стр. 1
(всего 3)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ
ГУМАНИТАРНО-ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ ЦЕНТР
"СТРАТЕГИЯ"














КОРРУПЦИЯ И БОРЬБА С НЕЙ:

РОЛЬ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА













НОРМА
САНКТ-ПЕТЕРБУРГ
2000
Книга издана в рамках программы, реализованной при поддержке фонда National Endowment for Democracy (USA)





Коррупция и борьба с ней: роль гражданского общества/Под ред. М.Б.Горного, СПб, Норма, 2000, 272 с.



ISBN 5-87857-040-8



Книга посвящена проблеме предотвращения коррупции с помощью гражданских инициатив. Здесь анализируется ситуация с коррупцией в России, в частности в Санкт-Петербурге и Ленинградской области , Украине. Особое внимание уделяется коррупции в ходе избирательных кампаний и в бюджетном процессе. Обсуждается роль гражданского образования в усилении общественного участия в антикоррупционной деятельности. Приведены конкретные примеры участия структур гражданского общества в процессах предотвращения коррупции.
Она будет полезна лидерам некоммерческих организаций, депутатам различных уровней, специалистам, разрабатывающим законодательнве акты.




ББК 66.3 (2 Рос) 3
























СОДЕРЖАНИЕ


М.Б.Горный. Вместо введения ............................................................................... 3
Коррупция в России, Украине и Санкт-Петербурге: общие сведения ........................7
А.С.Быстрова, М.В.Сильвестрос. Коррупция в современной России: социальное явление, инструмент политики, социальная проблема... (основные понятия, исследовательский подход) ............................................................................................................7
И.А.Пидлуска. Проблема коррупции в Украине: пути гражданского противодействия
коррупции и сокращения коррупционных возможностей .......................................... 26
Б.В.Волженкин. Коррупция как социально правовое явление, юридические
понятия и характеристики .................................................................................. 34 В.Л.Васильев. Психологический анализ факторов, определяющих развитие коррупции,
теневой экономики и организованной преступности в России ..................................... 42
Я.Костюковский. Коррупция как инструмент организованной преступности .................. 49
В.Л.Римский. Потери от коррупции ....................................................................... 53
И.Н.Барыгин, А.И.Денисов, Ю.А.Черкасова. Общественное мнение горожан
о проблемах коррупции в Санкт-Петербурге ........................................................... 57
Коррупция во время избирательных кампаний ................................................... 62
Н.Л.Жданова. Административный ресурс в рамках предвыборных кампаний:
новый вид коррупции ........................................................................................ 62
А.С.Минаков. Выборы губернатора Ленинградской области: технологии и коррупция ...... 68
А.В.Шустов. Понятие "грязные избирательные технологии": незаконно или неэтично?..... 75
О.В.Курносова. Коррупция на выборах .................................................................. 79
В.А.Ачкасов. "Независимые" кандидаты в избирательных кампаниях 1998-1999гг.:
факторы выживания .......................................................................................... 82
Нарушения избирательного законодательства ..................................................... 93
М.Б.Горный. Нарушения избирательного законодательства, связанные с
коррупцией (опыт руководителя избирательной кампании объединения) ....................... 93
Л.П.Красовская. Нарушения федерального избирательного законодательства при
проведении выборов в Санкт-Петербурге .............................................................. 96
А.А.Ливеровский. О полномочиях Санкт-Петербургской избирательной комиссии .......... 101
М.Н.Кудилинский. Административная ответственность за нарушения избирательного законодательства: перспективы и правоприменения .............................................. ..109
В.Г.Киселев. Правовые аспекты юридической ответственности субъектов
избирательного процесса .................................................................................. 112
Коррупция в бюджетном процессе .................................................................... 118
О.Л.Покровская. "Резервные фонды" депутатов Законодательного Собрания
Санкт-Петербурга - благо для округа или источник коррупции?................................. 118
Т.И.Виноградова, А.Ю.Сунгуров. Общественное участие в бюджетном процессе
как один из путей предупреждения коррупции ....................................................... 128
В.В.Орешников. Законодательное регулирование бюджетного процесса,
как средство протеводействия коррупции ............................................................. 136
А.Г.Орлов. Проблемы формирования местных бюджетов в современной и
дореволюционной России ..................................................................................141
А.Л.Рогачевский. Бюджетный процесс в Ленинградской области и предотвращение коррупции в бюджетной сфере .......................................................................... 146 Л.П.Романков. О коррупции в социальной сфере .................................................... 152
Средства массовой информации .......................................................................159
А.А.Шароградская. Коррупция в СМИ ................................................................ 159
Ю.И.Вдовин. Свободный доступ к информации - необходимое условие
предотвращения коррупции ...............................................................................159
Б.Л.Вишневский Роль незавмсимых средств массовой информации в
предотвращении коррупции .............................................................................. 164
Участие общественных организаций и органов местного самоуправления в
предотвращении коррупции ............................................................................168
Организации, занимающиеся гражданским образованием ........................................ 168
В.Н.Пронькин. Коррупция и гражданское образование: подходы и методики
(на примере курса "живое право") ...................................................................... 168
Е.В.Авинская. Формирование гражданской позиции школьников через работу в общественных объединениях учащихся ................................................................172
Е.М.Прошина. К вопросу об антикоррупционном образовании государственных
служащих .................................................................................................. ... 179
Органы местного самоуправления .......................................................................182
Н.И.Смоктий. Местное самоуправление как механизм ослабления коррупции ...............182
А.Г.Гудимов. Проблема коррупции в бюджетных процессах различных уровней ............ 185
Общественные организации предпринимателей ..................................................... 189
А.Н.Андреев. Предприниматели и власть: на пути к диалогу.......................................189
НКО, работающие на выборах .................................................................................. 192
Н.В.Астахова. Деятельность "Лиги избирательниц" по предотвращению коррупции
на выборах .......................................................................... .......................... 192



























М.Б.Горный

ВМЕСТО ВВЕДЕНИЯ:
ОБЩЕСТВЕННОЕ УЧАСТИЕ В ПРОЦЕССАХ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ КОРРУПЦИИ

Проблема борьбы с коррупцией становится в последнее время центральной во всей общественной жизни России. Хотя коррупция есть везде, но в странах переходного периода, к которым относится Россия, это настоящее бедствие: в нашей стране коррупция в сочетании с непрофессионализмом и отсутствие понимания общечеловеческих ценностей иу чиновников является причиной войн, кризисов и нищеты. Выработать эффективный механизм противодействия этому явлению - одна из важнейших задач современности.
Под коррупцией мы будем понимать действие или бездействие одного лица в своих корыстных интересах или в корыстных интересах другого лица, связанное с использованием публичных ресурсов. Наиболее распространена и наиболее опасна коррупция во властных структурах, коррупция связанная с использованием административного ресурса (политическая коррупция). Помимо неэффективного расходования материальных и финансовых ресурсов, политическая коррупция ведет к дискредитации органов власти, к росту недоверия властным структурам, к дискредитации демократических ценностей. Самые яркие проявления политическая коррупция находит в ходе избирательного и бюджетного процессов.
Среди основных причин коррупции следует выделить такие, как экономический упадок и политическую нестабильность, неразвитость и несовершенство законодательства, неэффективность институтов власти, слабость институтов гражданского общества и отсутствие прочных демократических традиций. Учет российской специфики добавляет к этим причинам также следующие: субъектную политическую культуру подавляющего большинства россиян, слабость судебной системы, пренебрежение правом в угоду выгоде, безнакапзанность при нарушении законодательства.
Отсюда можно сделать вывод, что для эффективной борьбы с коррупцией, для ее предотвращения необходимо развивать институты гражданского общества (некоммерческие организации (НКО), органы местного самоуправления (МСУ)), усиливать их влияние на чиновников, вносить такие изменения в законы, которые бы делали власть прозрачной, которые предполагали бы общественное участие во властных процессах, в том числе в процессе законотворчества, а также в бюджетном и избирательном процессах. Решающее значение приобретает развитие системы гражданского образования и вовлечение в нее как НКО, так и представителей органов власти всех уровней.
Обращаем внимание, что только сменой конкретных чиновников и только ужесточением законодательства коррупцию не победить.

Санкт-Петербургский центр "Стратегия" занимается проблемами предотвращения коррупции с 1998г. С середины 1999г. это направление стало основным в деятельности центра: при помощи Фонда в поддержку демократии (США) центром выполнена программа "Участие некоммерческих организаций и органов местного самоуправления в процессах предотвращения коррупции" (1999-2000гг.), при поддержке Фонда "Евразия" (США) реализована программа "Предупреждение коррупции силами гражданского общества - 2000". В ходе выполнения программ проанализирована ситуация с коррупцией во многих регионах России (в первую очередь в Санкт-Петербурге и Ленинградской области) и на Украине, проведен анализ законодательства, регулирующего бюджетный процесс, избирательные кампании, права граждан на доступ к информации о деятельности органов власти. Одним из главных результатов является разработка рекомендаций органам власти, направленных на предотвращение коррупции силами институтов гражданского общества.
Приведем здесь самые ценные из выводов и рекомендаций, полученных в ходе реализации антикоррупционных программ.
1. Главными проблемами, встающими на пути общественного участия в процессах предупреждения коррупции являются две:
* Противодействие властей. Представительные и исполнительные органы власти всех уровней крайне неохотно предоставляют общественности информацию о своей деятельности, о механизмах принятия властных решений, о бюджетном процессе; крайне ревниво относятся к попыткам контроля за своей деятельностью со стороны НКО. При этом отказы в предоставлении информации, в проведении общественных слушаний, в допуске на заседания всякого рода комиссий чаще всего мотивируются чиновниками, во-первых, некомпетентностью НКО, во-вторых, их неорганизованностью, т.е. невозможностью добиться от них толковых предложений, выполненных по определенной форме и в определенный срок, в-третьих, тем, что процедура общественного участия не урегулирована законодательно, т.е. предоставлять информацию и допускать на заседания общественность чиновник, вообще говоря, не обязан. Решение данной проблемы заключается, с одной стороны, во внесении изменений в нормативные акты, регламентирующих участие общественности в контроле на органами власти, а с другой - обучение как чиновников и депутатов, так и членов самих НКО основам социального партнерства через систему гражданского образования.
* Недостаточная мотивация самих НКО и органов МСУ. Удивительно, но факт: и общественные организации, и местные депутаты не заинтересованы в контроле за органами власти, в участии в бюджетном процессе, вообще в процессе обсуждения и принятия управленческих решений. Они отказываются участвовать в общественных слушаниях, даже когда эти слушания разрешены, отказываются посещать обучающие семинары, отказываются входить в контролирующие органы. Причинами таких отказов чаще всего называются следующие: от нас ничего не зависит; коррупцию не победить, так что нечего и пытаться; нас это не интересует; нет времени этим заниматься; не хотим ссориться с властями, которые могут предоставить материальные ресурсы в случае лояльности к ним, и, наоборот, могут сильно навредить в слачае противодействия. Объяснением такому поведению может служить преобладающий тип политической культуры среди россиян: субъектная или патерналистская политическая культура, при которой надежды на счастливое будущее свое и своей страны и ответственность за их исполнение возлагается на власти, одновременно слагается всякая ответственность с себя и отрицается личная инициатива в возможности исполнения этих надежд. Данную проблему в ближайшее время не решить: изменение типа политической культуры населения - процесс крайне длительный. В принципе ее решение заключается в развитии структур гражданского общества, в первую очередь НКО, в привлечении к деятельности НКО (рекрутировании) возможно более широких слоев населения. Именно НКО выполняют функции политической социализации, именно через решения общих проблем в НКО можно изменить тип политической культуры их членов.
2. Для повышения роли структур гражданского общества в процессах предотвращении коррупции и усиления их влияния на органы власти и на законодательный процесс следует:
* Сформулировать и законодательно закрепить принципы взаимодействия НКО и органов власти: определить, что отношения между ними строятся на принципах социального партнерсва, а не на отношениях типа начальник - подчиненный; определить стандарты, разделяющие НКО на реально действующие и фиктивные; предусмотреть участие реально работающих НКО в процессе разработки и выполнения социальных программ, социального заказа (факт, что некоторые виды социальной работы: раздача гуманитарной помощи, поддержка бездомных и др., НКО выполняют намного эффективнее властей, никем не оспаривается).
* Предусмотреть и законодательно закрепить участие НКО (непосредственно либо через представителей) во всех стадиях законодательного процесса (разработка, принятие, исполнение). Если в Республике Карелия НКО являются субъектами законодательной инициативы у себя в республике, то в Санкт-Петербурге они этого права лишены (кстати сказать в нашем городе такого права лишены даже депутаты Государственной Думы).
* Законодательно закрепить право граждан на доступ к информации, касающейся нормативных актов, затрагивающих их интересы. Повсеместно внедрить принцип "одного окна", при котором все документы по интересующему вопросу (регистрация организации, покупка земельного участка, аренда помещения и др.) можно получить в одном месте (у одного чиновника, у одного окна) и в одно время.
* Законодательно закрепить право НКО и органов местного самоуправления на участие в избирательном (участие в формировании избирательных комиссий, контроль в день голосования) и бюджетном процессах (бюджетные слушания, открытость бюджетного процесса и прозрачность бюджета, общественный контроль).
* Разработать такие принципы создания законодательных актов, при исполнении которых возможность коррупции была бы минимальной. Среди этих принципов можно указать следующие: минимизация произвола чиновника при использовании публичных ресурсов (санкции за нарушения законодательства должны быть регламентированы в законе, а не оставляться на усмотрение должностного лица; санкции за незаконное использование публичными ресурсами должны быть строго регламентированы и неукоснительно применяться к нарушителям); использование методов поиска оптимального решения при разработке законов (возможность коррупции при принятии решения, связанного с исполь-зованием публичных ресурсов минимальна при наличии в законе, во-первых, альтернатив пользователей (это в наших законах, как правило, выполняется: несколько кандидатов на выборах, несколько участников конкурсов и т.д.), во-вторых, критериев, по которым данный ресурс может быть оптимально распределен; в-третьих, оценки альтернатив относительно критериев (два последних условия, как правило, не выполняются, что открывает дорогу коррупции); согласованное внесение изменений в законодательство (при совешенствовании, например законов о выборах, необходимо также вносить изменения в законы о СМИ, о милиции, прокуратуре и т.д.).
* Изменить условия труда государственных и муниципальных служащих, лиц, находящихся на государственной и муниципальной должности: проводить политику "кнута и пряника" - с одной стороны ужесточить санкции за нарушения ими органичений, связанных с занимаемой должностью, с другой - повысить зарплату, ввести льготы и т.д.
* Вводить систему гражданского образования в школах, вузах, специальных центрах гражданского образования. Целевыми группами, для которых гражданское образование наиболее важно, среди взрослых считать государственных и муниципальных служащих, членов НКО, депутатов органов власти, лидеров политических партий.
* Структурировать возможные объекты коррупции (жителей, бизнесменов), привле-кать их в НКО и создавать новые НКО, и их коалиции, представляющие их интересы перед властными структурами.
* Содействовать появлению независимых СМИ.
Приведем примеры общественного участия структур гражданского общества в процессах противодейстия коррупции в Санкт-Петербурге.
1. Программы центра "Стратегия" "Открытый бюджет", " Участие общественных организаций в антикоррупционной деятельности", "Омбудсман".
2. Создание ассоциаций бизнесменов, ассоциаций предприятий малого бизнеса (в каждом районе города), клубов делового общения ("Нева-Эльба" и др.). Выработка и подписание ими "Декларации ведения добросовестной деловой практики в Санкт-Петербурге" (подписало более 120 фирм на конец сентября 1999г.). В Декларации провозглашаются принципы: открытого доступа к информации, уважения договора, конкуренции, отказа от подкупа в деловой практике, разрешения споров правовыми способами.
3. Проект модельного закона "О казначейском исполнении бюджета и казначейском учете денежных средств" - разработан НКО "Национальная ассоциация участников фондового рынка". Проект предусматривает казначейское исполнение как бюджета, так и смет внебюджетных фондов (между бюджетом и получателем денег, кроме казначейства, нет посредников). Принятие закона (планируется в 2000г.) будет способствовать внедрению в практику принципов гласности и публичности, обеспечит прозрачность бюджетного процесса (в настоящее время в городе имеется казначество, но нет закона).
4. Проект закона "О законопроектной деятельности в Санкт-Петербурге" - проект презентован на семинаре центра "Стратегия". Проект предусматривает участие НКО через уполномоченного представителя в законотворческом процессе, обязательность обществен-ного рассмотрения, парламентских слушаний (когда будет рассматриваться - неизвестно). Имеются и более жесткие проекты, предусматривающие наделение НКО правом законодательной инициативы.
5. Проект закона "О порядке взаимодействия органов власти Санкт-Петербурга и негосударственных некоммерческих организаций" - разработан НКО "Фонд Возрождения Санкт-Петербурга" (предполагается рассмотрение в 2000г.). Проект закона регулирует совместную деятельность органов власти и НКО (в т.ч. порядок распределения бюджетных средств) в решении социальных проблем через механизм социальных заказов и социальных программ.
6. Проект закона города "О праве граждан на информацию" и "Об учете мнения граждан при принятии нормативных правовых актов, имеющих особо важное значение для жителей Санкт-Петербурга" - разаботан авторами-членами различных НКО (предполагается рассмотрение в 2000г.), проект федерального закона "Об обязанности органов государственной власти, государственных организаций и органов местного самоуправления предоставлять информацию гражданам о своей деятельности" - разработам правозащитной НКО "Гражданский контроль".
Одним из обнадеживающих результатов данных программ является и тот факт, что роль структур гражданского общества в антикоррупционной деятельности усиливается не только в нашем городе, но и в Москве, Перми, Иркутске, Хабаровске, Владивостоке, Екатеринбурге, Чите и во многих других городах России.

В настоящий сборник вошли материалы, наработанные в ходе выполнения программы "Участие некоммерческих организаций и органов местного самоуправления в процессах предотвращения коррупции" и обсужденные на семинарах "Предотвращение коррупции в бюджетном процессе" (ноябрь 1999г.), "Предотвращение коррупции визбирательном пропессе" (февраль 2000г.), "Роль гражданского образования в усилении общественного участия в антикоррупционной деятельности" (апрель 2000г.) и на итоговой конференции программы в мае 2000г. Проекты законодательных актов, описанных выше, и разработанных в соответсвии с целями данной программы, вошли в книгу "Коррупция и борьба с ней: роль законодательства", которую можно рассматривать как первую часть этого сборника. Работа В.Л.Римского "Потери от коррупции" была доложена на конференции в апреле 2000г. в рамках программы "Предупреждение коррупции силами гражданского общества - 2000". Часть материалов настоящего сборника представляет собой доклады, прочитанные на семинарах и конференциях, часть - тезисы докладов, часть - стенограммы выступления.

КОРРУПЦИЯ В РОССИИ, УКРАИНЕ И САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ:
ОБЩИЕ СВЕДЕНИЯ



А.С. Быстрова, М.В. Сильвестрос

КОРРУПЦИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: СОЦИАЛЬНОЕ ЯВЛЕНИЕ, ИНСТРУМЕНТ ПОЛИТИКИ, СОЦИАЛЬНАЯ ПРОБЛЕМА?..
(ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ, ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЕ ПОДХОДЫ) ?

Разнообразные формы человеческого поведения, объединяемые понятием "коррупция", известны человечеству давно. Многие из них воспринимаются как неотъемлемая часть повседневной жизни в различных странах мира. Однако, как социальное явление она осознана лишь в последние три - четыре десятилетия. Прошедшее десятилетие отмечено взрывом интереса к коррупции.1 Единодушие относительно природы коррупции, ее причин и последствий, а также антикоррупционных мер - достаточно редкое явление. Чаще вокруг коррупции кипят споры. Дело, видимо, не только в самом предмете, но и в том, что коррупция и причастные к ней действующие лица окутаны тайной.
Внимание исследователей к коррупции (в аналитическом смысле) стимулировалось скорее общественным интересом к реформам, их подготовке и проведению, нежели к самому предмету.2 Действительно, периоды реформ отличает повышенный общественный интерес к коррупции. В такие периоды появляется множество публикаций с результатами журналистских расследований, доставляющих богатый материал обществоведам. В то же время интерес может возникать и изнутри социальных наук, когда коррупция оказывается в поле зрения ученых как сопутствующее социальное явление либо как атрибут основного предмета исследования.
Определения. В центре нашего внимания - политическая коррупция. Как отмечают исследователи, понятие "коррупция" применительно к политике употреблял еще Аристотель, определяя тиранию как коррумпированную (неправильную, "испорченную") форму монархии.3 Правоведы считают, что в Римском праве термин "коррупция" появился путем сочетания латинских слов "correi" - несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и "rumpere" - ломать, повреждать, нарушать, отменять.4 Из этих двух слов образовался самостоятельный термин "corrumpere", который предполагает участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых является "порча", "повреждение" нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества".5 Н. Маккиавелли определял коррупцию как использование публичных возможностей в частных интересах.
Одно из наиболее коротких определений принадлежит Джозефу Сентурия (Joseph J. Senturia): злоупотребление публичной властью ради частной выгоды. При этом, подчеркивает автор статьи о коррупции изданного в Германии словаря, остается открытым, относится ли это деяние к разряду законных или противозаконных, задевает ли оно общественное мнение, подрывая чувство справедливости, или имеет измеримые последствия (ориентация на общее благо или, напротив, ущерб общественному благосостоянию), имеет ли нематериальный результат (утрата доверия). 6
Немного истории. Российские источники упоминают мздоимство еще в ХШ веке. Начиная с Ивана Ш, имеют место попытки законодательного ограничения коррупции. Первой попыткой можно считать Белозерскую уставную грамоту, которая впервые установила твердые "кормы" для наместников и их аппарата. Последний теперь был ограничен по численности (два тиуна и два доводчика).7 Появилось также право у местного населения предъявлять иск к наместникам, тиунам и доводчикам. Кроме того, установлено было обязательное участие в суде сотских и "добрых людей" и без этих представителей местного населения не мог состояться суд.8 В Судебнике великого князя Ивана Васильевича, дошедшем до нас в виде единственного списка, впервые были официально запрещены взятки - "посулы", а также впервые зафиксирован размер судебных пошлин - шесть процентов боярину, четыре процента дьяку.9
Хотя взяточничество вызывало недовольство населения, массовых выступлений и протестов именно по этому поводу практически не было. Известен всего один такой эпизод. Ко времени царя Алексея Михайловича относится антикоррупционный бунт 1648 года в Москве, когда народу были выданы наиболее запятнавшие себя коррупционеры - судья Земского приказа Леонтий Плещеев и заведовавший Пушкарским приказом Петр Траханиотов.10
В дальнейшем, наличие коррупции многократно констатировалось властями, ими делались многочисленные попытки если и не уничтожить, то хотя бы уменьшить коррупцию. Об этом свидетельствуют многочисленные указы Петра I, 11 Елизаветы Петровны,12 Екатерины II,13 Александра I,14 Александра II,15 а также создание различных комитетов для изучения причин лихоимства и выработки мер по его искоренению16 и тому подобное.17
В качестве терминов для обозначения проявлений коррупции использовались "мздоимство" и "лихоимство". Под "мздоимством" подразумевалось принятие должностным лицом взятки за совершение действия, входящего в круг его обязанностей, под "лихоимством" - получение взятки за совершение служебного проступка или преступления в сфере служебной деятельности.18
Власти в разное время применяли различные наказания для виновных: от легкого штрафа или снятия с должностей до вечной ссылки с вырыванием ноздрей и отнятием "всего имения" или смертной казни путем повешения или даже четвертования. Тем не менее, к началу ХХ века коррупция по-прежнему процветала.
Причины живучести взяточничества исследователь начала века П. Берлин объясняет тем, что в России "взяточничество неразрывно сплелось и срослось со всем строем и укладом политической жизни". Продолжавшаяся на протяжении веков практика параллельного осуществления, с одной стороны, борьбы с взяточничеством, а с другой, развращения высших слоев чиновничества, путем щедрой раздачи даров "прислужившимся", способствовала закладыванию психологических основ для взяточничества и казнокрадства. Соответственно, низшие слои чиновничества, не имея возможности быть одариваемыми сверху, прибегали к вымогательству по отношению к подчиненным. Отмечалась также связь взяточничества и казнокрадства с политической благонадежностью. Создавалась ситуация, когда на эти преступления власть смотрела сквозь пальцы в обмен на политическое угодничество (лояльность, как сказали бы в настоящее время). Кроме того, важно, что взятка являлась своеобразным инструментом, с помощью которого обыватель мог добиться "если не фактического упразднения, то, по крайней мере, сколько-нибудь "милостивого", сколько-нибудь широкого толкования существующих узаконений". Таким образом, взятка смягчала архаичность, несовершенство законодательства.19
Следует отметить, что борьба властей с коррупцией носила своеобразный характер. Нередко она была обусловлена причинами и мотивирована обстоятельствами, не связанными впрямую с конкретными преступлениями. Один из характерных примеров: многочисленные обвинения в коррупции членов царского правительства, функционировавшего накануне революции 1917 года, в дальнейшем не нашли достаточного документального подтверждения, хотя Временное правительство приложило немало усилий для поиска доказательств.
Взяточничество считалось большевиками злом, имманентно присущим "прогнившему царскому режиму" и доставшимся в наследство пролетарскому государству. Поэтому Советская власть буквально с первых месяцев своего существования начинает борьбу с коррупционными проявлениями. Первым правовым актом, предусматривавшим уголовную ответственность за взяточничество, стал Декрет СНК "О взяточничестве" от 8 мая 1918 года. Декретом предусматривалось в качестве наказания лишение свободы на срок не менее пяти лет, соединенное с принудительными работами на тот же срок. Покушение на получение или дачу взятки приравнивалось в Декрете к совершенному преступлению. Кроме того, в том случае, если взяткодатель был представителем "эксплуататорского" класса и взятка имела целью сохранить его привилегии, то он приговаривался "к наиболее тяжелым и неприятным работам", а все его имущество конфисковывалось.20 Таким образом, в Декрете просматривается классовый подход к наказанию за подобный род противоправной деятельности.
Весь период существования советской власти характеризуется довольно широким распространением коррупции, существованием ее как целостной системы, что отмечалось зарубежными исследователями данного вопроса.21 Как и в царской России, коррупция позволяла населению выжить, обеспечить себя дефицитными жизненными благами. В то же время, подкуп чиновников, взятки и другие неофициальные способы решения проблем смягчали жесткое централизованное управление и планирование народного хозяйства, делали его более мобильным и отзывчивым на вызовы времени, а теневой сектор служил источником потока коррупционных платежей.
За недостатком места ограничимся этими короткими замечаниями относительно коррупции советского периода. Обратимся ко временам нынешним. Довольно суровые наказания за взятки были смягчены только в начале 90-х г.г. XX века. Однако, проведение экономических и политических реформ, имевших следствием рост корыстных преступлений, включая взятки, потребовало принятия дополнительных мер. В 90-е годы был принят ряд документов, касавшихся борьбы с коррупцией.22
Распространенность коррупции в мире и в России. Проявления коррупции в той или иной степени свойственны всем странам мира. Страны с посткоммунистическими режимами, проводящими экономические и политические реформы, демонстрируют значительный рост коррупции, вызывающий остро негативную реакцию общества и попытки властей как-то ограничить этот рост и негативные последствия. Правда, попытки оказываются далеко не всегда успешными. В Польше операция, подобная итальянской операции "Чистые руки" (о самой операции - несколько позднее в тексте), в числе коррумпированных лиц выявила трех министров, десятки их замов, директоров департаментов.23 Плохую услугу операции оказал Конституционный суд Польши, вынесший решение, в котором говорилось, что государственные чиновники, которые брали "вторые получки" от богатых частных фирм, "не виновны в том случае, если их направило в эти компании государство с целью соблюдения интересов последнего".24
В странах, где "коррупция, являясь актуальной частью политической повестки дня, используется в клановом противостоянии, но реальных мер по борьбе с ней не предпринимается", могут иметь место три модели дальнейшего развития ситуации: азиатская, африканская и латиноамериканская.
В случае азиатской модели коррупция является не только привычным, но и общественно приемлемым культурным и экономическим явлением, которое связано с функционированием государства.
Африканская модель предполагает, что "власть продается "на корню" группе основных экономических кланов, договорившихся между собой, и политическими средствами обеспечивает надежность их существования".25 Кроме того, развит институт землячества. В африканских странах чиновник зачастую получает образование на деньги, собранные для него всей родной деревней. Став чиновником, он считает себя обязанным помогать всем односельчанам, которые приезжают в столицу. Если он становится чиновником высокого ранга, то, зачастую формирует подчиненный ему аппарат из земляков.26 Несмотря на то, что крупным чиновникам гарантируются достаточно внушительные доходы, тем не менее, важным источником их дополнительных доходов являются взятки; по некоторым подсчетам, коррупция приносит чиновникам до 1/3 их общих доходов.27
Латиноамериканская модель характеризуется тем, что при попустительстве коррумпированного государства, теневые и криминализированные сектора экономики достигают могущества, сравнимого с государственным. Мафия образует государство в государстве. В связи с политической нестабильностью, более возможным становится установление на волне борьбы с коррупцией диктатуры, после чего может быть переход к африканской модели.28
Ежегодные потери от коррупции в России составляют 15 млрд. долларов.29 По данным президента фонда "Информатика для демократии" Г. Сатарова, приведенных им на парламентских слушаниях "О коррупции в РФ и путях ее решения", минимальные потери России от коррупции составляют 20 млрд. долларов в год.30 В структуре привлекаемых к ответственности коррупционеров в 1996 году 41,1% составляли работники министерств, комитетов, а также их структур на местах, 11,7% - работники кредитно-финансовой системы, 26,5% - сотрудники правоохранительных органов, 8,9% - работники контролирующих органов, 3,2% - работники таможенной службы, 0,8% - депутаты органов представительной власти, прочие - 7,8%".31
По оперативным данным МВД, каждой десятой организованной преступной группировке оказывают содействие чиновники органов государственной власти.32 По другим данным, такого чиновника имеет каждая из преступных группировок33. Согласно некоторым оценкам, в 1995 году члены организованных преступных групп тратили на подкуп чиновников 50% похищенного, тогда как в 80-х годах на эти цели тратилось до 35%.34 Коррупционные преступления являются преступлениями высокой латентности. Выявляемость случаев коррупции всего 1-2% от общего числа.35 По данным Б.В. Волженкина, она колеблется от 0,1 до 2%36 и в большинстве своем это случаи так называемой "низовой коррупции", поскольку, как указывает А.С. Куликов, коррупционеры средних и высших эшелонов "действуют практически безнаказанно: благодаря своему статусу они находятся в своеобразной "зоне безопасности" либо защищены депутатским иммунитетом".37
В списке стран с самыми высокими показателями подкупа при госзаказах (%% от стоимости заказа) Российская Федерация занимает шестое место (впереди - Таиланд, Индонезия, Филиппины, Индия, Парагвай).38 Согласно индексу, составленному в 1999 году Transparency International на основе опроса 770 руководителей ведущих компаний, торгово-промышленных палат, коммерческих банков и юридических фирм в 14 странах, осуществляющих переход к рынку, Российская Федерация занимает 83-е место (общее количество стран, включенных в индекс - 99) и находится между Эквадором и Албанией (см. таблицу). Значение индекса 10 соответствует полному отсутствию коррупции, 0 - наибольшей вовлеченности в коррупцию. Стандартное отклонение показывает различия в восприятии коррупции в данной стране по различным источникам, использованным при подготовке индекса. В 1996 индекс составлял для России 2,58; в1997 - 2,27; в 1998 - 2,40.

