<<

стр. 2
(всего 4)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

учреждениях, если образование данного уровня гражданин получает впервые45.
Изменения, происходившие в 90-е годы в сфере образования, касались прежде всего ее
организационно-технологической составляющей. Произошли существенные перемены в
содержании образовательных программ и ликвидирована всеобщая его унификация, активно
шел процесс авторских программ обучения, возникла ситуация альтернативности
образовательных программ, в последние годы стала развиваться новая форма получения
образования - дистанционное обучение, появились новые виды образовательных
организаций. Произошли изменения в институциональной структуре образовательных
организаций: возник сектор негосударственного образования.
В 2000 г. в Российской Федерации работало 50,0 тыс. дошкольных учреждений, в которых
воспитывалось 4,3 млн. детей (57% детей дошкольного возраста). Причем в девяностые годы
их число сократилось на 42%. Это было вызвано сокращением численности детей,
экономической невозможностью для многих предприятий продолжать содержать на своем
балансе дошкольные учреждения, а также снижением спроса родителей на услуги
дошкольных учреждений из-за сокращения реальных доходов и появления возможностей
тратить больше времени на воспитание детей вследствие неполной занятости на работе или
проблем с трудоустройством.
В 2001/2002 учебном году в России работали 66,2 тыс. дневных государственных
общеобразовательных школ, в которых обучалось 19,4 млн. школьников.46 Количество
негосударственных общеобразовательных школ достигло 662 (1,0% от общего числа
дневных школ), в основном – в крупных агломерациях.
В 2001 г. в России насчитывалось 3 872 учебных заведения начального профессионального
образования с численностью учащихся 1 649 тысяч человек, причем их роль в обучении
молодежи заметно уменьшилась.
На начало 2001/2002 учебного года российская система образования включала 2 585 средних
специальных учебных заведений, в которых среднее профессиональное образование
получали 2,4 млн. студентов. Негосударственные образовательные учреждения
немногочисленны: на начало 2002 г. – 3,4% от общего числа.
На начало 2001/2002 учебного года в Российской Федерации действовало 621
государственных высших учебных заведения (вуза), в которых обучалось 4,8 млн. студентов.
В 2000 г. в негосударственных вузах обучалось 11,6% от общего числа студентов. По
относительной численности студентов вузов Россия занимает одно из лидирующих мест в


45
Закон Российской Федерации «Об образовании», ст. 5
46
Российский статистический ежегодник. М., Госкомстат России, 2002 г., стр. 209-236
30
мире47. По сравнению с концом 80-х годов доля лиц с высшим образованием в общей
численности занятых в экономике возросла почти вдвое и составила в начале третьего
тысячелетия почти четверть занятых. Следует, однако, отметить, что в значительной мере
этот рост связан с желанием юношей избежать призыва в армию. Фактором роста спроса на
высшее образование (ВО) стали также ухудшение положения с занятостью и рост
безработицы.


5.2. Финансирование образования
Существующее экономическое устройство российской системы образования характеризуется
следующими главными проблемами:
• размеры государственного финансирования образования, значительно
сократившиеся в 90-е годы, не достаточны для реализации конституционных прав граждан
на получение образования (расходы на образование в целом уменьшились с 3,6% ВВП в
1991-1992 гг. до 3,1% ВВП в 2000 году48);
• происходит неконтролируемое государством замещение бесплатных
образовательных услуг платными (объем всех видов платных образовательных услуг,
оказанных населению в 2001 г., составил 56,0 млрд.руб. или 0,6% ВВП49).
Развитию платных образовательных услуг (платных курсов, репетиторства) способствовало
также усиление разрыва между требованиями к уровню знаний, достаточному для успешного
окончания школы, и требованиями к уровню знаний абитуриентов, предъявляемыми вузами.
В предоставлении платных услуг ВО в настоящее время лидируют именно государственные
вузы (в 2000 г. они получили 24,7 млрд. руб. при бюджетном финансировании, равном 19,5
млрд. руб.)
Помимо легальной оплаты за обучение в вузе, широкое распространение получила практика
неформальных платежей. По имеющимся оценкам, 20% абитуриентов становятся студентами
за взятки50. В 2001 году официально выявлено более тысячи таких фактов51. Размеры
неформальных расходов на получение ВО составляют 0,75% ВВП52.
Соответственно развитие платности услуг ВО воспринимается населением как неизбежность.
По данным ВЦИОМ, в последние годы заметно повысилась значимость расходов на
образование в структуре целей накопления семейных сбережений (среди семей, имеющих
детей в возрасте до 16 лет, оплата образования стоит на первом месте).


5.3. Проблемы доступности высшего образования
Последствия всех вышеуказанных процессов для доступности образования гражданам
страны оказываются неоднозначными.

47
В России в 2000 году на 10 000 чел. населения приходилось 327 студентов вузов. В 1995 г. в США –
333, в Канаде – 331, Великобритании – 234, Германии – 228, Японии - 217 (Полетаев, Савельева,
2001 г.).
48
По данным Госкомстата России.
49
По данным Госкомстата России.
50
Данные Фонда «Индем».
51
По данным Главного управления по борьбе с экономическими преступлениями МВД России.
Российская газета, 17 апреля 2002 г.
52
Данные Центра образовательной политики ГУ-ВШЭ.
31
Если рассматривать агрегированные количественные показатели развития системы ВО в
России, то они свидетельствуют о повышении ее доступности. Так, численность студентов
вузов вдвое увеличилась за прошедшие десять лет, в то время как численность лиц в возрасте
от 15 до 24 лет выросла лишь на 12%.
Однако изменения в доступности ВО предстают совсем в ином свете, если принять во
внимание изменения, что, во-первых, рост общей численности студентов был обеспечен в
основном за счет расширения платного приема, а, во-вторых, рост негосударственных
расходов не компенсировал полностью сокращения государственного финансирования (что
дает основания для заключения, что качество образовательных услуг в целом снижалось). В
настоящее время отечественное заочное образование, как правило, уступает по качеству
очному. Между тем по заочной форме обучения сейчас занимается примерно 40% студентов
(в начале 1990-х годов – примерно четверть).
Имеющиеся исследования показывают, что факторы социально-экономической
дифференциации весьма существенно ограничивают для широких слоев населения
доступность вузов, особенно предоставляющих образовательные услуги высокого качества.
При этом наибольшие ограничения возникают из-за различий: в уровне доходов
домохозяйств; в месте проживания; в уровне полученного общего среднего образования.
К числу социально ущемленных в возможностях получения качественного ВО можно
отнести: выпускников сельских школ; выпускников «слабых» школ в разных населенных
пунктах; жителей отдаленных населенных пунктов и регионов; жителей регионов со слабой
образовательной инфраструктурой; жителей депрессивных регионов; членов бедных семей;
членов неполных семей; членов социально неблагополучных семей; беспризорных детей;
выпускников детских домов; инвалидов; мигрантов; представителей национальных и
религиозных меньшинств.


5.4. Направления необходимых организационно-экономических преобразований
Все вышесказанное обусловливает необходимость реформирования системы образования, и
прежде всего ее организационно-экономической составляющей.


5.4.1. Введение новых механизмов реализации конституционных гарантий в области
образования.
Ресурсные ограничения развития образования в современном российском обществе
определяют необходимость четко определить государственные обязательства по
предоставлению бесплатного образования: структуру, стандарты качества, объемы
образовательных услуг, минимальный уровень их финансового обеспечения за счет
бюджета. Все, что превышает эти обязательства, может осуществляться при наличии у
субъектов РФ дополнительных финансовых возможностей, либо покрываться за счет
внебюджетных средств: заказов предприятий, платы учащихся.
Такая логика обусловливает необходимость следующих нововведений.
Необходимо формирование национальной системы тестирования для обеспечения единства
требований к качеству предоставляемых услуг и получаемого образования. Предполагается,
что прием абитуриентов на бесплатное обучение в вузы будут осуществляться в
соответствии с оценками, полученными ими по ЕГЭ (экзамен проводится в форме теста,
имеющего несколько составных частей). Это нововведение вызывает множество сомнений и
критики. Сомнения связаны, прежде всего, с возможностью обеспечить объективность
проведения тестирования и с адекватностью тестовой формы экзамена задаче выявления
способностей абитуриентов.

32
Бюджетное финансирование организаций общего и профессионального образования должно
осуществляться на основе стабильных подушевых нормативов. При этом для большинства
общеобразовательных организаций в городской местности должен быть реализован принцип
«деньги следуют за учеником». Это позволит обеспечить более свободный выбор школы
учащимися и их родителями и создать условия для развития управляемой конкуренции
между школами; привести к приспособлению структуры специальностей, по которым
ведется обучение в организациях профессилнального образования, к потребностям рынка
труда.
В качестве перспективы реформирования механизма государственного финансирования
среднего и высшего профессионального образования в настоящее время рассматривается
введение государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). Внедрение ЕГЭ и
ГИФО образования должно существенно повысить доступность качественного ВО для
многих социальных групп. Оппоненты предлагаемого механизма указывают на
неизбежность возникновения многочисленных сложностей, связанных с движением
финансовых средств. Сокращение спроса на услуги отдельных вузов приведет к
необходимости их закрытия. В тех случаях, когда это единственный вуз в городе, его
закрытие существенно ухудшит доступность ВО для жителей данной территории.
Принятию решений о широкомасштабном введении ГИФО и ЕГЭ будет предшествовать их
экспериментальная апробация в ряде регионов (началась в 2002 г.)
Альтернативой введению механизма ГИФО является совершенствование механизма
размещения государственного заказа на подготовку специалистов по разным
специальностям. Но результативность движения по этому пути вызывает большие сомнения,
так как вузы и учреждения среднего профессионального образования действенно влияют на
формирование этих заданий, фактически подстраивая их под свои условия. В результате до
40% подготовленных вузами инженеров, до 30% врачей и педагогов не находят работу по
специальности после окончания вуза. Изменить, сделать прозрачными сложившиеся
механизмы размещения госзаказа будет чрезвычайно сложно.
Нуждается в изменении и сегодняшняя фактически уравнительная система распределения
стипендий. Необходим переход к системе адресной дифференцированной поддержки
учащихся и студентов из низкодоходных семей и отдаленных территорий.


5.4.2. Установление нового баланса государственного и частного финансирования
образования
Должны создаться экономические условия, позволяющие гражданам за счет собственных
доходов обеспечивать получение образовательных услуг сверх государственных гарантий:
введение институтов образовательного кредита (в 2000 г. Сбербанк России ввел такой кредит
на оплату до 70% стоимости обучения со сроком до 10 лет, под 21% годовых); расширение
налоговых льгот для граждан, расходующих средства на оплату своего обучения или
получения образования членами своей семьи (возможно с 2001 г., но величина допустимого
налогового вычета ограничивается суммой 25 тыс. руб. в год на каждого члена семьи).
Целесообразно ввести налоговые льготы для физических лиц на накопительные
образовательные вклады. Для стимулирования частных инвестиций в человеческий капитал
необходимо расширение налоговых льгот для юридических лиц, оплачивающих
профессиональное и дополнительное образование для своих работников.




