стр. 1
(всего 4)

СОДЕРЖАНИЕ

>>



Tacis Project SMERUS9803
Поддержка развития малого предпринимательства

Административные барьеры: опыт преодоления субъектами Российской Федерации

март 2001









Составитель: Ресурсный центр малого предпринимательства,
Москва 101000 Центральный почтамт, а/я 381
E-mail: rcsme@rcsme.ru , http://www.rcsme.ru




























Март 2001 года
? Copyright by European Commission
Все права защищены
Данная публикация может быть копирована, распространена
или передана только по письменному разрешению Европейской Комиссии.
Запросы на копирование книги должны направляться в информационное
бюро Тасис, Европейская Комиссия, Брюссель.
Сведения, выводы и толкования, содержащиеся в настоящем издании,
не могут рассматриваться как отражающие официальную позицию Европейской Комиссии.

Административные барьеры: опыт преодоления субъектами Российской Федерации / Исследование - М.: Ресурсный центр малого предпринимательства, 2001 г., с.130.
Предлагаемые материалы Ресурсного центра малого предпринимательства основаны на анализе законодательства субъектов Российской Федерации, правоприменительной практики по преодолению административных барьеров, возникающих при организации и осуществлении предпринимательской деятельности.
С полной версией работ Ресурсного центра "Исследование административных барьеров", "Межведомственные комиссии по преодолению административных барьеров", "Устранение административных барьеров при проведении проверок", альбомом схем "Административные барьеры при развитии предпринимательства" можно ознакомиться на сайте Ресурсного центра малого предпринимательства: http://www.rcsme.ru (раздел "Новости").
Адресовано работникам органов законодательной и исполнительной власти, структур поддержки малого предпринимательства как на федеральном, так и на региональном уровнях, организаций рыночной инфраструктуры, представителям зарубежных и международных донорских организаций.
Автор - Филимонов С.Н., советник директора по правовым вопросам Ресурсного центра малого предпринимательства
Данное издание подготовлено в рамках проекта Тасис SMERUS9803 "Поддержка развития малого предпринимательства".



Practice of reducing administrative barriers for SME development in Russia's regions. Review made by Russian SME Resource Centre. Moscow, 2001, 130 p.
This review is based on the analysis of relevant federal and regional legislation in conjunction with practical cases of overcoming administrative barriers which occur at start-up and business development stages.
The full versions of other surveys prepared by the Russian SME Resource Centre, RCSME, (in Russian, abstracts in English) entitled "Administrative barriers for SMEs", "Commissions for reducing administrative barriers", "Reducing administrative barriers in the course of conducting inspections of SMEs", a package of schemes "Administrative barriers for SME Development" are available at the Web-site of the Russian SME Resource Centre at http://www.rcsme.ru in News section.
This publication is intended for legislative and executive authorities, business support organisations at the federal and regional levels, organisations of the market infrastructure, foreign and international donor organisations.
Author: Sergey N.Filimonov, Legal Adviser to RCSME Director
This publication was developed under Tacis project SMERUS9803 "Support to the development of small entrepreneurship".











Ресурсный центр малого предпринимательства выражает глубокую признательность Департаменту государственной поддержки предпринимательства МАП России за содействие и консультации при подготовке материалов, а также Территориальным управлениям МАП России, структурным подразделениям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, отвечающим за развитие предпринимательства, структурам поддержки малого предпринимательства за предоставленные материалы.



Содержание

ВВЕДЕНИЕ 10
1. Постановка проблемы 12
2. Административные барьеры: понятие, содержание 19
3. Преодоление административных барьеров 22
4. Межведомственные комиссии по устранению административных барьеров: практика регулирования. 25
5. Межведомственные комиссии по преодолению административных барьеров при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах 36
6. Опыт субъектов Российской Федерации в отношении упорядочения процедуры проверок субъектов предпринимательской деятельности 41
6.1. ОПЫТ ГОРОДА МОСКВЫ 44
6.2. ОПЫТ ИНЫХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 52
6.3. ЖУРНАЛ, КНИГА ИНСПЕКТОРСКИХ ПРОВЕРОК СУБЪЕКТОВ МАЛОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА 59
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 63
Приложение № 1. Административные барьеры при развитии предпринимательства 64
1.1 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОТНОШЕНИИ ПРЕОДОЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ 65
1.2 ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО - ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ ПО ПРЕОДОЛЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ 66
1.3 МЕХАНИЗМ ПРЕОДОЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 67
1.4. ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ "ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ДОЛГОСРОЧНУЮ ПЕРСПЕКТИВУ" 68
Приложение № 2. Административные барьеры: понятие, содержание, механизмы преодоления 70
2.1 АКТУАЛЬНОСТЬ ПРОБЛЕМЫ 71
2.2 ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ 72
2.3 ОБЩИЕ ПРИЧИНЫ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И СУЩЕСТВОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ 73
2.4 ВОЗМОЖНЫЕ ОБЩИЕ ПУТИ ПРЕОДОЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ 74
2.5 ПРЕДПОЛАГАЕМЫЕ МЕХАНИЗМЫ ПРЕОДОЛЕНИЯ 75
Приложение № 3. Межведомственные комиссии по преодолению административных барьеров 76
3.1 МЕХАНИЗМ ПРЕОДОЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ 77
3.2. АНАЛИЗ УРОВНЯ И ВРЕМЕНИ ПРИНЯТИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В ОТНОШЕНИИ КОМИССИЙ ПО УСТРАНЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ 78
3.3. ПЕРЕЧЕНЬ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩИХ ПРАВОВОЙ СТАТУС КОМИССИЙ ПО УСТРАНЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ. 80
3.4. АНАЛИЗ СОСТАВА КОМИССИЙ ПО УСТРАНЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ 89
3.5 СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОЗДАНИЯ СУБЪЕКТАМИ РФ КОМИССИЙ ПО УСТРАНЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ (ПО СОСТОЯНИЮ НА ДЕКАБРЬ 2000Г.) 101
3.6 ЦЕЛИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОМИССИЙ 102
3.7 ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ МЕЖВЕДОМСТВЕННЫХ КОМИССИЙ 103
3.8 ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ МЕЖВЕДОМСТВЕННЫХ КОМИССИЙ 104
3.9 ОСНОВНЫЕ ПРАВА МЕЖВЕДОМСТВЕННЫХ КОМИССИЙ 105
3.10 ПРОЕКТ МЕХАНИЗМА ПРЕОДОЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ 106
3.11. РАСПОРЯЖЕНИЕ ПОЛНОМОЧНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ В ПРИВОЛЖСКОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ 107
3.12. ТИПОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ "О МЕЖВЕДОМСТВЕННОЙ КОМИССИИ ПРИ ГЛАВНОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ИНСПЕКТОРЕ ПО _____ ПО ПРЕОДОЛЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ ПРИ РАЗВИТИИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА" 108
Приложение № 4. Проверки субъектов предпринимательства 111
4.1 ПЕРЕЧЕНЬ ОРГАНИЗАЦИЙ, ДОПУЩЕННЫХ К ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ КОНТРОЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ И ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ПЛАНОВЫЕ И ДРУГИЕ ВИДЫ ПРОВЕРОК ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ МАЛОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА 112
4.2 ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ РАСПОРЯЖЕНИЯ МЭРА МОСКВЫ ОТ 5 СЕНТЯБРЯ 2000 ГОДА № 951-РМ "О ЕДИНОМ БЛАНКЕ НАПРАВЛЕНИЯ НА ПРОВЕДЕНИЕ ПРОВЕРКИ СУБЪЕКТА ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ" 115
4.3 ОБЛАСТНОЙ ЗАКОН РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ "О ПРОВЕРКАХ ХОЗЯЙСТВУЮЩИХ СУБЪЕКТОВ НА ТЕРРИТОРИИ РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ" 118
4.4 ИНСТРУКЦИЯ ПО ВЕДЕНИЮ КНИГИ УЧЕТА ПРОВЕРОК СУБЪЕКТА ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ БЕЛГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ 121
4.5 ПРИМЕРНАЯ ФОРМА ЖУРНАЛА УЧЕТА РЕГИСТРАЦИИ ПРОВЕРОК КОНТРОЛИРУЮЩИХ ОРГАНОВ СУБЪЕКТА МАЛОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА 122


ЧТО ТАКОЕ ТАСИС
Программа Тасис является инициативой Европейского Союза для стран Восточной Европы, Кавказа и Средней Азии, которая содействует развитию гармоничных и успешных экономических и политических связей между Европейским Союзом и этими странами-партнерами. Ее целью является поддержка инициатив стран-партнеров по развитию общества, основанного на политических свободах и экономическом процветании.
Тасис осуществляет эту цель путем предоставления безвозмездного финансирования передачи ноу-хау для поддержки процесса перехода к рыночной экономике и демократическому обществу.
В свои первые восемь лет работы, с 1991 по 1999 годы Тасис выделил 4,226 миллионов Евро на более чем 3 000 проектов.
Тасис тесно работает со странами-партнерами для определения направления использования средств. Это гарантирует, что финансирование Тасис соответствует политике реформ и приоритетам каждой конкретной страны. В рамках международного содействия Тасис тесно работает с другими донорами и международными организациями.
Тасис предоставляет ноу-хау с помощью большого числа государственных и частных организаций, что позволяет комбинировать опыт стран с рыночной экономикой и демократическим устройством с местными знаниями и умениями. Ноу-хау передается в форме стратегических консультаций, с помощью групп консультантов, путем проведения исследований и обучения, развития и реформирования правовой и нормативной базы, институтов и организаций, а также с помощью установления партнерства, механизмов породнения и экспериментальных проектов. Тасис также служит катализатором, открывая средства основных кредиторов и инвесторов с помощью пред-инвестиционных и технико-экономических исследований.
Тасис содействует пониманию и оценке демократии и рыночно ориентированной социально-экономической системы путем культивирования связей и долгосрочных отношений между организациями в странах-партнерах и их коллегами в Европейском Союзе.
Дополнительную информацию можно получить в Представительстве Европейской Комиссии в Москве
Адрес: 109028, Россия, Москва, Певческий (б. Астаховский) пер. 2/10
Тел.: (+7 095) 956 36 00-10, Факс: (+7 095) 956 39 39


Проект Тасис SMERUS9803
Поддержка развития малого предпринимательства
Проект финансируется Европейской комиссией в рамках программы Тасис
Основной целью проекта Тасис SMERUS9803 является создание благоприятной среды для малого предпринимательства в Российской Федерации. Сектор малого предпринимательства за последнее десятилетие значительно увеличился, однако налоговое бремя и юридические сложности препятствуют раскрытию полного потенциала малого бизнеса, считающегося "двигателем" экономического роста. Поддержка сектора малого бизнеса на федеральном уровне осуществляется Министерством РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России), а также Федеральным фондом поддержки малого предпринимательства. МАП России разрабатывает основные направления политики по развитию малого бизнеса. Задача проекта Тасис заключается в оказании поддержки министерству в выработке эффективной политики в области малого бизнеса и подготовке новой Федеральной программы поддержки малого предпринимательства. Проект реализуется в тесном сотрудничестве с Ресурсным центром малого предпринимательства. Ресурсный Центр - это некоммерческая организация, созданная в рамках предыдущего проекта Тасис, которая проводит исследования в области малого предпринимательства, а также предоставляет консультационные услуги и информационную поддержку сектору МСП. МАП России и Ресурсный центр являются основными партнерами проекта.
Деятельность проекта осуществляется по двум основным направлениям. Для укрепления МАП России и РЦ разрабатывается программа по обучению. Кроме того, в рамках проекта создано 6 рабочих групп, каждая из которых ведет самостоятельное направление:
1. Мониторинг и анализ развития предпринимательства
2. Налоговая, финансовая политика и бухучет
3. Доступ малых предприятий к финансированию
4. Законодательство и административные барьеры
5. Инфраструктура поддержки предпринимательства и обучение
6. Доступ на рынки и связи с общественностью.
Непосредственными партнерами по проекту являются Департамент государственной поддержки предпринимательства МАП России и Ресурсный центр малого предпринимательства. Косвенным образом проект нацелен на оказание содействия подразделениям местных и региональных администраций, ответственным за развитие предпринимательства, а также международным, национальным и региональным агентствам по развитию и поддержке МСП. В рамках проекта планируется исследовательская и аналитическая работа в трех пилотных регионах, анализ проблем в области финансов и бухучета для МП, возможности доступа МП к финансированию и административных барьеров. Также планируется проведение семинаров, конференций на высоком уровне, подготовка обзоров, рекомендаций, публикации и распространение результатов исследований. Основная работа будет вестись рабочими группами, в состав которых входят зарубежные эксперты, эксперты МАП России и РЦ. Обучение и работа с региональными структурами поддержки предпринимательства также даст положительный эффект.
По окончании проекта ожидается достижение следующих результатов:
* Укрепление МАП России
* Развитие и укрепление РЦ как самостоятельной организации
* Проведение новых исследований. Мониторинг, сбор данных и распространение информации по развитию малого предпринимательства в России
* Повышение информированности политических деятелей и госслужащих, а также общественности об актуальных проблемах роста и развития сектора малого предпринимательства.
Главный исполнитель проекта: Нидерландский экономический институт
Директор проекта Ник ван дер Лейн
Руководитель группы экспертов Чарльз Дюфо
Помощники руководителя Константин Карабанов, Дидерик Ритвельдт
Период реализации май 2000 - апрель 2002
Контактная информация smerus9803@nei.ru тел.: +7 095 298 48 57


Ресурсный центр малого предпринимательства - самостоятельная некоммерческая организация, занимающаяся проведением исследований и сбором информации в области малого предпринимательства. Ресурсный центр создан по итогам проекта Тасис SMERUS9501 "Техническая помощь в создании Ресурсного центра малого предпринимательства".
Целью Ресурсного центра малого предпринимательства с 1997 года является содействие развитию частного предпринимательства в Российской Федерации.
Ключевыми задачами Ресурсного центра являются:
* Информационно-аналитическое обеспечение структур поддержки предпринимательства и предпринимателей
* Проведение исследований и выпуск публикаций по проблемам предпринимательства
* Предоставление имеющейся информации по развитию малого предпринимательства через сервер Ресурсного центра в Интернет (www.rcsme.ru)
* Сотрудничество с заинтересованными российскими, международными и зарубежными партнерами, направленное на развитие малого предпринимательства
В течение 1999-2000 Ресурсный центр подготовил и выпустил печатный справочник и CD-ROM "Каталог региональных информационных ресурсов по малому предпринимательству" (статистика, законодательство, структуры поддержки МП, базы данных, Интернет-ресурсы и др.) - первое в России столь масштабное издание подобного рода. Каталог выпущен при поддержке фонда "Евразия" на средства, предоставленные Американским Агентством международного развития (USAID). В 2000 Ресурсный центр провел исследование "Анализ состояния предложения и спроса на рынке микрофинансовых услуг России" для компании ФИНКА Интернэшнл (США) по проекту USAID. Ресурсный центр участвует в реализации проекта Тасис SMERUS9803 "Поддержка развития малого предпринимательства".
Ресурсным центром созданы и доступны через Интернет следующие базы данных и материалы:
> Контактная информация и функции структур поддержки малого предпринимательства во всех регионах России, а также описание региональных информационных ресурсов.
> Статистические показатели по малому предпринимательству, по всем экономическим районам и регионам.
> Федеральное и региональное законодательство в сфере малого предпринимательства
> Региональные источники информации по малому предпринимательству (базы данных, информация в Internet, пресса, программы обучения и др.)
> Результаты проведенных исследований по вопросам малого предпринимательства
Ресурсный центр в рамках проекта SMERUS9501 выполнил серию исследований по малому предпринимательству:
> Статистический анализ динамики малого предпринимательства и эффективности малого бизнеса как сектора российской экономики на основе существующих статистических показателей. Сравнение систем статистического учета малых предприятий России и промышленно развитых стран.
> Участие малых предприятий в системе государственных заказов.
> Анализ внешней среды развития малого предпринимательства.
> Законодательное регулирование развития малого предпринимательства.
> Новые финансовые технологии в малом предпринимательстве.
> Инновационные процессы в малом предпринимательстве.
На основе анализа собранной информации и проведенных исследований структуры поддержки предпринимательства России вырабатывают рекомендации по совершенствованию политики в сфере малого предпринимательства.
Учредителями Ресурсного центра являются: Академия менеджмента и рынка (Морозовский проект), Межрегиональная ассоциация "Большая Волга", Межрегиональная ассоциация "Сибирское соглашение", Торгово-промышленная палата РФ, Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства, Российское агентство поддержки малого и среднего бизнеса, Общероссийское объединение Российская ассоциация развития малого предпринимательства.
Попечительский совет Ресурсного центра возглавляет Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.
Адрес: 123242, Москва, ул. Садовая-Кудринская, 11, корп. "Д", офис 211д
Для почты: 101000, Москва, Центральный почтамт, а/я 381
Тел: (095) 253 23 13/11/09 Факс: (095) 253 23 09/13 , E-mail: rcsme@rcsme.ru, http://www.rcsme.ru
ВВЕДЕНИЕ
"Малое предпринимательство - неотъемлемый элемент современной рыночной системы хозяйствования, без которого экономика и общество в целом не могут нормально существовать и развиваться"
(Из концепции "Государственная политика и развитие малого предпринимательства в России")
Целью экономических реформ в Российской Федерации является создание эффективной экономики, обеспечивающей высокий уровень и качество жизни населения; достойное участие государства в мировом экономическом сообществе. Важным инструментом достижения указанных целей является малое предпринимательство.
Сфера малого бизнеса Российской Федерации в значительной степени способствует формированию конкурентной среды, установлению рыночного равновесия. Развитие малого предпринимательства в Российской Федерации является важным фактором, обеспечивающим экономический рост и занятость населения.
Статья 34 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому гражданину право на использование своих способностей и имущества для предпринимательской или иной не запрещенной законом экономической деятельности. Все органы государственной власти обязаны обеспечивать и соблюдать в своей деятельности права предпринимателей и свободу предпринимательства.
Положения о недопустимости установления на территории Российской Федерации каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств закреплены в статье 74 Конституции Российской Федерации. Часть вторая статьи предусматривает, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.
Государственное регулирование предпринимательской деятельности должно быть направлено на поддержание и обеспечение равного доступа субъектов малого предпринимательства к необходимой им инфраструктуре, защиту конкуренции от попыток монополизации и потребителя - от недобросовестных поставщиков или продавцов товаров и услуг.
Государство, определяя правовые аспекты предпринимательской деятельности, устанавливает и формы контроля субъектов предпринимательской деятельности. Государственное регулирование и контроль должны стать эффективными элементами его политики.
Однако, "..в российской действительности положительные моменты государственного регулирования - в силу слабости, как самого государства, так и сдерживающего его чрезмерные притязания гражданского общества - выражены недостаточно, тогда как негативные превратились в особую группу факторов, препятствующих нормальному развитию малого предпринимательства"1.
Как следствие неэффективной деятельности структур государственного регулирования и контроля, возникают специфические трудности развития бизнеса, которые в последнее время принято называть административными барьерами. Статья 6 Федерального закона Российской Федерации от 14 июня 1995 года № 88 "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" определила, что одним из направлений государственной поддержки малого предпринимательства является "установление упрощенного порядка регистрации субъектов малого предпринимательства, лицензирования их деятельности, сертификации их продукции, представления государственной статистической и бухгалтерской отчетности"2. Однако, разрастание административных барьеров именно при регистрации, лицензировании, сертификации, разрешительной практике в настоящий период и являются фактором, мешающим развитию малого предпринимательства.
Административные барьеры не просто являются препятствием на пути развития бизнеса и предпринимательства, но и создают иную государственную проблему, так как "обычной реакцией малых предприятий на административные барьеры является уход в "теневую" экономику с целью снижения трансакционных издержек (непроизводительных затрат - авт.) и "бюрократических рисков"3. Уже в июле 1998 года Правительство Российской Федерации констатировало: " ... в малом предпринимательстве усилилась тенденция ухода в "теневой" сектор, уменьшается количество постоянно занятых на малых предприятиях и средняя численность этих предприятий. Значительная часть зарегистрированных малых предприятий так и не приступает к хозяйственной деятельности. В этих условиях особо остро стоит вопрос о более эффективной политике государства по отношению к малому предпринимательству4".
Специалисты, занимавшиеся подсчетом размера оборота "теневой" экономики, приходят к единому мнению, что размер этого оборота в России составляет не менее 40% от валового национального продукта. Проведенный опрос участников II Всероссийского съезда представителей малых предприятий позволил выявить мнение участников о численности малых предприятий, которые находятся в сфере теневой экономики их региона. 20% опрошенных считают, что это незначительная часть малых предприятий, 7% - каждое пятое, 10% - каждое десятое, 7% - каждое второе, 37% - большинство. Только каждый пятый из опрошенных не смог ответить на поставленный вопрос5. Именно наличие этого большого "сектора" в России не позволяет эффективно задействовать механизмы управления и регулирования экономики, не дает экономистам представить реальную картину и прогнозировать развитие событий. В результате страдают все: государство - от недополучения налогов, население - от нехватки средств в бюджете на социальные нужды, предприниматели - от проблем ведения двойной бухгалтерии, опасности в любой момент очутиться на грани ликвидации.
Сегодня одной из главнейших задач является решение проблемы "теневого" бизнеса. Это возможно только при создании благоприятных условий развития предпринимательства, одним из которых является устранение административных барьеров. 53% опрошенных участников II Всероссийского съезда представителей малых предприятий считают, что "ликвидация существующих административных барьеров при регистрации, лицензировании, сертификации, стандартизации и проч." является наиболее важной задачей, решение которой будет способствовать успешному развитию малого предпринимательства 6.
Процесс устранения административных препятствий позволит придать новый динамизм проведению рыночных реформ в государстве, сформировать среду, благоприятную для развития малого предпринимательства.