Таблица (данные 1999 года)
Место страны
Страна
Значение
индекса
Стандартное отклонение
Количество обзоров
1
Дания
10,0
0,8
9
2
Финляндия
9,8
0,5
10
3
Новая Зеландия
9,4
0,8
9
4
Швеция
9,4
0,6
10
5
Канада
9,2
0,5
10
6
Исландия
9,2
1,2
6
7
Сингапур
9,1
0,9
12
8
Нидерланды
9,0
0,5
10
9
Норвегия
8,9
0,8
9
10
Швейцария
8,9
0,6
11
11
Люксембург
8,8
0,9
8
12
Австралия
8,7
0,7
8
13
Англия


14
Германия
8,0
0,5
10
15
Гонконг
7,7
1,6
13
16
Ирландия
7,7
1,9
10
17
Австрия
7,6
0,8
11
18
США
7,5
0,8
10
19
Чили
6,9
1,0
9
20
Израиль
6,8
1,3
9
21
Португалия
6,7
1,0
10
22
Франция
6,6
1,0
10
23
Испания
6,6
0,7
10
24
Ботсвана
6,1
1,7
4
25
Япония
6,0
1,6
12
26
Словения
6,0
1,3
6
27
Эстония
5,7
1,2
7
28
Тайвань
5,6
0,9
12
29
Бельгия
5,3
1,3
9
27
Намибия
5,3
0,9
3
31
Венгрия
5,2
1,1
13
32
Коста-Рика
5,1
1,5
7
33
Малайзия
5,1
0,5
12
34
ЮАР
5,0
0,8
12
35
Тунис
5,0
1,9
3
36
Греция
4,9
1,7
9
37
Мавритания
4,9
0,7
4
38
Италия
4,7
0,6
10
39
Чехия
4,6
0,8
12
40
Перу
4,5
0,8
6
41
Иордания
4,4
0,8
6
42
Уругвай
4,4
0,9
3
43
Монголия
4,3
1,0
3
44
Польша
4,2
0,8
12
45
Бразилия
4,1
0,8
11
46
Малави
4,1
0,5
4
47
Марокко
4,1
1,7
4
48
Зимбабве
4,1
1,4
9
49
Сальвадор
3,9
1,9
4
50
Ямайка
3,8
0,4
3
51
Литва
3,8
0,5
6
52
Южная Корея
3,8
0,9
13
53
Словакия
3,7
1,5
9
54
Филиппины
3,6
1,4
12
55
Турция
3,6
1,4
10
56
Мозамбик
3,5
2,2
3
57
Замбия
3,5
1,5
4
58
Беларусь
3,4
1,4
6
59
Китай
3,4
0,7
11
60
Латвия
3,4
1,3
7
61
Мексика
3,4
0,5
9
62
Сенегал
3,4
0,8
3
63
Болгария
3,3
1,4
8
64
Египет
3,3
0,6
5
65
Гана
3,3
1,0
4
66
Македония
3,3
1,2
5
67
Румыния
3,3
1,0
6
68
Гватемала
3,2
2,5
3
69
Таиланд
3,2
0,7
12
70
Никарагуа
3,1
2,5
3
71
Аргентина
3,0
0,8
10
72
Колумбия
2,9
0,5
11
73
Индия
2,9
0,6
14
74
Хорватия
2,7
0,9
5
75
Берег Слоновой Кости
2,6
1,0
4
76
Молдова
2,6
0,8
5
77
Украина
2,6
1,4
10
78
Венесуэла
2,6
0,8
9
79
Вьетнам
2,6
0,5
8
80
Армения
2,5
0,4
4
81
Боливия
2,5
1,1
6
82
Эквадор
2,4
1,3
4
83
РФ
2,4
1,0
13
84
Албания
2,3
0,3
5
85
Грузия
2,3
0,7
4
86
Казахстан
2,3
1,3
5
87
Киргизия
2,2
0,4
4
88
Пакистан
2,2
0,7
3
89
Уганда
2,2
0,7
5
90
Кения
2,0
0,5
4
91
Парагвай
2,0
0,8
4
92
Югославия
2,0
1,1
6
93
Танзания
1,9
1,1
4
94
Гондурас
1,8
0,5
3
95
Узбекистан
1,8
0,4
4
96
Азербайджан
1,7
0,6
5
97
Индонезия
1,7
0,9
12
98
Нигерия
1,6
0,8
5
99
Камерун
1,5
0,5
4

Основные исследовательские подходы. Первые исследования коррупции (в 1-ой половине нынешнего века) были связаны в основном с анализом функционирования американской политической машины в крупных городах США, а также с реформами муниципального управления. В этих ранних работах отмечена важнейшая характеристика коррупции - дополнительность по отношению к формальным институтам. При этом "побочным" продуктом этих исследований оказались симпатия и сочувствие, с которым описывались деятельность некоторых наиболее легендарных боссов крупных американских городов.39
В дальнейшем констатация определенной положительной составляющей в характеристике их деятельности получила обоснование в рамках структурно-функционального подхода. Здесь, видимо, необходимо упомянуть Р. Мертона и предложенную им модель анализа функционирования американской политической машины.40 Опираясь на работы Л. Стеффенса41, его суждения, Р. Мертон пишет о структурном контексте исследования, основным элементом которого считает диффузию и фрагментацию власти и соответственно ответственности. Речь шла о крупных, быстро растущих городах США с их специфическими проблемами и конфликтами. В них возникали альтернативные официальным, неформальные центры ответственности - власть "боссов", лидеров неофициальных исполнительных структур, работавших "в задней комнате". Колоритное описание этих акторов находим у М. Вебера.42 Если коротко сформулировать точку зрения М. Вебера на сущность явления "босс и его организация", то это есть субститут бюрократии в развивающейся политической культуре демократии. По мере проведения реформы государственной гражданской службы в США "дилетантское управление" чиновников, сопровождаемое властью боссов, заменяется профессиональным бюрократическим, когда посты занимают университетские образованные чиновники, неподкупные и знающие свое дело.43
Возвращаясь к модели, описанной Мертоном, отметим, что он подробно рассмотрел функции неформальных лидеров - боссов, выделив при этом несколько основных: 1) предоставление различного рода услуг наиболее обездоленным жителям (пища, работа, помощь в трудных житейских ситуациях и т.д.), платой, благодарностью за которые являлись голоса на выборах; 2) решение проблем предпринимателей как мелких (например, нередко защита от взаимных посягательств), так и крупных, нуждавшихся в помощи при выполнении больших и дорогостоящих проектов; и те и другие нуждались в неформальной защите от противоречий законов, кодексов и правил; благодарностью за эти услуги являлись денежные пожертвования - "масло для машины"; 3) предоставление каналов социальной мобильности для представителей тех социальных групп (например, этнических меньшинств), для которых закрыты или чрезвычайно затруднены иные, легальные способы вертикальной мобильности; платой за услуги в данном случае выступала безусловная преданность; 4) замещение официальной легитимации тех видов бизнеса, что стоят вне закона; в то же время обеспечение контроля путем установления стандартов и пределов деятельности; платой в данном случае были денежные пожертвования. Таков описанный Мертоном паттерн. Признанная классической, модель являлась исходным пунктом для многих исследователей коррупции, хотя реальность, послужившая материалом для ее создания, существенно изменилась.
Исследователи коррупции в последние два десятилетия рассматривали, как правило, не столько самое коррупцию, сколько ее последствия, влияние на различные стороны жизни общества. Исследования проводились в рамках структурно-функционального подхода, и коррупция представлялась как дисфункция, обусловленная внутренними политическими, культурными и административными факторами.
Традиция рассмотрения коррупции как девиации властвующих элит восходит к К. Фридриху,44 что иногда ускользает от внимания исследователей.45 К. Фридрих рассматривал коррупцию как поведение, отклоняющееся от преобладающих в политической сфере норм и обусловленное мотивацией получения личной выгоды за общественный счет. Личная выгода не обязательно имеет денежно-финансовый характер, она может быть связана с продвижением по службе самого коррупционера, членов его группы поддержки или иными преимуществами для членов его семьи и приближенных. К. Фридрих увязывал степень коррумпированности власти с контекстом ее осуществления, степенью консенсуса, достигнутого в обществе, а факторами, сдерживающими коррупцию, называл движения, оппозиционные власти, и свободную прессу. У К. Фридриха коррупция - явление почти однозначно негативное, "патология политики", порче при этом подвергаются и государственные чиновники и властные институты, хотя он признает ее функциональность до определенного предела. Необходимо подчеркнуть и еще один важный момент во взглядах К. Фридриха на коррупцию. Он считает ее одним из непременных спутников политики, а "окончательную победу" над коррупцией - задачей утопической.
Как девиантность элиты рассматривают коррупцию (в ряду других подобных явлений) Дэвид Р. Саймон и Д. Стэнли Эйтцен. Необходимость такого подхода они обосновывают тем, что термин "беловоротничковая преступность" неадекватен сути явления - институционализации безнравственности, аморальности и скандализации страны. А также тем, что в США проблема преступности в действительности коренится в системе, в которой преступность низших классов, мафия, коррумпированный публичный сектор и преступные сообщества объединяются ради прибыли и власти. Поэтому они исходят из предположения, что преступность и девиация социетально обусловлены, заданы на уровне общества. Это означает, что определенные социологические факторы обусловливают совершение преступлений, как индивидами, так и организациями. Среди наиболее важных из этих факторов в американском обществе - властная структура как таковая.46
Экономические, рыночно-центристские подходы рассматривают коррупцию как форму социального обмена, а коррупционные платежи как часть трансакионных издержек. Среди исследователей, работающих в этом русле, чаще всего называют С. Роуз-Аккерман и Г. Нойгебауэра.47 В рамках этого подхода коррупция связывается с чрезмерным вмешательством государства в экономические процессы. Поэтому коррупция может быть вполне функциональна, поскольку является противовесом излишней бюрократизации. Она выступает средством ускорения процессов принятия управленческих решений и способствует эффективному хозяйствованию. Следует отметить, что эти положения первоначально были сформулированы для стран с централизованно-управляемой экономикой, к каковым относилась и Россия (СССР), и для стран третьего мира. Хотя в дальнейшем аналогичным образом разработчики данного направления в анализе коррупции подходили к анализу коррупции в развитых странах с рыночной экономикой, выступая против расширяющегося государственного участия. Однако эта точка зрения не помогает понять и объяснить, почему в некоторых странах с довольно высоким участием государства в экономике коррупция весьма невысока (например, в Дании).
В рамках вышеназванного подхода рассматривает коррупцию автор известной теории коллективных благ Мансур Олсон. В дополнении к русскому изданию получившей широкую известность и признание книги "Возвышение и упадок народов. Экономический рост, стагфляция, социальный склероз" он так заявляет свою позицию: "Суть нашей позиции состоит в том, что любое законодательство или ограничение, вводящее "рынок наоборот", создаст практически у всех участников побудительные мотивы к нарушению закона и скорее всего приведет к росту преступности и коррупции в рядах правительственных чиновников. Таким образом, одна из причин, по которым многие общества серьезно поражены коррупцией госаппарата, заключается в том, что почти все частные предприниматели имеют побудительные мотивы к нарушению закона, при этом почти ни у кого не возникает стимула сообщать о таких нарушениях властям... Не только совокупный побудительный мотив частного сектора толкает его обойти закон, но и все побудительные мотивы, характерные для частного сектора, оказываются на стороне тех, кто нарушает правила и постановления. Когда таких постановлений и ограничений становится слишком много, рано или поздно частный сектор (поскольку все или почти все его представители имеют побудительные мотивы к нарушению антирыночных установок или к подкупу чиновников) делает правительство коррумпированным и неэффективным".48
В 60-е годы, в рамках так называемой "ревизионистской" школы исследования коррупции, большинство политологов и социологов считали коррупцию болезнью развивающихся обществ, результатом, следствием и/или проявлением незавершенной модернизации и бедности. Представители этой школы (например, Хосе Абуэва, Дэвид Бейли, Натаниэль Лефф, Колин Лейес) выступали против односторонне-негативистского подхода к коррупции как общественной патологии. Напротив, они утверждали, что коррупция может выполнять позитивные функции в плане интеграции, развития и модернизации обществ "третьего мира".49
Действительно, распространение рыночных отношений, с одной стороны, и бюрократизация власти и управления, с другой, разрушают связи патримониального господства, традиционные формы групповой солидарности, характерные для доиндустриальных обществ. Однако в развитых странах этот процесс был растянут во времени. Что еще важнее, в западных странах вместо личной зависимости между индивидами установились договорные отношения, регулируемые правом, что явилось результатом длительного поиска гражданских форм защиты и солидарности. В обществах, форсирующих модернизацию, либо в тех, где состояние переходности по различным причинам приобретает характер "зависимого развития" и исторически сильны государственные начала в общественной жизни, затруднено формирование институтов, свойственных модернизированным обществам, или их существование дисфункционально. Отношения типа "патрон-клиент", являясь естественной формой защиты индивида в традиционном обществе, имеют все шансы сохраниться и в период модернизации. Они могут проявляться по-разному и нередко воспринимаются как коррупционные. Что касается развитых стран, успешно и давно осуществивших модернизацию, то сохранение различных форм личной зависимости и господства в публичной сфере, которые (формы зависимости и господства), в частности, реализуются в актах обмена индивидов и представителей государственной власти, чиновников, означает не что иное, как коррупцию институтов.
В России социологическое исследование мздоимства и взятки, ее социокультурых и, в частности, национальных особенностей осуществлялось до начала двадцатых годов ХХ века в рамках "отечественной социологии чиновничества".50 Самые общие выводы, которые были сделаны о природе этого явления в России: 1) подкуп административного лица - это традиция; 2) формы взяточничества менялись, по сути злоупотребление властью сохранялось; 3) упорная воспроизводимость явления нашла отражение в появлении в языке (и бытовом и литературном) как прямых обозначений, так и многочисленных эвфемизмов. С конца 20-х годов нашего столетия социология чиновничества в России исчезла с научного горизонта.51 А о взяточничестве, коррупции можно было прочитать разве что в сатирических публикациях. Научное же рассмотрение явления продолжалось лишь в рамках криминологии.
Актуализация проблемы коррупции связана с ее расцветом в период застоя, а публичное признание состоялось в 80-е годы.52 С тех пор в печати появилось несметное количество публикаций разоблачительного характера. Проблемой довольно активно занимаются криминологи и правоведы.53 Показательно, что практически единственная за эти годы (1996) научно-практическая конференция, посвященная коррупции, была проведена Московским институтом МВД.54 С тех пор положение с исследованиями несколько улучшилось.
Но все еще очень немного работ отечественных социологов, политологов, экономистов, хотя бы отчасти посвященных проблеме коррупции. Кроме уже цитированной статьи И.А. Голосенко, упомянем еще работы М.Н. Афанасьева и В.В. Радаева.55 В.В. Радаев рассматривает данное явление в основном с позиций институционального подхода. Вымогательство и взяточничество чиновников он считает "начальной и примитивной формой взаимоотношений предпринимателя и чиновника. С ростом масштабов бизнеса и по мере укрепления взаимного доверия складывается сложная система обмена услугами, а на ее основе - форма сотрудничества в рамках неформальных контракт-отношений".56 У М.Н. Афанасьева коррупция проистекает из особенностей властных структур России и укорененности в обществе патрон-клиентских отношений.
Для понимания коррупции в современной России, безусловно, важно определить сущность процесса трансформации, происходящего в стране. Вполне осознавая трудности, поджидающие исследователя, попытаемся кратко сформулировать свою точку зрения, основываясь на результатах исследований, проводившихся в самой России и за ее рубежами.
Во-первых, российское общество переживает переломный момент своего развития, перед страной снова стоит проблема самоопределения.57
Во-вторых, Россия переживает очередной "приступ" модернизации. При этом ее, видимо, можно отнести к числу стран, "стабилизированных в переходном периоде" (наряду с большинством стран Юго-Восточной Азии).58 По многим сущностным характеристикам она напоминает крупные "страны-материки" третьего мира такие, как Бразилия и Индия, с одной стороны, а своей традицией мощной имперской государственности - Китай.59
Для России, как и других стран, осуществляющих системный переход (каковым является модернизация), характерно сочетание "старых" и "новых" институтов и типов поведения. Поскольку страна находится в состоянии продолжительного системного перехода, институты, "отвечающие" за переход, и соответствующие модели поведения начинают доминировать в системе общественных отношений. Собственно, отсюда происходит интерпретация сегодняшней России как страны коррумпированного капитализма.60
Властвующие группы в современном российском обществе уже не являются номенклатурой, но еще не реализуют себя как элиты. Идеально-типическое определение властвующего слоя (совокупности властвующих групп) - "постноменклатурный патронат", паразитирующий на государственных формах.61
Отмечается тенденция реализации интересов всех господствующих групп в обход легально определенных правил и процедур. Более того, это обычная практика. В то же время на предприятиях отмечается усиление личной зависимости работников от администрации. Имеет место тенденция сращивания в "единый лоббистский организм" на госкапиталистической основе ведомств и головных отраслевых корпораций, а также "приватизация" формально государственных институтов и превращение клиентарно-организованных частных и частно-корпоративных интересов практически в единственную действенную власть.62
Коррупция как социальное отношение. В разнообразии подходов к изучению коррупции проявляется многогранность проблемы. Коррупция многолика. Она присутствует во многих обществах, но ее масштабы и формы проявления, роль и влияние различны. Несмотря на различия в подходах, определениях, оценках, существуют некие характеристики, констатируемые всеми. Коррупция - это, прежде всего отношение, в котором одна из сторон непременно является представителем власти. С другой стороны ему противостоит субъект, заинтересованный в получении неких услуг (благ и т.д.). То есть это отношение обмена.
С точки зрения отношений обмена разумно предположить, что модели коррупции могут иметь следующий вид: 1) чиновник - субъект бизнеса,2) чиновник - политик, 3)чиновник - индивиды, решающие свои частные проблемы, не связанные с бизнесом или политикой.
Однако анализ внутренних взаимодействий бюрократического аппарата позволяет придти к выводу, что на самом деле все эти модели имеют трехчленную структуру "шеф - агент - клиент". Э.К. Бэнфилд, одним из первых определивших таким образом коррупцию, считал, что "коррупция становится возможной, когда существуют три типа экономических агентов: уполномоченный, уполномачивающий и третье лицо, доходы и потери которого зависят от уполномоченного. Уполномоченный подвержен коррупции в той мере, в какой он может скрыть коррупцию от уполномачивающего. Он становится коррумпированным, когда приносит интересы уполномачивающего в жертву собственным, нарушая при этом закон".63
Другая известная исследовательница коррупции С. Роуз-Аккерман также рассматривает природу коррупции в связи с разделением труда и передачей (делегированием) полномочий. При этом она разделяет коррупцию на политическую, связанную с принятием законов, и административную, обусловленную их применением, раскрывая механизмы их функционирования. Если сказать коротко и достаточно упрощенно, механизм коррупции строится на том, что законодатели суть агенты избирателей, руководители организаций - агенты законодателей, а бюрократы, чиновники - агенты руководителей организаций. Принципал определяет набор предпочтений, нацеленных на достижение определенного результата. Коль скоро контроль стоит дорого и не может быть тотальным, агенты имеют возможность действовать бесконтрольно в известных пределах, и, при наличии определенной мотивации, в первую очередь удовлетворять собственные интересы, то существует вероятность появления третьего лица (клиента), заинтересованного в получении неких услуг и экономии своих затрат при этом. Последнее возможно как раз в случае коррупции агента, получающего взятку. Собственно, описанный механизм действует и в случае политической и в случае административной коррупции. Сходство механизмов послужило основанием для утверждения некоторыми исследователями необходимости преодоления традиционно раздельного изучения политической и административной коррупции. Так, Р. Теобальд считал, что любые административные функции имеют политическое измерение, а различия между политикой и администрацией являются чисто количественными; и административная и политическая коррупция являются сторонами одного и того же явления. С точки зрения выявления коррупции, злоупотребления административными полномочиями значительно легче установить, поскольку административные функции определяются более точно, чем роли политиков.64
На возникновение и уровень коррупции влияют следующие институциональные условия: 1)монопольная власть чиновников; в частности, по распределению государственных товаров или государственному регулированию цены и установлению квот на производство и экспорт/импорт товаров; лицензированию деятельности; 2)определенная степень свободы действий чиновников, которую они вправе использовать; чем больше свободы дано чиновнику, тем больше у него возможностей толковать правила (в обмен на незаконные выплаты или иные блага); строгие правила - хорошая профилактическая мера, если им следуют; но результативнее - упростить правила; 3)определенная степень учета (контроля) и прозрачности действий чиновников; здесь, однако, существует опасность коррупции самих контролирующих институтов и таким образом, восхождение коррупции на более высокие уровни управления.65
Поскольку мотивы коррупции связаны с личной выгодой, многие полагают, что важно (едва ли не основной вопрос) хорошо оплачивать работу государственных чиновников, а также иметь отлаженную систему поощрений и продвижения чиновников по служебной лестнице, чтобы выполнение правил сулило большее вознаграждение, нежели их нарушение в пользу клиентов. Здесь, однако, уместно напомнить об обоснованных сомнениях относительно результативности этих мер, как и значимости самого фактора.66
Анализ поведения и мотивации индивидов на микро уровне позволяет многое понять, однако не дает возможности ответить на вопрос, почему модели коррупционного поведения приобретают массовый характер, становятся привычно-типическими в России.
Видимо, эти достаточно универсальные положения необходимо вписать в конкретный социальный контекст современной России.
Политические и экономические реформы означали снятие многих ранее существовавших запретов и ограничений самостоятельных социальных действий и установление новых для бывших советских граждан прав и свобод. "Возросшая самостоятельность социальных субъектов" в условиях дефицита правовых установлений и традиционного для России правового нигилизма, имеет следствием расширение поля произвола и беззакония в различных сферах жизнедеятельности общества, включая и все уровни иерархии власти. Произошла определенная "институционализация неправовой свободы", то есть ее "превращение в устойчивый, постоянно воспроизводящийся феномен, который, интегрируясь в формирующуюся систему общественных отношений (экономических и неэкономических), становится нормами (привычными образцами) поведения больших групп индивидов и постепенно интернализируется ими".67 В массе социальных взаимодействий феномен коррупции (взяточничества, казнокрадства и т.д.) - это двусторонние солидаристические неправовые взаимодействия. На высших уровнях властной иерархии - это солидарность в незаконном расходовании средств бюджета, заключение заведомо убыточных для казны договоров, невыгодная для государства приватизация, принятие законов в интересах определенных групп интересов.68 Об этом же говорит и Л. Косалс. Быстрый слом прежнего механизма поощрения за следование социальным нормам и в то же время механизма санкций за их нарушение ведет к тому, что и индивиды и социальные группы теряют ориентиры деятельности, нарушается социальный порядок. По мнению Л. Косалса, происходит "неформальная институционализация множества экономических феноменов". Он приводит примеры, среди которых, в частности, незаконная приватизация государственной собственности.69 Значительный рост должностных преступлений (с учетом их высокой латентности) за годы реформ, а также превращение неправовых взаимодействий в эффективный инструмент адаптации, как индивидов, так и социальных групп, свидетельствует о прочной интегрированности отношений коррупции в трансформационный процесс.
Прежде всего, это касается процесса становления частной собственности на основе проводимой в стране широкомасштабной приватизации, а также предпринимательства. Нет, видимо, необходимости приводить здесь данные о многочисленных нарушениях законодательства и злоупотреблениях в процессе приватизации. Об этом очень много писалось и говорилось. Приватизация во всех ее формах (и ваучерная, и залоговые аукционы и т.д.) сопровождалась громкими скандалами и обвинениями в коррупции. Некоторым чиновникам пришлось даже уйти с занимаемых постов. Нередко свои действия "приватизаторы" оправдывали недостатком в стране легальных ресурсов для приватизации крупных предприятий. Что, конечно, справедливо, но, тем не менее, не может служить оправданием для действий чиновников, особенно, когда эти действия явно осуществляются в пользу определенных групп интересов.
Громкие требования оппозиции о пересмотре результатов приватизации вызывают однозначно негативную реакцию исполнительной власти. Среди аргументов против пересмотра есть и такой: практически во всех актах приватизации есть более или менее серьезные нарушения.
Анализируя взаимоотношения государственной власти в лице чиновников с предпринимателями В.В. Радаев, ссылаясь на известную работу А. Шляйфера и Р. Вишни70, говорит о трех моделях коррупции. Он называет их: 1) монополистическая, когда предоставление общественных благ находится в одних руках под единым бюрократическим контролем; 2) дерегулируемая, когда бюрократические структуры действуют относительно независимо друг от друга в подведомственных областях; 3) конкурентная, когда каждое общественное благо обеспечивается более чем одной бюрократической структурой.
По мнению В.В. Радаева в крупных городах (включая столичные), где находится большое количество бюрократических структур, значительно больше возможностей для формирования конкурентной модели.71 Возвращаясь к модели А. Шляйфера и Р. Вишни, отметим, что согласно их мнению, "в России при коммунистах существовала целостная система взяток (monolithic bribe collection system). С уходом коммунистов, в отличие от прежних времен, берут взятки и правительственные чиновники, и чиновники местных органов власти, и чиновники министерств и многие другие, что приводит к росту взяток, хотя, возможно, коррупционные потоки ниже, чем при коммунистах".72 То есть, в постсоветском обществе произошел постепенный сдвиг от монополистической к дерегулируемой модели.73
А. Шляйфер и Р. Вишни связывали уровень коррупции со структурой государственных институтов и структурой политического процесса. Особенно значимым представляется это для новых слабых правительств, не контролирующих свои органы, к тому же когда эти последние представляют собой недостаточно зрелые институты.74 Указанная взаимосвязь была замечена еще С. Хантингтоном.75 Зрелость, сила государственных институтов, государства может пониматься и в абсолютном (как сила принуждения) и в относительном (то есть процедурном) смысле. Второе означает также "четкость институциональных границ государства" и соответственно четкость разграничения между государством как специфическим институтом и тем, что находится вне его границ. Соответственно и слабость государства понимается как "дефицит полицейско-административной мощи и как нарушение институциональных границ и процедур. Первое выражается в разгуле преступности и бандитизма, второе - в разрастании коррупции".76
Процесс реформ в России сопровождался существенными изменениями в социальной структуре общества, имущественной дифференциацией и стратификацией по новым основаниям. Отчасти процесс связан с легализацией теневой социальной структуры, то есть тех социальных групп, которые развивались в советские времена вне правового поля, нередко паразитируя на государственной собственности. Их деятельность была самым тесным образом связана с коррупцией советской государственной машины.
В значительно же большей степени новая модель стратификации связана с формированием слоя крупных собственников, состоящего в основном из бывшей партийно-советской и хозяйственной номенклатуры, обменявшей право распоряжения собственностью на право владения ею.77
Проведение реформ открыло новые каналы для быстрого продвижения в верхние слои общества. Становление новых элитных групп, особенно в регионах, сопровождалось существенным рассогласованием статусов. Инструментом согласования положения во властной иерархии и материального достатка, который в глазах представителей власти должен давать возможность для соответствующего стиля жизни и приобретения символических предметов потребления, служит целый арсенал средств: от легальных до преступных. Многие из них могут быть отнесены к коррупционным действиям.
Характерными проявлениями коррупции в России являются совмещение государственными чиновниками должностей в органах власти и в коммерческих структурах; организация коммерческих структур должностными лицами, использующими при этом свой статус, обеспечение этим предприятиям привилегированного положения. Государственные чиновники и политики высокого ранга нередко используют служебное положение в процессе приватизации государственных предприятий к собственной выгоде или в пользу близких ему лиц. Распределение государственных финансовых ресурсов также является предметом коррупционных деяний78. Изобретательность коррупционеров весьма велика, поэтому список услуг и материальных ценностей можно умножать до бесконечности. По заключению В.В.Лунеева, "изощренное мздоимство и казнокрадство стало основной и перспективной статьей дохода на временных и неустойчивых государственных должностях, институированного порочным российским деловым обычаем"79.
Последствия коррупции. Коррупция как социальная проблема. Как мы убедились, причины коррупции усматриваются в чрезмерном вмешательстве государства в жизнь общества. Однако демократия и рынок не ведут к исчезновению коррупции. Более того, в них самих таятся причины коррупции. Варианты интерпретации как причин, так и самой коррупции могут содержать противоположные суждения. Оценка одних и тех же явлений, их восприятие в обществе на разных этапах истории может быть различным. Примеров такого рода можно привести достаточно.
Отношение общественного мнения к коррупции изменяется от страны к стране и от культуры к культуре. Существуют различия, даже разрыв и в восприятии коррупции общественным мнением в целом и элитами, в частности80. Неодинаково восприятие коррупции и различными социальными группами. Исследования, проводившиеся в России, также подтверждают справедливость этого положения.
Отнесение того или иного действия или явления к коррупции зависит, по выражению И. Мени от "порога терпимости общества", а также от "интенсивности контроля над системой сверху",81
Различное восприятие коррупции побудило А. Дж. Хайденхаймера предложить классификацию коррупции как "белой", "серой" и "черной".82 В основе классификации - отношение общественного мнения в целом и элиты, в частности. А. Дж. Хайденхаймер отнес к "белой" коррупции те деяния, которые не воспринимаются ни общественным мнением, ни элитами в качестве незаконной, хотя формально они таковыми являются. По мнению исследователя, это говорит о том, что данная форма коррупции стала частью национальной культуры (обычаем, нормой). К "черной" коррупции относятся деяния, в отношении которых наличествует единодушное осуждение. Наконец, к "серой" коррупции он относит те действия, относительно которых нет единодушного мнения.
Точно также существует целая палитра суждений по поводу последствий коррупции, ее влияния на различные сферы общественной жизни.
В поле зрения исследователей прежде всего попадает воздействие коррупции на экономический рост и развитие. Многими признается функциональность коррупции в плане ускорения принятия решений, оживления экономической деятельности и предпринимательства в странах, страдающих от излишнего государственного вмешательства. Мы уже приводили суждения по этому поводу известных авторов.
Автор наиболее часто цитируемой по этому вопросу статьи Н. Лефф83 считал, что коррупция в форме взяток позволяет преодолеть многочисленные жесткие правила, устанавливаемые властями развивающихся стран. И хотя взятка идет в карман чиновнику, а не государству (это - негативная сторона), но эффективность распределения ресурсов при этом повышается.
Споры вокруг характера воздействия коррупции на экономику продолжаются. Нередко сторонники положительного воздействия ссылаются на опыт стран Юго-Восточной Азии в период с 1965 г., демонстрировавших значительный рост и одновременно высокий уровень коррупции. Однако экономический рост являлся результатом целого набора факторов и влияние коррупции неясно. Можно предположить, что главное - это насколько экономика эффективна изначально. Если изначально она не эффективна, то коррупция может стимулировать более эффективное поведение и рост. В случае же, если экономика достаточно эффективна, то коррупция может внести искажения в ориентиры роста, что в свою очередь негативно скажется на экономике.84
Если для отдельного субъекта (клиента) возможно достижение определенных целей при использовании коррупции как инструмента в конкурентной борьбе, то с позиции страны в целом коррупция означает ограничение конкуренции, недобор налогов, рост теневого сектора экономики и сокращение инвестиций. Наконец, нельзя не упомянуть и то, что коррупция усугубляет неуверенность и неопределенность экономической среды в результате кумулятивного эффекта искажения ориентиров экономического роста, создаваемого множеством отдельных ее актов.
При оценке последствий коррупции необходимо иметь в виду особенности правящего режима: степень политической централизации и демократической прозрачности, а также характер его взаимодействия с институциональными структурами, через которые осуществляется политический контроль и влияние. Политические структуры, в которых слаба или отсутствует вовсе деятельность представительных институтов, могущих призвать к ответственности правительство, создают большие возможности для коррупции ввиду того, что в них нет политических механизмов, посредством коих может быть смещено правительство, потакающее коррупции или непосредственно в ней замешанное.85 Опасность коррупции коренится в политическом влиянии, которое могут оказывать политики и правительственные чиновники на бюрократические институты, судебную и правоохранительную систему. Отсутствие ясных правил, ограничивающих политическое влияние на бюрократические институты, а также недостаточное разделение власти между правящим режимом и судебной системой могут способствовать расцвету коррупции. Развивающееся гражданское общество и СМИ способны играть мониторинговую роль в отношении коррупции, проводя собственные расследования фактов коррупции и публикуя соответствующую информацию. Однако, возможности СМИ и институтов гражданского общества существенно ограничены в условиях автократических политических режимов не только ввиду наличия различного рода ограничений свободы слова и печати, но и из-за собственной слабости. Тем не менее, при совпадении интересов политического и судебного истеблишмента, гражданское общество и СМИ могут оказаться теми немногими каналами, посредством которых можно как-то уменьшить коррупцию.86
Весьма важную роль в ограничении коррупции, ее негативного влияния на общество имеет степень организованности коррупции, ее предсказуемость. Сотрудничество бюрократических структур (и политиков) в установлении размеров взяток и выполнении обязательств коррупционерами могут существенно ослабить ее отрицательное воздействие. Примером сотрудничества во взяточничестве иногда приводят СССР, где различные бюрократии кооперировались в определении размера взяток, а КГБ отслеживал возможные отклонения.87
Наконец, коррупция, а точнее, возможность получения больших взяток может служить серьезным стимулом к завоеванию или удержанию политической власти и влияния, как для правящих элитных групп, так и для оппозиции. Следовательно, может служить фактором обострения отношений между элитными группами, а также вести к политической дестабилизации. Установление власти, мотивированной желанием сохранить привилегии и коррупционные платежи, искажает приоритеты экономической и социальной политики, когда провозглашаемые цели и стратегии развития лишь в малой степени отвечают интересам страны.
Мы начали этот раздел с констатации того, что не существует однозначного взгляда, единой оценки коррупции. Ранее мы отмечали, что интерес в обществе к проблеме коррупции связан с проведением реформ. Большинство упоминавшихся исследователей считают коррупцию источником дезорганизации общества. В то же время лишь немногие обращают внимание на динамику данного социального феномена, учитывают, как коррупция становится проблемой в глазах общества, почему в дальнейшем она выступает объектом политических действий или все заканчивается очередным скандалом.
Г. Блумер утверждал, что социальные проблемы суть продукты процесса коллективного определения, а не набор каких-то объективных социальных условий.88 На самом деле, многое указывает на то, что проблема коррупции - это вопрос интерпретации, восприятия реальности, а социологическому узнаванию и признанию явления в качестве социальной проблемы предшествует ее обозначение таковой со стороны общества (общественного мнения).
Новый взгляд на коррупцию связан с концепцией социального конструирования реальности П. Бергера и Т. Лукмана, которые утверждают, что хотя реальность социально определена, само ее определение воплощается в конкретных индивидах и группах, которые творят это определение.89 С. Чибнелл и П. Саундерс, применив этот подход к анализу коррупции, идентифицировали ее скорее как классификацию поведения, достигнутого в результате переговоров, нежели качество, внутренне присущее определенному типу поведения. Они продемонстрировали, как интерпретация одного и того же действия может изменяться в зависимости от специфики социального контекста и запаса знаний.90
Знание социальных условий может быть использовано не только для того, чтобы объяснить возникновение определенных требований привлечь внимание к каким-то явлениям, но также для того, чтобы объяснить, почему они получают это внимание или даже принимают форму публичной политики.91 В таком ключе осуществлено исследование коррупции в Индии В. Паваралой.92 Он, в частности, отмечает, что коррупция в Индии выступает полем выяснения отношений элитных групп. Это не столько обсуждение самой коррупции, ее сути и т.д., сколько споры и конфликты вокруг экономических, политических и социальных структур, которые ведут различные элитные группы между собой.
Политическая практика демонстрирует, что обвинения в коррупции обычно исходят от групп, стремящихся к реформам. В развивающихся странах эти элиты презентируют коррупцию как неотъемлемую характеристику прежних политических режимов и общественных систем, которые они стремятся если не разрушить, то, по крайней мере, модернизировать. То есть у этих групп существует прямой интерес в дискредитации прежних режимов при помощи обвинений в коррупции.
Поскольку коррупция все же чаще осуждается обществом, обвинения в коррупции, как правило, служат действенным инструментом манипуляции общественным мнением и инструментом политической борьбы. Откровенные выступления российских политиков дают этому прекрасные подтверждения. "Чемоданы компромата" Руцкого, обвинения Президента и его окружения со стороны оппозиционных групп, взаимные обвинения олигархов, заполнившие СМИ и т.д.
Сказанное не означает что такого рода обвинения, по определению, ложны. Более того, правящие элиты нередко оказываются вовлечены в коррупцию вследствие поиска возможностей, способов расширения потока благ, притекающих по официальным каналам.93 Как указывала Е. Этциони-Халеви, элиты - это те, кто охраняют демократию, но они также являются теми, кто при определенных обстоятельствах увеличивают свою силу посредством коррупции правил и процедур демократии.94
Наконец, напомним, что коррупция также является инструментом, способным обеспечить вертикальную (направленную вверх) мобильность тем социальным группам, точнее, ее представителям, для которых закрыты иные возможности. Если ранее мы говорили об этом, ссылаясь на Мертона, о значении этого канала для этнических групп, то теперь к ним необходимо добавить преступные сообщества. Российская избирательная кампания 1999 года дает тому немало примеров.
В заключение отметим, что перспективы России в ограничении коррупции, точнее, сведении ее до приемлемого уровня следует связывать с существенным улучшением правовой базы взаимодействия государства (его представителей) с обществом, а не с ловлей отдельных мошенников и казнокрадов. Последнее очень важно, особенно в плане укоренения в жизни граждан уважения к закону и привычки жить в соответствии с законом, но недостаточно, если не будут существенно ограничены и точно описаны процедуры взаимоотношений сторон. Однако пессимизм внушает неспешное формирование институтов гражданского общества, без которых общество неизбежно скатывается к административно-силовым способам решения проблем коррупции.




