и теперь
появляются произведения горячих поклонников пропорциональных систем, и в частности системы
д'Ондта. Одним из этих поклонников, г. Б. Велиховым, придуман даже особый прибор — дондтомер
для автоматического распределения депутатских мест между партиями по системе д'Ондта (см.: Б.
Велихов. Теория и практика пропорционального представительства. СПб., 1907). Все эти постоянно
повторяющиеся опыты имеют лишь относительное значение в указанном выше смысле частичного
исправления недостатков мажоритарных систем.
12
Saripolos. Op. cit. P. 624.
13
С точки зрения сохранения деятельной роли парламента высказываются возражения и вообще
против пропорциональных систем (см.: Saripolos. Op. cit. P. 670—-672). Эти возражения становятся
неизбежными и законными при доведении принципа пропорционализма до крайности.
14
См. данные, приводимые у Водовозова. С. 39.
во времени15. Но если в этом отношении колебания неизбежны, то еще более
неизбежными и естественными являются они во втором направлении. Популярные
имена и партии обыкновенно привлекают значительно большее количество голосов,
чем другие. Притом же в известных округах, где может быть выбран, например, один
депутат, как раз может оказаться гораздо большее количество членов известной
партии, чем сколько нужно для победы на выборах, и излишек голосов, скопившихся
на известном популярном имени, может быть весьма значительным. Все это не
только создает большую несоразмерность в распределении голосов между
отдельными избранниками народа, но имеет еще и то последствие, что известное
количество голосов, в избытке скопляющихся на том или другом имени, в сущности
теряется. О них можно сказать, что они могли бы быть и не поданы.
Вообще говоря, малейшее углубление в поучительные данные избирательной
статистики, вместо ожидаемого торжества принципа большинства и закона
численных соотношений, раскрывает нам самые неожиданные несоразмерности,
всего менее подтверждающие мысль Мирабо о том, что представительство для
народа то же, что географическая карта для страны. Конечно, в этих
несоразмерностях много случайного, и при известных условиях их можно
преодолеть; но есть обстоятельства, которых нельзя избежать ни при каких усилиях в
области улучшения избирательных систем. Как мы видели, на выборах голоса
утрачивают свое значение в трех случаях: когда они остаются не поданными, когда
они скопляются на известном кандидате свыше известной нормы и, наконец, когда
они не достигают этой нормы, необходимой для проведения намеченных лиц в
Число жителей Число избирателей
В среднем 131.685 28.819
Шаумбург-Липпе 41.224 8.947
Округ Тлетштадт 69.135 15.178
(в Эльзас-Лотарингии)
В Берлине был округ, в 586.926 156.230
котором
депутаты. Два последние явления в известной мере могут быть исправлены при
действии пропорционального представительства, но они не могут быть устранены
совершенно. Что касается избирательного абсентеизма, то его и вовсе невозможно
избегнуть, как нельзя избегнуть и того, что решающее в палате большинство всегда
имеет за себя — по числу поданных за него на выборах голосов — лишь
меньшинство избирателей, и притом иногда очень незначительное меньшинство.


15
Я не говорю уже здесь о злоупотреблениях при распределении округов, о так назыв. Wahlgeometrie,
о системе gerrymanderring, известно, насколько gerrymanderring, т.е. произвольное распланирование
округов, имеет место, например, в Америке. По словам Брайса, к этому почти всегда прибегают в
отдельных штатах, которым предоставлено определение округов (Вrусе. I. Р. 124; Русск., пер. 1. С.
135). Хорошо известно также, насколько основательны жалобы на неправильное распределение
округов в Германии. Примером поразительной разницы в численности отдельных округов может
служить следующее сопоставление, приведенное у Пифферуна. При выборах в рейхстаг в 1898 г. один
депутат приходился на
Таким образом, указанный берлинский округ в 1898 г. более чем в пять раз превышал
среднюю численность германских округов по составу избирателей и более чем в 15 раз — округ
Шамбург-Липпе (см.: Европейские избирательные системы. С. 156). Данные Пифферуна относятся к
1898 г. На последующих выборах (1903 и 1907 гг.) приведенные цифры возросли, но отношение
между ними осталось приблизительно тоже. См. необходимые цифровые данные в официальном
издании: Vierteljahrsheft zur Statistik des Deutschen Reichs // Statistik der Reichstagswahlen von 1903.
Berlin, 1903, Statistik der Reichstags wahlen von 1907. Berlin, 1907. Аналогичные данные можно
привести относительно Франции (см. интересные сопоставления у Alfred Меуег, в указанной выше
статье в "Revue generale des sciences") и относительно Англии (см. издающийся в Лондоне с 1 885 г.
ежегодник "The Constitutional Year Boock").
Для того, кто придает в этой области значение числам, указанные вычисления
должны явиться источником очень серьезных сомнений. И действительно, мы видим,
как во имя того же "закона числа" постоянно возобновляются попытки найти систему
действительно пропорциональную. Таких систем насчитывается уже не менее 15016,
и самое это обилие предложенных систем говорит о крайней трудности задачи,
которую они берутся разрешить. Как бы ни были однако различны начала, при
помощи которых стремятся установить более справедливую систему выборов, в
одном, по-видимому, все сходятся — в стремлении все более расширять круг
избирателей. Это, быть может, единственный пункт, где принцип числа
действительно торжествует. Но как бы широко ни раздвигались рамки
избирательных коллегий, само по себе это, конечно, нисколько не может исправить
тех несоразмерностей, которые присущи каждой избирательной системе.