1. Постановка проблемы
Понятие "административные барьеры" в сфере развития предпринимательства возникло сравнительно недавно 7.
Как представляется, основной причиной появления административных барьеров явились противоречия в действующем законодательстве Российской Федерации. Например, согласно п. 1 ст. 51 Гражданского кодекса Российской Федерации, государственная регистрация юридических лиц осуществляется в порядке, определенном законом о регистрации юридических лиц, а в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" впредь до введения в действие закона о регистрации юридических лиц применяется действующий порядок регистрации юридических лиц.
Процедура государственной регистрации предусматривает соблюдение сроков регистрации. Однако, в настоящий период в российском законодательстве применяются нормативные правовые акты, устанавливающие различные сроки государственной регистрации. Прилагаемые извлечения наглядно демонстрируют расхождения в законодательстве:
"Решение о регистрации или отказе в регистрации предприятия должно быть принято не позднее чем в месячный срок с момента подачи заявления учредителя, устава, договора учредителей и свидетельства об уплате государственной пошлины"
(п.4 ст. 34 Закона РФ "О предприятиях и предпринимательской деятельности")

"Регистрация должна быть произведена не позднее чем в 15-дневный срок с момента подачи заявления физическим лицом"
(п.2 Закона РФ "О государственном сборе с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, и порядке их регистрации"
от 7 декабря 1991 года № 2000-1)

"..организация или гражданин-предприниматель должны признаваться зарегистрированными с момента истечения месячного срока, предусмотренного п.4 Закона РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности" для принятия решения о регистрации"
(Приложение к письму ВАС Российской Федерации от 10 декабря 1992 г. N С-13/ОП-357)

"Государственная регистрация предпринимателей осуществляется регистрирующим органом в день представления документов либо в 3-дневный срок с момента получения документов по почте. В тот же срок заявителю выдается (высылается по почте) бессрочное свидетельство о регистрации в качестве предпринимателя"
(п. 7 Положения о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, утвержденного Указом Президента РФ от 8 июля 1994 года № 1482)
Извлечения нормативных правовых актов позволяют констатировать различные правовые сроки принятия решений о регистрации. А как показывает практика, регистрация малых предприятий производится в срок от 1 до 3 месяцев. Подобные расхождения и позволяют аппарату чиновников чинить произвол, а нередко идти и на прямое вымогательство при создании малых предприятий. Согласно данным октябрьского (1998 г.) опроса РНИСиНП, на первом месте в числе "пяти" наиболее сложных проблем российских малых предприятий стояла проблема "вымогательства чиновников. 49,3% от числа опрошенных непосредственно сталкивались с данной проблемой8.
В сложившейся ситуации, в целях обеспечения защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательства в целом, и субъектов малого предпринимательства в частности, был принят Указ Президента Российской Федерации от 29 июня 1998 года № 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства", который определил в качестве основных задач органов государственной власти в Российской Федерации при проведении государственной политики развития предпринимательства:
* сокращение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности;
* уменьшение количества государственных органов, осуществляющих лицензирование предпринимательской деятельности, и регламентирование в полном объеме деятельности по лицензированию вышестоящими органами государственной власти;
* четкое разграничение функций по лицензированию, контролю и государственному регулированию между различными органами исполнительной власти.
Разработка предложений по сокращению административных барьеров при организации и осуществлении предпринимательской деятельности и их представление Президенту России была возложена на Правительство Российской Федерации.
3 июля 1998 года Правительство Российской Федерации Постановлением № 697 утвердило Федеральную программу государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 1998 - 1999 годы". Преодоление административных барьеров при создании и функционировании малых предприятий, максимальная легализация деятельности субъектов малого предпринимательства являлись одной из задач программы. Реализация этой задачи являлась одной из приоритетных, наряду с подготовкой законодательных и иных нормативных правовых актов, устанавливающих предельно упрощенный (заявительный) порядок регистрации, лицензирования предпринимательской деятельности и т.д. Выработка рекомендаций по устранению административных барьеров в сфере малого предпринимательства планировалась как одна из мер федеральной программы. Положения по преодолению административных барьеров в части упрощения регистрации субъектов малого предпринимательства должны были стать составной частью Федерального закона "О государственной поддержке малого предпринимательства".
В ходе реализации положения Указа Президента РФ и Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации субъектами Российской Федерации была начата разработка механизма преодоления административных барьеров9. В правовом отношении содержание механизма на региональном уровне урегулировано разработанными субъектами Российской Федерации нормативными правовыми актами.
При разработке механизма преодоления административных барьеров основные усилия субъектов Российской Федерации были направлены на:
* создание благоприятных условий для развития малого предпринимательства в регионах;
* создание комиссий по устранению административных барьеров и определение их прав, обязанностей, основных направлений деятельности;
* упорядочение деятельности органов, осуществляющих контроль и надзор за субъектами малого предпринимательства;
* упорядочение организации и проведения контролирующими органами проверок финансово-экономической и иной деятельности хозяйствующих субъектов малого предпринимательства;
* создание форм Книг регистрации проверок (инспекций) для субъектов малого предпринимательства и определение порядка регистрации и ведения книги;
* разработку иных мер по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства.
Таким образом, механизм преодоления административных барьеров формируется субъектами Российской Федерации.
Августовский кризис 1998 года нанес существенный удар по многим малым предприятиям и практически сделал невыполнимым положения Указа Президента РФ и Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации. Обанкротились многие предприятия, резко уменьшились оборотные средства, сократились рынки сбыта вследствие снижения покупательной способности. В сложившихся условиях экономическая политика государства должна была адекватно среагировать на произошедшие события. Однако у субъектов малого предпринимательства только увеличилось количество проблем. Проблема "административных барьеров", наряду с проблемами нормативно-правового обеспечения деятельности малого предпринимательства, доступа малых предприятий к финансовым ресурсам, поддержки малого бизнеса в целом так и осталась одной из нерешенных.
Результаты опросов предпринимателей РНИСиНП в 1999 году показали, что проблемами текущей деятельности малых предприятий являлись: "..получение лицензии, вымогательство чиновников,...аренда помещений..."10, то есть фактически административные барьеры.
Актуальность проблемы "административных барьеров" была очевидна. Поэтому она явилась объектом обсуждения участниками II Всероссийского съезда представителей малых предприятий, проходившего в октябре 1999 года. Необходимость диалога между органами государственной власти и субъектами малого предпринимательства была очевидна. Так, Министр Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства И.А. Южанов определил "административные барьеры" как "наиболее злободневную проблему"11, оказывающую влияние на развитие малого предпринимательства. Представители малых предприятий - участники съезда поставили проблему "ликвидация существующих административных барьеров" на 3-е место в ряду проблем, мешающих успешному развитию малого предпринимательства12.
Содержание вопроса коллегиально обсуждалось в рамках секции "Бизнес и власть. Технология взаимодействия и общественные объединения предпринимателей". Участники секции в разработанных рекомендациях констатировали: "... десятки контролирующих малые предприятия органов федеральной, региональной и местной власти дублируют функции друг друга и создают необоснованные административные и бюрократические барьеры при регистрации, лицензировании, сертификации, в работе с фискальными органами, в арендных и земельных отношениях, разрешительной практике, торговле... Малый предприниматель практически не сталкивается с государством в ином качестве, кроме как с его контрольно-разрешительной системой.. "13. Определяя желаемое содержание государственной политики в сфере отношений с малым бизнесом, участники пришли к единой точке зрения, что "...необходимым условием такой политики должен стать надежный заслон со стороны государства непрекращающемуся разрастанию административных барьеров" 14.
В итоговом документе II Всероссийского съезда представителей малых предприятий - Концепции "Государственная политика и развитие малого предпринимательства в России" разрастание административных барьеров (регистрация, лицензирование, сертификация, системы контроля и разрешительной практики, регулирование арендных отношений и т.д.) было отнесено к основным факторам, сдерживающим развитие малого предпринимательства. Минимизация административно-разрешительной и контрольной практики определена в качестве одного из направлений поддержки малого предпринимательства в рамках формируемой общей системы государственной поддержки. В целом система должна обеспечить "упрощение государственных регулирующих процедур в отношении малых предприятий (упрощение порядка регистрации, сокращение перечня лицензируемых видов деятельности, унификация административных процедур, минимизация числа согласующих и контролирующих инстанций, упрощение порядка и форм отчетности и др.) 15.
В Резолюции II Всероссийского съезда представителей малых предприятий Правительству Российской Федерации было предложено незамедлительно "обеспечить устранение неоправданных административных барьеров, создаваемых ведомствами в сфере регулирования предпринимательской деятельности, лицензирования, сертификации, избыточного контроля со стороны многочисленных государственных органов" 16.
Правительством Российской Федерации вопрос "преодоления административных барьеров" был рассмотрен в феврале 2000 года и отражен в Постановлении от 14 февраля 2000 года №121 "О федеральной программе государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000 -2001 годы".
В соответствии с положениями Постановления, административные барьеры определены как "проблема, сдерживающая развитие малого предпринимательства", а "преодоление административных барьеров" является одной из задач федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства.
Программой предусмотрен комплекс мероприятий, направленных на реализацию задачи. В их число входит:
* составление исчерпывающего перечня организаций, допущенных к осуществлению контрольных функций и осуществляющих плановые и иные виды проверок деятельности субъектов малого предпринимательства;
* разработка соответствующих нормативных правовых актов, устанавливающих порядок проведения проверок (право доступа в помещение малого предприятия, ознакомление с документами и получение информации; обязанности вручения предписания, ордера или иного документа, удостоверяющего право на осуществление контрольных функций);
* ознакомление с результатами проверки;
* обеспечение права предпринимателя обжаловать результаты проверки;
* установление четких полномочий должностных лиц"17.
Однако, анализ содержания Программы позволяет констатировать отсутствие механизма реализации изложенных мероприятий. Так, достижение иных задач Программы и разрешение поставленных в ней проблем планируется путем реализации конкретно установленных мер, содержащихся в направлениях программы. В рамках какого направления будет решаться задача "преодоления административных барьеров на пути развития малого предпринимательства" - в Программе четко не определено. Возможно, законодатель стремился определить содержание проблемы, вновь подчеркнуть важность ее решения на государственном уровне, и, по мере проработки отдельных вопросов, разработать механизм реализации на федеральном уровне.
Исследование проблемы административных барьеров и ее содержания было бы недостаточно полным без учета перспектив ее разработки федеральными органами власти, которые в настоящий период вытекают из приоритетных задач Правительства Российской Федерации на 2000-2001 годы.
В "Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу", разработанных Министерством экономики и развития Российской Федерации и утвержденных Правительством Российской Федерации, подчеркивается: "...государство должно постепенно отойти от практики избыточного вмешательства в дела бизнеса, что позволит четко очертить сферу государственного регулирования, повысить его эффективность. Будут радикально упрощены регистрация юридических лиц и лицензирование видов деятельности, экспертиза и согласование инвестиционных проектов, будут сняты все административные ограничения на движение товаров, капитала, рабочей силы. Для создания режима максимального благоприятствования для развития бизнеса предполагается радикальное сокращение числа проверяющих и контролирующих органов (в первую очередь для субъектов малого бизнеса), а также ограничение ведомственного нормотворчества".
Достижение целей конкурентной политики Правительства Российской Федерации предполагается путем создания условий для развития производительной деятельности малых предприятий, в том числе за счет устранения административных барьеров входа на рынок, упрощения и стабилизации режима налогообложения, возможности пополнения оборотных средств.
Проблема снижения административного регулирования хозяйственной деятельности и меры по ее реализации выделены в отдельный подраздел основных направлений социально-экономической политики Правительства Российской Федерации18.
Ослабление административного давления на бизнес планируется осуществить путем снижения барьеров входа на рынок, устранения излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности, обеспечение согласованности действий федеральных и региональных органов власти.
Эффективная реализация мер, предусмотренных в "Основных направлениях", в конечном итоге должна:
* упростить процедуру регистрации юридических лиц;
* сократить перечень лицензируемых видов деятельности, сделать его исчерпывающим;
* ввести единый порядок лицензирования на территории РФ;
* упростить процедуру согласования инвестиционной документации (экспертизы);
* упростить систему формальных административных требований к участникам хозяйственной деятельности;
* радикально сократить число органов, имеющих право осуществлять проверку деятельности фирм и применять против них санкции внесудебного характера;
* упорядочить работу контрольных и регулирующих органов;
* ограничить ведомственное нормотворчество;
* сформировать Правительственную комиссию по устранению административных барьеров на пути развития предпринимательства;
* достичь иных целей.
Правительством Российской Федерации спланированы меры и применительно к отдельным направлениям его деятельности. Например, предполагается:
* при развитии финансовых рынков и институтов - устранение административных и налоговых барьеров в целях стимулирования предложения корпоративных бумаг;
* при реформировании здравоохранения - существенное снижение административных издержек в объединенной системе медико-социального страхования;
* в системе трудовых отношений - устранение административных и корпоративных "перегородок";
* в системе градорегулирования и землепользования - упрощение административных процедур согласования новых строительных проектов и получения разрешительной документации; передачу в сферу частного бизнеса работ по землеустройству, измерению объектов с обязательной имущественной ответственностью.
В правовом отношении планируется внесение изменений в Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации".
Политика государства по преодолению административных барьеров поддерживается политиками, учеными, субъектами предпринимательской деятельности. Необходимость и важность решения задачи "преодоления административных барьеров" в сфере малого предпринимательства в Российской Федерации подчеркивалась в ходе различных конференций, семинаров, выступлений.
Например, в своем выступлении на II Всероссийском съезде представителей малых предприятий первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации Н.Е. Аксененко отмечал: "создание малых предприятий, а тем более их функционирование, наталкивается на чиновничий произвол, а нередко и на прямое вымогательство. Малый бизнес все еще слабо защищен в правовом отношении"19.
На Форуме по развитию предпринимательства и предприятий в Российской Федерации, выработавшем политические принципы и рекомендации по национальной политике формирования поддержки и развития малого и среднего бизнеса, констатировалось: "... МСБ (малый и средний бизнес - авт.) требует особой защиты от угроз, возникающих из-за местного монополизма, ... недостатка профессиональных знаний о всех тонкостях законодательной, хозяйственной деятельности и административных правил контроля..."20.
В программных документах политических партий, участвующих в выборах, среди мер по созданию условий для развития малого предпринимательства указывались меры по устранению административных барьеров.
Субъектами Российской Федерации проблема административных барьеров определяется и как важная общественная задача. Так, в Указе Главы Республики Коми от 5 апреля 2000 года №146, утвердившем Положение об общественном совете по малому предпринимательству при Главе Республики Коми, основной задачей Совета21 является "разработка предложений по устранению административных препятствий в вопросах создания и развития субъектов малого предпринимательства".
Вице-мэр, руководитель комплекса экономической политики правительства Москвы В. Шанцев в интервью газете "Бизнес для всех" отмечает: "...Не секрет, что деятельность любого малого предприятия со всех сторон "обвешана" контролерами - легальными и нелегальными, которые вроде бы с нами вместе и в то же время стараются "для себя" ... Перед нами стоит задача - создать и закрепить такой порядок, когда любой человек, который хочет делать дело, чувствовал бы себя комфортно, чтоб он был уверен: власть на его стороне и будет помогать ему делать дело, а не мешать" 22.
С точки зрения российских предпринимателей, непосредственно осуществляющих деятельностью в сфере малого предпринимательства, необходимость решения проблемы также является очевидной. С одной стороны, им непонятно, почему "государство разрешило (законодательно - !) взимать плату с бизнеса за выполнение процедур государственного контроля, учета, регистрации, лицензирования, сертификации и т.п. И ... платить приходиться за каждый миг отношения с государственной властью в их лице."23. С другой стороны, "они (предприниматели - авт.) добиваются, прежде всего, ясной и отчетливой политики: нормальных налогов, условий для бизнес-страта и развития. Нужно не просто воспроизводство, а развитие сектора МСБ. Нужны не декларации и намерения, а их конкретная реализация всей силой государственной машины"24.
В целом участники дискуссий приходят к общему выводу, что "...сокращение бюрократических (следует понимать как "административных" - авт.) препятствий может оказаться более эффективной политикой содействия малому и среднему бизнесу, чем прямые льготы и преференции, включая налоги и государственную помощь малому предпринимательству..."25. С этим согласны и руководители федеральных органов исполнительной власти. Например, Министр Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства И.А. Южанов отмечал, что работа министерства по устранению административных барьеров ".. является основной для нашего министерства, потому что она способна дать наиболее быстрый, наиболее эффективный результат" 26. В основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу" отмечается, что снижение административного и налогового пресса для бизнеса позволит уже на первом этапе получить отдачу от использования краткосрочных ресурсов роста - через повышение производительности труда, загрузку простаивающих жизнеспособных мощностей.
Следовательно, изначальный анализ проблемы позволяет сделать следующие выводы:
* Административные барьеры на пути развития малого предпринимательства определены как "проблема, сдерживающая развитие малого предпринимательства".
* Сокращение и преодоление административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности является не только общественной но и важной государственной задачей (прежде всего "органов государственной власти"), направленной на совершенствование политики в отношении субъектов малого предпринимательства. На федеральном уровне важно обеспечить создание и развитие единой правовой базы, устанавливающей общие правила игры. "..Правительству совместно с предпринимателями необходимо выработать настоящую национальную доктрину развития предпринимательства, в которой основным ядром должен стать малый бизнес" 27.
* Механизм достижения задачи преодоления административных барьеров в Российской Федерации постепенно вырабатывается на региональном уровне, исследованию которого необходимо уделить особое внимание.
* Анализ проблемы "административных барьеров" необходимо осуществлять с учетом международного опыта развития, что позволит избежать повторения многих ошибок и получить более обширный арсенал знаний и умений в данной области. Известно, что одним из секретов эффективности рыночной экономики стран Запада является совершенство ее правовой базы и неукоснительное соблюдение всеми участниками процесса продуманных законов, характеризующихся стабильностью. Российский малый бизнес также нуждается в стабильных долгосрочных законах, обеспечивающих организационные, финансовые и иные приемлемые условия субъекту предпринимательской деятельности.
* Решение проблемы позволит повысить уровень рыночной конкуренции, благоприятно отразится на качестве и условиях продажи продукции, даст толчок для устойчивого развития малого бизнеса в Российской Федерации.