И.А.Пидлуска

ПРОБЛЕМА КОРРУПЦИИ В УКРАИНЕ:
ПУТИ ГРАЖДАНСКОГО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ И
СОКРАЩЕНИЯ КОРРУПЦИОННЫХ ВОЗМОЖНОСТЕЙ

Коррупцию в Украине часто называют "больной темой". О необходимости широкомасштабной борьбы с коррупцией как с угрозой национальной безопасности заговорили еще в 1992 году. Антикоррупционные призыви стали обязательным лозунгом всех без исключения политических сил, а сама тема коррупции - обязательной в общении с международными финансовыми структурами, донорскими организациями и потенциальными иностранными инвесторами. Со временем призывы к "широкомасштабной борьбе с коррупцией" трансформировались в утверждение что "коррупция существует везде в целом мире", а следовательно, бороться с ней не имеет смысла.
Парадокс: во всем мире коррупция - это плата госслужащему за оказание незаконных услуг незаконным способом. В Украине, как и в других постсоветских государствах, коррупция - это плата госслужащему за преференциальное оказание законных услуг, а часто - и просто за более качественное и своевременное выполнение чиновником работы, которую он и без того обязан выполнить.

Законодательная база борьбы с коррупцией
За годы независимой государственности создана достаточная законодательная база для борьбы с коррупцией в Украине. Одним из первых указов Президента Л. Кучмы был указ "О неотложных мерах по усилению борьбы с коррупцией", принятый в июле 1994 г. Вслед за ним были приняты Закон "О борьбе с коррупцией" (октябрь 1995), запрещающий совмещать госслужбу с любой другой деятельностью (за исключением творческой, каковой считаются исследовательская деятельность, преподавательская и научная работа), Указ о создании Национального бюро расследований (апрель 1997) (соответствующий законопроект так и не был принят парламентом), Национальная програма борьбы с коррупцией (апрель 1997), Концепция борьбы с коррупцией в Украине на период с 1998 по 2005 год (введена президентским декретом в апреле 1998 г.). В январе 1999 г. Украина присоединилась к Антикоррупционой Конвенции Совета Европы в области криминального права. Кроме того, существует своеобразный "кодекс этики" госслужащего - закон "О государственной службе" (1993 г.), запрещающий использование служебного положения в корыстных целях. Однако, в современном национальном законодательстве отсутствуют действенные механизмы, которые обеспечивали бы предотвращение конфликта интересов. Должностные лица высокого ранга имеют прямые и косвенные связи с бизнесом - как учредители компаний и владельцы акций, что не противоречит действующему законодательству. Однако, в отличии от общей практики ряда демократических государств, ничто не обязывает украинских официальных лиц и государственных служащих передавать свои корпоративные права и акции в управление на период исполнения своих государственных функций. Формально подавая в отставку, избранные в парламент или назначенные на государственные должности руководители корпораций переходят в официальный ранг "почетных президентов", при этом фактически оставаясь руководителями компаний. Понятие корпоративного управления остается в зачаточном состоянии.

Источники и причины коррупции
Среди наиболее типичных для постсоветского пространства объективных причин распространения коррупции - несовершенство законодательной базы и нормативных актов постсоветского периода, зачастую открывающих коррупционные возможности "в соответствии с действующим законодательством", а также - слабость гражданского общества. Среди субъективных причин коррупции особое значение имеют динамика элит и несоответствие статуса госслужащего уровню его власти и ответственности. В такий случаях коррупция выступает как баланс спроса и предложения. В тоже время, "тоталитарное наследие", которым зачастую объясняют привычку государственных служащих к взяточничеству, является не столько причиной, сколько попыткой оправдания коррупции как "традиционного" способа "смазки" плохо отлаженного государственного механизма.

Ведущий эксперт Всемирного банка Даниел Кауфман составил детальный список видов государственного регулирования, создающих коррупционных возможности. По его мнению, особое "коррупционное" поле создается там, где присутствуют выдача лицензий, разрешений, паспортов, таможенных и транспортных документов, предоставление субвенций, кредитных и налоговых льгот, где существуют квоты на импорт (экспорт), контроль за ценами, где наблюдается монополизация рынка, а новые фирмы и инвесторы встречают серьезные препятствия на своем пути на рынок. Коррупции чрезвычайно способствует закрытость социально-экономических процессов - закрытое акционирование недвижимости, телекоммуникаций, энергетической инфраструктуры, закрытая приватизация, возможность открытия анонимных банковских счетов, а также возможность избирательного применения законодательных актов. Пока данные факторы остаются правилом, антикоррупционные кампании будут малоэффективны, а борьба с коррупцией будет делом сезонным, как правило, "привязанным" к переговорам с международным финансовыми институциями о предоставлении очередного кредита.

Что же мешает эффективной борьбе с коррупцией? Прежде всего - непоследовательность, проявляющаяся в создании новых коррупционных возможностей. Например, одновременно с провозглашением борьбы с коррупцией, государственным органам, со ссылкой на хронически недостаточное бюджетное финансирование, позволяется просить "спонсорской помощи" от тех, кому они должны оказывать государственные услуги. На практике "просьбы" о "спонсорстве" превращаются в скрытое или открытое вымогательство со стороны госслужащих за оказание будто-бы бесплатных услуг. При этом низкая зарплата госслужащего и недостаточное бюджетное финансирование данного государственного органа используется для оправдания коррупции.

Тем не менее, массовая официальная антикоррупционная кампания 1998-1999 годов, в ходе которой правоохранительные органы регулярно публично заявляли о многочисленных случаях коррупции, но в отчетах среди выявленных и привлеченных к ответственности "коррупционеров" практически отсутствовали должностные лица хотя бы областного масштаба, не дала ожидаемых результатов. Несмотря на предпринятые усилия, избирательный подход в борьбе с коррупцией укрепил общественное мнение о том, что коррупция является неизменным атрибутом власти.

Результаты опроса, проведенного Киевским международным институтом социологии в конце октября 1998 года (выборка - 2 111 респондентов по всей Украине, более одного ответа на вопрос):
- 39% считают, что коррупция поощряется тем, что чиновникам дано слишком много прав
- 38% видят причину в "иммунитете" депутатов парламента и судей
- 33% называют причиной недостаточный контроль за имплементацией законов
- 27% - коррупция упрощается пробелами в законодательстве
- 26% - отсутствием "кодекса этики" госслужащего
- 24% - недостаточный контроль за использованием бюджетных средств
- 19% - возможности ухода от ответственности за коррупционные действия (зависимость судей, сложность доказательства, очень короткий срок, отведенный законом на рассмотрение "коррупционных" дел - два месяца)
- 17% - возможность оказывать поддержку "дружественным" фирмам.

Опрос, проведенный фирмой "Социс-Геллап" по заказу IFES в июне 1999 г. (репрезентативная выборка - 1 200), дал следующие результаты:
- 62% респондентов считают, что коррупция в Украине широко распространена, но склонны рассматривать ее как "жизненный факт"
- 26% считают, что коррупция "встречается достаточно часто"
- 2% считают коррупцию "редким явлением"
- 69% воспринимают коррупцию как "очень серьезную проблему"
- 47% считают коррупцию основным фактором, блокирующим экономические реформы в Украине.

"Коррупционный рейтинг" данного опроса выглядел следующим образом:
1 - "высокие должностные лица" и милиция (81%)
2 - таможнники (80%)
3 - налоговые инспекторы (79%)
4 - члены парламента и судьи (73%)
5 - представители аппарата Кабинета министров (72%)
6 - члены президентской администрации (65%)
7 - частные предприниматели (64%)
8 - руководство банков (61%)
9 - руководство иностранных компаний (42%)

Показательно, что при этом лишь 5% респондентов считали коррупцию одной из основных причин своей неудовлетворенности ситуацией в стране и верили, что борьба с коррупцией может стать эффективным методом улучшения этой ситуации.

По данным Комитета Верховной Рады Украины по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности и борьбы с организованной преступностью и коррупцией, за 9 месяцев 1998 года украинские суды получили 2,754 протоколов о коррупции. В 43% были вынесены обвинительные приговоры и большинство чиновников - коррупционеров были привлечены к административной ответственности, т.е. были оштрафованы на различные - в основном незначительные - суммы. Показательно, что из 208 привлеченных к ответственности за коррупционные деяния чиновников низших рангов 54 и дальше остались на своих должностях. Суммы штрафов не превышали эквивалент 110 долларов. По данным Генеральной прокуратуры Украины, в 1999 году количество зарегистрированных случаев взяточничества превысило 2600, а из переданных в суд 768 криминальных дел 200 касались высокопоставленных госслужащих. С начала 2000 года в суд уже направлено уже более 2 тысяч протоколов о коррупции. По оценкам экспертов Всемирного банка, годовая сумма взяток, которые платятся в Украине, соответствуют двухмесячному товарообороту в стране. Предприниматели отдают в виде взяток до 6,5% своей среднегодовой прибыли.

Официальные и общественные антикоррупционные инициативы
"Первой ласточкой" антикоррупционной кампании, затрагивающей известного государственного деятеля (правда, уже после того, как он ушел в отставку "по собственному желанию" после серии публикаций в западной прессе, обвиняющих его в коррупции) было "дело" Павла Лазаренко, премьер-министра Украины в 1996-1997 годах. Вскоре после отставки и перехода в оппозицию Лазаренко был обвинен в злоупотреблении властью, открытии незаконных валютных счетов за рубежем, нецелевом использовании более 2 миллионов бюджетных средств. В январе 1999 года Павел Лазаренко был лишен парламентской неприкосновенности и вскоре бежал в США, где попросил политического убежища и в настоящее время ожидает решения американских иммиграционных властей. У правоохранительных органов также имеются претензии к нескольким бывшим соратникам бывшего премьера - в основном по поводу уклонения от уплаты налогов и незаконных банковских операций.
Антикоррупционная кампания обрела реальные формы в сочетании с борьбой с организованной преступностью в Крыму. В начале 1998 г. Прокуратура Крыма - единственная в Украине - потребовала снять с регистрации ряд кандидатов на парламентских выборах, чем закрыла путь в парламент для около 50 криминальных "авторитетов". Спустя некоторое время среди арестованных оказались бывший мер Ялты, бывший министр туризма Крыма, два депутата Крымского парламента, три руководителя Крымского парламента скрылись, среди них - бывший спикер и лидер крупнейшей парламентской фракции. В начале 1999 г. около 25 депутатов местных советов, меров и заместителей меров, руководителей районных государственных администраций были арестованы по обвинению в коррупции.
Однако активность правоохранительных органов не всегда приносила столь ощутимые результаты, особенно на местах, где высокопоставленные должностные лица зачастую оставались "священными коровами" для официальных борцов с коррупцией.

Не последнюю роль в "нерешаемости" проблемы играет и то, что уровень гражданской нетерпимости к коррупции остается показательно низким. Большинство опросов Киевского международного института социологии показывают, что респонденты считают коррупцию "нормальным" явлением. 72% респондентов сообщили, что испытывали на себе вымогательство взятки чиновниками, а 52% считают, что лучше дать взятку, чем получать требуемую услугу долго и сложно официальным путем. Лишь 25% не согласны с этим утверждением. Около 90% опрошенных граждан, становясь объектом вымогательства взятки, не протестовали и не обращались в правоохранительные органы, хотя 30% из них не давали требуемой взятки.

Борьба с коррупцией силами гражданского общества серьезно усложняется как низким уровнем развития этого самого гражданского общества, недостаточного осознания стоимости коррупции и необходимости противостоять ей, так и проблемой зависимости средств массовой информации, которые не могут эффективно поддерживать эту борьбу. Законодательство предусматривает административную и криминальную ответственность "за оскорбление чести и достоинства личности" без различия между распространением информации о частном лице (чье право на частную жизнь действительно охраняется законом в демократическом государстве) и о государственном служащем - публичном политике, деятельность которого предусматривает максимальную открытость для пристального внимания общества. В 1999 году в суды было подано более 2000 исков к СМИ "за оскорбление чести и достоинства" на общую сумму около 90 миллиардов грн. - т.е. почти втрое больше, чем составляет государственный бюджет. По мнению специалистов, более половины этих исков преследовали вполне определенную цель - финансовой расправы с изданиями.

Тем не менее, в последние годы в "третьем секторе" возникает ряд инициатив, направленных не только на борьбу с коррупцией, но - что гораздо более важно - на исправление отклонений в законодательстве, механизме государственного управления и распределения, которые создают возможности для коррупции. Показательно, что пик антикоррупционной активности НПО - 1998-начало 1999 года - совпал с появлением борьбы с коррупцией в списке приоритетов ряда международных финансовых институтов и донорских организаций. Вскоре возникли национальные антикоррупционные коалиции, "Партнерство за добропорядочность" (Донецк, 1998), Американо-украинский центр исследований организованной преступности и коррупции (Харьков, 1998), украинское бюро Transparency International. Начала развиваться практика проведения общественных слушаний по законопроектам, способным существенным образом повлиять на социально-экономическую сферу жизни общества. Вопросы восприятия коррупции обществом заняли ключевое место в опросах общественного мнения и мониторингах.

Исходным пунктом антикоррупционных усилий общественных организаций было представление о коррупции как о системном явлении, требующем системного подхода к борьбе с ней. Опыт последних лет показал, что официальные антикоррупционные программы терпят поражение потому, что осуществляются в непрозрачной среде и не затрагивают самой системы отношений, сложившихся в обществе, прежде всего - в сфере распределения и ведения бизнеса. Законодательство открывает коррупционные возможности потому, что оно рассчитано на идеального чиновника, который четко выполняет букву закона и не имеет собственных корыстных интересов. Сложности, возникшие в процессе реализации официальных антикоррупционных кампаний, подсказали ряд выводов для общественных организаций. Вот некоторые из них:
(1) бороться надо не столько с коррупцией, сколько с ее причинами, одновременно создавая максимальную прозрачность в системе общественных отношений,
(2) необходимо сократить до минимума контакты с чиновниками, оставив только те, которые необходимы для получения четко установленных государственных услуг,
(3) разрешительная система (выдача разрешений, лицензий и т.д.) должна быть построена по принципу минимальной достаточности в соответствии с прозрачной и простой процедурой, открытой для контроля со стороны общества,
(4) необходимо упорядочить систему распределения публичных средств и благ, сделать ее прозрачной и подконтрольной обществу.

Методы общественного влияния на сокращение коррупционных возможностей могут быть различными. Достаточно эффективными и одновременно доступными для представителей гражданского общества являются (1) организация информационно-просветительских кампаний для населения на тему "Сколько вам стоит коррупция?", (2) принятие законодательных актов, закрепляющих вынесение проектов общественно важных решений на публичное обсуждение (например, через Интернет), (3) проведение общественных слушаний на местном уровне по вопросам эффективного использования бюджета, (4) обязательная общественная экспертиза проектов законодательных актов с последующим лоббированием общественных интересов через "своих" депутатов. Важное значение имеет мониторинг общественного мнения и обеспечение "обратной связи", способной продемонстрировать государственным служащим отношение к коррупции в обществе.

Как привлечь общественность к активному неприятию коррупции и противодействию его проявлениям? Для большинства постсоветских граждан, незащищенных в правовом, экономическом и социальном отношении, проблема борьбы с коррупцией не является приоритетом. Для того, чтобы мотивировать граждан на участие в общественных акциях по противодействию коррупции, или просто убедить их не давать и не брать взяток, одних призывов к борьбе с коррупцией и публикации статистической информации о фактах коррупции в прессе оказывается явно недостаточно. Следовательно, активизация неприятия коррупции как способа "смазки" неадекватно работающего государственного механизма должна основываться на убеждении, что коррупция стоит обществу и каждому его члену слишком дорого.

Выводы
Несмотря на то, что, в силу различных факторов, осложненных "коммунистическим прошлым" и "ментальностью", ситуация вряд ли вскоре изменится к лучшему кардинальным образом, существуют реальные пути решения проблемы в средне- и долгосрочной перспективе.

Ключевым вопросом сокращения коррупционных возможностей является реформа законодательства, направленная на его упрощение, исключение дублирующих друг друга и противоречащих друг другу положений. Особое значение имеет становление подлинно независимой судебной власти.

Одним из основных путей сокращение коррупционных возможностей является регуляторная реформа, состоящая прежде всего в ограничении вмешательства государственных структур в предпринимательскую деятельность, усовершенствовании процедуры проверок субъектов предпринимательства контролирующими органами, сокращении количества проверок и самих контролирующих органов, уполномоченных их осуществлять, а также обеспечение прозрачности, систематизация и унификация деятельности контролирующих органов. Как показала практика, большое значение имеет просветительская работа среди предпринимателей, прежде всего - публикация и распространение информации о процедурах, правах и обязанностях как контролирующих органов так и самих предпринимателей. Опыт Украины свидетельствует об эффективности введения упрощенных методов отчетности и налогообложения для малого бизнеса и предпринимателей - физических лиц. Переход в 1999 году на упрощенные методы отчетности и налогообложения (единый налог, фиксированный налог, единый торговый патент) для предпринимателей - физлиц и малого бизнеса в течении всего нескольких месяцев привел к созданию (точнее, в основном, легализации, выходе из "теневого сектора") около 2 миллионов субъектов предпринимательской деятельности. Под давлением предпринимателей и деловых ассоциаций по инициативе Госкомитета по вопросам развития предпринимательства в 1999 году был введен порядок использования "Журнала регистрации проверок", в котором все проверяющие, прежде чем приступить к проверке фирмы, должны были указать свое полное имя, адрес, контактный телефон вышестоящего руководителя, который санкционировал проверку, причину и цель проверки, а также список проверяемых документов. В противном случае предприниматель имел право не допустить проверяющих на фирму. Благодаря новой практике, с начала 1999 года количество проверок одной фирмы контролирующими органами типа санэпидстанции, пожарной охраны, службы охраны труда сократилось в среднем по стране со 100 до 22 в год. Соответственно, сократились и возможности вымогательства взяток.