Но можно рассуждать и иначе. Можно считать односторонностью применять
к сложной и тонкой задаче представительства грубую мерку арифметического
подсчета. Отсутствие на выборах не означает ли согласия с господствующим
течением и спокойствия за общее течение дел? Меньшинство голосов, поданное за
депутатов, не есть ли только кажущееся, и, помимо поданных голосов, избранники
народа не имели ли за себя еще и массы других голосов, не поданных, но горячо
сочувствующих? Все это, конечно, возможно, но нельзя не сказать, что с этими
предположениями мы вступаем уже в область гаданий, совершенно не поддающихся
научному анализу. Отсутствие на выборах может проистекать из самых различных
причин, между прочим и из желания осудить данную систему. О неподанных голосах
вообще можно предполагать, что угодно.
Однако самая возможность таких предположений показывает, что здесь
действительно нельзя ограничиться только количественной стороной дела. Для
полного освещения предмета надо вспомнить и тот другой качественный анализ, о
котором мы говорили выше. Переходя к этой стороне предмета, мы встречаемся
здесь с следующим основным вопросом: в какой мере воля избирателей может быть
представлена их избранниками? При исследовании этого вопроса мы невольно
вспоминаем прежде всего классическое изречение Руссо: "Воля не может быть
представлена: она или та же самая, или иная; тут нет середины". Сколько раз
последователи Руссо совершенно обходили это положение или отвечали на него
странным непониманием, вроде того, которое мы встречаем, например, у Эсмена; а в
наши дни первоклассный ученый Германии, Еллинек, изучив историю исканий
лучшего представительства, заявляет: "Руссо совершенно прав, нельзя желать за
другого, столь же мало, прибавим мы от себя, как нельзя за другого есть или пить"17.
Какие же данные заставляют прийти к этому признанию, столь же неожиданному,
сколько безотрадному для теории общей воли. Для того, чтобы выяснить этот вопрос,
мы должны опять проследить процесс представления депутатами воли избирателей,
но уже не с количественной, а с качественной стороны.
Уже с первых шагов — с избрания депутата известной группой избирателей
— мы наталкиваемся на сомнение, чью именно волю и каким образом представляет
избранный депутат. Сплошь и рядом настоящие члены партий составляют лишь
меньшинство, и решающее значение на исход голосования оказывают те
беспартийные элементы, которые, примыкая к известным партийным группам, своим
сочувствием доставляют им победу. Партийная программа, конечно, в общем
указывает принципы, которые восторжествовали на выборах. Но значит ли, что эти
принципы полностью разделялись всеми, кто голосовал за партийного кандидата?
Подача голоса за известное лицо говорит только одно: я согласен на избрание

16
См.: Водовозов. С. 19.
17
Еллинек. Конституции, их изменения и преобразования. Перевод под ред. Б.А. Кистяковского. СПб.,
1907. С. 73.
данного лица. В какой мере я одобряю также всю его программу, это остается
совершенно неизвестным. Нередко решающее значение на выборы оказывает
случайное настроение избирателей. "На каждых выборах, — замечает Еллинек, —
бывает бесчисленное количество лиц (Ungezahlte), которые проявляют свое, может
быть, преходящее недовольство в том, что они голосуют за кандидатов
оппозиционных партий, нисколько не думая одобрять их программу в целом"18.
Определить те мотивы, которые побуждают отдельных избирателей подавать голос
за известных кани дидатов, невозможно уже потому, что эти мотивы остаются
невыскаг занными, и потому каждое голосование, с своей внутренней стороны»
является в сущности тайной и загадкой. Как часто и предварительные наблюдения до
выборов, и внешний вид голосующих во время выборов обманывали тех, кто хотел
наперед определить возможные результаты голосования. Нет сомнения, что
могущественные течения народной жизни, и в особенности течения оппозиционные,
подобно стихии, пробивают себе путь, несмотря на все преграды. Но в распределения
оппозиционных голосов около отдельных партийных оттенков и прогт рамм всюду
много случайного, — тут играет большую роль настрое-» ние, чем убеждение.
Но если невозможно с точностью определить, какие именно желания и мысли
избиратели хотели передать избранному ими представителю, то столь же
невозможно утверждать, чтобы этот последний, если бы он узнал эти мысли и
желания, мог сохранить их в неприкосновенной верности. Прежде всего, среди самих
избирателей, даже близких по настроению, могут быть частные различия и
противоречия, которые исключают друг друга. К тому же представитель всегда
избирается на более или менее продолжительный срок, а между тем с течением
времени настроение избирателей изменяется. Общение с избирателями может
обеспечить депутату возможность своевременно узнавать о переменах,
происходящих среди них. Но никакие усилия воли и мысли не помогут ему до такой
степени проникнуться желаниями избирателей, чтобы всегда мысленно читать в их
душах и, повинуясь их властным определениям, быть отзвуком и эхом голоса народа.
