СОДЕРЖАНИЕ

IX. РЕФЕРЕНДУМ И НАРОДНАЯ ВОЛЯ

Испытание, которому должен быть подвергнут референдум с установленной
нами точки зрения, идет, конечно, глубже и далее, чем изучение его относительных
преимуществ по сравнению с парламентаризмом. Вопрос ставится в данном случае
не о том, насколько референдум расширяет круг лиц, непосредственно участвующих
в законодательстве, а о том, является ли он средством, способным обеспечить
господство общей воли, бесспорной и непререкаемой для всех. И как только мы
ставим вопрос на эту более углубленную точку зрения, перед нами снова
поднимаются прежние сомнения. Конечно, народное законодательство, народная
инициатива, все это ближе вводит народные массы в политическую область и с
большей непосредственностью обнаруживает народную волю. Но сама народная
воля становится ли от этого яснее и определеннее? Общественное мнение утрачивает
ли свою обычную пассивность и зависимость от немногих активных руководителей?
В образовании законов участвуют ли здесь действительно все и являются ли законы
результатом общего единодушия, при котором все повинуются тому, что они сами
постановили? Если бы на все эти вопросы можно было ответить утвердительно, для
сторонников народного суверенитета это было бы поистине счастливым
разрешением старых ожиданий, когда пришло время воскликнуть: "Ныне
отпущаеши!.." Но достаточно поставить указанные вопросы, чтобы видеть, что мечта
остается мечтою, а практика жизни сурово и упорно стоит на неизменности
естественных соотношений. Мы не сказали бы, однако, ничего существенного по
этому вопросу, если бы ограничились одними отвлеченными утверждениями, не
постаравшись проверить их на фактах. В настоящее время мы во всяком случае
располагаем достаточным материалом, чтобы сделать определенные заключения о
том новом средстве спасения от первородных грехов политики, каким для многих
представляется референдум.
Но прежде чем говорить о слабых сторонах референдума, воздадим должное
его преимуществам, засвидетельствованным отзывами авторитетных наблюдателей и
судей1.
Один из самых беспристрастных исследователей референдума и вместе с тем
близкий свидетель его действия в Швейцарии Курти2, оценивая результаты его
применения, говорит между прочим: "он является политической школой для народа
и, следовательно, средством культурного развития первостепенной важности. Где
действует референдум, там все классы населения занимаются государством и его
задачами... Народ нашего времени не хочет быть misera contribuens plebs. Он не хочет
ждать, пока его признают зрелым и способным применять более обширные права. Он
прекрасно понимает, что этой зрелости за ним бы еще долго не признали и что
старания дать ему надлежащее образование были бы не особенно велики. Тем лучше,
что он сам вступает в свои права: они именно дадут ему образование и воспитание,
1
Я должен здесь принести благодарность С.И. Живаго, специально изучавшему швейцарский
государственный строй, за то, что он предоставил в мое распоряжение ряд ценных брошюр и
диссертаций по вопросу о референдуме и среди них брошюру швейцарского политика Штюсси,
которая при своем выдающемся значении в литературе предмета даже в Швейцарии добывается с
трудом и случайно. Среди швейцарских писателей приводимое нами ниже в тексте мнение Курти
несомненно является преобладающим. Если надо указать и противоположную точку зрения, то она,
конечно, всего обстоятельнее развита в обширном сочинении Signorel. Etude de legislation comparee sur
le referendum legislatif et les autres formes de participation directe des citoyens a 1'exercice du pouvoir
legislatif. Paris, 1896. См. особенно: P. 62 et suiv., p. 367 et suiv., p. 402 et suiv. Слишком страстное
отношение к предмету наложило свою печать на интересный труд Синьереля, носящий на себе явные
следы тенденциозности.
2
Беспристрастие и объективность Курти в цитируемом сочинении засвидетельствованы таким
авторитетным писателем, как Numa Droz, в статье: "La democratiе et son avenir" ("Bibliotheque
universelle et Revue suisse". T. XVI (1882). P. 388). Ср.: собственные заключения Numa Droz. P. 409-415.
сделают его экономически независимым и духовно свободным. Референдум оказался
чрезвычайно полезным для законодательства и всей жизни тем, что он доставил
больше влияния на них общественному мнению и всеобщей воле: ведь
представительные учреждения везде, где только они могут действовать самовластно,
слишком склонны превращаться в особое сословие, в касту, которая вместо
общественных интересов блюдет лишь свои собственные. Народные голосования
референдума напоминают парламентариям об их обязанностях; они заставляют их
искать сближения с народом"3. Если сопоставить с этим заключением практического
политика почти восторженный отзыв ученого юриста Еллинека4 и высокую оценку
референдума у Дайси5, мы получим целый ряд компетентных свидетельств, тем
более убедительных, что они исходят из столь различных источников.
Беспристрастно взвешивая все эти отзывы и изучая развитие референдума в
Швейцарии и Соединенных Штатах С. Америки, мы приходим к выводу, что это есть
именно та форма выражения народной воли, которой принадлежит будущее и
которая идет если не на смену, то в подкрепление существующим формам. В
особенности развитие референдума в Швейцарии показывает, что идея народного
законодательства в демократических государствах входит в жизнь с некоторой
стихийной силой, побеждающей все препятствия и возражения. Примеры Фатио и
Мишели в Женеве и Генци в Берне, жестоко поплатившихся за приверженность идее
народовластия, и целый ряд неудавшихся народных движений, предпринятых под
знаменем этой идеи, с ясностью показывают, что народное законодательство
воцарилось в Швейцарии далеко не так просто, как иногда предполагают, исходя из
представления о силе и свежести традиций старинного швейцарского
народоправства, издавна проявлявшегося в практике Landsgemeinde. С другой
стороны, нельзя не сказать, что возражения, противопоставленные идее референдума
в Швейцарии, были настолько вески и значительны, что преодолеть их было
возможно только такими же значительными и равносильными аргументами. В
последней стадии борьбы референдуму пришлось выдержать состязание уже не с
отжившими формами олигархии и патрициата, не с обветшалыми учреждениями
старого строя, а с новым началом народного представительства, в котором долго
видели единственную правильную форму выражения народной воли. Тут
происходило состязание двух принципов, из которых каждый имеет свою особенную
и ему лишь свойственную ценность, и от этого стороны, остаивавшие борющиеся
начала, в сущности находились в двух различных плоскостях и скорее восполняли,
чем отрицали друг друга. Интересно остановиться несколько на этой борьбе идей,
чтобы выяснить их принципиальное соотношение. Бесхитростные и простые речи
швейцарских политиков, чуждые сложных теоретических построений и высокого