33
Выводы
Несмотря на то, что для населения проводимые в России рыночные реформы открыли
некоторые новые возможности получения доходов, рост масштабов и глубины бедности за
счет увеличения риска бедности как для традиционно уязвимых категорий населения, так и
работающего населения, свидетельствует о том, что возникшие проблемы в значительной
степени перевешивают возможности роста благосостояния.
В сложившейся ситуации в стратегии содействия сокращению бедности просматриваются
следующие приоритеты:
• расширение доступа к доходам трудоспособных групп населения через: программы
занятости; индексацию заработной платы; легализацию неформальных доходов и
переведение неденежных форм оплаты труда в денежные;
• обеспечение недискриминационного доступа бедных к социальным услугам (прежде
всего в сфере образования и здравоохранения) и социальным программам (пособиям,
льготам и пр.)
Затяжной экономический кризис 1990-х годов, сопровождающий институциональную
трансформацию российской экономики, обусловил значительное сокращение расходов
государства на деятельность созданных в советское время разветвленных медицинских,
образовательных, культурных учреждений. При этом государственные гарантии бесплатного
доступа остались неизменными, социальные услуги продолжали предоставляться населению
в сопоставимых объемах с предыдущим периодом. Но экономические условия получения
этих услуг существенно изменились для основной части населения. Недостаток
государственного финансирования стал компенсироваться ростом расходов населения в
легальных и теневых формах. Усилилось неравенство возможностей социальных групп в
получении качественной медицинской помощи и образования.
Ресурсные ограничения финансирования социальных услуг в современном российском
обществе обусловливают необходимость руководствоваться следующей логикой: четкое
определение государственных обязательств по предоставлению бесполатных медицинских
услуг и бесплатного образования. При этом в сфере образования необходима трансформация
механизмов государственного финансирования образовательных учреждений на основе
последовательной реализации принципа: деньги следуют за учащимся.




34
РОССИЙСКОЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЕ: ОПЛАТА ЗА НАЛИЧНЫЙ РАСЧЕТ
С.В. Шишкин (руководитель коллектива), Г.Е. Бесстремянная, М.Д. Красильникова,
Л.Н. Овчарова, В.А. Чернец, А.Е. Чирикова, Л.С. Шилова.
Независимый институт социальной политики, Москва, 2004 г.


Тот факт, что наше здравоохранение перестало быть бесплатным, давно является
общеизвестным. Согласно данным государственной статистики, соотношение расходов
государства на здравоохранение и расходов населения на приобретение лекарств и оплату
медицинских услуг (МУ) составляло в 1995 г. 83 к 17 , а в 2001 г. – уже 60 к 40. Доля
платных МУ в общем объеме платных услуг населению в период с 1993 г. по 2002 г.
увеличилась с 1,7% до 4,8%, а их стоимостной объем в неизменных ценах вырос за период с
1993 г. по 2002 г. в 8,2 раза.
Кроме того, данные социологических исследований подтверждают, что помимо оплаты МУ,
производимой пациентами в кассу медицинских учреждений, широкое распространение в
российском здравоохранении получили практики неформальной оплаты (в руки
медицинским работникам).53


1. Предмет и задачи исследований расходов населения на медицинскую помощь
1.1. Определение предмета исследования
Предметом исследования выступают формальные и неформальные платежи (НП) населения
за медицинскую помощь и правила их осуществления. В понятие медицинская помощь мы
включаем оказание МУ и лекарственное обеспечение. Медицинские услуги используются
как обобщающий термин для всех видов услуг, предоставляемых пациентам в медицинских
учреждениях (включая услуги, связанные с проживанием в стационарах), а также
частнопрактикующими медицинскими работниками.
Под формальными (официальными, легальными) платежами населения за медицинскую
помощь в данном исследовании понимаются все виды платежей за лекарства, изделия
медицинского назначения, МУ, которые пациенты или члены их домохозяйств производят в
кассу медицинского учреждения, аптеки и т.п.
В качестве неформальных (неофициальных, теневых) платежей рассматриваются все виды
оплаты лечения, лекарств, изделий медицинского назначения, производимые пациентами
или членами их домохозяйств в руки медицинским работникам.
Остановимся на содержании понятия «неформальные платежи». Разные исследователи за
рубежом определяют его схожим образом. Например, по определению М. Льюиса54 (в

53
Бойков В. Фили Ф., Шейман И., Шишкин С. Расходы населения на медицинскую помощь и
лекарственные средства. Вопросы экономики, 1998 г., № 10, стр. 101-117
Бойков В., Фили Ф., Шейман И., Шишкин С. Участие населения в финансировании здравоохранения.
Экономика здравоохранения, 2000 г., № 7, стр. 45-50
Сидорина Т.Ю., Сергеев Н.В. Государственная социальная политика и здоровье россиян. К анализу
затрат домохозяйств на здравоохранение. Мир России, №2, 2001 г.
Shapiro, J, Besstremyannaya, G. Health Сare in the Developing World: GDN-Merck Country Studies, “The
Russian Federation”, October, 2002, Moscow
54
Lewis, M. Informal Payments in Central and Eastern Europe and the Former Soviet Union: Issues, Trends
and Policy Implications. In Funding Health Care Options for Europe. Eds. Elias Mossialos, Anna Dixon,
Joe Kutzin, Josep Figueras, European Observatory Series, 2001
35
исследовании которого, кстати, изучены виды НП в различных странах с переходной
экономикой), это – платежи медицинским институтам или индивидам деньгами или
услугами вне официальных каналов или приобретение того, что должно быть гарантировано
бесплатно. Таким образом, понятие НП не отождествляется с понятием незаконные платежи.
Используемое в работе понимание НП уже, а формальных – соответственно, шире, чем в
зарубежных публикациях. Узкое, представленное выше, понимание отвечает
распространенному в российском общественном сознании разграничению двух форм
платежей за лечение (в кассу и в руки), оно было понятно и нашим респондентам.


1.2. Задачи исследования
Целый ряд проведенных ранее исследований позволил оценить размеры участия населения в
финансировании медицинской помощи, бесплатное предоставление которой гарантируется
государством. Но множество вопросов оставалось без ответов. Как на распространенность
формальных и неформальных платежей влияют уровень обеспеченности здравоохранения
государственными финансовыми средствами и уровень доходов населения? Кто, как и
почему платит медперсоналу в обычных больницах и поликлиниках? Вынужденно или по
собственному желанию? Существуют ли какие-то правила теневой оплаты? Готовы ли
пациенты и дальше платить в руки медикам? Довольны ли происходящим врачи? Какие
возможны перемены? Имеет ли смысл легализовать часть этих платежей, установить новые
правила на рынке МУ, и как к этому отнесутся обе стороны?
Этим вопросам было посвящено исследование, выполненное Независимым институтом
социальной политики (НИСП) в 2002-2003 гг.55 На первом этапе работы выяснялось
отношение самих медиков к реалиям «бесплатного» здравоохранения (по результатам
качественного, углубленного интервьюирования работников здравоохранения). На втором
этапе изучались практики оплаты медицинской помощи домохозяйствами (анализ анкетого
опроса домохозяйств). В качестве объекта исследования были выбраны два типичных для
России региона, противоположных по экономическому положению. Первый – регион-
реципиент, из числа средних регионов страны. Второй – регион-донор с достаточно высоким
уровнем доходов на душу населения и с хорошим уровнем финансирования
здравоохранения.


2. Общие характеристики участия домохозяйств в оплате медицинской помощи
Полученные результаты исследования свидетельствуют: оплата населением медицинской
помощи приобрела в нашей стране значительные масштабы, но не стала повсеместно
необходимым условием ее получения. По данным проведенного исследования в среднем в
двух регионах 30% домохозяйств платили в различных формах при обращении их членов за
амбулаторно-поликлинической помощью, 65% – стоматологической, 53% – стационарной.
Но за суммарными данными о распространенности случаев оплаты медицинской помощи
скрываются существенные различия этих показателей в исследуемых регионах.


55
Результаты данного исследования представлены в следующих публикациях: 1. Бесплатное
здравоохранение: реальность и перспективы. Препринт WP1/2002/07/ Авт. коллектив: Шишкин
С.В. (руководитель проекта), Богатова Т.В и др. НИСП. М., ООО «Пробел-2000», 2002 г.,
www.socpol.ru; 2. Неформальные платежи за медицинскую помощь в России. Авт. коллектив:
Шишкин С.В.(Отв. ред.) и т.д. Серия «Научные доклады: независимый экономический анализ», №
142, М., Московский общественный научный фонд,НИСП, 2003г.; 3. Informal Out-of-pocket
Payments for Health Care in Russia. Authors: Shishkin S.V. (Ed.), Bogatova T.V. etc. Moscow., Moscow
Public Science Foundation, Independent Institute for Social Policy, 2003, www.socpol.ru.
36
3. Оплата медицинской помощи: кто больше, где чаще?
3.1. Распространенность практик оплаты медицинской помощи среди разных категорий
населения
У наименее обеспеченных семей официальные и неофициальные расходы на медицинскую
помощь, формально гарантированную государством, забирают более значительную долю
дохода, чем у семей состоятельных. Причем в «бедном» регионе эта социальная
дискриминация выражена сильнее, чем в «богатом».
Целый ряд результатов исследования оказался неожиданным. Изначально казалось, что НП
чаще и больше там, где у населения больше денег, то есть в экономически более
благополучном регионе. На самом деле, в более бедном регионе и в кассу, и в руки платит
больше пациентов, чем в более богатом. Эти межрегиональные различия можно впрямую
связать с разным уровнем государственного финансирования здравоохранения: в более
бедном регионе ниже уровень финансовой обеспеченности государственных гарантий
медицинского обслуживания, и потому гражданам приходится чаще платить за социальные
блага, которые жителям более богатой области достаются бесплатно. Кроме того, «бедный»
регион отличается и менее четким правовым регулированием условий предоставления
платных медицинских услуг, что тоже сказывается на масштабах замещения бесплатных
услуг платными.