2. Административные барьеры: понятие, содержание
Исследование проблемы "преодоления административных барьеров" невозможно без определения понятия "административные барьеры" и его содержания.
Отметим, что до настоящего времени научной проработки вопросов по проблеме "административные барьеры" не проводилось. В материалах конференций, симпозиумов, на которых рассматривались вопросы предпринимательской деятельности субъектов малого предпринимательства "административные барьеры" определялись как "специфические трудности развития бизнеса, обусловленные несовершенством государственного регулирования и контроля либо сознательным ущемлением интересов малого предпринимательства со стороны государственных органов и отдельных чиновников" 28, или как "субъективные для МСБ "барьеры входа" на рынок, вызванные, прежде всего тем, что действующие правила и механизмы государственного регулирования хозяйственной деятельности "настроены" на относительно невысокие темпы подготовки и принятия решений (бюрократические принципы работы) и оплату из собственных средств бизнесменов труда бюрократов, создающих эти барьеры (которые требуется затем преодолевать бизнесменам самостоятельно)" 29. В целом, "административные барьеры" у субъектов малого предпринимательства ассоциируются с процедурами регистрации, лицензирования, контроля и т.п.
Изначальный анализ нормативных правовых актов позволяет констатировать только одно правовое понятие административных барьеров. В пункте 2.1 Положения о межведомственной комиссии по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства30 определено: административные барьеры - "это действия органов исполнительной власти, выраженные в виде принятия нормативных, распорядительных документов, противоречащих действующему законодательству и нормативным актам Российской Федерации, а также связанные со злоупотреблением и превышением своих полномочий при проведении ими контроля и надзора за деятельностью субъектов предпринимательства"
С изложенным определением можно согласиться с некоторым уточнением ряда его положений.
1. Как представляется, изначально необходимо основываться на толковании слов "администрация" и "барьер". "Администрация" - "органы управления исполнительной власти, а также вообще власти" 31. "Барьер" - "преграждение, препятствие для чего-нибудь" 32.
Полагаем, что применительно к проблеме исследования речь должна идти об искусственно созданных и создаваемых препятствиях, ущемляющих права и интересы субъектов малого предпринимательства.
2. Как следует из определения, под административными барьерами понимаются "действия органов исполнительной власти". Важно отметить, что речь идет о "действиях", выходящих за пределы компетенций и полномочий должностных лиц и осуществляемых в отношении хозяйствующих субъектов малого предпринимательства в течение всего времени осуществления ими предпринимательской деятельности.
Однако, иногда возникают ситуации, когда должностные лица органов исполнительной власти "бездействуют". Это приводит к ситуациям, когда не принимается никаких мер по устранению существующего, но противоречащего законодательству Российской Федерации административного барьера, либо искусственно создается новый барьер.
В подтверждение можно привести следующие примеры. В Краснодарском крае проводилась тотальная паспортизация всех организаций и учреждений, причем за их же средства. Контролирующие органы обеспечивали выполнение постановлений и распоряжений главы администрации в отношении паспортизации, несмотря на их несоответствие федеральному законодательству. Иными словами "бездействовали" в отношении законности нормативных правовых актов, установивших паспортизацию, и совершали "действия", выходящие за пределы их полномочий33.
Один из инспекторов налоговой инспекции три года аккуратно принимал балансовые отчеты одного предприятия. Потом провел его комплексную проверку, "выявил" уйму нарушений и наложил штраф астрономического размера, чем фактически прекратил деятельность предприятия34. В данной ситуации изначальное "бездействие" породило активное "действие". А результат был определен изначально.
3. Указание на "административный" характер отношений субъектов в сфере малого предпринимательства подчеркивает, что эти отношения реализуются в рамках государственной административной политики Российской Федерации.
Особенностью отношений является то, что, с одной стороны, в них участвуют органы государственной власти, с другой - субъекты малого предпринимательства.
Понятие "субъект малого предпринимательства" определено п. 1 ст. Федерального закона от 14 июня 1995 года № 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации".
Применительно же к понятию "органы государственной власти" следует подойти отдельно. Причиной этого являются виды административных барьеров (административные, правовые, экономические, организационные) и различное употребление правового термина "орган" применительно к проблеме преодоления административных барьеров.
В основном нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации содержат понятия "контролирующие органы", "государственные контролирующие органы", "органы контроля и надзора", "контролирующие и лицензионные органы" и т.п.
Например, Распоряжение Мэра Москвы от 16 февраля 1999 года № 116-РМ использует понятие "контролирующие органы". Указ Президента Республики Башкортостан от 9 сентября 1999 года № УП-593 определяет органы как "государственные контролирующие". В Постановлении Главы администрации Рязанской области от 26 апреля 1999 года речь идет об органах "... осуществляющих контрольные и надзорные функции в отношении субъектов малого предпринимательства". Распоряжение Администрации Нижегородской области от 17 июня 1999 года выделяет "контролирующие" и "лицензионные" органы. Постановление Администрации Томской области от 20 июля 1999 года № 279 употребляет термин "органы контроля и надзора, лицензирования, сертификации и иные органы государственного регулирования (далее по тексту - контролирующие органы)".
Не поднимая теоретическую дискуссию, отметим, что указанные органы являются применительно к исследуемой проблеме "органами исполнительной власти". Важно отметить, что в данной ситуации речь должна идти об отдельных чиновниках, которые не только принимают нормативные правовые акты, противоречащие действующему законодательству Российской Федерации, допускают злоупотребления и превышают свои полномочия при проведении контроля и надзора за деятельностью субъектов предпринимательства, но и перекладывают полномочия на структуры предпринимательской деятельности.
4. Определение содержания понятия невозможно без определения области возникновения и существования административных барьеров.
В п. 3.3. Положения о межведомственной комиссии при Правительстве Москвы по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства35 фиксируется, что комиссия координирует работу органов власти города.... по подготовке предложений и проектов правовых актов по вопросам устранения административных барьеров при развитии предпринимательства в областях: "аренды помещений, оформления землеотводов, разрешительной практики и лицензирования, сертификации, регистрации, контроля и другим вопросам, оказывающим существенное влияние на деятельность субъектов предпринимательства".
Почти аналогичное понятие содержится в положении о межведомственной комиссии по преодолению административных барьеров в развитии малого предпринимательства36 Республики Коми, фиксирующее, что комиссия готовит предложения к законодательным и нормативным правовым актам по вопросам устранения административных барьеров при развитии малого предпринимательства в областях: "аренды помещений, оформления землеотводов, разрешительной практики и лицензирования, регистрации, контроля и другим вопросам, оказывающим существенное влияние на деятельность субъектов малого предпринимательства".
Как представляется, более точно области возникновения административных барьеров определены в проекте Положения о межведомственной комиссии по преодолению административных барьеров при организации и осуществлении предпринимательской деятельности, подготовленном в Правительство Российской Федерации Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства Российской Федерации. Пункт 3 Положения позволяет выделить следующие области возникновения административных барьеров:
"* при организации и осуществлении предпринимательской деятельности, в том числе:
* при регистрации субъектов малого предпринимательства;
* лицензировании отдельных видов деятельности;
* сертификации и стандартизации продукции, работ и услуг;
* контроле и надзоре за текущей предпринимательской деятельностью;
* межрегиональном товарообороте;
* размещении заказов для государственных и муниципальных нужд..."
5. Принципиальным моментом при определении понятия является подход к дальнейшему решению проблемы "преодоления административных барьеров. Как представляется, изначально должны решаться проблемы субъектов предпринимательской деятельности, связанные с деятельностью сложившихся систем регистрации, лицензирования, сертификации и стандартизации, контроля и надзора и т.д.
Например, чтобы зарегистрировать малое предприятие, начинающий предприниматель "должен посетить от 20 до 30 инстанций, и получить от 50 до 90 согласований, без которых регистрация невозможна... Услуги по регистрации фирмы "под ключ" специализированными фирмами ... стоят от 400 долл. США (значительная часть этого гонорара является, по сути, лишь легализованной взяткой чиновникам регистрационных органов)" 37.
Изложенное позволяет предложить следующее понятие административных барьеров.
"Административные барьеры - препятствия, возникающие при организации и осуществлении предпринимательской деятельности у субъектов малого предпринимательства, создаваемые отдельными должностными лицами органов исполнительной власти".
Предлагаемое понятие "административных барьеров" является теоретическим и основанным на изначальном анализе имеющихся нормативных правовых актов и информации Ресурсного центра малого предпринимательства.

3. Преодоление административных барьеров
Сокращение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности является, в соответствии с положениями Указа Президента Российской Федерации от 29 июня 1998 года № 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства", основной задачей органов государственной власти в Российской Федерации при проведении государственной политики развития предпринимательства в стране.
Преодоление административных барьеров является одной из задач федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства.
Фактически оно представляет собой совместную деятельность органов государственной власти в Российской Федерации, субъектов малого предпринимательства и структур их поддержки (общественные организации, ассоциации, гильдии, союзы и т.п.), направленную на защиту законных прав и интересов субъектов малого предпринимательства, создание благоприятных условий по развитию малого предпринимательства путем принятия мер по исключению административных барьеров из практики регулирования.
Упрощение государственных регулирующих процедур в отношении малого предпринимательства (упрощение порядка регистрации, сокращение перечня лицензируемых видов деятельности, унификация административных процедур, минимизация числа согласующих и контролирующих инстанций, упрощение порядка и форм отчетности и др.) должно являться составной частью системы государственной поддержки субъектов малого предпринимательства.
Федеральная программа государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000 - 20001 годы, в качестве первоочередной меры в рамках подготовки предложений по преодолению административных барьеров, препятствующих развитию малого предпринимательства, предусматривает "составление исчерпывающего перечня организаций, допущенных к осуществлению контрольных функций и осуществляющих плановые и другие виды проверок деятельности субъектов малого предпринимательства".
С нашей точки зрения, составление "исчерпывающего перечня" практически невозможно, учитывая постоянное совершенствование законодательства Российской Федерации и регионов, специфику направлений деятельности субъектов малого предпринимательства в каждом из них и ряд иных обстоятельств. Например, чтобы выяснить список таких организаций в Республике Башкортостан, вводится "единый реестр государственных контролирующих органов"38. В Постановлении Главы Администрации Астраханской области от 24 ноября 1999 года № 422 "О мерах по упорядочению проведения контролирующими органами проверок деятельности субъектов малого предпринимательства области", несмотря на указание списка основных контролирующих органов, есть примечание: " Постановление ...распространяется на все контролирующие органы, осуществляющие свою деятельность на территории Астраханской области". Следовательно, даже регионы не могут установить "исчерпывающий список" этих органов. Вместе с тем, проведенный первичный анализ позволяет сделать вывод, что в число организаций, допущенных к осуществлению контрольных функций и осуществляющих плановые и другие виды проверок деятельности субъектов малого предпринимательства, как правило, входят те, в ведении которых находятся вопросы:
* регистрации;
* лицензирования;
* землепользования;
* стандартизации, метрологии и сертификации;
* санитарно-эпидемиологического надзора;
* охраны природы;
* налогообложения;
* охраны правопорядка;
* противопожарной безопасности;
* жилищно-коммунального хозяйства;
* градостроительства и архитектуры;
* безопасности дорожного движения;
* торговой деятельности.
В настоящее время деятельность по преодолению административных барьеров активизируется на региональном уровне. Правовой основой деятельности являются положения ст. 34, 74 Конституции Российской Федерации, Конституций, уставов субъектов Российской Федерации, законных и подзаконных нормативных правовых актов.
Конституция Российской Федерации обязывает органы государственной власти при установлении правовых основ единого рынка обеспечивать защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательства.
Реализация положений Указа Президента РФ от 29 июня 1998 года № 730 и Федеральных программ государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации субъектами Российской Федерации позволила разработать механизм преодоления административных барьеров.
Анализ регионального законодательства, имеющейся информации органов исполнительной власти, территориальных управлений МАП России, структур поддержки малого бизнеса позволяет выделить несколько направлений деятельности органов государственной власти, направленных на устранение административных барьеров:
* через применение общих норм законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, устанавливающих статус субъектов малого предпринимательства и направленных на обеспечение защиты их прав и законных интересов;
* через создание советов (комиссий), создаваемых, как правило, при главах администраций, мэрах, администрациях краев, областей, одной из задач которых является "преодоление административных барьеров";
* через создание межведомственных комиссий по устранению административных барьеров, основной целью которых является формирование благоприятных условий для развития предпринимательства путем преодоления административных препятствий, возникающих при организации и осуществлении предпринимательской деятельности39.
Особенностью современного периода является создание межведомственных комиссий по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства при Главных федеральных инспекторах федеральных округов.
Примером может служить деятельность субъектов Российской федерации в Центральном федеральном округе Российской Федерации.
Деятельность в рамках первого направления осуществляется органами государственной власти 7 (семи) областей: Владимирской, Калужской, Московской, Орловской, Рязанской, Смоленской, Тамбовской.
6 (шесть) областей: Белгородская, Ивановская, Курская, Липецкая, Тверская, Тульская области, решают задачу преодоления административных барьеров через созданные советы (общественные, координационные т.п.) по поддержке и развитию предпринимательства.
Межведомственные комиссии по устранению административных барьеров созданы в Брянской, Воронежской, Костромской, Ярославской областях и г. Москве. Отметим, что в г. Москве, наряду с деятельностью Межведомственной комиссии при Правительстве Москвы по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства, действуют Комиссия по проблемам развития ремесленничества и Комиссия по организации подготовки к сертификации систем качества пекарен малой мощности различных форм собственности, которые призваны устранять барьеры в указанных сферах.
Важно отметить, что создание Межведомственных комиссий по устранению административных барьеров в Центральном федеральном округе планируется во Владимирской, Ивановской, Курской, Московской, Тамбовской, Тверской областях.
В этой связи представляется целесообразным остановиться на исследовании правового положения Межведомственных комиссий по устранению административных барьеров, созданных субъектами Российской Федерации.

4. Межведомственные комиссии по устранению административных барьеров: практика регулирования.
Правовой основой для создания межведомственных комиссий по устранению административных барьеров послужил Указ Президента Российской Федерации от 29 июня 1998 года № 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства".
Ранее проблемы, связанные с административными барьерами, решались в соответствии с изложенными выше двумя направлениями деятельности органов государственной власти. Исключением являлся только ряд регионов, учредивших такие комиссии 40.
В настоящий период на региональном уровне сложилась практика создания и деятельности межведомственных комиссий, основные положения которой выражаются в следующем:
* комиссии по устранению (преодолению) административных барьеров, как правило, создаются при Кабинетах министров, Правительствах, Главах администраций, Мэрах, администрациях республик, краев, областей;
* правовое положение комиссий определяется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в которых раскрываются цели, задачи, функции, основные права, процедура деятельности 41.
Исследуя общие положения межведомственных комиссий, важно выделить цели, органы государственной власти субъектов РФ, при которых они учреждены, а также принципы их деятельности.
Цели деятельности комиссий определяются субъектами неоднозначно. К примеру, Нижегородская, Саратовская и Ярославская области в качестве цели определили "формирование благоприятных условий для развития предпринимательства". В Республике Коми целью комиссии является реализация "государственной политики в области развития и поддержки малого предпринимательства, устранения административных барьеров на пути его развития и ускорения рыночных преобразований". В городах Москва и Новосибирск целью комиссии является содействие "преодолению неблагоприятных тенденций при развитии предпринимательства".
Иные субъекты Российской Федерации детализировали цель деятельности комиссии, определив ее как:
* оказание "содействия развитию и поддержке предпринимательства и координации деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих функции по лицензированию, контролю и государственному регулированию предпринимательской деятельности" - Кемеровская область.
* выявление и разработка "предложений по устранению административных барьеров, возникающих перед хозяйствующими субъектами, связанных с деятельностью органов контроля и надзора, лицензирования, сертификации, регистрации и иных органов государственного регулирования (далее по тексту - контролирующие органы) и координации деятельности органов государственной власти ... и органов местного самоуправления" - Костромская область.
* осуществление "координации и обеспечения четкого взаимодействия лицензирующих, налоговых, контрольных, надзорных органов, а также структурных подразделений органов государственной власти и органов местного самоуправления, правоохранительных органов, выполняющих контролирующие функции на территории ... области по отношению к хозяйствующим субъектам (далее - контролирующие организации)" - Ростовская область.
* устранение "административных барьеров, возникающих перед хозяйствующими субъектами, связанных с деятельностью органов надзора и контроля, лицензирования, сертификации, регистрации и иных органов государственного регулирования (далее по тексту - контролирующие органы) и координация деятельности органов государственной власти ... области и органов местного самоуправления." - Томская область.
* устранение "административных барьеров, возникающих как во взаимоотношениях различных подразделений Администрации города между собой, так и во взаимоотношениях различных подразделений Администрации города с гражданами, организациями, предприятиями и учреждениями, а также координация деятельности различных подразделений Администрации города" - Томск.
* организация и совершенствование "системы контроля за деятельностью субъектов малого предпринимательства (СМП) на территории г. Казани, а также координация деятельности контролирующих органов по вопросам проведения проверок СМП" - г. Казань.
Исследуя вопрос об органах государственной власти субъектов РФ, при которых межведомственные комиссии учреждены, необходимо вспомнить выделенные основные направления деятельности по устранению административных барьеров.
Специализированные межведомственные комиссии стали учреждаться после вступления в юридическую силу указа Президента РФ от 29 июня 1998 года № 730. Создавались комиссии при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Уровень органов, учреждающих комиссию, и статус создаваемых комиссий в субъектах Российской Федерации отличается. Это позволяет констатировать приложение к исследованию и предлагаемая схема.

Орган, при котором учреждена комиссия
Статус
Вологодская область
при Администрации
области
-
Кемеровская область
при Губернаторе
области
совещательный орган
Костромская область
при Главе Администрации области
Координационный и совещательный орган
Томская область
при Главе Администрации (Губернаторе) области
координационный и совещательный орган
Москва
при Правительстве
Москвы
-
Новосибирск
при мэрии
Новосибирска
-
Томск
При Мэре
координационный и совещательный орган

С октября по декабрь 2000 года, в основном, создавались межведомственные комиссии при Главных федеральных инспекторах42.
Схема позволяет констатировать, что деятельность межведомственных комиссий имеет совещательную и координационную направленность.
Определение правовой основы деятельности комиссий представляется необходимым и важным. Сложившаяся практика неоднозначно подходит к решению этого вопроса. Основной причиной этого является система органов государственной власти субъекта Российской Федерации и виды нормативных правовых актов, принимаемых этими органами.
В Положениях, определяющих статус комиссий, можно встретить как общее, так и детальное определение правовой основы. Например, в Ярославской области в своей деятельности комиссия руководствуется "действующим законодательством Российской Федерации и Ярославской области" (п.2). Положение о Межведомственной комиссии при Правительстве Москвы по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства устанавливает: "Комиссия в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, правовыми актами Российской Федерации и города Москвы и настоящим Положением". Межведомственная комиссия по преодолению административных барьеров в развитии малого предпринимательства Республики Коми "в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Коми, нормативными правовыми актами Российской Федерации и Республики Коми, настоящим Положением. (п.1.2.)"
Областная межведомственная комиссия по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства Кемеровской области "руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательными актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Кемеровской области, Совета народных депутатов Кемеровской области, постановлениями и распоряжениями Губернатора Кемеровской области и настоящим Положением" (п.1.2). Постоянно действующая комиссия по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства в Костромской области в своей деятельности "руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательными актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Костромской области, решениями государственной Думы Костромской области, постановлениями и распоряжениями главы администрации Костромской области и настоящим Положением" (п.1.2).
В Нижегородской и Саратовской областях Комиссии в своей деятельности руководствуются "Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, законами и иными нормативными актами Нижегородской (Саратовской) области"(п.2). Созданная комиссия Ростовской области "... в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законами Ростовской области, иными нормативными правовыми актами" (п.1.6).
Анализ содержания Положений о межведомственных комиссиях позволяет выделить как общие, так и иные задачи.
Общие задачи можно рассмотреть на основе схемы:


К О М И С С И Я
Брянская обл
Вологодская обл.
Воронеж-ская обл.
Рес-публика
Коми
Москва
Нижегородская обл.
Ново-сибирск
Ростовская обл.
Саратовская обл.
Ярославская обл.
1
Содействие государственной политике (и политике субъекта Российской Федерации) в области поддержки и развития предпринимательской деятельности за счет устранения необоснованных административных барьеров на пути развития предпринимательства.

+

+

+

+

+
(р)

+

2
Координация работы органов власти области, органов местного самоуправления по подготовке предложений (к законодательным и нормативным правовым актам) и проектов правовых актов (законодательных и иных нормативных правовых актов) по вопросам устранения административных барьеров при организации и осуществлении предпринимательской деятельности (в целях развития предпринимательства), в том числе при регистрации субъектов предпринимательской деятельности, лицензировании отдельных видов деятельности, сертификации и стандартизации продукции, работ и услуг, размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

+

+

+
(р)

+
(р)

+
(р)

+
(р)

+

+
3
Обеспечение согласованных действий региональных представительств и структур федеральных органов, региональных и местных органов власти в вопросах устранения административных барьеров при развитии предпринимательства


+

+
(р)

+

+
(р)

+
(р)

+
(р)

+
(р)
4
Координация работы органов исполнительной власти области и органов местного самоуправления (территориальных органов управления, органов городских и районных администраций и контролирующих органов) по предотвращению принятия правовых актов области, устанавливающих необоснованные административные барьеры для (в) развития (и) предпринимательства и ущемляющих законные права и интересы предпринимателей (и предпринимательских структур).

+

+

+
(р)

+
(р)

+
(р)

5
Координация вопросов исследования и обобщение проблем субъектов малого предпринимательства (хозяйствующих субъектов) в области взаимодействия со структурами власти, управления и контроля, рассмотрения спорных вопросов, жалоб и предложений субъектов малого предпринимательства по вопросам устранения административных барьеров.