3
Курти. История народного законодательства и демократии в Швейцарии. Русск. пер. СПб., 1900. С.
238. (На немецком языке заглавие этого сочинения таково: Curti. Geschichte der schweizerischen
Volksgesetzgebung. Zweite Aufl. Zurich, 1885. К русскому переводу сочинения Курти приложена и
более поздняя его статья "Результаты швейцарского референдума", что делает русское издание более
полным. В дальнейшем изложении я везде ссылаюсь на русский перевод, сделанный г. Львовичем,
лишь иногда исправляя в нем совершенно неудачные выражения, вроде непонятного термина
"державность", который употребляется г. Львовичем вместо "верховенство" или "суверенитет"). С
приведенным в тексте отзывом Курти вполне согласуется мнение Stussi. Referendum und Initiative im
Kanton Zuich. Horgen, 1886. S. 77: "Интерес граждан к государственным делам стал значительно выше,
чем прежде; необходимым последствием этого является пробуждающееся понимание этих дел,
развитие настоящего гражданского смысла, чувства взаимной ответственности за благо целого и
всеобщей солидарности. Политическое образование есть часть общего образования, и таким образом
референдум становится истинной народной школой". Совершенно в том же духе высказывается
авторитетный швейцарский ученый Hilty в Revue de droit international. Т. XXIV (1892). P. 476 (статья
"Le referendum et 1'initiative en Suisse") и многие другие швейцарские писатели.
4
Еллинек. Конституции, их изменения... С. 89.
5
Dicey. Статья о референдуме Contempor. review. 1890. P. 500-501.
философского полета, имеют однако большой интерес для освещения занимающих
нас вопросов. Они введут нас в понимание тех особенностей референдума, которые
ценили в нем его первые поборники в Швейцарии и которые, как увидим далее,
составляют самую существенную часть его достоинств.
Швейцарские сторонники представительства, возражая против референдума,
не отрицали, что исходным началом всех государственных учреждений и властей
должно быть признано начало народного суверенитета. Но подобно французским
последователям Руссо, они понимали народную волю, как отдаленный источник и
высшую санкцию права, действительного же выражения воли народа искали у его
законных представителей, полагая, что и для самого народа более полезно, если его
волю выражают избранные и более способные. Спор шел таким образом не об
исходном начале, которое признавалось всеми6, а о способах его понимания. Это
ясно сказалось уже в тех знаменитых дебатах, которые происходили в тридцатых
годах прошлого века по поводу введения народного veto в Сен-Галлене. Как
справедливо замечает Курти, "в этих дебатах мы находим самые существенные
доводы, какие впоследствии приводились как в пользу представительной системы,
так и против нее". Один из наиболее видных участников сен-галленских прений
Феликс Гельблинг прямо свидетельствует о том, что в признании народного
верховенства все партии сходились, и что разногласия относились только к
различному пониманию этого основного начала. Вопрос шел, по его словам, только о
том, "должен ли сам народ непосредственно располагать своею властью, или
передавать ее учреждениям, вышедшим из его среды". Гельблинг склонялся ко
второму решению, - к тому, чтобы народ передавал власть выборным лицам, - и
думал, что правильная организация представительства может вполне обеспечить
"истинное благо народа, чистую и настоящую демократию". Как бы развивая и
подкрепляя мысль Гельблинга, историк Геннэ указывал на затруднительность
осуществления непосредственного народного законодательства. "Наша жизнь
слишком осложнилась, - говорил он, - мы не в состоянии довольствоваться такими
законами, которые можно было бы перечесть по пальцам". Сравнивая швейцарские
кантоны, не имеющие непосредственного народного законодательства, с теми, в
которых оно существует в течение целых столетий, Геннэ находит, что в первых все
лучше: законы, суд, управление, организация народного образования и церкви.
"Лишь там, - говорт он, - охраняются самые священные интересы, где народную
волю представляют лучшие люди. Но в больших кантонах это возможно только при
представительном правлении".