3.2. Распространенность практик оплаты медицинской помощи в разных видах медицинских
учреждений
Вопреки мифу о том, что население платит за медицинскую помощь в основном в руки,
оказалось, что в оплате всех видов медицинской помощи официальные платежи в кассу
используются в несколько раз чаще, чем НП в руки. Неформальная оплата наиболее
распространена в стационарах. Но при этом и в больницах, и в поликлиниках пациенты чаще
платят и в кассу, и в руки медицинским работникам, нежели только в руки. Это
свидетельствует, с одной стороны, об уже высоком фактически достигнутом уровне
легализации участия населения в оплате медицинской помощи, а с другой стороны, – о том,
что НП в существенной степени выступают не альтернативой, а дополнением официальных
платежей.
НП присутствуют в двух формах: денежной и неденежной. Благодарность посредством
подарков «поверх» денежных платежей встречается в одной пятой всех случаев оплаты
амбулаторно-поликлинической и в трети случаев оплаты стационарной помощи. Эти данные
свидетельствуют о высокой степени монетизации вознаграждения пациентами медицинских
работников.
Еще одно открытие: регионы экономически разные, но при оплате лечения в поликлиниках
пропорции между платежами в кассу, в аптеки за лекарства, в руки врачам и другому
персоналу в обоих регионах оказались очень близкими. То же самое – в больницах. Это
значит, что есть системные факторы, которые действуют независимо от доходов населения и
обеспеченности финансами здравоохранения. Ведь за что платят пациенты? – За саму
возможность получения нужных услуг, а также за лучшее по качеству, за персональное
внимание или за то, что хотят получить вне очереди. Видимо, фундаментальная особенность
нашей системы здравоохранения – в том, что соотношение качества того, что можно в
медицинских учреждениях получить бесплатно, и того, что можно получить за деньги,
является некоторой константой, независимо от уровня государственного финансирования.
Выявленная близость показателей доли неформальной оплаты в расходах населения на
услуги в медицинских учреждениях в исследуемых регионах дает основания для
экстраполяции этих соотношений на все население страны. Размеры теневой оплаты услуг в

37
амбулаторно-поликлиническом секторе можно оценить равными примерно 49% от величины
легальных расходов населения на услуги амбулаторно-поликлинических учреждений, в
стационарном секторе – примерно 69% от величины официальных расходов на МУ в
стационарах; в секторе стоматологических услуг неформальная оплата составляет 28% от
размера платежей в кассу. Всего, с учетом оплаты в руки услуг работников скорой помощи и
услуг врачей и медсестер на дому, доля оплаты МУ в руки достигает 42% от величины
оплаты домохозяйствами МУ в кассу медицинских учреждений.


4. За что пациенты платят в кассу и в руки?
Постатейная «разбивка» легальных медицинских расходов населения в двух регионах
отличается не сильно. И там, и там в поликлиниках больше всего людей платят в кассу за
диагностические исследования и анализы; на втором месте – оплата медицинских
материалов. При лечении в больницах пациенты наиболее часто официально платят за
лекарства. Среди домохозяйств, имевших расходы на стационарную помощь, 81% указали,
что они легально покупали необходимые медикаменты, а 14% делали это неформально На
втором-третьем местах по расходам находятся разовая оплата всего лечения и оплата
операций.
Структура неформальных платежей незначительно различается в зависимости от
территории. Так, в «бедном» регионе почти четверть посетителей поликлиник давали деньги
среднему медперсоналу за проведение процедур, почти столько же платили медикам,
проводившим диагностические исследования и анализы. В стационарах же этого региона
наиболее часто пациенты давали деньги в руки работникам, обеспечивающим процедуры
(уколы, капельницы и т.п.), и лечащим врачам, помимо оплаты операций. В «богатом»
регионе лидеры по частоте получения нелегальных доплат в поликлиниках – медработники,
проводящие диагностические исследования. Что касается больниц, то наибольшее
количество пациентов неофициально внесли деньги за материалы и лекарства.
Практика покупки медикаментов при лечении в медицинских учреждениях стала уже
привычной для большинства населения. Только для 4,5% респондентов, отвечавших о
последнем случае госпитализации, когда им приходилось платить деньги, было полной
неожиданностью то, что им придется покупать лекарства и прочие медицинские материалы
при лечении в больнице или платить за них; 76,5% знали, что это обычное явление, а 19%
слышали, что такое случается. Показатели распределения ответов по регионам близки друг к
другу. Причинами сложившегося положения являются недостаточность государственного
финансирования, политика минимизации расходов на лекарства, создание врачами дефицита
медикаментов и желание самих пациентов лечиться более эффективными современными
препаратами.
В России превалируют индивидуализированные формы платежей – конкретному
медицинскому работнику за его услуги. И как показали интервью с медицинскими
работниками, последующее перераспределение неформальных платежей не является
систематической общераспространенной практикой
В общих расходах населения на лечение в амбулаторно-поликлинических учреждениях
примерно 15% составляют расходы на медицинские материалы, необходимые для
проведения процедур, исследований и т.п. В расходах на стационарное лечение доля затрат
на приобретение лекарств, протезов и других медицинских материалов составляет около
40%.




38
5. Правило оплаты в руки. Типология моделей неформальной оплаты
Исследование позволило выявить существование разных типов правил, по которым
пациенты платят в руки медикам. На основе использования таких критериев, как «кто
определяет размер неформальной оплаты» и «когда определяется размер неформальной
оплаты: до или после оказания услуг», были выявлены следующие схемы: фиксированные
тарифы (устанавливаются самим медицинским работником до оказания услуг), оплата по
договоренности (с учетом платежеспособности пациента и до указания услуг, причем врачи
считают справедливой дифференциацию платы, взимаемой с разных категорий пациентов),
оплата по просьбе (у пациента есть возможность уклониться от предложения оплатить
предоставленные ему услуги, но стимулом к оплате является стремление сохранить хорошие
отношения с врачами в расчете на будущее) и оплата-благодарность (сам пациент решает,
платить ли и сколько).
Оказалось, что для оплаты амбулаторно-поликлинической помощи используется
преимущественно модель оплаты по тарифу (60% в «бедном» регионе, и 75% в «богатом»). И
с этой, институциональной точки зрения, о практиках неформальной оплаты в этом секторе
можно говорить как о высоко коммерциализированных. Размеры неформальной оплаты
складываются преимущественно как цены на теневом рынке услуг.
Ситуация с неформальной оплатой лечения в стационарах выглядит иным образом. Здесь
модели оплаты по тарифу (40% в «бедном» регионе, и 25% в «богатом») и оплаты-
благодарности (47% в «бедном» регионе, и 30% в «богатом») близки по степени
распространенности, причем вторая встречается чаще. Таким образом, практики
неформальной оплаты в секторе стационарной помощи являются менее
коммерциализированными по сравнению с практиками неформальной оплаты в
амбулаторно-поликлиническом секторе.
Принимая во внимание большую распространенность оплаты по тарифу, можно сделать
вывод, что институты неформальной оплаты стационарной помощи более развиты в более
«бедном» регионе.


6. Неформальная оплата медицинской помощи: платили и будем платить?
6.1. Мотивация населения к использованию неформальной оплаты
Проведенный анализ позволил сделать вывод: население в значительной своей части,
действительно, готово неформально платить деньги медицинским работникам. Выявленные
причины НП в случаях, когда у респондента был выбор между оплатой в кассу и в руки, и
когда такого выбора не было, свидетельствуют, что такие платежи реализуют мотивы,
которые трудно или невозможно реализовать посредством официальных платежей. Для того,
чтобы обеспечить более внимательное отношение к себе медицинских работников,
совершенно естественно заплатить в руки именно тем, кто занимается с пациентом, а не
платить безлично в кассу учреждения. Для того, чтобы ускорить получение нужных услуг,
также естественно платить непосредственно тому, кто их оказывает. Таким образом,
мотивационные структуры пациентов, прибегающих к оплате в руки, являются факторами
устойчивого воспроизводства практик неформальной оплаты.




39
6.2. Отношение медицинских работников к получению неформальных платежей.
Дифференциация социально-психологических установок медицинских работников по
отношению к неформальным платежам и роль корпоративных норм в воспроизводстве
неформальных платежей
До сих пор никто в мире подробно не изучал отношение медицинских работников к НП.
Вопрос, который ставили перед собой авторы – можно ли опереться на коллектив врачей,
если будет предложен какой-то вариант легализации платежей населения; можно ли
использовать коллективные нормы, коллективные регуляторы, чтобы ввести новые правила?
Оказалось, что отношение самих медиков к НП очень дифференцировано, но опереться на
коллективные нормы в регулировании этой практики вряд ли удастся.
Категорических противников платежей в руки примерно 10%. Врачи с подобной позицией
дорожат своим местом, уважают себя и стремятся подчиняться принятым нормам. Часть из
них составляют лица, как правило, работающие в частных поликлиниках или клиниках,
которые удовлетворены своим положением и в условиях жесткого контроля не хотят
рисковать. Вторая подгруппа в этой группе врачей, пожалуй, является доминирующей, и, как
правило, включает в себя врачей пенсионного возраста, которым удалось достичь
внутреннего баланса и не хотелось бы его нарушать. В этой же подгруппе можно встретить
врачей, которым важно не только уважение коллег, но и общественное мнение, играющее
определяющую роль в небольших городах и поселках. Есть действительно кристалльно
чистые люди.
Кроме указанной группы существует много «сожалеющих», потому что они брали бы, но им
не дают. Таких – 10-15%.
Есть те, которые берут, но испытывают при этом угрызения совести – их больше всего, 45-
50%. Доля таких вынужденных сторонников НП больше всего в крупных областных
клиниках и в городских больницах, меньше их в амбулаторно-поликлинических
учреждениях, ЦРБ, участковых больницах.
Но есть и новая формация – те, кто ставит это целью своей деятельности, их пока 20-25%.
Среди них – многие молодые врачи и высококвалифицированные специалисты, и если им не
заплатят, они и не станут работать.
Корпоративные нормы, которыми руководствуются медицинские работники, выполняют
роль скорее стимулятора, чем ограничителя практик НП.
Дифференциация существующего отношения врачей к НП убедительно показывает, что
субъекты, действующие в этом пространстве, уже сформировали устойчивую мотивацию и
соответствующие этой мотивации сценарии поведения по отношению к НП.
Одновременно практически все опрошенные руководители здравоохранения и большинство
врачей убеждены, что ситуация с НП требует вмешательства, хотя и высказывают разные
мнения о способах его осуществления. Интересно, что руководители здравоохранения на
каждом уровне управления перекладывают ответственность за ситуацию на руководителей
нижестоящего уровня.
Вовлеченность в практику НП практически всех категорий медицинских работников делает
ее устойчиво воспроизводящейся в областных больницах, в городских больницах и
поликлиниках.
Подавляющее большинство врачей не готовы жить на существующую зарплату. При этом
медицинским работникам легальные платные услуги не слишком выгодны – в них
заложен очень низкий уровень оплаты труда (те, кто непосредственно оказывал услугу,
получают примерно 20-25% от ее цены). Им выгоднее работать с пациентами напрямую,
по сути, снижая легальную цену. В целом, примерно половина врачей уже не откажутся
от этой практики, разве что в том случае, если им сразу значительно повысят заработную
40
плату.
Анализ позиций врачей и медперсонала по отношению к НП позволил убедиться в том, что
их объединяет желание, чтобы государство позаботилось о медиках, несмотря на то, что
никаких конкретных надежд они с этими ожиданиями не связывают, понимая, что если до
них и дойдут руки у государства, то это произойдет в последнюю очередь. При этом их
требования не являются хищническими – они просто хотят, чтобы их труд оценивали в
соответствии с социальной значимостью и уровнем их образования и квалификации.
Если принимать во внимание реальное материальное положение врачей, то можно считать
позитивным тот факт, что доля медицинского персонала с настроем на вымогательство не
столь высока, а основная масса врачей и среднего медперсонала ориентируется на
возможности больных, или на тарифы, которые ниже официальной оплаты услуги. Это
означает, что в сознании врачей традиционные этические нормы сложно переплетаются с
новыми этическими нормами, согласно которым врач имеет право иметь вознаграждение за
качественно проведенное лечение и заботу о больном. Однако тревожной остается
тенденция, при которой наблюдается относительно быстрая коммерциализация среднего и
младшего медицинского персонала и частичная потеря ими управляемости со стороны
руководства.


