<<

стр. 2
(всего 3)

СОДЕРЖАНИЕ

>>


Действия администрации в ходе предвыборной кампании, которые можно назвать коррупционными, структурируем следующим образом: давление на подконтрольные СМИ, давление на бизнес-структуры, прямые административные методы.
Особенно ярко давление администрации на подконтрольные СМИ проявилось в ходе только что окончившейся кампании по выборам губернатора Санкт-Петербурга.
В Санкт-Петербурге к СМИ, находящимся под полным контролем городской администрации, можно отнести ТВ - "Петербург-5-й канал", радиотрансляционную сеть, газеты "Санкт-Петербургские Ведомости", "Вечерний Петербург" и ряд бесплатных газет, издаваемых городской администрацией. Общая политика в отношении этих средств массовой информации заключалась в тотальной цензуре всех общественно-политических материалов и материалов, которые можно отнести к предвыборной тематике. На телевидении цензура заключалась в том, что все материалы просматривались перед выходом в эфир. Те материалы и передачи, которые не устраивали представителей администрации, в эфир не выходили. В ходе предвыборной кампании полностью поменялся информационный блок на 5-м канале, начиная с директора информационного вещания, кончая журналистами. Лучшие журналисты такие как С. Агапитова, В. Иванов были вынуждены уйти с канала, т.к. не могли работать в режиме тотальной цензуры. В такой ситуации вполне закономерным можно считать итог, который состоял в том, что материалы о действующем губернаторе как на 5-м канале так и по ЛГТС распространялись бесплатно. При этом расценки, которые были установлены для других кандидатов на губернаторский пост, практически не позволяли им использовать эти средства массовой информации для общения со своими избирателями. Более того, существовал запрет на освещение информационных событий, связанных с другими кандидатами, в первую очередь с демократическими. В случае, если информационное событие замолчать было невозможно (например, "праймериз") освещение было явно тенденциозным.
Что касается печатных СМИ, то в общем ситуация с ними аналогична той, которая была в электронных. Единственно, что можно отметить дополнительно, так это то, что в ряде публикаций доходило до прямой клеветы и я надеюсь, что, например, с "Вечерним Петербургом" мы сможем выяснить отношения в судебном порядке. Это особенно важно потому, что в ходе судебного разбирательства могут выявиться истинные заказчики клеветнических статей. Сам факт того, что судебное разбирательство состоится, если наш суд этого захочет, уже может служить предупреждением для тех, кто в будущем будет пытаться использовать эти методы.
Ещё одна очень опасная тенденция, которая ярко проявилась в ходе избирательной кампании по выборам губернатора - давление на бизнес-структуры, которые имели смелость поддерживать альтернативных кандидатов. При давлении использовался полный арсенал административных методов. Так, например, структуры, заявившие о своей поддержке кандидатуры В.И. Матвиенко подвергались просто нашествию со стороны пожарной инспекции, СЭС, налоговой инспекции. Опасность этой формы давления, заключается в том, что на сегодняшний день количество таких проверок не регламентировано. Хотя истинная мотивация проверяющих понятна, формально эти действия не подпадают под нарушение действующего законодательства, поэтому с ними особенно тяжело бороться. Именно поэтому необходимо вносить соответствующие изменения в действующее законодательство, которые позволят не только давать этим формам давления соответствующую оценку, но и подвергать должностные лица, допустившие эти нарушения уголовному и административному преследованию. Только тогда мы сможем бороться с этими формами давления и сделаем шаг к реальной демократии. К сожалению приходится констатировать, что даже сегодня, через десять лет после первых свободных выборов в ходе избирательной кампании применяются прямые административные методы. В первую очередь административные методы применяются для ограничения возможностей встречаться с избирателями. Так, например, во время последней избирательной кампании по выборам в Государственную Думу "Союз Правых Сил" не смог провести акцию "Ты-прав" в СКК. После того как СПС договорился с администрацией СКК о проведении акции, губернатор В.А. Яковлев срочно посетил директора, после чего проведение этого мероприятия в СКК вдруг стало невозможным. Во время губернаторской кампании все альтернативные кандидаты испытывали большие сложности в организации встреч с избирателями.
Все описанные выше методы направлены по сути дела на то, чтобы выборы проходили без реальной альтернативы. Думаю, что необходимо совершенствование избирательного, административного и уголовного законодательств таким образом, чтобы все выявленные факты такого рода получали надлежащую оценку, а должностные лица, допустившие подобные правонарушения лишались права занимать должности на государственной службе.

Действия избирательных комиссий

Действия избирательных комиссий в ходе подготовки и проведения выборов, которые можно классифицировать как коррупционные, структурируем следующим образом: пристрастное отношение избирательных комиссий к некоторым кандидатам в ходе избирательной кампании, прямое нарушение избирательного законодательства в ходе проведения выборов.
Избирательные комиссии, формируемые согласно действующему законодательству, формально являются независимыми, но эта независимость сегодня не более чем формальность. Почему? Рассмотрим, например, порядок формирования городской избирательной комиссии. Горизбирком формируется каждые четыре года из двух частей - одну своим распоряжением утверждает губернатор, вторую выбирает Законодательное Собрание. Обе части должны формироваться из представителей партий, имеющих свои фракции в Государственной Думе и Законодательном Собрании, и общественных организаций. Губернатор Санкт-Петербурга утвердил свою часть 30 декабря 1999 года. При этом партии прошедшие в Государственную Думу на выборах 19 декабря, не смогли направить своих представителей в Горизбирком, так как формально Государственная Дума начала свою работу лишь в январе 2000 года. С другой стороны, делегирование представители от партий, не преодолевших 5% барьер, что имело место при утверждении губернаторской части горизбиркома, на мой взгляд не только формальное соблюдение закона, но и желание сформировать нужное большинство в горизбиркоме. Формирование нужного большинства в горизбиркоме завершилось достаточно удачно для действующей администрации. Это хорошо проявилось на этапе регистрации кандидатов в губернаторы. Так, например, при проверке подписей в пользу кандидата в губернаторы от "Союза Правых Сил" Юлия Рыбакова специальная комиссия ездила по адресам и опрашивала избирателей, ставили ли они свою подпись в подписном листе. Это был единственный кандидат, при проверке подписей которого, была проведена подобная процедура. Другой пример - пристальное внимание к стоимости тиража газеты "Совершенно Секретно" и отношению кандидата Игоря Артемьева к этому тиражу. При этом бесплатное пребывание господина губернатора на телевидении и радио горизбирком абсолютно не волновали. Все перечисленные факты, на мой взгляд, безусловно свидетельствуют о том, что отношение горизбиркома к кандидатам в губернаторы было пристрастным. Эти факты не должны остаться без внимания общественности. Они должны также стать предметом расследования Центризбиркома. Например, роспуск горизбиркома за допущенные нарушения избирательного законодательства был бы шагом вперёд к существенному сокращению базы коррупции.
Следствием той недопустимой ситуации, которая существует сегодня в нашем городе, является наличие примеров прямого нарушения избирательного законодательства в ходе проведения выборов. Такие случаи удалось зафиксировать нашим наблюдателям на выборах в Государственную Думу. Так, например, в 208 избирательном округе было выявлено несколько участков, на которых число бюллетеней, обнаруженных в урнах, превышало число бюллетеней выданных избирателям. Но это ещё не всё. При составлении окончательного протокола ТИКа число выданных бюллетеней волшебным образом сократилось ровно до необходимой цифры. Доказательства этого должностного подлога находятся у нас на руках. К сожалению, для городского суда эти материалы не стали основанием не только для отмены выборов, но и для точного определения в адрес соответствующей ТИК, а также для возбуждения следственных действий по факту должностного подлога.
Приведённые факты свидетельствуют о том, что городская избирательная комиссия не только не отслеживает надлежащим образом соблюдение действующего законодательства нижестоящими избиркомами, но и сама допускает в своих действиях нарушения. На мой взгляд, сегодняшняя ситуация может и должна стать предметом рассмотрения Центризбиркома.

Выводы

1. Прошедшие в Санкт-Петербурге кампании в Государственную Думу и выборам губернатора показали всё несовершенство законодательства по выборам губернатора и необходимость приведения его с федеральным законодательством о выборах.
2. Общественный контроль совершенно необходим на всех этапах работы избирательных комиссий. Особенно важным является этап формирования избирательных комиссий. Возможно также подключение прокуратуры к контролю за законностью формирования избиркомов
3. Все случаи нарушений в ходе избирательных кампаний должны быть расследованы и получить надлежащую оценку.

Коррупция в избирательной кампании способна уничтожить демократию. Именно поэтому коррупция в этой сфере должна рассматриваться как общественно опасное явление и преследоваться соответствующим образом.



В.А. Ачкасов

"НЕЗАВИСИМЫЕ" КАНДИДАТЫ В ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КАМПАНИЯХ 1998-1999 гг.: ФАКТОРЫ ВЫЖИВАНИЯ