Как бы ни был он одушевлен горячим стремлением выражать этот голос, в лучшем
случае он может почерпнуть из него лишь общие указания, — указания конечных
целей, между тем как политические задачи, к которым призывается представитель,
требуют прежде всего конкретных и практических мер. Первые русские
представители были проникнуты убеждением, что народ, их избравший, ожидает
"земли и воли"; но этот общий лозунг допускает целый ряд различных конкретных
решений, которые могут находиться между собою не только в разногласии, но и во
враждебном антагонизме. А между тем при установлении этих конкретных решений
"голос народный" не давал никаких определенных указаний: тут требовались
обширные специальные познания и детальная разработка практических мер; но ни
то, ни другое не может явиться принадлежностью коллективного сознания больших
общественных групп. Независимо от этого, в самом положении представителей и в
их отношении к избирателям есть также особые условия, в силу которых
определение конкретных практических мер лишь в весьма слабой степени зависит от
избирателей. У Брайса мы находим по этому поводу интересное и характерное
разъяснение, относящееся к североамериканской республике: "Когда гражданин
Соединенных Штатов опускает в ящик свой избирательный бюллетень, он сознает,
что поддерживает не совсем определенные, общие политические воззрения,
изложенные в программе его партии, но редко сознает, что поддерживает какую-
нибудь ясно определенную политическую меру. Он подает свой голос за
политическую партию, но ему неизвестно, как будет действовать эта партия; он
подает свой голос за того или другого кандидата, но этот кандидат, быть может,

18
Jellinek. Das Pluralwahlrecht und seme Wirkungen. Dresden, 1905. S. 7.
никогда не найдет удобного случая, чтобы предложить те законодательные меры,
которыми всегда более интересуются его избиратели"19. Наблюдение Брайса имеет,
конечно, не только местное, но также и общее значение.
Из всего сказанного вытекает, насколько прав Еллинек, утверждая, что
"проблема правильного, справедливого избирательного права абсолютно
неразрешима"20. Как бы ни совершенствовались системы и приемы выборов, никогда
нельзя будет преодолеть тех естественных препятствий, которые вытекают из
невозможности передать волю избирателей депутату.
Ясно также, насколько несбыточна мечта найти форму представительства, при
которой воля народа получалась бы в чистом и неискаженном виде, с сохранением
всех оттенков и различий, которые ей свойственны в действительности. Начиная от
Мирабо и до Лоримера, Прево-Парадоля и иных новейших писателей, не перестают
появляться взгляды, рассматривающие представительство, по крайней мере
идеальное, как "географическую карту", "зеркало", "фотографию" народа21. Эти
оптимистические взгляды нередко принимают характер прекрасных мечтаний и
выражаются даже в наши дни в форме самых преувеличенных надежд. Примером
такого мечтательного оптимизма может служить следующее определение "реального
представительства", принадлежащее одному русскому писателю: "Реальное
представительство может и должно дать отражение страны со всеми красками ее
общественной жизни, со всей полнотой и энергией ее проявлений,
перекрещивающихся в самых разнообразных направлениях. Живая,
непосредственная действительность страны, постоянное неумолкаемое биение
пульса ее сил должны чувствоваться в каждом акте ее представительного органа"22.
Зрелый опыт говорит, однако, что этот прекрасный замысел неосуществим. Как
отразить в общем снимке различные группы народа, как оценить и взвесить их
сравнительное значение и, наконец, как уловить все, что есть в жизни, все ее краски,
все творческие проявления? Как уловить то, что менее заметно, менее бросается в
глаза и менее громко заявляет о себе, и вместе с тем среди творческих проявлений
народногодуха таит в себе величайшие ценности? И как измерить все эти качества,
тонкие, неуловимые, сложные абстрактные языком цифр, единственно доступным
для избирательных систем? Не стоим ли мы здесь на границе политического
искусства, на границе возможного и достижимого?
Поставив своей целью проследить процесс представления депутатами воли
избирателей, мы не можем оставить без внимания и еще одного момента в этом
процессе, и именно заключительного. Я говорю о постановлении решений общим
собранием представителей. Мы видели, сколь мало оказывается возможным, чтобы
представительство отражало с точностью всю жизнь народную своим составом; но
еще менее возможно, чтобы оно точно отражало ее в своих решениях. Для того,
чтобы достигнуть такого отражения, надо было бы предположить, что все оттенки и
различия мнений способны были бы войти в общее решение и, получив в нем
должное признание, составить стройный и гармонический итог отдельных
положений. То ли мы имеем на самом деле? Решения представительных собраний,
как это слишком хорошо известно, возникают не из мирного сочетания отдельных
мнений в общий итог, — они являются результатом состязания и борьбы различных
направлений. Из этого процесса состязания и борьбы рождается нечто новое,
19
Bryce I. Р. 304; Русск. пер. I ч. С. 335.
20
Еллинек. Конституции, их изменения и преобразования. С. 74. Перев. под ред. Б. А. Кистяковского.
21
Lorimer. Constitutionalism of the future, or Parliament the mirror of the nation. Edinbourg, 1865; Prevost-
Paradol. La France nouvelle. 3-me dd. Paris, 1868. См. многочисленные ссылки по этому вопросу у:
Sanpolos. La dеmocratie et 1'election proportionelle. P 527 et suiv.
22
См. статью г. Мацеевича. Об основах земского представительства, в сборнике статей, составленных
по поручению Саратовского губернского земства, под заглавием "Всеобщее избирательное право".
Саратов, 1905. С. 80.
некоторый синтез различий, и притом такой синтез, в котором эти различия
утрачивают нередко свой особенный, первоначально свойственный им характер.