6.3. Возможности замещения неформальных платежей легальными формами оплаты
медицинской помощи и отношение населения к легализации оплаты медицинских услуг
Недостаток финансирования и связанная с этим низкая зарплата в отрасли – лишь одна из
причин НП. Исследование позволило выявить многообразные причины существования
неформальных платежей и систематизировать факторы, влияющие на их сохранение.
Практика НП во многих случаях выгодна населению, которое может реально снизить свои
затраты на медицинскую помощь по сравнению с теми, когда речь шла бы об официальной
оплате. Помимо этого, есть еще желание пациентов расположить к себе врача, чтобы
повысить вероятность более эффективного лечения, уменьшить риск неблагоприятного
исхода. Или обзавестись своеобразной индивидуальной страховкой: заплатить доктору в
расчете, что в любой момент можно будет к нему обратиться. Деньги дают и за то, чтобы
получить «эксклюзив»: лучшую палату, новейшие лекарства, консультацию у профессора. И,
наконец, существуют единственные в своем роде врачи и медицинские центры. Медики-
монополисты подчас сознательно ставят пациентов в условия, когда те вынуждены
заплатить, чтобы к ним попасть. Во всех постсоциалистических странах сохраняется плата-
благодарность и плата монополистам. И это несмотря на лучшее, чем в России,
финансирование здравоохранения, более эффективный государственный контроль.
Практика НП выгодна руководителям медицинских учреждений, так как обеспечивает
управляемость коллективом: опасность быть «пойманным за руку» вынуждает врачей к
предельной лояльности. Возможность получать реальную оплату за свой труд позволяет
сохранять кадровый потенциал здравоохранения, снижает уровень конфликтности и повышает
удовлетворенность медиков своей работой.
Увеличение государственного финансирования здравоохранения, будь то в форме роста
бюджетных ассигнований, или обязательных страховых взносов, либо введения легальных
соплатежей пациентов при обращении за медицинской помощью само по себе не поможет
изжить НП. Результаты проведенного исследования позволяют утверждать: улучшая
государственное финансирование, мы можем уменьшить количество пациентов, вынужденных
платить за получение нужного лечения, но мы очень долго не сможем искоренить оплату в руки,
как и желание получить лучшее по качеству. Часть населения готова и хочет платить. Более
того, часть платит и в кассу, и еще сверх того в руки. И это аргумент в пользу того, что мы уже
никогда не вернемся к полностью бесплатному здравоохранению.

41
6.4. Рекомендации для государственной политики
Российское здравоохранение давно требует реформирования. Главный предмет дискуссий –
как быть дальше с государственными гарантиями бесплатного оказания медицинской
помощи. В суждениях на эту тему просматриваются совершенно полярные мифы. Одни
говорят, что все должно быть бесплатно, потому что гарантировано Конституцией. Другие –
и это тоже миф – что все больные и так за все платят, поэтому практику НП надо просто
легализовать. Но проведенное исследование показало, что условия получения медицинской
помощи в реальности везде очень разные, и простого решения проблемы
распространенности НП не существует.
Нужно с учетом реальных возможностей государства уточнить существующие гарантии
медицинской помощи, более подробно определить правила ее предоставления, перечни
бесплатных услуг, гарантируемых всем гражданам. За счет точного формулирования
гарантий государства, которые сейчас слишком размыты (гарантируется почти все – а все
обеспечить не можем), и балансировки этих гарантий с ресурсами нужно добиться, чтобы
некий стандарт медицинской помощи был обеспечен всем бесплатно. Это не значит –
сократить перечень заболеваний, при которых гарантируется оказание медицинской помощи.
Но нужно четко определить: в каком порядке пациент получает направление на лечение,
какие виды медицинских технологий должны при этом применяться, какой набор лекарств
предоставляться и т.д.
То, что выходит за рамки «стандарта» (более комфортные условия размещения,
дорогостоящие технологии, консультация у лучшего специалиста), должно оплачиваться
самими пациентами или их работодателями. Конечно, у людей, у которых есть деньги, всегда
будет возникать желание получить это, заплатив – легально или нелегально. Как и
отблагодарить врача, который хорошо выполнил свою работу. И нужно спокойно относится
к тому, что часть такой платы еще долгое время будет производиться в руки. Не следует
пытаться такие НП искоренить. Другое дело – добиваться, чтобы пациента не заставляли
платить за получение «стандарта».
Однако можно и нужно пытаться влиять на теневой рынок, ограничивая его развитие и его
воздействие на усиление различий в доступности медицинской помощи для разных
социально-экономических групп населения. Инструментами такого влияния выступают
содействие развитию частного сектора в здравоохранении, укрепляющего институты
легальной оплаты медицинской помощи и создающего ограничения росту масштабов
неформально оплачиваемой медицинской помощи в государственных учреждениях, а также
совершенствование ценообразования на легальном рынке платных услуг.
Нуждаются в серьезном изменении методические принципы формирования цен на платные
медицинские услуги. Они должны иметь более дифференцированный характер и точнее
отражать различия в качестве (клиническом эффекте) предоставляемых услуг. Затраты на
оплату труда, включаемые в стоимость медико-экономических стандартов и в цену услуг,
предоставляемых за плату, должны отражать реальную рыночную цену труда медицинских
работников соответствующей квалификации.
Целесообразно легализовать и развивать механизмы альтернативного выбора условий
получения медицинской помощи, обеспечивающие повышение доступности МУ высокого
качества для семей, готовых затратить на это дополнительные средства из своего бюджета.
В числе возможных вариантов создания таких механизмов следует в первую очередь указать
на разрешение добровольного выхода из системы ОМС с частью взносов при условии
заключения договоров добровольного медицинского страхования.56 Предлагается разрешить

56
Попович Л.Д., Потапчик Е.Г., Сурков С.В., Шишкин С.В. Анализ возможностей создания системы
42
работающим гражданам выходить из систем обязательного медицинского страхования,
заключать с негосударственными страховщиками договоры добровольного страхования
рисков, страхуемых системой ОМС, и использовать часть средств социального налога для
оплаты взносов, предусматриваемых этими договорами. Возможен также зачет части взносов
на обязательное медицинское страхование при заключении договора добровольного
медицинского страхования рисков, страхуемых системой ОМС.57


Выводы
Эпоха бесплатного здравоохранения с вкраплениями теневой оплаты услуг медицинских
работников закончилась и уже никогда не вернется. Мы стоим перед историческим выбором:
либо продолжать жить с системой здравоохранения, в которой укоренились неравенство,
обман, неэффективность, и которая ведет к поляризации общества по состоянию здоровья
его членов, либо взять курс на реформирование прежних государственных обязательств, на
поиск новых форм сочетания общественного и частного финансирования здравоохранения,
которые будут весьма далеки от прежних социалистических идеалов, но будут обеспечивать
более справедливое, а также клинически и экономически более эффективное предоставление
профилактической и лечебной помощи населению.




добровольного медико-социального страхования. Финансовые аспекты реформирования отраслей
социальной сферы. М., ИЭПП, 2003 г.
57
Шишкин С.В. Реформа финансирования российского здравоохранения. М., ИЭПП, Теис, 2000 г.
http://www.iet.ru
43
СОЦИАЛЬНАЯ ИНТЕГРАЦИЯ МОЛОДЫХ ЛЮДЕЙ С ИНВАЛИДНОСТЬЮ
О.Синявская, С.Васин
Независимый институт социальной политики, доклад для семинара ООН «Социальная
интеграция молодых людей с инвалидностью», Санкт-Петербург, 22-24 декабря 2003 г.


1. Обзор принципов, рекомендаций к политике, реализуемых программ (развитые страны)
1.1. Современные принципы социальной политики в отношении инвалидов
Возрастание внимания к интересам отдельного человека в последние десятилетия XX в.
привело к формированию нового подхода к общественному устройству – социальной
интеграции, цель которой – создание «общества для всех», в котором каждый индивидуум,
со своими правами и обязанностями, играет активную роль. Одной из важнейших задач
социальной интеграции является обеспечение защиты и полного включения обездоленных и
уязвимых групп в жизнь общества. В русле этого подхода находится отстаиваемая ООН
социальная политика в отношении инвалидов (СПОИ), направленная на выравнивание
возможностей для них. СПОИ базируется на новом подходе к инвалидности на основе прав
человека, новом определении социальной уязвимости и выработанных на базе этих понятий
определениях доступности и доступа.
В новом подходе к понятию инвалидности на основе прав человека58 акцент смещается с
адаптации инвалида к «нормальным» условиям жизни на изменение самого общества,
превращение социального окружения инвалидов в более инклюзивную среду и отсутствие
отторжения инвалидов или их изоляции в специальных учреждениях. Традиционное
отнесение инвалидов к уязвимым группам населения отражало модель включения инвалидов
в категорию меньшинств. Однако современный подход определяет уязвимость как
социальный показатель, затрагивающий всех. С пересмотром понятия уязвимости связан и
новый подход к инвалидности на основе критериев доступности основных сфер жизни для
обеспечения равных возможностей.
Следовательно, специальные программы интеграции инвалидов, нацеленные на одну группу,
как, например, молодые люди-инвалиды, имеют право на существование, но их успешная
реализация возможна только в рамках успешной общей СПОИ, поэтому сначала будет
рассмотрена общая для всех инвалидов ситуация в сфере занятости и образования, а затем
проведен обзор ситуации по интеграции молодых людей с инвалидностью (МЛИ).