6
Заметим, между прочим, что связь позднейших швейцарских взглядов с идеями "Общественного
договора" не всегда легко установить. Мысль швейцарских политиков черпала свои аргументы более
из практики, чем из теории. Новейшие писатели, как, например, Курти, склонны даже думать, что
"Руссо не мог содействовать дальнейшему развитию исторических форм народного права" (Русск. пер.
С. 48). Этот взгляд может быть правильным, если иметь в виду практическую разработку форм
народного законодательства, для которой Руссо не дал никаких указаний; но он, конечно, не верен,
если говорить об общем значении отвлеченных лозунгов, столь красноречиво провозглашенных у
Руссо. В этом отношении более близки и истине Риффель и Келлер, отмечающие в отдельных случаях
влияние Руссо (Ryffel. Die schweizerischen Landsgemeinden nach geltendem Rechte. Zurich, 1903, S. 13;
Keller. Das Volkainitiativrecht nach den schweizerischen Kantonsverfassungen. Zurich, 1889. S. 70). У
Курти вообще замечается лишь поверхностное знакомство с идеями Руссо. Так он утверждает, что
Русско "даже и не счел нужным задуматься над тем, каким образом ввести народное законодательство
в больших государствах" (с. 60), и что он находил народоправство возможным "лишь в таком
государстве, которое занимает незначительную территорию, расположено в мягком климате и часть
населения которого работает затем, чтобы другая могла беззаботно пользоваться свободой" (с. 48).
Мысль о том, что Руссо считал демократию невозможной в больших государствах, повторяется у
Дюнана ("Народное законодательство в Швейцарии". СПб., 1906. С. 22. Перевод Львовича). Мы
говорили выше о том, что Руссо имел особый план преобразовавния больших государств в целях
осуществления в них народовластия. См.: С. 49-50, примечание 1.
Геннэ и Гельблинг по-своему выражали те самые доводы, которые считались
решающими среди первых теоретиков французского представительства. Как и тогда,
центром тяжести являлся вопрос о том, кто должен и кто может составлять законы.
Примиряя представительство с верховенством народа, защтники его говорили, что
свободный народ, конечно, сам дает себе законы, "однако не таким образом, что он
сам же и составляет их; составляют законы представители, народ же может требовать
законов посредством петиций". Так толковал понятие народного суверенитета
Гельблинг. В том же смысле говорил адвокат Гоод, что "законодатель не тот, кто
составляет законы, а тот, кто дает им силу, кто, как верховный владыка, сообщает
законопроектам, составленным кем бы то ни было, значение обязательных
предписаний". В сущности, другими словами, здесь повторялась уже знакомая нам
теория эманации, нашедшая себе выражение во французской революционной
доктрине. Но так же, как и тогда, оставалось неясным, каким же образом дает народ
силу законам, которые вырабатывают, хотя и с его ведома, но без его участия и
прямого одобрения, которым он подчиняется, может быть, не всегда охотно.
В ответ на приведенные выше теории и речи в Сен-Галлене были высказаны
взгляды, которые поистине заслуживают быть признанными наиболее удачным
обоснованием народного законодательства. Эти взгляды принадлежали одному из
демократических вождей майору Диогу. Трудно судить, насколько Диог был знаком
со взглядами Руссо, но несомненно, что он в своеобразной передаче выразил те
самые идеи, которые легли в основу "Общественного договора". Учению о народном
суверенитете, как о высшей санкции законов, он противопоставляет категорическое
требование непосредственного участия народа в законодательстве. "Мне важно, —
говорил он, - прежде всего найти принцип, который бы служил исходной точкой
нашего дела. Я знаю лишь один такой принцип: это народный суверенитет.
Суверенен тот, в чьих руках верховная власть: воля его - закон. Но другие говорят о
представительном суверенитете, который есть не что иное, как передача власти в
другие руки. Кто передал свою верховную власть, тому она уже не принадлежит, и я
утверждаю, что где законы санкционирует большой совет7, там конституция - ложь".
"От нас, кажется, ускользает основной принцип, самая суть дела. Таким принципом
хотят выставить благо народа. Но дело не в благе, а в праве, в том, что принадлежит
народу. Народ признан самостоятельным; но если ему дают опекуна в лице большого
совета, то он уже не самостоятелен". "Повторяю, я хочу не наилучшего, а правового.
Я предостерегаю каждого от принципа наилучшего: руководящей нитью может
служить только право".
Нельзя не видеть тут удивительного совпадения с основными положениями
Руссо. Диог видит, подобно Руссо, торжество права в господстве народной воли. Из
общей воли народа вытекают, по его мнению, и свобода граждан, и справедливость
законов. Чрезвычайно характерным является его замечание, что не благо, а право
должно быть основою всего, и ему казалось, что он нашел бесспорный принцип для
обоснования права. "В случае столкновения между благом государства и свободой
граждан последнюю нужно предпочесть первому. Нет достаточно сильных слов,
которыми надо предостерегать республиканцев от деспотии благодетельствующей
власти". Диог особенно настаивает на том, что под предлогом улучшений не следует
упразднять право. "История учит, - говорит он, - что злоупотребление принципом
лучшего крайне легко и страшно по своим последствиям, а предупредить такое
злоупотребление чрезвычайно трудно"8.
В сущности Диог не опровергал того, что при представительном правлении
законы могут быть лучше, чем при непосредственном законодательстве народа; но,

7
Т.е. представительное собрание.
8
Приведенные отрывки цитируют который извлек их из "Verhandlungen des Verfassungsrathes von
Schweizerkanton St. Gallen".
как он характерно заявлял, в государстве надо руководствоваться не принципом
наилучшего, а принципом права, которое он отождествлял с общей волей народа.
Последующие защитники народного законодательства также не думали доказывать,
чтобы при этой системе законы были лучше. Напротив, многие из них прямо
допускали, что осуществление непосредственного участия народа в законодательной
власти может нанести известный ущерб прогрессивному ходу законодательства. Но
выше, чем прогрессивный характер законов, они ставили сответствие их с
народными воззрениями и согласие их с народной волей. Как говорил Дрюэ при
обсуждении вопроса о народном законодательстве в кантоне Вадт в 1845 г., главное
достоинство народной санкции состоит в том, что она приведет законы в надлежащее
согласие и идеями, требованиями и степенью развития народа; их будут лучше
понимать, лучше соблюдать, и они станут прочнее. "Таким образом, они будут
исходной точкой прогресса, тогда как если законы стоят выше народных воззрений,
они легко могут послужить исходной точкой регресса"... "Если они слишком
превосходят степень развития народа, то они не достигают своей цели и на практике
терпят фиаско"9. Ту же мысль позднее выражал в собрании бернских либералов
Фейсс: "Я утверждаю, что закон должен быть выражением соответствующей степени
культурного развития народа и что это большая ошибка, если какое-нибудь
представительное учреждение хочет идти впреди народа. Если Фрейбург в свое
время ушел вперед, то теперь мы видим, что он регрессирует. Как бы ни было
просвещенно представительство, законодательство не может идти дальше того, что
коренится в народном сознании. Поэтому, если бы даже народ не находился на
теперешней ступени культурного развития, ему все-таки надо было бы предоставить
право законодательства: при этом условии, может быть, в данное время явились бы
не столь хорошие законы, но зато была бы уверенность, что законы создаются таким
способом, который, осуществляя прогресс, устраняет опасность реакции"10. Это была
та же самая идея, которая является основною для Руссо. Основать право и
государство на общей воле, на общем согласии народа - вот что является здесь
главной целью. В этом именно смысле говорил Диог: надо стремиться не к лучшему,
а к правовому. Иногда к этому присоединяется и дальнейшее убеждение, что
"источник всех правильных взглядов и справедливых требований есть народ - и
только народ", как выражался цюрихский политик Зибер11. "Мы отнюдь не
идолопоклонствуем перед народом, но таково наше глубокое убеждение: государство
лишь тогда может наслаждаться прочным счастьем, когда управление и
законодательство постоянно имеют в виду этот источник и черпают исключительно
из него"...
Из всех приведенных мнений мы видим, что защитники непосредственной
демократии и не думали отрицать, что представительное правление может издавать
лучшие и более передовые законы. Они не отрицали и того, что представительное
собрание, как подготовительный орган, и впредь должно нести "главную
ответственность за дух и содержание законодательства". Они говорили только, что
представительство "уже не будет альфой и омегой политической жизни; оно не будет
опекуном, а лишь советником новых идей, другом"12. Это было, собственно, не
отрицание представительства, а только отрицание его решающей власти, которая,
согласно этому взгляду, должна оставаться за народом, в силу принадлежащего ему
суверенитета. "В вопросе о народоправстве, — говорил один из защитников этого
воззрения, Циглер, - дело идет не о том, чтобы дать народу право, а о том, оставить
ли за союзным собранием последнее решение в законодательстве, или нет?".