В условиях, когда механизмы антикоррупционных административных или уголовных санкций работают недостаточно слаженно, наиболее действенным способом ограничения коррупционных возможностей для чиновников является сочетание методов контроля и принуждения с ограничением сферы и количества контактов чиновника с зависящими от его решений и действий представителями общества. "Творчество и инициатива" государственных служащих, не являющихся публичными политиками, должны быть минимизированы. С целью предотвращения распространения коррупции, к примеру, в области реализации государственного заказа, необходимо не только принять четкие правила проведения конкурсов, но и сделать результаты всех конкурсов открытыми для общественности.

Необходимым шагом в направлении уменьшения коррупционных возможностей является четкое законодательное определение "конфликта интересов", ответственности за игнорирование данного законодательства и механизмов, лишающих чиновников возможности использования своих должностей для создания "особых условий" "дружественным" и "родственным" фирмам и организациям путем предоставления выгодных госзаказов, субсидий, кредитов, льгот или привилегий. Одним из основных путей решения этой проблемы является обязательное проведение конкурсов и тендеров, информация о которых должна доноситься до потенциальных участников и широкой общественности заблаговременно и в достаточном количестве, а также обязательное опубликование критериев отбора успешных кандидатов и результатов конкурсов. Хотя практика показывает, что условие конкурсности зачастую не является препятствием для предоставления преференций "избранным", а требование об обнародовании информации о конкурсе "обходится" путем краткосрочного вывешивания объявления, продуманный механизм обеспечения конкурсности и публичности может дать значительные положительные результаты. Одним из условий предоставления государственного заказа может быть проведение независимого аудита потенциального контрактора и обнародование его результатов.

Репрессивные методы борьбы с коррупцией останутся неэффективными, пока не будет исправлена существенная диспропорция между уровнем властных полномочий, ответственности и ресурсов, которые находятся в их распоряжении, и уровнем официальной заработной платы. Реформирование статуса государственного служащего путем повышения престижа госслужбы и соответствующего материального вознаграждения госслужащего (зарплаты, на сегодня равной примерно 50 дол. в месяц) с одновременным повышением ответственности за злоупотребления. Особые перспективы - у "инвестирования в компетентную и справедливую власть" путем усовершенствования как системы подготовки госслужащих, так и системы образования в целом.

Поскольку в коррупции, как и в ряде других видов общественных отношений, существует баланс спроса и предложения, борьба только со стороной "спроса" путем ограничения чиновничьих возможностей по части злоупотребления служебным положением не может быть достаточно эффективной без ограничения стороны "предложения". Ключевую роль в этом должны сыграть международные антикоррупционные механизмы, прежде всего Конвенция ОЭСР, соглашение о международных стандартах бухгалтерского учета, развитие корпоративного управления, предотвращение конфликта интересов. Снижению коррупционных возможностей способствует принятие законодательных актов, обеспечивающих свободный доступ к официальной информации, а также наличие четких и прозрачных правил выполнения государственных функций, предоставления льгот и государственных услуг.
Решение проблемы коррупции - это длительный и многогранный процесс, требующих слаженных усилий и воли органов власти, неправительственных организаций, частного сектора и всего общества. В случае, если хотя бы один из участников этого процесса будет воспринимать коррупцию как факт жизни, с которым нет смысла бороться, антикоррупционные усилия остальных могут принести ожидаемые результаты еще не скоро.








Б.В. Волженкин

КОРРУПЦИЯ КАК СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЕ ЯВЛЕНИЕ,
ЮРИДИЧЕСКИЕ ПОНЯТИЯ И ХАРАКТЕРИСТИКИ
(стенограмма выступления на семинаре
"Предотвращение коррупции в бюджетном процессе", ноябрь 1999г.)

Наверное, надо начать с того, что, пожалуй, сейчас ни в одном из документов, где так или иначе говорится о положении в стране, о политических проблемах, о социально-экономических проблемах, нет такого документа, чтобы не говорилось о коррупции. Это стало ходовым термином. Наверное, ежедневно раскрывая газеты, мы находим те или иные публикации, в которых так или иначе эта проблема затрагивается. Нередко особенно практические работники сетуют на то, что у нас нет легального определения коррупции, и, дескать, это обстоятельство существенно, серьезно усложняет борьбу с этим явлением, предупреждением и применением каких-то санкций к так называемым коррупционерам.
Мне известно на сегодняшний день, во всяком случае, в масштабах СНГ только одна попытка, на мой взгляд, не очень удачная, когда законодатели Кыргызской республики попытались сформулировать состав уголовного преступления под названием коррупция. Наряду со взяточничеством они пытались определить. И звучит этот текст в ст.33 нового Уголовного Кодекса Кыргызской республики, который был принят 1 октября 1997 года, следующим образом:
"Коррупция - это умышленное деяние, состоящее в создании противоправных устойчивых связей одного или нескольких должностных лиц, обладающих властными полномочиями, с отдельными лицами или группировками, в целях незаконного получения материальных, любых иных благ и преимуществ, а также предоставление ими этих благ и преимуществ физическим, юридическим лицам, создающим угрозу интересам общества или государства".
Я уже много лет занимаюсь вопросами уголовного права и могу достаточно компетентно заявить, не дай Бог, если бы в нашем российском уголовном законодательстве появилась норма такого содержания. Она настолько расплывчата, настолько не четка, что очень трудно ее применять. Вполне возможно, что была бы масса злоупотреблений. Была бы своеобразная игра с этим составом преступления. Когда практические работники заявляют, что они плохо борются с коррупцией, потому что нет соответствующего закона, то или они лукавят, или какая-то иная причина, ибо достаточно хорошо в международном сообществе и много сказано о том, что такое коррупция. И любой нормальный человек достаточно ясно себе представляет суть этого социального явления. Ибо коррупция это все-таки, действительно, не конкретное какое-то преступление, как это попытались определить кыргызы, а это социальное явление. И присутствующие хорошо понимают, что суть этого явления заключается в разложении государственных, муниципальных и других органов власти, когда лица, так или иначе представляющие или осуществляющие власть, используют имеющиеся у них возможности не для решения или не только для решения тех задач, ради которых эти органы власти были созданы, ради которых представители этих органов власти наделены соответствующими полномочиями, а используют эти возможности в иных целях, в первую очередь - для личного обогащения или обогащения близких им людей или достижения групповых корпоративных целей.
Об этом довольно много существует всякого рода документов, где эта идея проводится. Например, в документах ООН сказано достаточно кратко и, по-моему, совершенно точно:
"Коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях".
В пособии - системнике общегосударственного поведения, которое было подготовлено специалистами Transparency international, сказано так: это такой образ действия государственных служащих, будь-то политиков или чиновников, когда они, вопреки нормам законов и морали, обогащаются сами и способствуют обогащению своих приближенных путем злоупотреблению властью, которой они наделены".
Много можно и других определений коррупции привести. У меня в прошлом году вышла брошюра в нашей серии, которую мы подготовили в сотрудничестве с голландскими коллегами. Серия называется "Современный стандарт в уголовном праве и уголовном процессе". Это одна из 20 брошюр, входящих в эту серию, которая так и называется "Коррупция". Там я тоже даю определение. Я его зачитывать не буду, пожалуй, потому что сейчас для нас важны не какие-то юридические нюансы и детали этого определения. Важно понимать то, что лица, наделенные соответствующими полномочиями, используют их не для тех целей, ради которых эти полномочия были предоставлены, а в личных или групповых интересах и, в первую очередь, в целях обогащения.
Мы постоянно читаем, слышим и сталкиваемся с этими проявлениями коррупции. А если обратиться к нашей официальной статистике, то, к сожалению, не так уж много уголовных дел и иных специальных дел, где бы это явление коррупции нашло и подтверждение, и были определены соответствующие санкции к коррупционерам.
Социальное явление - коррупция находит отражение в законодательстве. Если мы откроем новый Уголовный Кодекс, который вступил в действие с 1 января 1997 года, там можно найти целый ряд состава преступлений, которые выходят на это явление и, точнее сказать, связаны с явлением коррупции. Ученые юристы немного спорят, определяя эту группу состава коррупционных преступлений. Но, если исходить из той сути коррупции, во всяком случае, как я ее понимаю, как понимает большинство специалистов, то, безусловно, к преступным проявлениям коррупции надо отнести различного рода хищения, которые совершаются с использованием служебного положения. А в действующем уголовном законодательстве сейчас три состава хищений, которые, как прямо сказано в тексте, совершаются с использованием служебного положения: это мошенничество, т.е. завладение имуществом или правом на имущество путем обмана или злоупотребления доверием с использованием служебного положения; это хищения путем присвоения с использованием служебного положения; и хищения путем злоупотребления служебным положением, которое тоже сейчас охватывается понятием, как хищение путем растраты, о котором говорится в статье 162 УК РФ. Безусловно, мы встречаемся с составами коррупционных преступлений в главе 30 действующего УК, которая называется "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления". Это сравнительно новая формулировка, потому что до Кодекса 1996 года эта глава называлась "Должностные преступления". Сейчас это, по всей вероятности, более удачное, более точное название. И вот в этой главе, прежде всего, коррупционным можно считать преступление, о котором говорится в ст. 285 УК. Это злоупотребление властью или служебными полномочиями.
Новая статья, которой раньше не было в УК, статья 289 - "Незаконное участие в предпринимательской деятельности". Это явно антикоррупционная статья, в которой достаточно четко описаны признаки коррупционного преступления, когда должностное лицо создает предпринимательскую структуру, участвует в руководстве предпринимательской структурой, оказывает какие-то льготы, предоставляет незаконные преимущества подобной предпринимательской структуре, используя свои служебные возможности. Хотя я не знаю, во всяком случае, в Петербурге пока ни одного уголовного дела, которые были бы возбуждены по этой статье. Безусловно, коррупционным преступлением является хорошо всем известное взяточничество, о котором сейчас в УК говорится в статье 290. Но и ряд других преступлений, конечно, можно упомянуть. Во всех тех случаях, когда преступление совершается государственным или муниципальным служащим, использующим свое служебное положение, свои служебные возможности, мы можем говорить, что это коррупционное преступление.
Несмотря на многочисленные разговоры на эту тему, статистика, к сожалению, не очень солидная, в том смысле, что уголовных дел по этим антикоррупционным статьям в стране не так уж много. Возьмем хотя бы преступление, которое, бесспорно, можно считать проявлением коррупции, это получение взятки. Сейчас статистика достаточно открыта. Поэтому можно привести очень много цифр. Это было бы утомительно.
Я просто для сравнения возьму данные 1986 года и десять лет позднее - 1996-97-98 гг. В 1986 году в РФ было зарегистрировано 6562 преступления - получение взятки. Несмотря на то, что в нашем обществе последовал и развал страны, и, безусловно, рост коррупции, статистика, тем не менее, стала свидетельствовать о резком прекращении этого коррупционного преступления - получение взятки. И в 1989 году мы имели уже 2195 выявленных случаев взяточничества. Дальше, правда, определяется определенный рост опять выявленных случаев взяточничества. Так, в 1996 году - 5453 случая взяток выявлено; в 1997 - 5608, в 1998 - 5800 выявленных фактов взяточничества всех, вместе взятых. Сюда входят не только случаи получения взятки, но и случаи дачи взятки, и покушения на дачу взятки, которые составляют, примерно, одну треть от этой общей цифры. То есть, мы видим, что, несмотря на разговоры о расцвете коррупции, уголовных дел немного. А если посмотреть, что это за дела, то, к сожалению, подавляющее большинство уголовных дел - это, с точки зрения того, что творится в стране, как мы говорим, мелочовка, это ерунда, и просто для того, чтобы статистика выглядела более или менее прилично.
Хотя бы такой пример: где-то месяца два-три назад, звонок ко мне, поскольку считается, что я в городе большой специалист по квалификации служебных преступлений, нередко мне звонят практические работники по вопросу о квалификации. Спрашивают: есть ли тут надлежащий субъект преступления, каковым является должностное лицо по закону? А речь идет о том, что в Пушкине есть Учебный центр МВД, где обучаются курсанты. Они распределены на группы, каждая группа имеет командира. И один из курсантов дал 700 рублей командиру взвода за то, чтобы тот написал о нем хорошую характеристику. Возбуждено уголовное дело. Долго оно расследуется, может, и отсрочку попросили после двухмесячного расследования. И сейчас решался вопрос (не знаю, чем дело кончилось) о передаче этого дела в суд. И задумались: является ли командир взвода тем должностным лицом, о котором говорится как о субъекте преступления по ст. 30 УК. Юридически, наверное, является. Но я сказал так: да бросьте вы возиться, выгоните этого командира из органов, и на этом дело кончится. Нет, во всей вероятности, дело пойдет в суд. И в статистике появится еще одна единичка, что разоблачили еще одного коррупционера.
Это достаточно грустная статистика. Я назвал количество возбужденных дел. А если брать осужденных, то в 1986 году, когда было 6 с половиной тысячи зарегистрировано преступлений, осуждено примерно 3,5 тысячи человек всего. А в 1997 году, когда было выявлено 5608 случаев, осуждено всего-навсего 1381 человек.
А если обобщить, за период с 1986 года по 1997 года было зарегистрировано 49298 фактов взяточничества, а осуждено было по этим делам всего 14324 человека, т.е. 29% из числа выявленных коррупционеров, соответственно, в получении взятки и даче взятки.
Конечно, дела о коррупции очень тяжелы в расследовании. Сами понимаете, что в отличие от многих других преступлений, которые в законодательстве предусмотрены, в таких случаях, как правило, потерпевшего нет. Ибо обе стороны, которые участвуют в этой сделке, согласно закону, они преступники: лицо, дающее взятку, лицо, получающее взятку. И поэтому и тот, и другой естественно, стараются, чтобы об этом факте никто не узнал. А чисто оперативными средствами выявить совершение преступления, когда никакой информации не поступает, конечно, чрезвычайно тяжело. И таких дел крайне мало.
Не случайно поэтому законодатель (думаю, что все присутствующие об этом знают) стремится как бы разорвать эту связь между двумя участниками этой коррупционной сделки между дателем взятки и получателем взятки. И в законе формулирует положение о том, что лицо, давшее взятку, освобождается от уголовной ответственности в том случае, если он добровольно сообщит о содеянном, причем независимо от мотивов. Чаще всего сообщают потому, что лицо, получившее взятку, не выполняет обещанное, или выполняет не так, как договаривались. Желая как-то отомстить этому должностному лицу, гражданин заявляет. Он освобождается от уголовной ответственности. И это совершенно понятно, потому что эту связь между участниками данного коррупционного отношения надо обязательно порвать.
Таким образом, трудности в расследовании существуют колоссальные. Есть и другие причины, почему мы мало и плохо выявляем. Естественно, надо упомянуть, наверное, и низкий профессионализм нашего следственного и оперативного аппарата. Еще есть причины, о которых можно было бы долго рассказывать, почему многие профессионалы ушли из правоохранительной системы, а часть даже перешла на службу в криминальные структуры. Но это особый разговор. Но как бы мы ни старались, как бы ни улучшали следственную работу, как бы ни повышали профессиональный уровень, все равно, конечно, количество выявленных случаев коррупционных правонарушений будет значительно меньше, чем оно фактически существует. Сейчас эксперты заявляют, что выявляется примерно около 2% от фактического количества случаев дачи и получения взятки. Мне кажется, честно говоря, эта цифра несколько завышенной.
Когда я несколько лет назад опрашивал практических работников, обучавшихся в нашем институте, по вопросу, как они оценивают уровень выявляемости. Разброс мнений был очень большой. Некоторые называли десятые, даже сотый доли процента. И в какой-то степени, мне кажется, это даже больше соответствует истине, чем мнение других экспертов, которое нашло отражение в официальной литературе, что выявляется 2% взяточничества. Даже если мы резко улучшим нашу оперативную работу, следственную работу, будем выявлять не 2%, а, предположим, 5%, все равно 90-95% случаев коррупционных правонарушений останется не выявленным. И поэтому основная задача, с моей точки зрения, заключается не только, даже, может быть, не столько в улучшении процесса качества расследования правонарушений, а в предупреждении. И хотя разговоров у нас на эту тему очень много, к сожалению, серьезной работы, направленной на предупреждение коррупции, которая, в частности, нашла бы отражение в соответствующих законодательных актов очень и очень мало. А то, что есть - это не работающие документы. Хотя неоднократно и Государственная Дума, а до того еще Верховный Совет Советского Союза принимали грозные документы по характеру слов, которые в них были зафиксированы, - усилить борьбу с коррупцией, принять меры, заставить, и т.д., но толку-то особого не было. Наверное, все мы помним еще документ, который в апреле 1992 года принял Президент. Это Указ "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы". Так вроде бы оно и ничего, что там было написано. Но, к сожалению, этот указ оказался совершенно бездействующим. Никакого влияния он не оказал, мне кажется, на борьбу с коррупцией хотя бы потому, что в этом документе ничего не говорилось о мерах ответственности. Да, говорилось: вот запрещается совместительство, запрещается участие во всякого рода предпринимательских структурах. А дальше что? Выявили. Какие меры ответственности? Ничего этого в указе прописано не было.
Дальше принимается, в общем-то, серьезный закон, хотя специалисты в области служебного права говорят, что недостатков очень много, закон крайне противоречивый, в ряде положений неудачный, тем не менее, закон, очень нужный. Я имею в виду закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации". И этот закон в той системе запретов, которые сформулированы в отношении государственных служащих, как мне представляется, соответствовал мировым стандартам.
Наверное, присутствующие хорошо знают, что демократические страны, на которые мы сейчас ориентируемся, уже в течение многих десятилетий достаточно решительно ведут борьбу с коррупцией. Например, Америка, Германия, Англия и Франция. Существуют этические кодексы поведения для государственных служащих. Мировой опыт выработал систему мер, направленных на предотвращение коррупции.
Надо сказать, что Закон "Об основах государственной службы в РФ", принятый 5 июля 1995 года, сформулировал целый ряд ограничений, которые имеют явную антикоррупционную направленность. Если бы удалось добиться того, что здесь записано, то, наверное, успехи были бы значительно больше, чем те, которые мы имеем сейчас.
Напомню. Государственный служащий не вправе:
заниматься любой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельностью;
заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральным законом, или, если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов РФ, ему не поручено участвовать в управлении такой организации;
быть поверенным ли представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе, либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтрольный;
использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового или информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;
получать гонорары за публикации, выступления в качестве государственного служащего;
получать от физических, юридических лиц вознаграждение, подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов, иные вознаграждения, связанные с исполнение должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию. Кстати, это очень важно.
Выезжать в служебные командировки за границу за счет физических лиц.
Кроме этих ограничений, государственные служащие, как большинству, наверное, известно, обязаны ежегодно представлять в органы Налоговой государственной службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности.... И т.д.
Эти же положения были повторены в Законе "Об основах муниципальной службы в РФ". Буквально эти же запреты были сформулированы и для муниципальных служащих. Я ни для кого не открою секрет, если скажу, что не выполняются эти положения. И, наверное, далеко не везде при поступлении на государственную службу требуют отчета, требуют представления декларации об имуществе, требуют ежегодного представления соответствующих сведений. Хотя эти запреты, положения были и в других законодательных актах. 15 мая 1997 года принимается Указ Президента "О представлении лицами, замещающими государственные должности РФ, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы, сведения о доходах и имуществе".
Кто должен контролировать, согласно указу Президента, то, что государственные чиновники представляют в декларации, что сообщают правильно сведения о доходах и имуществе? Кадровые службы. Я лично не представляю, как, предположим, начальник отдела кадров в моем институте будет проверять, правильно или неправильно я представил соответствующие документы. У него нет возможностей. И не каждый начальник отдела кадров рискнет копать под своего руководителя. Подумаешь, я - директор института - невелика фигура. А если возьмем повыше, кто там будет этим делом заниматься? Конечно, это оказался очередной пустой документ.
Очень хорошее, в принципе, с моей точки зрения, дополнение было принято в Налоговый Кодекс. Я имею в виду статьи 86.1, 86.2, 86.3, согласно которым устанавливается налоговый контроль за расходами физического лица. Если приобретается физическим лицом недвижимое имущество, механические транспортные средства, акции, культурные ценности, золото в слитках, то органы, которые соответствующие сделки осуществляют, обязаны в установленный законом срок представлять соответствующую информацию в налоговые органы. А те вправе потребовать от физических лиц представления соответствующей декларации, которая объясняет происхождение средств, использованных при осуществлении крупных сделок.
Хорошие нормы. Но опять-таки, учитывая всю ту неразбериху, которая сейчас существует в нашем государстве, очень большое сомнение, что данное решение будет выполняться. Когда я сейчас иногда читаю в газетах, что такие-то, такие-то кандидаты в депутаты задекларировали свое имущество, мне просто жалко становится этих министров, больших начальников. Буквально вчера прочитал, что уважаемый А.И. Гуров (всем эта фамилия, наверное, известна) задекларировал, что он в течение года, работая директором НИИ МВД, еще где-то в двух местах, получая различные другие вознаграждения за свою научную деятельность, заработал в течение года 34 тыс. рублей. 34 тысячи рублей! Мне его стало жалко. Министры сообщают, что они заработали 100 тысяч руб. Правда, при этом сообщают, что они имеют пять квартир, дачу, имеют три машины. На какие деньги? В частной собственности имеют дачи и квартиры. Это не то, что наш губернатор заявил, что у него нет в собственности жилой площади. Понятно, он не приватизировал.
(Реплика: - Наверное, у жены есть.)
Может быть. Кстати, еще одна проблема. Когда я был руководителем рабочей группы еще в старом Верховном Совете (в Хасбулатовском), когда в 1992 году была под руководством Аслаханова создана рабочая группа по разработке проекта закона по борьбе с коррупцией. Мне поручили возглавить эту группу. Мы разработали проект закона, который был благополучно провален. Хотя Верховный Совет его принял, но Президент не подписал. После этого еще дважды или трижды уже Государственная Дума принимала закон о борьбе с коррупцией, я уже не участвовал в работе над этими законами. Теперь эту группу возглавляет А. Долгова - наверное, ее многие знают. Это известный наш московский криминолог, Президент криминологической ассоциации. Они разрабатывали законы. Но или эти законы отвергались Советом Федерации, или Совет Федерации принимал, но Президент накладывал вето.
Одна из причин (есть разные аргументы), но одна из самых серьезных причин - это нарушение прав человека. В частности, нарушение прав человека видели в том, что мы обязывали сообщать сведения о доходах не только самих государственных служащих, но и сведения о ближайших членах их семей. Это нарушение прав человека. Но почему во многих странах мира, где вроде бы с правами человека достаточно прилично дело обстоит, почему там это допустимо? А у нас это никак не принимается и никак не проходит.
Если я заговорил о законе "О борьбе с коррупцией", то, возможно, у участников семинара разное отношение к этому закону. Я знаю, что многие авторитетные специалисты говорят, что закон вовсе не нужен. На мой взгляд, он нужен. Может быть, и в последнем варианте есть какие-то, с точки зрения юриста, шероховатости. Их можно устранить. Но закон нужен. Закон нужен как средство предупреждения коррупции. Потому что основная направленность этого закона была не на усиление мер уголовного воздействия. Они достаточно строгие в Уголовном Кодексе предусмотрены. А на предупреждение. Там не сформулирован целый ряд запретов. Они частично нашли отражение в законе "Об основах государственной (муниципальной) службы". Но там были другие запреты. Там были разработаны меры финансового контроля, иные санкции в отношении коррупционеров, административные санкции, финансовые. И такой комплексный закон, даже без включения туда мер уголовного воздействия, которые сосредоточены в УК, этот закон, с моей точки зрения, необходим.
Еще одно положение. К сожалению, у нас сейчас законодательское дело обстоит не очень хорошо, потому что мы постоянно сталкиваемся с какими-то противоречиями. Пример, о котором сейчас достаточно много говорят, возможно, присутствующие тоже об этом знают. Я процитировал положения статьи 11(или 12) Закона "Об основах государственной службы в РФ", где сформулированы запреты для государственных служащих. И, в частности, запрет получать подарки. Но еще до того, как этот закон был принят, вступила в действие 1-я часть Гражданского Кодекса РФ, где есть статья 575: "Запрещение дарения". Но хотя называется "Запрещение", в ней фактически сформулированы случаи, когда можно делать подарки, в том числе подарки государственным служащим и муниципальным служащим, в связи с занимаемым положением и выполняемыми служебными обязанностями. Разрешается делать им и, соответственно, принимать, так называемые, обычные подарки. В Праве появилось новое понятие - обычный подарок, который не превышает своей стоимостью 5 МРОТ. На сегодняшний день это 400 с чем-то рублей, если считать МРОТ - 83 рубля. Когда я об этом рассказывал следователям, учащимся в нашем институте прокуроров, они часто спрашивают: а сколько раз можно такой обычный подарок принимать? Еще некоторые уточняют: в день. Сколько раз в день?
Идея, конечно, правильная, потому что мы в своем рвении в борьбе с коррупцией иногда доходили до того, во всяком случае, в советские времена, когда судили, довольно строго судили, в частности, работников правоохранительных органов за то, что они получали в качестве подарка бутылку водки, коньяка, флакон духов, коробку конфет, букет цветов. То, что их с работы выгоняли, это вне всякого сомнения. Но судили! За взятку всегда было строгое наказание. Это, конечно, был абсурд. Надо разобраться все-таки в понятии - что такое подарок. Но так, как написано в статье 575 - ерунда. Во-первых, получилось противоречие с федеральным законом, который категорически запрещает любой подарок, вне зависимости от размеров. А во-вторых, некоторые наши авторитетные ученые стали говорить: вот установлен нижний размер. Значит, до 5 МРОТ можно брать, свыше 5 МРОТ - нельзя. Это уже взятка.
Уже после того, как 575 статья вступила в действие, приняли закон "Об основах государственной службы РФ" - подарки запрещены. А дальше-то что? Сталкиваемся с этим явлением.
Сейчас готовится пленум. Я недавно получил проект постановления Пленума Верховного Суда РФ. Они предполагают в конце декабря собраться и рассмотреть судебную практику по делам о взяточничестве и другим проявлениям коррупции. В проекте решения записано, что в тех случаях, когда должностное лицо получает подарок, не превышающий 5 МРОТ, если никакой предварительной договоренности об этом подарке не было, этот подарок никак не определял его служебное поведение, это, дескать, не взятка, здесь нет никакого криминала. С моей точки зрения, правильно. Я тогда тоже писал на эту тему. Но это противоречит Закону "Об основах государственной (муниципальной) службы". Значит, надо находить какое-то решение. Значит, нормативно надо определить понятие подарка. Это надо сделать, иначе тут злоупотребления будут огромные.
Мне кажется, что нам нужно принять закон о борьбе с коррупцией. И надо разработать систему мер, направленных на борьбу с коррупцией. В чем основные направления системы этих мер могут заключаться. Я хотел бы тезисно их сформулировать. Эти положения были зафиксированы в том варианте проекта закона "О борьбе с коррупцией", который мы разрабатывали.
1. Обеспечение четкой правовой регламентации деятельности государственных (муниципальных) органов, гласности такой деятельности, государственного и общественного контроля подобной деятельности.
2. Совершенствование структуры аппарата управления, упрощение процедуры решения вопросов, затрагивающие права и законные интересы граждан и организаций.
3. Предоставление служащим заработной платы, льгот, обеспечивающих им и их семьям достойный уровень жизни.
Это положение тоже бесспорное. И во всех международных документах всегда подчеркивается, что если не обеспечить достойный уровень жизни государственным служащим, которые, поступая на государственную службу, добровольно принимают на себя соответствующие ограничения, то мы успеха не добьемся. Вероятно, всегда государственный служащий будет получать меньше, чем служащие в коммерческих структурах. Но должна быть обеспечена другая система социальных льгот и преимуществ.
4. Защита государством прав и законных интересов служащих.
5. Ограничение прав и свобод этих лиц в системе нормативных актов.
Мы должны сформулировать очень четко запреты, связанные с деятельностью государственных (муниципальных) служащих, и санкции за нарушение этих запретов.
6. Осуществление специальных мер финансового контроля за поведением этих лиц.
7. Установление и последовательная реализация ответственности государственных (муниципальных) служащих, физических и юридических лиц за нарушение законодательства о борьбе с коррупцией, независимо от должностного положения и других обстоятельств.
8. Наконец, восстановление законных прав и нарушенных интересов граждан и организаций, ликвидация вредных последствий коррупционных правонарушений.