Входя в компромисс с противоположными им течениями, они доносят до общего
решения лишь часть своего первоначального содержания, и далеко не всегда ту
часть, которая принадлежала им по преимуществу. Руссо предполагал, что таким
путем различия уравновешиваются; получается то общее, что всем им присуще
одинаково, как некоторый постоянный их элемент. На самом деле общее решение
слагается одинаково как из общих элементов, так и из частных различий, в
зависимости от сравнительного веса и значения сталкивающихся мнений. Могут,
конечно, сказать, что тот результат, который получается таким образом, и есть
настоящая народная воля. Но это будет народная воля не отраженная, а созданная, и
во всяком случае созданная не из всех элементов народной жизни, а лишь из тех,
которые были с достаточным весом представлены в собрании. Это не будет ни копия,
ни зеркальное отражение народных желаний, а только временный компромисс, в
который вошли желания, заявлявшие о себе с большей энергией, и притом вошли не
в подлинном своем виде, а в урезанном, согласно общему смыслу компромисса,
который проистекает из частных уступок и самоограничений. "Отнимите плюсы и
минусы, которые взаимно уничтожаются, и в результате получится общая воля", —
говорил Руссо. На самом деле, плюсы и минусы в данной области не уничтожаются,
а борются между собою, для того чтобы силою своего заявления отвоевать себе
место в общем итоге. А то общее, которое получается в результате, вместо того
чтобы быть одинаково для всех дорогим и общим, на самом деле для каждого
заключает нечто, с чем приходится мириться; но, как разъяснено выше, помимо
общего тут всегда есть и особенное, внесенное сторонами, вошедшими в
компромисс.
Предшествующие разъяснения могли бы быть выражены и в иных
определениях, берущих тот же самый вопрос с другой стороны. Если решения,
которые создаются в представительных собраниях, не могут давать гармонического
примирения и общего удовлетворения всех, то это зависит не только от характера и
смысла объединяющего решения, в котором объединение достигается вынужденным
взаимоограничением объединяемых различий. Это объясняется также природой этих
различий, которые нередко сталкиваются между собою в резком разноречии.
Никакое искусство синтеза и никакое желание примирения не согласит того, что
несогласно по существу. Современные государства вмещают в свои пределы резко
различные группы населения, иногда обособленные веками предшествующей
истории и лишь внешне объединенные под скипетром государственной власти.
Желанная гармония старых времен является для них недосягаемым идеалом. Какое
же решение представительства может примирить эти резкие противоречия? О каком
единстве народной воли может здесь идти речь? Всякое единое решение оставит
неудовлетворенной одну или несколько парламентских групп.
Что эти соображения имеют далеко не чисто академический интерес,
вытекающий из теоретического анализа вопроса, доказательством тому служит
насущная практическая потребность, ярко обнаруживающаяся в некоторых
современных государствах, — найти выход из невозможности обнять известные
противоречия в общем решении представительного собрания. Так, достаточно
вспомнить национальные противоречия в Австрии, которые обнаруживаются с тем
большей силой, что для свободного состязания их здесь открыт известный простор.
Никто иной, как близкий знаток австрийских порядков Еллинек утверждал недавно,
что антагонизм между славянским и немецким элементами, потрясающий
беспрестанно государственную жизнь Австрии, требует особой формы голосований в
представительном собрании, при котором в известных вопросах голоса подавались
бы по национальным куриям, так что в целом собрание не могло бы принять по ним
решения простым большинством, в ущерб несогласному меньшинству. В этом
восстановлении старинного порядка германского рейхстага Еллинек видит
единственный выход из затруднения23. И действительно, сама собою возникает
мысль, что в случае невозможности найти разрешение данных противоречий
приходится прибегнуть к их разводу и испробовать то itio in partes, которое
практиковалось рейхстагом в Германии в тяжелую пору религиозных столкновений
после Тридцатилетней войны. Насколько это средство окажется практичным и
совместимым с государственным единством известных политических союзов, — это
не может войти в круг нашего рассмотрения24. Наша задача состояла лишь в том,
чтобы указать практическую важность произведенного анализа.
Только что высказанные замечания приводят нас и еще к одному важному
пункту, который не должен быть упущен из виду при анализе характера
парламентских решений. Требование развода противоречий возникает тогда, когда
объединяющее решение парламентского большинства угрожает в парламенте
какому-либо ценному интересу меньшинства. Возможность такого
"майоризирования" меньшинства, как бы это последнее ни было блестяще
представлено, лишний раз подтверждает, что ясно, впрочем, и с первого взгляда, —
что представительство меньшинства само по себе еще не обеспечивает его в
парламенте против преобладающего голоса большинства. Некоторые из более
страстных поклонников пропорционального представительства питают уверенность,
что все будет достигнуто, если будет осуществлена возможность для групп,
остающихся в меньшинстве, посылать своих представителей в палату. Но не говоря
уже о ранее указанных затруднениях для полного осуществления этой идеи, следует
сказать, что она берет в процессе представления общественного мнения только его
начало и забывает конец. Тут отражается специальная психологическая особенность
избирательных коллегий, которые обычно возлагают на своих избранников всю
совокупность своих ожиданий и надежд. Послать своего представителя, защитника
своих нужд и желаний — вот что самое главное, с точки зрения этой избирательной
психологии, которую разделяют и некоторые искатели лучших избирательных
систем. Но для объективного взгляда ясно, что самое главное — впереди, в условиях
деятельности представительного собрания, и здесь-то наилучшее обеспечение
меньшинства при помощи избирательных прав может оказаться совершенно
недостаточным, при постановлении общих решений. Еллинек вдвойне прав, когда он
говорит, что "неизбежно всегда будет существовать противоречие между
юридической волей народа, выражаемой на основании конституции
представительством, и волею массы разнообразных народных групп, большая часть
которых никогда, ни по какой системе не может получить представительства"25. Как
мы могли в этом убедиться, это зависит не только от недостатков избирательных
систем, но также и от условий деятельности представительных собраний, как


23
Для пояснения упомянутого в тексте порядка скажу, что он сопровождался отменой для известных
вопросов обычного способа совещании и установлением особого совещания по куриям. "Господство
при помощи большинства становилось при этом порядке невозможным, дела решались посредством
amicabilis compositio между двумя религиозными партиями; и если одна из партий объявляла какой-
либо вопрос, хотя бы и не стоящий в связи с религией, делом корпорации, то рейхстаг разделялся на
Corpus Catholicorum и Corpus Evangelicorum. При подобном itio in partes голосование производилось
по вероисповедным куриям, вследствие чего более малочисленные голоса протестантов получали
такой же вес, как и голоса католиков". Это itio in partes встречается также в оригинальном
воспроизведении у Гладстона в его проекте ирландского парламента (1886 г.). См.: Jellinek. Das Recht
der Minoritaten. Note 45. S. 29.