+

+
(р)

+

+

+
(р)

6
Разработка мероприятий и механизмов устранения административных барьеров при развитии предпринимательства

+

+

+

+
(р)

( + (р) - редакция незначительно изменена)
В качестве иных задач можно выделить следующие:
* "сбор и анализ информации об административных барьерах и разработка предложений для их устранения;
* анализ нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность контролирующих органов, действующих на территории Костромской области, выработка предложений для оптимизации их деятельности;
* информационно-аналитическое обеспечение деятельности Администрации области по вопросам, затрагивающим сферу взаимоотношений с контролирующими органами независимо от их правового статуса и отраслевой принадлежности;
* разработка предложений о разграничении функций по лицензированию, контролю и государственному регулированию между различными органами исполнительной власти" - Томская, Костромская области, г. Томск.
* "сокращение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности (это действия органов исполнительной власти, выраженные в виде принятия нормативных, распорядительных документов, противоречащих действующему законодательству и нормативным актам Российской Федерации, а также связанные со злоупотреблением и превышением своих полномочий при проведении ими контроля и надзора за деятельностью субъектов предпринимательства);
* устранение дублирования контрольных функций различных органов исполнительной власти в отношении субъектов предпринимательской деятельности;
* обеспечение и защита прав граждан в сфере предпринимательства, предоставленных нормативными и законодательными актами Российской Федерации" - Кемеровская область;
* "координация и обеспечение взаимодействия контролирующих организаций для проведения совместных плановых проверок хозяйствующих субъектов на территории Ростовской области согласно утвержденному сводному плану" - Ростовская область;
* "подготовка предложений по развитию приоритетных направлений и форм поддержки малого предпринимательства в рамках реализации региональных и муниципальных программ поддержки малого предпринимательства" - Республика Коми;
* "распространение опыта мирового делового партнерства, информирование других заинтересованных ведомств и комиссий по регулированию социально - экономических отношений в сфере малого предпринимательства" - Вологодская область.

Функции межведомственных комиссий также можно разделить на общие и иные.
Общие функции можно представить в виде схемы:


К О М И С С И Я
Брянская обл
Вологодская обл.
Воронеж-ская обл.
Рес-публика
Коми
Москва
Нижегородская обл.
Ново-сибирск
Ростовская обл.
Саратовская обл.
Ярославская обл.
1
Анализирует деятельность органов исполнительной власти области и органов местного самоуправления (органов и структурных подразделений Администрации области) по вопросам устранения административных барьеров при развитии предпринимательства, с целью исключения дублирования в работе организаций, выполняющих контролирующие функции..

+

+
(р)

+
(р)

+
(р)

+
(р)

+
(р)

+
(р)

+
(р)

+
(р)
2
Организует взаимодействие между органами исполнительной власти области (министерствами, ведомствами, администрациями городов и районов, государственными органами контроля и надзора) и органами местного самоуправления, общественными и предпринимательскими структурами с целью выработки согласованных решений по разработке механизмов и осуществлению конкретных мер по устранению административных барьеров, препятствующих развитию субъектов предпринимательства

+


+
(р)

+
(р)

+
(р)

+
(р)

3
Анализирует и систематизирует предложения организаций и граждан, направленные на устранение административных барьеров при развитии предпринимательства.

+


+

+

+

+
(р)

4
Организует подготовку и проведение экспертизы проектов правовых актов области, затрагивающих интересы субъектов предпринимательства.

+

+

+

+

+

+

5
Вносит (в установленном порядке) предложения по изменению и дополнению нормативно правовой базы, регулирующей деятельность субъектов малого предпринимательства и их взаимодействие с органами власти области, территориальными и федеральными органами управления.

+


+
(р)

+
(р)

+
(р)

+
(р)

6
Направляет на рассмотрение главы администрации области, руководителей отраслевых и федеральных органов, глав райгорадминистраций, руководителей контролирующих органов материалы о проблемах, возникающих в связи с имеющимися административными барьерами, для рассмотрения и принятия решений.

+

+
(р)


+
(р)

+
(р)

+
(р)

7
Рекомендует органам, взаимодействующим с предпринимательскими структурами, и органам местного самоуправления необходимые меры по устранению административных барьеров, препятствующих развитию предпринимательства и подготавливает рекомендации по повышению эффективности мероприятий по устранению административных барьеров."


+

+

+


+
( + (р) - редакция незначительно изменена)
К иным функциям можно отнести:
* разработку проектов и смет расходов финансирования работ по реализации задач комиссии и представление их на рассмотрение комиссии по финансовой и имущественной поддержке малого предпринимательства - Москва;
* предложение органам исполнительской власти области и местного самоуправления методической помощи в осуществлении мер по устранению административных барьеров - Брянская область;
* разработку механизма составления сводных (ежеквартальных, годовых) планов совместных плановых проверок, рассмотрение обобщенной информации о проведении совместных плановых проверок хозяйствующих субъектов контролирующими организациями на территории - Ростовская область;
* подготовку необходимых предложений по упорядочению проведения проверок и контроля деятельности субъектов малого предпринимательства - Ярославская область.
Основные права межведомственных комиссий сформулированы следующим образом:
* заслушивать отчеты (информацию) руководителей органов и организаций, деятельность которых может представлять административные барьеры в развитии предпринимательства (в части создания стимулирующих условий для развития малых форм хозяйствования);
* разрабатывать и вносить в установленном порядке по вопросам устранения административных барьеров, препятствующих развитию предпринимательства, предложения по внесению изменений в действующие правовые акты ... (Республики, края, области);
* готовить и вносить в установленном порядке на рассмотрение Правительства Республики, министерств и ведомств Республики..., администраций городов и районов, государственных органов контроля и надзора проекты правовых актов ..., предложения об отмене правовых актов, препятствующих развитию малого предпринимательства и ущемляющих законные права и интересы субъектов малого предпринимательства;
* привлекать к работе для получения консультаций, анализа и экспертизы по конкретным вопросам, вынесенным на заседания Комиссии, представителей государственных органов контроля и надзора, консультантов, экспертов, юристов, представителей общественных объединений, предпринимателей, ученых и специалистов и при необходимости формировать временные и постоянные рабочие группы по отдельным направлениям работы Комиссии.
* участвовать в разработке порядка формирования сводных (ежеквартальных, годовых) планов совместных плановых проверок хозяйствующих субъектов контролирующими организациями.
Комиссия осуществляет свою деятельность в соответствии с планом (регламентом) работы, принимаемым на заседании комиссии и утверждаемым ее председателем. Планы составляются в произвольной форме и предусматривают наименование мероприятий, срок исполнения и ответственных за исполнение.
Повестка дня для заседаний формируется председателем, исходя из предложений членов комиссии, а также проектов ее решений.
Численный и персональный состав комиссии утверждается, как правило, на основании отдельного документа (постановления Губернатора, администрации области и т.п.).
Председатель Комиссии руководит деятельностью комиссии, председательствует на заседаниях, обеспечивает и контролирует выполнение принятых комиссией решений (организует систематическую проверку исполнения решений комиссии и информирует ее членов о ходе выполнения принятых решений), координирует работу членов комиссии, привлеченных экспертов, временных и постоянных рабочих групп, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на нее задач.
Председатель комиссии имеет заместителя или заместителей, которые в его отсутствие выполняют обязанности по подготовке к проведению и непосредственно ведению заседаний.
Члены комиссии имеют право: выносить на ее обсуждение любые вопросы, относящиеся к ее компетенции, высказывать свое мнение по обсуждаемым вопросам; получать информацию, имеющуюся в распоряжении комиссии; голосовать на заседаниях комиссии. В их обязанности вменяется принимать участие в работе комиссии, но "не делать заявлений и не совершать каких-либо действий от имени комиссии, не имея на это полномочий".
Секретарь (помощник председателя) комиссии осуществляет текущую работу комиссии, координацию деятельности ее членов и подготовку заседаний. Он, осуществляя работу под руководством председателя: оповещает членов комиссии о предстоящих заседаниях; подготавливает материалы к заседаниям и обеспечивает ими членов комиссии; оформляет протоколы и решения, рассылает выписки из протоколов заинтересованным организациям; организует проведение экспертиз документов, представляемых в комиссию; обеспечивает ведение и сохранение документации комиссии и оформляет ее согласно установленному порядку для дальнейшей передачи в архив.
Заседания комиссии проводятся по мере необходимости. Иногда Положения предусматривают конкретные сроки. Так, не реже одного раза в три месяца собирается комиссия в Воронежской области, не реже одного раза в два месяца - в Новосибирске.
О месте и времени проведения заседания члены комиссии и представители сторон, вопросы которых будут рассматриваться, а также лица, привлеченные по инициативе комиссии, уведомляются в установленном порядке.
Заседание комиссии считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины ее членов, включая председателя, либо одного из его заместителей.
Члены комиссии участвуют в работе комиссии лично.
Отдельные регионы практикуют совместные заседания комиссии с общественными советами при органах законодательной и исполнительной власти, общественными организациями (союзами, ассоциациями предпринимателей) и структурами поддержки малого бизнеса, что представляется целесообразным. Например, Межведомственная комиссия по устранению административных барьеров в Алтайском крае проводит заседания совместно с общественными советами при председателе Совета народных депутатов и главе администрации, а также с Союзом предпринимателей. Использование активного участия субъектов малого предпринимательства в заседаниях комиссий для защиты интересов в случае пересечения их деятельности с административными барьерами представляется очень важным.
Заседания комиссии могут быть плановыми и внеплановыми, которые созываются: при получении от члена комиссии аргументированного предложения о созыве комиссии на заседание с перечнем предлагаемых для обсуждения вопросов и дате созыва; по инициативе руководителя субъекта РФ, председателя комиссии - в течение установленного срока после предъявления такого требования.
Межведомственные комиссии, с целью обобщения информации и выработки обоснованных решений, имеют право создавать рабочие группы. Например, комиссия по устранению административных барьеров в Томской области состоит их рабочих групп 43. Члены рабочих групп изучают проблемы административных препятствий, созданных в сфере деятельности субъектов малого предпринимательства, дают ей правовую оценку с целью максимального снижения затрат, времени и средств субъекта при организации и осуществлении им предпринимательской деятельности.
Для получения от территориальных структур федеральных органов власти необходимой информации в комиссии включаются руководители аппаратов полномочного представителя Президента РФ, руководители территориальных структур 44.
Решения комиссии по рассматриваемому вопросу принимаются путем открытого голосования простым большинством голосов от числа членов комиссии, участвующих в голосовании. В случае равенства голосов решающим является голос председательствующего.
В отдельных случаях решения могут приниматься путем опроса.
Решение комиссии выносится с учетом мнения рабочей группы.
Решения комиссии оформляются протоколом, который подписывается председателем либо его заместителем и секретарем комиссии. Протоколы включают несколько разделов: номер, дату, указание председательствующего, состава комиссии и приглашенных, повестку дня, содержание рассмотренных вопросов и формулировку решений.
Особое мнение или несогласие с решением комиссии излагается в приложении к протоколу.
Решения комиссии в основном носят рекомендательный характер для органов субъекта Российской Федерации, в том числе органов местного самоуправления и ведомств. Однако, в некоторых регионах предусматривается их обязательность. Например, в Воронежской, Нижегородской областях "решения, принимаемые Комиссией в пределах ее компетенции, являются обязательными для органов исполнительной власти ... области". В Положении г. Москвы также определено, что "решения, принимаемые Комиссией в пределах ее компетенции, являются обязательными для отраслевых и функциональных органов городской администрации, территориальных органов управления и районных управ, органов городской контрольно-разрешительной системы".
По результатам рассмотрения вопросов исполнителям даются соответствующие поручения, об исполнении которых они докладывают на очередных заседаниях комиссии. При необходимости на основе решений комиссии готовятся проекты постановлений или распоряжений администрации области.
Важным представляется опыт принятия решений через отработку механизма законодательной инициативы, текущей переписки с отраслевыми министерствами и ведомствами на основе анализа подзаконных нормативных правовых актов органов, осуществляющих контрольные и надзорные функции, через выработку предложений для оптимизации их деятельности.
Об эффективности деятельности комиссий нельзя судить однозначно. Исследованные Ресурсным центром материалы по этому вопросу довольно ограничены. Существенным моментом, определяющим эффективность работы комиссий, является факт ограничения сферы деятельности комиссий региональным уровнем. Однако, можно констатировать, что многое зависит от объективных и субъективных факторов.
Например, созданная в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 24.11.1998г. №900 Межведомственная комиссия при Правительстве Москвы по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства не только эффективно устраняет необоснованные препятствия осуществлению хозяйственной деятельности субъектов малого предпринимательства в какой-либо сфере, но и успешно координирует вопросы исследования и обобщения проблем субъектов предпринимательства в области взаимодействия со структурами власти.
В Томской области деятельность комиссии по устранению административных барьеров, созданной при Губернаторе области, оказалась достаточно эффективной. За период с ноября 1999 года по настоящее время благодаря деятельности комиссии: изменен порядок и процедура оформления документов в Томском регистрационном центре, что способствовало устранению очередей при подаче документов на регистрацию; разработано новое Положение о Лицензионной палате Томской области; сокращено количество требуемых заключений и документов при получении сертификатов на пищевую продукцию в ЦСМ; подготовлено и утверждено новое Положение о лицензировании розничной продажи алкогольной продукции, в котором удалось исключить требования пожнадзора, СЭС и муниципалитетов и т.д. На проводимых заседаниях комиссии неоднократно рассматривались как жалобы от предпринимателей и профессионального союза предпринимателей, так и обращения в рамках сотрудничества от органов исполнительной власти, в том числе и прокуратуры. В связи с этим были инициированы проверки в Государственном комитете по экологии, Госэнергонадзоре по Томской области, в Центре санитарно-эпидемиологического надзора в г. Томске, в Томском центре стандартизации, метрологии и сертификации и других. Комиссия тесно взаимодействует с иными комиссиями (федеральными, городскими) по различным вопросам: от совместной выработки решений до разделения сбора и совместного анализа информации по административным барьерам. Дальнейшие планы деятельности комиссий также подтверждают направленность на решение проблемы устранения административных барьеров 45.
Активно участвуют в устранении административных барьеров при развитии предпринимательства Межведомственная комиссия при администрации Вологодской области, Межведомственный совет администрации Хабаровского края. Результатом их деятельности является ряд решений в отношении контролирующих и надзирающих органов по устранению неоправданных административных барьеров 46.
Межведомственная комиссия по преодолению административных барьеров в развитии малого предпринимательства в Республике Коми была создана в январе 2000 года. Комиссия взаимодействует с органами государственной власти Республики, структурами поддержки и непосредственно предпринимателями. Предварительным итогом совместных действий можно считать факт сокращения в Республике Коми количества проверок. На это указывали предприниматели в рамках проведения торжественного мероприятия "Дни малого бизнеса в Республике Коми", которое проходило 30 ноября - 1 декабря 2000 года 47.
Результативно работает Межведомственная комиссия по устранению административных барьеров в осуществлении предпринимательской деятельности на территории Калининградской области 48.
Деятельность же Межведомственной комиссии по преодолению административных барьеров в Нижегородской области, которая положительно оценивалась многими регионами, на рабочем совещании комиссии в ноябре 2000 года признана недостаточно эффективной 49. Созданная в марте текущего года Межведомственная комиссия по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства Саратовской области до настоящего времени так и не провела ни одного заседания50.
Следовательно, исследование нормативных правовых актов, определяющих правовое положение межведомственных комиссий по преодолению административных барьеров, позволяет сделать следующие выводы:
1. Межведомственные комиссии по устранению (преодолению) административных барьеров в основном созданы при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
2. Задачи, функции, права комиссий во многом идентичны. Отдельные моменты статуса определяются региональными особенностями развития конкретного субъекта Российской Федерации.
3. Деятельность комиссий в основном эффективна. Результатами их деятельности является устранение необоснованных административных препятствий, координация вопросов исследований проблем субъектов малого предпринимательства, сокращение количества проверок. Успешный опыт работы имеется у межведомственных комиссий Томской области, г.Москвы, Калининградской области, Республики Коми, Хабаровского края, Вологодской области и др.
4. Существенным моментом, влияющим на деятельность комиссии, является факт ограничения сферы этой деятельности региональным уровнем. Практика подтверждает, что результатов по проблемам ликвидации административных барьеров на федеральном уровне добиться сложно.
Однако, внимания заслуживает опыт принятия решений через отработку механизма законодательной инициативы, текущей переписки с отраслевыми министерствами и ведомствами на основе анализа подзаконных нормативных правовых актов органов, осуществляющих контрольные и надзорные функции, через выработку предложений для оптимизации их деятельности.
5. Субъектам малого предпринимательства, общественным объединениям и структурам поддержки малого бизнеса представляется необходимым участвовать в заседаниях комиссий в целях не только защиты нарушаемых или уже нарушенных прав, но и выработки совместных согласованных решений, влияющих на развитие предпринимательства. В отдельных случаях возможно использование организованных во многих регионах телефонов "доверия", "горячих линий" и т.д.