Конечно, нужна политическая воля у государства для борьбы с этими явлениями, которой на сегодняшний день нет. И соответствующее общественное мнение. Потому что вроде бы все готовы бороться с коррупцией, но всерьез никто, по существу, ничего не делает. И очень страшно, что вообще в обществе, мне кажется, сформировалось такое представление, что всё можно купить, всё можно продать.
Вы знаете, что сейчас в Москве стал выходить журнал "Чистые руки". Кажется, два номера вышло. Они опубликовали выдержку из сочинений старшеклассников. Было предложено написать сочинение на тему коррупции, как они представляют положение дел. Ужасное впечатление, когда читаешь. Я прочитаю выдержку только из одного документа. Девочка пишет (ученица 9-го класса): "Нормальное (ужас!) явление нашей жизни. Мы встречаемся с этим постоянно: при устройстве на работу, в школу, при посещении заведений, в суде. В общем, везде. Теперь это называется сделкой. Это действительно ужасное явление. Но по-другому сейчас невозможно".
Действительно такое представление в обществе, в частности, у молодежи, что всё можно купить, всё можно продать. Вот еще пример из собственной жизни. У нас молодой вуз. И в прошлом году мы впервые принимали школьников на первый курс дневного отделения. Мы проводили День открытых дверей. Я выступал и говорил, что вам предстоит пройти трудный конкурс. Действительно, конкурс у нас большой. Но будьте уверены, что все будет по-честному. Я смотрю в зал и вижу на лицах молодых мальчиков и девочек ухмылки, улыбки. Дескать, говори-говори, все уже давно известно, все куплено, все уже распределено.
Это самое опасное, самое страшное. И, наверное, придется всем нам приложить очень много усилий для того, чтобы изменить это общественное настроение, эту атмосферу, которая существует в обществе.



В.Л. Васильев

ПСИХОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ФАКТОРОВ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИХ РАЗВИТИЕ КОРРУПЦИИ, ТЕНЕВОЙ ТЕНЕВОЙ ЭКОНОМИКИ И ОРГАНИЗОВАННОЙ
ПРЕСТУПНОСТИ В РОССИИ.


Россия вошла в двадцатку наиболее коррумпированных стран мира.
В рейтинг Transparency International вошло 99 государств, которые оценивались по десятибалльной школе. Первое место означает наименьший уровень коррупции, последнее - наибольший. На этот раз список с десятью баллами возглавила Дания: там, по мнению бизнесменов, взяток не берут вообще. последнее, 99-место, получил Камерун (1,5 балла). Россия заняла 83-е место - 2,4 балла. Получается, что усерднее, чем в России, взятки берут только в Камеруне, Нигерии, Индонезии, Азербайджане, Гондурасе, Танзании, Югославии, Парагвае, Кении, Уганде, Пакистане, Киргизии, Казахстане, Грузии и Албании. А вот чиновники, например, на Украине, в Гане или во Вьетнаме взятки берут менее охотно, чем их российские коллеги. (Коммерсантъ. 28 октября 1999 г.)
Организация рыночных отношений в России в постперестроичный период сопровождается целым рядом негативных явлений в экономической и социальной сферах развития общества. Это выразилось в падении производства, сокращении промышленного потенциала в ведущих отраслях промышленности, сокращении научного потенциала, который должен был обеспечить технический прогресс. Все эти явления сопровождаются ростом инфляции, развитием теневой экономики и коррупции , криминализации бизнеса и в значительной степени криминализации всего общества. Природу и причины этих сложных явлений трудно, а порой невозможно понять с помощью одного экономического подхода. В значительной степени возникшие в обществе социальная напряженность и деструктивные явления требуют для их понимания психологической интерпретации, понимания скрытых психологических механизмов, которые лежат в основе этих явлений.
В настоящем исследовании автором ставилась задача выявить психологические закономерности возникновения и развития коррупции, теневой экономики и организованной преступности.
В процессе внедрения рыночных отношений в России происходил очень быстрый рост "окорыствования" (данный термин введен в научный оборот В.В. Лунеевым в монографии "Преступность XX века, М. 1997 г.) общественных отношений, распространения психологии потребления, философии "жизни одним днем" и коммерциализации исполнения должностных обязанностей. Следствием этого явилась смена социальных идеалов и трансформация групповой морали российской бюрократии в сторону развития группового эгоизма. В результате в среде государственных служащих сформировалась социальная группа, экономические и другие интересы которой были направлены на удовлетворение непомерно возрастающих потребностей бюрократической элиты. Для участников этой группы было характерно самоутверждение не в процессе исполнения служебных обязанностей в интересах общества, а создание всевозможных запретов и препятствий, "шлагбаумов" на пути проявления здоровой частной инициативы.
Среди многих определений коррупции наиболее точная характеристика этого сложного социального явления дана в справочном документе ООН: "Коррупция - это злоупотребление государственной власти для получения выгоды в личных целях". Таким образом коррупция скорее синтетическое криминологическое и социально-психологическое понятие, которое следует рассматривать как совокупность родственных видов деяний, а не как конкретный состав преступлений.
Одной из главных предпосылок развития коррупции в России явился так называемый слой номенклатурного чиновничества .
Существует практически единственное полное определение этого социального явления, данное в учебнике для партийных школ в 1982 году.
"Номенклатура - это перечень наиболее важных должностей, кандидатуры на которые предварительно рассматриваются, рекомендуются и утверждаются данным партийным комитетом (райком, горком, обком партии и т.д.). Освобождаются от работы лица, входящие в номенклатуру партийного комитета, также лишь с его согласия. В номенклатуру включаются работники, находящиеся на ключевых постах". Партийное строительство. Учебное пособие, изд. 6-е. М., 1981, с.300.
Роль номенклатурной бюрократии была двойственной, также как и двойной стандарт поведения, который она взяла на свое вооружение. С одной стороны положительным моментом является проводимая им индустриализация, организация широкой системы образования и внедрение культуры в массы народа. С другой стороны организация экономики страдала крайней расточительностью, культура в значительной степени носила характер политической пропаганды всеобщего равенства. В то же время по мере укрепления номенклатурной демократии росла и развивалась система особых привилегий : специальные жилые дома, возводимые специальными строительно-монтажными управлениями; специальные санатории, больницы и поликлиники; спецпродукты, продаваемые в спецмагазинах; спецстоловые, спецбуфеты и спецпарикмахерские; спецавтобазы, бензоколонки и номера на автомашинах; разветвленная система специнформации; специальная телефонная сеть, специальные детские учереждения, спецшколы и интернаты; специальные высшие учебные заведения и аспирантура; специальные клубы, где показывают особые кинофильмы; специальные залы ожидания на вокзалах и в аэропортах и даже специальное кладбище.
См. М. Восленский. Номенклатура. М. МП "Октябрь". 1991 г. с .318.
Номенклатурной бюрократии предоставлялась социальная возможность для самоочищения различными путями и средствами: развитие гласности в средствах массой информации, использование критики и самокритики и, наконец, творческий анализ наиболее успешных расследований уголовных дел о коррупции и крупных хищениях в промышленности и торговле. Вместо этого негласная доктрина налагала "табу" на выявление механизмов коррупции в высших эталонах власти. Следователи, успешно расследовавшие дела подобного рода подверглись гонениям6 вплоть до увольнения из органов. ( Подробнее см. Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. Санкт-Петербург. 1998 г.)
Не менее сложным представляется социальное явление теневой экономики, в котором отражена "теневая" сторона экономической жизни членов общества.
Как следует из приводимой ниже таблицы теневая экономика занимает достаточно существенное место в экономической и социальной жизни всех современных развитых стран.

Теневая экономика в странах
Западной Европы и США
(Процент участия в создании ВВП)
Италия 27,2%
Испания 23,0%
Бельгия 22,2%
Швеция 19,5%
Дания 18,2%
Франция 14,8%
ФРГ 14,8%
Нидерланды 13,8%
Великобритания 13,8%
Австрия 8,6%
Швейцария 7,8%
США 8,8%
(по материалам "Политика"(Белград) 22 ноября 1998 года)

Теневая экономика представляет достаточно сложное явление в котором переплетается экономика и политика, право и мораль. Психологическая сущность теневой экономики заключается в использовании "двойного стандарта", манипулировании и в коррумпированных связях с государственным аппаратом. Она выступает как самовоспроизводящаяся экономическая система и порождает теневое право, теневую мораль и теневую организацию.
Оба эти явления имеют тесные взаимные связи, а в некоторых случаях представляют сложную социальную конгломерацию, включающую незаконные действия администрации и "теневые" экономические обороты, как, например, в случаях незаконного "прокручивания" предназначенных для выдачи зарплаты денег в коммерческих структурах.
Российский чиновник имеет глубоко эшелонированную систему привилегий и льгот . Доход нашего чиновника , определяется всевозможными надбавками к должностному окладу, выслугам, премиям, удвоенным отпускным пособиям с оплатой проезда до места отдыха и обратно, датированным квартирам, дачам, поликлиникам и больницам и т.д. и т.п., в принципе не поддается учету. Это превращает в фикцию планируемое реформаторами декларирование доходов чиновников высоких рангов.
С западным чиновником ситуация совсем другая, его доход, как правило, ограничен должностным окладом и потому легко контролируем.
Размытость доходов российского чиновника размывает его правовое сознание, затягивая в коррупцию, стирая грань между законным и незаконным.
Существует небезызвестный Указ президента РФ N 2267 от 22 декабря 1993 г., которым федеральные госслужащие, т.е. чиновники, обособляются от прочих госслужащих в особую касту со своим уставом и льготной системой финансового, медицинского, бытового и иного обеспечения.
Размытая формулировка законов порождает беззаконие и способствует превращению честного чиновника в коррупционера.
Врагом рыночных реформ в посткоммунистической России стали сами реформаторы.
Поперек дороги к свободному предпринимательству стоят разрешительная система вместо регистрационной, непомерные налоги, вся фискальная по своей сути политика государства.
На этой почве широко развивается злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Коррупция способствует развитию теневой экономики.
Явление коррупции тесно связано с низким уровнем профессиональной компетентности российского чиновничества. В ряде случаев коррупционные связи являются механизмом компенсации низкого уровня профессионализма. Не будучи в состоянии компетентно разрешить сложную экономическую ситуацию чиновник симулирует активную деятельность путем создания дополнительных запретов.
Фактором, способствующим коррупции и теневой экономики является психология так называемого "двойного стандарта" поведения. В первую очередь это относится к декларированию органами власти целого ряда мер, в том числе законодательных по борьбе с коррупцией. Так например Указом президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 года " О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" предусматривался ряд запретов для служащих государственного аппарата, в декларативной форме препятствующих коррупции. Однако, по существу эти запреты остались на бумаге, так как не были проработаны механизмы исполнения и контроля положений, содержащихся в Указе. В другом случае Указ Президента РФ " О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе" от 15 мая 1997 г., также по существу остался декларацией, так как контролировать его исполнение должны были работники кадровых подразделений в отношении своих непосредственных начальников.
Наконец, психологической предпосылкой развития теневой экономики и коррупции является манипулирование индивидуальным и общественным сознанием, которое способствует латентности этих явлений, их мимикрии и видоизменению. В арсенале коррупции наряду со взяточничеством находится лоббирование, протекционизм, переход политических лидеров и государственных чиновников на должности "почетных" президентов коммерческих компаний, создание таможенных и налоговых привилегий и др..
Одним из ярким примеров манипулирования в сфере "отмывания денег", явилось "бегство криминальных капиталов" из России на Запад с использованием коррумпированных связей является создание офшорных зон.
"Зато" - закрытие административно - территориальные образования. Большинство таких образований создано в ьывших "закрытых" городах. Представление им налоговых льгот должно было простимулировать деловую активность на бывших секретных оборонных предприятиях. Однако получилось совсем не так, как рассчитывали власти. Зарегистрированные в "ЗАТО" компании не спешили инвестировать деньги в развитие этих городов и давать работу местным жителям. Между тем налоговые льготы постоянно увеличивались достигая порой 99%. Причем получали их в основном крупные корпорации, и чаще других - нефтяные.
По оценкам Министерства по налогам и сборам, размеры льгот иногда в 6-12 раз превышают сбор по налогов. В целом по России в январе-июне 1999 года в бюджеты ЗАТО поступило налогов и других платежей на сумму 6,1 млрд. рублей. В то же время размер налоговых льгот , представленных ЗАТО органами местного самоуправления, составил 16,5 млрд. рублей.
Первым ЗАТО стал секретный Снежинск (бывший Челябинск - 70). Сегодня в России закрытых территориально-административных образований около сорока, и половину из них Минфин относит к офшорным зонам. Так, среди российских городов-офшоров числится Саров (бывший Арзамас - 16) и Трехгорный (бывший Златоуст - 36) и ряд других.
По неофициальным данным, до 40% зарегистрированных в российских офшорах фирм - предприятия, реально работающие в Москве. При этом подавляюще большинство российских офшоров занимаются торгово-посредническим бизнесом. Нередко к офшорам прибегают и крупные производственные структуры. До кризиса прошлого года такой офшорный бизнес был популярен также среди компаний, работавших на рынке ценных бумаг и занимавшихся факторингом и трастовыми операциями. Как правило, российские офшорные компании являются не самостоятельными организациями, а частью крупных структур. Они выполняют роль своего рода "кубышки", где холдинги аккумулируют средства. Так поступает большинство банков и многие крупные московские торговые дома.
Зарубежные офшорные зоны российский бизнес использует либо для вывоза и сохранения капитала, либо для облегчения расчетов. Для этого обычно покупается офшорная компания или банк. Схемы работы с такой компанией позволяют аккумулировать в ней всю прибыль, которая таким образом не попадает под налогообложение той страны, где осуществляются операции.
Скандал вокруг отмывания российских денег на Западе сделал свое дело: россиянам становится все труднее вести за границей офшорный бизнес, даже вполне легальный. Неприятности начались еще в 1997 году, когда разразились скандалы вокруг швейцарских банков с "грязными " деньгами из России. В результате многим офшорным фирмам с российским капиталом было отказано в обслуживании.
Ну а с раскручиванием скандала вокруг Bank of New York запдные банки и подавно один за другим стали объявлять о закрытии счетов своих российских клиентов (не говоря уже об открытии новых). Причем не только личных, но и счетов тех офшорных компаний, в которых право подписи финансовых документов принадлежит гражданам России.
Скандал с Bank of New York заставил обратить внимание на зарубежные офшоры и российские власти - ведь по подробным каналам за последние восемь лет из РОссии было выведено, по разным данным, от $ 50 млрд до $ 300 млрд.( Коммерсантъ. 23 ноября 1999г.)
Примером манипулирования в области потребления электроэнергии могут служить материалы следующего расследования:
В России цену электроэнергии устанавливает не рынок, а региональная комиссия (РЭК). Цена при этом зависит не от спроса и предложения, а от издержек.
Иначе говоря, цена, которую платит завод за электроэнергию, зависит , не от реально затраченного труда, а от статуса потребителя. Если завод - царь и бог в области и держит в кулаке губернатора, то и платит он за электроэнергию копейки. А если заводишко средний, то он ходит под ярмом энергетиков.
Благодаря нерыночному устройству энергетики и неплатежам государства, которые составляют 50% неплатежей энергетикам, тарифы на электроэнергию оказываются завышенными в два-три раза. Предприятия отказываются оплачивать завышенные вдвое тарифы деньгами и оплачивают их товаром - по завышенной цене.
Расчеты бартером требуют наличия двух вещей: векселей и посредников.
Так российская экономика попадает в порочный круг. Из-за того, что энергия, вырабатываемая неэффективными электростанциями, неоправданно дорога, государство не платит за электроэнергию - и энергетики вынуждены перекладывать долги государства на другие предприятия. Другие предприятия не хотят платить за энергию по вдвое повышенным тарифам - и расплачиваются товарами по завышенным вдвое ценам. На завышенные вдвое бартерные цены начисляются налоги, превосходящие те суммы, которые можно выручить за бартер в живых деньгах. Чтобы не платить эти налоги, предприятия обрастают посредниками. Не получив налоги, государство оказывается не в силах расплатиться за электроэнергию...
Таким образом вследствие манипулирования в сфере потребления электроэнергии возникает система теневой экономики (бартер, векселя и посредники), которая блокирует активное взаимодействие между производителями и потребителями и создает предпосылки для возникновения организованной преступности (более подробно см. В.Л. Васильев . Юридическая психология.1997 г. стр.370-371)
К началу проведения экономических реформ в России существовала достаточно своеобразная ситуация, которую организаторы реформ, очевидно , не представляли себе достаточно всесторонне. Так первым источником развития социальной ситуации по криминальному типу явились экономические преступники и их капиталы, которые сформировались в период застоя и для которых характерно было получение прибыли в сфере теневой экономики.
Вторым источником явились коррумпированные представители государственной и партийной номенклатуры.
Наконец третьим источником явилось профессиональная общеуголовная преступность, которая с одной стороны паразитировала на деятелях теневой экономики, а с другой стороны эти деятели использовали уголовников в целях сокрытия следов хищения, преступного воздействия на нежелательных свидетелей и т.п.
"Восприятие западного экономического опыта без учета реальной расстановки политических сил, национальной ментальности, традиций и психологии чиновничества помогло рождению нового монстра в виде бюрократического номенклатурного капитализма, внедрению российской мафии в экономику, политику и властные структуры". ( см. Кирпичников Александр. Взятка и коррупция в России 1997. С 185).
В докладе заместителя Генерального прокурора Российской Федерации А.Т. Мельникова на заседании Государственной Думы 5 июня 1997 г. отмечалось, что в процессе проведения приватизации " политические соображения превалировали над экономической целесообразностью и правовой обоснованностью решений о приватизации. Курс на так называемую обвальную приватизацию любой ценой, в кратчайшие сроки породил множество негативных явлений, в том числе применение противозаконных способов приватизации, минуя аукционы и конкурсы, приватизацию запрещенных объектов , обеспечивающих жизнеспособность общества и его оборонную достаточность, и ряд других.
Указанные выше обстоятельства способствовали развитию теневой экономики и организованной преступности и это в значительной степени парализовало развитие честного предпринимательства, в основе которого находились тенденции созидания и самореализации молодых предпринимателей.
Ведущий западный консультант российских реформаторов Джефри Сакс, пытаясь объяснить причины августовского (1998 года) кризиса российской экономики писал :"Главное, что подвело нас, это колоссальный разрыв между риторикой реформаторов и их реальными действиями... И, как мне кажется, российское руководство превзошло самые фантастические представления марксистов о капитализме: они сочли, что дело государства служить узкому кругу капиталистов, перекачивая в их карманы как можно больше денег и поскорее. Это не шоковая терапия. Это злостная, предумышленная, хорошо продуманная акция, имеющая своей целью широкомасштабное перераспределение богатств в интересах узкого круга людей". (31 .12.1998 г. "Независимая газета" )
Жизнеспособность любой общественной системы определяется теми условиями, которые она создает и предоставляет для само реализации, актуализации большинства самодеятельного населения. Наряду с этим процессом в любом обществе в той или иной степени и представлено манипулирование, как альтернатива созидания.
Структура теневой экономики развивается в общественном организме тем шире и многообразнее, чем меньше возможности представляется для "законного" предпринимательства, что в свою очередь связано с низким уровнем компетентности государственного аппарата и высокой степенью его коррумпированности.
Психология отношений "дикого рынка" и их манипуляторская "физиология" получили отражение в документальной повести А.Неклюдова "Я - контрабандист" (см. журнал "Нева" N 1, 1998г.).
Автор в первом лице описывает организацию так называемой "челночной" торговли между россиянами и предпринимателями стран Юго-Восточной Азии. Главный герой повести, по профессии геолог и талантливый молодой ученый, вынужден заняться "челночным бизнесом", т.к. у него нет других способов содержать себя и свою семью. Примерно в таком же положении находятся десятки и сотни российских предпринимателей, которые вместе с героем повести заняты предпринимательской деятельностью, которая на юридическом языке называется контрабандой.
Вся деятельность этих людей подчинена закономерностям двойного стандарта поведения. По документам участие в зарубежной поездке оформляется либо как туристическая поездка, либо как членство в команде корабля - исследовательского судна. Пограничники и таможенники отлично знают истинное положение вещей, но закрывают (небескорыстно) глаза на происходящее. В Южной Корее герои повести закупают большое количество одежды и обуви, которую перепродают по прибытии в Россию. Каждый контрабандист вынужден также оплачивать "крышу" в лице бандитской группы рекетиров, которые занимаются поборами, угрожая в противном случае насилием, пытками и изъятием всех привезенных в порт товаров. Для того чтобы "сделать деньги" люди вынуждены рисковать своим имуществом, здоровьем и даже жизнью. Все они социально деградируют и являются участниками микросреды с высоким уровнем криминализации. Предпосылками к социальной трансформации героев повести являются паралич российской легкой промышленности, которая "без боя" сдает отечественный рынок интервенции иностранных товаров. Эти товары завозятся в страну усилиями собственных челноков, которые вынуждены закупать эти товары на американские доллары. Таким образом формируется "дикий рынок", способствующий криминализации значительной части общества.
Теневая экономика и коррупция создают предпосылки для развития организованной преступности, которые представляют собой иерархически организованную систему с трехзвенным и более высокими уровнями руководства и управления, системой разведки и контрразведки, распределением сфер влияния и коррумпированными связями.

Организованная преступность характеризуется следующими признаками, отличающими ее от общеуголовной : к ним можно отнести сложную структуру, многоступенчатую иерархию, наличие связей с коррумпированными представителями аппарата власти и правоохранительных органов, тесное взаимодействие с хозяйственной, экономической и общеуголовной преступностью, распределение сфер влияния по стране, в регионах, выход на зарубежные связи и координация деятельности с международным преступным миром, наличие третейских судов, которые берут на себя установление своего рода социальной справедливости внутри этой структуры и обеспечивают проведение своих "решений" в жизнь. Для организованных преступных формирований характерны: наличие телохранителей, боевиков, "вымогателей", высокая вооруженность, отличная техническая оснащенность, включающая не только высокомощные автомобили, но и рации, подслушивающие устройства, копировальную технику, печатное оборудование для изготовления поддельных документов и т. п.
Все больше информации поступает о лоббировании мафиозными структурами отдельных представителей органов власти. В итоге - криминализация бизнеса в сочетании с экономизацией и политизацией преступности.
Под влиянием этих факторов нелегальные структуры начали стремительно трансформироваться. Основными направлениями изменений были: профессионализация их членов, усложнение организационной структуры, усовершенствование вооружения, коммерциализация, укрупнение, интернационализация, появление криминального хобби. Российская мафия становится силовой структурой. (Под силовыми структурами понимаются организованные группы, решающий поставленные перед ними задачи с помощью физической силы или применения оружия.) Легальные негосударственные силовые структуры образованы, как разновидность предпринимательства. Возникли три типа таких институтов: службы безопасности в структуре коммерческих фирм, частные охранные предприятия, частные сыскные бюро. Это не замедлило сказаться на деятельности государственных структур. Начался массовый отток кадров из армии, МВД и КГБ. Переток кадров в частные компании можно объяснить и тем, что уровень заработной платы в коммерческих структурах был намного выше. Политические перетряски в государственных силовых структурах привели к тому, что в частные силовые структуры пришли генералы, бывшие министры силовых ведомств, из заместители и начальники управлений. Например, КГБ потерял около 50% кадрового состава в Москве. По некоторым оценкам, примерно 50% руководителей независимых служб безопасности - бывшие работники КГБ, около 25% - работники МВД, остальные 25% пришли из Главного разведывательного управления и вооруженных сил. Это привело к профессионализации мафии, к созданию силовых структур, аналогичных легальным, но способных преодолевать заслон последних, для чего она пытается рекрутировать профессионалов. Вот почему в ее рядах, кроме "воров в законе" "авторитетов" и бандитов-боевиков, появляются бывшие спортсмены, воины-афганцы, профессионалы, главным образом из МВД.
Как было показано выше, организованная преступность возникла и начала развиваться в России благодаря ряду обстоятельств. В первую очередь ее возникновению способствовала теневая экономика, которая образовала мощный пласт проникший практически во все экономические структуры и в ряде случаев теневая экономика занимала до 50% всего экономического пространства. Далее развитию организованной преступности способствовали слабость и неразработанность действующего законодательства в сфере пресечения различных аспектов организованной преступной деятельности: ответственность лидера преступной группировки за преступления совершенные отдельными ее членами, ответственность за использование различных криминальных устройств в сфере подслушивания и иных способов получения информации криминальными структурами с целью последующего вымогательства и т. д.
Фактором способствующим развитию организованной преступности являлся и низкий уровень профессиональной компетентности большинства работников правоохранительной системы. Отчасти это было обусловлено уходом из ее рядов в коммерческие структуры значительного количества наиболее опытных работников. С другой стороны следует отметить низкую техническую и тактическую вооруженность оперативных работников и следователей. Помимо отсутствия у них достаточно надежных и мобильных средств транспорта и связи следует иметь ввиду низкий уровень психологической культуры. В первую очередь это относится к отсутствию соответствующей системы психологических знаний и навыков, которые могли бы обеспечить высокий уровень раскрытия и расследования преступлений, совершенных в сфере организованной преступности.
Обществу нужны компетентные профессионалы, способные с помощью криминалистического и психологического анализа преступной деятельности в определенном регионе представить себе обобщенные факты, как результат организованной преступной деятельности криминальной группировки, иметь представление об иерархической структуре этой группировки и функциях ее "защиты". Далее следует в рамках закона управлять в нужном направлении рефлексией преступной группы и использовать при этом внутригрупповые конфликты.
Высокая психологическая культура правоохранительной системы является одним из главных факторов борьбы с организованной преступностью.



Я. Костюковский

КОРРУПЦИЯ КАК ИНСТРУМЕНТ ОРГАНИЗОВАННОЙ ПРЕСТУПНОСТИ
(Стенограмма выступления на семинаре
"Предотвращение коррупции в бюджетном процессе", ноябрь 1999г.)