9
Ibid. P. 105.
10
Ibid. P. 170.
11
Ibid. Р. 153.
12
Ibid. с. 154.
В противоположность этому, сторонники представительства настаивали на
том, что составление законов требует особых способностей и специальных знаний,
что прогрессивные идеи возникают не в массах, а в головах единиц, и что без той или
иной формы представительства обойтись нельзя. Как говорил цюрихский политик
Сутер, "законодательство или деятельность законодательного учреждения состоит в
основательной разработке соответствующего вопроса, во всестороннем обсуждении
и решении его. Народ склонен усваивать идеи, исходящие от отдельных лиц,
интересоваться, увлекаться ими и стоять за них всей массой. Но в законодательстве
дело сводится к тому, чтобы разработать эти идеи в подробностях и выразить их в
самой лучшей форме. Народ не может выполнить этой задачи. Она должна быть
возложена на совет или подобное ему учреждение. Всесторонне обсуждать или
выяснять эти вещи может только корпорация, которая не должна быть слишком
многочисленной"13. Но едва ли не самые замечательные мысли были высказаны по
этому поводу в семидесятых годах при обсуждении союзной швейцарской
конституции одним из наиболее талантливых и уважаемых государственных людей
Швейцарии, Вельти. Это был вместе с тем один из самых видных защитников
представительства, и слова его в свое время произвели сильное впечатление.
"Представительство, - говорил Вельти, - не такое установление, которое легко
выбросить в окно: это - природа, которая всегда вернется, как вы ее ни изгоняйте".
Он предсказывал, что введение референдума не устранит представительства, как не
устранит оно и некоторых нежелательных воздействий на народ. "На беззащитного
верховного владыку набросятся все прежние привилегированные, и в десять лет
народ станет жертвой грабежа партий, промышленников, духовенства".
Последующий опыт показал, что эти опасения Вельти были преувеличены, но его
предсказания о неизбежности идеи представительства оправдались в полной силе:
для разработки законов требовались специальные законодательные органы и
обойтись без них было невозможно. Вельти справедливо говорил: "Если народные
права достигают цели: установить единение представителей с народом, объединить,
идеи и дух времени с чувствами и мыслями народа, то, конечно, в них заключается
великая государственная мудрость, которая нашла философский камень и заменяет
умственный труд государственного деятеля работой непогрешимой машины. Но надо
тщательно присмотреться, действтельно ли народные права выполняют эту высокую
задачу14"?
Постараемся и мы присмотреться к действию системы народного
законодательства, чтобы сделать вывод о том, насколько действительно найден в
этой системе философский камень политического искусства. Прежде всего
несомненно, что раз совокупность народа признана носительницей верховной власти
в государстве, то требование, чтобы все законы истекали непосредственно из
народной воли, неоспоримо. Но в какой мере достигается здесь действительное
торжество и господство народной воли? Курти и Дюнан свидетельствуют нам, что
"если референдум и не удовлетворил желания каждого, то тем не менее в Швейцарии
нет уже ни одной партии, которая хотела бы его уничтожения"15. Это, конечно, много
говорит в пользу референдума, но говорит, быть может, ббльшее и иное, чем
предполагают горячие поклонники этой системы. В самом деле, если после более или
менее продолжительного опыта применения референдума в Швейцарии все партии
оказались на его стороне, не значит ли это, что он в действительности не вносит в
государственную жизнь никаких резких перемен и не грозит серьезной опасностью
ни для каких общественных интересов. Те, кто питал в этом отношении чрезмерные
опасения, после ознакомления с референдумом успокоились и не боятся более его

13
Ibid. с. 151-152.
14
Ibid. P. 186.
15
Курти. С. 236, Дюнан. С. 82.
разрушительных свойств. Но более того: из других источников мы знаем, что роли
защитников и противников референдума уже через десять лет после его действия
неожиданно переменились; радикалы, которые ввели референдум в Швейцарии,
оказались менее удовлетворенными его действием, чем консерваторы, которые
сначала относились к нему с недоверием, а затем стали содействовать его
утверждению и распространению16. Это объясняется тем обстоятельством, что
референдум, препятствуя введению непопулярных законов, "представляет собою
задерживающий момент в процессе законодательства и, как средство сохранения
данного правового строя, носит характер консервативного учреждения"17. Отсюда мы
получаем возможность понять, почему идея референдума столь энергично
защищается такими политиками, как Лекки, которые ищут средств против
необдуманных и внезапных шагов парламентского большинства, способных
причинить ущерб длительным интересам народа18. С другой стороны, как увидим
далее, это объясняет, почему более радикальные писатели ищут новых путей для
проявления народной воли, помимо референдума.
Но обратимся к точным и конкретным указаниям, чтобы судить, насколько
действительно проявляется в референдуме истинная воля народа. Перед нами точные
цифровые данные относительно результатов целого ряда народных голосований, и
нельзя не сказать, что данные эти в высшей степени поучительны. Первое, что
бросается в глаза при изучении этих данных, это какая-то нерешительность
голосований, проявляющаяся в целом ряде случаев: большинство едва превышает
меньшинство, голосующие как бы раскалываются на две почти равносильные
группы, из которых одна говорит: да, а другая: нет. Бывают, конечно, случаи, когда
народная воля сказывается, чтобы употребить выражение Курти, "почти со
стихийной силой". Таков, например, референдум 20 февраля 1898 г., когда
швейцарский народ высказался за выкуп железных дорог большинством 386 634
голосов против 182 718. Но вот два референдума 1875 года по вопросам весьма
важным о введении однообразного для всех швейцарских граждан "политического
права голоса" (с устранением различий между отдельными кантонами) и об
установлении гражданского брака. По первому из этих вопросов предложение о
принятии соответствующего закона было отвергнуто большинством 207 263 голосов
против 202 583; по второму вопросу за принятие высказались 213 199 голосов против
205 069. Конечно, и при голосовании в представительном собрании возможно такое
разделение голосов; но каждый раз, когда подобное разделение обнаруживается при
голосовании всего народа, оно еще ярче подчеркивает отсутствие по данному
вопросу единой и определенной общей воли. Референдум по вопросу о праве голоса
был повторен через два года в 1877 году, и на этот раз количество голосовавших за
этот закон уменьшилось более чем на 70 000, а именно за него, вместо прежних 202
583, высказалось только 131 557, а против 213 230. Отрицательное решение осталось
в силе, но огромная убыль сторонников закона в столь короткий промежуток
времени указывала на известную случайность в присоединении к тому или другому
решению, вызвавшую столь значительную амплитуду колебаний общественного
мнения. Можно было бы привести целый ряд других примеров, в которых
большинство и меньшинство если не столь же незначительно, то все же мало
отличались друг от друга. Но для нас важно не количество подобных случаев, а их
возможность, обнаруживающая известную нерешительность народных голосований.