1.2. Новые подходы к обеспечению занятости инвалидов
Поскольку отсутствие возможности получить оплачиваемую работу выступает одним из
основных источников социальной уязвимости, устранение барьеров на пути к занятости
является приоритетным направлением политики социальной интеграции инвалидов.
Основные причины высокого уровня незанятости среди инвалидов: предубеждение
работодателей относительно их более низкой производительности; физическая
недоступность рабочих мест; более низкий уровень общего образования и отсутствие или
недостаток профессиональной подготовки.



58
Изложено по: Проблемы и новые тенденции в области улучшения положения инвалидов. Доклад
Генерального секретаря. Специальный комитет по Всеобъемлющей единой международной
конвенции о защите и поощрении прав и достоинства инвалидов, Нью-Йорк, 27 июня 2003 г. ООН,
A/AC.265/2003/1, стр. 1-18; Международная классификация функционирования. Введение. ВОЗ,
Женева, 2001 г.
44
При прежней трактовке уязвимости (раздел 1.1) основные инструменты реализации
социальной политики занятости инвалидов, неэффективность которых доказана практикой,
состояли из системы квот и обеспечения занятости инвалидов на специальных рабочих
местах или специализированных предприятиях. Так, использование квот при низких
санкциях за их невыполнение и/или слабом контроле за выполнением не приводило к росту
трудоустроенных. Работа на специализированных предприятиях усиливала социальную
изоляцию инвалидов.
Целью новой политики занятости в отношении инвалидов выступает их интеграция в
открытый рынок труда при участии самих инвалидов в разработке политики. Для этого
предложены подходы, устраняющие физическую недоступность места работы: работодатель
должен адаптировать рабочее место под ограничения занятых у него инвалидов (США,
Канада) или сделать все рабочие места доступными для занятости на них инвалидов
(Германия). При тяжелой форме инвалидности предлагается ввести «поддерживающую»
(«суппортивную») занятость, то есть создать специальные рабочие места на обычных
предприятиях (США, Австралия, Канада, Великобритания). Преимущества таких систем
состоят в социальных и психологическх выигрышах для инвалидов, однако их
экономическая эффективность не всегда подтвердждается.
Формой интегрированной занятости инвалидов могут стать социальные предприятия
(некоммерческие предприятия негосударственного сектора), управляемые самими
инвалидами, хотя на практике их эффективность в этом качестве почти не подтверждается.
Среди инструментов повышения занятости инвалидов можно упомянуть финансовые
стимулы для работодателей, анализ применения которых показал, что только некоторые
выплаты (например, дотации на обустройство рабочих мест) привели к увеличению
численности инвалидов, из чего вытекает необходимость контроля и оценки эффективности
таких программам поддержки.
Из анализа статистических данных следует, что занятость инвалидов напрямую и достаточно
сильно связана с общими силами, влияющими на рынок труда,59 поэтому успех политики
занятости инвалидов зависит от эффективности общей программы занятости.


1.3. Принципы обеспечения равенства инвалидов в образовании
Занятость, безусловно, – ключевой вопрос успешной интеграции инвалидов в общество, а
образование – это мост, ведущий к занятости. Кроме того, образование – фундаментальная
ценность, определяющая социальный статус, возможности для самореализации личности и
даже содержание жизни.
Реализация целостного подхода СПОИ в сфере образования выразилась в принятии в
2000 г. Всемирной декларации Образование для всех (ОДВ), означающей, что каждый
человек должен иметь возможность учиться, и в ее базовом принципе инклюзивного
образования (ИО), согласно которому все люди должны иметь возможность учиться
вместе. Адресаты ИО – люди с потребностями в особом обучении (ПОО), и инвалиды
– лишь одни из них.
Исследования по внедрению концепции инклюзивного образования в Азии показали,
что обучение детей с ПОО в начальных классах обычных школ дает личностный,
социальный и экономический эффект; большинство ПОО могут быть успешно и
дешевле удовлетворены в интегрированных школах. 60 По оценкам ОЭСР (1994 г.),

59
Disability programmes in need of reform (OECD, March 2003)
60
Metts, Robert L. Disability Trends, Issues and Recommendations for the World Bank (WB, February
2000).
45
средние расходы на обучение детей с ПОО в специализированных учебных заведениях
в 7-9 раз выше, чем их обучение в учреждениях общего образования.61
Несмотря на обилие исследований, посвященных ИО, и признание эффективности этой
концепции, в контексте ОДВ инклюзивное образование остается очень сложной проблемой,
во-первых, потому что инвалидность – это сгусток проблем, относящихся к здоровью,
образованию, социальному обеспечению, рынку труда и пр., а во-вторых, ИО может
осуществляться на разных уровнях, преследовать различные цели, строиться на разных
классификациях ПОО. Отсутствие последовательной концепции реализации ИО приводит к
необходимости анализа наиболее успешных практических результатов.
Образцы лучшего опыта инклюзивного образования. В исследовании С. Петерс62
перечислены примеры известных программ ИО в Канаде и в США, все они оцениваются как
эффективные в экономическом и образовательном плане. В основе инклюзивных школ
лежит использование индивидуальных программ обучения (ИПО), которые позволяют
определить ПОО обучающихся. Факторы, наиболее способствующие успешной практике
ИО, – это тренинг учителей, вовлечение всего персонала школы, развитие программ
обучения, ориентированных на развитие практических навыков в последних классах средней
школы (work-based learning).
Профессиональное обучение и переход от учебы к работе. Международные исследования
показывают, что переход от учебы к работе – самый непростой участок вовлечения
инвалидов в трудовую деятельность. Для молодых людей-инвалидов этот этап особенно
труден. Сложен он и для институтов, отвечающих за их трудовую реабилитацию.
Принципом профессионального обучения и переобучения должно быть соответствие
реальным требованиям рынка труда, а работу с инвалидами следует организовывать в
социальных центрах, гда они могут получить комплексную помощь.63 Помимо
государственных служб занятости к этой деятельности полезно привлекать
неправительственные и частные организации. Одним из способов улучшения вхождения
инвалида в трудовую деятельность является обучение на рабочем месте, требующее
субсидирования работодателя, а также контроля за соответствием рабочего места
особенностям инвалида.


1.4. Молодые люди с инвалидностью: специфика социальной группы и меры социальной
политики
Молодые люди с инвалидностью, выступающие объектом анализа в данной работе,
представляют собой социальную группу, о которой известно мало. Между тем, на этот
возраст (15-24 года) приходится переход от детской к взрослой жизни. Потребности МЛИ не
отличаются от потребностей их сверстников, но остаются неудовлетворенными, прежде
всего, из-за предвзятого отношения, социальной изоляции (проживание дома и
несамостоятельность) и дискриминации (более низкие уровень и качество образования,
ограничения в выборе направлений профессионального образования). Для МЛИ отсутствие
опыта работы и проблема первого выхода на рынок труда (в отличие от взрослых инвалидов)
в большей степени увеличивают риск не найти работу.
Одновременно, в социальной структуре инвалидов МЛИ представляют наиболее активную,
нацеленную на возможности самостоятельно зарабатывать категорию, а, значит, государства

61
Peters, Susan J. Inclusive Education: Achieving Education for All by Including Those With Disabilities
and Special Education Needs, World Bank, April 30, 2003: 47
62
Ibid.
63
Занятость инвалидов в странах переходной экономики. МОТ. М., 1996 г., стр. 41
46
должны, прежде всего, обращать внимание на эту группу инвалидов. В реальности же
большинство национальных программ как помощи инвалидам, так и помощи молодежи
(даже программы ООН64), игнорируют уникальные социальные, психологические,
образовательные и экономические потребности МЛИ.
В развитых странах позитивный опыт реализации программ образования МЛИ связан с
системой кураторства, в рамках которой к ребенку-инвалиду в средней школе прикрепляется
личный советник или помощник. Однако переход от профессиональной подготовки к
занятости остается, по-прежнему, слабым местом.
Развитие новых технологий (компьютер, электронные средства связи), а также готовность
молодежи осваивать нововведения способствовали улучшению положения МЛИ на рынке
труда, сделали возможными работу дома, установление контактов между МЛИ и обменом
опыта через Интернет.65


2. СПОИ в России
2.1. Статистическая информация об инвалидах в России
Подход в рамках доктрины СПОИ (раздел 1.1) исходит из того, что критерии
универсальности доступа должны учитывать: социальный контекст; конкретную ситуацию, в
которой может находиться любой человек; возрастные и культурные факторы; результаты
анализа взаимодействия между человеком и средой.
С этой точки зрения, до анализа СПОИ в России необходимо описать общую ситуацию с
инвалидностью в России (портрет МЛИ представлен ниже в разделе 2.5).
Источники информации об инвалидах. Получение точных данных является непременным
условием для разработки грамотной политики и стратегии в области решения проблем
инвалидов.66 В России статистика инвалидности взрослых носит исключительно
ведомственный характер67 и не дает представления об инвалидах. Так, игнорирование
категории «возраста» приводит к недостатку данных, в частности, о МЛИ, которые не
выделяются в качестве особой социальной группы. Практически нет информации об их
образовании и образовательной активности (так, данные Минобразования о поступающих в
вузы агрегированы), о ситуации на рынке труда.
Наиболее полную картину о положении инвалидов дает недавно проведенное Госкомстатом
России установочное обследование домохозяйств НОБУС. Хотя переписи и выборочные
обследования позволяют получить данные о возрастно-половом составе инвалидов, их
уровне образования и занятости, довольно часто приходится прибегать к оценкам.
Отсутствие статистики становится труднопреодолимым препятствием для принятия решений
в СПОИ и затрудняет выработку единой стратегии действий.
Динамика инвалидности в пост-советский период. За 10 лет с 1993 г. по 2002 г. численность
инвалидов в России выросла с 4,8 млн. чел. до 10,8 млн. чел. (около 8% всего населения

64
Groce N. E. Adolescents and Youth with Disability: Issues and Challenges. International Policy and
Program Review with Recommendations. Washington, The World Bank. September 22, 2003
65
Finguerias, 2001/cit.by Groce, 2003. Op.cit.: 25
66
Проблемы и новые тенденции в области улучшения положения инвалидов. Доклад Генерального
секретаря. Специальный комитет по Всеобъемлющей единой международной конвенции о защите и
поощрении прав и достоинства инвалидов Нью-Йорк, 27 июня 2003 г. ООН, A/AC.265/2003/1,
стр.11
67
Инвалиды в России: причины и динамика инвалидности, противоречия и перспективы социальной
политики. Москва, РОССПЭН, 1999 г.
47
страны), но, в значительной степени, этот рост обусловлен более полным учетом категорий
инвалидов.