5. Межведомственные комиссии по преодолению административных барьеров при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах
Особенностью современного периода является факт создания межведомственных комиссий по преодолению административных барьеров при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Вопросы создания межведомственных комиссий по преодолению административных барьеров при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах являются актуальными и рассматриваются на различного рода конференциях. Например, 3 октября 2000 года данный вопрос обсуждался на конференции, проходившей в Конгресс-центре Торгово-промышленной палаты Российской Федерации. Обсуждая тему "Дерегулирование российской экономики: административные барьеры на региональных рынках. Взаимодействие государства и бизнеса в центральном федеральном округе", участники конференции затрагивали и вопрос о возможности создания комиссии при полномочном представителе Президента РФ в Центральном федеральном округе.
Практический механизм решения вопроса уже создан в Приволжском федеральном округе Российской Федерации.
В силу положений п.2 ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти". Правовой основой для принятия решения в отношении создания комиссий являются: Федеральный закон Российской Федерации от 14.06.1995г. № 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации", Указ Президента Российской Федерации от 29.06.1998г. № 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства" и Указ Президента Российской Федерации от 13.05.2000г. № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе".
Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах осуществляют работу, направленную на повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы контроля за исполнением их решений.
Выделение данного положения не случайно, так как именно полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе, обеспечивая реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа, имеет реальные возможности повлиять на федеральные органы государственной власти, должностными лицами которых создаются определенные административные барьеры.
В этой связи, представляется целесообразным выделить отдельные функции полномочного представителя Президента Российской Федерации, изложенные в соответствующем Положении. Например, полномочный представитель ...осуществляет следующие функции 51:
"обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе; ...
организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями; ...
организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации за реализацией федеральных программ в федеральном округе;
согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;...
организует по поручению Президента Российской Федерации проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа;
вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;
взаимодействует с Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации".
Важно выделить и ряд задач полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе 52:
"организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений".
Следовательно, предоставленные Президентом Российской Федерации полномочия представителю в федеральных округах позволяют эффективно устранять административные барьеры при развитии предпринимательства.
Как отмечалось выше, механизм решения вопроса создан в Приволжском федеральном округе. Распоряжением полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе от 18.10.2000г. №13 предписано образовать при главных федеральных инспекторах территорий, входящих в состав округа, консультативные органы - межведомственные комиссии по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства 53.
Основными целями создания комиссий определены: оптимизация регулирования развития предпринимательства, устранения административных барьеров, обеспечения защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательства на территории Приволжского федерального округа.
В округе разработано "Типовое положение о Межведомственной комиссии при Главном федеральном инспекторе ________________________ по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства", в котором определены задачи, функции, компетенция и регламент деятельности комиссии 54.
В настоящий период такого вида комиссии созданы при Главных федеральных инспекторах по Нижегородской, Оренбургской, Кировской областях, по Республике Марий Эл. Планируется создание комиссий при Главных федеральных инспекторах Республики Мордовия.
Следует отметить, что типовое положение является основой для разработки положений о Межведомственных комиссиях. Каждый субъект округа вправе вносить в него изменения, дополнения, обусловленные спецификой развития региона. Например, если в Оренбургской области название комиссии полностью совпадает с предлагаемым типовым положением 55, в Нижегородской области Главным федеральным инспектором утверждено "Положение о межведомственной комиссии при Главном федеральном инспекторе по Нижегородской области "По обеспечению государственных интересов в вопросах регионального развития".
Руководители территориальных управлений МАП России входят в состав этих комиссий. На первых заседаниях межведомственных комиссий рассматривались основные задачи, стоящие перед комиссиями, и механизмы их работы.
Интересен новый опыт Нижегородской области в этом направлении. В рамках созданной межведомственной комиссии при Главном федеральном инспекторе по Нижегородской области выделены 4 направления:
* совершенствование управления государственной собственностью;
* обеспечение государственной экономической политики в области предпринимательства путем устранения административных барьеров;
* обеспечение инвестиционной привлекательности и развития фондового рынка;
* обеспечение единого экономического пространства и свободной конкуренции.
Каждое направление деятельности межведомственной комиссии реализуется в рамках отдельно созданных "Секций". Правовой статус "Секций" определен в утвержденных Главным федеральным инспектором по Нижегородской области Положениях. Руководителями двух направлений являются Директор департамента поддержки и развития предпринимательства администрации Нижегородской области и руководитель территориального управления Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Работа каждой "Секции" проходит под непосредственным руководством Главного федерального инспектора.
Анализ Положения о "Секции" по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства позволяет сделать вывод о том, что ее статус основан на статусе Межведомственной комиссии по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства, созданной распоряжением Губернатора Нижегородской области от 17.06.1999г. № 1051. Однако добавлены две дополнительных задачи: "содействие государственной политике, проводимой Российской Федерацией и Нижегородской областью по поддержке и развитию предпринимательской деятельности, путем устранения необоснованных административных барьеров" и "координация исследования проблем и обобщение вопросов, возникающих при взаимодействии субъектов предпринимательства со структурами власти, управления и контроля" 56. Содержание задач несколько скорректировано. Так, если в Распоряжении речь идет о "координации работы по подготовке предложений и проектов..."57, в Положении уточняется "координация работы территориальных органов федеральных органов власти и органов власти Нижегородской области по подготовке предложений и проектов..."58. Функции "Секции" несколько шире. Если в Распоряжении их две, Положение выделяет 4 дополнительных:
* организация взаимодействия между органами власти различных уровней, общественными и предпринимательскими структурами с целью выработки согласованных решений по разработке механизмов и осуществлению конкретных мер по устранению административных барьеров, препятствующих развитию субъектов предпринимательства;
* анализ и систематизация предложений общественных организаций, отдельных предпринимателей и граждан, направленных на устранение административных барьеров при развитии предпринимательства;
* внесение предложений по изменению и дополнению нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность субъектов предпринимательства и их взаимодействие с органами власти и управления;
* направление на рассмотрение руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководителей отраслевых департаментов областной администрации и руководителей органов местного самоуправления материалов о проблемах, возникающих при развитии предпринимательства, для рассмотрения и принятия решений.
Права комиссии также несколько увеличены. Дополнительно к правам, определенным в Распоряжении, пункт 5 Положения выделяет: право готовить и вносить в установленном порядке предложения по внесению изменений в действующие правовые акты (инструкции, приказы, положения и т.д.) органов, взаимодействующих с субъектами предпринимательства, направленные на устранение административных барьеров; право вносить предложения по устранению административных барьеров, препятствующих развитию предпринимательства, Полномочному представителю Президента в Приволжском Федеральном округе. В особых случаях комиссии могут направлять материалы о проблемах, возникающих в связи с административными барьерами, для рассмотрения и принятия решений в рамках полномочий Представителя Президента.
Заседания "Секции" проводятся по мере необходимости. Руководитель "Секции" создает в ее рамках рабочие группы по актуальным проблемам из представителей территориальных органов федеральных органов власти и управления, общественных организаций, ученых и специалистов. Задачи рабочих групп и порядок их деятельности определяются руководителем "Секции" и согласовываются с Главным федеральным инспектором.
Порядок принятия и оформления решений на проводимых заседаниях "Секции" определяется Положением о межведомственной комиссии при Главном федеральном инспекторе.
Решения Комиссии оформляются Протоколами с указанием "Секции", на которой они были приняты, и подписываются председателем комиссии и руководителем "Секции". Решения являются обязательными для членов комиссии. Отметим, Распоряжением также предусматривалось оформление решений протоколами. Однако решения были обязательными "для органов исполнительной власти Нижегородской области". На основе решений, при необходимости, готовились проекты постановлений и распоряжений губернатора Нижегородской области (п.8). В настоящий период Положение предусматривает, что комиссия имеет право "готовить и вносить в установленном порядке предложения полномочному представителю Президента в Приволжском федеральном округе и руководителю соответствующего субъекта федерации по изменению и дополнению действующих нормативных актов".
Определенный интерес представляет статус "Секции" "Обеспечение единого экономического пространства и свободной конкуренции", возглавляемой руководителем территориального управления Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.
Основными задачами "Секции" определены:
* "анализ исполнения федерального законодательства и координация действий территориальных управлений федеральных органов исполнительной власти по исполнению федеральных законов на территории Нижегородской области как субъекта Российской Федерации в обеспечении единого экономического пространства и свободной конкуренции;
* взаимодействие с органами законодательной власти Нижегородской области как субъекта Российской Федерации с целью обеспечения верховенства Конституции РФ и федерального законодательства над нормативными правовыми актами субъекта РФ;
* обеспечение режима предотвращения, предупреждения и пресечения нарушений федерального законодательства органами исполнительной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления;
* обеспечение исполнения директивных, распорядительных документов Президента РФ (аппарата Президента РФ, Правительства РФ, полномочного представителя Президента в Приволжском федеральном округе);
* изучение опыта формирования и развития конкурентной среды на товарных и финансовых рынках;
* изучение опыта государственного регулирования естественных монополий;
* анализ процессов интеграции собственности".
Работа "Секции" проходит под непосредственным руководством Главного федерального инспектора. Ее руководитель решает оперативные вопросы, выполняет отдельные поручения Председателя комиссии. Заседание "Секции" созывается по мере необходимости председателем комиссии. Решения "Секции" оформляются протоколом и подписываются председателем комиссии.
Таким образом, в рамках одной межведомственной комиссии разделены вопросы преодоления административных барьеров и обеспечения единого экономического пространства и свободной конкуренции.
Как представляется, в сложившейся ситуации взаимодействие с представителями Президента Российской Федерации по вопросу устранения административных барьеров имеет огромное значение. Прямые обращения к представителю Президента Российской Федерации со стороны субъектов малого предпринимательства, структур поддержки, органов исполнительной власти, совместная деятельность в рамках создаваемых комиссий позволят устранять административные барьеры регионального уровня и, частично, возникающие на федеральном уровне.
Однако, наиболее эффективным органом, преодолевающим административные барьеры при организации и осуществлении предпринимательской деятельности, могла бы стать созданная правительственная комиссия. Координируя деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляя анализ нормативной правовой базы и практики деятельности существующих межведомственных комиссий, правительственная комиссия по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства могла бы сформировать наиболее благоприятные условия для развития предпринимательства.

6. Опыт субъектов Российской Федерации в отношении упорядочения процедуры проверок субъектов предпринимательской деятельности
Реализация положений Конституции Российской Федерации, предусматривающих свободу предпринимательской деятельности, государственная политика в области малого предпринимательства должны обеспечить благоприятные и стабильные условия для функционирования экономической деятельности в целом, в том числе и в сфере малого предпринимательства, способствовать его развитию, а также обеспечить защиту прав и законных интересов личности.
Проблема совершенствования государственного контроля за деятельностью субъектов предпринимательства является достаточно острой. С одной стороны, реализация функции обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны здоровья граждан и окружающей среды, природных ресурсов возложена на государство в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Выполнение этих положений осуществляют государственные органы, которые используют предоставленные им полномочия для реализации функций государства. С другой стороны, существующие пробелы в законодательстве приводят к дублированию полномочий органов исполнительной власти, осуществляющих функции контроля и надзора, инициируют порой необоснованные проверки деятельности хозяйствующих субъектов, что создает препятствия для реализации иных конституционных положений - о свободе предпринимательской деятельности, о недопустимости установления препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Отсутствие законодательных актов Российской Федерации, определяющих общие подходы государства к вопросам процедуры контроля в условиях рыночных отношений негативно отражается на деятельности субъектов предпринимательства. Попытка их урегулирования на уровне субъекта Российской Федерации не всегда приводит к положительным результатам. Примером может служить сложившаяся ситуация в Алтайском крае. Постановлением Администрации Алтайского края от 14.06.2000 №475 были определены меры по совершенствованию системы государственного контроля. В частности предусматривалось введение контрольного журнала учета проверок. Территориальным органам федеральных органов исполнительной власти, структурным подразделениям администрации края, органам местного самоуправления и объединениям потребителей на территории края, осуществляющим контрольные функции по отношению к хозяйствующим субъектам, было рекомендовано проведение проверок в плановом порядке в соответствии со своими нормативно-правовыми документами, с выдачей работникам письменного предписания о проведении проверки и внесением замечаний по результатам проверки в контрольный журнал. Утверждались форма контрольного журнала и инструкция по его ведению. Однако постановление было отменено по протесту прокурора.
Административные барьеры, возникающие при организации и осуществлении предпринимательской деятельности, могут быть как объективного, так и субъективного характера. Административные барьеры при проведении проверок во многом определяются мерами государственного регулирования предпринимательской деятельности, то есть субъективны. Их устранение невозможно без реализации государством своей воли, проявляющейся в принятии конкретных нормативных правовых актов. Норма права должна объективно отражать сложившийся уровень общественных отношений в определенной сфере. Отсутствие регулирования или необъективное регулирование порождает конфликтные ситуации.
В процессе своей деятельности субъектам малого предпринимательства постоянно приходится сталкиваться с деятельностью различных министерств и ведомств, множеством нормативных правовых актов, регулирующих определенные общественные отношения в сфере предпринимательской деятельности. В условиях небольшого штата, отсутствия опыта и соответствующих знаний для большинства субъектов малого предпринимательства создаются значительные, а порой и непреодолимые трудности. Усиление давления органов, осуществляющих контрольные и надзорные функции, отсутствие надежного правового обеспечения и защиты предопределяют стиль хозяйствования предпринимателей на грани закона.
Вопрос о жестком давлении государственных контролирующих структур на малый бизнес поднимается субъектами предпринимательства, структурами поддержки малого бизнеса, специалистами на всех уровнях уже не первый год59. Изначально, основные выводы исследований состояния малого бизнеса России применительно к проблеме проверок выражались в следующем. Во-первых, констатировалось, что контрольно-ревизионные функции осуществляют несколько десятков различных контролирующих органов, деятельности которых присущи параллелизм и дублирование функций. Во-вторых, обосновывалось, что формальное выполнение контрольных функций, превращение их в чисто бюрократическую процедуру не оказывало реального влияния на качество товаров и услуг. В третьих, предлагалось четко установить ответственность контрольных органов и их должностных лиц за допускаемые правонарушения.
Указ Президента Российской Федерации от 29 июня 1998 года № 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства"60, в целях обеспечения защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательства определил в качестве одной из основных задач органов государственной власти в Российской Федерации четкое разграничение функций по контролю между различными органами исполнительной власти.
В Резолюции II Всероссийского съезда представителей малых предприятий система контроля определялась как основной фактор сдерживания развития предпринимательства. Правительству Российской Федерации было предложено "обеспечить устранение неоправданных административных барьеров, создаваемых ведомствами в сфере ... избыточного контроля со стороны многочисленных государственных органов"61.. Минимизацию контрольной практики предполагалась выделить в одно из направлений государственной поддержки малого предпринимательства. В качестве первоочередных мер по созданию условий для выживания и развития малого предпринимательства были указаны:
"... определение предельного перечня федеральных и местных органов исполнительной власти и управления, допущенных к осуществлению контрольных функций; регламентных сроков, периодичности и последовательности контрольных проверок малых предприятий различными органами;
* введение совместно с торгово-промышленными палатами в регионах негосударственного реестра проверяющих, контролирующих и инспектирующих организаций и объектов их проверок в малом бизнесе; закрепление жесткого порядка проведения проверок субъектов малого бизнеса, полномочий, обязанностей и ответственности должностных лиц, проводящих проверку; проведение проверок исключительно при наличии оснований на плановой и комплексной основе, либо по сигналам;
* осуществление всех проверок, ..., органами, финансируемыми из госбюджета, только на безвозмездной для предпринимателей основе; установление шкалы возможных наказаний для фискальных организаций;
* закрепление жесткого регламента проведения проверок,... четко определяющего порядок проведения соответствующими органами проверок...;
* определение единого механизма ответственности контролирующих инстанций и должностных лиц за нарушения, допущенные при осуществлении ими контрольных функций и повлекшие за собой потери для деятельности малых предприятий..."62.
Федеральная программа государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000 -2001 годы 63 определила в качестве важнейших мероприятий органов исполнительной власти: составление исчерпывающего перечня организаций, допущенных к осуществлению контрольных функций и осуществляющих плановые и иные виды проверок деятельности субъектов малого предпринимательства; разработку соответствующих нормативных правовых актов, устанавливающих порядок проведения проверок (право доступа в помещение малого предприятия, ознакомление с документами и получение информации; обязанности вручения предписания, ордера или иного документа, удостоверяющего право на осуществление контрольных функций); ознакомление с результатами проверки; обеспечение права предпринимателя обжаловать результаты проверки; установление четких полномочий должностных лиц.
Участники состоявшейся в марте 2000 года Всероссийской конференции представителей малых предприятий, в целях снижения бремени многочисленных проверок, обратились к органам государственной власти с предложением "рассмотреть возможность создания единой государственной структуры, имеющей исключительное право принимать решения о проведении проверок деятельности малых предприятий"64. В обращении к депутатам Государственной Думы Российской Федерации содержалась просьба ускорить рассмотрение и принятие Федерального закона "О защите прав и законных интересов предпринимателей".
В "Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу", разработанных Министерством экономики и развития Российской Федерации и одобренных Правительством Российской Федерации, подчеркивается, что государство должно постепенно отойти от практики избыточного вмешательства в дела бизнеса, четко определить сферу государственного регулирования, повысить его эффективность. Для создания режима максимального благоприятствования для развития бизнеса планируется:
* радикально сократить число органов, имеющих право осуществлять проверку деятельности фирм и применять против них санкции внесудебного характера;
* упорядочить работу контрольных и регулирующих органов;
* ограничить ведомственное нормотворчество.
Проблема устранения административных барьеров при проведении проверок активно обсуждается на конференциях, семинарах, круглых столах, проводимых в субъектах Российской Федерации. Позиция уставших от огромного количества барьеров предпринимателей звучит просто: "Проверяют все, кому не лень, мешают работать, ведут себя грубо". Руководители инспектирующих организаций возражают против плановости проверок, аргументируя это тем, что "не будет внезапности, пропадет и эффективность". Упреком в адрес предпринимателей звучит напоминание об их недостаточном уровне грамотности ("Сами позволяют проверять себя первому встречному")65. Дискуссии продолжаются.
Мониторинг развития предприятий малого бизнеса в Челябинской области, проведенный в сентябре-октябре 2000 года Агентством развития малого бизнеса по заказу Комитета экономики Челябинской области, подчеркивает значимость этой проблемы для субъектов малого предпринимательства. Опрос предприятий, созданных в период с 1992 по 2000 год, установил, что в среднем каждое предприятие проверяют 2,2 раза в месяц. Наиболее часто предприятия проверяются органами пожарного надзора, налоговой инспекции, санэпиднадзора. Указанные органы, с точки зрения предпринимателей, являются "наиболее дорогими органами при проверках..., налоговая инспекция - 34,2% ответов, пожарный надзор - 10,8%, санэпиднадзор - 9,5 процента"66. В целом позиция опрошенных сводится к необходимости продолжения поддержки малого бизнеса со стороны органов государственной власти и упорядочению процедуры контроля.
В настоящий период, как отмечал министр по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства И.А. Южанов на совещании руководителей администраций субъектов РФ по вопросам развития и поддержки малого предпринимательства, "крайне необходим федеральный закон о защите предпринимателей, который четко определит их права на рынках товаров и услуг, в экономическом развитии страны. Нужна также нормативная и законодательная база о ... порядке контроля и проверки малых предприятий"67.
В этих условиях представляются важными систематизация и анализ процессов контроля, в том числе и применительно к проверкам, проводимым органами, на которые возложены функции контроля и надзора.