24
Я упоминаю здесь об этом потому, что в литературе проект Еллинека встретил возражения именно с
точки зрения государственного единства. См.: Brandenburg. Die parlamentarische Obstruktion. Note 26.
S. 46.
25
Еллинек. Конституции, их изменения и преобразования. Ст. 75.
коллегиальных учреждений, руководствующихся в своих решениях принципом
большинства.
Мы не кончили еще однако нашего анализа процесса представительства
народной воли. Изучая этот процесс, мы оставляли до сих пор без рассмотрения
вопрос о том, в какой мере отдельные члены палат действительно самостоятельны и
равны между собою по значению и весу для общего направления законодательной
деятельности страны. Между тем, независимо от естественного различия в
способностях и знаниях, которое разумеется само собою, есть еще особые условия в
деятельности представительных собраний, которые из совокупности всех
представителей выделяют некоторых и притом немногих, чтобы поставить их во
главе всего представительного собрания и наделить их первенствующим значением и
огромной властью. Юридическая теория представительства предполагает, что
каждый депутат свободно и самостоятельно — "librement, arbi — trairement", no
выражению Эсмена, — говорит от имени народа, в полной независимости от
связывающих его волю ограничений. Однако на практике отношения складываются
иначе. Прежде всего, как мы уже знаем, при развитии партийных организаций
депутаты являются не только избранниками народа, но и ставленниками своих
партий и там, где дисциплина партий, как в Англии и Америке, получает значение
строгой подчиненности партийным комитетам и их вождям26, руководство
парламентскими группами фактически находится в руках немногих партийных
политиков. Сравнительно с другими членами партий и парламентских групп, этим
руководящим политикам по преимуществу принадлежит участие в определении
общего направления политических дел. Но помимо условий партийной жизни, есть и
другие причины, способствующие сосредоточению власти законодательных
собраний в немногих руках. По мере того как всюду усложняются жизненные
отношения, и к законодательству предъявляются все большие и более необъятные
задачи. Не всегда эти задачи вырастают в глубину и выигрывают в интересе, но
всегда они становятся с течением времени многочисленнее и разнообразнее. Между
тем многолюдные собрания народных представителей, уже в силу своей
многолюдности, неизбежно испытывают затруднения в быстром выполнении своих
задач. Естественным ходом вещей они вынуждаются к тому, чтобы доверять
подготовительную работу некоторым комиссиям или комитетам (как они называются
в Америке). Но в этой области подготовлять — нередко значит предопределять, и
если задача такого подготовления вручается коллегии, пользующейся, независимо от
этого, преимущественным положением и наделенной особыми правами, на долю
этой коллегии выпадает исключительная власть, почти поглощающая власть
законодательного собрания. Внимательные политические наблюдатели уже давно
отметили тот факт, что в Англии, классический стране парламентаризма,
совершается любопытная эволюция, в смысле перехода руководящей власти от
парламента к кабинету министров. Это явление, подробное описание которого, в
связи с общей характеристикой фактической конституции современной Англии,
составляет заслугу Сиднея Лоу27, было в общих чертах намечено еще Дайси и
Брайсом. В прибавлениях к новому изданию своего известного труда по английскому
государственному праву Дайси предсказывал, что кабинет может в ближайшем
будущем превратиться "из парламентской в непарламентскую исполнительную
власть", и находил, что уже в настоящее время общие выборы являются избранием
известного государственного деятеля на должность первого министра28. Этот


26
См. у: Ostrogorsky Op. cit. I. P. 486, 494, 568; II. P. 171, 369.
27
В книге, появившейся в 1904 году под заглавием "The Governance of England".
28
Дайси. Основы государственного права Англии. Русск. пер. с шестого английского издания (1902 г.).