2.2. Новая российская социальная политика в отношении инвалидов: намерения и реалии
В СССР существовали централизованная и развитая социальная политика поддержки
инвалидов,68 сеть специализированных интернатов, учебных заведений, предприятий, на
которых работали только инвалиды. Это привело к формированию стереотипа «общества без
инвалидов», инвалиды были «извлечены» из общества.
Разработанный на основе прогрессивных методологических подходов мировой практики
Закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» 1995 г. провозгласил
новые цели социальной политики в отношении инвалидов – обеспечение им равных с
другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических,
политических и других прав и свобод.
Формально российская политика вполне отвечает международным критериям, по которым
оценивается СПОИ: например, осуществляется координация национальной политики в
отношении инвалидов через Межведомственную комиссию по реабилитации инвалидов
(хотя в последние годы наметилась децентрализация СПОИ), в законодательстве закреплены
меры, позволяющие обеспечить доступ инвалидов к реализации гражданских прав,
предусмотрены судебные и административные механизмы реализации прав инвалидов,
система льгот и компенсаций для инвалидов и т.д.
Но негативным моментом является то, что на практике СПОИ все еще сохраняет многие
черты действовавшей в СССР системы.69 Финансовое обеспечение отражает несоответствие
поставленных задач (а) и реальных потребностей инвалидов; (б) и возможностей бюджета,
поддерживаются пассивные формы поддержки инвалидов в виде сложной, неэффективной, а
зачастую и невыполнимой системы льгот, в сфере же активных форм СПОИ практически нет
изменений.
Новая политика оказывается не вписанной в существующий социально-экономический
контекст. Формирование доступной среды жизнедеятельности инвалидов в обществе,
психологическое восприятие гражданами инвалидов как полноценных членов общества
приходится внедрять практически с нуля, что требует серьезных материальных затрат и
изменения общественного сознания путем жесткой идеологической направленности
политики.
В результате, внедрение новых принципов политики в отношении инвалидов, не
подкрепленных реальными механизмами, не привело к реальному улучшению положения
инвалидов в обществе. Уровень и продолжительность безработицы среди них остается выше
среднероссийского значения (раздел 2.3).
Таким образом, политика адаптации инвалидов не достигла своих целей и должна быть
пересмотрена с учетом инерционности изменения общественного сознания и дороговизны
мероприятий.




68
Малева Т., Васин С. Инвалиды в России – узел старых и новых проблем. Pro et Contra, лето 2001 г.,
стр. 95-104
69
Причем не только в России, но и в других странах СНГ: The UN Standard Rules on the Equalization of
Opportunities for Persons with Disabilities: NGO Responses to the Implementation of the Rules on
Medical Care, Rehabilitation, Support Services and Personnel Training. Part II. Main Report. WHO, 2002.
48
2.3. Политика занятости в отношении инвалидов в России
В СССР занятость инвалидов осуществлялась преимущественно в рамках систем
государственных специализированных предприятий ВОИ, ВОС и ВОГ. Возникшая в период
экономических преобразований безработица затронула в наибольшей степени инвалидов,
зачастую неконкурентоспособных на рынке труда. Предпринятые шаги по поддержанию
конкурентоспособности как предприятий, использующих труд инвалидов, так и самих
инвалидов за счет расширения возможностей образования и профессионального обучения
оказались явно недостаточными.
В результате, по данным Минтруда России, доля занятых пенсионеров по инвалидности
сократилась с 1992 г. по 1998 г. с 19,0% до 16,5% при росте продолжительности безработицы
(в 2001 г. 6,1 месяцев против 5,3 месяцев в среднем) и большой длительности поиска работы
(в 2001 г. 11,5 месяцев против 8,2 в среднем).
Разработка системы профессиональной реабилитации, одного из основных направлений
повышения конкурентоспособности инвалидов, осуществляется совместно на федеральном и
региональном уровнях, но финансирование этой системы за счет региональных и местных
бюджетов ведет к сильной региональной дифференциации.
Формы государственной политики содействия занятости инвалидов включают: целевые
программы содействия занятости, создание дополнительных рабочих мест и
специализированных организаций, установление квоты для приема на работу инвалидов,
предоставление услуг по профессиональной ориентации, а также обучение по специальным
программам. Таким образом, политика занятости в основном находится в русле концепции
создания специальных условий (зачастую неэффективных, раздел 1.2), а не разработки
антидискриминационного законодательства.
Профподготовка и профобразование через службы занятости, оторванные от реального
спроса на региональных рынках труда, не являются определяющими в последующем
трудоустройстве инвалидов (доля трудоустроенных инвалидов после завершения
профессионального обучения составила 3,6% в 2001 г.)
Обеспечение занятости инвалидов невозможно без создания системы учета рабочих мест,
предназначенных для их трудоустройства, однако в большинстве регионов страны он
отсутствует. Нет ни методики подбора видов труда и профессий для инвалидов с учетом их
функционального состояния, ни методики оценки предлагаемого инвалиду рабочего места с
учетом требований, которое оно предъявляет к здоровью человека.
Наиболее распространенным средством предоставления рабочих мест инвалидам являются
специализированные предприятия, хотя процессы в переходной экономике негативно
отразились на занятости в них инвалидов. По мнению экспертов, такие предприятия не могут
существовать сегодня без государственной поддержки.
Сокращение финансирования активной политики занятости привело к сокращению
финансовой помощи работодателям, создающим новые специализированные рабочие места
для инвалидов и, как следствие, к снижению масштабов их создания.
Важным моментом в регулировании рынка труда инвалидов является их самозанятость и
организация инвалидами собственного дела. Однако работа по обучению инвалидов навыкам
предпринимательства пока не принесла результатов. По данным НОБУС, уровень
самозанятости среди инвалидов ниже, чем среди не инвалидов.
Закон 1995 г. послужил отправной точкой для развития идеи и реализации квотирования
рабочих мест. Санкции за нарушение квот в основном незначительны, что приводит к
массовому уклонению работодателей от обязательного найма инвалидов. Создание рабочих
мест для инвалидов требует от работодателя значительных затрат, в результате выделяются
наименее затратные рабочие места.
49
Важное значение для профессиональной реабилитации и трудоустройства имеет
деятельность общественных организаций инвалидов, которые детально представляют себе
потребности определенных категорий инвалидов, привлекают средства сторонних
инвесторов и организуют различные формы занятости для инвалидов с учетом
специфических возможностей и потребностей этого контингента. Примером является проект
«Трудоустройство инвалидов: интегрированный подход», реализуемый РООИ
«Перспектива» совместно с организациями инвалидов из Самары, Нижнего Новгорода,
Тольятти и Ростова-на-Дону при финансовой поддержке Фонда Форда.70
Развитие новых технологий привело к возникновению сайтов инвалидов, на которых можно
найти правовую информацию, вакансии или просто познакомиться с другими инвалидами,
хотя значение этого фактора в современной России не стоит преувеличивать: по экспертным
оценкам, доступ к Интернету имеет чуть более 1,5% населения страны. Другое влияние
развития компьютера и электронных средств связи проявляется в создании специальной
техники для инвалидов, а также расширении перечня допускающих работу дома вакансий
для инвалидов, имеющих высокую квалификацию.
Можно сделать вывод, что самым узким местом социальной политики занятости и
профессиональной подготовки в отношении инвалидов в России остается осуществление
лишь отдельных социальных мер при отсутствии единой стратегии, системной концепции.


2.4. Образование инвалидов в России
Политика в области образования инвалидов широко регулируется законодательством. Тем не
менее, неравенство в образовании, начинающееся еще на уровне школы, остается важным
источником уязвимости российских инвалидов. По данным Минздрава России, из более
620 тыс. детей-инвалидов до 18 лет в 2002/2003 уч. г. менее 150 тыс. обучались в обычных
школах. Основным препятствием остается неприспособленность окружающей среды
(архитектурная неприспособленность школ, отсутствие транспорта и т.д.) Существует
региональная дифференциация по наличию программ развития общего образования для всех
и финансовым ресурсам для их реализации. Следовательно, общее образование инвалидов
осуществляется, в основном, в сегрегированной форме: в специализированных учреждениях,
классах, на дому.
Из-за недостатка финансовых средств сокращаются возможности профессионального
обучения инвалидов в учреждениях профессионального образования системы Минтруда
России, а специальные учебные заведения не обеспечивают подготовки инвалидов на уровне,
гарантирующем их конкурентоспособность.
В 2001 г. высшее профессиональное образование в вузах системы Минобразования России
получали 11 073 студента-инвалида, причем удельный вес инвалидов среди студенчества
увеличивается.71 Однако, как отмечают эксперты, большинство вузов России не обеспечены
даже минимальными условиями, необходимыми для обучения в них инвалидов.72
Дистанционное обучение реализуется только в нескольких вузах. В большинстве вузов не
ведется работа с преподавателями и студентами по вопросам обучения инвалидов; нет
программ переподготовки преподавателей, работающих с инвалидами.


70
Информация с сайта РООИ «Перспектива» http://perspektiva-inva.ru/employment-common.shtml
71
Ярская-Смирнова, Е.Р., Доступность высшего образования для инвалидов. Тезисы выступления на
конференции в НИСП, октябрь 2003 г.
72
Социальные и экономические права в России: сборник докладов российских неправительственных
организаций за 2001 год. М., 2002 г.
50
Разрабатываются модельные программы интегрированного образования и занятости
инвалидов на открытом рынке труда, однако реальным и главным барьером на пути участия
в них выступает первичная недоступность окружающей среды.