16
Deploige. Le referendum en Suisse. Bruxelles, 1892. P. 168-172.
17
Еллинек. Конституции, их изменения и преобразования. С. 89. Интересно отметить, что
швейцарский писатель Штюсси говорит о консервативном характере референдума, как о
"соответствующем его самому внутреннему существу". Referendum und Initiative im Kanton Zurich. S.
56.
18
Lecky. Democracy and liberty. Vol. 1. P. 279, 280, 285.
Весьма возможно, что эта нерешительность объясняется отсутствием должной
подготовки общественного мнения, невозможностью примирить крайности
утверждения и отрицания какими-либо посредствующими поправками, тем
голосованием без предварительного совместного обсуждения, которое составляет
самую сущность референдума. Так или иначе, это факт, который необходимо иметь в
виду при общей оценке института.
Другой факт, быть может еще более важный, заключается в значительном
количестве воздержаний от участия в референдуме. За период времени с 1874 по
1897 год, по вычислениям Курти, количество голосующих лишь однажды достигло
80% правоспособных граждан. Это было именно в том случае, когда наблюдалось
почти стихийное проявление общественного мнения, - по вопросу о выкупе
железных дорог. Обычно оно не превышает 70%, очень редко поднимаясь выше, а
иногда спускаясь до 46,4% и даже до 40,4%. Многие объясняли это равнодушием и
утомлением граждан, неизбежным при частых голосованиях. Этот взгляд разделяется
и некоторыми беспристрастными швейцарскими писателями, как, например,
Дюнаном19. Курти решительно отрицает это объяснение, и так как число голосующих
от года к году то поднимается, то опускается, трудно судить, имеем ли мы дело с
утомлением граждан или просто с обычным пассивным отношением к специальным
политическим вопросам. Для более обоснованных выводов следовало бы иметь более
данных. Однако, что бы ни проявлялось в данном случае, факт остается фактом:
значительное количество воздержаний налицо. И если цифры, относящиеся к
общешвейцарским голосованиям, мы восполним статистическими данными,
относящимися к отдельным кантонам, указанный факт получит еще большее
значение.
Как известно, референдум существует в настоящее время во всех кантонах,
кроме Фрейбурга20. Помимо участия в общем законодательстве Швейцарии граждане
голосуют также по законодательным вопросам в своих кантонах, и здесь
наблюдается столь же значительное и столь же неизбежное количество воздержаний.
Для примера мы остановимся на данных, относящихся к Цюрихскому кантону. В
этом кантоне, по вычислениям Штюсси, сделанным в конце 80-х годов, количество
голосующих достигало 74,4%. Воздержание от выборов было иногда столь
значительно, что некоторые общины признали голосование обязательным и
назначили известный штраф за неявку к урнам. Насколько эта мера оказалась
действительной, видно из того, что в общинах Устере, Горгене и Рисбахе, где она
была применена, количество голосующих во время референдума 25 июня 1871 г.
поднялось до 97, 94 и 59%, тогда как в общинах Цюрихе, Глатфельдене и
Ауссерзиле, где голосование было свободно, число голосующих равнялось лишь 19,
14 и 10%21. Но введение обязательного голосования имело другой и совершенно
непредвиденный результат: оно увеличило число незаполненных бюллетеней.
Граждане являлись к урнам в большем количестве, но те из них, которые не хотели
сказать ни да, ни нет, по-прежнему воздерживались от выражения своего мнения, и
опускали пустые бюллетени. За период с 1869 по 1885 год число таких бюллетеней
возросло следующим образом: за период от 1869 по 1874 оно равнялось 11%, от 1875
по 1880 г. - 19% и от 1881 по 1885- 18%.