Несомненным достижением прошедшего политического периода. В России стала "политическая адаптация элит к требованиям электоральной политики" [1].
Однако, правящие элиты России определяли институциальный дизайн (в том числе выбирали избирательную систему) руководствуясь отнюдь не стремлением оптимизировать функционирование демократии. "Как и любой субъект политического процесса, они преследовали собственные интересы по-поводу максимизации власти,"- резонно отмечает Г.Голосов[2]. В результате, в подавляющем большинстве регионов России элиты избрали мажоритарные системы голосования (относительного и гораздо реже - в 4 регионах - абсолютного большинства), обеспечивающие им ряд преимуществ
Благодаря исследованиям западных политологов известно, что мажоритарная модель выборов обеспечивает сильное, стабильное правительство и "персонифицированное" представительство местных интересов?, в то время как пропорциональная - более представительное правительство и представительство реальных "посредствующих структур"( партий), в том числе представляющих интересы меньшинств.
При этом первый аргумент сторонников мажоритарной системы (стабильное однопартийное правительство) не работает в России, поскольку органы исполнительной власти и в центре, и в регионах формируется без участия или при минимальном участии парламента и политических партий, второй же требует дополнительного рассмотрения.
По мнению американских политологов: "В системах с одномандатными избирательными округами у кандидатов есть районы, которые они могут называть своими. Эти системы в большей степени, чем иные, предоставляют возможности и создают мотивации для более персонифицированных, личностных, специфических отношений между представляемыми и их представителями. Такие отношения чаще всего основываются на непартийной, неидеологизированной, непрагматической "службе своему округу" - различной деятельности представителей в интересах отдельных лиц, групп и организаций избирательного округа" [3].
Таким образом, мажоритарная система способствует внепартийной электоральной политике , как отмечает Р.Мозер, "не имея возможности заставить элиту искать поддержки политических партий... система большинства не препятствует распространению персоналистских, антипартийных настроений, влияющих на электоральную политику"[ 4.].
Так, борьба депутатов ЗАКС за неизменность границ их избирательных округов (особенно за сохранение на их территории объектов, в которые депутат "вложил деньги"), избрание 26 депутатов прежнего созыва в декабре 1998 г. и др. свидетельствует, на первый взгляд, о наличии действенного "персонального вотума"? в наших условиях. Наличие же достаточно массового феномена, так называемых, "независимых кандидатов", которые в декабре 1998 года вели успешную борьбу за голоса избирателей с представителями партий и избирательных блоков ( в результате 19 из них были избраны в ЗАКС). подтверждает точку зрения, изложенную Р. Мозером.
Если же брать общероссийские показатели, то согласно данным А.Кузьмина, в парламентах субъектов федерации безоговорочно доминируют "независимые" кандидаты и хотя на региональных выборах 1996-1997 гг. число "партийных" кандидатов, увеличилось по сравнению с выборами 1994 г. на 32%, однако доля таких кандидатов, получивших мандаты, сократилась на 45% [6]. На январь 1998 года из 3481 депутата законодательных собраний 89 субъектов РФ лишь 635 (18,4%) были избраны от партий.
Правда на федеральном уровне картина несколько иная, здесь гражданам избирательный закон предлагает два варианта влияния на распределение мандатов - "либо посредством голосования за общенациональные партии, либо посредством поддержки местного начальства, обещающего защитить интересы своих избирателей в "центре"[7]. Отсюда проивостояние между независимыми кандидатами и политическими партиями на выборах в одномандатных округах. В результате, в составе Государственной Думы 1995-1999гг. из 225 "одномандатников" только 80 были "независимыми"( для сравнения, в 1993 году их было 130) [8]. Однако выборы 19 декабря 1999 года принесли мандаты депутатов Государственной Думы уже 132 "независимым"[ 9.] .
При этом многие партийные кандидаты сохраняли достаточно большую автономию от партии. Как пишет Г.Голосов "определение "вербовка" довольно точно характеризуют процесс выдвижения партийных кандидатов, так как политические партии были заведомо более заинтересованы в привлечении кандидатов, чем сами кандидаты в поддержке партий. Только вовлекая в свои структуры местных нотаблей, политические партии могли добиться представительства в округах. Сами же нотабли в ходе кампаний обычно использовали не организационные возможности партий. а собственные электоральные ресурсы. Не охваченное политическими партиями местное "начальство" и составило основной корпус независимых кандидатов"[ 10.].
В ходе "беспартийных" выборов осведомленность избирателей относительно "независимых" кандидатов (тем более, что их, как правило, много в мажоритарном округе ) весьма невысока, поэтому выборы, как свидетельствуют многолетние наблюдения специалистов, выигрывают кандидаты по каким-либо причинам лучше известные населению, имеющие высокий профессиональный статус ("начальство"), или занимающие в данный момент эту выборную должность. Кроме того, в российских условиях участие в выборах в качестве "независимого" кандидата - это зачастую и попытка скрыть свою идеологическую и партийно-политическую принадлежность.
Как заметил американский политолог А.Уэйр, " сегодня идеал XIX века, связанный с независимым народным представителем, тщательно взвешивающим все доводы "за" и "против" и выносящим обоснованное решение в интересах своих избирателей, не более чем химера"[11]. Массовое участие "независимых" кандидатов в избирательной кампании означает, что они должны обладать "собственными источниками электорального капитала": личной узнаваемостью, способностью организовывать и финансировать свою кампанию из собственных средств, или искать фонды и прибегать к помощи заинтересованных групп, с которыми, однако, после избрания надо расплачиваться предоставлением определенных льгот и услуг, что несомненно способствует криминализации электоральных процессов. Таким образом "независимые" кандидаты на самом деле очень часто связаны невидимыми для избирателя, но прочными узами зависимости. В условиях же, когда , скажем,"стоимость" выборов 1998 года оценивалась суммой в 400-450 тысяч долларов, возникает резонный вопрос от кого независимы "независимые" кандидаты?
Однако, этот феномен обусловлен не только воздействием мажоритарной системы, но и другими причинами (политическая традиция, низкий уровень институализации политики, отсюда слабость партий и партийной идентификации и низкий уровень мотивации кандидатов на поиск поддержки со стороны партий и др.) Рассмотрим их.
Как правило, "политики прибегают к поддержке политических партии - то есть используют ее властные возможности, ресурсы и институциональную помощь ? - если они считают, что это повышает их шансы получить желаемое, и, напротив, политики избегают партий, если такой уверенности у них нет"[13.]. Таким образом кандадат, обладающий значительными политическими ресурсами (а это прежде всего: социальный статус, информация и свободное время) будет обращаться за поддержкой к политической партии только в том случае, когда это обещает ему укрепление его электоральных позиций. В свою очередь отказ от партийных ресурсов будет означать, что кандидат либо абсолютно уверен в своей грядущей победе, либо партия, предлагающая сотрудничество, не способна оказать ему эффективную помощь, либо он пользуется поддержкой и ресурсами иных организованных сил.
Особенно значимыми, как показывает опыт, являются административные ресурсы. Во второй половине 90-х гг. находящиеся у власти руководители регионов легко выигрывали выборы, нередко с преимуществом до 80-90 % (последний по времени пример : Ноздратенко в Приморье выиграл губернаторские выборы 19 декабря 1999 г., набрав более 80% голосов).
Это подтвердили и губернаторские выборы в Ленинградской области в сентябре 1999 года. Несмотря на обилие кандидатов, здесь борьба велась прежде всего между В.Густовым в течении многих лет руководившим областью и незадолго до этого покинувшим свой пост в связи с переходом в правительство РФ, и исполняющим обязанности губернатора А Сердюковым, оставленным самим Густовым вместо себя. В.Густов долгие годы был "хозяином" области и за год своего отсутствия просто не мог растерять политический капитал. Тем не менее выборы выиграл В.Сердюков, который вел публичную избирательную компанию гораздо менее активно, чем многие его соперники. По мнению исследователей "мобилизация губернатором локальных административных и финансовых ресурсов на деле способна превратить любые выборы в фарс"[14]. В большинстве регионов России выиграть выборы "независимому кандидату" без поддержки или, по крайней мере, "благожелательного нейтралитета" власти практически невозможно.
Почти повсеместно бывшая советская элита, сохранившая в регионах ключевые позиции (две трети губернаторов - выходцы из второго, третьего, а иногда и первого эшелона советской партийно- хозяйственной номенклатуры [15]), активно и достаточно легко включилась электоральный процесс, а накопленный еще в советские времена опыт, организованность и сохраненные властные ресурсы позволили сформировать почти во всех регионах клиентелы - так называемые губернаторские"партии власти"(ГПВ)? и добиться успеха без поддержки общенациональных партий, как на региональном. так и на общефедеральном уровнях. Более того, во многих регионах губернаторы препятствуют становлению отделений общенациональных партий.
Преимущество элит - это преимуществом опытного организованного меньшинства перед неорганизованым и неопытным большинством.
Анализ условий, правил и результатов формирования региональных законодательных собраний в 27 субъектах РФ, осуществленный в 1998 году М.И.Афанасьевым, привел его к следующим выводам:
1. В своем нынешнем виде региональные парламенты являются оформлением корпоративной унии власти и крупного капитала; получение промышленниками и предпринимателями представительских мандатов способствует формированию частных клиентел и финансово-политических группировок, приватизирующих прерогативы публичной власти.
2. Клиентарно-олигархический способ включения во власть представителей деловых кругов воспроизводит и закрепляет бюрократический, монополистический характер российской экономики.
3. Институт парламентского совместительства привлекает бизнес-элиту, стимулирует скупку голосов и тем самым закрывает доступ в законодательные органы интеллигенции, людей свободных профессий, активистов общественных ассоциаций (таким образом, гражданское общество оказывается не представленным).
4. Засилье в представительных собраниях "хозяйственников" и "коммерсантов" использующих депутатские мандаты для извлечения прибыли , помимо всего прочего, препятствует профессионализации региональных парламентов.
5. Такой состав законодательных собраний устраивает и руководителей региональных администраций. Исполнительная власть заинтересована в ослаблении и сужении числа субъектов общественного контроля, равно как и в установлении собственного контроля за процессом законодательства. В результате важнейшие экономические и социальные вопросы регулируются привычным путем - через корпоративный торг. Важнейший вывод из этого - в России сформированы законодательные собрания представляющие интересы не населения, а правящих региональных групп [17].
Так, по подсчетам автора, в нынешнем Законодательном собрании Ленинградской области из 50 депутатов - 27 - представители директорского корпуса и бизнеса, 13 - государственные чиновники разного уровня( от федерального до районного), 6 - депутаты прошлого созыва и только четверо представляют другие социальные категории[18].
"Хозяйственники" и "коммерсанты", получив депутатский мандат, приобрели право принимать и изменять законы, формировать и контролировать бюджет, внебюджетные фонды, ход приватизации и распределения земли, право внеочередного приема руководителями органов исполнительной власти конечно без ущерба для себя. Наконец, они получили право определять должностное соответствие самих этих руководителей. Пресловутый "криминалитет" также интересует не столько "депутатская неприкосновенность", сколько возможность "криминального капитала, сращивание с государственными властями, обладание мандатом депутата обеспечивает для этого новый уровень и новые, более благоприятные условия легализации.
В таком "политическом пространстве" практически не остается места для появления и развития политических партий. Отсюда их слабость, особенно на региональном уровне, что обуславливает слабость системы организованного коллективного действия (это, по мнению ряда авторов, является одним из двух главных институциональных препятствий на пути консолидации российской демократии) [19]. Здесь партии, мягко говоря, по-прежнему играют вспомогательную роль. Не имея собственных финансовых и организационных ресурсов, немногочисленные партийные активисты либо примыкают перед выборами к более сильному общефедеральному избирательному блоку/партии, становясь его региональной структурой (Региональная партия центра, многие партии-члены НПСР), что позволяет ей вести на деньги "спонсора" более или менее активную избирательную кампанию. Нередко партии становятся "крышей" для криминальных и полукриминальных структур (ЛДПР во многих регионах России), "площадкой" для занятий малым и средним бизнесом. Выборы для них (да и не только для них) - это самая крупная акция по зарабатыванию и "отмыванию" денег. В свою очередь, хроническая слабость российских партий. создает благоприятные возможности для проникновения в парламент "бюрократов" и "хозяйственников и укреплению клиентелистских и корпоративистских связей между исполнительной и законодательной властями.
Значительная часть общефедеральных и региональных партий и избирательных блоков являются на деле клиентелами влиятельных или популярных в обществе политиков, обладающих значимыми политическими ресурсами. Отношения между лидером и "соратниками" строится не столько на программной общности , сколько на принципе "обмена услугами". Первый и отнюдь не единственный пример такого рода - ЛДПР В.Жириновского. Можно вспомнить и "Блок Юрия Болдырева" на выборах в ЗАКС Санкт-Петербурга 1998 года . Имидж лидера объединения - "честного и неподкупного политика", который, как показывают социологические опросы, наиболее востребован сегодня российскими избирателями [20], был использован для успешного продвижения в ЗАКС аж 16 депутатов. Характерно, что четверо из них, сразу после избрания, заплатили "черной неблагодарностью" своему благодетелю. И это несмотря на то, что члены блока подписали не имеющий прецедентов документ, в котором обязались голосовать после избрания только солидарно, в противном же случае сложить мандат и выйти из состава Законодательного собрания.? Необходимо в связи с этим отметить и феноменальный успех на думских выборах 1999 года блока "Единство".
Все сказанное подтверждает вполне банальный вывод: "Личности играют в сегодняшней России значительно большую роль , чем в западных обществах, поскольку институты не стабильны, либо отсутствуют вовсе"[22.].
Как отмечают многие отечественные исследователи, политический выбор российского электората действительно в значительной степени персонифицирован. "Принимая электоральное решение, избиратель чаще всего ориентируется не столько на сложные экономико-идеологические программы, сколько на понятные ему по-житейски личностные качества кандидата. Иными словами, чтобы претендовать на победу... политик должен демонстрировать качества, соответствующие - в глазах массового избирателя - его политическим притязаниям",- пишет, в частности, В.В.Лапкин[23].
Поэтому для объяснения электоральных успехов "независимых" в России не обойтись без учета воздействия социокультурного контеста. Действительно, существование особой взаимозависимости между принятыми официальными нормами, легальными законами, с одной стороны, и неофициальными "правилами игры", определяемыми политической традицией и культурой - с другой, вносит значительные коррективы в политический процесс современной России. Как отмечают многие исследователи, влияние "неюридизированных нормативов и настроений в регулировании" было всегда настолько значительно в нашем Отечестве, что "правовые нормы и институты традиционно играли небольшую роль"[24]. Поэтому, складывающаяся в России институциональная система никак не может быть понята лишь в нормативно-правовом ракурсе без учета доминирующих неформальных правил игры и традиций поскольку планомерное воспроизводство этих "правил" может существенно модифицировать социальную природу формирующейся политической системы и результатов ее функционирования.
В политической культуре россиян казалось бы до сих пор доминируют характерные признаки того "идеального типа" политической культуры, которую Г.Алмонд и С.Верба назвали "подданической"[См.:25.]. Граждане "демократической России" по прежнему рассматривают себя скорее как объект (благотворного или наоборот) воздействия со стороны государства, чем как реальных участников политического процесса, а идеальный образ государства сохраняет ярко выраженные патерналистские черты.
Рассматривая личность правителя как политический и моральный центр власти, носители традиционалистских воззрений пытаются объяснять недостатки в функционировании политической власти по схеме "добрый царь - нерадивые слуги", а в случае разочарования в личности автократа, вместо структурных изменений в организации власти, предпочитают искать очередного героя - "избавителя", способного спасти общество, навести в нем порядок. Что, в частности, продемонстрировал феноменальный успех на выборах в Государственную Думу в декабре 1999 года наспех сколоченного избирательного блока "Единство". Его список возглавили "три богатыря - спасателя России", именно так их подавали в политической рекламе. Избирателям методично вбивали в голову мифологический образ: "Спасатель Сергей Шойгу, богатырь Александр Карелин и борец с преступностью Александр Гуров сегодня нуждаются в ваших голосах"... Но зато в случае победы на выборах "они вместе с со своими единомышленниками(!?) по блоку "Единство-Медведь" (не больше, не меньше!) спасут наше будущее!"[26.]. За спиной "трех богатырей" ясно виделась фигура "исполняющего обязанности строгого, но справедливого царя", спасающего Россию от угрозы чеченского терроризма.? К слову сказать, очень многие независимые кандидаты на этих думских выборах шли в Думу спасать Россию, кто от "жидо-масонского заговора" и "геноцида русского народа", кто от экологической катастрофы, кто от деградации молодого поколения страны и др.
Однако, как пишет А.И.Соловьев: "Признавая определяющую роль культурных стандартов, следует различать влияние на политику как относительно компактного, не размываемого временем ценностного ядра традиционалистского типа, так и известное обновление этих значимых ориентиров политического участия. Хотим мы этого или нет, но архаичные стандарты все еще доминируют. В то же время элитарный патернализм довольно быстро "обогатился" нормами олигархического правления, которое нашло способы внутреннего оправдания правящими слоями новых (коррупционно-мафиозных) принципов организации власти. в свою очередь, "освежились" и нормы массовой политической культуры: нормы устойчивого равнодушия к власти удачно дополнились склонностью к откровенной продажности"[28.]. Социологи свидетельствуют, что людей, особенно в массовых социальных группах, почти не волнует проблема законности или незаконности самих властных структур. Ни в одной из массовых групп доля приверженцев такой ценности как "законность власти" не превышает пятой части опрошенных . При таком состоянии общественного сознания вряд ли стоит удивляться тому, что власти позволяют себе достаточно вольно обращаться с Конституцией и законами. Очень многие государственные чиновники , деятельность которых регулируется немногими институциональными и правовыми ограничениями и совсем не контролируется "снизу", рассматривают страну как неограниченное поле для "кормления". Не случайно обзорах Европейского банка реконструкции и развития и Группы по управлению рисками за 1998 год Россия включена в тройку самых коррумпированных стран мира[29].
Указанные особенности политической культуры способствовали тотальной криминализации политической системы России. "Сегодня государство, правоохранительные органы и суды не могут нормально выполнять свою работу, не прибегая к тому, что во многих западных демократиях сочли бы нарушением закона и проявлением коррумпированных, преступных интересов. Преступность и нарушение закона не угрожают системе. Они составляют часть системы",- пишетД.Н.Йенсен[30].
Так, искажение результатов волеизъявления избирателей связано не только с активным вмешательством исполнительной власти в электоральный процесс, что уже стало привычным, или воздействием применяемой избирательной модели . Прошедшие к 1998-99 годах кампании сопровождал и целый каскад правонарушений. Как писал по поводу кампании декабря 1998 года в Санкт-Петербурге А.Щелкин: "В городе резвилась на грани юридического фола ( а чаще всего и откровенно за гранью этого фола) в интересах своих клиентов группа одиозных имиджмейкеров и политических технологов, а исполнительная власть многозначительно отмалчивалась"[31]. Перечень применявшихся "технологий" не ограничивается традиционными: "вбрасыванием" бюллетеней в пользу административного кандидата, манипулированием списками избирателей на участках; или более "свежими": выдвижением блоков и кандидатов "двойников" (например, регистрация "фальшивого" объединения "Яблоко") с целью "распыления" голосов, срывом предвыборных встреч кандидатов с избирателями, публикацией "компромата" на соперников, и выпуском листовок от имени кандида для его дискредитации, о чем больше всего писала пресса в канун и в ходе выборов.
Применялись также :
- подкуп избирателей, приобретший невиданные масштабы и поражавший разнообразием форм ( покупка голоса за наличные деньги (зачастую не более 20 рублей) или за продуктовый набор, заключение "договора" о сотрудничестве с выплатой небольшой суммы денег перед голосованием и обещанием гораздо большей, в случае победы кандидата , или посулом, опять же в случае победы, оказать помощь из так называемого "депутатского фонда" и т.д.;
- организация массового досрочного голосования, по данным горизбиркома, по-крайней мере, одному из избранных депутатов это позволило выиграть выборы;
- предпринимались попытки криминального использования и голосования на дому;
- поскольку изменить границы избирательных округов в целом не удалось, меняли границы участков, без оповещения избирателей, с понятной целью -снизить число участников голосования (поскольку некоторыми экспертами подсчитано, что при явке избирателей в пределах 20% максимально эффективны манипулятивные технологии);
-нарушение "тайны голосования" (отсутсвие кабинок для голосование или их несоответствие требованиям закона);
- использование такой управляемой и массовой в Санкт-Петербурге категории избирателей как военнослужащие срочной службы, курсанты военных училищ, и заключенные? ( так , на одном из участков избирательного округа № 29, кандидат, поддерживаемый городской администрацией, получил почти все голоса избирателей, в то время как по другим - имел очень скромный успех. Этих голосов, однако, хватило для победы на выборах. Секрет прост, за него проголосовали курсанты военного училища, составлявшие подавляющее большинство избирателей по данному участку);
- манипулятивное использование результатов так называемых социологических опросов избирателей в стиле "а ля Е.Киселев" ("за кого бы вы проголосовали, если бы выборы проводились сегодня?") и др.?
Одновременно . наблюдатели отметили и то удручающее обстоятельство, что подкуп уже не рассматривается большинством избирателей как серьезное нарушение закона, или норм морали, очень многие из них готовы "продаться", рассуждая по принципу "с паршивой овцы хоть шерсти клок" ( по мнению некоторых экспертов 30-40% российских избирателей можно "настроить" на голосование за что угодно, для чего нужны только ресурсы и профессионализм специалистов по электоральным ноу-хау) [33]. Симптоматично, в этой связи, обращение к избирателям партии "Яблоко" - берите то, что дают недобросовестные кандидаты, однако голосуйте по-совести. ?
Можно, в связи со сказанным выше, осторожно предположить, что применение мажоритарной системы благоприятствует в российских условиях не только успеху независимых кандидатов, но и распространению модифицированных клиентельных отношений. Как писали М.Доган и Д.Пеласси : "С распространением всеобщего избирательного права клиентелистские связи могут быть модифицированы по другому. Вооруженный правом голоса клиент может "продавать" свою поддержку патрону. В действительности, избиратели часто обвиняют тот или иной политический организм в том, что они не получили от него достаточного вознаграждения и и законных благ"[34]. В результате "зависимые" от внешней поддержки избиратели голосуют за "независимых" местных авторитетов или их клиентов.
Причина распространения продажности и массового принятия "патрон-клиентельных" отношений связана не только с влиянием "советских традиций", дело видимо и в том, что многие из граждан действительно нуждаются в поддержке и помощи социума и государства. Однако провозглашаемый ими приоритет "общих интересов" по сути рассматривается лишь как гарантия соблюдения их персональных интересов. "Подобную позицию, пишет Г.Дилигенский, можно определить как инфантильный эгоцентризм"[ 35.].
Дух личного соперничества, особенно ревность к достижениям соседа у россиян развита выше всякой меры. Они согласны жить плохо все, но согласиться с превосходством человека, "начавшего" с такой же как у него стартовой позиции им психологически очень трудно. Поэтому,за государственное ограничение доходов богатых в 1993 г. высказалось однозначно 53% опрошенных, в 1995 г. - 58%, в 1996 г. - 57%. Ситуация в первые годы радикальных рыночных реформ складывалась так, что большая доля населения была против ограничения доходов богатых. В 1993 г. за это выступало 34%, но уже в 1995 г. эта доля сократилась до 25-27%. Существует и заметная региональная дифференциация о этой проблеме, 37-40% населения Москвы и Санкт-Петербурга выступают против регулирования доходов богатых, население крупных областных центров - на уровне 31%, население других типов поселений - 24-25). За государственное регулирование доходов в Москве 49%, в областных центрах - 56%, в остальных населенных пунктах - порядка 61-63% [ 36.].
По сути - это особая российская форма индивидуализма, нередко даже более эгоцентричного и агрессивного, чем индивидуализм западного мира. Вследствие этого он нуждается в неких ограничителях: внутреннем - особая микросреда со специфическим стилем общения и взаимной поддержки -клиентела и внешнем - сильное "опекающее" государство. Формула такого индивидуализма "Каждый за себя, только государство за всех" (П.Кропоткин). Чем сильнее такой индивидуализм, тем сильнее потребность в сильном государстве и лидере призванном ограничить своеволие своих граждан. Об этом свидетельствуют, в частности, следующие данные опросов: только 26 процентов россиян полагают, что благополучие человека в большей степени зависит от него самого, в то время как 64% - "оттого, насколько справедливо устроено общество". Если 65% респондентов считают, что отношение власти к людям ухудшилось по сравнению с временами СССР, то только 4% полагают, что оно улучшилось [См.:37.].
Подводя итоги, с сожалением приходится констатировать, вывод политолога из республики Коми В.Ковалева о том, что во многих регионах России "власть "оседлала" механизм выборов" относится и к Санкт-Петербургу?, и к Ленинградской области. И в этом немалую роль сыграли (как представляется автору) действующая модель голосования, поскольку, как известно, электоральными правилами легче всего манипулировать в политических целях. В условиях Санкт-Петербурга применение данной модели выборов, при данном распределении власти приведет в конце-концов к оформлению двух избирательных блоков(условно): "прогубернаторского" и "антигубернаторского"( или, по-выражению Н.Петрова, "партия власти" и "партия рвущихся к власти"), при доминировании первого. Может быть, вывод аналитика Администрации Президента РФ М.Афанасьева о том, что "в своем нынешнем виде региональные парламенты являются оформлением корпоративной унии власти и крупного капитала"[38], и не вполне адекватно отражает нынешнюю ситуацию в ЗАКС (о чем, в частности, свидетельствует его "неработоспособность"), но это наше наиболее вероятное "светлое будущее".
В целом можно согласиться с выводом В.Пастухова: "Выборы 1999-2000 гг. при любом исходе не станут значимой вехой в истории России. Они будут разделять периоды правления, а не общественные эпохи"[39]. Небезразличны итоги выборов нескольким властным кланам, еще 10-15 % населения страны, которые прямо или косвенно связаны с ними. Для всех остальных результаты выборов не будут играть принципиального значения.


л и т е р а т у р а

1. Саква Р. Режимная система и гражданское общество в России.// Полис. 1997, N 1, с.61-82.
2.Полис. 1997 № 3, с.102.
3. Сain W.,Ferejohn J.,Fiorina M. The personal vote: Constituency service and electoral independence. Cambridge (Mass.); London, 1989, p. 9.
4.Moser R.G. The Impact of the Electoral System on Post-Communist Party Development: The Case of the 1993 Russian Parliamentary Election // Electoral Studies, 1995, vol. 14,№ 4, p.3935. 5. Сain W.,Ferejohn J.,Fiorina M. ..., р.9.
6. Кузьмин А. Партии в регионах. - Формирование партийно-политической системы в России. / Под ред. М.Макфола, С.Маркова и А.Рябова. М.,1998, с.150.
7.Голосов Г.В.,Шевченко Ю.Д. Независимые кандидаты и зависимые избиратели: влияние социальных сетей на электоральную политику в России // Полис,1999, № 4, с.120.
8. Росс К. Федерализм и демократизация в России // Полис, 1999, № 3, с17.
9.Известия. 1999, 21 декабря
10.Голосов Г.В.,Шевченко Ю.Д. Независимые кандидаты и зависимые избиратели..., с.109
11. Ware A. Citizens, Parties and the State. A Reapprisal. Princeton, 1988, p.60.
12. Downs A. Economic Theory of Democracy. N.Y.,1957.
13.Aldrich J.H. Wy Parties? The Origin and Transformation of Political Parties in America. Chicago, L.,1995, p.24
14. Пастухов В.Б. Власть и общество на поле выборов, или Игры с нулевой суммой // Полис, 1999, № 5, с.9.
15. Кто есть кто в российской глубинке? // НГ-Регионы, 1997, № 2.
16. Макаренко Б.И. Губернаторские "партии власти" как новый общественный феномен // Полития : Анализ. Хроника. Прогноз. М.,1998, № 1, с.50.
17.Афанасьев А.И. В России сформированы представительные собрания правящих региональных групп.- Куда идет Россия? Пятый международный симпозиум. Москва 16-17 января 1998 г. / Под общ. ред. Т.И.Заславской. М.,1998, с.143-144.
18. Подсчитано по: Законодательное собрание Ленинградской области 1994-1999. СПб.,1999.
19.См.: Кола Д. Противоречия в конституционной истории СССР/России и строительство многонационального правового государства.//Полис,1998, № 6, с.77.
20. В.В.Лапкин Пейзаж перед битвой. Российский электорат за два года до президентских выборов, с.66-67.
21. Патнэм Р. Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в современной Италии. М.,1996, с.217.
22.Heinrich H.-G. Vom realen Sozialismus zum surrealen Kapitalismus //Osterreichische Zeitschrift fur Politikwissenschaft.Jg 26. 1997, s.288.
23. В.В.Лапкин Пейзаж перед битвой. Российский электорат за два года до президентских выборов, с.66-67.
24. См.: Кола Д. Противоречия в конституционной истории СССР/России и строительство многонационального правового государства..., с.77.
25.Almond G& Verba S. The Civiс Culture. Princeton 1963.
26.Вести. Спб.,1999,9 декабря, с.316. Таагепера Р., Шугарт М.С. Описание избирательных систем...с.165.
27.Камышев Д. Удачная партия власти // Коммерсант. 21.12.1999, с.117.
28.Соловьев А.И. Двумерность российской политии как показатель кризиса системы власти // Полис. 1999, № 4, с.83
29.Center for Strategic and International Studies. CSIS Task Force Report. Russian Organized Crime. 1997, p.34.
30. Йенсен Н.Д. Как управляют Россией - 1998 // Россия XXI. М.,1999, № 2. апрель-март, с.49.
31. Невское время. 16 января 1999 г.
32. См. "НГ - сценарий", 13.III. 1997 г.
33. Севастьянов Д. Грязные дорогие выборы...// Час пик , №36, 15 сентября 1999г.
34. М.Доган и Д.Пеласси Сравнительная политическая социология. М.,1994. с.130.
35. Дилигенский Г.Г. Индивидуализм старый и новый (личность в постсоветском социуме) // Полис, 1999. № 3, с.8
36.Григорьев С.И. Представления россиян о справедливости регулирования государством доходов богатых граждан.-Политическая система и политическая жизнь в современной России. (Проблемы федерального и регионального уровней. Барнаул, 1997, с.30
37.Экономические и социальные перемены: мониторинг общественного мнения. М.,1994,N 5; 1995, N 5;1996,N 1.
38. Афанасьев А.И. В России сформированы представительные собрания правящих региональных групп.- Куда идет Россия? ..., с.144.
39. Пастухов В.Б. Власть и общество на поле выборов... , с.16.



НАРУШЕНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА



М.Б. Горный

НАРУШЕНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА,
СВЯЗАННЫЕ С КОРРУПЦИЕЙ
(ОПЫТ РУКОВОДИТЕЛЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КАМПАНИИ ОБЪЕДИНЕНИЯ)
(Стенограмма выступления на семинаре
"Предотвращение коррупции в избирательном процессе", февраль 2000г.)

Я собираюсь говорить об избирательной кампании, которая закончилась совсем недавно - 19 декабря прошлого года, о ходе выборов в Государственную Думу. Но перед этим, чтобы потом не возникало вопросов, я хочу ввести понятие, как я понимаю коррупцию. Конечно, оно не будет отличаться от общепринятых обозначений, но, тем не менее, для меня коррупция - смысл её существенно уже, чем в общепринятых обозначениях. Для меня коррупция - это действие (или бездействие) должностного лица в своих корыстных интересах или в интересах третьего лица по распоряжению публичными ресурсами.
Если согласиться с таким определением, то последствия коррупции сразу налицо, что один из наиболее опасных видов коррупции - это политическая коррупция. Тогда, когда это должностное лицо либо действует (либо бездействует), оно принадлежит к властным структурам, более того, к высшим властным структурам, либо его действия и бездействия относятся к политическим процессам. При этом политическая коррупция начинается с выборов. Причины и возможности политическая коррупции, коррупции в избирательном процессе обусловлены нашим избирательным законодательством. Во-первых, они обусловлены как раз тем, что мы, Россия - страна перехода. Уж коль скоро мы - страна перехода, то нам достается наследие этого самого проклятого тоталитарного прошлого. Что имеется в виду? Это страна экономического кризиса, это необеспеченность должностных лиц, это абсолютно громоздкий бюрократический аппарат. Т.е. мало того, что их много, что они дублируют свои функции, они еще и мало получают. Это, так сказать, определение. Теперь совершенно конкретно.
Тема сообщения: "Нарушения избирательного законодательства, связанные с коррупцией", с точки зрения руководителя избирательной кампании объединения. Как-то так получилось, что в этой избирательной кампании я был начальником штаба одного из региональных отделений объединения. По сути, был одним из руководителей избирательной кампании. И с его точки зрения, как проходил избирательный процесс, какие там были нарушения законодательства, как они связаны с коррупцией.
Если сравнить кампанию 1998 и 1999 года - выборы в ЗС, выборы в Госдуму. Наверное, все помнят, сколько было критики, касающейся законодательного обеспечения, законодательного регулирования выборов в ЗС. Это и организации-двойники, и двойники-кандидаты, и возможность подкупа избирателей, как говорили, за 20 рублей люди ставили подписи и т.д., и т.д. В том числе, благодаря и обсуждениям нарушений в процессе избирательного законодательства 1998 года, в законодательство, которое регулировало выборы 1999 года, были внесены изменения, в том числе и благодаря деятельности нашей организации. И эти изменения, в принципе, преследовали благую цель: пресечь нарушения избирательного законодательства, связанные с коррупцией, т.е. пресечь коррупцию, искоренить её. Действительно, по крайней мере, в Санкт-Петербург нет ни кандидатов-двойников, ни организаций-двойников. Это правда. Пресечена ли и искоренена ли коррупция? На мой взгляд она, правда и кампания с большим размахом велась - и думская кампания, и губернаторская, масштабы коррупции, масштабы нарушения законодательства здесь возросли. По сравнению с 1998 годом. С другой стороны, как руководитель кампании одного из объединений сразу говорю, что если следовать букве закона, т.е. выполнять все его нормы, то вести кампанию становится значительно сложнее. И так как её вести все-таки приходится, то я беру на себя смелость утверждать, что избирательные объединения закон обходят. Т.е. нарушают этот закон. При этом они каким-то образом связаны с должностными лицами. Т.е. вот еще одна возможность коррупции. К сожалению, в более невыгодном положении оказываются те избирательные объединения, которые можно отнести к законопослушным, которые все-таки дух и букву закона стараются соблюдать. Имеется в виду, во-первых, конечно, финансовое обеспечение избирательной кампании и доступ к СМИ во время избирательной кампании. Имеется в виду, конечно, общегородская избирательная кампания. Вы все в курсе, что сейчас избирательное объединение не имеет права открывать свой счет. Избирательную кампанию вести либо только через центральный счет - через Москву, либо через избирательные счета кандидатов, что крайне затрудняет проведение избирательной кампании, но, тем не менее, избирательная кампания ведется. Соответственно, моментально возникает проблема "черного" нала. Отсюда следующая стрелка - моментально возникает проблема коррупции. Только её масштабы возрастают.
Далее, проблема доступа к средствам массовой информации. Жестко регламентированы действия избирательных объединений, действия кандидатов и действия СМИ во время избирательной кампании, что-то предоставляется бесплатно, что-то предоставляется за определенную плату, и жестко оговорены условия, как происходит и то, и другое.
Теперь, по-видимому, самая интересная часть сообщения: конкретные примеры нарушения избирательного законодательства, которые могут быть связаны с коррупцией. Начали мы со СМИ. Я утверждаю совершенно ответственно, что повсеместно распространена практика, когда СМИ формально действуют в рамках закона. Фактически это в чистом виде нарушение закона, это коррупция. Что имеется в виду? Избирательные объединения, отдельные кандидаты покупают место печатной площади в газетах или время в эфире. При этом СМИ совершенно четко через счет кандидата (предельные размеры счета ограничены) получают определенную сумму. Сверх этой суммы в 5, а иногда и на порядок большую сумму, СМИ получают в виде "черного" нала. При этом довольны и те, и другие. Вот вам в чистом виде использования ресурса в совершенно определенных - в собственных целях или целях третьего лица. Я за эти факты отвечаю.
Далее. Про это уже говорили, но, тем не менее, то, что у всех на слуху: самый главный результат - не равный доступ к СМИ. Это феномен "Единства", феномен "Медведя". Для меня, я избирательными кампаниями больше десяти лет занимаюсь, с 1989 года, для мены был шок, что у нас в Санкт-Петербурге (в России - ладно, действительно, там субъектная политическая культура, ориентация на царя, много еще чего можно сказать) оказалось это не совсем так. Тем не менее, на выборах в Санкт-Петербурге победило "Единство", победил "Медведь". Победила организация, которой не существует в Санкт-Петербурге, которая не выставила ни одного кандидата-одномандатников, тем не менее, набрала больше всего голосов. Во-первых, это следствие нашей политической культуры россиян. Это также следствие того, что был неравный доступ к СМИ, и это избирательное объединение получило вот такую раскрутку в СМИ. Но все-таки то, что Санкт-Петербург отличается от остальной России, этому свидетельствует не совсем большой успех организации ОВР, хотя у нее тоже были достаточно мощные и сильные административные ресурсы.
Напрямую нарушения законодательства, которое связано с коррупцией. Опять-таки они напрямую связаны с использованием административного ресурса, это неравные условия для кандидатов и избирательных объединений. Во всем неравные условия, не только по отношению к возможности доступа к СМИ. О возможностях доступа к СМИ - остановимся на одном из округов по выборам депутатов Государственной Думы. Представителя этого округа здесь нет, к сожалению. Тот, кто следил, поймет, о чем идет речь. Этот кандидат получил абсолютно неравные права выступать по телевидению, выступать по радио. Дело дошло даже до того, что все остальные кандидаты написали коллективную жалобу на кандидата с просьбой вообще снять его с дистанции. Тем не менее, конечно, жалоба действия не возымела. Этого кандидата однозначно поддерживала администрация Санкт-Петербурга. Другой пример о том, что в неравных условиях были кандидаты, и представители этого округа здесь имеются. Это кандидат, которого поддерживала администрация Санкт-Петербурга в ходе избирательной кампании за нарушения, в т.ч. и нарушение избирательного законодательства. Он получил 4 предупреждения. Все 4 предупреждения остались без последствия. В другом округе кандидат, которого не поддерживала администрация (правда, и не боролась), на мой взгляд, за существенно меньшие нарушения просто-напросто был поставлен перед фактом, грубо говоря, либо он убирает все свои агитационные материалы из поликлиники и школ, либо его тут же снимают с регистрации. Это тоже факт.
Использование административного ресурса в российском масштабе. Совершенно не равные условия по проведению агитации в воинских частях. Кандидатам и избирательным объединениям, которые были поддержаны на уровне России, такая возможность предоставлялась. Другим кандидатам такой возможности предоставлено не было. Совершенно конкретный пример из проведения зондичной кампании того объединения, которым имел честь руководить я. Наши кандидаты, как правило, не поддерживались администрацией. Т.е. административный ресурс, если использовался, то использовался против наших кандидатов. Совершенно конкретные примеры: это аресты наших агитаторов в Ленинградской области за наших кандидатов, причем, аресты, достаточно интересные. Человека задерживают за то, что якобы он у себя хранит наркотики. В результате этого задержания конфискуется вся агитационная литература, которая направлена на поддержку нашего кандидата. Совершенно конкретное давление оказывалось именно на пикеты нашего объединения. Они достаточно часто и густо стояли по городу. Были места у станций метро, где наших пикетчиков не просто гоняли, а прямо арестовывали. Более того, некоторые из них даже заплатили штраф. Естественно, после окончания выборов, дело свернули и штрафы вернули также.
Я заканчиваю на том, с чего начал. На мой взгляд, эти все нарушения, безусловно, связаны с коррупцией. Никакими изменениями в законодательстве искоренить их нельзя. А все-таки одна из целей этого семинара - какие-то рекомендации по изменению законодательства выработать. Я думаю, что мы чего-то такое выработаем. Предложения уже есть. Но рассчитывать на то, что не то, что коррупция исчезнет, а изменится вся ситуация, на мой взгляд, надежды очень мало. На мой взгляд, необходим достаточно длительный период, необходимо терпение и такт. Шаг за шагом развивать и усиливать структуры гражданского общества. Т.е. делать то, чем занимается центр "Стратегия", в т.ч. и в рамках данного проекта.




Л.П.Красовская

НАРУШЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ВЫБОРОВ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ

На законодателе субъекта Российской Федерации лежит конституционная обязанность своевременно осуществлять собственное правовое регулирование порядка формирования органов власти, приводить избирательные нормативные акты в соответствие с федеральными законами, обеспечивая защиту избирательных прав граждан. В настоящее время только 11 субъектов Российской Федерации привели свое избирательное законодательство в соответствие с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее-Закон). Согласно статье 1 п.7 Закона установлены пределы действия: в случае противоречия закона субъекта Российской Федерации данному закону, применяются нормы настоящего федерального закона. Ни при каких условиях орган власти субъекта Российской Федерации не может применять акт, противоречащий порядку, установленному Законом.
Избирательные законы Санкт-Петербурга не приведены в соответствие с федеральным законодательством. Так, отклонением от конституционных гарантий осуществления избирательных прав, закрепленных частью второй статьи 32 Конституции Российской Федерации за всеми гражданами России, является статья 2 Закона Санкт-Петербурга "О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга", где сказано о том, что пассивным избирательным правом обладают лишь лица, прожившие в Санкт-Петербурге не менее одного года до дня выборов. Аналогичная норма содержится в статье 3 Закона Санкт-Петербурга "О выборах главы исполнительной власти Санкт-Петербурга", согласно которой губернатором может быть избран гражданин России, проживающий на территории Санкт-Петербурга в течение одного года предшествующего дню выборов
В Уставе Санкт-Петербурга ( 14.01.98) права и свободы граждан увязываются с особым статусом жителя Санкт-Петербурга. Конституцией Российской Федерации предусмотрен только статус гражданина, постоянно или преимущественно проживающего в данном городе. Таким образом, статус жителя, введенный законодательством Санкт-Петербурга, противоречит норме, установленной в федеральном законодательстве. Так, согласно статьи 4 пункту 5 Закона ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на территории Российской Федерации, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации. Установление федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина РФ на территории субъекта РФ, муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права, не допускается.
Первая стадия избирательного процесса - назначение выборов, которые должны проходить в предусмотренные конституциями и уставами субъектов Российской Федерации сроки. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга 8 октября 1999 года приняло Закон Санкт-Петербурга "О сокращении срока полномочий и проведении досрочных выборов главы исполнительной власти Санкт-Петербурга", где в статье 1 сокращался срок полномочий главы исполнительной власти - губернатора почти на полгода, назначив досрочно губернаторские выборы на 19 декабря 1999 года. Вместе с тем, Закон не допускает изменения ( уменьшения или увеличения) срока полномочий действующих органов, делая исключение для случаев досрочного прекращения полномочий по причинам, которые в целом можно охарактеризовать как исключающие возможность дальнейшего исполнения своих обязанностей ( ст.8 п.3). Однако в этом Законе ст.66 п.7 согласно поправке от 30.03.99 закреплена возможность такого совмещения выборов до 01.05.2001г. Согласно этой норме выборы можно проводить вовремя, а можно и совместить в зависимости от политической конъюнктуры. С избирателями же никто по этому поводу не консультируется, хотя именно их право и нарушено на формирование органа государственной власти. Избирательные права граждан нарушаются и в том случае, когда губернатор Саратовской области К.Титов, проиграв президентские выборы, ушел в отставку с тем, чтобы принять участие в выборах на эту же должность в этом же субъекте Российской Федерации . В избирательном законодательстве следует предусмотреть невозможность баллотироваться на эту же должность лицу, которое добровольно ушло в отставку с этой же должности чтобы избежать манипулирования голосами избирателей.
В соответствии со статьей 4 пунктом 8 Закона международными договорами РФ ( такой договор есть с Республикой Беларусь) иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане России. Однако эта норма не отражена в Законе Санкт-Петербурга "О выборах глав муниципальных образований в Санкт-Петербурге" ( в статье 3 указанного закона установлено, что избирать и быть избранными могут только граждане России).
Статья 58 пункт 2 Закона устанавливает, что выборы признаются соответствующей избирательной комиссией несостоявшимися в случае, если в них приняло участие меньшее число избирателей, чем это предусмотрено соответствующими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Следовательно, для того чтобы выборы состоялись подпункт а) Закона предусматривает необходимость установления в избирательных законах субъектов Российской Федерации определенный минимум явки избирателей на выборы. Избирательным законодательством Санкт-Петербурга такой минимум не предусмотрен.
Это число на наш взгляд должно быть не менее 25 процентов избирателей, включенных в списки. Иначе, выборы теряют смысл как форма непосредственного народовластия. Тем более, как показывает опыт проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, 06 февраля 1998 года в данных выборах приняло участие 40,6 процента, внесенных в списки избирателей. В результате в 6 избирательных округах были избраны депутаты. В остальных 44 округах ни один из кандидатов не получил необходимого количества голосов избирателей. 20. 12. 98 был проведен 2 тур голосования, в котором приняло участие 31,8 процентов избирателей.
Избирательное законодательство Санкт-Петербурга не приведено в соответствие с Законом. Так, согласно статье 2 Закона политическое общественное объединение должно быть зарегистрировано органами, соответствующими уровню выборов, или на более высоком уровне не позднее, чем за один год до дня голосования. Статья 28 Закона Санкт-Петербурга "О выборах глав муниципальных образований глав Санкт-Петербурга", Статья 6 Закона Санкт-Петербурга "О выборах депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга" предусматривает регистрацию такого объединения управлением юстиции не позднее, чем за 6 месяцев до дня выборов. Или согласно статье 43 Закона агитационные материалы до их распространения должны предоставляться в избирательную комиссию, зарегистрировавшую соответствующего кандидата (соответствующий список кандидатов). Эта норма отсутствует в избирательном законодательстве Санкт-Петербурга, но на выборах и депутатов Государственной Думы 1999 года и Президента в 2000 году эта норма применялась Городской избирательной комиссией Санкт-Петербурга.
В пункте 7 статьи 22 Закона закреплено положение о том, что ЦИК совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации наделена правом контроля за соблюдением избирательных прав граждан. Эти контрольные полномочия комиссий по соблюдению избирательных прав граждан не только подчеркивают их статус как государственных органов, но свидетельствуют о федеральной природе системы избирательных комиссий в России.
Совершенствованию избирательного законодательства в значительной мере будет способствовать наделение ЦИК Российской Федерации и избирательных комиссий ее субъектов правом законодательной инициативы по вопросам избирательного законодательства.
Система избирательного законодательства Санкт-Петербурга представлена отдельными законами, большая часть норм которых являются процессуальными, а процедура проведения различных выборов ( как в органы государственной власти Санкт-Петербурга, так и в органы местного самоуправления) во многом совпадают. Кодификация норм избирательного законодательства в одном законодательном акте - в избирательном кодексе явилось бы логичным продолжением совершенствования избирательного законодательства в Санкт-Петербурге. В некоторых субъектах Российской Федерации кодексы уже действуют, поэтому, обобщив их опыт, можно было бы разработать и принять Федеральным Собранием модельный избирательный кодекс для субъектов Российской Федерации в рамках консультативной помощи в их законотворческой деятельности по координации правотворческого процесса в стране. Кроме того, необходимо в Регламенте Законодательного Собрания предусмотреть процедуру независимой экспертизы законопроектов для их проверки на соответствие федеральному законодательству. Таким независимым экспертом могли бы стать кафедры государственного права ведущих юридических ВУЗов Санкт-Петербурга.
Выборы в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга показали, что контроль за движением денежных средств на специальных избирательных счетах кандидатов, ввиду отсутствия надлежащей правовой базы, регулирующей вопросы финансового контроля, не осуществлялся в полной мере. Контрольно-ревизионная служба, созданная при Санкт-Петербургской избирательной комиссии и выполнявшая свои обязанности на общественных началах, не имела возможности осуществлять систематические проверки и как следствие этого, не имела полной информации об избирательных фондах кандидатов.
Закон нарушался самими избирательными комиссиями. Так, согласно пункту 3 статье 51 Закона устанавливает утверждение избирательного бюллетеня в 25 - дневный срок до дня голосования. Окружная избирательная комиссия № 21 нарушила этот срок. Окружная избирательная комиссия 208 округа в 1999 году одному кандидату в депутаты Савицкому В.М. пять раз отказывала в регистрации его кандидатом, что, безусловно, является нарушением избирательного законодательства.
Избирательными комиссиями нарушался принцип равенства всех кандидатов в депутаты, закрепленный в статье 48 Закона. Так, окружная избирательная комиссия 208 только в отношении Савицкого В.М. проводила дополнительные проверки и по их результатам было принято решение об отмене в его регистрации в качестве кандидата в депутаты, однако, суд отменил это решение. Избирательными комиссиями нарушались процессуальные нормы избирательного законодательства. Так, решение в отказе в регистрации Попова А.Г., Терентьева В.Д ( окружная избирательная комиссия № 208, 210) было принято председателями комиссий единолично, а не комиссиями этих округов, что повлекло за собой отмену данных решений судом.
Действующим законодательством не предусмотрено продление пропущенного срока ( не раннее чем за 85 дней и не позднее чем за 55 дней до дня голосования) внесения залога для лиц желающих баллотироваться в депутаты, даже если этот срок пропущен по уважительной причине. В Санкт-Петербурге в 7 случаях в регистрации кандидата в депутаты было отказано в связи с тем, что желающими баллотироваться в депутаты были пропущены сроки для открытия специальных избирательных счетов для внесения залога. Причины, признаваемые уважительными, должны быть оговорены в законе и являться основанием к восстановлению судом или избирательной комиссией пропущенного срока.
В соответствии с пунктом 8 статьи 21 Закона Санкт-Петербургской избирательной комиссии следовало согласовать свое обращение в ЦИК РФ о совмещении территориальными и участковыми избирательными комиссиями полномочий по подготовке и проведению выборов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания и губернатора Санкт-Петербурга с органами местного самоуправления, но данная комиссия не обсудила указанный вопрос с органами местного самоуправления. Не обсуждался и не был согласован ни с представительными, ни с иными органами местного самоуправления. С проектом решения о возложении на территориальные участковые избирательные комиссии дополнительных полномочий по подготовке выборов в губернаторы Санкт-Петербурга были ознакомлены лишь должностные лица органов местного самоуправления - председатели муниципальных советов либо главы муниципальных образований, что могло привести к оспариванию результатов выборов, если бы они были проведены. Причиной указанного нарушения стало отсутствие законодательно предусмотренной процедуры согласования данного вопроса с органами местного самоуправления.
В ходе выборов допускались нарушения Закона, касающиеся регистрации кандидатов и внесения избирательного залога. Окружная избирательная комиссия № 211 нарушила пункт 5 статьи 64 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в том, что избирательный залог вносится кандидатом исключительно из средств своего избирательного фонда. Так, при принятии решения о регистрации Шутова Ю.Т., избирательная комиссия не имела сведений о том, что на избирательный счет Шутова Ю.Т. были внесены средства, являющиеся избирательным залогом. Кроме того, он представил недостоверные сведения о своем имуществе. Согласно пункту 6 статьи 47 указанного закона данные нарушения могут являться основанием для отказа в регистрации кандидата. Назрела необходимость в избирательном законодательстве устанавливать императивные нормы, предусматривающие обязанность избирательных комиссий в случае определенных нарушений Закона принять соответствующее решение. Лучше иметь хороший закон, чем рассчитывать на хороших людей, исполняющих его. Законодатель ввел понятие существенных и несущественных нарушений Закона, а критерии лежащие в основе разграничения этих понятий, не определил, отдав их на откуп избирательным комиссиям. Так, на выборах в Государственную Думу 1999 года при регистрации кандидатов в депутаты 82 тыс. рублей, не заявленные Г. Явлинским, оказались несущественными, а место под гараж, не указанное Михайловым - существенным, повлекшим отказ в регистрации. Членам ЦИК предоставлено право самим решать вопрос о том, является ли то или иное нарушение существенным или нет.
Согласно статье 63 Закона установлено, что решения и действия (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц и общественных объединений, органов местного самоуправления, а также избирательных комиссий, нарушающих права граждан, могут быть обжалованы в суд.
Практика судебной защиты избирательных прав граждан получила распространение с 1994 года, когда российское избирательное законодательство лишь начало формироваться как демократический институт. Поэтому не только рядовые участники избирательного процесса, но и судьи не вполне овладели его содержанием. Не сложилась пока основательная и непротиворечивая судебная практика, так как опыт судебного рассмотрения таких споров в России практически отсутствовал. Суды в субъектах федерации оказались не готовы правильно применять избирательное законодательство, а избирательные комиссии - профессионально готовить и защищать в судебных инстанциях свои решения и действия с учетом изменившихся принципов правосудия. Так одновременно с проведением выборов депутатов Государственной Думы Федерального собрания в Санкт-Петербурге предполагалось провести выборы губернатора Санкт-Петербурга, в связи с чем, 08.10.99 Законодательным Собранием Санкт-Петербурга был принят Закон "О сокращении срока полномочий и проведении досрочных выборов главы исполнительной власти Санкт-Петербурга". Данный закон и действия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и губернатора Санкт-Петербурга при его принятии подписании опубликовании были обжалованы в Санкт-Петербургском городском суде объединением "Яблоко" а также рядом депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и граждан. Решением Санкт-Петербургского городского суда Санкт-Петербурга от 15.11.99 в удовлетворении всех жалоб было отказано. В кассационном порядке дело рассматривалось Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, которая своим определением от 11.12.99 отменила указанное решение Санкт-Петербургского городского суда и приняла новое решение, которым жалобы заявителей были удовлетворены.
Судебное рассмотрение избирательных споров регулируется гражданским процессуальным правом, однако, действующий порядок не обеспечивает учета специфики избирательных правоотношений. Из-за отсутствия установленной законом процедуры и не единообразного толкования норм закона, судебными органами допускаются ошибки: по аналогичным спорам принимаются прямо противоположные решения. Противоречивые решения судов по однотипным делам указывают еще и на необходимость специализации судей при рассмотрении дел, связанных с защитой избирательных прав граждан. Кроме того, практика рассмотрения Верховным Судом Российской Федерации избирательных споров должна учитываться нижестоящими судами при разрешении ими споров по аналогичным вопросам, а накопленный ими опыт должен активно использоваться для совершенствования регионального и избирательного законодательства. Основную массу дел в городских судах составляли дела по жалобам на отказ окружных избирательных комиссий принять подписные листы и зарегистрировать в кандидаты в депутаты или на выборную должность. Последнее решение комиссии нередко мотивировали невозможностью засчитать подписи избирателей в подписных листах незаверенных подписями сборщиков. Рассматривались избирательные споры, касающиеся следующих вопросов: об отказе в регистрации инициативных групп; о необоснованной регистрации кандидатами в депутаты или на выборную должность; о признании состоявшихся выборов недействительными; о неправомерных ограничениях региональными законами условий приобретения гражданами активного и пассивного избирательного права. Так, окружной избирательной комиссией № 210 было отказано Шпилеву О.Ю. во внесении его фамилии в списки избирателей, так как он страдает хроническим психическим заболеванием, но в судебном порядке, как этого требует закон, Шпилев недееспособным не был признан. В выборах не смогли принять участие студенты 1 курса Санкт-Петербургского государственного университета телекоммуникаций в силу того, что администрация данного Вуза не обеспечила регистрацию по месту жительства студентов в связи с чем они не были внесены в списки избирателей.
При проведении выборов в Санкт-Петербурге обычными стали нарушения избирательного законодательства - незаконная агитация участие в агитации должностных лиц, занимающих государственные или муниципальные должности, которые не могут делать публичных заявлений о поддержке кандидатов или против них, заключение договоров с избирателями на проведение агитации, что являлось завуалированной формой подкупа избирателей, организация массового досрочного голосования на некоторых избирательных участках с целью получить голоса, использование "грязных технологий" ( кандидаты- двойники выпуска безымянных агитационных материалов и др.).
При засилии коррумпированных структур выборы в некоторых одномандатных округах представляют собой борьбу "денежных мешков", в которой избирателей запугивают, подавляют, стараются подкупить. Выходом из этой ситуации может быть закрепление пропорциональной системы выборов только 5 % барьер необходимо снизить, потому что не всякая партия в России может его преодолеть. Конституционный Суд Российской Федерации в 1995 году отклонил рассмотрение запроса о правомерности введения этого барьера. Свою позицию он обосновал тем, что Конституция Российской Федерации не содержит указания о системе выборов: не пропорциональной, ни мажоритарной ,ни смешанной. Вопрос о формировании органов государственной власти, безусловно, является предметом конституционного регулирования. Но в ныне действующей Конституции России нет главы об избирательной системе, которая бы избавила страну от бесконечных выборных экспериментов и политической напряженности. Основные правила формирования органов государственной власти содержало все предшествующее законодательство России (Конституция РСФСР 1918 г. 1925г. 1937г. 1978г. имели разделы об избирательной системе).
Причиной нарушения избирательного законодательства является и низкая правовая культура. Во все учебных заведениях необходимо вводить специальный курс по избирательному праву. Пока общество не будет отвергать неэтичные, некорректные, незаконные средства проведения выборов, мы ничего кардинального сделать не сможем по совершенствованию избирательной системы. Необходимо реализовать "Федеральную целевую программу повышения правовой культура избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации", одобренную Указом Президентом Российской Федерации от 28.02.95, где разработаны методы правового просвещения избирателей.