2.5. Российские молодые инвалиды: социальный портрет и политика
Молодые люди с инвалидностью не выделяются как особый объект политики ни в сфере
занятости, ни образования, ни в молодежной политике, ни даже в статистике.
Социально-демографические характеристики молодых людей-инвалидов. Оценка МЛИ по
данным НОБУС такова – в возрастах от 15 до 35 лет в России около 1 млн. инвалидов,
большинство из них (2/3) – мужчины. Самая многочисленная – вторая группа инвадидности
(свыше 43%), затем – третья (около 30%). Четверть инвалидов в возрасте 20-24 лет –
инвалиды с детства, остальные – получили инвалидность после 18 лет. Прослеживается
дискриминация МЛИ в обществе по социальным характеристикам: уровень образования
молодых людей-инвалидов ниже, чем у не инвалидов, а доля молодых людей с высшим
образованием в 2 раза ниже. Вдвое меньше денежные доходы МЛИ по сравнению с их
сверстниками не инвалидами (данные микропереписи 1994 г.)
Более низкие доходы МЛИ – прямое следствие барьеров в доступе к приносящей доход
деятельности, в том числе к хорошо оплачиваемой занятости всех инвалидов. По данным
НОБУС, уровень занятости МЛИ в возрасте 15-24 лет 8,8% против 29,3% у здоровых
сверстников. При этом наименьший уровень занятости – у инвалидов с детства. Низкий
уровень образования приводит к тому, что среди МЛИ значительно больше занятых на
рабочих профессиях, в том числе неквалифицированных рабочих.
Все приведенные социальные характеристики указывают на то, что МЛИ в России является
совершенно специфической группой не только в населении, но и среди взрослых инвалидов,
ибо в более старших поколениях социальные различия между инвалидами и не инвалидами
сглаживаются. По имеющимся данным можно сделать следующие выводы относительно
построения эффективной политики социальной интеграции МЛИ:
1. Признаки социальной дискриминации особенно ярко проявляются в отношении молодых
людей-инвалидов, поэтому возраст должен обязательно учитываться при выработке
стратегии, направленной на обеспечение равных возможностей для инвалидов.
2. Хотя домохозяйство является реальной опорой для инвалидов, оно полностью выпадает
как объект действующей СПОИ. При определении адресной поддержки инвалида следует
учитывать его микросоциальную среду – семью и домохозяйство.
3. Низкий образовательный и профессиональный статус МЛИ требует специальных
программ повышения их образования и квалификации.
4. Значительная (свыше четверти) доля МЛИ первой, самой тяжелой, группы, и их высокая
смертность (превышающая более чем в 3 раза смертность не инвалидов в этих возрастах)
требуют специальной медицинской программы реабилитации.
Политика в отношении МЛИ. Положение молодых инвалидов усугубляется тем, что в
государстве отсутствует целостная политика их образования и занятости. Федеральная
целевая программа «Молодежь России (2001-2005 гг.)» не выделяет МЛИ как требующую
особого внимания социальную группу. Основным барьером для жизнедеятельности МЛИ
остается первичная недоступность окружающей среды.
Вместе с тем, активную роль играют общественные организации инвалидов, многие из
которых рассматривают МЛИ как целевую аудиторию, в частности, Российская ассоциация
незрячих студентов и специалистов, Ассоциация молодых инвалидов России «Аппарель»,
РООИ «Перспектива» и пр.
51
3. Выводы и рекомендации
3.1. Выводы
1. Цель СПОИ – изменить отношение общества к инвалидам, которое приводит к их
дискриминации. Необходимо расширить институциональные рамки реализации СПОИ,
включив организации инвалидов, организации, предоставляющие социальные услуги,
работодателей, профсоюзы и других членов гражданского общества.
2. Приоритетными, наряду с нормами о материальном обеспечении (пенсиями, пособиями,
льготами), должны стать нормы, безоговорочно обеспечивающие инвалидов работой и
соответствующим, в том числе профессиональным, образованием. Практика показывает, что
часто нет смысла создавать особые институты, а следует использовать и адаптировать
имеющиеся инструменты политики образования и занятости. Необходимо рассмотреть
возможность использования новых технологий для расширения возможностей доступа
молодых инвалидов к информации, образованию и занятости.
3. Важно учитывать опыт «ловушек», с которыми столкнулись развитые страны. Все меры
политики занятости инвалидов, предполагающие финансовое стимулирования работодателей
или инвалидов, должны применяться с осторожностью.
4. Выделение МЛИ как целевой группы СПОИ правомерно с точки зрения принципа
доступности. Учитывая низкую эффективность СПОИ в России, а также то, что МЛИ –
наиболее перспективная социальная группа с точки зрения их интеграции в обществе,
целесообразна разработка специальной программы социальной интеграции МЛИ с учетом
дифференциации по времени наступления и тяжести инвалидности.


3.2. Рекомендации
Информация
• Инвалиды должны стать объектом статистического изучения и отчетности с
консолидацией статистической информации в едином центре.
• Организация статистической отчетности должна сделать возможным анализ инвалидов
по основным социально-демографическим группам
Доступность среды
• Разбить барьеры физической среды (рост мобильности); информационные барьеры;
повысить эффективность медицинской реабилитации.
• Необходима информационная кампания для изменения отношения общества,
формирования позитивного восприятия инвалидов.
Образование
• Создание системы многоуровневого интегрированного образования невозможно без
системы специальной подготовки учителей, направленной на развитие умений и
навыков обращения с инвалидами, с участием инвалидов и на базе ресурсных центров,
созданных при специализированных школах (или на их основе).
• Профессиональное обучение инвалидов осуществлять по более широкому перечню
вакансий и учитывать потребности региональных и локальных рынков труда.
• Для улучшения возможностей выхода МЛИ на рынок труда необходимо создать
институт «кураторства» инвалида от школы до момента трудоустройства.
• Увеличить внебюджетное финансирование политики образования инвалидов.

52
Занятость
• Рассматривать общую форму занятости как лучший способ занятости инвалидов.
Пытаться преодолеть дискриминационные, информационные и другие барьеры.
• Привлекать к разработке и реализации политики занятости инвалидов всех акторов
рынка труда (государство, службы занятости, профсоюзы, работодателей).
• Реформировать общую политику занятости, в т.ч. молодежи и как ее части – МЛИ.
• Сохранив специализированные предприятия, разработать систему роста
заинтересованности работодателей в создании специальных рабочих мест для
инвалидов на обычных предприятиях и инструменты их финансовой поддержки.
• Включить в информацию о рабочих местах для трудоустройства инвалидов социально-
экономические параметры рабочего места и факторы трудовых ограничений,
обусловленные содержанием и условиями трудовой деятельности.
• Развивать внебюджетное финансирование политики занятности инвалидов.
• Разработать инструменты политики занятости для МЛИ, учитывающие их первый
выход на рынок труда, программы профориентации можно дополнить организацией
стажировок для МЛИ (при взаимодействии НПО и работодателей).
Новые технологии
• Создать специальную программу по быстрому внедрению новых материалов и
биотехнологий для медицинской реабилитации.
• Использовать электронные технологии для развития дистанционного обучения,
консультирования инвалидов, расширения перечня профессий, по которым
осуществляется профессиональная подготовка, и социализации МЛИ.
• При участии организаций инвалидов создать базы данных образовательных
учреждений и трудовых вакансий от федерального до местного уровня.


Администрирование
• Выстроить логически непротиворечивую и прозрачную систему выплат, финансовой и
материальной поддержки самих инвалидов и содействующих им лиц и организаций.
Публиковать ежегодный подробный финансовый отчет.
• Создать координирующий орган, позволяющий объединить усилия по интеграции
инвалидов: в сфере медицинской реабилитации, профессиональной и социальной
реабилитации, профподготовки и образования, градостроительства, развития
транспорта (для устранения барьеров в инфраструктуре).
• Создать федеральный и региональные исследовательские центры по реабилитации и
тренингу и центр по распространению результатов исследований инвалидности.




53
ВСТУПЛЕНИЕ РОССИИ В ВТО:
МНИМЫЕ И РЕАЛЬНЫЕ СОЦИАЛЬНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

Л.Н. Овчарова, В.Е. Рыбалкин, Н.В. Зубаревич, С.В. Сурков, А.И. Пишняк, Д.О. Попова
Серия «Научные проекты НИСП - IISP Working Papers», Независимый институт социальной
политики, Москва, 2003 г.


К настоящему времени Всемирная торговая организация (ВТО) насчитывает 145 стран-
участниц, на которые приходится почти 97% мировой торговли. Выработанные с учетом
интересов многих государств и проверенные практикой правовые регламенты ВТО призваны
обеспечивать цивилизованные методы и формы внешнеторгового обмена. В условиях
продолжения переговорного процесса по вопросам присоединения России к ВТО все чаще
поднимается вопрос оценки возможных экономических и социальных последствий от
реализации этого шага.
Можно уже говорить о некотором консенсусе экспертного сообщества относительно
отдельных эффектов на макроэкономическом уровне. Однако за рамками внимания осталось
понимание спектра возможных изменений на уровне домашних хозяйств. Поэтому цель
данного исследования состоит в определении возможных точек концентрации изменений
социального характера, значимых для сектора домохозяйств и связанных с присоединением
России к ВТО.


1. Международный опыт предупреждения негативных социальных последствий
присоединения к ВТО
Для страны, принимающей решение о присоединении к ВТО, ключевым вопросом является
оценка баланса выгод и издержек. Известные нам обзоры проблем, связанных со
вступлением России в ВТО, указывают на то, что издержки, которые будет нести экономика,
вполне реальны, а основная часть выгод носит ожидательный характер73.
Так как многие оценки, полученные на этапе подготовки к вступлению в ВТО, носят
сценарный или предположительный характер, заслуживает внимания анализ влияния
вступления в ВТО для стран, уже являющихся членами этой международной организации.
Страны Восточной Европы начали рыночные преобразования с относительно невысоким
уровнем тарифной защиты по товарам обрабатывающих отраслей. В частности, в Польше
средневзвешенный импортный тариф составлял 11,4%, в Венгрии – 13,0%. Но либерализация
импорта в ситуации, когда приток импортных товаров носил дополняющий, по отношению к
внутреннему производству, характер и сочетался с интенсивным привлечением
иностранного капитала в импортозамещающие производства, не привела к нежелательным
экономическим последствиям.
Иная ситуация в бывших республиках СССР (аналогичная российской). Низкие, почти
отсутствующие, собственные и незначительные иностранные инвестиции обусловили
опережающее увеличение импорта в ущерб отечественному производству, что ощутимо
негативно отразилось на положении в экономике, уровне потребительских цен, обеспечении
спроса населения.
Анализ основных норм и правил функционирования ВТО, обязательных для выполнения
странами-участниками, и обзор международного опыта свидетельствуют о том, что на этапе

73
Афонцев С. Присоединение России к ВТО: экономико-политические перспективы. Pro et Contra,
2002 г., том 7, № 2. Россия в мировой экономике, стр. 7-27
54
подготовки к вступлению в данную международную организацию важно не только грамотно
провести переговорный процесс, но и начать интенсивную подготовку по адаптации
национальной экономики к правилам мировой торговли.


2. Оценки возможных структурных изменений в экономике, связанных со вступлением в
ВТО и значимых для сектора домашних хозяйств
Структурные сдвиги в экономике, обусловленные присоединением России к ВТО и
значимые для сектора домохозяйств, связаны с рынком труда, уровнем жизни и структурой
потребительских расходов населения.