19
Дюнан. С. 55.
20
В кантоне Фрейбург против референдума, предложенного большим советом, высказался сам народ.
21
В целях точности необходимо сделать оговорку, что приводимые цифры голосований в указанных
общинах относятся только к референдуму 25 июня 1871 г. В других случаях процент голосующих в
общинах со свободным правом голоса не был столь низким: в общине Цюрихе 25 апреля 1877 г. он
достиг 77%, в общине Ауссерзиле 12 июня 1881 г. - 66%. В другие годы он понижался более или
менее значительно, но не так резко, как в 1871 году. См.: Stussi. Referendum und Initiative im Kanton
Zurich. Horgen, 1866. S. 44— 46.
По свидетельству Штюсси, интерес к законодательству среди граждан
Цюрихского кантона следует признать неослабевающим и живым, но тем более
важны цифры, которые он приводит, и в особенности те, которые касаются
количества голосов, поддерживавших принятые решения. За рассмотренный им
период времени, в 28 случаях из 121, т.е. более чем в 1/5 всех случаев народных
голосований, решение было принято 50-55% голосующих, так что почти половина
голосующих была с ним не согласна. Только в 20 случаях из 121 решение было
поддержано большинством имеющих право голоса; в 101 случае меньшинство
создавало законы для большинства.
Среди этого большинства было, конечно, значительное количество лиц,
положивших пустые бюллетени и воздержавшихся от подачи голоса, что могло
свидетельствовать о безразличном отношении их к поставленным на голосование
законопроектам. Штюсси выводит отсюда заключение, что такое безразличие может
обозначать отсутствие возражений против этих законопроектов22. Но как бы ни
объясняли это явление, оно во всяком случае свидетельствует о том, что о
бесспорном и всеобщем выражении народой воли здесь говорить невозможно. Если
же принять во внимание, что однохарактерные данные можно привести и
относительно других кантонов23, то в соответствии с этим приходится сделать и
некоторый общий вывод. Этот вывод заключается в том, что в действительности и
при народном законодательстве законы нередко являются результатом воли
меньшинства граждан. Привлечение всех к участию в законодательстве создает для
общественного мнения лишь возможность проявиться с большей силой; но оно не
может переродить самого общественного мнения, — его пассивности, его
разделений на отдельные и противоречивые голоса, его зависимости от известного
руководства активных политических деятелей.
Особенности референдума станут для нас еще более ясными, если мы
рассмотрим отдельные формы его проявления. Мы говорили до сих пор о народном
голосовании, не различая его видов. Между тем под этим общим именем
подразумеваются весьма различные формы, среди которых в качестве основных
считаются референдум в собственном смысле этого слова и инициатива. Как
референдум, так и инициатива имеют затем свои подразделения. Все эти виды и
подразделения можно расположить в известной последовательности, смотря по
степени проявления в них народных прав. Но если мы расположим их в такой
последовательности и будем изучать их с точки зрения успешности их действия, мы
придем к заключению, что чем более обеспечивает известная форма точное
выражение в законах народной воли, тем более она оказывается недоступной для
народа, тем более она заключает в себе препятствий для свободного пользования ею.
И наоборот, формы, менее обеспечивающие народу точное исполнение его воли,
более для него доступны и потому на практике приносят лучшие результаты.
Так, например, из двух главных видов референдума — факультативного и
обязательного - первый имеет, по словам непосредственных наблюдателей, то
преимущество, что "при нем законы гораздо более обсуждаются в народе, чем при
обязательном"24. Объяснение этому заключается в том обстоятельстве, что при
факультативном референдуме народ принимает участие в законодательстве, когда он
выражает на это свое желание посредством соответствующего заявления, тогда как
при обязательном референдуме это участие проявляется по отношению ко всем

22
Stussi. Ibid. S. 57-58.
23
См. цифры, приводимые у Deploige. Op. cit. P. 160-167. Более подробные цифровые данные
относительно кантона Цюрих с прибавлением параллельных данных относительно голосований
швейцарского союза до 1893 см. в другой работе Stussi. Referendum und Initiative in den Schweizer
kantonen. Zurich, 1893. Beilage.
24
Дюнан. Указ. соч. С. 88. 128
законам, которые вырабатываются законодательными учреждениями. В первом
случае народ обсуждает только то, что его более живо интересует, во втором — все,
что предлагается на его обсуждение. Отсюда разница в характере обсуждения,
которое при факультативном референдуме осуществляется более напряженно и
внимательно. Но если рассматривать эти два вида референдума с точки зрения
проявления в них народных прав, то в этом отношении обязательный референдум
имеет несравненно большее значение, чем факультативный. При его наличности
представительные собрания вырабатывают собственно не законы, а законопроекты,
которые получают свою санкцию только от народного голосования. Напротив, при
факультативном референдуме народная санкция имеет место лишь в некоторых
случаях; в остальных случаях законодательные решения представительного собрания
имеют окончательную силу. Ясно, что обязательный референдум гораздо более
соответствует верховной законодательной власти народа, чем факультативный, но
столь же ясно, что обязательный референдум, возлагая на народ значительно более
сложные задачи и требуя более частых голосований, не может рассчитывать на
неизменный интерес граждан ко всем законодательным вопросам. Практическое
осуществление его нередко сопровождается значительным количеством
воздержаний. Вследствие этого и до сих пор некоторые швейцарские политики
предпочитают факультативный референдум обязательному25. Нельзя не сказать,
однако, что оба основных вида референдума имеют некоторые существенные
недостатки, препятствующие более точному проявлению в них воли голосующих. На
решение народа ставится только вопрос о принятии или непринятии закона; народ
должен сказать: да или нет, причем закон голосуется в целом: никаких частичных
поправок, изменений или опущений в нем не допускается. Вследствие этого мнение
народа оказывается бессильным по отношению к подробностям закона, которых
изменить он не может; в крайнем случае он может из-за некоторых подробностей
отвергнуть весь закон, но это будет лишь неудобство иного рода. Само собою
разумеется, что для усовершенствования референдума необходимо придумать
средства, которые могли бы устранить эти недостатки и неудобства. Но нельзя не
заметить, что препятствием к созданию таких средств является самая природа
референдума: допустить частичные поправки в предлагаемых законопроектах при
всенародном их голосовании значило бы затруднить законодательную работу до
крайности. В каждом законе возможны самые разнообразные и весьма
многочисленные поправки, и если бы голосовать их всенародно, это создало бы такое
количество голосований, которого не выдержал бы и наиболее преданный
политическим интересам народ. Я не говорю уже о том, что согласно общему
характеру референдума к голосованию допускались бы лишь поправки,
поддерживаемые известным значительным количеством голосов, что для каждой
поправки создавало бы особую процедуру собирания сочувствующих подписей и
вносило бы новое осложнение в обсуждение законов. Было бы более согласно с
свободным выражением общественного мнения ставить на обсуждение каждую
поправку, хотя бы и индивидуальную, но это увеличило бы количество голосований
до невозможности.
В смысле более полного проявления народной воли выше референдума стоит
так называемая народная инициатива. Как факультативный референдум, так и
обязательный имеют характер скорее отрицательный, чем положительный: они
предоставляют народу возможность отвергнуть то, что противоречит его желаниям,
они дают ему случай высказать свое одобрение тому, что соответствует его взглядам,