Я являюсь представителем Института социологии. Организованная преступность - как предмет изучения в нашем институте имеет два аспекта: социологический и криминологический - как подраздел социологии. В отличие от Бориса Владимировича, я меньше буду говорить о законодательной базе и более о социальных последствиях явления, которое освещается на данном семинаре.
Первое упоминание о том, что власть является наиболее прибыльным бизнесом в России, встречается у Я.И. Гелинского в работе 1992 года. Я тогда даже не интересовался этой проблемой. Тогда же это первый раз прозвучало из уст наших бизнесменов-предпринимателей. Следовательно, нужно идти во власть и там делать бизнес. А в 1993 году - во время наших постоянных семинаров, первый раз работниками правоохранительных органов, одной из спецслужб было отмечено, что в 1993 году они первый раз задержали одного из лидеров организованной преступной группировки Санкт-Петербурга, у которого в кармане находилось удостоверение народного депутата. Они его задержать не смогли по этой причине. Тогда для них этот факт был, естественно, удивительным. Но буквально через полгода - в 1994 году это явление приняло массовый характер. Впоследствии они стали и помощниками депутатов, и депутаты среди них тоже есть. Очевидно такое положение вещей - массовое приобретение именно этих документов, причем, приобретаются документы чаще всего в подлинниках, можно рассматривать с двух сторон. С одной стороны, мы можем сказать: каков народ - таковы и народные представители. С другой стороны, можно по-разному поворачивать этот вопрос, народный депутат действительно является выразителем некой группы населения, своего электората. Правда, при том условии, если он действительно избран, если он не приобрел этот документ. И вот тут появляется вторая сторона. Человек с удостоверением народного депутата, хотим мы этого или не хотим, он таковым является.
И, соответственно, вопрос Борису Владимировичу: что делать с документами, которые разрабатываются профессионалами-юристами, что с ними происходит потом, он естественным образом отпадает. То есть, дорабатываются документы, вносятся поправки не просто не профессионалами. Они могут вноситься как раз, наоборот, профессионалами. То есть вносится большая сумятица, дезорганизация, например, в законодательные указы.
- Это политическое поле.
- Совершенно верно. Я бы не стал сильно политизировать организованную преступность. На мой взгляд, организованная преступность - это вещь крупного бизнеса, не более того. Как любой крупный бизнес, естественно, все крупные бизнесмены тяготеют к политике. Это нормальный ход развития деловых процессов.
Само социологическое исследование, которое проводится в нашем секторе, мною лично, охватывает некий треугольник, в котором в качестве экспертов выступают три стороны. Это представители деловых кругов - бизнесмены; представители правоохранительных органов и представители организованного криминалитета, желательно, находящиеся на свободе.
Эти вершины треугольника последнее время практически не разделяются. Четко разделить человека, скажем, с правоохранительными органами, более-менее, все понятно: человек имеет погоны, звание и т.д. Если переходим от формальных признаков на социальные категории или криминологические, там уже становится более непонятно. Если переходим еще уже, то совсем непонятно. Т.о. возникает в этом треугольнике некая средняя точка, которая является предметом наших исследований. Все они пересекаются. То, что они пересекаются, это очевидно, к сожалению, может быть. В данном случае я как социолог не могу давать качественных оценок. Хорошо это или плохо, я не знаю.
Я совершенно согласен, что, скажем, невозможно юридически определить коррупцию в полном смысле того явления, которое охватывает это слово. Это очень сложный комплекс взаимоотношений. Очевидно, в коррупцию необходимо вкладывать этимологические понятия. Если точно, коррупция переводится еще и как продажность. Не просто как подкуп, а еще и продажность. А продажность, очевидно, включает в себя такой смысл, как готовность оказать услугу. Тогда, если есть подкуп, то есть какая-то ситуация, которая ему предшествует, которая способствует готовности оказать эти самые платные услуги.
В моих тезисах указано, и я хотел бы подчеркнуть, что соавторами этой ситуации - всеобщей продажности, коррупции, возможности всё купить и всё продать является, например, любой автомобилист, который решает проблему с инспектором ГИБДД без бумажки. Человек, готовый заплатить за то, за что он платить и должен. Не важно, берет в данном случае инспектор деньги или нет. Готовность самого человека отдать эти деньги, это, в принципе, и есть соавторство в коррупции. С этого начинается всё, видимо. Это очень низкая ступень - уровень в иерархии, тем не менее, это так.
Кстати, другой пример. Как социолог я занимаюсь довольно широким кругом вопросов, в частности, изучением малого бизнеса. Надо сказать, что, с точки зрения коррупции, изучение малого и большого бизнеса в России - это очень пересекающиеся темы.
Один простой пример. При одном из федеральных фондов в Москве создан специальный отдел, который призван человеку, приехавшему в этот фонд, помочь решить вопрос с бюрократией. Специальный отдел, который решает вопросы с коррупцией. Что это такое, как не лишняя ступенька в этой самой бюрократической машине? Раньше человек приезжал и ориентировался по ситуации. Сейчас он приезжает и централизованно платит. Правда, кассового аппарата там нет.
Таким образом, некоторые виды коррупции приобретают вид социального института. Кстати, мне очень понравился пример с кассовыми аппаратами. Получается, если там стоит кассовый аппарат, то налоги платят государству тоже. Соответственно, если со взятки берется налог, который идет государству, значит, это не совсем взятка. Таким образом, возникает некая отдельная коммерческая структура - социальный институт. Просто определять это как коррупцию и подкуп мы уже не можем. Тут надо искать какое-то другое определение, потому что государственные органы, контрольные органы об этом знают, налоговая инспекция не может не знать об этом. Вместе с тем, это структура, которая и так получает финансирование в виде наших налогов. Я не готов сейчас развивать это дело в юридическом аспекте, но с социологической точки зрения это возникновение нового института, очевидно.
Если переходить на более глобальные социологические категории, можно сказать, что ситуация выглядит следующим образом. Если в государстве создается большое количество законов, которые не работают по тем или иным причинам. Чаще всего - отсутствие рабочих механизмов осуществления этих законов, или как в данном случае - в случае России - большое количество подзаконных актов, которые вступают в противоречие друг с другом, вступают в конфликт с законодательством, Конституцией, Уголовным Кодексом и т.д. Таким образом, есть, они тоже не работают. Всё это создает такую ситуацию, что законы не работают. Работают законы или не работают - неважно. Требуется их наличие. Например, наличие закона, который не работает, очевидно, хуже, чем отсутствие самого закона вообще. В том обществе, где не работает какой-либо закон, в силу вступают альтернативные законы, так называемые, неписаные правила. Это может быть понятие, может быть воровской закон - неважно. Тем не менее, альтернативные механизмы управления явно совершенно присутствуют. Если государственные институты управления финансируются государством, то альтернативные финансируются альтернативно. Таким образом, мы имеем законодательную юридическую машину, просто коммерческую. И, видимо, всё это поле и находится в поле действия коррупции, о которой мы сейчас и говорим. Таким образом, если говорить о борьбе с коррупцией, это все равно, что говорить о борьбе с организованной преступностью. Просто так организованную преступность победить невозможно. Она есть во всех странах. Я считаю, что это необходимый элемент социальной жизни, естественно, в определенных рамках. То же самое и с коррупцией. Коррупция есть, была и будет. Но хотелось, чтобы она не принимала каких-то необратимых форм.
Напоследок я хотел бы еще сказать о превращении легальных структур в альтернативные. Совершенно очевидно, что чиновник, который превращает свои должностные полномочия в вид бизнеса, т.е. когда чиновник продает свои полномочия, причем, неважно, продает ли он свои действия или бездействие, поскольку это одно и то же. Такой чиновник автоматически попадает во внезаконное поле. Существует масса примеров в данном случае. Один из примеров, кстати, я могу привести. В советское время существовала теневая экономика, которая кардинально отличалась от теневой экономики в разных местах Запада. В западных странах теневая экономика охватывает виды услуг и товары, которые запрещены законом. Это проституция, порнография, порнобизнес, наркобизнес, торговля несанкционированным оружием и т.д. В СССР существовала теневая экономика, которая, по сути, дублировала реальную экономику. Люди производили товары народного потребления и в этом смысле законов не нарушали. Нарушался закон в том смысле, что они не платили налогов и занимались, собственно, частным предпринимательством, что было запрещено. Но, поскольку они находились в тени законов, это послужило как бы поводом для того, чтобы их пути развития пересеклись совершенно с нормальным криминалом, классическим, уголовным. Т.е. кураторами теневой экономики стали уголовные авторитеты, воры в законе и т.д. Когда появилась возможность легализации всего этого дела, и вчерашние цеховики стали предпринимателями, они, к сожалению, перетянули предпринимательство из своих кланов. Вот простой пример, как автоматом человек, который занимается какой-то предпринимательской деятельностью вне закона, пересекается с организованной преступностью. Абсолютно то же самое происходит с чиновником, который вовлечен в коррупционные связи. Я понимаю прекрасно, что, скажем, человек сидит на должном месте, он может брать взятки не потому, что он просто по своей идеологии бандит и уголовник, а просто потому, что ему нужны деньги; или потому, что он считает, что хочется ему взять в данном случае деньги и всё. Но в тот момент, когда он берет взятку, он автоматом переходит в это поле.
Дальше - что делается в этом поле? Многочисленные силовые акции, покушения и заказные убийства, которые совершаются, являются не чем иным, как решением деловых споров, если можно так сказать, в этой самой альтернативной сфере. Это вопросы коммерции. Это решение конфликтных деловых ситуаций. Такова этика решения вопросов в этом мире. В данном случае мы встречаемся с тем же самым бизнесом вообще, пускай он будет альтернативным. Как угодно его можно назвать, но это бизнес, тем не менее. В таких условиях как раз и создается та самая ситуация, о которой Борис Владимирович говорил, когда сидят молодые люди, когда пишут сочинения, улыбаются, они действительно понимают, что можно всё купить и всё продать. И по большому счету, им нечего возразить.
Хотелось бы. Но я имею в виду сейчас не себя лично как социолога. Действительно, возразить в данном случае нечего. Это так.
Буквально на прошлой неделе или две недели назад были опубликованы цифры исследования, которое проводилось, кстати, Банком реконструкции и развития совместно с немецким научно-исследовательским институтом. Они опубликовали цифры о том, что в России тратится от 4 до 8% прибыли на взятки, на Западе - от 2 до 4%. Я с определенной долей скепсиса отношусь к исследованиям, которые проводятся зарубежными специалистами у нас в России. Тем не менее, эта цифра показывает, по крайней мере, тенденцию развития. Пускай она будет не такой в буквальном смысле этого слова. Но тенденция определенная есть.
Исходя из наших исследований, я говорю об Институте социологии, у нас исследования не репрезентативные по одной простой причине. Репрезентативного исследования по организованной преступности, на мой взгляд, быть не может, потому что неизвестно количество организованных преступников. Тенденцию я могу подтвердить с единственной поправкой: эту цифру нам надо умножать в условиях России, по крайней мере, на десять точно. По оценкам экспертов, которыми являются бизнесмены и др., каждый бизнесмен носит определенную сумму с собой, которая отложена на этот самый процесс - на инвестицию коррупции.



В.Л.Римский

ПОТЕРИ ОТ КОРРУПЦИИ1

Когда говорят о фактах коррупции, то чаще всего обсуждают размеры взяток. Но коррупция опасна негативными последствиями коррупционных сделок, коррупционных решений.
Коррупция несет потери отдельным субъектам экономики. Но, безусловно, более значимы существенные системные потери от коррупции российского общества и государства. Оценки таких потерь могут быть даны на основе применения нескольких различных принципов оценивания.

1. Прямые потери государственного бюджета от коррупции
Прямые потери государственного бюджета по различным оценкам составляют не менее 20 - 25 миллиардов долларов в год, что сравнимо с объемами государственного бюджета России в последние годы. Если же учесть и наличные деньги, которые проходят не по всем видам отчетности, то потери увеличиваются в 3 - 5 раз и составляют не менее 60 - 70 миллиардов долларов в год.
Вывоз капитала из России за рубеж, в основном в оффшорные зоны и на непонятные банковские счета, не обязательно в оффшорных зонах, составляет до 1,5 миллиардов долларов в месяц и до 20 миллиардов долларов в год. По сводкам Центрального Банка РФ за период реформ с 1988 года до 1999 года из России уходило до 24 - 25 миллиардов долларов в год, в 1999 году ушло 15 миллиардов долларов.
Общий объем вывезенного за рубеж из России капитала с 1988 года по 1999 год можно оценить примерно в 300 - 350 миллиардов долларов. Сумму в как минимум в 300 миллиардов долларов на зарубежных счетах, вывезенную из России за эти годы указывают такие международные организации, как МВФ, Мировой Банк и ФБР США.
Только официально зарегистрировано по сводкам Центрального Банка за этот период не менее 200 миллиардов долларов. Если этим сводкам добавить сводки налоговой службы, таможенного комитета, служб валютно-экспортного контроля, то оценка вывезенного из России капитала с 1988 года по 1999 год составит не менее 400 - 500 миллиардов долларов.
По оценкам различных специалистов государственный бюджет потерял на залоговых аукционах, в 1994-1997 годах, когда в частное владение переходили "Сибнефть", "Норильский никель" и другие крупнейшие кампании и производства, от 30 до 50 миллиардов долларов США.
От коррупции Россия по некоторым оценкам теряет до 25% ВВП. Если ввести налоговую систему, позволяющую реально платить налоги, которые будут меньше уровня взяток, чтобы эти налоги не платить, ВВП России за несколько лет повысится на эти 25%.
Более того, в случае снижения коррупции до уровня цивилизованных стран возможен рост ВВП и в 50%. Но если при этом не изменится система государственного управления, то может произойти не рост, а падение. Ведь если не работает механизм государственного управления, то, например, при невозможности или невыгодности давать взятки на таможнях, очень велика вероятность того, что половина товара просто не сможет пересечь границу. И такие случаи в истории посткоммунистической России уже были.
Одним из ведущих механизмов прямых потерь, в первую очередь, следует признать зарубежные кредиты России. Даже, когда такие кредиты российское правительство получало с большим трудом и на очень жестких условиях, до экономики, до инвестиций, до реального сектора доходило не более 10% предоставленных сумм. До 90% кредитных средств распределялось на выплаты чиновникам, в том числе, и международным, зарубежным, а также другим участникам коррупционных сетей. Использовалась в частности схема, по которой кредит брался под гарантию правительства России, и когда получатели кредита не могли рассчитаться по нему, - платило государство через федеральный бюджет.
Второй механизм потерь от коррупции в России - это неуплата или недоплата налогов. Наибольшие потери такого рода происходят вследствие неэффективного менеджмента. Стремление крупного бизнеса в таких отраслях, как экспорт нефти, газа, электроэнергии, леса и других, повысить норму прибыли может быть реализовано, в первую очередь, через снижение расходов, поскольку доходы во многом определяются мировой конъюнктурой. Снижение расходов экономическим путем, как правило, в России невозможно в силу крайне неэффективного менеджмента. И крупному бизнесу остается один путь - снижение расходов через коррупцию: недоплата налогов за экспорт, полная выплата налогов, но за не полностью учтенную нефть или газ и т.п. За все действия такого рода необходимо давать взятки.
При всем несовершенстве российской налоговой системы суммарно российские налогоплательщики платят в виде налогов примерно 30% ВВП, столько же платят и налогоплательщики такой развитой страны, как США. При этом руководителям крупнейших российских коммерческих и финансовых структур прекрасно известны способы, которые позволяют не только не выплачивать все налоги, но еще сделать так, чтобы государство было им должно. Тем не менее, российский бизнес платит налоги, т.е. ведет себя более сознательно, чем государство, которое требует заплатить столько, что бизнес должен будет прекратиться. А вот бизнес все-таки позволяет государству сформировать бюджет и продолжать существование.

2. Потери на взятки
Потери на взятки у чиновников высокого и низкого ранга составляют по некоторым оценкам до 10% от суммы сделки. При этом можно с уверенностью утверждать о наличии таких явлений у чиновников низкого уровня, связанных с небольшими объемами бизнеса, но распространенность взяток на высоком уровне управления следует признать сравнительно низкой. В сложившейся системе государственного управления риск потерять должность и даже стать осужденным за уголовное преступление в результате взятки для чиновников высокого уровня слишком велик. Поэтому они предпочитают использовать иные способы обогащения, не менее, а чаще более эффективные, чем взятки.
Общий объем взяток в России оценить трудно, поскольку, во-первых, взятки даются и берутся конфиденциально, а, во-вторых, потому что взятки не всегда даются и берутся деньгами, часто в качестве взяток применяются вполне легально оказываемые сторонами коррупционных отношений услуги, типа таких: одна сторона бесплатно перевозит рельсы по железной дороге, а другая сторона, например, МПС, бесплатно перевозит танки по железной дороге для Чечни.

3. Политические потери от коррупции для государства
Коррупция приносит государству очень серьезные политические издержки. Они выражаются в политической нестабильности и в постоянной угрозе демократии в России.
Коррупция приводит к приватизации государственной власти, самого государства. А такое приватизированное государство не способно ни к какой системной работе в области государственного строительства, в экономике и в социальной сфере. Государство становится просто недееспособным. Коррупция ведет российское государство в полный тупик и политический, и экономический, и социальный. Государство в силу развитости коррупционных отношений сталкивается с противодействием структур государственной власти попыткам проведения единой государственной политики.
Российская коррупция такова, что исполнительная власть занимается коррумпированием законодательной, когда необходимо обеспечить принятие нужных законопроектов. Эта практика ведет к разрушению государственной власти, как таковой.
Следует признать, что государство, пораженное корруционными процессами, становится беззащитным перед внутренними и внешними угрозами для него. Это доказала война в Чечне, это доказала неспособность федеральной власти навести порядок в национальных республиках в составе России: в Калмыкии, в Башкортостане и других.

4. Потеря авторитета и эффективности правоохранительных органов
За счет коррупции государство несет не только финансовые потери.
В правоохранительных органах происходят большие кадровые потери. Очень часто профессионалы высокого класса, которым претит работа в условиях коррупции, уходят с государственной службы. Они обладают огромным опытом, и часто, чтобы прожить, начинают помогать советами и консультациями коррупционным сетям. Это еще сильнее разрушает государственные правоохранительные органы. С другой стороны коррупционная практика деятельности подрывает авторитет правоохранительных органов, в них не идут работать профессионалы, молодые работники. Возникает цепная реакция потерь, постоянно снижающая эффективность работы правоохранительных органов.
Коррумпированность правоохранительных органов приводит к тому, что по делам, связанным с коррупцией, уже не проходят чиновники высокого уровня, только простые исполнители еще попадаются. Чиновников высокого уровня, попавшихся на взятках или других коррупционных делах, просто увольняют, а дела закрывают.
Кроме того, именно структуры правоохранительных органов ФСБ и МВД обычно становятся центрами коррупционных сетей в России. И именно это делает правоохранительные органы устойчивыми к любым силовым методам борьбы с коррупцией.

5. Потери от коррупции для экономической системы
Коррупция нарушает механизмы конкуренции и общего функционирования экономики. Коррупция напрямую тормозит экономический рост, повышает накладные расходы на экономическое развитие, снижает инвестиции и повышает неопределенность, риски в экономической деятельности. В результате сильно деформируется вся система поведения субъектов экономической деятельности. В экономике происходят большие потери в эффективности и в динамике развития. В этом заключается главный негативный экономический эффект.
Следует отметить неоднозначность возможных оценок некоторых явлений в экономике. Так распределение и перераспределение крупными участниками хозяйственной деятельности собственности за взятки будет иметь негативную оценку, если собственность не используется или используется только для финансовых махинаций. Если же в результате такой практики собственность развивается и приумножается, то в этом нет ничего плохого.

6. Потери населения от коррупции
Необходимо учитывать мощный негативный социальный эффект от коррупции, который заключается в неоправданно высоком расслоении населения по уровню доходов и расходов, что в свою очередь, ведет к общему снижению уровня жизни в стране. Ведь коррупция обделяет, в первую очередь, массы простых граждан, питается за их счет.
Рынок ГКО являлся одним из механизмов коррупционных потерь населения России. Объем таких потерь составил около 100 миллиардов рублей. Коорупционный механизм в области ГКО состоял в том, что чиновники высокого уровня имели возможность использования инсайдерской информации о предстоящих действиях Госбанка РФ и некоторых крупных игроков этого рынка при заключении собственных сделок на этом рынке. При этом и использование такой информации, и заключение чиновниками сделок на этом рынке являлись и являются незаконными. В других случаях высокопоставленные чиновники помогали инсайдерской информации о предстоящих действиях Госбанка РФ и некоторых крупных игроков этого рынка членам своих коррупционных сетей, непосредственно ведущих игру на рынке ГКО.

7. Моральные потери от коррупции
В России сложилась система управления, в которой чиновники ничего не обеспечивают, ни за что не отвечают, не обеспечивают рост и развитие производства. Чиновники высшего уровня в России только делят бюджетные потоки. В частности, за российской банковской системой должен надзирать Центральный Банк РФ. И формально все банки предоставляют ему отчетность. Но ЦБ РФ не выполняет надзорную функцию, это доказали два финансовых кризиса в России 1995 и 1998 года. При этом чиновники ЦБ РФ получили себе статус не государственных служащих, за счет чего получают огромные оклады независимо от того, работает финансовая система страны или обанкротилась.
Общество в целом серьезно проигрывает от коррупции, поскольку российское законодательство слишком сильно регулирует отношения собственности. В итоге простому гражданину выгоднее и дешевле заплатить взятку, например, инспектору ГАИ, чем брать квитанцию и оплачивать ее в Сбербанке. Когда транзакционные издержки соблюдения закона неприемлемо высоки, коррупция становится спасением, без нее становится невозможным жить и работать. В результате происходит разложение всего общества, каждого его члена, потому что жить можно только включившись в коррупционные отношения, а жить по закону абсолютно невозможно.
Деловое сообщество России поставлено в условия, когда оно не может не включаться в коррупционные отношения, не может не участвовать во взяточничестве, не может платить налоги по законам, а вынуждено это делать по собственным возможностям и т.п. Так выживает российский бизнес, так выживает и российское государство. Но при этом формируется и утверждается не правовая система регулирования бизнеса.
Страшной потерей является резкое падение уровня нравственности в стране в результате роста уровня коррупции. Можно привести пример того, на что ориентированы подростки 14 - 15 лет. Если в 1991 году социологические исследования показывали, что мальчики больше всего хотели стать рэкетирами, а девочки - проститутками, то сейчас - мальчиков больше привлекает стать офицерами МВД или ФСБ, а девочек - налоговыми инспекторами или служащими таможни. Представления подростков таковы, что именно в этих структурах они ожидают получить возможности наилучшего обеспечения самих себя и своих семей.

8. Что будет, если не бороться с коррупцией, и все пойдет так, как идет сейчас
Прежде всего, следует признать, что реальной борьбы с коррупцией в России не ведется.
По-видимому, справедливо мнение о том, что если не бороться с коррупцией и все пойдет так, как идет сейчас, Россия попадет в ситуацию стагнации экономического и политического развития. При этом многое зависит от руководителей развитых стран и международных организаций. Если международное сообщество снизит цены на российский экспорт, в первую очередь, на нефть, газ, алюминий, то российская экономика будет разрушена. Как следствие, в России придется вводить военно-мобилизационную систему.
Возможен и оптимистический сценарий развития событий в ближайший период. Можно попытаться за счет антикоррупционных мер вернуть в Россию в течение года хотя бы 30 - 50 миллиардов долларов из 300 - 350 миллиардов долларов, вывезенных за рубеж. Примерно такой суммы хватило в свое время Мексике, да и всей Латинской Америке для выхода из кризиса. Такой суммы в виде кредита Россия от международных организаций уже не получит никогда. Но с помощью собственных действий - может получить. И в этом случае при соответствующей антикоррупционной политике инвестиции такого объема позволят России ликвидировать кризис.



И.Н.Барыгин, А.И.Денисов, Ю.А.Черкасова

ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ ГОРОЖАН О ПРОБЛЕМАХ КОРРУПЦИИ
В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ

1.Введение.
Проблемы коррумпированности различных слоев российского общества является одной из актуальных проблем современной социально-политической жизни страны.
В период СССР явление не имело столь опасного социального характера, как в последние десятилетия. Во всяком случае, в ежегодных рейтингах коррумпированности, публикуемых такими известными в сфере сравнительного мониторинга коррупционных процессов в мире фирмами, как, например, Transperency International (ФРГ), World Economic Forum (Швейцария), и др. Россия стала появляться в последние десять лет.
Это отнюдь не означает, что коррупция появилась в России именно в это время. Как известно, еще процесс покупки Аляски потребовал от России более $1 млн. на взятки американским чиновникам. Просто степень вовлеченности в мировые процессы и относительно выравнивающиеся шкалы ценностей позволили ввести Россию в качестве однотипного по существу государства.
Хотя, бесспорно, масштабы и общественная опасность этих явлений для страны в период существования СССР была несравненно меньшей, чем в настоящее время. То же касается и степени опасности коррупционных процессов в России для мирового сообщества. Только в последние годы сюжеты о коррупции в высших эшелонах власти в России стали традиционными в прессе крупнейших стран мира.
Утверждение субъектов организованной преступности во власти, использование чиновниками государственного органа в качестве инструмента личного обогащения
По данным немецкой частной коммерческой фирмы Transperency International за 1999 г. Из 99 государств, где проводились сравнительные исследования, усерднее, чем в России взятки берут только в Камеруне, Нигерии, Индонезии, Азербайджане, Гондурасе, Танзании, Югославии, Парагвае, Кении, Уганде, Пакистане, Киргизии, Казахстане, Грузии, Албании. Т.е. только два государства Европы и четыре государства бывшего СССР демонстрируют большую интенсивность коррупционных процессов, чем современная Россия.
По итогам прошлого года индекс коррупционности World Economic Forum (Швейцария), составлявшийся для деятельности бизнесменов в 53 наиболее развитых странах мира поставил Россию на 47 место. Украина Индонезия, Филиппины, Вьетнам, Венесуэла, Индия, по материалам этой фирмы, являются менее комфортными для бизнеса с точки зрения взяточничества и коррупции в современном мире.
В традиционном по преимуществу обществе, будь то современное исламское государство или царская Россия материальная благодарность чиновнику выступает в качестве естественного нормативного действия и не считается элементом девиантного поведения. Достаточно вспомнить институт кормлений, столь характерный для этих стран.
Современная Россия, будучи обществом переходного периода с нестабильными общественно-политическими отношениями, вынуждена заимствовать элементы сложившихся и стабилизировавших веками общественные отношения элементы, среди которых коррупция играет далеко не последнюю роль.
Санкт-Петербург, по мнению исследователей и журналистов, является одним из самых коррумпированных городов страны.
Как в стране в целом, так и в городе существуют традиционно высоко коррумпированные сферы, например такие, как торговля, общественное питание, менеджмент в ряде сфер культуры и искусства, и др.
В годы перестройки и постперестройки к ним добавились сферы взаимодействия криминальных структур с государством и обществом в целом (внутренняя и внешняя политика отрасли крупного частного бизнеса и др.).
Однако, в некоторых сферах общественной жизни коррупционные отношения не получили по тем или иным причинам серьезного развития - некоторая часть сферы культуры, образования, медицинского обслуживания, и др.

2.Постановка проблемы и основные гипотезы.
Как общественное мнение города относится к проблеме коррупции? Как чиновничество относится к проблемам коррупции? Каковы существенные различия в представлении указанных проблем основными и контрольной группами?
Гипотезы:
1. Массовое сознание чиновников и контрольной группы по рассматриваемым проблемам достаточно противоречиво - рассматривая свое личное положение как в основном устойчивое, общую обстановку в стране и регионе респонденты представляют как близкую к катастрофе.
2. 0тветственность за столь тяжелое положение страны они возлагают в основном на центральную власть, и в первую очередь на Президента РФ.
З. Взяточничество рассматривается как одна из важнейших составляющих кризисного положения современного российского общества.
4. При этом высказывается мнение, что взяточничество составляет атрибут российского общества.
5. Не существует эффективного законодательства в стране, которое может приостановить разгул коррупции в стране.
б. Сами респонденты участвуют в процессе активной реализации коррупционного процесса в незначительной степени, не считают себя ответственными за это в какой-либо степени.

3. Характеристика выборки и контрольной группы.
Выборка представляла собой две группы чиновников регионального и местного уровня по 100 человек в каждой, в одной - чиновники Санкт-Петербурга, во второй - чиновники других областей Северо-Запада РФ, и контрольную группу 100 человек студентов старших курсов СПбГЭТУ.