М., 1907. Прибавление III. С. 502 и след., особенно 508. О создавшейся непосредственной связи
последний факт, ставящий первого министра в ббльшую зависимость от избирателей,
чем от парламента, отмечается и в сочинении Брайса об американской республике,
вышедшем в 1888 году. Этот выдающийся знаток политических отношений обратил
внимание на то, что еще на выборах в 1868 г., равно как и на последующих выборах
1874 и 1880 гг., в сущности происходило народное голосование по вопросу о том,
кого следует поставить во главе управления — Гладстона или Дизраэли29. Брайс
указывал также на возросшее значение министерства, которое, в силу своего
положения и авторитета, может противиться воле парламента и нередко не только
сдерживать его бессознательные стремления, но и противодействовать его зрело
обдуманным намерениям30. Об«ем власти кабинета Брайс уже тогда характеризовал
следующим образом: "Теперешняя исполнительная власть, т.е. теперешнее
министерство, пользуется некоторыми преимуществами, которые громадны не в силу
закона, а на практике. Оно имеет право инициативы во всех сферах законодательной
деятельности и исключительное право инициативы в финансовом законодательстве.
Оно состоит из небольшого числа лиц, представляющих хорошо организованное
целое, а действовать ему приходится в среде собрания и гораздо более многолюдного
и хуже организованного (т.е. двух палат), которое, стало быть, ему не трудно
подчинить своему влиянию. Оно может раздавать и церковные, и гражданские
должности, и хотя оно должно пользоваться этим правом осмотрительно, так чтобы
не возбуждать неудовольствия в палате общин, все-таки оно пользуется в этом
отношении широким простором. В то время, как открыта парламентская сессия, оно
располагает почти всем, а иногда (как, например, в 1887 г.) и всем временем,
посвящаемым палатой общин на ее заседания, и стало быть может подвергать
обсуждению те меры, которые оно желает, и может не давать ходу тем
предложениям, которые ему не нравятся. В течение тех пяти с лишком месяцев, во
время которых парламент не заседает и стало быть требования государственного
управления могли бы оставаться без удовлетворения, министерство иногда
принимает важные меры под своей собственной ответственностью". Брайс
заканчивает свою характеристику английской системы сближением ее с двумя
конституциями, прусской и общегерманской, которым, как известно, английская
конституция противопоставляется обыкновенно в качестве полной
противоположности.
Замечательная харатеристика Брайса, разрывавшая с традиционным взглядом
на английскую конституцию, в свое время не обратила на себя внимания. И только
теперь, благодаря книге Сиднея Лоу и, может быть, еще более благодаря широкому
распространению ее основных положений в брошюре Еллинека, всегда умеющего
рельефно выдвинуть и подчеркнуть новые взгляды, совершившаяся перемена в
английской конституции получает общее признание31. В то время, как в самой палате
общин уже раздавались жалобы на то, что она скорее походит на орган,
регистрирующий декреты правительства, чем на законодательное собрание, в
принятых руководствах и учебниках все еще воспроизводилось учение о
всемогуществе парламента. Повторялось и знаменитое изречение Делольма о том,
что парламент все может, кроме того, чтобы превратить женщину в мужчину,
мужчину в женщину. Но в наши дни эта старая шутка звучит злой иронией над
фактическим положением парламента. В то время как, по авторитетным указаниям

кабинета с народом еще ранее этого говориол Anson: The law and custom of the Constitution. Oxford,
1892. Ср. ссылку у: Еллинек. Конституции, их изменения и преобразования. Рус. пер. С. 60. Прим. 2.
29
Вrусе. I. Р. 74; Русск. пер. I. С. 77.
30
Ibid. P. 218—219, Русск. пер. С. 244—245.
31
В русской литературе новейшая фаза в развитии английской конституции была отмечена в статье Б
А Кистяковского, в журн. "Свобода и культура". № 3. 1906, "Кабинет министров" (эта статья
появилась еще до выхода в свет брошюры Еллинека), а также в брошюре: А С Алексеев.
Безответственность монарха и ответственность правительства". М., 1907.
видных публицистов, место парламентского правления заняло в Англии правление
кабинета, о всемогуществе парламента можно говорить лишь в условном смысле.
Было бы чрезвычайно важной задачей показать, как и в силу каких причин
совершился этот переход фактического значения от парламента к кабинету
министров. Причины эти сложны и разнообразны, но среди них несомненно имело
значение и то обстоятельство, что парламент просто не мог справляться с
бесконечной массой подлежащих ему дел. "Парламент перегружен, — говорил
Гладстон, — парламент почти завален". Это было сказано около тридцати лет тому
назад, и конечно, это указание не потеряло ничего из своей силы в продолжение
периода, протекшего с тех пор. Палата общин подавлена многочисленностью ее
номинальных обязанностей, разнообразием ее функций, необъятностью ее интересов.
Результатом попытки справиться с этими колоссальными задачами является то, что
деятельность палаты, после немногих первых недель сессии, обыкновенно
оказывается отставшей, и члены ее, против воли или с облегченным сердцем, сдают
все ведение дел в руки министров32. Деловые преимущества министерства являются,
конечно, лишь одной стороной этого явления, но стороной в высшей степени важной.
Это — естественный путь сосредоточения деятельной власти в руках немногих,
способных по своей организации и по своему положению справиться с массой
текущих политических дел и законодательных задач, которые не под силу
многолюдному собранию. В Соединенных Штатах также совершилось аналогичное
явление, но там главное руководство делами перешло к деловым комитетам палаты
или, точнее, к их председателям, которые вместе с спикером палаты, назначающим
комитеты, и играют первенствующую роль. Практическая сторона этого явления
очень хорошо была разъяснена Брайсу самими же американцами: "У нас триста
двадцать пять членов палаты, — говорили ему здесь, — из которых почти каждый
желает произносить речь, и которые почти все являются на заседания палаты. Число
биллей, вносимых в палату, так велико, что в течение двух сессий, из которых одна
продолжается семь или восемь месяцев, а другая только три, и одна двадцатая часть
их не могла бы сделаться предметом обстоятельных прений при их вторичном
чтении или при их рассмотрении в комитетском заседании всей палаты... В Англии у
вас существует в лице министров один обширный и могущественный комитет,
который ведает самые важные дела и даже рассматривает билли, вносимые
отдельными членами парламента. Ваша палата общин не была бы в состоянии
работать даже в течение одного заседания, если бы не было такого комитета, — это
видно из того факта, что, когда вы остаетесь даже на очень короткое время без
министерства, палата на время прекращает свои заседания"33. И подобно тому, как в
Англии фактическое руководство всей политикой страны находится в руках кабинета
министров, так в Соединенных Штатах во главе всего стоят также немногие лица.