25
См., напр., Virgile Rossel. La democratie et son evolution в журн. Politisches Jahrbuch der
Schweizerischen Eidgenossenschaft. 19. Jahrgang (1905). P. 204-209. Numa Droz высказывается в пользу
факультативного референдума и по другим соображениям, а именно с точки зрения федерализма. См.
статью "La revision federale" в Bibliotheque universelle. 1885. Т. XXII. P. 24-28.
но они не дают ему средств указывать и проводить в жизнь желательные для него
законы. В этом отношении только народная инициатива открывает возможность
самостоятельного выступления народа в законодательной сфере. Но стоит только
ближе рассмотреть отдельные виды инициативы, чтобы убедиться в том, что эта
более деятельная форма проявления народной воли есть вместе с тем и наименее для
него доступная.
Народная инициатива имеет следующие основные виды: или граждане
заявляют свое желание в общих чертах, предоставляя зконода-тельным учреждениям
выработать самый текст закона, или же они выражают свои желания в форме
выработанного и законченного законопроекта26. Не может быть сомнения в том, что
только последний вид инициативы облекает народные желания в совершенно точную
и конкретную форму. Хорошо известно, какое огромное значение имеют в законе
подробности, частности, нередко даже отдельные выражения и слова. Самая лучшая
законодательная мысль может быть искажена от неудачных и неточных выражений,
употребленных законодателем. Когда основные положения составляются одними
лицами, а текст закона другими, то практически главное значение приобретают эти
другие лица; они являются настоящими законодателями, дающими плоть и кровь
отвлеченному предложению инициатиров закона. В их воле - дать закону то или
другое направление, тот или другой оттенок. И хотя окончательная санкция
принадлежит народу, но при этом заключительном акте образования закона нет
возможности изменить текст закона, приходится или принять его или отвергнуть. По
всем этим соображениям инициатива, проявляющаяся в форме составления
законченного законопроекта, стоит гораздо выше инициативы, сводящейся к
заявлению основных положений. Но составить законченный законопроект может
только небольшая группа специалистов, знакомых с техникой законодательного дела.
Чем далее подвигаются в разработке подробностей, тем более становится
невозможным привлечь к деятельному обсуждению их более значительное
количество граждан. Для массы народной выработка подробностей законов является
во всяком случае недоступной, и этот вид инициативы в сущности сводится к работе
внепарламентских групп, берущих на себя почин возбуждения известного
законодательного вопроса и привлекающих на свою сторону более или менее
значительное количество граждан. Никто не станет спорить с тем, что такая
внепарламентская инициатива, исходящая из среды народа, может иметь огромное и
благодетельное значение. Но нельзя закрывать глаза на то, что народной инициативы
в подлинном смысле слова здесь нет и даже не может быть, поскольку искусство
законодательной техники и обладание специальными юридическими познаниями
всегда являются принадлежностью немногих. Швейцарские политики
свидетельствуют нам, во что превращается народная инициатива на практике. Так
как требование об издании нового закона или пересмотре старого исходит
обыкновенно от немногих, от небольшой группы лиц, то необходима весьма
деятельная агитация для того, чтобы привлечь на сторону предлагаемого
законопроекта значительное количество граждан27. О характере этой агитации мы
узнаем от известного швейцарского демократа Штюсси. "Чтобы принудить к
подписи несогласных, — рассказывает он, -взывают к партийной дисциплине,
пускают в ход все общественное влияние, пользуются узами дружбы, деловыми
отношениями; даже женщин побуждают подписываться за их мужей, сыновей и
отцов; на несогласного производят всяческое давление, пока он, наконец, не уступит,
лишь бы его оставили в покое; ему облегчают дело, предлагая, чтобы он только

26
Я не называю здесь третьего вида, упоминаемого у Дюнана (67 с.), потому что он представляет лишь
сочетание этих основных видов.
27
В различных кантонах это количество весьма различно: оно колеблется от 50 в Ури до 10.000 в С.
Галлене и 12.000 в Берне (для пересмотра Конституции в Берне требуется 15.000 подписей).
наполовину согласился и позволил подписаться за себя. Обыкновенно бывает
невозможно дать подписывающемуся достаточно времени, чтобы рассмотреть проект
и его основания; ему говорят, в чем приблизительно дело. Если при этом истина не
всегда вполне уважается, это зависит от самого характера агитации. Таким образом
собирают в конце концов 5000 "согласных", и дело сделано. Но можно ли признать
эти формы соответствующими достоинству народного права? Инициатива,
монополизированная в пользу тех, которые имеют время, деньги и желание вести
агитацию, может ли считаться правильной формой содействия народа улучшению
государственных дел? Есть ли в этой агитации элемент, способствующий
политическому воспитанию народа?"28
Эта интересная характеристика, несомненно заимствованная из жизни,
показыввает, при каких условиях осуществляется в жизни право народной
инициативы. Сам Штюсси, написавший одну из любопытнейших монографий по
вопросу о референдуме и инициативе, приходит к тому заключению, что если
коллективная инициатива, предъявляемая с известным значительным количеством
подписей, не может быть признана правильной формой народного законодательства,
то взамен этого должно быть широко развито ничем не стесняемое право
индивидуальной инициативы. Он поддерживает проект, который в свое время был
предложен одним цюрихским союзом (Grutliverein) и согласно которому каждый
гражданин, желающий воспользоваться своим правом инициативы, должен иметь
возможность лично представить свой законопроект законодательному учреждению.
Затем особая комиссия должна, вместе с составителем проекта, рассмотреть его
предложение, и если окажется нужным, совместно исправить его, чтобы передать
затем на обсуждение народа29.
Мысль Штюсси о том, чтобы сделать инициативу свободной для каждого
гражданина, заслуживает всякого внимания, как отвечающая всего более идеалу
демократического государства; но нельзя не отметить, что принцип свободной
инициативы не вполне совпадает с понятием народной инициативы. Вместо
привлечения к законодательству народных масс здесь достигается только
возможность широкого доступа к законодательству всех интересующихся и
знающих, хотя бы они стояли вне парламента. Создается возможность инициативы
независимо от парламента, что, конечно, очень важно, но далеко не то же, что
непосредственное участие народа в законодательстве.
Отсюда видно, в какой мере справедливы утверждения, что швейцарский
народ при посредстве инициативы может свободно управлять своими делами во всех
областях. Едва ли не следует согласиться с мнением Боржо, который, приведя один
из таких отзывов, принадлежащий лозанскому профессору Бернею, называет его
"бутадою юриста". В данном случае между отвлеченной возможностью, открываемой
правом, и практической действительностью, допускаемой условиями общественной
жизни, существует самое резкое различие. В Швейцарии права народа более
обеспечены законом, но главная законодательная работа, как и вообще вся
политическая деятельность, осуществляется политиками по профессии и по
признанию, как и повсюду. Интересно отметить, что даже писатели, склонные
преувеличивать значение народной инициативы, относительно современного ее
осуществления должны сказать: "Швейцарский народ еще не готов к полному
осуществлению народовластия. Для возможности действительного самоопределения
и самоуправления народа требуются особые условия, которых еще нет в современной
жизни"30. Политики-оптимисты склонны все зло относить к современным условиям,