4. Описание полученных результатов.
При ответе на вопрос о периоде появления коррупции в России 98% респондентов вне зависимости от основных или контрольной - группы отметило, что она в России "была всегда". Около 1% считает, что она появилась при правлении М.С.Горбачева, около 1% - что в период правления Б.Н.Ельцина. Важно отметить, что не получили поддержки варианты ответов, предлагающие считать коррупцию "выдумкой заинтересованных политиков", и " выдумкой заинтересованных журналистов".
При ответе на вопрос "Являются ли взяточничество и коррупция нормой современной жизни?" мнение респондентов разделились 74% чиновников в обеих группах высказалась за вариант "Является нормой жизни ряда социальных слоев, к которым я не принадлежу", 78% контрольной группы склонилось к варианту "Не является нормой жизни большинства социальных слоев в современной России", что говорит о различии жизненного опыта по данному вопросу в основных и контрольной группах.
При ответе на вопрос о тенденциях взяточничества и коррупции по мере утверждения демократических реформ в нашей стране большинство ('57 % в основных и 61% в контрольной группе ) выбрали вариант ответа "Возрастает, около 1% выбрали вариант "Падает", 22% и 24% соответственно выбрали вариант ответа "Остается на недопустимо высоком уровне, свидетельствующем о распаде общества и государства".При ответе на вопрос "Какие элементы общества и государства современной России подверглись в настоящее время разъедающему воздействию взяточничества и коррупции ?" как в основных так и в контрольной группах, по мнению респондентов, представители церкви подверглись разъедающему влиянию коррупции в наименьшей степени (1% и 2% соответственно), для 7% и 6% соответственно "все сферы общественной жизни" коррумпированы, из конкретных элементов общества и государства для чиновников иерархия выглядит следующим образом 1. Работники торговли. 2.Чиновники региональной администрации. 3. Работники налоговых органов. Среди контрольной группы ситуация иная: 1.Государственная Дума РФ. 2. Служащие МВД РФ. З.Администрация Президента РФ.
Эти данные показывают, что в контрольной группе представления носят преимущественно абстрактный, идеологизированный характер, во многом формируются СМИ, что в меньшей степени характерно для основных групп.
При ответе на комплекс вопросов, связанных с непосредственным опытом по отношению к взяточничеству и коррупции, понимая всю степень условности полученной информации, тем не менее 9% чиновников имеют информацию о том, что в их окружении берут взятки в той или иной степени, 4% - дают взятки в той или иной степени, 4 % чиновников в той или иной степени были вовлечены в процессы взяточничества. В контрольной группе мы не имеем положительных ответов о получении взяток, но имеем 2% тех, кто ответил, что хотя бы раз в жизни их давал.
Отношение к представлению проблем коррупции в России в средствах массовой информации как в основных, так и в контрольной группах распределились в основном между двумя вариантами ответов: "Не совсем удовлетворен" - 36% и 40% соответственно, и "Скорее не удовлетворен, чем удовлетворен" 27% и 26% соответственно в основных и контрольной группах, что говорит о критическом отношении респондентов к информации по данным проблемам, подаваемой в СМИ.
При ответе на вопрос о том, "приходилось ли Вам лично попадать в ситуации, когда от Вас требовали взятку в том или ином виде 93% чиновников и 95 % членов контрольной группы ответило на данный вопрос отрицательно, что говорит о высокой, по нашему мнению степени стерильности отношений данного рода в изучаемых
При ответе на вопрос об отношении к поговорке "Не подмажешь - не поедешь" применительно к взяточничеству и коррупции в наших группах мнения демонстрировали очень большой разброс, при этом иерархия ответов как в основной, так и в контрольной группах была приблизительно одинаковой.
В основных группах на первое место вышел ответ "Это народная мудрость, но она не для всех" - 32%, на втором месте - "В ней выражена существенная черта современных общественных отношений" 23'Го, на третьем месте - "Эта поговорка не для меня - 18%". В контрольной группе на первое место вышел вариант "Эта поговорка не для меня" - 35%, на втором месте "Это народная мудрость, но она не для всех - 30%, на третьем месте - "В ней выражена существенная черта современных общественных отношений" 28%, что говорит о более отрицательном отношении к взяточничеству в контрольной группе, чем в основных на уровне моральных норм.
При ответе на вопрос об отношении к финансовым скандалам, связанным с отмыванием российских денег в зарубежных банках и о причастности к этому родственников Президента РФ в основных группах 79% ответили, что "До выяснения судебных решений я не считаю возможным определять свою собственную позицию", контрольная группа продемонстрировала разброс мнений, при общей отрицательной оценки роли этого скандала в современной политической жизни России. Наиболее часто встречающийся вариант ответа "Это неподтвержденная информация, о правдивости которой мы узнаем только после смены власти в Кремле" - (39 %).
Полученные результаты определенным образом противоречат данным о личном опыте в процессе отношений по поводу взяточничества и коррупции в стране сегодня и нуждаются в дальнейшей проверке и обосновании.
При ответе на вопрос о состоянии современного российского законодательства в плане его эффективности в борьбе с коррупцией, как основные, так и контрольная группы проявили завидное единодушие. 96% респондентов основной группы и 97% респондентов контрольной группы назвали его неэффективным.
В одном случае в основной группе был назван "Налоговый кодекс" в качестве эффективного законодательного инструмента по борьбе с коррупцией.
Вопрос о причинах того, что мешает вести эффективную антикоррупционную борьбу в современной России, ответы респондентов приблизительно равно распределились как в основных, так и в контрольной группах между всеми предложенными вариантами, т.е. "Отсутствием политической воли у высшего руководства страны", "Отсутствием эффективной законодательной базы", "Неэффективной деятельностью контрольных органов власти" и "Всем вышеперечисленным.
Аудитории было предложено также несколько вопросов по оценке общей ситуации в России. Как основные, так и контрольная группы в основном оценивают ситуацию как неудовлетворительную с тенденцией к ухудшению как по России в целом, так и непосредственно в Санкт-Петербурге и области. При этом в среде чиновников это суждение поддержали 77% опрошенных, в контрольной группе 51%. Это говорит о более оптимистичных оценках общей ситуации непрофессионалами.
При характеристике наиболее значимых черт политических лидеров страны и региона в основной группе бесспорными лидерами как в плане ожиданий, так и в плане наличия этих черт у современных лидеров страны и лидеров региона отмечается "особая проницательность и интуиция" - 8% полных совпадений, а также черта "прагматик, крепкий хозяйственник" - 7% полных совпадений, "государственник, сторонник сильной государственной власти" - 5% полных совпадений.
При этом следует подчеркнуть, что как отрицательные черты личности, так и характеристики типа "личное обаяние, привлекательная внешность" "материальная обеспеченность" практически отсутствовали у основных групп.
У респондентов контрольной группы практически нет совпадений между желаемыми и реально наблюдаемыми чертами как на уровне страны, так и на уровне региона (прагматик, крепкий хозяйственник - 3%, глубокие знания, широкий кругозор - 3%).
При этом также следует подчеркнуть, что как отрицательные черты личности, так и характеристики типа "личное обаяние, привлекательная внешность" "материальная обеспеченность" отсутствовали в выборе контрольной группы.
При ответе на вопрос: "Выскажите Ваше отношение к государственным органам власти, ведущим общественно- политическим движениям, социальным институтам РФ как в основной, так и в контрольной группах явно отрицательное отношение высказывается к Президенту РФ, Партиям и движениям, поддерживающим политику Президента РФ 58% и 50 % опрошенных соответственно. При этом отмечено только 3% и 3% -относительно положительных суждений. Контрольная группа - 62% и 61%, 3% и 3% соответственно. Наибольшее доверие вызывает у респондентов Российская армия 57% опрошенных в основной и б4 % в контрольной группе. Наибольшая доля неопределенности продемонстрирована респондентами в отношении института Церкви.
При ответе на вопрос "Выскажите Ваше отношение к руководителям нашей страны ХХ-го столетия" наибольший положительный рейтинг набирает Л.Брежнев, средние показатели как в основной так и в контрольной группе у Николая 11 и И.Сталин - Б.Ельцин демонстрирует самый низкий рейтинг из всего предложенного ряда восьми руководителей.
При ответе на вопрос "Кого из региональных лидеров Вы могли бы нжвать достойным претендентом на пост Президента РФ в 2000 г.?" около половины (28 % основной и 37% контрольной группы) назвали имя Ю.Лужков˜ однако 30 /о и 31% респондентов соответственно не стали отвечать на этот вопрос. В остальных случаях по одному-два раза встречаются имена всех ведуищх политиков страны.
При ответе на вопрос "Какие события из жизни России последнего десятилетия ХХ века Вы считаете судьбоносными" все категории ответивших отметили "распад или "развал" СССР.
При ответе на вопрос " В каких цветах Вы видите век уходящий и век грядущий" для уходящего века наиболее характерен "красно- черный спектр, для грядущего - белый цвет с дополнениями всех основных цветов радуги, что говорит о положительной динамике в планах респондентов на будущее.
Для основных групп при ответе на вопрос "Как бы Вы определили Ваше нынешнее положение в современном Российском обществе в основных группах преобладают варианты ответов " думаю, что сумею сохранить достигнутый уровень жизни (40% первая группа˜ 59% вторая группа), контрольная группа при доминировании также этого варианта ответ˜ проявляет 14% поддержавших вариант "испытываю затруднения, неуверен в будущем".

5. Основные выводы.
1. Массовое сознание чиновников и контрольной группы по рассматриваемым проблемам достаточно противоречиво - рассматривая свое личное положение как в основном устойчивое, общую обстановку в стране и регионе респонденты представляют как близкую к катастрофе.
2. Ответственность за столь тяжелое положение страны они возлагают в основном на центральную власть, и в первую очередь на Президента РФ.
3. Взяточничество рассматривается как одна из важнейших составляющих кризисного положения современного российского общества.
4. При этом высказывается мнение, что взяточничество составляет атрибут российского общества.
5. Не существует эффективного законодательства в стране, которое может приостановить разгул коррупции в стране.
б. Сами респонденты участвуют в процессе активной реализации коррупционного процесса в незначительной степени, не считают себя ответственными за это в какой-либо степени.
7. Выводы носят предварительный характер и нуждаются в уточнении.


КОРРУПЦИЯ ВО ВРЕМЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КАМПАНИЙ.



Н.Л. Жданова

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕСУРС В РАМКАХ ПРЕДВЫБОРНЫХ
КАМПАНИЙ: НОВЫЙ ВИД КОРРУПЦИИ
(Стенограмма выступления на семинаре
"Предотвращение коррупции в избирательном процессе", февраль 2000г.)

Моя специальность - политическая психология. В частности, я занимаюсь психолого-социологическими исследованиями по теме государства: как изменяется его восприятие в сознании наших сограждан.
Периодически мне приходится работать в рамках избирательных кампаний, в том числе вести работу "в поле", т.е. напрямую взаимодействовать как с избирателями, так и с административными органами на местах.
За последний, 1999 год я принимала участие в четырех предвыборных кампаниях. Две из них относились к уровню губернаторских - на их сравнении мне и хотелось бы раскрыть заявленную мной тему "Административный ресурс в рамках предвыборных кампаний: новый вид коррупции?" Очевидно, что данное название носит дискуссионный характер, и я ставлю своей задачей обратить ваше внимание на феномен, который несомненно имеет место быть в нашем обществе. Возможно, вы дадите ему свои, отличные от моих, оценки.
Коррупция - как злоупотребление распоряжением чужими ресурсами (властными, денежными, информационными и т.п.) в личных корыстных целях и (или) в целях третьего лица. в сфере политики представляет собой преступную деятельность, заключающуюся в использовании должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей в целях личного обогащения. Наиболее типичные проявления коррупции - подкуп чиновников и общественно-политических деятелей, взяточничество за законное и незаконное предоставление благ и преимуществ, протекционизм - выдвижение работников по признакам родства, землячества.
Наличие или отсутствие доступа к административным ресурсам в период предвыборной кампании заведомо ставит граждан государства в неравные условия. Это утверждение оказывается справедливым прежде всего по отношению к выдвигающимся кандидатам - а, следовательно, и по отношению к избирателям.
Как показывает наш опыт, наиболее явно указанный феномен проявляется в рамках губернаторских кампаний, хотя в целом эта тенденция присуща и кампаниям другого уровня.
Поскольку выдвижение на пост главы администрации области уже действующего губернатора типично - то к выборам приурочивается выплата и/или повышение пенсий, заработной платы и других задолженностей, что оказывает свой манипулятивный эффект, могущий быть приравненным к подкупу, на избирателя, особенно на более старшее и менее социально защищенное население. К слову сказать, на последней губернаторской кампании в Новосибирской области имело место и прямо, казалось бы, противоположное явление - невыплата должностными лицами уже полученных одним из кандидатов из Москвы денег, с целью замолчать этот факт как достижение конкретного кандидата, исказить его суть или приписать авторство другому лицу. Финансируются из бюджета поездки действующего главы администрации накануне выборов по области, встречи с администрацией района и на предприятиях, агитпробеги концертных бригад. Они представлены как плановые. При этом почти легально нарушается закон об избирательном фонде кандидата.
В период предвыборной кампании практически все аппараты районных администраций делятся на несколько лагерей и начинают работать на победу того или иного кандидата и/или поражение другого. Одно из первых донесений с мест в штаб, как правило, содержит такую графу: "Администрация - прогустовская (промухинская и т.п.)" - то есть лояльна/нелояльна соответственно.
Два последних примера: кампании по выборам главы администрации Ленинградской(сентябрь 1999г.) и Новосибирской(декабрь 1999г.) областей. В Ленинградской области наиболее острая борьба развернулась между бывшим главой администрации области Густовым В.А. и исполняющим обязанности главы администрации Сердюковым В.П. Администрации ( за небольшим исключением - в частности, Кингисеппского района, выходцем откуда был Густов и где поддерживался повсеместно) работали на стороне Сердюкова. В Новосибирской области эти явления были выражены еще более явно - по-видимому, за счет большей клановости периферии по сравнению с центральными районами.
Справедливости ради надо отметить, что своей победой - а она была посчитана безоговорочной уже в первом туре - Сердюков в наибольшей степени обязан самому себе. За время исполнения им обязанностей главы администрации области, т.е. в течении 10 месяцев стабильно выплачивались пенсии и зарплаты работникам бюджетной сферы, чего в Ленинградской области не было на протяжении последних лет. На этой социальной ноте новый глава области и выиграл выборы. Кстати, подобные результаты наблюдались и на последних выборах - 6.12.98 - в Законодательное Собрание С.-Петербурга. Появился даже термин - "депутаты-бытовики", проработавшие уже со своим округом в течение четырех лет и в первом же туре набравшие более 50(до70%) процентов голосов в свою поддержку. По-видимому, данная "избирательная технология", учитывающая интересы как власти, так и избирателей, и является наиболее перспективной в рамках нынешней ментальности нашего народа.
Что касается административного ресурса, то типичные формы проявления такой поддержки кандидата следующие:
* возникают дополнительные сложности с регистрацией кандидатов,
* происходит манипулирование со СМИ,
* почтальоны привлекаются к бесплатной разноске агитационных материалов,
* инициируется массовое досрочное голосование и т.п.
Типичными оказываются и нарушения в день голосования на избирательных участках, поскольку участковые избирательные комиссии являются ангажированными центральной избирательной комиссией, расположенной как правило в здании администрации и состоящей из работников администрации.
Опыт показывает, что если в день голосования мы имеем информацию о том, что более 5% избирателей воспользовались возможностью досрочного голосования или/ и столько же избирателей намерены проголосовать дома - значит, мы имеем дело с массированной фальсификацией.
Как правило, причастность властных структур к нарушениям неочевидна - хотя очевидна та выгода, ради которой эти нарушения производятся.
На губернаторских выборах и в Ленинградской, и в Новосибирской областях были сложности с регистрацией - вплоть до скандалов и судебных разбирательств - у кандидатов, составлявших реальную конкуренцию фаворитам кампании. В Новосибирской области такой "жертвой" оказался Стариков И.В. - уроженец Новосибирской области, в настоящее время заместитель министра экономики РФ. Даже имея такой чин, он не был допущен на трибуну областного совещания по сельскому хозяйству, которое совпало с началом предвыборной кампании; его вложения в область замалчивались областным правительством. Четыре года назад для участия в аналогичной кампании этому кандидату удалось зарегистрироваться только за неделю до дня голосования - и при этом, не успев охватить область, занять лидирующее место в городе. В Ленинградской области аналогичная ситуация при регистрации сложилась у Ковалева В.И., хотя нельзя утверждать, что такой скандал не мог быть спровоцирован командой самого кандидата в целях привлечения внимания - но это выходит за рамки нашего исследования.
Во время выборов ситуация часто бывает достаточно жесткой. Иногда главной действующей силой на выборах со стороны власти становятся структуры МВД и даже РУБОП. В течение кампании милиционеры в форме проверяют избирателей, поставивших свои подписи в поддержку оппозиции, перечисливших деньги в избирательный фонд неугодного кандидата.
В некоторых регионах с жесткими нравами известным членам команд бывает небезопасно оставаться. Нет ничего проще, чем засунуть человека в кутузку за уличную драку или мелкое хулиганство, спровоцированное или просто смоделировано при удобном случае. Общим фактом является и то, что на финише кампании, "воюя" на стороне оппозиции, лучше просто переходить на нелегальное положение. Чтобы не встретить итоги выборов где-нибудь на нарах... Что это, как не коррупция?
Нам необходимо разделить следующие феномены, встречающиеся, в частности, в рамках избирательных кампаний и иногда являющиеся почти синонимами. Я имею в виду так называемые грязные технологии, собственно нарушения законодательства и, наконец, коррупцию. Грязные технологии - например, клонирование - не всегда являются нарушением действующего законодательства, они могут быть просто использованием существующих в нем противоречий.
И нарушения законодательства не всегда носят коррупционный характер.
Однако, коррупция по самому своему определению, всегда является нарушением законодательства и, более того, всегда является грязной технологией.
В моей практике был такой пример с партизанской атакой по телевидению.
На втором туре выборов, когда любая предвыборная агитация по телевидению для двух оставшихся кандидатов была запрещена вследствие исчерпания избирательного фонда - в последние два перед голосованием дня/обычный срок для обнародования компромата/ - на ТВ по три раза в день крутился следующий ролик. Якобы возмущенная неуплатой обещанных денег толпа агитаторов шумела у дверей штаба, требовала к ответу руководство и, главное, предъявления паспортов. Надо ли говорить о том, какое действие в условиях информационного дефицита эта фальшивка могла произвести на избирателей?
Можем ли мы рассматривать вышеперечисленные примеры как факт коррупции государственных и муниципальных служащих?
КОРРУПЦИЯ (от лат. Corruption - подкуп), прямое использование должностным лицом своего служебного положения в целях личного обогащения. Как правило, сопровождается нарушением законодательства. / БЭС С.576/
В данном случае должностное лицо не получает денежного вознаграждения. Оказание услуги и вознаграждение разорваны во времени - кроме того, вознаграждение как таковое может и не последовать. И не оно является главным мотивом. Чем же замотивирован наш деятель?
Как известно, к любому действию/бездействию человек мотивируется двояко: желанием приобрести или страхом потерять. Потерять свое место, а, следовательно, доступ к власти и материальным благам. Таким образом, победа того или иного кандидата в губернаторы может восприниматься как личная победа или личное поражение. Происходит идентификация персонализированной власти с тем или иным кандидатом.
Классическое определение коррупции предполагает факт денежного вознаграждения. Причем выделяется субъект коррупции (человек, нуждающийся в услуге и готовый ее оплатить) и объект коррупции, или объект подкупа ( человек, способный такую услугу предоставить). В нашем случае в качестве субъекта подкупа выступает кандидат. Как показывает практика последних кампаний, наиболее вероятными объектами подкупа для кандидата являются:
* администрации различного уровня,
* избирательные комиссии,
* другие государственные органы,
* главы администрации и отдельные государственные и муниципальные служащие,
* депутаты,
* руководители и отдельные работники бюджетных организаций,
* руководители СМИ,
* руководители НКО.
Многие из этих объектов имеют в своем распоряжении административный ресурс(государственный статус, подчиненных служащих, статьи бюджета, информационную базу данных, оргтехнику и т.п.) и готовы его предоставить тем или иным кандидатам на тот или иной пост.
Зачастую представитель власти выступает как частное лицо. Хотя, прикрываясь прорехами в законодательстве, он может официально уходить в отпуск, агитация им проводится достаточно явно. Очевидно, что сам факт сбора в зале администрации работников аппарата (руководителей предприятий, школ, больниц, редакторов СМИ и т.л.), нахождение главы администрации в президиуме, его презентация доверенного лица избранного кандидата и собственное выступление воспринимаются присутствующими как руководство к действию, как приказ и как угроза.
Хотелось бы проиллюстрировать живым примером скрытое сопротивление организации встречи на предприятии со стороны руководителя предприятия. Крупнейшим заводом г.Кингисеппа Ленинградской области является "Фосфорит". По договоренности с руководством кандидат - замминистра по налогам и сборам - прибыл на предприятие через полчаса после того, как рабочих развезли на автобусах по домам. Здесь произошел прямой срыв встречи при невозможности предварительного отказа в ней.

На протяжении второго тура выборов ситуация обостряется еще больше. Так было на выборах главы администрации Новосибирской области. Только один пример: во время трансляции теледебатов по телевидению пропускается выступление только одного кандидата, к началу выступления второго отключается электричество.
Здесь прежде всего проявляет себя все еще остающаяся патриархальной политическая система и неопределенность статуса чиновников: государственных и муниципальных служащих - кроме тех, которые являются выборными. Другими словами, смена губернатора приводит к кадровым перестановкам и риску потерять рабочее место для многих из них.
В предотвращении злоупотреблений в рамках предвыборной кампании прежде всего заинтересованы кандидаты-конкуренты и сопровождающие их команды. Комплекс мер обычно включает в себя:
* превентивные мероприятия,
* оперативные мероприятия
* и, наконец, судебные разбирательства.
которые тоже начинают становиться своего рода избирательной технологией по возможности срыва или опротестования результатов выборов.
Грань, которую предстоит перейти кандидатам, принимая решение об участии в войне предвыборной кампании, всегда лежит между Совестью и Законом.
То, что сегодня называют нравственной и этической "экологизацией политических кампаний" пока недостаточно поддержано нашим законодательством о выборах.
Превентивные меры включают в себя то, что относится к изменениям в законодательстве. В принципе изменения могут быть четырех уровней - идеологические и технологические:
1. Изменение самой идеи выборов.
2. Изменения, связанные с необходимостью адекватного выражения этой идеи.
3. Изменения, связанные с необходимостью исключения неправильного толкования и применения Закона.
4. Изменения, позволяющие исключить практику, которая не отрегулирована Законом.
Кроме того, на сегодня представляется неоднозначным решение проблемы систематизации правовых норм. Как показывает практика, в настоящее время источники избирательного законодательства находятся в довольно разрозненном состоянии, каждый из них строится законодателем самостоятельно, не учитывая системности. В результате многие нормы оказываются либо продублированными в законодательных актах разного уровня, либо вообще не включенными ни в один правовой акт, создавая ситуацию пробела в законодательстве. Слабо разработанными в настоящее время, прежде всего на федеральном уровне, являются вопросы соотношения федерального и регионального законодательства, вопросы разграничения сфер их правового регулирования и порядок разрешения возникающих несоответствий, находящихся вне рамок прямого противоречия. Подобная ситуация создает значительные трудности прежде всего для рядовых, юридически малообразованных правоприменителей.
Пример:
Известно, что на 19.12.99 выпало совмещение выборов депутатов ГД и губернаторских выборов. Избирательная комиссия руководствовалась тем законом - н-р, о количестве наблюдателей на участке, или формой заполнения документов на наблюдателей, который ей был удобнее. Понятно, что наблюдатели - могут быть юридически недостаточно подкованы, кроме того, воспринимают избирком как вышестоящее начальство.


Оперативные меры представляют собой способы быстрого реагирования "здесь и сейчас". Приглашенным специалистам-технологам целесообразно давать статус доверенных лиц кандидата. Любое нападение или провокация в отношении доверенного лица все-таки пока воспринимается большинством избирателей сочувственно. Уже в начале кампании необходимо создание квалифицированной юридической службы.
Мы решали возникшие проблемы следующим образом: исходя из опыта трудностей, с которыми столкнулись на первом туре голосования, на второй были приглашены юристы . По одному человеку на каждый район, т.е. примерно на 45 участков( 11 - в районном центре и остальные в районе). Здесь помимо квалификации сработала и определенная "статусность" юриста как должностного лица.
В последнее время все больше выборов выигрывается, проигрывается или срывается в судах.
Иногда хорошая работа юристов позволяет снять основных соперников или вообще сорвать выборы.
Фавориты кампании стремятся привлечь избирателей на участки, аутсайдеры заранее подают иски в суды, ставя под вопрос правомочность назначения, проведения и результаты выборов. Это совсем не бесполезное занятие. Классический пример: во Владивостоке, благодаря бесконечным искам в суды, выборы городской Думы благополучно срывались 15 раз на протяжении 5 лет.
Самой основной оперативной мерой является гласность. При сформированной общественности, фактически, гражданского общества, она сама по себе не составляла бы проблемы. К сожалению, наши общественные организации, или их руководство оставляют иногда желать лучшего. Мой последний пример - взаимодействие с обществом инвалидов. На Рождество им было выделено администрацией две тысячи рублей, которые до рядовых инвалидов и не могли дойти. Мы дали им работу, хотя не нуждались в рабочей силе. На Рождество Дед Мороз и Снегурочка обошли всех по адресам с подарками и песнями. Они входят в дверь - люди начинают плакать. Да, это банальная агитация, но мне кажется НКО должны использовать ресурсы избирательных кампаний. А это общество, точнее, его руководство было на подхвате у администрации в плане бесплатного распространения агитматериалов. Таким образом, мы опять возвращаемся к теме административного ресурса.
Я думаю, каждый из вас может привести собственные примеры и наблюдения...
Описанный феномен является, как мне кажется, настолько обычным/привычным в нашей стране, еще не отошедшей от своего тоталитарного прошлого, что зачастую как бы не замечается. Однако, мне хотелось поделиться своими опасениями в том, что бюрократическая система, руководствуясь личными интересами своих представителей, воспроизводит не только себя, но и это тоталитарное прошлое.
Таким образом, рассматриваемый нами феномен коррупции в рамках предвыборных кампаний носит характер использования административного ресурса в пользу того или иного кандидата на тот или иной пост.
Наличие или отсутствие доступа к административным ресурсам в период предвыборной кампании заведомо ставит граждан государства в неравные условия. Это утверждение оказывается справедливым прежде всего по отношению к выдвигающимся кандидатам - а, следовательно, и по отношению к избирателям.
Как правило, причастность властных структур к нарушениям неочевидна - хотя очевидна та выгода, ради которой эти нарушения производятся.
В данном случае должностное лицо не получает денежного вознаграждения. Оказание услуги и вознаграждение разорваны во времени - кроме того, вознаграждение как таковое может и не последовать. И не оно является главным мотивом.
Как известно, к любому действию/бездействию человек мотивируется двояко: желанием приобрести или страхом потерять. Потерять свое место, а, следовательно, доступ к власти и материальным благам. Таким образом, победа того или иного кандидата в губернаторы может восприниматься как личная победа или личное поражение. Происходит идентификация персонализированной власти с тем или иным кандидатом.
Здесь прежде всего проявляет себя все еще остающаяся патриархальной политическая система и неопределенность статуса чиновников: государственных и муниципальных служащих - кроме тех, которые являются выборными. Другими словами, смена губернатора приводит к кадровым перестановкам и риску потерять рабочее место для многих из них.
В целом, мы можем рассматривать вышеприведенные примеры как факты коррупции государственных и муниципальных служащих.
И, во всяком случае, - как факты несовершенства законодательства, неразвитости правовых основ государства и, соответственно, структур гражданского общества.








А.С.Минаков

ВЫБОРЫ ГУБЕРНАТОРА ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ:
ТЕХНОЛОГИИ И КОРРУПЦИЯ

19 сентября 1999 года завершился долгий выборный марафон в Ленинградской области. Убедительную победу в первом туре с большим отрывом одержал Валерий Сердюков. Автору статьи - сотруднику "Северо-западного центра социальных и избирательных технологий М.Голубева" - довелось работать в одном из районных штабов выигравшего кандидата и наблюдать многие события воочию. Настоящий обзор представляет собой попытку проанализировать предвыборные кампании основных претендентов на губернаторское кресло. В предлагаемой статье затрагиваются не только коррупционные проявления, они скорее логически вписываются в "историю" каждого отдельного кандидата. Тем не менее, материал даёт представление о некоторых нечестных с правовой и этической точек зрения методах ведения предвыборной борьбы, применявшихся ходе этих выборов. Но рассмотрим всё по порядку.
Как известно, избирательной комиссией Ленинградской области первоначально был зарегистрирован 21 кандидат в губернаторы, большинство из которых впоследствии либо сняли свои кандидатуры, либо не вступили в активную предвыборную борьбу. Несмотря на это, лидеры предвыборной гонки составили весьма красочную палитру. С Сердюковым боролся целый ряд высокопоставленных чиновников, как действующих, так и "безработных": экс-губернатор Ленобласти и бывший вице-премьер правительства Е.Примакова В.Густов, бывший зам. министра путей сообщения В.Ковалёв, начальник Налоговой инспекции по Санкт-Петербургу и Ленинградской области В.Зубков, лесопромышленник Д.Шадаев, бывшие милицейские генералы Ю.Лоскутов и А.Пониделко.
Поскольку проанализировать деятельность всех кандидатов представляется весьма затруднительным, обратимся лишь к тем, кто вошёл в тройку лидеров, и чьи кампании проводились на хорошем профессиональном уровне. Такими кандидатами явились В.Сердюков (30,3% голосов), В.Густов (22,7%), В.Ковалёв (17,4%).95

1. В.Сердюков
Предвыборная кампания Валерия Сердюкова, несомненно, заслуживает высокой оценки - результат голосования говорит сам за себя, хотя в её балансе наряду с большими плюсами есть и минусы. К моменту вступления Сердюкова в предвыборную борьбу (которое произошло несколько позже других кандидатов) он имел за плечами 10 месяцев работы в качестве и. о. губернатора и занимал этот пост вплоть до своего переизбрания, то есть был инкумбентом. Как показывают исследования политолога Г.Голосова96, в большинстве субъектов федерации на последних региональных выборах победили инкумбенты, т. е. лица, возглавлявшие данные регионы и ранее. По мнению многих авторов, переизбранию в таком случае способствует сам статус инкумбента, который позволяет использовать "административный ресурс", например, государственные помещения и транспорт, влияние на избирательные комиссии, правоохранительные органы и т. п. С такой точки зрения В.Сердюкова можно рассматривать как инкумбента, поэтому возможность доступа к государственным ресурсам занимает важное место в ряду факторов, обеспечивших ему победу. Однако, по моему мнению, многими чертами инкумбента обладал и его главный конкурент - В.Густов, уже хотя бы потому, что он гораздо дольше Сердюкова возглавлял область и ушёл с этого поста незадолго до досрочных выборов. В.Густов обладал сильным влиянием, у него остались связи с некоторыми районными администрациями, которые "сделали ставку" на его победу и всячески помогали ему. Но главным его козырем была высокая известность, которая напрямую обусловлена тем, что он был главой области достаточно долгий период.
Этого нельзя сказать о Сердюкове: в его политическом багаже не было ни громкого имени, ни выдающихся заслуг. Сердюков в Ленинградской области был человеком новым и до июля 1999 г. практически никаких действий по привлечению внимания к своей персоне не предпринимал. Его рейтинг по данным нашего первого июньского опроса составлял лишь 8%, в то время как Вадима Густова поддерживали более трети (34%) избирателей. Положение осложнялось тем, что Сердюков не обладал большим политическим капиталом и производил впечатление, скорее, "грамотного помощника", нежели настоящего руководителя области.
В такой ситуации нелёгкой задачей было определение места Сердюкова в ценностном пространстве электората, или, если использовать терминологию психолога Р.Келли, определение мировоззренческого конструкта, являющегося на данный момент доминирующим в сознании избирателей.97 Идеологам Густова в этой связи гадать особо не приходилось. Основным таким конструктом они выбрали следующий: Густов - "свой", "наш", "родной", а все остальные - "чужие", "не наши".98 Действительно, Сердюков, до его приглашения Густовым в областное правительство, не жил и не работал в регионе, а уж о Ковалёве и говорить не приходится - высокопоставленный чиновник из Москвы никак не мог быть "своим" для жителя Ленинградской области.
Единственным, что могли эксплуатировать идеологи Сердюкова для создания подобного биполярного конструкта, был его хозяйственный капитал. Поэтому базовой ценностью, на основе которой строилась идеология нашей кампании, стали деловые качества кандидата. Отсюда доминирующий конструкт: "человек дела" versus "не человек дела". Для доказательства того, что Сердюков - "человек дела" аналитиками очень грамотно был использован недолгий период его руководства областью, из которого было "выжато" всё лучшее. Сюда же имплицитно включалась демонстрация избирателям того факта, что Густов - не "человек дела", а бесхозяйственный поверхностный словоблуд и популист. Утверждения, что Сердюков удачно исправляет результаты бездарного правления прежнего губернатора, равно как доводы о том, что и. о. губернатора за 10 месяцев сделал больше, чем Густов за несколько лет, проходившие красной нитью через всю агитацию нашего кандидата, позволяли убить двух зайцев - привлечь сторонников к нам и отобрать их часть у главного конкурента. Центральный тезис о том, что Сердюков - человек дела, отражал главный слоган кампании - "Ленинградская область - время работать".
В аудиовизуальных материалах нашему кандидату был создан имидж, наиболее адекватный его исходным данным, прямо скажем, не впечатляющим. Негативное влияние таких факторов, как плохая дикция, монотонность голоса, неискушённость в ораторском искусстве, было редуцировано благодаря сконструированному образу "простого человека", который не привык выставлять свои достижения на показ, для которого главное - делать дело.
Таким образом, нам удалось, во-первых, уловить доминирующую ценность в массовом сознании областного электората - умение работать, делать конкретные дела, а, во вторых, убедить наших избирателей в том, что В.Сердюков, в противовес всем другим, как раз и является носителем такой ценности. Подводя итог, можно сказать, что идеологическая концепция была разработана весьма удачно.
На уровне журналистики и разработки концепции агитационных материалов наш кандидат, на мой взгляд, также имел преимущество. Серия листовок, сделанная по классической схеме и имевшая оригинальный стиль, судя по отзывам агитаторов, была неплохо воспринята избирателями. Интересен ещё один психологический ход - в листовках и плакатах использовался специально разработанный шрифт, подобный шрифту советских дензнаков, который сохранился в памяти большинства избирателей и должен был вызывать положительное восприятие. Агитационные спецвыпуски газет (прежде всего, "Метро") также производили хорошее впечатление. Свою роль сыграло то обстоятельство, что газетные материалы не были подведены под один шаблон и выходили под этаблированными логотипами, в то время как основные соперники почти не утруждали себя заказами спецвыпусков известных газет, а выпускали собственные "однодневки". "Газета Ленинградской области" В.Ковалёва, "Родная сторона" В.Густова и "За новый регион" Д.Шадаева, вышедшие в количестве около 10 номеров каждая, представляли собой явный избыток информации.
Как отмечалось выше, успеху В.Сердюкова в немалой степени способствовало привлечение административного ресурса, включавшее три составляющие: а) использование ресурсов областной администрации; б) влияние на районные администрации с целью включения их ресурсов в работу на кампанию и. о. губернатора; в) привлечение к сотрудничеству отдельных депутатов законодательного собрания, использовавших свой статус и авторитет для завоевания данному кандидату новых сторонников. В.Сердюков редко делал различия между исполнением обязанностей губернатора и статусом кандидата. Использование служебного положения включало массу аспектов, начиная с привлечения сотрудников аппарата к работе предвыборного штаба и заканчивая предвыборными поездками на казённом автомобиле. Касательно второго пункта, можно согласиться с Н.Ждановой, которая утверждает, что большинство районных администраций работали на стороне Сердюкова.99 Однако, как покажет дальнейший обзор, здесь были некоторые исключения.