6.1. Опыт города Москвы
Развитие малого предпринимательства в городе Москве и его результаты в сфере развития рыночных отношений требуют отдельного рассмотрения. Сегодня малый бизнес города дает рабочие места, социально обеспечивает 4,5 млн. человек. Московский малый бизнес, как основа среднего класса, не утратил своей стратегической роли в экономике города. Как заявил Министр Правительства Москвы, руководитель Департамента поддержки и развития малого предпринимательства Е.Егоров: "московский малый бизнес доказал, что его развитие является единственной возможностью создать цивилизованный рынок быстро насытить его товарами и услугами и, главное, обеспечить занятость населения..."68.
Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем интервью, применительно к теме контрольных проверок, отмечал: "...можно вполне здесь опереться на опыт Москвы. Мне кажется, что руководству Москвы удалось найти неплохие решения, связанный с защитой мелкого и среднего бизнеса, в том числе в сфере бесчисленных проверок..." 69.
Правовая база по поддержке малого предпринимательства в городе Москве включает около 200 нормативных правовых актов, принятых региональными органами исполнительной власти 70. Из них важнейшими актами, направленными на устранение административных барьеров при создании и организации деятельности субъектов малого предпринимательства и защиту прав и законных интересов предпринимателей, являются:
* Закон города Москвы от 28.06.1995 г. № 14 "Об основах малого предпринимательства в Москве";
* Постановление Правительства Москвы от 24.11.1998 г. № 900 "О неотложных мерах по поддержке субъектов малого предпринимательства в Москве в условиях финансово - экономического кризиса" (в ред. постановления Правительства Москвы от 19.09.2000 г. № 742);
* Распоряжение Мэра Москвы от 16.02.1999 г. № 116-РМ "О мерах по упорядочению проведения контролирующими органами проверок деятельности субъектов малого предпринимательства Москвы" (в ред. распоряжения Мэра Москвы от 15.03.2000 г. № 271-РМ);
* Распоряжение Мэра Москвы от 24.06.1999 г. № 670-РМ "О первоочередных мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства" (в ред. распоряжения Мэра Москвы от 11.02.2000 г. № 162-РМ);
* Распоряжение Мэра Москвы от 15.03.2000 г. № 271-РМ "О мерах по совершенствованию взаимоотношений контролирующих органов и субъектов предпринимательской деятельности на территории города Москвы" (в ред. распоряжения Мэра Москвы от 05.09.2000 г. № 951-РМ);
* Распоряжение Мэра Москвы от 24.04.2000 г. № 440-РМ "Об утверждении Положения о Департаменте поддержки и развития малого предпринимательства Правительства Москвы";
* Распоряжение Мэра Москвы от 05.09.2000 г. № 951-РМ "О едином бланке направления на проведение проверки субъекта предпринимательской деятельности".
Фиксируя основные условия деятельности субъектов малого предпринимательства в границах Москвы и определяя меры, направленные на стимулирование развития малого предпринимательства в городе, Закон города Москвы "Об основах малого предпринимательства в Москве" предусматривает возможность принятия дополнительных мер по защите личности и собственности в сфере малого предпринимательства.
Законодатель, определяя в статье 1 общую цель закона: "обеспечение и защита прав граждан в сфере малого предпринимательства на инициативное использование своего человеческого потенциала и собственности для осуществления производственной и иной не запрещенной законодательством Российской Федерации деятельности, направленной на удовлетворение потребностей физических и юридических лиц и получение прибыли" 71, в статье 18 фиксирует меры по защите личности и собственности в сфере малого предпринимательства. Содержание статьи предусматривает, что органы власти города Москвы "принимают необходимые меры по пресечению противоправных действий должностных лиц городских органов управления, создающих препятствия для нормальной деятельности субъектов малого предпринимательства и наносящих им материальный и моральный ущерб, в том числе путем предоставления уполномоченному органу, ответственному за проведение единой политики, направленной на поддержку и развитие малого предпринимательства в городе, права возбуждать в судебных инстанциях иски для отмены незаконных решений указанных должностных лиц, препятствующих реализации мероприятий, предусмотренных Комплексными программами или содержащих иные грубые нарушения законодательных актов города Москвы и Российской Федерации по вопросам предпринимательства, привлечения их к административной ответственности, в том числе путем применения штрафных санкций" 72.
Функциональным органом исполнительной власти г. Москвы, обеспечивающим проведение государственной политики в области поддержки и развития малого предпринимательства и устранения административных барьеров при развитии предпринимательства, является Департамент поддержки и развития малого предпринимательства Правительства Москвы. В положении о Департаменте 73 определено, что в качестве его основных задач являются:
* реализация политики Правительства Москвы в вопросах развития и государственной поддержки малого предпринимательства на территории Москвы для обеспечения... эффективных и равноправных взаимоотношений государственных структур и субъектов предпринимательской деятельности на территории Москвы в интересах населения города (п.2.1);
* разработка мероприятий по совершенствованию и упрощению систем ... государственного контроля и надзора за субъектами предпринимательской деятельности (п.2.2);
* разработка и реализация мероприятий по устранению необоснованных административных барьеров при развитии предпринимательства (п.2.5);
* рассмотрение и принятие мер по конкретным вопросам, жалобам и обращениям предпринимателей (п.2.7).
Для достижения поставленных задач Департамент не только осуществляет нормотворческую деятельность74, но и координирует деятельность отраслевых и территориальных органов исполнительной власти города, органов контроля и надзора, а также некоммерческих организаций, в том числе общественных, по вопросам развития малого предпринимательства. Департаментом организуется проведение Межведомственной комиссии при Правительстве Москвы по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства. Пункт 3.14 положения возлагает на Департамент функцию ведения базы данных по проверкам субъектов малого предпринимательства. Департамент наделен правом проводить и инициировать проверки субъектов малого предпринимательства 75.
Постановление Правительства Москвы от 24.11.1998 г. № 900 "О неотложных мерах по поддержке субъектов малого предпринимательства в Москве в условиях финансово - экономического кризиса" было принято в условиях финансового и экономического кризиса в стране. В условиях сокращения количества малых предприятий, ухудшения финансовых показателей, характеризующих их деятельность, Правительство Москвы определило комплекс первоочередных мер, направленных на стабилизацию положения в сфере малого бизнеса города. Стратегия опоры именно на малый бизнес потребовала устранения факторов, оказывающих негативное воздействие на развитие малого предпринимательства в городе. Одним из таких факторов являлось наличие громоздкой системы контролирующих и разрешительных органов, имеющих право на осуществление проверок субъектов малого предпринимательства Москвы.
Постановление установило необходимость упорядочения проверок субъектов малого предпринимательства, проводимых городскими и территориальными контролирующими органами. В соответствии со статьей 2 постановления, проверки финансово-хозяйственной деятельности субъектов малого предпринимательства предусматривалось производить исключительно при наличии оснований на плановой комплексной основе или по сигналам о допущенных нарушениях в присутствии представителя Департамента поддержки и развития малого предпринимательства.
Кроме того, в ходе реализации положения постановления, в Общественно-экспертном совете по малому предпринимательству при Мэре и Правительстве Москве была организована постоянно действующая "горячая линия" для предпринимателей с целью получения информации о должностных злоупотреблениях, волоките, бюрократизме, вымогательстве при решении органами городской власти вопросов регулирования предпринимательской деятельности (т.229-01-79). "Горячая линия" стала дополнительным каналом поступления информации, причем, самой острой и оперативной. И хотя жалобы, в основном, имели анонимный характер, данные звонки позволяли выявить проблемы, требующие безотлагательного решения городскими органами власти.
В целях содействия преодолению неблагоприятных тенденций при развитии предпринимательства, на основании положений Постановления, образовывалась Межведомственная комиссия при Правительстве Москвы по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства. Комиссия имела право готовить и вносить в установленном порядке проекты правовых актов Москвы, а также предложения по внесению изменений в действующие правовые акты Москвы по вопросам устранения административно-бюрократических барьеров, препятствующих развитию предпринимательства. При этом, комиссия имела право заслушивать отчеты отраслевых и функциональных органов городской администрации, административных округов, районных управ, городских контролирующих органов по вопросам, входящим в ее компетенцию. Решения, принимаемые Комиссией в пределах ее компетенции, являлись обязательными для отраслевых и функциональных органов городской администрации, префектур и районных управ, органов городской контрольно-разрешительной системы.
В целях устранения административных барьеров, обеспечения законных прав предпринимателей и сокращения числа необоснованных проверок субъектов малого предпринимательства, 16 февраля 1999 года было выпущено Распоряжение Мэра N 116-РМ "О мерах по упорядочению проведения контролирующими органами проверок деятельности субъектов малого предпринимательства Москвы"76. Распоряжение явилось примером конструктивного подхода к реализации Указа Президента Российской Федерации № 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства".
В соответствии с Распоряжением, в целях сокращения общего числа проверок деятельности субъектов малого предпринимательства, руководители комплексов городского управления совместно с Межведомственной комиссией по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства должны были обеспечить координацию деятельности подведомственных им контролирующих органов.
Предусматривалась обязательность согласований проектов нормативно - правовых актов, касающихся вопросов организации деятельности контролирующих органов, в компетенцию которых входит проведение проверок деятельности субъектов малого предпринимательства Москвы, с Межведомственной комиссией при Правительстве Москвы по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства.
Руководителям подведомственных контролирующих органов поручалось использовать, как правило, форму проведения комплексных совместных проверок. В случае, если общее количество проверок субъекта малого предпринимательства контролирующим органом в течение календарного года превышало два, устанавливалась необходимость согласования очередных проверок с Департаментом поддержки и развития малого предпринимательства.
Распоряжением утверждена форма Книги инспекторских проверок субъекта малого предпринимательства Москвы и установлено, что книга инспекторских проверок субъекта малого предпринимательства Москвы является официальным документом для регистрации всех проверок субъектов малого предпринимательства Москвы, проводимых контролирующими органами. Книга ведется субъектом малого предпринимательства Москвы в течение всего времени осуществления им предпринимательской деятельности. Выдача книги осуществляется при внесении в Реестр субъектов малого предпринимательства Москвы в порядке и на условиях, предусмотренных для выдачи свидетельств о внесении в реестр 77.
По форме книга инспекторских проверок субъекта малого предпринимательства Москвы включает в себя информацию о субъекте малого предпринимательства (полное наименование; административный округ; серию и номер государственной регистрации; орган регистрации и местонахождение организации). Кроме этого, при проведении проверки в книгу вносятся данные о субъектах и объектах проверки: наименование контролирующего органа; дата выдачи и регистрационный номер предписания; фамилия, имя, отчество, должность, номер служебного удостоверения, личная подпись проверяющего и фамилия, имя, отчество, должность, личная подпись сотрудников субъекта малого предпринимательства присутствующих при проверке. Третий блок информации касается процессуальных вопросов: дата начала и окончания проверки; вопросы, подлежащие проверке.
Распоряжение предусмотрело информирование предпринимателей о порядке проведения проверок, в том числе путем проведения семинаров, издания информационно - справочных материалов, создания информационного сервера в Интернет. Департамент поддержки и развития малого предпринимательства должен был также обеспечить предоставление субъектам малого предпринимательства консультаций по основным вопросам предпринимательской деятельности, по обеспечению их личной и имущественной безопасности, отстаиванию интересов в арбитражных и иных судах.
Принятие данного распоряжения упорядочило деятельность контролирующих органов в г. Москве. Субъекты малого предпринимательства, столкнувшись с неправомерными действиями контролирующих органов, могли получить необходимые консультации по созданной "горячей" телефонной линии и в "уполномоченных организациях по представлению квалифицированных юридических услуг". Кроме того, они могли вести учет всех проверок в специализированной Книге, являющейся официальным документом регистрации проверок. Такое законодательное ограничение деятельности контролирующих органов существенно понижало уровень злоупотреблений должностных лиц в ходе проверок.
Распоряжение Мэра Москвы от 24.06.1999 г. № 670-РМ "О первоочередных мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства" предписало Департаменту поддержки и развития предпринимательства, как держателю Реестра субъектов малого предпринимательства Москвы, обеспечить предоставление субъектам малого предпринимательства Москвы адресов территориальных подразделений уполномоченного представителя держателя Реестра в качестве местонахождения субъекта малого предпринимательства. Вопрос предоставления адреса согласовывался с Московской регистрационной палатой. Необходимым условием для предоставления адреса являлось документально оформленное обязательство перед держателем Реестра о вступлении в Реестр после прохождения государственной регистрации.
Распоряжение предусматривало предоставление подведомственными структурными подразделениями и городскими организациями, осуществляющими регулирование деятельности субъектов малого предпринимательства, в Департамент поддержки и развития малого предпринимательства копий всех нормативных документов, включая ведомственные нормативные акты, регулирующие отношения с предпринимательскими структурами, в том числе с субъектами малого предпринимательства, а также порядок проведения проверок и определяющих основания для применения штрафных и иных санкций.
Обязанности по взаимодействию с контрольными органами в рамках проведения проверок субъектов малого предпринимательства и уточнению функций государственного контроля за деятельностью субъектов малого предпринимательства возлагались на создаваемое Управление контроля и координации деятельности территориальных органов поддержки малого предпринимательства. Управление образовывалось в составе Департамента поддержки и развития малого предпринимательства.
Очередным документом, направленным на защиту прав и законных интересов предпринимателей на территории Москвы, явилось распоряжение Мэра Москвы от 15.03.2000 г. № 271-РМ "О мерах по совершенствованию взаимоотношений контролирующих органов и субъектов предпринимательской деятельности на территории города Москвы"78. Распоряжение определило принципы взаимодействия контролирующих органов и субъектов предпринимательской деятельности на территории столицы, упорядочив деятельность в Москве контролирующих органов, а также периодичность проведения ими проверок субъектов малого предпринимательства.
В соответствии с Распоряжением, городским органам контроля и надзора и территориальным подразделениям органов контроля и надзора двойного подчинения предписано осуществлять проведение проверок субъектов предпринимательской деятельности в плановом комплексном порядке. Установлена следующая периодичность плановых проверок субъектов предпринимательской деятельности контролирующими органами:
* субъектов малого предпринимательства, деятельность которых сопряжена с производством продукции либо оказанием услуг, могущих в случае нарушений быть источником непосредственной опасности для жизни и здоровья населения - не чаще 2 раз в год;
* иных субъектов малого предпринимательства - не чаще 1 раза в год;
* производственной деятельности строительных организаций, выполняющих строительно-монтажные работы, и предприятий стройиндустрии, выпускающих строительные материалы и конструкции - с периодичностью, установленной действующими строительными нормами и правилами;
* иных субъектов предпринимательской деятельности - не чаще 2 раз в год.
Группе по координации деятельности инспекций и Совету по координации контролирующих органов по использованию финансовых ресурсов города предписано предусматривать в планах комплексные проверки субъектов предпринимательской деятельности не чаще одного раза в год.
Внеплановые проверки субъектов малого предпринимательства допускаются исключительно на основании конкретной информации о нарушениях, при наличии предписания за подписью руководителя контролирующего органа. На руководителей контролирующих органов, департаментов, комитетов и управлений возложена ответственность за назначение внеплановых проверок и их проведение. Информацию по результатам проверки субъектов малого предпринимательства контролирующие органы должны направлять в Департамент поддержки и развития малого предпринимательства, руководителям соответствующих департаментов и контролирующих органов.
Кроме того, распоряжением утвержден перечень подразделений Правительства Москвы и иных организаций, осуществляющих контрольно-надзорные действия в отношении субъектов предпринимательской деятельности на территории Москвы. Среди 47 организаций: Департамент потребительского рынка и услуг, Департамент продовольственных ресурсов, Департамент государственного и муниципального имущества, Московская лицензионная палата, Московская регистрационная палата, префектуры административных округов, районные управы, и др.
Установлено, что проведение проверок субъектов предпринимательской деятельности контролирующими и надзорными органами, не перечисленными в перечне, запрещается.
Важно отметить, что действие распоряжения не распространяется на правоохранительные органы. УБЭП и налоговая полиция, например, могут приходить к предпринимателям независимо от плановости.
Распоряжением предписано скорректировать механизм выдачи Книги инспекторских проверок. За основу принималась старая форма книги79. Однако, было принято решение выдавать книгу всем субъектам предпринимательской деятельности при проведении регистрационных действий в Московской регистрационной палате.
Согласно распоряжению, для координации деятельности контролирующих организаций в городе в составе Департамента поддержки и развития малого предпринимательства образовывался Центр по координации контрольной деятельности на территории Москвы. На него возлагались следующие функции:
* проведение мониторинга, обобщения информации в отношении контрольных проверок субъектов малого предпринимательства на территории Москвы;
* формирование и ведение единого банка данных проведенных проверок всеми организациями, осуществляющими контрольно-надзорные функции по отношению к субъектам малого предпринимательства на территории Москвы;
* разработка предложений по оптимизации государственного контроля за предпринимательской деятельностью.
Пункт 8 Распоряжения устанавливал, что с 1 июня 2000 года сотрудники городских органов контроля и надзора, по прибытии на место проверки, были обязаны информировать Центр по координации контрольной деятельности о начале проверки. При этом они должны были указывать фамилию, имя, отчество и должность ответственного за проведение проверки, наименование органа, проводящего проверку, и наименование проверяемого предприятия. Сотрудники Центра обязаны были предоставлять проверяющим лицам регистрационный номер проверки. В случае вынесения решения о наложении взыскания на проверяемое предприятие в акте проверки обязательно должен был указываться регистрационный номер, и о виде и размере взыскания информировался Центр80.
В настоящее время Центром ведется активная работа по упорядочению контрольной деятельности на территории г. Москвы, в том числе и по сокращению количества проверок субъектов малого предпринимательства.
Распоряжение предписало разработать единую форму и порядок выдачи бланка предписания81 на проведение проверок. Было установлено, что бланки предписаний на проведение проверок являются документами строгой отчетности и их количество согласовывается с Оперативно-распорядительным управлением Мэра и Премьера Правительства Москвы.
Распоряжение предусмотрело меры, направленные на отмену отчислений от штрафных санкций в пользу контролирующих органов и установление порядка зачисления всех штрафов исключительно в доход городского бюджета. На Департамент поддержки и развития малого предпринимательства и Департамент экономической политики и развития г. Москвы возлагалась обязанность подготовить проекты распорядительных документов (в том числе, с законодательными инициативами) по внесению изменений в городские правовые акты.
Особое внимание структур Правительства Москвы обращалось на обязанность согласования с Общественно-экспертным советом по малому предпринимательству при Мэре и Правительстве Москвы и Межведомственной комиссией при Правительстве Москвы по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства проектов постановлений Правительства Москвы, распоряжений Премьера Правительства Москвы и иных нормативных документов по вопросам регистрации предприятий, лицензирования, сертификации, административной практики и другим вопросам, затрагивающим интересы малого бизнеса Москвы. Руководителям городских органов контроля и надзора предписывалось провести анализ внутренних распорядительных документов.
В целом, распоряжение Мэра Москвы от 15.03.2000 г. № 271-РМ "О мерах по совершенствованию взаимоотношений контролирующих органов и субъектов предпринимательской деятельности на территории города Москвы" создавало значительные преграды для проведения "контроля по собственной инициативе". Акт руководителя на проверку и требование регистрации в Центре, необходимость внесения в книгу соответствующей записи о действиях, регламентация количества проверок и другие факторы являлись правовой преградой в данном случае, так как могли служить основанием для постановки вопроса о нарушении органом проверяющего Распоряжения Мэра.
Распоряжение Мэра Москвы от 05.09.2000 г. № 951-РМ "О едином бланке направления на проведение проверки субъекта предпринимательской деятельности" фактически установило порядок проведения проверок субъектов предпринимательской деятельности.
Распоряжением утверждены и введены в действие на территории Москвы единая форма бланка направления на проведение проверки субъекта предпринимательской деятельности и порядок работы с указанными бланками82.
Обязанности по организации изготовления, учета, хранения и контроля за использованием бланков возлагаются на Департамент поддержки и развития малого предпринимательства Правительства Москвы. Выдача бланков осуществляется Центром по координации контрольной деятельности на территории Москвы представителям контролирующих органов по предъявлению доверенности, оформленной в установленном порядке. Ежегодная потребность в бланках определяется по заявкам органов контроля и надзора. Бланки имеют обязательную защиту от подделки. Конкретным контрольным органам выдаются бланки индивидуальной серии. Департаменту поддержки и развития предпринимательства Правительства Москвы поручено проработать вопрос о возможности использования бланков федеральными контрольно-надзорными органами, осуществляющими проверки субъектов предпринимательской деятельности на территории города Москвы. Введение в Москве единой формы направления на проведение проверки направлено на защиту прав и законных интересов предпринимателей, совершенствование отношений контролирующих органов и предпринимателей на территории Москвы. Субъекты предпринимательской деятельности имеют возможность высказать замечания по итогам проверки, сделав соответствующие пометки на оборотной стороне бланка.
При проведении плановой проверки бланк направления может подписываться руководителем контролирующего органа, его заместителем, либо лицом, ответственным за проведение проверки в соответствии с планом проведения проверок (в том числе при комплексных проверках).
При проведении внеплановой проверки бланк направления подписывается руководителем контролирующего органа либо лицом, его замещающим.
После проведения проверки собственно направление остается в соответствующей контролирующей организации. Отрывной талон к направлению после заполнения контролирующим органом реквизита "штрафные санкции (другие меры воздействия)" направляется в Центр по координации контрольной деятельности. Организациям, использующим бланки при осуществлении контрольно-надзорных функций на территории Москвы, предписано соблюдать периодичность предоставления заполненных отрывных талонов и заблаговременно направлять заявки на допечатку тиража бланков, исходя из прогнозируемой потребности на полгода.
В настоящий период ведется работа по подготовке проекта закона г. Москвы "О контроле за деятельностью предприятий", который предусматривает порядок проведения проверок субъектов предпринимательской деятельности и определяет исчерпывающий перечень контролирующих организаций, действующих на территории города, их правовой статус, объекты контроля, а также общий порядок обжалования действий сотрудников контролирующих организаций.
С целью консолидации усилий федеральных и региональных органов власти по совершенствованию государственного контроля за предпринимательской деятельностью и принятия радикальных мер по упорядочению контрольно-разрешительной деятельности на территории города Москвы проводятся организационные мероприятия по проведению мониторинга реализации контрольно-надзорных функций региональных подразделений ряда министерств Российской Федерации по отношению к субъектам малого предпринимательства. Территориальное управление МАП России по г. Москве и Московской области проводит активную работу в этом направлении
Следовательно, рассмотрение опыта города Москвы позволяет сделать следующие выводы:
1. В отличие от Федерального Закона "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" (но в полном соответствии с предусмотренными в нем возможностями для субъектов Федерации), Закон города Москвы "Об основах малого предпринимательства в Москве", предусматривает возможность принятия дополнительных мер по защите личности и собственности в сфере малого предпринимательства.
2. Закрепление положения о том, что проверки финансово-хозяйственной деятельности субъектов малого предпринимательства должны производиться исключительно при наличии оснований на плановой комплексной основе или по сигналам о допущенных нарушениях в присутствии представителя Департамента поддержки и развития малого предпринимательства, упорядочило процедуру проверок, проводимых городскими и территориальными контролирующими органами. Организация постоянно действующей "горячей линии" для предпринимателей и образование Межведомственной комиссии при Правительстве Москвы по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства активизировали работу в отношении проверок субъектов малого предпринимательства.
3. Сокращению общего числа проверок деятельности субъектов малого предпринимательства способствовали:
* координация деятельности городских контролирующих органов;
* обязательность согласований проектов нормативно - правовых актов, касающихся вопросов организации деятельности контролирующих органов, в компетенцию которых входит проведение проверок деятельности субъектов малого предпринимательства Москвы;
* использование формы проведения комплексных совместных проверок и установление необходимости согласования очередных проверок с Департаментом поддержки и развития малого предпринимательства, если общее количество проверок субъекта малого предпринимательства контролирующим органом в течение календарного года превышало два;
* утверждение формы Книги инспекторских проверок субъекта малого предпринимательства как официального документа для регистрации всех проверок субъектов малого предпринимательства Москвы;
* информирование предпринимателей о порядке проведения проверок, в том числе путем проведения семинаров, издания информационно - справочных материалов, создания информационного сервера в Интернете.
4. Систематизация всех нормативных документов, включая ведомственные нормативные акты, регулирующие отношения в части проведения проверок и определяющие основания для применения штрафных и иных санкций, а также создание Управления контроля и координации деятельности территориальных органов поддержки малого предпринимательства имели цель - укрепить взаимодействие с контрольными органами в рамках проведения проверок субъектов малого предпринимательства и уточнить функции государственного контроля за деятельностью субъектов малого предпринимательства.
5. Распоряжение Мэра Москвы от 15.03.2000 г. № 271-РМ "О мерах по совершенствованию взаимоотношений контролирующих органов и субъектов предпринимательской деятельности на территории города Москвы" упорядочило деятельность контролирующих органов, а также периодичность проведения ими проверок субъектов малого предпринимательства путем:
* установления перечня подразделений Правительства Москвы и иных организаций, осуществляющих контрольно-надзорные действия в отношении субъектов предпринимательской деятельности на территории Москвы;
* закрепления положения, что проведение проверок субъектов предпринимательской деятельности контролирующими и надзорными органами, не перечисленными в перечне, запрещается.
* определения периодичности плановых проверок и регламентирования отношений при проведении внеплановых проверок субъектов малого предпринимательства столицы, входящих в Реестр;
* выдачи Книги инспекторских проверок всем субъектам предпринимательской деятельности при проведении регистрационных действий в Московской регистрационной палате;
* создания Центра по координации контрольной деятельности на территории г. Москвы;
* создания условий для уточнения положений внутренних распорядительных документов городских органов контроля и надзора и разработку мер по отмене отчислений от штрафных санкций в пользу контролирующих органов и установления порядка зачисления всех штрафов исключительно в доход городского бюджета.
6. Распоряжение Мэра Москвы от 05.09.2000 г. № 951-РМ фактически установило порядок проведения проверок субъектов предпринимательской деятельности.
Введение в действие на территории Москвы единой формы бланка направления на проведение проверки субъекта предпринимательской деятельности и процедуры ее использования способствовало повышению эффективности защиты прав и законных интересов предпринимателей, совершенствованию отношений контролирующих органов и предпринимателей на территории Москвы.
Особого внимания заслуживает решение вопроса о возможности использования бланков федеральными контрольно-надзорными органами, осуществляющими проверки субъектов предпринимательской деятельности, а также работа по подготовке проекта закона г. Москвы "О контроле за деятельностью предприятий".
6.2. Опыт иных субъектов Российской Федерации
В настоящее время контрольные и надзорные функции в отношении субъектов предпринимательства осуществляют различные органы государственной власти. На федеральном уровне таких организаций - 52 83. Количество аналогичных органов в субъектах Российской Федерации различно. Например, в Томской области количество контролирующих организаций более 40, без учета их подразделений в районах области84. На территории Хабаровского края 37 таких организаций85.
В субъектах Российской Федерации органы, осуществляющие контрольные и надзорные функции, представлены как:
a) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти: Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, Государственного комитета по стандартизации и метрологии, Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации и т.д.;
b) органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации: комитеты по управлению имуществом, здравоохранения, ветеринарии и государственной ветеринарной инспекции, по труду и социальному развитию и т.д.;
c) органы, уполномоченные органами местного самоуправления: контрольные инспекции, отделы торговли, сферы обслуживания и защиты прав потребителей, комитеты экономики, регистрации и т.д.
Выполнение функций органами, осуществляющими контрольные и надзорные функции, проводится на основании федеральных законов86, Кодексов Российской Федерации87, иных нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней88. Механизм проверок устанавливается ведомственными нормативными актами: инструкциями, положениями, приказами и т.д.
Реализуя контрольные и надзорные функции, органы государственной власти осуществляют проверки по самым различным вопросам. Это и соблюдение стандартов, правил, технических норм в различных сферах деятельности предпринимателя, проверка финансово-хозяйственной, внешнеторговой деятельности, выявление и пресечение правонарушений, проверка финансово-хозяйственной деятельности и т.д.
Необходимость такой деятельности очевидна. Например, мониторинг развития предприятий малого бизнеса в Челябинской области, проведенный в сентябре-октябре 2000 года Агентством развития малого бизнеса по заказу Комитета экономики Челябинской области, показал, что при проверках обычно нарушения обнаруживаются и официально регистрируются. На это указали - 56,9% руководителей малых предприятий. Несколько меньше - 39,7% указывают на то, что нарушения не выявляются. Лишь 3,3% опрошенных лиц ответили, что нарушения были обнаружены, но официально не зарегистрированы 89. Анализ ситуации в г. Кемерово позволяет констатировать, что по результатам проведенных в 2000 году 26212 проверок субъектов предпринимательства, выявлено 15478 нарушений 90.
Статистические данные о правонарушениях позволяют констатировать, что в настоящий период ставить вопрос об отмене проверок не представляется возможным.
Однако существует и другая статистика. По оценке экспертной группы, работавшей под руководством профессора МГУ Виталия Тамбовцева, по заказу ИНП "Общественный договор", "на сегодняшний день ...кроме государственных контрольных органов существуют еще примерно 4 тысячи коммерческих, также занимающихся надзором и проверками от имени государства. Примерно 800 из них заняты в системе обязательной сертификации. 1000 - это всевозможные испытательные лаборатории, без заключения которых ни одна фирма не получит разрешения на работу. Около 100 экспертных организаций, аккредитованных Гостехнадзором. Столько же - Минздравом. Несметное количество компаний официально зарегистрировано при государственных регистрирующих и лицензирующих органах"91. Составленная В. Тамбовцевым таблица демонстрирует посещаемость предприятий представителями контролирующих органов.