А.А.Ливеровский

О ПОЛНОМОЧИЯХ САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ

В докладе рассматривается последовательность событий в политической жизни Санкт-Петербурга, связанных с проводимыми избирательными кампаниями в органы государственной власти и местного самоуправления. Эти события определялись нормативными правовыми актами, как федерального уровня, так и уровня субъекта Российской Федерации, а также решениями федеральных судов.
Очень трудно принятие обсуждаемых решений мотивировать чисто правовыми соображениями. Но мы постараемся насколько это возможной уйти от политической аргументации и конъюнктурных соображений.
1. Санкт-Петербургская избирательная комиссия была сформирована в октябре 1995 года в соответствии с п. 2 статьи 21 Устава Санкт-Петербурга срок полномочий членов Санкт-Петербургской избирательной комиссии составляет четыре года. Статьей 2 Закона Санкт-Петербурга от 11 октября 1995 года "О Санкт-Петербургской избирательной комиссии" было установлено, что срок полномочий Санкт-Петербургской избирательной комиссии составляет четыре года. Несмотря на то, что вышеупомянутый Закон вступил в силу уже после формирования Санкт-Петербургской избирательной комиссии, он распространяется и на первый состав Санкт-Петербургской избирательной комиссии, поскольку его переходные положения прямо регулируют полномочия избирательной комиссии первого состава. Таким образом, срок полномочий Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сформированной в октябре 1995 года и установленный Законом Санкт-Петербурга, истек в октябре 1999 года.
2. 30 июня 1999 года Законодательное Собрание Санкт-Петербурга приняло Постановление № 166 "О составе Санкт - Петербургской избирательной комиссии", которым назначило "свою часть" комиссии - 6 ее членов. Необходимо заметить, что избрание членов избирательной комиссии происходило достаточно бурно. Достаточно заметить, что предложенное депутатам для избрания руководство комиссии прошлого состава не было избрано.
Можно предположить, что политическое напряжение отразилось на правовой стороне рассматриваемого акта. Два факта оказались оспоримыми:
- были выбраны два лица, представляющие движение "Блок Ю.Болдырева";
- в выбранном составе представители избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в Государственной Думе или Законодательном Собрании Санкт -Петербурга составили менее одной трети.
По первому факту прокурор Санкт-Петербурга внес протест, который был впоследствии отозван. После дополнительной проверки выяснилось, что движение "Блок Ю.Болдырева" не обладало на момент назначения членов Санкт-Петербургской избирательной комиссии статусом избирательного объединения в понимании Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Второй факт до окончания срока полномочий первого состава Санкт-Петербургской избирательной комиссии не был обжалован.
Необходимо заметить, что положенное в соответствии с законодательством назначение губернатором Санкт-Петербурга нового состава Санкт-Петербургской избирательной комиссии до окончания срока полномочий прежнего состава не было произведено.
3. На 19 декабря 1999 года были назначены выборы депутатов Государственной Думы. В соответствии с п.2 статьи 25 Федерального закона от 2 июня 1999 года № 121-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" полномочия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации срок полномочий которой истекает в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы сохраняется вплоть до предоставления Центральной Избирательной Комиссией Российской Федерации финансового отчета.
Таким образом, старый созыв Санкт-Петербургской избирательной комиссии был полномочен проводить выборы депутатов Государственной Думы.
В это время Законодательное Собрание Санкт-Петербурга приняло Закон Санкт-Петербурга о совмещении выборов губернатора Санкт-Петербурга с выборами депутатов Государственной Думы.
Тогда впервые встал вопрос: правомочна ли Санкт-Петербургская избирательная комиссия проводить назначенные Законом Санкт-Петербурга выборы губернатора Санкт-Петербурга?
Для ответа обратимся к нормативным правовым актам, регламентирующим порядок проведения выборов.
В соответствии с п.7 статьи 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" полномочия и порядок деятельности избирательной комиссии субъекта Российской Федерации при подготовке и проведении выборов в федеральные органы государственной власти устанавливаются этим Федеральным законом, иными федеральными законами, а при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации - этим Федеральным законом, уставами и законами субъектов Российской Федерации. Пунктом 7 статьи 1 данного Федерального закона также установлено, что федеральные законы принимаемые в Российской Федерации не должны противоречить этому Федеральному закону. В случае, если федеральные законы противоречат этому Федеральному закону, то применяются нормы Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Следовательно, Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" не могут быть установлены полномочия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации по выборам органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, полномочия членов Санкт-Петербургской избирательной комиссии, назначенных в 1995 году, были продлены Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" исключительно для проведения выборов депутатов Государственной Думы.
4. Видимо, данный вопрос волновал руководство Санкт-Петербургской избирательной комиссии и оно решило закрепить свои полномочия по выборам губернатора Санкт-Петербурга иным способом, причем пошло при этом "во все тяжкие".
Из пункта 8 статьи 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" следует, что совмещение Санкт - Петербургской избирательной комиссией полномочий по подготовке и проведению выборов в Государственную Думу и губернатора Санкт-Петербурга возможно лишь по решению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, принятому на основании обращения Санкт-Петербургской избирательной комиссии, согласованного с Законодательным Собранием Санкт-Петербурга.
Соответствующее обращение было направлено в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, причем как следует из письма депутата Г. необходимых согласований выполнено не было. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, не стала проверять наличие правомерных согласований и приняла "соломоново решение" (постановление от 5 ноября 1999 года № 38/484-3): разрешить Санкт-Петербургской избирательной комиссии возложить на территориальные и участковые избирательные комиссии по выборам депутатов Государственной Думы третьего созыва полномочия по выборам губернатора Санкт-Петербурга, при этом не подтверждая и не опровергая право Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сформированной в 1995 году, проводить выборы губернатора Санкт-Петербурга.
Вышесказанное подтверждает наш вывод о том, что Санкт-Петербургская избирательная комиссия, сформированная в 1995 году была неправомочна заниматься проведением выборов губернатора Санкт-Петербурга.
Депутат Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А. оспорил правомерность проведения выборов губернатора Санкт-Петербурга составом Санкт-Петербургской избирательной комиссии, назначенным в 1995 году, - обратился с жалобой в Санкт-Петербургский городской суд. К сожалению, точку зрения Санкт-Петербургского городского суда по данному вопросу выяснить не удалось, поскольку после признания Верховным Судом Российской Федерации недействительным Закона Санкт-Петербурга о совмещении выборов губернатора Санкт-Петербурга с выборами депутатов Государственной Думы, судья Санкт-Петербургского городского суда Т.А.Гунько прекратила производство по делу по жалобе А. В качестве основания для прекращения дела был выбран п) 8 статьи 219 ГПК РСФСР (по аналогии). Согласно данному пункту судья прекращает производство по делу, если после смерти гражданина (умерли выборы! - автор), являвшегося одной из сторон по делу, спорное правоотношение не допускает правопреемства.
Выбор такого основания для прекращения дела представляется не очень убедительным. Признание Закона Санкт-Петербурга недействительным не повлекло за собой автоматической отмены обжалованного депутатом. А решения Санкт-Петербургской избирательной комиссии - оно продолжало действовать. Полагаю, что в рассматриваемой ситуации было бы более правильным рассмотреть жалобу по существу и решить вопрос о том, полномочна ли была Санкт-Петербургская избирательная комиссия решать вопросы, связанные с проведением выборов губернатора Санкт-Петербурга. Депутат А. не стал обжаловать определение о прекращении дела в Верховный Суд Российской Федерации.
Отмена решения о проведении выборов губернатора Санкт-Петербурга 19 декабря 1999 года имела столь мощный политический резонанс, что вопрос о полномочиях Санкт-Петербургской избирательной комиссии отошел на второй план.
5. Другое дело, когда неожиданно была объявлена избирательная кампания по выборам Президента Российской Федерации. Отсутствие полномочий у действующего состава Санкт-Петербургской избирательной комиссии могло поставить под удар проведение выборов Президента Российской Федерации в Санкт-Петербурге. Губернатор Санкт-Петербурга немедленно (соответствующее распоряжение было опубликовано в "Санкт-Петербургских ведомостях" 5 января 2000 года) назначил "свою часть" нового состава Санкт-Петербургской избирательной комиссии.
Казалось бы, новый состав Санкт-Петербургской избирательной комиссии, как установлено федеральным законом, должен был в течение 15 дней собраться и начать работать. Однако ни в течение 15 дней, ни при созыве заседания по инициативе одной трети членов нового состава, Санкт-Петербургская избирательная комиссия в новом составе не собралась по причине неявки членов избирательной комиссии, назначенных губернатором Санкт-Петербурга.
Председатель Санкт-Петербургской избирательной комиссии в беседах с журналистами ссылался на то, что полномочия Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сформированной в 1995 году, продлены для проведение любых выборов до сдачи финансового отчета Центральной избирательной комиссией Российской Федерации104 и ... на то, что в Санкт-Петербургском городском суде появилась жалоба гражданки П., оспаривающей Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга "О составе Санкт-Петербургской избирательной комиссии".
6. Зададимся вопросом, существуют ли у Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сформированной в 1995 году, полномочия для проведения выборов Президента Российской Федерации? Согласно п.2 статьи 18 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" в случае, если срок полномочий избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, установленный законом субъекта Российской Федерации, истекает в период избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации, то полномочия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации сохраняются вплоть до представления Центральной избирательной комиссией финансового отчета. Установленный законом Санкт-Петербурга срок полномочий Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сформированной в октябре 1995 года, истек до начала избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации, следовательно, ее полномочия не продлеваются.
7. Как мы уже отмечали выше, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга при назначении членов Санкт-Петербургской избирательной комиссии не выдержало установленную федеральным законом норму представительства105, о чем и шла речь в жалобе гражданки П, удовлетворенной Санкт-Петербургским городским судом.
По поводу норм материального права отметим следующее:
Согласно части второй статьи 239-7 ГПК РСФСР установив, что обжалуемые действия были совершены в соответствии с законом, в пределах полномочий государственной органа, и права либо свободы гражданина не были нарушены, суд должен выносить решение об отказе в удовлетворении жалобы. При принятии рассматриваемого постановления Законодательное Собрание Санкт-Петербурга действовало в пределах своей компетенции. Круг лиц, имеющих право предлагать кандидатуры для назначения в состав Санкт-Петербургской избирательной комиссии определен Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Гражданка П. такого права не имеет. Следовательно, вывод суда о нарушении прав гражданки П. действиями Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по принятию рассматриваемого Постановления и самим Постановлением, учитывая круг отношений, регулируемых им, является необоснованным.
В данном случае, нас беспокоит не столько применение норм материального права судьей Т.А.Гунько, сколько нарушение ею, с нашей точки зрения, норм процессуального права при рассмотрении жалобы гражданки П.
Согласно статье 239-5 ГПК РСФСР жалоба подается в трех месячный срок со дня когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод. Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга было официально опубликовано 29.09.99, а действия совершены 30.06.99. Таким образом, установленный законодательством срок для обжалования действия и индивидуального правового акта
Законодательного Собрания Санкт-Петербурга истек и Санкт-Петербургский городской суд не должен был принимать к рассмотрению жалобу гражданки П.
Особо следует обратить внимание на то обстоятельство, что судебное заседания проходило без представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Судья Т.А.Гунько в своем решении отмечает, что представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в судебное заседание не явился, хотя суд надлежащим образом известил законодательный орган государственной власти Санкт-Петербурга о дне и месте слушания данного дела. В соответствии с частью второй статьи 239-6 ГПК РСФСР рассмотрение жалобы в отсутствие руководителя государственного органа, действия которого обжалуются или его представителя возможно лишь, в случае если неявка была по неуважительной причине. Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в принципе не мог явиться на заседание суда, поскольку у представительного органа власти не было фактической возможности успеть решить вопрос о представителе в предлагаемый судом срок.
Таким образом, у Законодательного Собрания Санкт-Петербурга были основания для подачи кассационной жалобы в Верховный Суд Российской Федерации.
8. В конце января произошло еще одно удивительное событие: Санкт-Петербургская избирательная комиссия опубликовала календарный план мероприятий по выборам депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в двух округах в соответствии с назначенной ею датой выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга!
Полагаю, что решение о назначении даты выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга не могло быть принято Санкт-Петербургской избирательной комиссией по следующим причинам:
- на момент принятия Санкт-Петербургской избирательной комиссией соответствующего решения полномочия депутатов М.И.Пирогова и В.С.Новоселова еще не были прекращены;
- у Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сформированной в 1995 году на момент принятия соответствующего решения не существовало полномочий для назначения даты выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
Все вышеизложенное, видимо, послужило причиной принятия 2 февраля 2000 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга решений об обращении в Санкт-Петербургский городской суд с жалобой на соответствующее решение Санкт-Петербургской избирательной комиссии и кассационной жалобой на решение судьи Т,А,Гунько по жалобе гражданки П.
Обе жалобы были возвращены в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга.
9. В Законодательное Собрание Санкт-Петербурга 10 февраля поступили:
определение судьи Санкт-Петербургского городского суда С.Н. Масоловой об отказе в принятии жалобы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга;
письмо судьи Санкт-Петербургского городского суда Т.А.Гунько от 08.02.2000 N 3-85/00, которым в адрес Законодательного Собрания Санкт-Петербурга возвращена его кассационная жалоба.
Остановлюсь на каждом из перечисленных документов.
1). В отношении определения судьи С.Н.Масоловой
Из определения судьи С.Н.Масоловой фактически следует, что в отсутствие председателя и заместителей председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга законодательный орган государственной власти Санкт-Петербурга не имеет права на защиту своих интересов в судебном порядке.
В обоснование своего вывода судья С.Н.Масолова ссылается на Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации и Устав Санкт-Петербурга.
Действительно, согласно статьям 43 и 45 ГПК РСФСР дела юридических лиц ведут в суде их органы либо их представители. Полномочия представителя должны быть выражены в доверенности, выданной и оформленной в соответствии с законом. Доверенность от имени юридического лица выдается руководителем соответствующей организации (статьи 43 и 45 ГПК РСФСР).
Но действующее федеральное законодательство не устанавливает, кто является руководителем юридического лица - законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В Уставе Санкт-Петербурга (статье 27) установлено, что право на обращение в суд от имени Законодательного Собрания Санкт-Петербурга принадлежит председателю Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а в случае его отсутствия - одному из его заместителей в соответствии с поручением председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (речь идет о временном отсутствии председателя, иначе как он может дать поручение). Однако Уставом Санкт-Петербурга не урегулирован вопрос о том, кто вправе представлять интересы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в суде, выдавать от имени Законодательного Собрания Санкт-Петербурга доверенности в случае, когда не избраны ни председатель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, ни его заместители.
Учитывая вышеизложенное, а также то обстоятельство, что в федеральном законодательстве отсутствует указание о том, что рассматриваемый вопрос должен быть урегулирован именно в уставе субъекта Российской Федерации, представляется ,что Законодательное Собрание Санкт-Петербурга вправе принять по данному вопросу постановление. Что и было сделано.
Статьей 129 ГПК установлено, что на определение судьи об отказе в принятии заявления может быть подана частная жалоба.
В Законодательном Собрании Санкт-Петербурга первого созыва существовала традиция, в соответствии с которой уполномоченные лица использовали все имеющиеся правовые возможности для отстаивания действий и правовых актов, принятых Законодательным Собранием Санкт-Петербурга.
Представляется необходимым и в настоящее время поддерживать данную традицию. Отказаться от нее - значит расписаться Законодательному Собранию Санкт-Петербурга в своей беспомощности, а в рассматриваемой ситуации лишиться права на судебную защиту, которая статьей 46 Конституции Российской Федерации гарантирована каждому.
2). В отношении письма судьи Санкт-Петербургского городского суда Т.А.Гунько
Данным письмом "кассационная жалоба, подписанная ненадлежащим лицом" возвращена в адрес Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
В начале письма приводятся аргументы, аналогичные по существу аргументам, содержащимся в определении судьи С.Н.Масоловой. Однако, заканчивается письмо выводом, отличным от выводов, сделанных в определении судьей С.Н.Масоловой и вступающим в противоречие с ранее изложенными в письме аргументами (здесь необходимо отметить, что доверенность, выданная представителю Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и подписанная председательствующим, была фактически признана надлежащей, поскольку представителю под роспись была выдана копия решения и разрешено ознакомиться с материалами дела). Из предпоследнего абзаца письма можно сделать вывод, что судья Т.А.Гунько считает, что жалоба подписана ненадлежащим лицом, поскольку "В Постановлении отсутствует наделение "представителя" правом подписи от имени Законодательного Собрания Санкт-Петербурга кассационной жалобы".
Таким образом, можно заключить, что судья Т.А.Гунько в отличие от судьи С.Н.Масоловой не утверждает, что в отсутствие председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и его заместителей, интересы Собрания не могут представлять иные лица, уполномоченные Собранием. С ее точки зрения необходимо, чтобы в постановлении Законодательного Собрания Санкт-Петербурга было специально оговорено именно право подписи от имени Законодательного Собрания Санкт-Петербурга кассационной жалобы.
Напомню, что постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга председательствующему было поручено подписать от имени Законодательного Собрания Санкт-Петербурга доверенность для представления интересов Собрания при обжаловании в кассационном порядке в Верховный Суд Российской Федерации решения Санкт-Петербургского городского суда от 25 января 2000 года.
Из анализа главы 34 ГПК РСФСР можно сделать вывод, что подача кассационной жалобы, ее подписание есть этап обжалования. Его осуществление поручено конкретному представителю.
В письме судьи Т.А.Гунько содержится также утверждение , что "суд не считает возможным принять во внимание акт внутренней деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" - речь идет о постановлении Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, которым утвержден Регламент заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга!
Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга - один из видов правовых актов, принимаемых Законодательным Собранием Санкт-Петербурга. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Уставом Санкт-Петербурга и Законом Санкт-Петербурга "О правовых актах, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями" постановлениями Законодательного Собрания Санкт-Петербурга регламентируются общественные отношения, возникающие в самых различных сферах жизнедеятельности. Напомню, что недавно именно постановлением была назначена дата выборов губернатора Санкт-Петербурга. Верховный Суд Российской Федерации неоднократно рассматривал вопросы, связанные с соблюдением требований Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
В связи с вышесказанным вызывает недоумение позиция судьи Т.А.Гунько, не считающей возможным принять во внимание постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
Итак, судья Т.А.Гунько возвратила кассационную жалобу в адрес Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Были ли у нее на то правовые основания и как должны были быть оформлены ее действия?
Согласно п. 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 августа 1982 года N 3 "О применении судами Российской Федерации законодательств, регулирующего рассмотрение гражданских дел в кассационной инстанции" (в ред. Постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 22.12.92 N 19, от 21.12.93 N 11, от 26.12.95 N 9) отказ в принятии кассационной жалобы допустим лишь в случаях, когда:
- жалоба подана лицом, не обладающим таким правом;
- заявителем пропущен срок на кассационное обжалование, и он не просит о восстановлении этого срока.
В определении судьи об отказе в принятии кассационной жалобы должны быть изложены мотивы отказа. Указанное определение так же, как и определение об оставлении кассационной жалобы без движения, может быть обжаловано в соответствии с п.2 статьи 315 ГПК РСФСР в суд кассационной инстанции, поскольку оно преграждает возможность дальнейшего движения дела.
Имелись ли в рассматриваемом случае законные основания для отказа в принятии кассационной жалобы?
Лица, обладающие правом подать жалобу перечислены в статье 282 ГПК РСФСР. В соответствии с данной статьей решения всех судов (кроме решений Верховного Суда Российской Федерации), могут быть обжалованы в кассационном порядке сторонами и другими лицами, участвующими в деле.
Кассационная жалоба была подана на бланке Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, от его имени. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга привлечено к участию в деле, т.е. имеет право подать кассационную жалобу. Следовательно, жалоба подана юридическим лицом, обладающим правом на кассационное обжалование.
Если с точки зрения судьи Т.А.Гунько, представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга не имел права подписывать от имени Законодательного Собрания Санкт-Петербурга кассационную жалобу, то это означает, что кассационная жалоба подана надлежащим лицом, но не подписана им (т.е. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга).
В соответствии со статьей 288 ГПК РСФСР при подаче кассационной жалобы, не подписанной подающими ее лицами судья выносит определение, которым оставляет жалобу без движения и назначает лицу, подавшему жалобу, срок для исправления недостатков. Если лицо, подавшее жалобу в установленный срок выполнит указания, содержащиеся в определении, жалоба считается поданной в день первоначального представления в суд.
Следовательно "подача жалобы лицом, не обладающим таким правом" и "подписание жалобы ненадлежащим лицом" это разные понятия, влекущие разные правовые последствия.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что судья Т.А.Гунько нарушила как требования по оформлению отказа в принятии кассационной жалобы, так и по основаниям отказа.
В рассматриваемой ситуации представляется необходимым обжаловать действия судьи Т.А.Гунько. Не столько для отстаивания постановления Законодательного Собрания Санкт-Петербурга о составе Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сколько для отстаивания прав Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и торжества законности. Постановление же о составе Санкт-Петербургской избирательной комиссии Собрание само может отменить.
10. В докладе изложены правовые позиции по оценке решений представительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, произведен анализ действий и решений судей федеральных судов. Видимо, в изложенных правовых спорах еще не поставлены точки, рано делать окончательные выводы. Но представляется необходимым доводить до сведения, как ученых правоведов, так и юристов-практиков, да и всех граждан, интересующихся вопросами государственного строительства, актуальные проблемы всех этапов юридической практики. Представляется, что в условиях проведения судебной реформы особое внимание надо уделять освещению и анализу в научной печати решений федеральных судов по вопросам конституционного права. Так хочется добиться независимости судебной ветви власти - важнейшей гарантии создания правового государства.




М.Н. Кудилинский

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ
ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ПЕРСПЕКТИВЫ И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

На сегодняшний день избирательное законодательство РФ, я имею в виду федеральное рамочное законодательство, можно констатировать, что оно сформировано на 100 процентов. Случилось это в конце прошлого года - в начале этого года. Вступили в силу два закона, которые, к сожалению, юридическая общественность то ли по причине своей занятости, скажем, по причине того, что происходили известные события, связанные со сменой власти в РФ, эти законы замечены не были. Однако именно эти законы, устанавливающие административную ответственность юридических лиц в период избирательной кампании, и законы о расширении административной ответственности физических лиц "О внесении изменения в КоАП" полностью завершили формирование федерального избирательного законодательства. В этой связи создание какого-нибудь дополнительного кодекса вряд ли целесообразно, поскольку мы имеем закон "Об основных гарантиях", который регламентирует практически все. И мы имеем принятый на его основе закон, который данному федеральному закону в целом не противоречит. Сейчас он уже не стоит о таких жестких коллизиях, какие были, скажем, в 1994-96 гг. в избирательном законе.
Сейчас у нас имеется достаточно стройная система избирательного законодательства. И вряд ли целесообразно вводить еще один избирательный кодекс, который будет в большей части своей дублировать закон "Об основных гарантиях избирательных прав", который, по сути, этим избирательным кодексом и является. Выдумывать что-то еще, на мой взгляд, вряд ли целесообразно.
Теперь что касается непосредственно административной ответственности. В принципе, эти законы полностью соответствуют федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав" и устанавливают ответственность за те административные нарушения, за которые предусмотрено федеральным законом "Об основных гарантиях" и также федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы". В этом смысле появление этих законов можно только приветствовать. Однако существует ряд моментов, достаточно сложных. Во-первых, в этих законах не прописана процедура их применения. Содержат лишь отсылки к кодексу административно-правовых правонарушений. Тут надо отдавать себе отчет, что кодекс об административно-правовых нарушениях создан достаточно давно, во-вторых, он направлен немножко на другие правонарушения и доказывание по избирательным делам. В особенности, производство по избирательным делам. Они столь вели, что использовать общий порядок, по меньшей мере, странно. Я думаю, этот вопрос как раз будет преодолен стараниями Верховного Суда, стараниями ЦИК, будет наработана какая-то практика, будут так или иначе изданы разные разъяснения, формальные, не формальные. Это не самое страшное.
Более примечателен другой момент. Он связан с тем, что избирательная кампания - это не столько отношения по линии кандидат - государство, кандидат - избирательная комиссия, сколько отношения по линии кандидат - кандидат. Это отношения, связанные с борьбой кандидата, в том числе и правовой. Новое избирательное законодательство, в частности, закон "Об избирательных гарантиях", который в принципе не плохой, расширил правовые возможности кандидатов в борьбе друг с другом, что видно хотя бы из того, что суды между кандидатами стали более частым явлением. В условиях Санкт-Петербурга это суд Шелищ против Ананова и Иванов против Васильева, когда один кандидат, по сути, обвинял другого в нарушениях избирательного законодательства - подкупе избирателей. И там, и там, по сути, речь шла именно об этом. Однако же судебная практика показала, что кандидаты не смогли выиграть судебные процессы по одной простой причине: они не смогли обосновать свою позицию. Они не смогли доказать её в процессуальной форме, необходимой для вынесения соответствующего решения. В этой связи закон, устанавливающий административную ответственность, весьма примечателен.
Если мы сравним ст. 64 и 91 соответственно федерального закона "Об основных гарантиях" и статью из закона "О выборах депутатов Госдумы", то мы увидим, что регистрация кандидатов может быть отменена практически за любое правонарушение. Там достаточно большой люфт: от не вовремя сданного финансового отчета до таких вопиющих нарушений, как подкуп избирателей. И именно за такие правонарушения установлена административная ответственность, в частности, законом "О внесении изменений в кодекс административных правонарушений".
В этой связи можно констатировать, что правовая борьба кандидатов друг с другом, в связи с принятием закона "Об административной ответственности", претерпит значительные изменения. Если раньше кандидат, желающий снять своего конкурента с регистрации, был вынужден работать с избирательной комиссией, с судом и приводить какие-то доказательства, которые судом оценивались достаточно критически, то сейчас вектор правовой борьбы будет направлен на то, чтобы на конкурента было наложено определенное административное правонарушение. Опять же, в силу того, что процедура не прописана, и в силу того, что правовая грамотность избирательных комиссий, мягко говоря, могла бы быть и повыше, могут возникнуть ситуации, которые, в частности, в тезисах описано, ситуации, связанные с тем, что, по сути дела, избирательная комиссия составляет протоколы об административно-правовых нарушениях, а эта обязанность возложена на избирательную комиссию, что в принципе не совсем правильно. Протокол у нас обычно составляет милиция, пожарный надзор и прочие карательные органы. Теперь это вынуждена будет делать избирательная комиссия. Как она будет это делать, я, честно говоря, затрудняюсь сказать. Но, так или иначе, протоколы будут составлены. И у избирательной комиссии появится обязанность при проявлении определенных признаков того или иного административного нарушения составить протокол. То есть, если сейчас избирательная комиссия оценивает те или иные данные кандидатов, у нее есть определенная свобода действий, она может считать их убедительными, не убедительными, то сейчас, если буквально следовать кодексу административно-правовых нарушений, у избирательной комиссии появится обязанность составлять протоколы. Тем более, что формально, действительно, по протоколам потом разбирательство осуществляет суд. Зная процедуру рассмотрения административно-правовых нарушений, можно сказать, что в большинстве случаев, когда протокол составлен, соответствующее решение суда не в четком соответствии с данным протоколом. Поскольку процесс по делам об административно-правовых нарушениях носит больше инквизиционный характер, что вытекает из самого существа данной процедуры, это не наше нововведение, это мировая практика - по мало значительным правонарушениям - облегченная процедура. Так вот, по этой облегченной процедуре защита прав кандидата объективно затруднена. Если, кто-то имел дело в плане Госавтоинспекции или в ином плане с работой административных комиссий или даже с работой судей, то вы понимаете, что решение практически предопределено. Защитник может быть, можно привести десять свидетелей. Но, если есть протокол, значит, решение будет таким. И в результате чего на кандидата будет налагаться определенное административное взыскание. Ведь в административных нарушениях он очень велик, и практически за все из них кандидат может быть снять с регистрации. И в этой связи я не берусь судить, какова будет реакция избирательной комиссии и какова будет реакция суда, когда они будут рассматривать жалобы одного кандидата на другого, когда у заявителя будет в руках судебное решение, которое будет говорить: да, этот кандидат не вовремя сдал финансовую декларацию; да, этот кандидат совершил некоторое иное нарушение; да, возможно, он совершил подкуп избирателей. Но, как показывает практика, в этой сфере злоупотребления возможны самые разные. И, грубо говоря, организовать определенное решение суда по административному делу может практически каждый кандидат. Технически это не так сложно, как может показаться. В связи с этим поле для злоупотреблений открывается очень большое. И суд, имея на руках данные районного суда о наложении административного взыскания, я не берусь судить, как он будет на это реагировать. Формально по ГПК он не связан доводами соответствующего районного суда. Фактически опровергнуть их в суде будет чрезвычайно сложно, поскольку, даже если вы знакомы с техникой создания судебных решений, описать мотивировочную часть, почему суд считает данное правонарушение, уже установленное, не существенным и недостаточным для снятия кандидата с регистрации будет крайне сложно. В связи с этим и законодателю, и кандидатам в ближайшем будущем предстоит эту ситуацию осмыслить и продумать некоторые механизмы противодействия этим злоупотреблениям. Слава Богу, если такие механизмы будут выработаны вскорости, и на действие будет соответствующее противодействие. Здесь должны работать не только законодатель, но и ЦИК, определенный судебный департамент. Может быть, судебный департамент должен эту ситуацию в правовом отношении как-то урегулировать. Потому что если правовое решение вопроса сейчас останется на таком уровне, как оно есть сейчас, когда кандидаты практически могут установить ответственность за правонарушение другого кандидата очень просто, когда на основании этого решения кандидата практически гарантированно можно снять с регистрации, потому что злоупотребления тут могут быть самые обширные.
В этой связи эта ситуация должна быть осмыслена и найти решение в неких законодательных актах. Это совершенно необходимо для нормального функционирования избирательного процесса. Хотя, в принципе, установление административной ответственности есть благо, но, как всегда, федеральный законодатель несколько не продумал процедурные моменты, которые могут привести к применению данных законов не во благо избирательного процесса, а могут быть использованы во вред по тем схемам, которые я кратко описал в докладе.