2.В.Густов
Вадим Густов возглавлял область c 1996 года. Именно он привёл Валерия Сердюкова в правительство в качестве своего первого заместителя. После августовского кризиса ленинградский губернатор был приглашён в новое правительство Е.Примакова. Всем памятен "каламбур", произнесённый Б.Ельциным, принимавшим новоиспечённого вице-премьера в Москве: "Такой большой Густов, и такие маленькие проблемы". По всей видимости, "маленькие проблемы" оказались "гулливеру" Густову не по плечу, и уже в феврале он был отправлен в отставку. Но к тому времени его вотчиной уже руководил Сердюков, ставший исполняющим обязанности губернатора. Поэтому перед неудавшимся "ходоком в Москву" встала перспектива новых выборов, подготовку к которым он благоразумно начал уже в марте.
Избирательная кампания В.Густова, которая, безусловно, готовилась профессионально, смогла обеспечить ему только 23% голосов и, соответственно, второе место. Такой результат говорит о том, что экс-губернатор не только не привлёк неопределившихся избирателей на свою сторону, но и потерял часть своего потенциального электората. Фиаско, которое потерпели Густов и его команда имеет ряд причин, главной из которых, по нашему мнению, является неправильная оценка электоральных ожиданий.
На первый взгляд, разработка идеологической концепции, которую Густов представил на суд избирателей, вполне соответствовала принципу "из имеющегося сделать желаемое". Рассмотрим сначала "имеющееся", то есть то, что представлял собой Густов до вступления в предвыборную борьбу. Его реальный портрет в глазах обывателя был примерно таков: бывший губернатор, бросивший область на произвол судьбы ради тёплого кресла вице-премьера. Политический игрок, который, потеряв солидный куш, стремится хотя бы вернуть то, что у него было. Нетрудно заметить, что Вадим Анатольевич - политик далёкий от масштабов Ивана Грозного или Шарля Де Голля, поэтому не удивительно, что его народ не спешил прибежать к нему с челобитной о возвращении, чего уж говорить о "боярах", решивших, пользуясь случаем, самим побороться за "свято место". В этом состоял первый просчёт Густова - переоценка своей популярности, которая за недолгое отсутствие успела пошатнуться, и чрезмерная уверенность в своих силах (похоже, Густов действительно не ожидал от Сердюкова такой активности). К слову сказать, если бы Густов в своё время отказался от предложений Е.Примакова, и остался в области, составить ему реальную конкуренцию было бы трудно. Однако судьба распорядилась по-иному, вследствие чего экс-вице-премьер оказался для многих своих земляков предателем, а предателей в России всегда не любили. Как будет показано позднее, имиджмейкеры Густова приложили все усилия, чтобы редуцировать такое негативное отношение и даже представить уход губернатора в правительство в выгодном свете, но, видимо, влияние этого фактора было слишком сильно.
Ситуацию можно было бы поправить, если бы за годы губернаторства Густова в экономике региона произошли какие-либо очевидные сдвиги, которые можно было бы предъявить избирателям. Однако хозяйственная деятельность Густова оставляла желать лучшего и не могла служить прочным фактологическим фундаментом для возведения на нём небоскрёба предвыборной пропаганды. Притчей во языцех стали его нереализованные глобальные проекты вроде нефтеналивных портов и трубопроводов.
Оценив реальное положение вещей, и осознавая, что уход бывшего губернатора в Москву является сильным отрицательным фактором, идеологи предвыборного штаба Густова должны были обернуть данное событие в свою пользу. В то же время, отсутствие "громких" успехов в период губернаторства не позволяло создать ему достойный имидж "хозяйственника". Поэтому кампания Густова была построена в основном на двух китах. Первое: Густов - свой, родной, земляк. Эту идею выражал слоган: "Любишь свою семью? Любишь свой дом? - Голосуй за своего! За Густова". Подспудно данный тезис прослеживался и в названии его основной агитгазеты - "Родная сторона", и в плакатах с лозунгом "Это наша с тобою земля" на фоне контуров области, и в общем стиле агитационных статей.
Второй "кит" - эксплуатация фигуры Е.Примакова. Сотрудники штаба экс-губернатора приложили к этому немало рвения, даже немного перестарались, т. к. иногда возникало впечатление, что в губернаторы баллотируется не Густов, а Примаков. На улицах не было прохода от плакатов с портретом новоиспечённого тогда лидера "Отечества - всей России" и непременными дифирамбами: "Вадим Густов в правительстве работал очень хорошо, да и Ленинградскую область не забывал" и "Густов - толковый руководитель и порядочный человек" за подписью Примакова. Тут же был рождён хлёсткий лозунг: "Густов вернулся? - Не уходил!", который нашёл свою детализацию в сотнях статей, пафос которых сводился к тому, что вице-премьер изо всех сил старался использовать своё влияние в правительстве на благо Ленобласти. Данный тактический ход имел целью представить уход Густова в правительство в выгодном для него свете. Заметим, что выбор Примакова в той ситуации был оправдан - его популярность была достаточно высока (кремлёвские СМИ тогда ещё не начали травить ОВР).
На первый взгляд, выбранная штабом Густова стратегия выглядит вполне оправданной. Результаты же показывают, что имели место грубые просчёты. Главная ошибка аналитиков Густова, по нашему мнению, состоит в неправильной оценке электоральных ожиданий, на которые должна опираться вся концепция кампании. Исход голосования показал, что люди хотели видеть на посту губернатора профессионала, человека, способного делать конкретные дела. Именно это было в сознании большинства жителей области доминирующей ценностью. Конструкция "свой - не свой" занимала в сознании избирателей маргинальное положение. Развал областного хозяйства и низкий уровень жизни, задержки пенсий и зарплат привели рационально мыслящую часть избирателей к необходимости голосовать за того, кто может это исправить. Густов же не уделил должного внимания презентации своих деловых качеств и достижений. Он не смог предъявить избирателю ничего, кроме того, что он - "свой". Довершила дело мощная контрпропаганда конкурентов, приклеившая Густову ярлык некомпетентного бесхозяйственника. В итоге за него отдали голоса те недалёкие избиратели, которые "голосуют сердцем".
В живых контактах с людьми выяснилось, что Сердюкову отдавали предпочтение потому, что он выплачивает вовремя пенсии, обеспечил рост производства, и в силу других достижений, актуализированных в его пропаганде, а за Густова голосовали по инерции, по какой-то внутренней интуитивной убеждённости. Для электората Густова была характерна модель поведения, получившая в литературе название социально-психологической или экспрессивной.100 Согласно данной теории, выбор избирателей обусловлен их самоидентификацией с конкретной партией или лидером. Поведение сторонников Сердюкова можно интерпретировать исходя из теории рационального выбора. Они имели возможность оценить результаты деятельности обоих претендентов и решили, что больше выгод им принесёт сохранение status quo, а не возврат прежнего губернатора.
Обращает на себя внимание общий стиль поведения Густова во время своей предвыборной кампании, выбор которого вряд ли случаен. На встречах с избирателями, где присутствовал автор, и в телевыступлениях Густов зачастую держался так, как будто он всегда был губернатором, остался им до сих пор и будет непременно избран. О том, что в здании на Суворовском, 67 давно хозяйничает В.Сердюков, он вспоминал лишь тогда, когда нужно было отвечать на вопросы о плачевном положении дел в регионе. Возможно, что Густов действительно чувствовал себя хозяином, поэтому часто говорил о том, что собирается сделать, без оговорок типа "если меня изберут". Такая стратегия поведения, возможно, не совсем корректная с этической точки зрения, безусловно, заслуживает похвалы с позиций электорального технолога, поскольку убеждённость экс-губернатора в том, что он непременно займёт этот пост снова, передавалась многим избирателям и привлекала новых сторонников.
Как было отмечено выше, Густов не преминул воспользоваться административным ресурсом. Известно, что в случае выборов губернатора, главы районных администраций в силу своего положения не могут безучастно наблюдать за ходом кампании. Губернатор (тем более бывший) не может напрямую "приказать" им работать на себя (они тоже являются выборными!), но может заставить это делать косвенно - пообещать повышение или применить экономические рычаги. Главы районов, в свою очередь, "делают ставку" на действующего губернатора или на его главного конкурента. Характерный пример - рассматриваемые выборы. Если посмотреть на результаты голосования по районам, нетрудно заметить, что В.Густов обошёл своих конкурентов в Бокситогорском, Волховском, Кингисеппском районах, а также в самостоятельных муниципальных образованиях (МО) г. Сертолово, г. Ивангород, г. Светогорск и пос. Кузнечное.
Не вызывает удивления, что в Кингисеппе "поставили" на Густова - он начинал свою карьеру именно в этом районе. Но поводом для сотрудничества администрации района с тем или иным кандидатом может быть не только происхождение. Так, например, администрация г. Светогорска, отделившегося от Выборгского района в отдельное территориальное образование, сделала ставку на Густова, потому что тот пообещал всестороннее развитие новому МО, расширение его границ, дальнейшую автономизацию. "Помощь" администрации выражалась в предоставлении кандидату приоритета в использовании местных СМИ, создание препятствий нормальному ходу агитации его соперников, давлении на зависимые от местной власти социальные группы и организации. Последнее является весьма эффективным механизмом, поскольку зависимость избирателей от местных элит в области несравнимо выше, чем, скажем, в Петербурге.
Насколько можно судить по поведению Выборгской районной администрации, в ходе выборов она скорее помогала Сердюкову, так как он не был сторонником дальнейшего дробления области и усиления местного сепаратизма.101 Конечно, существовали и другие негласные договорённости между соискателями губернаторского кресла и главами районов, о которых можно только догадываться.

3.В.Ковалёв
Сейчас, трезво оценивая шансы В.Ковалёва, занятое им третье место, с учётом сложившейся предвыборной конъюнктуры, кажется закономерным. Но тогда, в августе, когда его мощная кампания начала набирать обороты, это не было так очевидно. Результат, достигнутый улыбчивым ректором ЛИИЖТа, можно было бы считать весьма неплохим, если бы не огромные финансовые средства, вложенные в его кампанию, которые предполагали работу до победного конца. Достаточно сказать, что В.Ковалёв смог пригласить для своей рекламы артистов, прямо скажем, "президентского" уровня вроде Никиты Михалкова и ансамбля "Золотое Кольцо", которые в буквальном смысле исколесили пол-области, давая выступления в его поддержку.
Главные конкуренты Ковалёва также смогли привлечь мощные финансовые ресурсы. Излишне говорить об использовании на выборах в Ленобласти "черной наличности" практически всеми кандидатами, поскольку размеры избирательного фонда не превышают 2 млн. руб., что примерно соответствует стоимости 10 минут рекламного времени на центральных телеканалах. Присутствие же основных кандидатов в эфире исчислялось часами, у Ковалёва была даже собственная, сделанная ad hoc передача. При этом согласно данным Областного избиркома о размерах избирательных фондов на 12.09.99 все кандидаты потратили в совокупности чуть более 10 млн. руб.102 Фактические затраты составили сумму на порядок большую, что ещё раз говорит о необходимости снять лимиты с избирательных фондов.
В выборе стратегии Ковалёву пришлось ещё труднее, чем Сердюкову и Густову. Сделавший карьеру на железной дороге, бывший замминистра, Ковалёв не имел никаких, даже сомнительных, заслуг перед областью, на которые можно было бы сделать упор в построении идеологической концепции. Роль политика ему никак не соответствовала, а хозяйствовал он исключительно в узкой сфере. Поэтому имиджмейкеры Ковалёва вполне логично остановились на образе "честного человека", попутно создав ему ореол "униженного и оскорблённого". Стоит отдать его команде должное в идеологической обработке факта отказа областного избиркома его зарегистрировать. В.Ковалёву первоначально было отказано в регистрации из-за явных нарушений, связанных с незаконной досрочной агитацией. Однако областной суд отменил решение Облизбиркома. Здесь вновь проявилось отсутствие последовательности в действиях комиссии и суда, что де-факто уже привело к созданию новой "грязной" технологии, когда кандидаты используют правосудие для создания шумихи вокруг своей персоны и повышения рейтинга известности.103 Грамотная пропаганда сделала из Ковалёва поистине святого великомученика, попутно называя виновных - бывшего и действующего губернаторов, для которых он "оказался опасным конкурентом".
Главный лозунг его кампании - "За честные выборы!" имплицитно содержал биполярную схему: Ковалёв - честный, остальные, прежде всего Сердюков и Густов, - нечестные. Для доказательства последнего использовался поток компроматов, где оба главных противника ставились на одну планку как воры и негодяи. Весь пафос контрагитации сводился к тому, что Сердюков и Густов себя уже показали, и плачевные результаты их деятельности ленинградцы ощущают на себе, поэтому "голосовать за них - всё равно, что менять шило на мыло".
Ковалёв, по замыслу организаторов его кампании, должен был предстать в глазах избирателей как целеустремлённый, надёжный, ответственный хозяин, "настоящий мужик". Обратил на себя внимание и новый штамп, запущенный в оборот журналистами Ковалёва - "государственник", т. е. руководитель, радеющий о благе государства и народа, а не о том, чтобы набивать свой карман. Ещё одна интересная находка - использование официального плаката избирательной комиссии (Речной ландшафт на бирюзовом фоне и надпись "Нашей земле ленинградской добрый хозяин нужен"), в который путём монтажа была вставлена фотография Ковалёва. Благодаря этому у избирателей конструировалась бессознательная связь, и, когда они приходил на участок, где, как правило, висел данный плакат (естественно, уже без портрета Ковалёва), он ассоциировался у многих именно с этим конкретным кандидатом.
Валерий Ковалёв был также единственным, кто использовал "съёмщиков", то есть кандидатов, которые за несколько дней до выборов объявляют о снятии своей кандидатуры в пользу другого. Если снявший свою кандидатуру Ю.Лоскутов, безусловно, привёл Ковалёву один-два процента электората, то неприятный во всех отношениях Ф.Шкруднев, похоже, только оттолкнул отдельных сторонников.
В целом, кампания Ковалёва была сделана в "американском" стиле: яркая, эпатажная, не лишённая оригинальности, но излишне популистская. Злоупотребление цветными плакатами, телеэфиром и дорогими мероприятиями на фоне низкого уровня благосостояния избирателей вызывало раздражение у части электората. Однако, по моему мнению, основной причиной неудачи В.Ковалёва была всё же его неангажированность в регионе. Мне кажется, будь он прежде заметной фигурой в Ленинградской области, шансы на успех были бы очень высокими. Провал Ковалёва подтверждает правило: посторонний, неангажированный в регионе кандидат, какими бы "чёрными" средствами он не обладал, может выиграть выборы только в том случае, если он имеет громкое имя в федеральном масштабе, как, например, А.Лебедь или А.Руцкой, которым в своё время удалось занять губернаторские кресла в регионах.
Отдельно стоит сказать об использовании В.Ковалёвым административного ресурса, коим выступил огромный аппарат и штат работников Октябрьской железной дороги, привлекавшийся для всевозможной помощи ему в ведении агитации. Для организации предвыборного процесса зачастую использовалось имущество железной дороги (являющееся государственным). Так, например, в г. Выборге группа поддержки Ковалёва занимала помещение на одной из железнодорожных станций.
Проведённый нами обзор показывает, что все трое серьёзно подошли к своей предвыборной "раскрутке", обнаружили неординарный и профессиональный подход к строительству своего имиджа. При этом ни один из кандидатов, набравших существенное количество голосов, не преминул воспользоваться незаконными методами ведения борьбы, главными из которых явились использование административных ресурсов и "чёрной наличности". Выборы в Ленинградской области в очередной раз обнажили тот факт, что в российском электоральном процессе честные методы конкуренции по-прежнему идут рука об руку с незаконными, и, при отказе от последних, кандидата, как правило, ждёт неудача.

л и т е р а т у р а

1. Голосов Г.В. Поведение избирателей в России: теоретические перспективы и результаты региональных выборов // ПОЛИС, 1997. №4.
2. Дубицкая В.П., Тарарухина М.И. Какого политика можно "продать"? // СОЦИС, 1998, №10.
3. Шевченко Ю.Д. Между экспрессией и рациональностью: об изучении электорального поведения в России // ПОЛИС, 1998, №1.
4. Электоральная политология: теория и опыт России / Под. ред. Л.Сморгунова. Изд-во СПбГУ, СПб, 1997.
5. Жданова Н.Л. Административный ресурс в рамках предвыборных кампаний: новый вид коррупции? // Предотвращение коррупции в процессе избирательных кампаний (тезисы докладов семинара), - Центр "Стратегия", СПб., 2000.



А. В. Шустов

ПОНЯТИЕ "ГРЯЗНЫЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ТЕХНОЛОГИИ":
НЕЗАКОННО ИЛИ НЕЭТИЧНО?
(Стенограмма выступления на семинаре
"Предотвращение коррупции визбирательном процессе", февраль 2000г.)

Мой доклад не содержит конкретного анализа нарушений, а касается терминологического определения действий моих коллег - политтехнологов, с точки зрения нарушения законодательства. В своем выступлении я хочу защитить новую профессию политтехнолога, политического консультанта, защитить ее от многочисленных обвинений, которые, к сожалению, последнее время на нее обрушились со стороны журналистов, политиков, представителей общественных организаций.
Дело в том, что нарушения законодательства, в силу особенностей нашей профессии, нам не нужны и вредны. Ведь политконсультант, политтехнолог разрабатывает научно обоснованные методы ведения избирательной кампании. Эти методы позволяют ему, используя идеологию партии, на которую он работает, используя программные положения и средства общения с избирателями, добиться победы того или иного кандидата или партии. В том случае, если происходят нарушения, нарушения по линии администрации, нарушения, связанные с подлогом избирательных документов и т. д., то вся работа, построенная на развитии концептуальных положений программ кандидатов, на общении с избирателем, может пойти насмарку. Поэтому политтехнологам совершенно невыгодно, чтобы в ходе выборов происходили нарушения закона. Вместе с тем, нельзя не признать, что несовершенство законодательства, а также политическая культура, которая в нашем обществе только устанавливается, заставляют нас идти на определенные нарушения. В частности, особенности законодательства в части финансирования выборов подталкивают тех, кто занимается проведением избирательных кампаний и партий, и кандидатов, использовать так называемый "черный" нал. Но еще раз повторяю: мы всецело заинтересованы в том, чтобы у нас это происходило максимально чисто, открыто. Так, как это происходит, например, в Соединенных Штатах, где контроль над сбором и расходованием финансовых ресурсов на избирательной кампании поставлен очень четко. Все проверяется точно и скрупулезно. Еще раз повторю: если все будет открыто и честно, то побеждать будет только тот, кто предложил лучшие идеи, лучше развернул их в общении с избирателями, лучше их реализовал. А это и есть задача политконсультанта, который помогает в этом кандидату. Следовательно, если нарушений не будет, если кампания будет чистая, то политконсультанты смогут в наибольшей степени проявить себя.
А теперь я хочу обратиться к тем вещам, которые обозначены в теме моего выступления, а именно, к понятию "грязные избирательные технологии". Дело в том, что примерно полтора года назад это понятие вошло в нашу жизнь и стало очень активно использоваться. К большому сожалению, оно оказалось связано, прежде всего, с нашим городом, а именно, с кампанией по выборам в Законодательное Собрание. Это очень жаль, потому что теперь во всей России говорят, что в Петербурге выборы грязные. На самом деле, методы, с применения которых началось использование термина "грязные политические технологии", прежде всего, - двойники, заключение договоров с избирателями, эти методы были предложены московскими политконсультантами, которые работали в одном из штабов. Должен сказать, что и я, и другие питерские консультанты предупреждали, что нельзя здесь применять такие вещи, нельзя просто в силу особенностей Петербурга. Нам отвечали: ну, как же, мы в таком-то регионе это использовали, у нас получилось, у нас и здесь получится. Мы оказались правы. И эти методы не прошли.
Грязные технологии в Петербурге проиграли абсолютно. Об этом я говорил на одном из семинаров, который проходил год назад, в Москве, на выставке "Консалтинг, PR и выборные технологии".
Один из участников семинара из другого региона вышел и стал с возмущением говорить, что в Петербурге, конечно же, использовались грязные технологии, что у него есть многочисленные свидетельства того, что происходил массовый вброс бюллетеней в ходе этих выборов. И из-за этого результаты выборов в Законодательное Собрание были фальсифицированы. Я тогда вынужден был на этом семинаре выступить и ответить.
Первое: нельзя у нас в городе - в городе, где хорошо развиты политические институты, хорошо развита система наблюдателей, невозможно технологически осуществить массовый вброс. Это просто нонсенс, о чем говорил тот человек. Но человек был из другого региона. Ему рассказали. Очень обидно, что на наш город ставят это клеймо. Год назад поставили клеймо "грязные избирательные технологии", а недавно начали клеймить именем криминальной столицы. Это все обидно.
Второй вопрос: что такое "грязные избирательные технологии"? С одной стороны, "грязными избирательными технологиями" назвали такие вещи, как двойники и договоры с избирателями. Они, конечно же, неэтичны. Но они лежали в рамках действовавшего тогда законодательства. То есть опротестовать это, фактически, было нельзя. И мы видели, что судебных процессов по этому поводу не было. С другой стороны, нам говорят, что нарушение в форме вброса бюллетеней, подлога избирательных документов - это тоже "грязные избирательные технологии". Получается, что это понятие оказалось очень широким.
Но что такое избирательные технологии? Избирательные технологии непосредственно связаны с нашей профессией - профессией политтехнологов, политконсультантов. И автоматически в общественном мнении формируется представление, что политтехнологи реализуют "грязные технологии". А что такое грязные технологии? Это все, начиная от двойников, и заканчивая угрозами кандидатам и их командам, вбросом бюллетеней, подлогом избирательных документов. Получается, все это делаем мы.
Нашу профессию очень хотелось бы отвести от обвинений в использовании прямых нарушений законодательства. Для того чтобы таких ситуаций не возникало, хочется предложить уйти от красивого, очень радующего слух журналиста термина "грязные избирательные технологии" к двум другим терминам, которые, как мне кажется, будут гораздо более точными и понятными. Одно понятие - незаконные избирательные технологии. Есть конкретные статьи Уголовного и Административного кодекса, по которым мы можем привлекать использующих эти методы людей к ответственности. Другое понятие - неэтичные избирательные технологии. И здесь уже критерии будут совершенно другие. Я думаю, вы согласитесь, что в области этики можно говорить о вещах абсолютно неэтичных и вещах, которые лежат явно в рамках этики. Но такой жесткой границы, как с законными и незаконными методами, здесь провести нельзя. И вот в этой самой пограничной области данный политик и политконсультант могут думать о том, применять ли этот метод. Сам политик должен для себя решать: этично это или не этично. Этично выдвигать двойника или не этично? Этично заключать договоры с избирателями или не этично? Я, например, утверждаю, что тот факт, что ряд кандидатов заключали договоры, именно в силу неэтичности этого мероприятия, привело к тому, что избиратели проголосовали против них. И, таким образом, этичность или неэтичность политтехнологии смогут оценивать и кандидаты, и политтехнологи, обсуждая на своих встречах и семинарах, и сами избиратели, голосуя за или против кандидата. Но если технолог находит какой-то ход в своей работе, какой-то новый метод, и он лежит в рамках закона, то до того момента, пока законом не запрещено использование этого метода, мы должны понимать, что этот метод допустим. И дальше, я еще раз повторяю, речь идет только об этике. Понятие "грязные избирательные технологии" не дает возможности это разграничить. А вот понятия законные - незаконные, с одной стороны, и этичные - неэтичные, с другой стороны, мне кажется, позволяют эти вещи различить.
И последнее - по поводу профессиональной ответственности политтехнологов. Это важный вопрос, связанный с обсуждавшейся темой.
Есть так называемые брошенные голоса избирателей. К сожалению, очень малая часть избирателей посвящает достаточное время изучению кандидатов и их программ. Они делают выбор осознанно, и никакими политтехнологиями их не проймешь. Остальные относятся к своим голосам, к сожалению, безответственно. Они принимают решение на избирательном участке или незадолго до дня голосования по каким-то поверхностным признакам. Фактически, это брошенные голоса. Политтехнолог - это человек, который умеет эти брошенные голоса собрать и принести в копилку кандидату. Поэтому моя позиция такова: политтехнолог отвечает так же, как избиратель, но в большей степени. Избиратель распоряжается одним своим голосом, но все равно отвечает за свой выбор. Мы имеем то правительство, которое выбираем. А политтехнолог имеет гораздо большую ответственность, потому что он отдает кандидату гораздо большее количество голосов, собранных им брошенных голосов безответственных избирателей. В связи с этим представители нашей профессии должны очень ответственно решать - брать тот или иной заказ или не брать. Ибо эти решения почти столь же ответственны, как решения самих политиков.


О.В. Курносова

КОРРУПЦИЯ НА ВЫБОРАХ

Как все мы с вами прекрасно помним, слово коррупция происходит от латинского corruptio, что означает подкуп. Сейчас понятие коррупция несколько расширилось и включает не столько сам подкуп должностных лиц, но и действия должностных лиц с использованием служебного положения в личных целях, либо в целях лица совершающего подкуп.
Мой доклад затрагивает лишь одну из тем - коррупцию на выборах. Наличие коррупции на выборах подрывает сами основы демократии и именно поэтому столь опасно. Я остановлюсь более подробно на двух моментах: действия администрации и действия избирательных комиссий.

Действия администрации

стр. 1
(всего 3)

СОДЕРЖАНИЕ

>>