Это заставило одного американского дипломата утверждать, что форма правления в
Северо-Американском Союзе — абсолютный деспотизм, прикрывающийся
конституционными формами; это — деспотизм немногих лиц, а именно президента
Соединенных Штатов, статс-секретаря, секретаря казначейства, спикера палаты
представителей и назначаемых последним председателей двух важнейших комитетов
палаты34.
Надо ли прибавлять, что это сосредоточение власти в руках немногих лиц
облегчается влиянием партийных организаций? То, что ранее мы говорили
относительно общественного мнения, указывая, что руководство им в конце концов
принадлежит немногим партийным политикам, теперь нам приходится установить
относительно всей политической и законодательной деятельности, в которую

32
Sidney Low Op. cit. P. 88. Подробное изложение см.: Ch. III, IV, V, VI. 112
33
Вrусе I, 163; Русск. пер. I. С. 179.
34
См. ссылку у Еллинек. Конституции, их изменения и преобразования. С. 57.
претворяется мнение страны. Партийные организации переходят в организацию
власти, и дисциплина партий поддерживает тот порядок, который создается для
власти необходимостью более успешного руководства и более быстрого направления
политических дел. Как утверждает Сидней Лоу относительно Англии, объяснение
этого явления заключается не в честолюбии и не в жажде власти министров, а в
простой необходимости справляться с массой дел35, или, как выражается Брайс, в
необходимости приискания средств для того, чтобы многолюдные собрания работали
без задержек36.
Итак, после продолжительного анализа мы приходим к заключению, что в
странах с наиболее развитыми демократическими формами народная воля в
сущности определяется волей немногих, стоящих наверху. Теория народного
суверенитета приходит здесь, с другой стороны, к точке исхода, описав своего рода
круг постепенных превращений. Она отправляется от того, чтобы властвующей воле
немногих противопоставить верховную волю народа, волю всех граждан без
исключения. Но силою вещей воля всего народа заменяется волей большинства, воля
большинства — волей тех активных граждан, которые умеют заставить признать себя
за большинство, и наконец, воля этих активных элементов — волей нескольких
политических деятелей, стоящих во главе власти и направляющих ход политической
жизни.
Любители реакционных выводов из опытов современного парламентаризма
могли бы сделать из сказанного вывод, что, следовательно, ничто не переменилось и
что слабая человеческая природа по-прежнему пришла к- тому, от чего она хотела
уйти, поверив в свою силу. Но такой вывод был бы столь же тенденциозным, сколько
легкомысленным. Между старым господством олигархии привилегированных и
современным господством олигархии политических вождей народа лежит целая
пропасть, и эта пропасть заключается прежде всего в том, что "деспотизм"
современных политиков проявляется лишь в узких пределах текущей политик, устои
же демократии и естественные права граждан остаются для него
неприкосновенными37. Последней основой политики, хотя бы и в виде ее
отдаленного источника, является все же воля народа, и сознание народное едва ли
ошибается в своем скрытом могуществе, о котором говорят американцы: "when the
American people will rise in their might and majesty"... Практически это выражается в
том, что те немногие, которые теперь стоят во главе власти, все же зависят от народа
и избираются им. Борьба народного представительства с всемогуществом власти
имела своей целью ограничить ее безответственный произвол. После того как эта
цель достигнута и исполнительная власть воспиталась на уважении к закону и
народным нуждам, нет уже причин ограничивать эту власть там, где предоставление
ей больших полномочий требуется общим благом. И если, как в Англии,
исполнительная власть пользуется все большей независимостью от парламента, то
исключительно потому, что она стала в более непосредственную связь с народом.
Имея всегда возможность распустить парламент и представить на суд народный свое
разногласие с парламентом, министерство чувствует под собой тем более прочную
почву, чем вернее оно может рассчитывать на сочувствие народа38.
Все эти и подобные соображения дают даже возможность утверждать, что
новая фаза в развитии английского парламентаризма "обещает стать типической для

35
Sidney Low. Op. cit. P. 87 О влиянии партий см. особенно интересные указания лорда Сольсбери в
письмах к Сиднею Лоу от 2 дек. 1894, Op. cit. P. 112—113.
36
См.: Вrусе. I. 154; Русск. пер. I. 168.
37
См. по этому поводу замечание мыслителя, которого никак нельзя заподозрить в пристрастии к
современной политике. W.E.H. Lecky. Democracy and liberty. Vol. I. P. 118.
38
Bryce. I. 220; Русск. перев. I. 245. См. также чрезвычайно интересные подробности у: Сидней Лоу.
Op. cit. Р. 106—111.