В.Г. Киселев

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СУБЪЕКТОВ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

Соответствующая система органов государственной власти в Российской Федерации и ее субъектах обуславливает необходимость организации и проведения на соответствующих территориях выборов в органы государственной власти РФ и ее субъектов.
В период реформирования системы государственной власти (формы правления, государственного устройства и политического режима) в общественном обиходе стало появляться понятие коррупция. Коррупция в переводе с латинского "corruptio" означает убыток или порча. Понятие "коррупция" в юридическом смысле применяется по отношению к действиям или бездействия должностных лиц любого уровня и инстанции, которые подпадают под уголовную или административную ответственность. Расширительное толкование позволяет исследовать не только отдельного субъекта правонарушения или преступления - должностное лицо, но многочисленное количество субъектов, которые, участвуя в установленных избирательным законодательством процедурах, могут нарушать установленные избирательные права граждан.
Гарантии избирательных прав граждан и прав на участие в референдуме, предусмотренные и гарантируемые Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации носят непосредственный характер и подлежат применению в любом случае при проведении выборов и референдумов. Применение норм права об избирательных правах граждан напрямую связано с охранительными и пресекательными функциями государства, которые обеспечиваются правовыми нормами административного, уголовного и гражданского характера.
Такое сочетание норм позволяет персонифицировано определять тот вид и объем ответственности, которому подлежит лицо, нарушившее своими действиями избирательные права граждан. При этом под понятием "избирательное право граждан" следует подразумевать не только реализацию гражданином, принадлежащего ему в силу закона пассивного и активного избирательного права, но все действия физических и юридических лиц, государственных и местных органов и их должностных лиц, избирательных комиссий различного уровня, участие которых в организации и проведении выборов обязательно или желательно в соответствии с действующим законодательством.
Исследование оснований и мотивов проявлений такого социального явления как коррупция может быть основано не только проведения анализа подобного социального явления, с точки зрения моральных и нравственных принципов, преобладающих в обществе, но и в пределах содержания тех норм права, которые устанавливают вид и объем ответственности государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, физических и юридических лиц, нарушающих правила, установленные для единообразного применения избирательного права граждан на участие в выборах и референдуме.
Первостепенное значение для правильного применения понятия "коррупция" к тем или иным действиям (бездействия) указанных субъектов имеет мотив и объективная сторона происходящего нарушения.
Рассматриваемая в докладе юридическая ответственность является ни чем-то пространным, не имеющим под собой какой-то правовой основы, а абсолютно конкретными правовыми нормами, регулирующими вопросы юридической ответственности всех участников избирательного процесса.
Для более глубокого изучения соответствующих правовых норм действующего законодательства Российской Федерации, наиболее целесообразно разделить юридическую ответственность по сферам правового регулирования. В данном случае подобными видами ответственности может выступать некая умозрительная совокупность различных отраслей права: гражданская, административная, уголовная. Поскольку эти отрасли регулируют вопросы юридической ответственности, постольку присутствует ответственность гражданская, административная и уголовная.
Такое распределение, по моему мнению, позволит в наибольшем спектре исследовать вопросы, связанные с юридической ответственностью за правонарушения или преступления, основанием применения которой стали действия или бездействия участников избирательного процесса, нарушающие права граждан на участке в выборах или референдуме.
Вместе с тем необходимо отметить, что ответственность по действующему избирательному законодательству и ответственность по действующему гражданскому, административному или уголовному законодательству по данному предмету несколько различается. Дело в том, что избирательное законодательство в отличие от иных вышеупомянутых отраслей права, за исключением отрасли гражданского права, предусматривает и допускает юридическую ответственность не только граждан, но и иных субъектов, например, избирательные комиссии всех уровней, избирательных объединений и избирательных блоков. В то же самое время административное и уголовное законодательство как воплощение соответствующих отраслей права, регулируют меры ответственности только по отношению к гражданам, не затрагивая при этом коллективных участников избирательных процессов. Подобный субъектный состав ответственности не вносит в общую структуру юридической ответственности существенных разночтений для органов правоприменительной деятельности - судебных учреждений, прокуратуры, вышестоящих избирательных комиссий, органов внутренних дел. Помимо указанного отличия, следует указать и на различие в основаниях к применению меры ответственности, субъективного состава, а также тех процессуальных норм, которые применяются при исследовании всей совокупности обстоятельства дел, возникших в результате нарушения избирательного права.
В целях наиболее досконального изучения мер юридической ответственности необходимо обратить все свое внимание на отдельные правовые нормы, регулирующие подобные вопросы. Одним из видов оснований к применению мер юридической ответственности являются нормы избирательного законодательства. По избирательному законодательству появление оснований, которые могут повлечь за собой меры ответственности, является ни что иное, как нарушение избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме.
В качестве примера меры ответственности по избирательному законодательству следует привести содержание ст.25 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 года №124-ФЗ (с изменениями и дополнениями, внесенными в него Федеральным законом от 40 марта 1999 года №55-ФЗ, официальное опубликование которого состоялось в "Российской газете" 6 апреля 1999 года) /далее - Федеральный закон/, положения которой устанавливает возможность применения к избирательной комиссии соответствующего уровня, нарушившей избирательные права граждан, меры ответственности в виде расформирования. Механизм расформирования предусматривает возможность обращения с заявлением в соответствующие статусу избирательной комиссии судебное учреждение о расформировании избирательной комиссии. Обращение с заявлением может быть выполнено только в том случае, если действия (бездействия) соответствующей избирательной комиссии в ходе проведения выборов или референдума нарушены избирательные права граждан и по данному факту вышестоящая избирательная комиссия вынесла решение о признании результатов голосования недействительными. В этом случае группа членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации или депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, группа депутатов представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации (численностью не менее одной трети от общего численного состава представляющего ими органа), а также ЦИК Российской Федерации вправе выйти в суд с заявлением о расформировании избирательной комиссии. Эта мера юридической ответственности является достаточно наглядным примером особенности избирательного права по отношению к иным отраслям права, где меры ответственности сопряжены с принудительными мерами государства, которые применяются к нарушителю (гражданину или должностному лицу) в виде санкций за правонарушение, содержание которых будет проанализировано ниже.
Ст. 64 Федерального закона предусматривает такую меру юридической ответственности, как отмена (аннулирование) регистрации кандидата и отмена решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования или результатах выборов, референдума. Основания, которые могут быть положены в обоснование применения меры ответственности прямо перечислены в этой же статье Федерального закона.
В ст. 65 Федерального закона устанавливается отсылочная норма, предопределяющая, что меры ответственности по указанным в ней основаниям применяются в соответствии с действующим уголовным и административным законодательством. Таким образом, применение норм административного и уголовного законодательства, прямо установленного избирательным законом.
В этой связи в главе 5 Кодекса об административных нарушениях РСФСР ст.40-1 (воспрепятствование осуществлению гражданином Российской Федерации своих избирательных прав либо работе избирательной комиссии); ст.40-2 (проведение агитации в период ее запрещения); ст.40-3 (распространение ложных сведений о кандидате); ст.40-4 (нарушение прав члена избирательной комиссии (комиссия по проведению референдума), наблюдателя или иностранного (междунраодного) наблюдателя); ст.40-5 (нарушение права граждан на ознакомление со списком избирателей); ст.40-6 (выдача гражданам избирательных бюллетеней (бюллетеней для голосования) в целях предоставления им возможности голосования за других лиц); ст.40-7 (отказ работодателя в предоставлении отпуска для участия в выборах (референдуме); ст.40-8 (нарушение условий проведения предвыборной агитации через средства массовой информации); ст.40-9 (изготовление или распространение анонимных агитационных материалов); ст.40-10 (умышленное уничтожение, повреждение агитационных печатных материалов); ст.40-11 (непредставление или неопубликование отчетов о расходовании средств на подготовку и проведение выборов (референдума); ст.40-12 (незаконное принятие пожертвований кандидатом либо избирательным объединением (избирательным блоком); ст.40-13 (непредоставление либо неопубликование сведений об итогах голосования или о результатах выборов).
Административное взыскание по данной категории дел налагается в судебном порядке в соответствии с общей процессуальной процедурой, предусмотренной КоАП РСФСР.
Уголовный кодекс Российской Федерации содержит ряд норм, предусматривающих юридическую ответственность за действия, нарушающие права граждан. Так, в ст. 141 "Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий".
Воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав или права участвовать в референдуме, а также воспрепятствование работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума. Те же данные: а) соединение с подкупом, обманом, применением насилия либо с угрозой его применения; б) совершенные лицом с использованием своего служебного положения; в) совершенные группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, а также ст.142 "Фальсификация избирательных документов референдума или неправильный подсчет голосов", предусматривающая ответственность за фальсификацию избирательных документов, документов референдума, заведомо неправильный подсчет голосов либо заведомо неправильное установление результатов выборов, референдума, нарушение тайны голосования, если эти деяния совершены членом избирательной комиссии, инициативной группы или комиссии по проведению референдума.
Как явствует из содержания санкций, предусмотренных КоАП РСФСР и Уголовным кодексом РФ, одним из основных видов ответственности является денежный штраф, размер которого устанавливается судом в пределах размера санкции, предусмотренной соответствующей статьей.
Продолжая исследование субъектного состава юридической ответственности по избирательному законодательству, необходимо указать на наличие в его содержании мер ответственности, предусмотренных для кандидатов и иных участников избирательного процесса. Пункт 1 ст.64 Федерального закона устанавливает, что мерой ответственности кандидата за нарушения норм избирательного законодательства может выступать отмена решения о его регистрации в качестве кандидата. В этом случае заинтересованным лицом, т.е. субъектом привлечения к ответственности выступает избирательная комиссия, зарегистрировавшая данного кандидата, нарушившего избирательные права граждан. В данном случае под понятием "нарушение избирательных прав граждан" следует подразумевать: нарушение правил выдвижения кандидата; нарушение правил ведения предвыборной агитации и финансирование избирательной кампании; использование кандидатами и их доверенными лицами должностного или служебного положения в целях избрания; присутствие фактов подкупа избирателей кандидатом, а также организациями в целях избрания определенного кандидата.
Индивидуальные особенности юридической ответственности кандидата, зарегистрированного и входящего в список отдельного избирательного объединения в качестве руководителя избирательного объединения (т.н. "первая тройка"), состоит в том, что в случае установления оснований для аннулирования регистрации кандидата, подлежат аннулированию не только регистрация самого кандидата, но и всего списка кандидатов от избирательного объединения, руководителем которого он является (ст. 51 Федерального закона "О выборах депутатов ГД Федерального Собрания Российской Федерации").
Наряду с юридической ответственностью зарегистрированных кандидатов законодательство о выборах предусматривает ряд норм об ответственности, применяемых к членам избирательных комиссий (комиссий референдума), наблюдателям и иным участникам избирательного процесса. Так, в частности, ст.52 Федерального закона предусматривает ответственность для членов избирательная комиссии (комиссии референдума) в том случае, если он пытается воспрепятствовать работе избирательная комиссии или комиссии референдума либо осуществлению гражданином принадлежащих ему избирательных прав, прав на участие в референдуме, а также нарушения тайны проведения голосования. При обнаружении подобных незаконных действий член избирательной комиссии (комиссии референдума) может быть отстранен от исполнения своих должностных обязанностей. В том числе после отстранения от работы в составе комиссии, а в случае, не требующем отлагательства, удаление из помещения для голосования, к нему могут быть применены меры административного или уголовного воздействия. Отстранение от работы в составе комиссии осуществляется по решению комиссии, из состава которой он исключается.
На этом примере можно убедиться в том, что действующее законодательство достаточно определенно устанавливает меру ответственности в случае присутствия подобного грубого нарушения обязанностей членом избирательной комиссии (комиссии референдума). По существу, меры юридической ответственности как в этом, так и в ином другом примере носят не правоприменительный (пресекательный), а превентивный характер. Такой вывод напрашивается, поскольку подобная юридическая мера ответственности не имела практики применения в Санкт-Петербурге.
Как упоминалось в начале сообщения, меры юридической ответственности включают в себя не только нормы Федерального закона, но и нормы, содержащиеся в КоАП РСФСР и Уголовном кодексе РФ. Соотношение этих норм является одним из наиболее важных аспектов правоприменительной практики в работе компетентных органов. Подобный вопрос о соотношении норм различных отраслей права может восприниматься лишь как общая теория, не относящаяся к нуждам процедуры проведения выборов или референдума. Однако не следует забывать о том, что административная и уголовная ответственность возникает только при определенных обстоятельствах. В число таких обстоятельств входит: общественная опасность совершенного действия (бездействия); умысел (прямой или косвенный) на совершение противоправного деяния; наличие нормы права, регулирующего применение мер административной или уголовной ответственности. Разграничение между административной и уголовной ответственностью необходимо в силу определенных объективных обстоятельств.
Ст. 40-1 КоАП РСФСР предусматривает административную ответственность за воспрепятствование свободному осуществлению гражданином Российской Федерации своих избирательных прав либо права участвовать в референдуме, а равно нарушение тайны голосования, а также за действия, направленные на воспрепятствование должностными лицами работе избирательная комиссии (комиссии по проведению референдума), либо вмешательство должностных лиц в работу указанных комиссий или в деятельность членов избирательной комиссии (комиссии по проведению референдума), связанную с исполнением ими своих обязанностей.
Ст. 141 УК РФ предусматривает ответственность за воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав или права участвовать в референдуме, а также воспрепятствование работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума, а за те же деяния, соедиенные с подкупом, обманом, применением насилия, либо с угрозой его применения или совершенные лицом с использованием своего служебного положения, или совершенные группой лиц по предварительному сговору или организованной группой.
При наличии совпадения мер ответственности административного и уголовного законодательства разграничение между ними необходимо провести, исходя из следующих принципов: наличие в совершенном деянии признака "общественной опасности" (ст.10 КоАП); повторное совершение правонарушения в течение года с момента наложения мер административной ответственности за соответствующие неправомерные действия. Это означает, что лицо, совершившее действия, предусмотренные ст.40-1 КоАП РСФСР и ст. 141 УК РФ, может быть привлечено к уголовной ответственности только в том случае, если лицо ранее привлекалось к административной ответственности по ст. 40-1 КоАП РСФСР, а срок между вновь совершенным правонарушением и датой возложения меры административной ответственности (т.е. дата вступления в силу решения суда) за то же нарушение не превышает одного года. Одновременное применение мер административной и уголовной ответственности не допускается.
Помимо вопроса о взаимосвязанности применения мер административной и уголовной ответственности, наибольший интерес вызывает вопрос о соотношении указанных мер юридической ответственности с мерами юридической ответственности, предусмотренных действующим гражданским законодательством. В системе юридической ответственности присутствуют нормы, которые, по существу, регулируют вопросы одного объекта права, а именно, так называемые "личные неимущественные отношения", т.е. право гражданина на неприкосновенность чести и достоинства от незаконного посягательства иных лиц. Подобное правонарушение подлежит преследованию в соответствии со ст.4-3 КоАП РСФСР (Распространение ложных сведений о кандидате), ст.ст. 129 и 130 УК РФ (Клевета и оскорбление), а также ст. 152 первой части ГК РФ (Защита чести, достоинства и деловой репутации). Подобное соприкосновение различных правовых норм, регулирующих отдельные сферы юридической ответственности по поводу одного объекта - чести и достоинства гражданина в правоприменительной практике приводит к неправильному, а порой и к их противозаконному применению. Различие между административными и уголовными мерами ответственности, как ранее указывалось, проводится по определенным признакам. Другое дело, когда речь заходит о конкуренции между мерами административного или уголовного воздействия, с одной стороны, и мерами гражданско-правовой ответственности.
В соответствии со ст.152 первой части ГК РФ гражданин вправе требовать по суду опровержения порочащих его честь, достоинство или деловую репутацию сведений, если распространивший такие сведения не докажет, что они соответствуют действительности. Если сведения, порочащие честь, достоинство или деловую репутацию гражданина, распространены в тех же средствах массовой информации. В решении суда устанавливаются основания и механизм опровержения таких сведений.
Как уже указывалось, норма гражданского законодательства существенным образом перекликается с нормами административного законодательства. При этом между ними существует своеобразная конкуренция. Если рассматривать объективные предпосылки к применению норм ст. 40-3 КоАП РСФСР (Распространение ложных сведений о кандидате) и ст.ст. 129 и 130 УК РФ (Клевета и оскорбление).
Предпринятое исследование оснований применения различных правовых норм, различных отраслей права, предусматривающих ответственность за нарушение избирательных прав граждан, подводит к выводу о необходимости глубокого и всестороннего изучения существующего законодательства о выборах. Подобное изучение позволит не только устранить существующие противоречия, но и удалить из правоприменительной практики двойное толкование юридической ответственности. Безусловно, результатом такого совместного изучения должна стать подготовка предложения по систематизации действующего законодательства о выборах.
Были вопросы, связанные с членами избирательной комиссии, вопросы, связанные с ответственностью кандидатов по незаконным пожертвованиям, а также применения различного рода воздействия на избирателей.
Применение в данном случае мер административной и уголовной ответственности вступает в конкуренцию с мерами гражданско-правовой защиты чести и достоинства кандидатов. Суть вопроса заключается в том, что применение мер административной и уголовной ответственности за клевету в адрес кандидата ставит в неравные условия участников данного процесса. Поскольку возбуждение административного и уголовного судопроизводства целиком и полностью зависит от государства, которое в этом случае выступает по смыслу действующего законодательства стороной, обвиняющей и защищающей. Такое положение вещей существенно ограничивает состязательность процесса при выяснении обстоятельств дела о клевете. Представляется наиболее целесообразным рассматривать гражданско-правовые методы, как наиболее эффективные и демократические, методы установления и пресечения фактов распространения клеветы в отношении кандидатов в период проведения избирательных кампаний.



КОРРУПЦИЯ В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ


О.Л.Покровская
"РЕЗЕРВНЫЕ ФОНДЫ" ДЕПУТАТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СОБРАНИЯ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА - БЛАГО ДЛЯ ОКРУГА ИЛИ
ИСТОЧНИК КОРРУПЦИИ?


Вступление.
Так называемые "резервные фонды" депутатов Законодательного Собрания с самого начала их существования стали предметом повышенного интереса со стороны политиков и журналистов. Утверждение о коррупционности этих фондов стало банальностью. Надо сказать, что депутатские "резервные фонды" бюджета Санкт-Петербурга - уникальное явление. Ни на уровне федерации, ни в других регионах России аналогов подобных фондов нет. Это связано не с тем, что "резервный" опыт Санкт-Петербурга неизвестен за его пределами. Предложения организовать депутатские фонды не находят поддержки большинства парламентариев из-за уверенности в неэффективности и коррупционности такого механизма финансирования (во всяком случае, именно так аргументировали свою позицию депутаты Государственной Думы 2-го созыва и Московской городской Думы).
Так ли это на самом деле? Соответствует ли истине мнение, что депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга создали законный механизм, способствующий крупномасштабным хищениям бюджетных средств? Автор настоящей аналитической записки не ставила перед собой цели сделать выводы о наличии элементов коррупции в распределении фондов того или иного депутата. Задача состояла в оценке возможностей, которые предоставляют депутатские фонды для коррупции, а также в систематизации фактов сомнительного использования фондов депутатами. Исходя из этого, фамилии депутатов упоминаются не с точки зрения правовой оценки их действий, а лишь для иллюстрации тех или иных тенденций, положений или выводов.