28
Stussi. Op. cit. S. 79-80.
29
Stussi. Op. cit. S. 82-85.
30
Тахтарев. От представительства к народовластию. СПб., 1907. С. 186.
но в данном случае дело не в условиях того или другого времени, а в условиях
общественной жизни и человеческой природы.
Мы заметили, что и в Швейцарии главная законодательная работа
совершается политиками по профессии и по призванию. Значение института
народной инициативы, как мы видели, заключается в том, что она открывает не
только de facto, но и de jure доступ к законодательству всем интересующимся и
знающим, хотя бы и стоящим вне парламента. Мы будем еще иметь далее случай
подчеркнуть это положение; здесь же мы должны обратить внимание на то, что это
участие в законодательстве внепарламентских деятелей не устраняет, однако, и
влиятельного значения представительных угреждений. Как справедливо
предсказывал Вельти, представительство не такое установление, "которое легко
выбросить в окно". Все же систематическая законодательная работа по всем текущим
вопросам жизни остается в его руках. Пусть эта работа иногда является только
подготовительной: она не становится от этого менее важной. Швейцарские писатели
основательно указывают, что введение новых форм законодательства не уничтожило
функций представительных учреждений по инициативе, обсуждению и
редактированию законов31. Это указание является не более, как признанием
действительного значения представительных собраний, закрепленного за ними как
союзной конституцией, так и конституциями кантональными. Но несомненно, что
референдум и народная инициатива способствуют установлению более тесной связи
законодательства с воззрениями народа и в этом смысле создают и для органов
представительства новое положение. В споре с Эсменом по вопросу о референдуме
Дюги высказал мысль, что все установления, которые имеют целью обеспечить по
мере возможности соответствие парламентских решений с народной волей,
"являются необходимым дополнением представительного режима"32. С этой именно
точки зрения референдум получает надлежащее освещение. И что бы ни говорили
Эсмен, Синьёрель и другие, швейцарские формы народного законодательства имеют
несомненное будущее и вне пределов своей родины. Рассмотрение конкретных форм,
в которых проявляется в Швейцарии народное законодательство, привело нас к
заключению, что развитие этих форм не уничтожило роли представительных
учреждений. Но более того: при ближайшем ознакомлении с практикой референдума
и народной инициативы, при изучении приведенных выше данных и цифр мы
приходим к заключению, что и в этих новых демократических установлениях в
сущности проявляется тот же принцип представительства. Общие решения и здесь
принимаются лишь большинством голосующих граждан; а это большинство является
иногда меньшинством не только всего народа, но и всех имеющих право голоса. Если
таким образом и здесь меньшинство дает законы для большинства, то это значит, что
референдум привлекает к участию в законодательстве только некоторых,
принимающих решения за всех. В сущности, как справедливо заметил Альберт
Келлер, референдум и инициатива представляют собою средство "не к
осуществлению народного суверенитета, а к чрезвычайному расширению
первоначально тесного представительного корпуса"33. Если бы приложить к анализу
действующих форм народного законодательства строгий принцип народного
суверенитета, пришлось бы признать полное несоответствие их с этим принципом.
Но это значило бы также, что принцип народного суверенитета и в этом случае имеет
31
Всего яснее это указание сделано в прекрасной монографии Albert Keller. Das Volksinitiativrecht nach
den schweizerischen Kantonverfassungen. Zurich, 1889. S. 80—84.
32
Duguit. Droit constitutionnel. Paris, 1907. § 51, особ. р. 301 и далее § 52, p. 308—309. Эсмен и в
новейшем издании по-прежнему высказывает свое отрицательное отношение к референдуму (Droit
constitutionnel. Paris, 1906. P. 345—347)
33
Alb. Keller. Das Volksinitiativrecht. Zurich, 1889. S. 73. "...nicht zur Verwirklichung der
Volkssouveranitat, sondern zu einer grossartigen Erweiterung des ursprunglich engen Reprasentativ-
Korpers".
иное значение, чем то, которое придавал ему Руссо. И здесь народная воля
выражается не в актах непосредственного и всеобщего самообнаружения, а при
посредстве известной организации. И здесь народный суверенитет имеет значение
лишь высшей моральной санкции; для выражения же общей воли создается особый
орган, — совокупность граждан, имеющих право голоса и говорящих от имени всего
народа. Задача этого органа не отражать, а создавать общую волю, и потому ему
присваивается право самостоятельно и свободно постановлять общие решения.
Из всего этого вытекает, что осуществления идеала чистой и бесспорной
народной воли так же мало можно искать в швейцарской демократии, как и в
представительных формах правления. Там и здесь политическая жизнь в конце
концов направляется немногими руководящими деятелями. Вся разница в более
широкой возможности народного контроля, но контроля, все же поставленного в
известные рамки, более относящегося к общему, чем к подробностям. Как
справедливо замечает один из лучших наших политических писателей С.А.
Котляревский, "никогда, быть может, мы не чувствуем с более беспощадной
ясностью пределов воздействия государственной организации на судьбу общества и
на судьбу человеческой личности, как при изучении именно наиболее передовых
форм конституционной демократии; и психологически понятно, почему при
изучении именно этих форм зарождаются сомнения не только в наиболее прочно
обоснованных теоремах конституционного права, но и в самом признании
целесообразности и необходимости государственной организации вообще. Но этих
анархических сомнений, очевидно, не устранит ни народная инициатива, ни
референдум, ни обязательный мандат. Ни Льва Толстого, ни Бруно Вилле, ни Элизе
Реклю эти учреждения не примирят с государством"34.




34
Конституционное государство. СПб., 1907. С. 43. 134



СОДЕРЖАНИЕ