Таблица посещений малых предприятий представителями контролирующих органов
(в % от опрошенных)



Реже 1 раза в год


Ежегодно


Ежеквартально


Ежемесячно



Чаще 1
раза в месяц



"Не
помню"



Итого

Пожарный надзор
19,9
30,4
36,7
6,6
2,8
3,6
100
СЭС
30,4
25,5
19,9
15,7
4,2
4,3
100
Регистрационная палата
63,6
19,9
3,1
0,7
1,0
11,7
100
Лицензионная палата
55,6
24,5
7,0
2,1
1,7
9,1
100
Архитектурное управление
70,6
10,1
3,5
1,4
0,7
13,7
100
Налоговая инспекция
15,4
30,4
27,6
8,4
14,0
4,2
100
Милиция
35,7
16,4
15,7
11,2
14,0
7,0
100
Таможенники
69,6
4,9
2,8
2,4
1,7
8,6
100
Пенсионный фонд
43,4
28,3
15,4
4,2
1,7
7,0
100
Рэкет
35,0
1,4
8,7
34,3
2,8
17,8
100

Количество и время проведения проверок конкретного предприятия не регламентируется. Показательна в этом отношении цифра, прозвучавшая на II Всероссийском съезде представителей малых предприятий: "одну из фирм за год умудрились проверить 420 раз"92.
Наибольшее число нареканий со стороны субъектов малого предпринимательства вызывает и то, что штрафы по результатам проверок налагаются непосредственно сотрудниками, осуществляющими проверки, либо начальниками соответствующих служб. Материалы по проверкам на административную комиссию не передаются. Имеются случаи, когда торговые предприятия проверяют даже сотрудники ГИБДД.
Малыми предприятиями высказывается много претензий к противопожарной службе, требующей производить установку дорогостоящих автоматических противопожарных систем, не всегда обоснованных и непосильных в финансовом плане для предпринимателей. Кроме того, пожарная охрана и центр санэпиднадзора выдают заключения на ограниченный срок, например, в г. Находка - на три месяца, по истечении которых предприниматели должны получить новое заключение, вновь произвести оплату услуг этих государственных органов93.
Это позволяет ставить вопрос об упорядочении деятельности органов государственной власти при проведении проверок. Механизм этой деятельности постепенно разрабатывается на уровне субъектов Российской Федерации. Предпринимаемые меры освещены в обзорах Ресурсного центра малого предпринимательства "Исследование административных барьеров", "Межведомственные комиссии по преодолению административных барьеров". В частности, представляется эффективной деятельность межведомственных комиссий по преодолению административных барьеров, призванных координировать деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации с целью выработки согласованных решений и осуществления конкретных мер по устранению административных барьеров, препятствующих развитию субъектов предпринимательства. Практику применения журналов, книг инспекторских проверок многими субъектами Российской Федерации также можно считать позитивной, так как это позволяет установить цель, основания, результаты проверок94.
Разработку совместных мероприятий по вопросам, связанным с упорядочением контрольных проверок, могут осуществлять органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Они имеют реальную возможность рекомендовать контролирующим органам и органам местного самоуправления проводить работу по упорядочению деятельности по проведению проверок. Данное положение содержится, например, в п.4 Постановления Губернатора Челябинской области от 27 марта 2000 года "О мерах по упорядочению проверок субъектов малого предпринимательства контролирующими органами".
В отдельных случаях, субъектами уточняется орган исполнительной власти, координирующий эту деятельность, либо содержание проверок. Например, пунктом 1.2 Указа Президента Республики Бурятия от 12.07.1999 №157 "Об упорядочении контроля за деятельностью субъектов малого предпринимательства на территории Республики Бурятия" поручено Бурятскому центру стандартизации, метрологии и сертификации разработать и согласовать с заинтересованными органами "Порядок проведения проверок".
Пункт 3 Постановления Главы администрации Костромской области от 22 декабря 2000 года №50895 фиксирует: "рекомендовать контролирующим органам областного и федерального подчинения, органам местного самоуправления муниципальных образований Костромской области провести работу по упорядочению проведения плановых проверок деятельности субъектов предпринимательской деятельности, используя форму проведения совместных проверок".
Представляется важным остановиться на отдельных позитивных моментах практики субъектов Российской Федерации применительно к процедуре проверок.
Установление точного количества организаций, осуществляющих функции контроля и надзора на уровне субъекта Российской Федерации, является первостепенной задачей. Без ответа на вопрос: с кем осуществлять взаимодействие, сложно представить его содержание.
Позитивная практика регионов в этом направлении наработана. Например, в Хабаровском крае, во исполнение распоряжения Главы администрации Хабаровского края от 30.05.2000 г. № 372-р96, Дальневосточным территориальным управлением МАП России сформирован Реестр организаций, осуществляющих контрольно-надзорные функции за деятельностью субъектов малого предпринимательства на территории Хабаровского края. Обобщение практики работы контролирующих органов позволило провести работу по упорядочению системы проверок финансово-хозяйственной деятельности субъектов малого предпринимательства и недопущения их дублирования.
Логическим завершением этого процесса может быть фиксирование списка организаций в одном из нормативных актов субъекта Российской Федерации, как это сделано в г. Москве.
Иногда регионы определяют перечень контролирующих организаций применительно к определенной сфере регулирования. Например, в Костромской области усилиями создаваемой рабочей группы планируется создать справочник о контролирующих организациях и их полномочиях в сфере потребительского рынка97.
Практическую помощь в установлении точного перечня организаций, осуществляющих функции контроля и надзора на уровне субъекта Российской Федерации, могут оказать территориальные подразделения МАП России, которые в настоящий период активно осуществляют деятельность по ограничению и регламентации количества проверок частных предприятий.
Важной представляется практика отдельных регионов по сбору, анализу и обобщению информации (включая ведомственные нормативные правовые акты) о проверках субъектов малого предпринимательства органами, осуществляющими функции контроля и надзора на территории субъекта Российской Федерации.
Реализация этой функции возлагается на один из органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Например, в Челябинской области сбор, анализ и обобщение информации о периодичности проверок субъектов малого предпринимательства на территории области контролирующими органами и принятие мер по упорядочению проверок, возложен на комитет экономики администрации области98. Пункт 5 Постановления Главы администрации Хабаровского края фиксирует: "... контролирующим органам, действующим на территории Хабаровского края, для обеспечения деятельности Межведомственного совета в месячный срок представить в комитет по экономике администрации края копии нормативных правовых документов, включая ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие порядок проведения проверок"99
Проверка нормативных правовых актов с позиций их соответствия федеральному законодательству и общим требованиям подготовки и вступления в юридическую силу, с точки зрения соблюдения прав и свобод предпринимателей, способствуют установлению законного порядка проведения проверок.
Установление точного количества контролирующих организаций и анализ нормативных правовых актов, определяющих их статус, позволит определить подходы к решению проблемы дублирования деятельности таких организаций при проведении проверок. В настоящий период, при проверке субъектов предпринимательства организации часто дублируют друг друга. Например, государственный контроль и надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов осуществляется органами государственной санитарно-эпидемиологической службы, органами государственной ветеринарной службы, органами государственной хлебной инспекции, органами государственной инспекции по торговле, качеству товаров и услуг и защите прав потребителей, а также органами, осуществляющими государственный надзор в области стандартизации и сертификации.
Правильность применения контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов контролирует налоговая инспекция, налоговая полиция, госторгинспекция, правоохранительные органы.
Налоговое законодательство - налоговая инспекция и налоговая полиция100.
В случае избыточности организаций, осуществляющих контрольные и надзорные функции, и наличия в их деятельности элементов дублирования, субъект Российской Федерации имеет право принять решение в отношении подчиненных органов исполнительной власти, либо выйти с предложением в отношении деятельности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти.
Решение вопросов координации действий территориальных структур федеральных органов исполнительной власти возможно эффективно проводить через полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. В этих целях возможно информировать Главных федеральных инспекторов в регионах о выявленных актах и действиях, соглашениях или согласованных действиях федеральных органов исполнительной власти в регионе, органов исполнительной власти региона и местного самоуправления, направленных на ограничение свободы предпринимательства, предоставлять информацию по конкретным вопросам нарушений процедуры проверок и т.д.
Разработка нормативных правовых актов, устанавливающих содержание процедуры проверок в субъектах Российской Федерации является особенностью современного периода. Как правило, такие акты содержат положения, устанавливающие особенности проверок. Во многих нормативных актах субъектов Российской Федерации предусматриваются статьи, рекомендующие или обязывающие контролирующие органы ограничить общее количество проверок проводить плановые и внеплановые проверки. Например, пунктом 1 Указа Президента Республики Бурятия от 12.07.1999 №157 "Об упорядочении контроля за деятельностью субъектов малого предпринимательства на территории Республики Бурятия" руководителям контрольных органов предложено "... проверки проводить исключительно на плановой, как правило, комплексной основе одновременно с другими контрольными органами или по сигналам о допущенных нарушениях". Пункт 6 Постановления Главы администрации Хабаровского края от 03.10.2000 г. № 342 предусматривает "... контролирующим органам, действующим на территории Хабаровского края, провести работу по упорядочению проведения проверок финансово-хозяйственной деятельности субъектов малого предпринимательства, и осуществлять их, как правило, на плановой комплексной основе или при наличии оснований (сигналов) о допущенных нарушениях"101. Постановлением Главы администрации Костромской области от 22 декабря 2000 г. предписывается "руководителям областных органов контроля и надзора осуществлять проведение проверок субъектов предпринимательской деятельности в плановом порядке или по сигналам о допущенных нарушениях. В случаях проведения внеплановых проверок субъектов предпринимательской деятельности на основе конкретной информации о допущенных нарушениях оформлять соответствующие направления" 102.
Иногда фиксируется общая фраза "...установить, что проверки деятельности субъектов малого предпринимательства осуществляются исключительно в порядке, установленном действующим законодательством".103
Представляется правильной практика привлечения структур поддержки малого бизнеса и непосредственно предпринимателей к разработке нормативных правовых актов, а также согласования принимаемых правовых актов с территориальными органами федеральной исполнительной власти Российской Федерации.
Представляется целесообразным повышать уровень нормативных правовых актов, например, путем принятия областных законов. Примером может служить проект областного закона Ростовской области №73-ЗС от 10 мая 2000 г. "О проверках хозяйствующих субъектов на территории Ростовской области". Данный закон не только определяет содержание законодательства о деятельности контролирующих организаций, но и порядок проведения проверок хозяйствующих субъектов, права и обязанности, а также ответственность хозяйствующих субъектов и должностных лиц контролирующих организаций, и иные принципиальные положения.
Правовые аспекты и механизм организации плановых, комплексных проверок субъектов малого предпринимательства нами частично исследовалась при рассмотрении опыта г. Москвы. Как правило, такие проверки должны проводиться не чаще 1-2 раза в год и проводиться контролирующими органами, функции которых по многим вопросам взаимосвязаны.
Существуют различные точки зрения в отношении возможности проведения плановых, комплексных проверок.
Есть мнение, что проведение комплексных проверок не оправдано и малоэффективно, так как практическая реализация этого положения представляется достаточно сложной. Наличие самостоятельной правовой базы у каждого контролирующего органа служит для обоснования данной точки зрения. Действительно, налоговые органы проводят проверки в соответствии с налоговым законодательством по одному или нескольким налогам с периодичностью в среднем 1-2 проверки в год. Органами внутренних дел, в соответствии с положениями законодательства, проверки проводятся в любое время суток с периодичностью, необходимой для пресечения противоправной деятельности субъекта предпринимательства. Каждая контролирующая служба имеет свой план работы, который, как правило, не согласовывается с другими органами. Планировать и проводить проверки без координации их с другими органами объективно проще.
Однако, имеющаяся несогласованность действий территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов, уполномоченных органами местного самоуправления осуществлять контрольные действия, приводит к ситуациям, когда в один и тот же день на малом предприятии может проводиться до трех проверок. Причем проверка проводится по одному и тому же блоку вопросов: наличие сертификатов, выполнение температурных режимов и сроков хранения продуктов, наличие договоров аренды на землю, помещение (применительно к торговой точке)104. А может ли малое предприятие, имеющее в штате нескольких специалистов, затрачивать большой объем рабочего времени на постоянное проведение проверок?
Имеющаяся практика регионов доказывает возможность организации плановых, комплексных проверок. Так, в Приморском крае комплексные проверки торговых предприятий проводятся представителями органов санэпиднадзора, Инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей, Управления по налогам и сборам по Приморскому краю, Лицензионной палаты, Дальневосточной оперативной таможни. В ходе комплексных проверок проверяются наличие финансовых, товарно-транспортных и иных документов, сертификатов качества и соответствия на реализуемый товар, учет и ведение трудовых книжек и т.д.105
Организацию плановых, комплексных проверок возможно реализовать не только через установление правовой нормы, но и соглашение между проверяющими органами. Положительная практика такой деятельности имеется в регионах. Например, в большинстве районов Читинской области органы местного самоуправления разрабатывают совместные мероприятия и проводят совместные проверки субъектов предпринимательской деятельности106.
Идею проведения совместных комплексных проверок поддерживают большинство контролирующих органов, считая их результаты более эффективными. Осуществляемая при этом координация проверяющих органов позволяет не только упорядочить процедуру контроля, но и значительно ослабить давление на субъекты малого предпринимательства, создавая условия для собственно предпринимательской деятельности.
Плановость, комплексность проверок, а также регламентация процедуры их проведения позволит сократить злоупотребления со стороны представителей органов, выполняющих контрольные и надзорные функции, которые в настоящий период являются одним из главных факторов, оказывающих негативное воздействие на сферу предпринимательства. Проводимый анализ обращений предпринимателей к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации показывает, что направленность обращений предпринимателей в первую очередь связана с превышением полномочий должностными лицами федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, нарушениями прав арендаторов и порядка проверок.
По оценке многих субъектов предпринимательской деятельности и территориальных управлений МАП России107, проводимые органами исполнительной власти проверки, в основном, являются инструментом для решения собственных финансовых проблем.
В этой связи обращают на себя внимание факты, когда контролирующие органы фиксируют незначительные, мелкие нарушения, осуществляя проверки с периодичностью два-три раза в месяц, что наводит на мысль о субъективном отношении к объектам проверки.
В качестве основных причин такой ситуации субъектами Российской Федерации выделяются: отсутствие бюджетного финансирования ряда контролирующих органов, вынуждающих их должностных лиц "зарабатывать" себе средства самостоятельно; низкий уровень заработной платы сотрудников контролирующих организаций; "добросовестность и инициатива" ряда сотрудников, стремящихся выполнить все требования многочисленных инструкций и указаний, без правового их анализа и размышлений.108
В целях сокращения злоупотреблений, возможно установить запрет проведения проверок лицам, не имеющим соответствующих знаний в этой области. Как показывает практика, со стороны органов исполнительной власти и местного самоуправления при проведении проверок отмечаются факты неправильного оформления актов проверок, протоколов об административных правонарушениях. Как правило, при проверках в основном предъявляются служебные удостоверения, практика предъявления направлений и предписаний практически отсутствует.
Важное значение имеет информирование предпринимателей о порядке проведения проверок и консультирование по спорным вопросам, возникающим в ходе проверок, как одно из направлений деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Представляется верным фиксировать положения об этом в принимаемом нормативном правовом акте, как это зафиксировано в п.7 Постановления Главы администрации Хабаровского края. Пункт фиксирует: "...Комитету по экономике администрации края совместно с контролирующими органами, осуществляющими проверки субъектов малого предпринимательства, обеспечить информирование предпринимателей о порядке проведения проверок и консультирование по спорным вопросам, возникающим в ходе проверок"109.
Пункт 6 Указа Президента Республики Бурятия от 12.07.1999 №157 "Об упорядочении контроля за деятельностью субъектов малого предпринимательства на территории Республики Бурятия" обязывает Комитет по поддержке и развитию малого предпринимательства, Фонд поддержки малого предпринимательства информировать предпринимателей о порядке осуществления проверок путем проведения семинаров, издания информационно-справочных материалов, создания телефонной "горячей" линии.
Реализация положений нормативных правовых актов позволяет выработать необходимые рекомендации предпринимателям, ознакомить их с правами и обязанностями должностных лиц контролирующих органов. В качестве положительного примера можно привести памятку предпринимателя, подготовленную специалистами Департамента потребительского рынка и ценовой политики мэрии г. Краснодара, при содействии муниципального некоммерческого фонда "Краснодарский городской фонд поддержки и развития предпринимательства", муниципального унитарного предприятия "Краснодарское агентство делового развития", общественного экспертного совета при мэрии г. Краснодара по малому предпринимательству110.
Информационный справочник правового обеспечения предпринимательской деятельности в Ленинградской области позволяет не только ознакомиться с правовым положением контролирующих органов, но и оказать практическое содействие предпринимателю при регистрации и ликвидации хозяйствующих субъектов, лицензировании отдельных видов деятельности хозяйствующих субъектов, регулировании трудовых отношений и т.п.111
Эффективность таких мер подтверждается результатами мониторинга развития предприятий малого бизнеса в Челябинской области, проведенного в сентябре-октябре 2000 года Агентством развития малого бизнеса по заказу Комитета экономики Челябинской области. Выводы мониторинга доказывают, что наиболее эффективными мерами по устранению неправомочных действий при проверках наибольшее число ответивших считают создание "горячей телефонной линии" - 31,4 %, регулярное информирование о полномочиях правоохранительных органов - 29,1%, создание при объединениях предпринимателей специальных органов - 27,7%.
Вопросы проверок рекомендуется обсуждать на проводимых съездах представителей малого бизнеса, научно-практических конференциях, семинарах, круглых столах. Рассмотрение вопросов возможно путем выделения их в отдельный блок или в рамках специально создаваемых секций. По итогам работы рекомендуется оформлять решения и направлять их в адрес органов государственной власти субъекта Российской Федерации, полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральном округе и непосредственно органам государственной власти Российской Федерации. Важно правовым путем добиваться законности деятельности государственных контролирующих органов по отношению к субъектам рынка, причем любое двоякое или неоднозначное толкование законодательных, нормативных правовых актов должно толковаться на пользу субъектам рынка.
Положительный опыт этой работы имеется в ряде регионов. Например, состоявшийся 17 октября 2000 года в г. Новосибирске "Круглый стол" был посвящен вопросам взаимоотношений контролирующих органов и предпринимателей Новосибирской области. Выступления представителей Новосибирской торгово-промышленной палаты (НТПП), органов власти и предпринимателей позволили прийти к выводу о необходимости ограничений и регламентации проверок предприятий со стороны контролирующих органов. Принятые решения: о совершенствовании законодательства области применительно к закреплению разграничения сфер влияния контролирующих органов; о возможности участия экспертов НТПП в проведении плановых и неплановых проверок предприятий - членов НТПП и Торговой гильдии; о реализации программы ТПП России по введению Реестра надежных деловых партнеров; о введении в практику выдачи направлений представителю контролирующей организации при осуществлении проверок не только учитывают специфику региона, но и позволяют создать благоприятные условия для развития предпринимательской деятельности.
Следовательно, опыт субъектов Российской Федерации доказывает возможность оказания эффективного содействия субъектам малого предпринимательства при проведении деятельности по упорядочению процедуры контроля.
Анализ работы в данном направлении доказывает как позитивную роль контроля, так и проблемы, связанные с недостатками законодательной базы, недостаточной четкостью механизма контроля.
Необходимость систематизации и экспертизы существующих правовых актов очевидна, так как позволит, определив правовое поле процедуры проверок, не только усовершенствовать ее, но и обеспечить надлежащее выполнение конституционных положений органами государственной власти и субъектами предпринимательской деятельности.
Организация плановых, комплексных проверок возможна как через установление правовой нормы, так и через заключение соглашений между проверяющими органами.
Особое внимание следует уделять информированию предпринимателей о порядке проведения проверок и их консультированию по спорным вопросам, возникающим в ходе проверок.
6.3. Журнал, книга инспекторских проверок субъектов малого предпринимательства
Упорядочению проверок деятельности субъектов малого предпринимательства на уровне субъектов Российской Федерации во многом способствовало введение контрольных журналов учета (регистрации) проверок контролирующих органов субъекта предпринимательства, книг инспекторских проверок.
Основными целями введения журналов и книг проверок являлись совершенствование государственного контроля за ведением хозяйственной деятельности, устранение административных барьеров в развитии предпринимательства и исключение возможности для злоупотреблений со стороны работников структур, осуществляющих контрольные функции по отношению к субъектам хозяйственной деятельности. Посредством введения журналов, книг планировалось обеспечить защиту прав и законных интересов субъектов малого предпринимательства, скоординировать деятельность контролирующих органов, упорядочить и систематизировать проверки субъектов малого предпринимательства.
Правовая основа, регламентирующая процедуру введения журналов и книг проверок, различна. В основном, субъекты Российской Федерации предусматривали такие положения в общих нормативных правовых актах. Например, форма книги инспекторских проверок субъекта малого предпринимательства Астраханской области установлена Постановлением Главы администрации Астраханской области от 24.11. 1999 г. № 422 "О мерах по упорядочению проведения контролирующими органами проверок деятельности субъектов малого предпринимательства области". Форма журнала регистрации проверок на территории Кемеровской области утверждена Постановлением Администрации Кемеровской области от 16.03. 2000 года №17 "О создании областной межведомственной комиссии по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства". Книга инспекторских проверок в Вологодской области введена на основании Постановления Губернатора области от 30.03.2000 г. № 263 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии малого предпринимательства Вологодской области". В Ивановской области журнал учета проводимых проверок контролирующими органами рекомендовано ввести в соответствии с Постановлением Правительства Ивановской области от 07.08. 2000 г. № 36-п "О поддержке развития малого предпринимательства в Ивановской области"112.
Предварительное согласование проектов нормативных правовых актов с руководителями органов контроля и надзора региона позволило избежать противоречий в толковании положений принимаемого акта. Интересен опыт Челябинской области в этой сфере. Введенный на территории области журнал учета проверок содержит обращение к руководителям малых предприятий и частных предпринимателей. Обращение содержит положения о том, что постановление113 согласовано с руководителями государственных органов контроля и надзора, определен перечень этих органов с указанием их должностных лиц и контактных телефонов. Особое внимание предпринимателей обращено на то, что в случае отказа представителей контролирующих органов вносить записи в журнал они могут сообщить об этом в Центр поддержки и развития предпринимательства при Комитете экономики администрации области.
Практику согласования формы журнала проверок с организациями, осуществляющими контрольные функции на своей территории, применили Кемеровская, Челябинская области и иные субъекты Российской Федерации.
Утверждая форму журнала, книги инспекторских проверок, нормативные акты для субъектов предпринимательской деятельности рекомендуют ввести ее в практику своих подразделений114. В отдельных случаях, субъектам предпринимательской деятельности "...предлагается... для учета и регистрации всех проверок, проводимых контролирующими органами, ввести Книгу инспекторских проверок субъекта предпринимательской деятельности"115.
Наряду с положениями о введении на своей территории книг, журналов проверок, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации содержат положения о статусе документа, процедуре его тиражирования, выдачи, и т.д.
Журнал, книга учета инспекторских проверок, как правило, являются официальными документами для регистрации проверок субъектов малого предпринимательства контролирующими органами. Указания об этом содержатся в нормативных правовых актах, вводящих в действие форму журнала, книги. Например, пунктом 4 Указа Президента Республики Бурятия от 12.07. 1999 г. № 157 "Об упорядочении контроля за деятельностью субъектов малого предпринимательства на территории Республики Бурятия"116 установлено, что "...Книга инспекторских проверок субъектов малого предпринимательства на территории Республики Бурятия является обязательным официальным документом для регистрации всех проверок, проводимых контролирующими органами..". Постановление Главы администрации Астраханской области от 24.11. 1999 г. № 422 фиксирует: "...книга инспекторских проверок субъекта малого предпринимательства Астраханской области (далее - книга проверок) является официальным документом для регистрации всех проверок субъекта малого предпринимательства области, проводимых контролирующими органами..."117. Аналогичные нормы предусмотрены в нормативных актах Астраханской, Брянской, Вологодской, Кемеровской областях.
Следует отметить, что отдельные субъекты устанавливают ограничения на использование термина "всех проверок". Так, Указ Президента Республики Бурятия от 12.07. 1999 г. № 157, употребляя термин, уточняет: "...кроме органов, осуществляющих оперативно - розыскную деятельность"118.
Представляется важным указание в нормативном правовом акте положения, что "Книга инспекторских проверок не может заменить ведение других необходимых документов"119.
Законодательством субъектов Российской Федерации предусматривается, что журнал, книга проверок ведется субъектом малого предпринимательства. Иногда в нормативном акте указывается "в течение всего времени осуществления им предпринимательской деятельности"120.
Ведение журнала, книги проверок субъектом малого предпринимательства осуществляется при условии его внесения в Реестр субъектов малого предпринимательства121 субъекта Российской Федерации.
В отдельных субъектах Российской Федерации устанавливается порядок ведения журнала, книги. Например, порядок ведения журнала регистрации проверок объектов потребительского рынка и бытовых услуг с перечислением организаций, осуществляющих проверки, установлен в городе Кемерово постановлением №125 от 16.10.2000 года.
Контролирующим органам и органам местного самоуправления "рекомендуется проводить работу по упорядочению деятельности по ... внесению записей в журнал, книгу проверок".122 Им рекомендуется "принять документы, обязывающие сотрудников контролирующих органов при осуществлении субъектов малого предпринимательства делать необходимые записи в книгу инспекторских проверок"123, "принять соответствующие нормативные акты, определяющие порядок взаимодействия с субъектами малого предпринимательства при проведении инспекторских проверок и внесении записей в Книгу проверок"124, "принять нормативные акты и издать приказы, определяющие порядок взаимодействия с субъектами предпринимательства при проведении инспекторских проверок и внесения записей в Книгу проверок"125 .
Иногда положения нормативных актов предусматривают положения "предложить контролирующим органам при осуществлении проверок делать отметку в Книге регистрации проверок"126. Такая формулировка с позиций субъектов малого предпринимательства представляется недостаточно корректной. Поэтому на круглом столе в Новосибирской области, проходившем 17 октября 2000 года по вопросу "Взаимоотношения контролирующих органов и предпринимателей Новосибирской области", было принято решение обратиться с просьбой к Главе администрации Новосибирской области об изменении приведенной редакции текста. Вместо формулировки "предложить" внести формулировку "...обязать контролирующие органы при осуществлении проверок ..."127
Формы журналов и книг, как правило, содержат несколько блоков информации. В обобщенном варианте128 они могут быть представлены следующим образом:
1. наименование с указанием нормативного правового акта, утверждающего форму журнала, книги;
2. информацию о субъекте малого предпринимательства (полное наименование; город, район, административный округ; серию и номер свидетельства о государственной регистрации; орган и дату регистрации; местонахождение организации);
3. нормативные правовые акты, регламентирующие отношения по введению в действие журнала, книги на территории субъекта Российской Федерации, порядку их издания, заполнения, хранения и уничтожения.
4. данные о субъектах и объектах проверки:
* наименование контролирующего органа;
* дата выдачи и регистрационный номер документа о проведении проверки;
* фамилия, имя, отчество, должность проверяющего с указанием номера служебного удостоверения, личная подпись;
* фамилия, имя, отчество, должность сотрудников субъекта малого предпринимательства, присутствующих при проверке, личная подпись.
5. Данные, отражающие процессуальные аспекты проведения проверки:
* дата начала и окончания проверки;
* цель проверки и вопросы, подлежащие проверке;
* выявленные нарушения, номер акта и дата его составления;
* наложенное взыскание.
Отдельные регионы провели различие между книгой инспекторских проверок и журналом учета (регистрации) проверок. По содержанию книга инспекторских проверок предполагает наличие дополнительной информации для субъекта малого предпринимательства, призванной, в конечном итоге, содействовать его ознакомлению с правовой основой деятельности контролирующих органов применительно к процедуре проверок. В качестве примера, можно привести содержание книги учета проверок субъекта хозяйственной деятельности Белгородской области, зарегистрированной администрацией области. Структурно она включает:
"... Инструкцию по ведению книги
Журнал учета регистрации проверок
Постановление главы администрации Белгородской области
Методическое пособие
Проверка налоговой инспекцией
Проверка налоговой полицией
Проверка органами милиции
Проверка органами государственного пожарного надзора
Проверка Антимонопольным комитетом
Контроль за охраной труда
Проверка обществом защиты прав потребителей
Проверка Госторгинспекцией
Проверка органами Санэпиднадзора
Проверка органами Госстандарта
Проверка органами местного самоуправления
Проверка органами Пенсионного фонда..."129
Об эффективности введения книги в настоящий период нельзя судить однозначно.
С нашей точки зрения, журнал, книга позволяют решить важную задачу защиты прав предпринимателей. Кроме того, ведение журнала, книги позволяет выделить круг лиц, прибегающих к самостоятельным проверкам. Например, 19.12.2000 г. проводилась контрольная закупка товаров работником милиции у предпринимателя Г.И.Л. Нарушений со стороны предпринимателя не было обнаружено. Как впоследствии было установлено, полномочий на контрольную закупку проверяющий не имел130.
Следовательно, в целях совершенствования государственного контроля за ведением хозяйственной деятельности, устранения административных барьеров в развитии предпринимательства и исключения возможности для злоупотреблений со стороны работников структур, осуществляющих контрольные функции по отношению к субъектам малого предпринимательства, субъекты Российской Федерации используют журналы, книги инспекторских проверок.
Журнал контроля является одной из мер по упорядочению проведения контролирующими органами проверок деятельности субъектов малого предпринимательства.
Наиболее эффективной формой поддержки субъекта малого предпринимательства является Книга инспекторских проверок, так как ее содержание позволяет объективно оценить правовую сторону проведения проверки контролирующим органом и субъектом малого предпринимательства.
Заключение
Важнейшим условием создания благоприятных условий для развития предпринимательства является коррекция форм государственного вмешательства в экономику, отказ от избыточного бюрократического регулирования и повышение эффективности действий государственной власти в тех сферах, где ее участие абсолютно необходимо.
Выделив одним из главных направлений деятельности органов государственной власти "освобождение предпринимателей от административного гнета" 131, Президент Российской Федерации В.В. Путин подчеркнул, что государство должно последовательно уходить от практики избыточного вмешательства в бизнес.
"Наша важнейшая задача - научиться использовать инструменты государства для обеспечения свободы - свободы личности, свободы предпринимательства, свободы развития институтов гражданского общества" 132.