2.1. Последствия для рынка труда
Согласно результатам исследования Высшей школы экономики74, одномоментная глубокая
либерализация внешнеторгового режима не оказывает существенного негативного
воздействия на уровень занятости и безработицы. В тех странах, где наблюдался негативный
эффект, он носил кратковременный характер.
В исследовании Международной организации труда (МОТ)75, опирающемся на анализ в
рамках частичного равновесия, полученные количественные оценки иллюстрируют
воздействие изменений в импортных тарифах на различные отрасли промышленности. В
отсутствие точного набора условий вступления России в ВТО до окончания переговорного
процесса были использованы возможные сценарии изменения импортных тарифов для
сравнения их со сценарием статус-кво (импортные тарифы остаются неизменными).
Первый сценарий предусматривает постепенное изменение таможенных тарифов до
конечного уровня их связывания, начиная с 2003 г. в течение 5 лет. Тогда общее снижение
объемов промышленного производства составит 0,27% за 5 лет по сравнению со сценарием
статус-кво. Наибольшее уменьшение объема производства прогнозируется в легкой
промышленности – 3,39% и пищевой промышленности – 0,94%. Самое большое сокращение
занятости может произойти в легкой промышленности: оно составит 13,8-14,1 тыс. чел.
Среднегодовое сокращение занятости в промышленности может составить 5,6 тыс. чел. в
начале переходного периода и 0,9 тыс. чел. в конце этого периода, что в целом может
повлечь за собой либо близкий к нулю прирост численности безработных, либо некоторый
небольшой дополнительный рост уровня безработицы.
По второму сценарию, соответствующему переговорной позиции РФ, в 2003 г. происходит
рост ставок импортных тарифов до начального уровня их связывания и постепенное их
снижение до конечного уровня связывания в течение последующих четырех лет. Согласно
проведенным расчетам, рост импортных тарифов в среднем по всей промышленности на 7,95
процентных пунктов в 2003 г. приведет к увеличению выпуска промышленной продукции в
этом году на 4,79% по сравнению со сценарием статус-кво. А дальнейшее снижение
импортных тарифов приведет к сокращению выпуска промышленной продукции на 1,3% в
год и в целом за 5 лет переходного периода – на 0,41%. Прогнозируемый прирост занятости в
целом по промышленности в 2003 г. на 2,10% по сравнению со сценарием статус-кво
(311,6 тыс. чел.) сменится ее среднегодовым сокращением на 0,6% в последующие годы
(83 тыс. чел. в год). Причем наибольшее снижение занятости прогнозируется в энергетике и
легкой промышленности.

74
Отчет о научно-исследовательской работе. Разработка прогнозов социально-экономических
последствий вхождения России в ВТО. Минэкономразвития России; Государственный
университет – Высшая школа экономики. М., 2002 г.
75
Социальные последствия вступления России в ВТО. Бюро МОТ в Москве. М., 2003 г.
55
Результаты исследования Центра экономических и финансовых разработок (ЦЕФИР)76о
влиянии снижения тарифов на объем выпуска и занятости в промышленности, полученные
по модели частичного равновесия (без учета эффекта дохода от снижения цен)
свидетельствуют о том, что снижение всех тарифов в обрабатывающей промышленности
будет иметь минимальный эффект на занятость в большинстве регионов. Лишь в нескольких
регионах прямой эффект может превысить снижение на 1% общей занятости в
промышленности (Ивановская и Курганская области, Еврейская автономная область и
Адыгея). При этом в таких отраслях, как производство строительных материалов, легкая и
лесная промышленность возможны положительные косвенные эффекты, например, за счет
упрощения доступа к импортным материалам и комплектующим.
Следует отметить, что для того, чтобы потенциальные негативные последствия вступления
России в ВТО для уровня занятости были кратковременными, а не затяжными, необходима
политика, направленная не на защиту имеющихся рабочих мест, а на устранение
препятствий на пути перераспределения рабочей силы из свертывающихся производств в
новые, быстрорастущие сектора экономики.
Результаты исследования МОТ дополнительно показали, что воздействие изменения тарифов
в связи с вступлением в ВТО на сокращение объемов производства и занятости в
краткосрочной перспективе, хотя и будут небольшими в целом по стране, но могут сильно
различаться в зависимости от региона.


2.2. Последствия для уровня жизни, динамика доходного неравенства в контексте
расширения глобализационных процессов
Поскольку ВТО всячески способствует усилению глобализационных процессов, за рамками
исследования не могут оставаться порождаемые ими социально-экономические риски, к
числу которых, в первую очередь, относят рост неравенства и бедности. Эти проблемы
актуальны для России, так как за годы реформ из-за изменений в распределительных
процессах уже произошло практически двукратное падение уровня жизни и масштабная
концентрация доходов и богатства в руках узких слоев общества.
Результаты декомпозиционного анализа неравенства в России в 1992-2001 гг. на основе
данных Российского мониторинга экономического благосостояния и здоровья населения
(РМЭЗ) подтверждают, что в течение всего переходного периода определяющим фактором
дифференциации российских домохозяйств по уровню расходов было региональное
неравенство77 - межрегиональное и внутрирегиональное.
Воздействие глобализации уже привело к росту различий в доходах населения федеральных
городов и экспортноориентированных регионов по сравнению с регионами, наименее
включенными в глобальный обмен товарами и услугами (старопромышленные области
Центра и Северо-Запада, слаборазвитые республики и автономные округа). Внутри регионов,
особенно более развитых и ресурсно-экспортных, усилилось неравенство доходов жителей
столичных центров и городов экспортной промышленности, с одной стороны, и


76
Юдаева К., Бессонова Е., Козлов К., Иванова Н., Соколов Д., Белов Б. Секторальный и
региональный анализ последствий вступления России в ВТО: оценка издержек и выгод. Рабочие
материалы Московского центра Карнеги, № 3, 2003 г.; http://www.carnegie.ru
77
Расчеты на основе данных восьми волн обследования РМЭЗ, проведенных в 1992-2001 гг.
В качестве основного показателя уровня жизни домохозяйств использовались текущие расходы
домохозяйства в расчете на одного эквивалентного члена (шкала эквивалентности ОЭСР, согласно
которой первый взрослый в домохозяйстве получает вес 1; остальные взрослые – вес 0,7; дети –
вес 0,5)
56
периферийных поселений, с другой. После вступления в ВТО вероятно дальнейшее
увеличение регионального и поселенческого неравенства.
Однако при существующем подходе к официальной статистической оценке неравенства
региональные различия в стоимости жизни и уровне доходов с 1995 г. игнорируются. Так, в
первую децильную группу российской выборки собираются все децильные группы
региональных выборок, то есть 10% самых бедных в Москве, объединяются с 10% самых
бедных в Дагестане и в других регионах, при этом считается, что покупательная способность
доходов везде одинакова.
Корректировка методов оценки неравенства по доходу с учетом регионального фактора
представляется необходимым условием для разработки адекватной социальной, тарифной и
других видов государственной политики, позволяющих минимизировать негативные
последствия вступления в ВТО. Реализация изменений в статистическм учете условий жизни
потребует существенных временных и материальных затрат.


2.3. Последствия для потребления домохозяйств
Анализ влияния вступления России в ВТО на потребление домохозяйств представлен в
работе ЦЕФИР, включающей результаты нескольких исследований78. Согласно расчетам
авторов, снижение тарифов по потребительским товарам длительного пользования до 5%
может привести к уменьшению расходов населения на эти товары от 7% (ткани) до 22%
(транспортные средства). По восьми группам товаров, затраты на которые составляют около
70% затрат домохозяйств на непродовольственные товары, расходы на одного члена
домохозяйства сократятся в совокупности на 540 руб. в год, что, по мнению авторов, может
иметь существенные последствия для роста благосостояния беднейших семей.
Последствия, касающиеся расходов на услуги, подробнее рассмотрены в разделе 4.


3. Социальные последствия вступления России в ВТО: региональный анализ
Как было отмечено выше, исследования социальных последствий либерализации внешней
торговли на региональном уровне приобретают особую значимость. Особенно если
отраслевой анализ плюсов и минусов присоединения России к ВТО сопоставить с
результатами развития регионов.
Отрасли, ориентированные на экспорт – металлургия, часть химической промышленности (в
том числе производство минеральных удобрений), отрасли ТЭК – потенциально выигрывают
от присоединения России к ВТО. Однако большая группа отраслей пока не готова к
открытию рынков, поскольку их продукция неконкурентоспособна по сравнению с
ведущими мировыми производителями. К ней чаще всего относят отрасли машиностроения
(прежде всего автомобильную и авиационную промышленность), легкую и пищевую
промышленность, сельское хозяйство (особенно животноводство), многие виды услуг
(страховые, банковские, новые сетевые формы торговли).
Специфика России в том, что многие отрасли, попадающие в группу риска неблагоприятных
последствий при вступлении в ВТО (группа риска), локализованы в небольшом числе
регионов, где они являются важнейшими отраслями специализации. Особенно велик уровень
локализации автомобильной промышленности – свыше 80% всех российских автомобилей
производится в двух субъектах Российской Федерации. В текстильной промышленности на

78
Юдаева К., Бессонова Е., Козлов К., Иванова Н., Соколов Д., Белов Б. Секторальный и
региональный анализ последствий вступления России в ВТО: оценка издержек и выгод. Рабочие
материалы Московского центра Карнеги, №3, 2003 г.; http://www.carnegie.ru
57
долю трех субъектов приходится более 65% производства тканей. Подавляющая часть
банковских и страховых услуг сосредоточена в Москве. Даже в такой территориально
деконцентрированной отрасли, как животноводство, на 10 субъектов приходится более трети
производства мяса в стране.
В результате вступления России в ВТО в тех регионах и муниципальных образованиях, где
концентрируются наиболее уязвимые отрасли экономики, вероятное вследствие возросшей
конкуренции сокращение производства может привести к негативным социальным
последствиям – росту безработицы, снижению доходов населения, сокращению налоговых
поступлений в региональные бюджеты и, соответственно, снижению государственных
расходов на образование, здравоохранение и социальную защиту населения. Подобный
сценарий вполне возможен, особенно при слабости защитных мер и отсутствии четкой
переговорной позиции.


3.1. Факторы регионального развития
Повторение системного кризиса начала 1990-х гг., сопровождавшегоя сильнейшим спадом
производства, прежде всего в неконкурентоспособных отраслях обрабатывающей
промышленности и сельском хозяйстве, при вступлении в ВТО маловероятно. Но
существенные совпадения между перечнями наиболее пострадавших в 1990-е гг. отраслей и
отраслей, попадающих в группу риска при вступлении в ВТО, заставляют задуматься об
использовании накопленного опыта при прогнозировании возможных последствий
вступления в ВТО для определения факторов79, оказывающих стабилизирующее или
дестабилизирующее воздействие на социальные процессы в регионах, и формы адаптации
экономики и населения к предполагаемым изменениям.
Уровень экономического развития региона. В отличие от развитых стран, для России
характерна сильнейшая дифференциация регионов по уровню экономического развития, что
само по себе является дестабилизирующим фактором. Правда преобладающая часть
субъектов Российской Федерации образует плотную группу со средними показателями.
Анализ динамики переходного периода показывает, что низкий уровень развития экономики
региона прямо влияет на ее устойчивость. Это означает, что при возможных
неблагоприятных изменениях макроэкономической ситуации после вступления в ВТО

<<

стр. 2
(всего 4)

СОДЕРЖАНИЕ

>>