правового государства ближайшего будущего", в качестве нового политического
образования, идущего на смену прежнего парламентского правления. Таково, в
сущности, заключение Еллинека, не выраженное им, впрочем, с полной ясностью, и
аналогичное заключение, высказанное недавно в русской литературе проф.
Алексеевым: "Этим новым политическим образованием является конституционно-
демократическая монархия, в которой министры перестанут играть роль
подчиненных монарху агентов или слуг только парламентского большинства, а
возвысятся на степень самостоятельных органов государства и образуют
правительство, которое, идя рука об руку с народным представительством, будет
чувствовать себя вождем и доверенным народа"39. "Можно представить себе, —
предсказывает Дайси, — что придет время, когда, несмотря на то, что все формы
английской конституции останутся неизменными, английский первый министр будет
так же несомненно избираться всенародной подачей голосов, как и американский
президент"40.
Как видно из этих указаний, весьма характерных для современных воззрений,
публицисты наших дней далеко не склонны видеть в "кризисе парламентаризма", о
котором до утомления много говорили в последние годы, вместе с тем и торжество
абсолютизма. "Как бы далеко ни зашло прогрессивное уменьшение политического
значения парламентов, — таков авторитетный диагноз Еллинека, — старые силы
абсолютизма прошлых времен никогда этим не будут призваны к жизни. Как
невозможно, чтобы войска будущего сражались снова луком и стрелами, вместо
современных пулеметов, так же не может случиться, чтобы снова воскрес
неограниченный самодержец прошлых столетий"41. Или, как выражает ту же мысль
ярый критик современного государства Бенуа, задача будущего — "не разрушать
современное государство и не переделывать его на новых основаниях, а только
закончить его"42.
Но так или иначе, если оставаться только в области рассмотренных нами
явлений, можно было бы прийти к заключению, что совершающееся в
демократических государствах фактическое сосредоточение власти в немногих руках
коренным образом разрывает с той теорией народного суверенитета, которую
высказал Руссо как завет новому миру. Принцип народовластия, как показывает
практика жизни, состоит вовсе не в том, чтобы народ фактически все решал и делал
сам, и даже не в том, чтобы он за всем фактически надзирал, - это оказывается
неисполнимым и невозможным, - а только в том, чтобы юридически все от него
исходило, чтобы, не будучи законодателем фактическим, он все же был, согласно
известному выражению, тем "дремлющим законодателем", за которым сохраняется
юридический суверенитет и юридическая возможность проявить свои верховные
права через органы своей воли.
Однако указанные нами явления, сводящиеся в общем к сосредоточению
власти в немногих руках, не исчерпывают тех новых изменений, которые могут быть
отмечены в современном политическом мире. Мы заметили выше, что в Англии
усиление исполнительной власти идет рядом с установлением непосредственной
связи ее с избирателями. И если окинуть взором различные предвестия на
политическом горизонте, то надо будет прийти к заключению, что ослабление власти
и значения парламентов совершается повсюду не только в пользу тех немногих
политических вождей, которые стоят наверху, но также и в пользу вырастающей в
своем значении совокупности избирателей. Не перечисляя всех частных явлений,
знаменующих это растущее значение народа, мы прямо обратимся к тому главному и

39
А.С. Алексеев. Безответственность монарха и ответственность правительства. С. 43.
40
Дайси. Основы государственного права Англии. Русск. пер. М., 1907. С. 508.
41
Еллинек. Конституции... С. 84.
42
Benoist. La crise de 1'Etat moderne. P. 29.
основному, что намечается в этой области, - к идее и практике референдума, которая
как раз в. последнее время всплывает на поверхность политической жизни, чтобы
привлечь к себе общее внимание в качестве нового разрешения старых затруднений.
К референдуму обращаются не только горячие сторонники народоправства, на него
возлагают также большие надежды умеренные и даже консервативные политики,
вроде Еллинека, Дайси и Лекки, которые ожидают, что эта система спасет
современное представительство от различных злоупотреблений и затруднений. Как
всякая система, которая еще не имеет широкого распространения и для многих стран
представляется лишь идеальной целью стремлений, референдум сосредоточивает на
себе многочисленные и разнообразные ожидания.
Для наших целей нет необходимости подвергать подробному исследованию
преимущества референдума, как политической системы. Мы можем наперед
согласиться и с тем, что референдум представляет лучший оплот против
легкомысленного изменения конституций, как думают Дайси43 и Лекки44, и с тем, что
народное голосование, как утверждает Еллинек45, имеет много преимуществ
сравнительно с парламентскими прениями, исключая, например, возможность
мелких торгов и компромиссов, применение обструкции и т.п. Но нам интересно
взглянуть на референдум с той точки зрения, которая вытекает из задачи нашего
изложения. Нам интересно рассмотреть, в какой мере референдум, этот сравнительно
мало изведанный и для многих привлекательный институт, споосбствует торжеству
народной воли и осуществлению народного суверенитета. Со времени Французской
революции и до наших дней в референдуме видят наиболее полное воплощение идеи
народного суверенитета, и притом не только юридическое и формальное, а
фактическое и реальное. В какой мере справедлив этот взгляд? И правда ли, что
осуществление принципа народного законодательства даст, наконец, возможность
превратить народный суверенитет из недостижимой цели в жизненную практику?




43
Dicey. Ought the Referendum to be introduced into England // Contemporary Review. 1890. April. P. 505.
44
Lecky. Democracy and liberty. I. P. 287.
45
Еллинек. Конституции... С. 89.



СОДЕРЖАНИЕ