Как появились "резервные фонды".
Так называемые "резервные фонды" депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга впервые появились в 1996 году.
Формальным поводом для этого послужила необходимость решения местных проблем (проблем округа) в отсутствие местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления (районные советы народных депутатов) в Санкт-Петербурге были ликвидированы в 1993 году распоряжением А.Собчака, изданным во исполнение известного Указа президента Б.Ельцина № 1400. Районы города лишились собственных бюджетов и были переведены на сметное финансирование. Естественно, это сказалось на возможности решения проблем, традиционно находившихся в ведении районных администраций. Отсюда - предложение "разделить" 2% доходов городского бюджета на 50 равных частей (по числу округов депутатов) и предоставить самим депутатам возможность определить, на что израсходовать эти деньги.
Законодательное воплощение это предложение нашло при рассмотрении Закона о бюджете Санкт-Петербурга на 1996 год. Были приняты два постановления Законодательного Собрания - от 6 и 13 марта 1996 г., результатом которых стало появление в Бюджете города на 1996 год Приложения N 25 "Распределение средств резервного фонда бюджета Санкт-Петербурга на 1996 год".
Первоначально мэр Санкт-Петербурга А.Собчак высказался категорически против создания депутатских фондов. Тем не менее, накануне губернаторских выборов 1996 года А.Собчак предпочел не конфликтовать по этому поводу с Законодательным Собранием и подписал Закон о бюджете на 1996 г.
Законодательная "мимикрия".
Существование РФ с самого начала противоречило законодательству. В том числе - провозглашенному Конституцией России принципу разделения властей. В связи с этим в 1997-1998 гг. были предприняты попытки отменить Закон в судебном порядке.
Самая известная попытка - иск адвоката Аникина, по которому окончательное решение было вынесено весной 1998 года Верховным Судом. Решение было не в пользу истца. Тем не менее следствием этих событий стали изменения, внесенные Законодательным Собранием в действующее законодательство Санкт-Петербурга с целью закрепить сложившуюся практику распределения средств "резервных фондов" депутатов и сделать практически невозможными любые попытки эту практику изменить. В то же время следует отметить, что процесс распределения и использования "резервных фондов" был введен в рамки закона и поставлен под определенный контроль.
В Устав Санкт-Петербурга было введено положение о резервном фонде бюджета Санкт-Петербурга, изложенное в п. 6 статьи 74. Статья закрепляет право депутатов на распределение "двух третей объема средств резервного фонда... в порядке, установленном законом Санкт-Петербурга". Таким образом, общий размер резервного фонда бюджета (включая резервный фонд Администрации) ограничен 3 % от общего объема расходов.
В Закон "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге" были внесены изменения, зафиксированные в статьях 5-9. Суть изменений состоит в том, что вместо "резервных фондов" речь теперь идет о предложениях депутатов Законодательного Собрания по расходованию 2% средств от общего объема доходов бюджета Санкт-Петербурга. Такая сложная и неоднозначная словесная конструкция применена, скорее всего, с целью замаскировать истинный смысл явления, которое она обозначает. Это было необходимо и для того, чтобы избежать противоречий с Бюджетным кодексом РФ (ст. 81, 82), в котором предусмотрено образование резервных фондов только исполнительной власти для финансирования непредвиденных расходов, в том числе - на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году.
Изменения, внесенные в Закон "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге", ограничили возможности распределения бюджетные средств восемью направлениями:
* проведение Администрацией Санкт-Петербурга общегородских мероприятий по оказанию социальной помощи отдельным категориям граждан;
* выделение средств организациям, финансируемым за счет средств бюджета Санкт-Петербурга;
* финансирование за счет средств бюджета Санкт-Петербурга не завершенных строительством объектов адресной программы капитальных вложений;
* выделение средств на капитальный ремонт государственного жилищного фонда;
* оказание финансовой помощи учреждениям образования, культуры, науки, здравоохранения, архивным учреждениям, финансируемым из федерального бюджета, в целях проведения капитального и текущего ремонта занимаемых помещений;
* оказание целевой финансовой помощи общественным объединениям для проведения общегородских мероприятий по поддержке отдельных категорий социально незащищенных граждан Санкт-Петербурга (ветеранов, лиц, награжденных медалью "За оборону Ленинграда", лиц, награжденных знаком "Жителю блокадного Ленинграда", инвалидов, детей-сирот); для проведения мероприятий по антинаркотической пропаганде; для социальной реабилитации лиц, освобожденных из мест лишения свободы; для финансирования мероприятий, проводимых творческими союзами; для проведения мероприятий в сфере культуры;
* участие в финансировании международных, всероссийских и городских конференций, фестивалей и конкурсов;
* направление средств в фонд финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований.
Одновременно в Закон "Об основах бюджетного процесса..." было внесено важнейшее положение о том, что предложения по направлениям расходования средств не должны устанавливать точное наименование закупаемых товаров (работ, услуг), а также определять поставщиков данных товаров (работ, услуг). Фактически Закон лишил депутатов права самостоятельно выбирать подрядчиков, ограничив, таким образом, одну из реальных возможностей для коррупции.
Кроме того, было ограничено число целевых статей (до 20), которое каждый депутат может предложить в рамках "коллективной поправки". Именно так - "коллективной поправкой депутатов" - называют теперь сами законодатели свои "резервные фонды".
В дальнейшем появятся и иные названия, обозначающие "резервные фонды" и "добавки" к ним. В 1999 году, например, появились "пакетная поправка депутатов" и "комплексная поправка". Для удобства далее будет использоваться первоначальное название - "резервные фонды"
Одним из последствий изменения законодательства в 1998 году стало включение "коллективной поправки" в основной текст бюджета, то есть фактически скрыло ее от общественного контроля (в 1996-1998 гг. "резервные фонды" депутатов публиковались в виде отдельного приложения к бюджету).

Возможна ли связь "резервных фондов" депутатов и коррупции?
Интерес к депутатским "резервным фондам" в контексте их возможной связи с коррупцией вполне закономерен, так как речь идет о значительных средствах. Каждый из 50 депутатов Законодательного Собрания в 1996 году распределил "резервный фонд" размером в 5 614 тыс. руб., в 1997 - 4 324 тыс. руб., 1998 - 5 645 тыс. руб.. 1999 - 11 420 тыс. руб. , 2000 - 11 400 тыс. руб. Для удобства здесь и далее суммы за все годы приводятся в деноминированных рублях.
По определению, данному в "Российской юридической энциклопедии", (Изд. Дом ИНФРА-М, Москва, 1999) коррупция - это "использование государственными служащими и представителями органов государственной власти занимаемого ими положения, служебных прав и властных полномочий для незаконного обогащения, получения материальных и иных благ и преимуществ, как в личных, так и групповых интересах".
Исходя из этого в рамках поставленной задачи посмотрим, использовались ли "резервные фонды" в следующих целях:
* прямого финансирования коммерческих или бюджетных организаций, в которых депутаты имели (или могли иметь) какие-либо интересы;
* средств массовой информации;
* общественных оргазаций.
Следует также проанализировать, насколько "прозрачны" назначения "резервных фондов", то есть насколько определенна конечная цель бюджетного финансирования.
Почему иизбран именно такой подход?
Первое. Специалисты в бюджетном процессе хорошо знают, что хищения бюджетных средств (а, следовательно, и коррупция) в максимальной степени возможны там, где их распорядитель (т.е. государственный чиновник) или получатель могут самостоятельно принимать решение, на что их тратить. "Прозрачный" (то есть подробный) бюджет - лучшее средство от коррупции.
Второе. Излишне говорить, что прямое финансирование коммерческих организаций из бюджета любого уровня в подавляющем числе случаев - непосредственный путь к коррупции. Безусловная заинтересованность коммерческих организаций в заказах и инвестициях неуклонно порождает вполне материализованное "чувство благодарности", которое тем легче реализовать, чем проще определить "благодетеля". В этой связи не будем забывать, что "резервные фонды" распределяются единолично. Бюджетные организации также способны предоставить "инвестору" или его близким материальные или иные блага (гонорары за лекции или иную работу на спецусловиях и по спецтарифам, путевки, эксклюзивные условия для обучения, престижные и выгодные должности, заказы определенным предприятиям).
Третье. Одна из особенностей депутатской деятельности - необходимость в ее популяризации. Рано или поздно наступает время выборов. Один из факторов, влияющих на исход предвыборной кампании - известность кандидатов. В масштабах такого крупного региона, как Санкт-Петербург, значение СМИ для приобретения известности и популярности трудно переоценить. Обычно представители власти объясняют финансирование СМИ необходимостью сделать газеты, радио и телевидение более доступными для граждан. К сожалению, на практике прямое финансирование СМИ органами власти или их представителями приводит к тенденциозному отображению фактов и событий. Крайнюю степень выражения такие явления приобретают в период избирательных кампаний, когда именно "инвесторы" получают односторонние преимущества в СМИ.
Четвертое. Прямое финансирование общественных организаций из бюджета представляется крайне сомнительным. Тем более, что за "социально-значимым" названием такой организации могут скрываться 5-6 человек, включая самого депутата или его доверенных представителей. Понятно, что общественная организация, получившая деньги из рук представителя власти, будет благодарна ему во время предвыборной кампании. Примеры привести нетрудно: ветеранские организации поддержали на выборах 1998 года именно тех депутатов Законодательного Собрания, которые перечисляли им деньги.
Перечисление бюджетных средств общественным организациям часто делается под предлогом проведения ими каких-либо важных мероприятий: предоставления социальной помощи населению, реабилитации больных и инвалидов, возведения монументов, издания книг и т.д. Эффективность подобных вложений вызывает сомнения, а контроль за деятельностью таких общественных организаций затруднен ввиду неопределенности обязанностей их членов.
Далее будут приведены наиболее показательные примеры по всем четырем рассматриваемым нами направлениям использования резервных фондов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга за 1996-2000 годы. Возможность "отката" за заказ от подрядчика в настоящей записке не рассматривается, поскольку она столь же очевидна, сколь и недоказуема вне рамок расследования, которое вправе производить только правоохранительные органы, и судебной прцедуры.

Прямое финансирование коммерческих или бюджетных организаций из "резервных фондов" депутатов
Финансирование коммерческих организаций из "резервных фондов" за все годы их существования имело место не так уж часто. Как правило, это делается под предлогом выполнения ими какой-либо важной задачи.
Так в 1996 году С.Никешин направил львиную часть своего фонда (4 000 тыс. руб.) на финансирование "туризма работников культуры, искусства, науки, образования, средств массовой информации в Аликанте (Испания)". Как сообщали средства массовой информации, именно в этой местности С.Никешин владеет гостиничным комплексом.
В 1997 году В. Жимиров и А.Прохоренко начинают финансировать программу "Забота", выделяя для этого 4 и 3 миллиона руб соответственно из своих "резервных фондов". Цели у "Заботы" благие: снабжение по льготным ценам малоимущих, в первую очередь, пенсионеров, продуктами питания, лекарствами, другими товарами первой необходимости. Правда, организует это программу Петровский банк. Это означает, что средства "резервного фонда" прямиком попадают на его счета. То есть имеет место беспроцентное кредитование банка за счет бюджета. В 1998 году 6 депутатов внесли на счет "Заботы" 8 555 тыс. руб. В дальнейшем "Забота" теряет популярность у законодателей: в 1999 году Петровский банк получил в общей сложности 4 млн. руб., в 2000 - менее 3 млн.
В 1998 году Ш. Сайфуллаев выделяет субсидию размером в 1 млн. руб. инвестиционному агентству "Оккервиль" на проведение экологической экспертизы и благоустройство территории. И.Воронцов при помощи 400 тыс. руб. поддерживает объединение СВПРА, производящее хлебо-булочные изделия. Ю.Новолодский под предлогом оказания бесплатной юридической помощи малообеспеченным гражданам направляет 3 млн. рублей Балтийской коллегии адвокатов, в которой сам депутат являлся председателем президиума.
В 1999 году К.Серов финансирует из своего "резервного фонда" создание сети социальных магазинов на базе федерального государственного унитарного предприятия "Управление федеральной почтовой связи СПб". Проект обошелся бюджету в 1, 05 млн. руб.
Существуют и косвенные свидетельства об использовании депутатами "резервных фондов" в личных целях. Например, депутат В.Гольман большую часть своих "резервных" миллионов направляет на капитальное строительство и капитальный ремонт. Трудно поверить, что подрядчиком на этих работах не было ни АО "Ленстройжилсервис", которым руководит сам В.Гольман, ни какая-либо из связанных с ним фигур.
Если говорить о прямом финансировании из "резервных фондов" бюджетных организаций, то таких примеров намного больше. Прежде всего, это организации, в которых работали сами депутаты или их родственники.
Так в 1996 году С.Зыбин финансирует строительство тира для правоохранительных органов в Красносельском районе (2,1 млн. руб.) - там, где расположен руководимый им Юридический институт МВД. С 1998 г. С.Зыбин регулярно субсидирует Санкт-Петербургскую юридическую Академию (негосударственное учебное заведение), где работает в это время. Деньги перечисляются в целях переподготовки военнослужащих, увольняемых из Вооруженных Сил Российской Федерации и на развитие Академии. Вместе со взносами от других депутатов юридической Академии в 1998 году перечисляется более полутора миллионов рублей, в 1999 г. - 880 тыс. руб., в 2000 г. - 840 тыс.
Депутат А.Ковалев направляет средства на научные и проектные работы по археологическому наследию Санкт-Петербурга (в 1996 г. - 400,0 млн. руб., в 1997 и 1998 гг - по 300 тыс.). Хорошо известно, что сам А.Ковалев в это время принимал личное участие в археологических изысканиях.
Значительные средства получает в 1997 г. Государственный фонд развития малого предпринимательства: 1,3 млн. рублей передает ему К.Серов и 500 тыс. - Ш.Сайфуллаев. Известно, что проведенная впоследствии финансовая проверка выявила серьезные нарушения в деятельности фонда. Известно также, что К.Серов входит в число руководителей этой организации.
В 1996 - 1998 гг. С.Миронов финансирует Горный институт, А.Воронцов и В.Островский - Педагогический университет им. А.Герцена, В.Ягья - международный факультет СПГУ. Особой популярностью пользуется СПГУ. Деньги, как правило, переводятся тем ВУЗам, где депутаты работают или читают лекции по совместительству. Перечисления в большинстве случаев небольшие (по "резервным" меркам) - 100-200 тыс. руб. Исключение составляет опекаемая С.Никешиным инженерно-экономическая Академия, где в 1998 г. он защитил докторскую диссертацию. В 1997 г. депутат перечислил Академии 400 тыс. руб., в 1999 - 3 миллиона.
Есть и иные случаи пристрастного отношения депутатов к определенным организациям. Так В.Селиванов (Калининский район) ежегодно перечисляет средства кинотеатру "Современник" (по 100-150 тыс. руб.) на проведение праздничных вечеров для ветеранов и пансионату "Заря" (от 500 тыс. до 1,8 млн. руб.) в Зеленогорске. О.Сергееву (его округ расположен во Фрунзенском районе) больше нравится другая здравница: в 1999 и 2000 гг. он выделяет 200 и 300 тыс. руб. соответственно на приобретение путевок для малообеспеченных граждан в санаторий "Репино".
Нельзя обойти также финансирование депутатами органов власти. Деньги направляются судам (особенно усердствовал в этом Ю.Новолодский в бытность его председателем Управления юстиции Санкт-Петербурга), органам внутренних дел, подразделениям Администрации.
В 1996 г. Ю.Кравцов выделил 1,8 млн. руб. Администрации города "на жилищно-коммунальное хозяйство". Вскоре после этого разразился скандал вокруг роскошного ремонта квартиры Ю.Кравцова за счет городского бюджета.
В последние годы появилась тенденция перечисления "резервных" средств Законодательному Собранию "на расходы, определяемые в соответствии с предложениями депутатов ЗС". В 2000 году эта сумма составила более 2,5 миллионов рублей.


Финансирование средств массовой информации
из "резервных фондов"
Средства массовой инфомации - излюбленные объекты финансирования за счет "резервных фондов". В 1996 году СМИ получили из рук депутатов 1,7 млн. руб. (450 тыс. долларов), в 1997 году - 2,2 млн. руб. (443 тыс. долларов), в 1998 году (год перевыборов Законодательного Собрания) - 6 125 тыс. руб. (что даже с учетом августовского дефолта составило примерно полмиллиона долларов), в 1999 - 695 тыс. руб. (примерно 30 тыс. долларов), в 2000 - 1 230 тыс. руб. (44 тыс. долларов).
В 1996 году 12 из 50 депутатов профинансировали, в основном, районные газеты и радио. Исключение составили журнал "Аврора" (188 тыс. руб.) и газета "Вестник ветерана", на издание которой 500 тыс. руб. перечислили фонду "Омега" В.Селиванов и Н.Рочев.
В 1997 году на СМИ "раскошелились" уже 17 депутатов, в 1998 - 26. Лидерами в получении "резервных" средств стали районные СМИ, а также "Петербургская газета" (550 тыс. руб.). Вообще же предпочтения депутатов по части СМИ разошлись. В перечне бюджетополучателей можно обнаружить "Санкт-Петербургские ведомости" и "Ритмы города" наряду с такими изданиями, как "Совесть", "Русская земля" и "Педагогические вести". Чемпионом по финансированию СМИ стал А.Дыбовский, выделивший на эти цели 700 тыс. руб. - шестую часть всего "своего" фонда.
В 1998 году проходили выборы депутатов Законодательного Собрания, и депутаты не поскупились на поддержку четвертой власти. Общая сумма средств, перечисленная СМИ из "резервных фондов" в рублевом эквиваленте возросла по сравнению с предыдущим годом почти в три раза. Деньги получили и ведущие городские издания, и районные, и даже такие экзотические, как альманах "ПЕН-клуба". Финансирование в ряде случаев сопровождается определенными условиями. Так С.Никешин выделил газете "Санкт-Петербургские ведомости" 700 тыс. руб. "на дополнительный тираж для малообеспеченных жителей округа". Ю.Новолодский направил "на просветительскую юридическую деятельность", создание юридической еженедельной телепередачи и юридических рубрик в городских газетах в общей сложности 1 миллион 250 тыс. рублей. Понятно, что сам депутат взял на себя и роль ведущего всех этих рубрик и передач. К.Серов пошел иным путем: 795 тыс. руб он перечислил "на реализацию "Программы открытой политики Администрации Санкт-Петербурга" (эти средства были использованы телеканалом "Петербург", а сам К.Серов нередко выступал там, рассказывая о своей деятельности) .
В дальнейшем аналогичным способом стали действовать и некоторые другие законодатели. Например, в 1999 году Н.Ананов выделяет 480 тыс. руб. "на информирование населения по рассматриваемой Законодательным Собранием Системе целей развития СПб и изучение мнения населения по данному вопросу". Как известно, в 1999 году в петербургских СМИ была проведена широкомасштабная рекламная кампания, основным героем которой стал сам Н.Ананов и разработанный им Закон о системе целей развития Санкт-Петербурга. В.Селиванов ежегодно направляет немалые средства (только в 2000 году - 800 тыс. руб.) "на программу информационной поддержки ветеранов" или на информирование жителей Калининского района. Эти деньги идут, в основном, на издание газеты "Вестник ветерана", рассказывающей о деятельности депутата, и на публикации в "Петровском курьере".
В целом прямое финансирование СМИ из "резервных фондов" в 1999 и 2000 гг. резко сократилось, что может быть связано с тем, что до выборов еще достаточно далеко. Или с тем, что деньги перечисляются теперь каким-либо иным способом, более соответствующим принятым в 1998 г. изменениям в законодательстве, которые резко ограничивают возможности направления "резервных" денег средствам массовой информации.