Приложение № 1. Административные барьеры при развитии предпринимательства

1.1 Правовые основы государственной политики Российской Федерации в отношении преодоления административных барьеров

1.2 Основные направления социально - экономической политики Правительства РФ по преодолению административных барьеров

1.3 Механизм преодоления административных барьеров субъектами Российской Федерации


1.4. Извлечение из "Основных направлений социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу"
Снижение административного регулирования хозяйственной деятельности.
Важнейшим условием создания благоприятного предпринимательского климата в России является коррекция форм государственного вмешательства в экономику, отказ от избыточного бюрократического регулирования и повышение эффективности действий государственной власти в тех сферах, где ее участие абсолютно необходимо.
Основная задача, которую призвано решить дерегулирование экономики - ослабление бюрократического давления на бизнес, повышение уровня экономической свободы для всех участников хозяйственной деятельности. Решение этой задачи предполагает принятие следующих ключевых мер: снижение барьеров входа на рынок; устранение излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности; обеспечение согласованности действий федеральных и региональных органов власти.
Для устранения барьеров входа на рынок необходимо:
1. Упростить процедуру регистрации юридических лиц.
Процедура государственной регистрации должна преследовать цели учета, сбора и распространения информации о юридических лицах, основываться на принципе "одного окна" и уведомительного характера (но с введением обязательной ответственности учредителей за несоблюдение федерального законодательства о регистрации). Необходимо сформировать реестр юридических лиц, информация из которого должна быть общедоступной и может быть получена в любой точке страны.
2. Резко сократить перечень лицензируемых видов деятельности, сделать его исчерпывающим.
Новая редакция Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" должна содержать единый перечень всех видов деятельности, подлежащих лицензированию. Лицензирование целесообразно замещать, где только возможно, стандартизацией, аккредитацией и аттестацией, независимой потребительской экспертизой.
3. Ввести единый порядок лицензирования на территории РФ. Унифицировать объем и формы документации, представляемой в местные и региональные инстанции при регистрации, лицензировании видов бизнеса и контроле качества поставляемых товаров и услуг, утвердив их соответствующими актами Правительства.
4. Упростить процедуру согласования инвестиционной документации (экспертизы). Необходимо законодательно ввести процедуру, базирующуюся на принципе "одного окна": инвестор подает документы в территориальное управление единой экспертно-согласующей инстанции, которая подготавливает полный пакет документов, занимается перепиской и получением согласований со всеми специализированными согласующими органами. Срок согласования (включая проведение всех необходимых по закону экспертиз) должен ограничиваться шестью месяцами. Законодательно должно быть подтверждено право инвестора на возмещение по суду ущерба, понесенного вследствие нарушения законного порядка проведения экспертизы (например, невыдачи заключения в установленный срок). Введение принципа "одного окна" необходимо также для регистрация сделок с недвижимостью.
Для устранения излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности требуется принять следующие меры:
1. Значительно упростить систему формальных административных требований к участникам хозяйственной деятельности;
2. Радикально сократить число органов, имеющих право осуществлять проверку деятельности фирм и применять против них санкции внесудебного характера;
3. Упорядочить работу контрольных и регулирующих органов. Необходимо исключить практику дублирования проверок (путем нормативного сокращения уполномоченных органов, процессуального упрощения отстаивания прав физических и юридических лиц в суде против органов государственной власти и управления, а также с помощью особых организационных механизмов);
4. Ограничить ведомственное нормотворчество.
Для институционального (административного) обеспечения программы дерегулирования предлагается:
1. Формирование координационного межведомственного института по дерегулированию и дерегламентации хозяйственной деятельности на федеральном уровне (Правительственная комиссия по устранению административных барьеров на пути развития предпринимательства);
2. Создание механизмов представления интересов граждан и организаций на федеральном и местном уровнях, в т.ч. через механизм саморегулируемых профессиональных ассоциаций, обеспечение открытого доступа граждан и организаций к информации о готовящихся к принятию законодательных и нормативных актах;
3. Проведение ревизии существующих нормативных актов, регламентирующих хозяйственную деятельность. В частности, предлагается в ходе ревизии таких нормативных актов специально проверять их на возможность принятия ответственными лицами произвольных решений; также необходима проверка положений нормативных актов, предоставляющих возможность закрытия бизнеса.
4. Перевод порядка проведения проверок, определение полномочий надзорных и контрольных органов с ведомственного на уровень закона с четким определением прав хозяйствующих субъектов по обжалованию процедуры проведения и результатов проверок;
5. Максимальное разделение функции регулирующих и надзорных органов. Деятельность, контроль над которой осуществляется соответствующими государственными органами иными средствами, не должна подлежать лицензированию, что позволит избежать двойного регулирования;
6. Проведение анализа практики лицензионной деятельности министерств и ведомств на предмет наличия при них лицензионных, экспертно-лицензионных и иных центров, являющихся фактически внебюджетными фондами и аккумулирующими дополнительно взимаемые с соискателей лицензии средства. Установление в законодательном порядке для органов, финансируемых за счет соответствующих бюджетов, обязательности осуществления контрольных и надзорных процедур на безвозмездной основе, в том числе для целей лицензирования.
Фундаментом политики дерегулирования, естественным и жестким пределом избыточной активности должностных лиц и органов государственной власти могло бы стать введение в Конституцию нормы, закрепляющей правовой принцип: для государственного органа, организации, должностного лица все, что не предусмотрено законом, запрещено.


Приложение № 2. Административные барьеры: понятие, содержание, механизмы преодоления

2.1 Актуальность проблемы

2.2 Понятие административных барьеров

2.3 Общие причины возникновения и существования административных барьеров

2.4 Возможные общие пути преодоления административных барьеров

2.5 Предполагаемые механизмы преодоления

Приложение № 3. Межведомственные комиссии по преодолению административных барьеров


3.1 Механизм преодоления административных барьеров

3.2. Анализ уровня и времени принятия нормативных правовых актов в отношении комиссий по устранению административных барьеров
Округ
Субъект РФ
Комиссия
"К"
Принявший орган
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Центральный федеральный округ
Брянская область
К
Администрация



Владимирская область




Воронежская область
К
Глава администрации



Ивановская область
при ГФИ



Калужская область




Костромская область
К
Глава администрации



Курская область




Московская область




Тамбовская область



стр. 1
(всего 4)

СОДЕРЖАНИЕ

>>