Финансирование из "резервных фондов" общественных организаций
Перечисление средств "резервных фондов" общественным организациям приобретает все возрастающие масштабы. Если в 1996 году на эти цели было направлено 640 млн. руб. (примерно150 тыс. долларов), то в 1997 - уже миллион долларов. На этом уровне сохраняется она и в 1998 году, даже при учете последствий дефолта.
Среди организаций, финансируемых депутатами, прежде всего следует назвать общества ветеранов и войны и труда, жителей блокадного Ленинграда, инвалидов, общество слепых, ассоциации многодетных матерей и родителей детей-инвалидов. В подавляющем числе случаев финансируются районные отделения этих организаций. При распределении средств "резервных фондов" немалое внимание уделялось также Обществу потребителей и его районным структурам, фонду инвалидов спорта "Эдельвейс", общественной организации "Полярный конвой", Центру современной литературы и книги, Союзу писателей Санкт-Петербурга. Суммы, передаваемые вышеназванным организациям каждым из депутатов в разные годы колебались в пределах от 50 до 200тыс. руб. Цели, на которые передаются деньги, как правило, соответствуют названию самих организаций.
В то же время немало случаев перечисления средств из "резервных" фондов кажутся не столь обоснованными. В 1997 г. А.Воронцов распределил 95 тыс. руб. некоему фонду "Диалектик". Г.Гардымов выделил 100 тыс. на развитие материальной базы Фонда пожарной безопасности (не путать со службой противопожарной безопасности МВД РФ), а Ю.Новолоцкий предоставил 124 тыс. "Санкт-Петербургскому Георгиевскому фонду".
Иногда за вывеской общественной организации скрывается группа предпринимателей. Так в 1998 году С.Миронов и А.Ливеровский направили по 50 тыс. руб. ОО "Дирекция международного фестиваля электронных искусств в Санкт-Петербурге", которая, по сути, представляла собой частную продюсерскую фирму. Фонд "Омега", регулярно получающий бюджетные средства от В.Селиванова, занимается издательской деятельностью (в том числе, издает газету "Ветеран", пропагандирующую деятельность В.Селиванова).
О.Нилов, один из лидеров "Афганвета", ставший депутатом в конце 1997 года, в 1998 году перечисляет своей организации 765 тыс. руб. на цели социальной помощи, организацию выставок и праздников. А вот Л.Карлин, не пояснил, для чего именно 2,4 млн. рублей предоставлены им "Молодежному центру новых технологий".
Некоторые депутаты финансируют одни и те же общественные организации из года в год. При этом в ряде случаев обращают на себя внимание масштабы финансирования.
Так Н.Ананов перечисляет средства "Петербургскому Союзу пенсионеров" на социальные программы: в 1997 г. - 924 тыс. руб., в 1998 - 1 млн. руб., в 1999 г. - 1 млн. 300 тыс. руб., в 2000 - 2 миллиона. Туда же направляют средства Ю.Гладков (350 тыс. в 1999 и 400 тыс. в 2000 году) и А.Ловягин (по 600 тыс. в течение двух последних лет).
Е.Истомин в бытность свою депутатом предоставил Благотворительному фонду взаимопомощи и милосердия Св.Апостола Андрея Первозванного для реабилитации детей-инвалидов 2 млн.руб. в 1997 году и 3 млн. в 1998.
И.Риммер, избранный депутатом в 1998 году два года подряд финансирует проведение мероприятий по поддержке социально незащищенных граждан Санкт-Петербургской Межрегиональной общественной организации "Общество социальной справедливости": в 1999году эта организация получает от И.Риммера 3,5 миллиона рублей, в 2000 году - 3 миллиона (в общей сложности за два года - примерно 240 тыс. долларов).
В Петроградском районе под патронажем депутата С.Шевченко создан целый ряд общественных организаций с "социально значимыми" названиями, в том числе - благотворительная общественная организация "Общество адресной социальной помощи Петроградского района". Сумма перечислений в адрес этой организации в 1999 году составила 5 млн. руб., в 2000 - 8 миллионов (в общей сложности - почти полмиллиона долларов!).
Повторюсь, что средства в таких значительных объемах направляются, как правило, на социально-значимые цели, в основном - на социальную помощь. Не считаю возможным без серьезных причин сомневаться в благонамеренности помыслов депутатов. Но сразу же возникают вопросы. По каким законам распределяется эта помощь, в какие сроки? Насколько эффективен такой механизм использования средств? Почему депутаты прибегают именно к такому механизму, отказываясь от существующего государственного? Только ли потому, что в этом случае происходит своеобразная "приватизация" бюджетных денег, которые затем раздаются населению исключительно от имени общественной организации и самого депутата? Ответить на эти вопросы можно только после тщательных проверок организаций, получающих бюджетное финансирование. Но уже сейчас есть основания считать, что такой механизм распределения "резервных фондов" предоставляет благодатную почву для коррупции.

"Прозрачность" назначений "резервных фондов".
Степень "прозрачности" депутатских фондов, в целом, соответствует всему бюджету.
В 1996 году такие статьи, как "Образование, капитальный ремонт - 1000 тыс. руб." (Л.Карлин) или "Прочие мероприятия в области социальной политики - 5614,0 тыс.руб." (В.Жимиров) использовались практически всеми депутатами, но в дальнейшем назначения стали более определенными.
Тем не менее, даже в 2000 году А.Ловягин направил 300 тыс. руб. на "расходы на прочие учреждения и мероприятия по культуре и искусству", а еще 1,5 миллиона на "расходы на прочие учреждения и мероприятия по социально-культурному развитию".
Значительную часть своих "резервных фондов" депутаты направляют в резервные фонды районных Администраций. Гарантией неустранения депутата от раздела "собственных" средств является статья в Законе о городском бюджете, гласящая, что эти средства расходуются только по согласованию с депутатами (сама по себе эта статья является вмешательством в компетенцию исполнительной власти).
По-видимому, депутаты направляют свои "резервные" средства в адрес районных Администраций по разным причинам. С одной стороны, это может быть стремление избежать единоличного распределения, прибегнув к посредничеству местной исполнительной власти или депутатов муниципальных советов (именно об этом неоднократно заявлял М.Амосов). С другой стороны не исключено, что некоторые депутаты таким образом хотели бы избежать возможного обсуждения их собственных предложений в Комитете по бюджету и Администрации города (что предусмотрено Законом "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге"). В любом случае совершенно очевидно, что общественный контроль за использованием "резервных" средств в случае перечисления их в адрес районной Администрации становится более проблематичным. Особенного внимания заслуживает пример использования фонда депутатом Собрания 1-го созыва А.Левашевым. Округ А.Левашева находится во Фрунзенском районе, но практически все средства он ежегодно направлял в адрес Администраций Василеостровского района и города Павловска.

Некоторые политические и экономические последствия практики "резервных фондов" депутатов.
Следует коротко остановиться на основных последствиях "резервного творчества" Законодательного Собрания.
Ослабление местного самоуправления. Законодательное Собрание как 1-го, так и 2-го созывов всячески препятствует становлению в Петербурге полноценного местного самоуправления. Есть основания полагать, что одна из серьезных причин для этого - нежелание депутатов расстаться с "резервными фондами", существование которых оправдывается именно необходимостью решать местные проблемы.
Самоустранение от обсуждения бюджета. Администрация города умело пользуется "резервными" амбициями депутатов. Фактически можно констатировать наличие сговора между Администрацией и большинством Собрания: Администрация не обращает внимание на противоречащие закону "резервные" статьи (например, те, где указан подрядчик, или направленные в адрес общественной организации на социальную помощь), а депутаты не вмешиваются в представленный Администрацией проект бюджета. Именно такая ситуация имела место при обсуждении бюджета-2000.
"Подкуп" депутатов. По мнению многих наблюдателей, лояльность депутатов к проектам, внесенным Администрацией, во многом определяется степенью финансирования их "резервного фонда". В 1999 г. исполнительная власть города опробовала и иной способ влияния на законодателей. При корректировке бюджета было предложено добавить к "резервным фондам" по 2,28 млн. рублей (так называемая "пакетная поправка"), отказавшись взамен этого от обсуждения предложенного проекта. Большинство Собрания с этим согласилось.
Снижение эффективности бюджетных ассигнований. Утверждение, что "резервные фонды" предназначены для решения местных проблем, не выдерживают критики. Даже поверхностный анализ свидетельствует, что значительная часть этих фондов расходуется на иные цели. Иногда - весь фонд (как в случае с А.Левашевым). Кроме того, депутаты, распределяя средства в меру своего понимания, часто финансируют не столько решение реальных первостепенных проблем, сколько свои собственные хобби и пристрастия. Так в 1998 году С.Андреев предоставил 100 тыс. руб. на финансовую поддержку Санкт-Петербургской федерации бадфайта; А.Ловягин - 75 тыс. рублей на соревнования по дартсу и дрессуру собак; С.Никешин - 700 тыс. рублей на развитие бодибилдинга; Н.Рочев - 60 тыс. на содержание конной казачьей добровольной дружины Павловского городского отдела внутренних дел, а Ш.Сайфуллаев (в 1997 г.) - 2 млн. руб. на разработку экологически чистых энергетических технологий и оборудования для преобразования ветровой и биоэнергии в Санкт-Петербурге. И таких примеров множество.
Вовлечение бюджетных организаций в выборный процесс. Нередко предоставление средств из "резервных" фондов бюджетным организациям депутаты представляют как плоды большой работы, свою личную заслугу. Взамен получатели "подарков" просто вынуждены оказывать депутатам посильную помощь на выборах: агитировать за депутата пациентов медицинских учреждений, родителей учащихся, клиентов Центров социальной помощи. Такие случаи - повсеместная практика. Не говоря уже о том, что социальная помощь предоставляется нуждающимся почти исключительно от имени депутата. Избирателей уверяют, что это - личная заслуга их избранника. Именно такая агитация, по мнению многих экспертов, решила исход выборов в Государственную Думу по 209-му округу в марте 2000 года. К.Севенард опередил ближайшего соперника только на относительно небольшой территории своего "городского" округа, где активно использовал социальные выплаты от своего имени. Но перевес именно в этом округе был настолько велик, что позволил компенсировать проигрыш на оставшейся территории.

Заключение.
Представленные аргументы дают возможность сделать вывод о возможности коррупции при распределении "резервных фондов" депутатов Законодательного Собрания. Это совсем не означает, что депутаты изначально преследуют преступные цели. Напротив, "резервные фонды" во многих случаях действительно помогают решать проблемы округов.
Но задача политиков состоит не только в том, чтобы решать имеющиеся проблемы, но и в том, чтобы не создавать новых. Институт представительной власти возник как инструмент, препятствующий неэффективному расходованию бюджета и его расхищению. Задача депутатов - не распределять средства единолично, а в процессе коллективного обсуждения определять наиболее рациональные направления бюджетных ассигновений. Существование "резервных фондов" противоречит этому предназначению.


Т.И.Виноградова, А.Ю.Сунгуров

ОБЩЕСТВЕННОЕ УЧАСТИЕ В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ КАК ОДИН ИЗ ПУТЕЙ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ КОРРУПЦИИ

1. Коротко о коррупции
Десятилетие глубочайших политических и экономических реформ, которому предшествовало пятилетие горбачевской перестройки, радикально изменили жизнь россиян. Можно надеяться, что к старому полутоталитарному режиму уже дороги нет. Однако очевидно то, что вместо старых возникли новые проблемы и трудности. Это и резкое социальное расслоение общества, и многочисленные барьеры на пути развития предпринимательства, и коррупция власти на различных уровнях, и растущая политическая апатия жителей. Среди этих проблем одной из наиболее острых является широкое распространение коррупции. Это явление, подобно раковой опухоли распространяется по организму государства, и, также подобно опухоли, снижает сопротивление здоровых тканей организма общества.
Само слово "коррупция" происходит от латинского слова, обозначающего "порчу", "поражение". Сегодня не существует общепринятого понимания коррупции. Наиболее широкое определение дала Междисциплинарная группа по коррупции Совета Европы: "Коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других". В соответствии с этим определением можно говорить о коррупции не только по властных структурах, но и в частных фирмах, некоммерческих организациях, университетах и т.д.
В настоящей работе мы будем использовать термин "коррупция" в более традиционном смысле - как коррупцию властных структур.
Под коррупцией мы будем понимать "приватизацию власти" - использование властных полномочий в личных целях. В документах ООН о международной борьбе с коррупцией, имеется такое определение: "коррупция" - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Некоторые эксперты говорят даже о "коррупции, как образе жизни", когда многие чиновники готовы делать то, за что им заплатят извне, а многие граждане готовы заплатить чиновнику, чтобы "обойти" закон.

2. Бюджетный процесс и коррупция.
Одним из центральных властных процессов является бюджетный процесс, включающий его подготовку, принятие и исполнение. Существенной особенностью бюджетного процесса является его цикличность, ежегодная повторяемость. Другим циклическим властным процессом являются выборы. Но во втором случае мы имеем, большую длительность цикла, к тому же исполнительная власть в России имеет тенденцию сдвигать сроки выборов на удобное для себя время. Кроме того, в выборах по определению есть победители и побежденные, тогда как от принятия хорошего, сбалансированного бюджета выигрывают практически все жители данного города, региона или страны.
Однако именно в рамках бюджетного процесса открываются достаточно большие возможности для коррупции. Действительно, если выбор исполнителя тех или иных статей бюджетных расходов находится в руках чиновников, то возможностей для получения "отката" от заинтересованных лиц или фирм оказывается более чем достаточно. В законах "Об основах бюджетного процесса" выделяют пять основных стадий бюджетного процесса. Это подготовка проекта бюджета исполнительным органом власти; его обсуждение в представительном органе власти (принятие в первом чтении); внесение поправок к принятому за основу проекту, проведение второго чтения; принятие бюджета в целом в третьем чтении; его опубликование и вступление в силу106. Однако этим не отражены все стадии реального бюджетного процесса, а именно, упущены этапы подготовки планов-прогнозов развития территории, а также самого процесса исполнения бюджета. Эти этапы относятся к числу функций административного управления, но при этом, по оценкам экспертов, в реальности на каждой из данных стадий имеются возможности "корректировок" соотношения расходов в пользу тех или иных интересов. Это важно подчеркнуть для существа рассматриваемого вопроса потому, что ни при каких условиях административное управление не может превращаться в управление налогоплательщиками, поскольку это первый шаг к закладыванию известной коррупционности.
Особенность бюджетных решений заключается в их многокритериальности - зачастую все интересы не удовлетворить в силу ограниченности ресурсов. А для многокритериальных задач не существует единственного оптимального решения, возможно, выработать множество эффективных решений, оцениваемых по разным критериям, и как следствие несравнимых рациональным способом. Поэтому любое бюджетное решение является политическим (то есть принимается на основе субъективных предпочтений) и должно быть отнесено к компетенции коллективного представительного органа власти. При этом, насколько бы тщательно не готовилось решение, прогноз будущего никогда не бывает точным и всегда остается риск, что эффект принимаемого решения будет не тот, на который рассчитывают. Следовательно, и ответственность за такие решения может брать на себя только тот, кто реально в конечном итоге что-то теряет или выигрывает от этого решения, - то есть граждане непосредственно или через представительный орган.
В последнее время все чаще звучат у политологов выводы о недостатках представительной демократии, состоящих в возможности искажения реально существующих интересов. Это подтверждается также и теорией общественного выбора. Ее сторонники создали модели, позволяющие понять, как процедуры голосования могут повлиять на результаты коллективного выбора. Во-первых, члены коллективного органа, уполномоченного принимать решения, могут обмениваться голосами по тем или иным вопросам ("депутатские резервные фонды" в Санкт-Петербурге - пример такого обмена). Во-вторых, руководство коллективного органа контролирует форму и последовательность вынесения на голосование тех или иных вопросов, тем самым влияя на результаты голосования. (Обвинения, звучавшие в СМИ, прогубернаторской группы председателя Законодательного Собрания Ю.Кравцова в "проталкивании" Устава Санкт-Петербурга, значительно "урезающего" полномочия исполнительной власти). И т.д.

3. Прозрачность бюджетного процесса как путь к предотвращению коррупции.
Итак, мы констатировали, что политический момент в бюджетном процессе вкрадывается и на стадию исполнения бюджета, если роспись расходов не является настолько прозрачной, в смысле детальной в данном контексте, что ее нельзя изменить путем "согласований", носящих коррупционный характер. Для предупреждения этого, статьей 36 российского Бюджетного кодекса провозглашен принцип гласности (имелось ли в виду прозрачности?), который, к сожалению, детально в законах не прописан и поэтому не регулирует практику как призван.
Так как употребленный нами термин "прозрачность", как перевод слова "transparency" является относительно новым применительно к описанию требований к бюджетному процессу, нам необходимо показать, что мы под ним подразумеваем, и это мы сделаем чуть далее.
Фиксация требования "прозрачности" бюджетного процесса происходит из опубликованного 16 апреля 1998 г. Международным валютным фондом так называемого Кодекса "финансовой прозрачности", содержащего рекомендации странам-членам МВФ по обеспечению фискальной прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. "Кодекс" - первый опыт международного масштаба по определению стандартов, применимых к любой бюджетной системе. Однако. хотя "Кодекс" МВФ представляет собой серьезное пособие, у него есть свои особенности, он адресован прежде всего правительствам и ограничен рамками финансовой политики и в незначительной степени направлен на совершенствование бюджетного процесса на основе эффективного участия законодателей и общественности. Исследования и разработки Международного проекта Центра по бюджетным и политическим приоритетам США, а также межрегиональной программы "Городские жители и власти - на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять" Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра "Стратегия" расширяют рамки "Кодекса" МВФ, основываясь на принципах общественного участия, а также отличаются уровнем детализации, количеством и техническими деталями стандартов.
Таким образом, опираясь на вышеизложенные разработки, мы вкладываем в понятие "прозрачности" бюджетного процесса следующие пять компонентов. Во-первых, законодательное закрепление распределения функций и ответственности, возможности общественного участия в бюджетном процессе. Во-вторых, реализация этих норм на практике. В-третьих, доступность (в т.ч. "понятность") бюджетной информации. В-четвертых, независимая проверка, анализ бюджетной информации (включая исполнение бюджета). И в-пятых, возможность влияния на бюджетный процесс (возможность вносить поправки в бюджет представителями общественности).
И действительно, профессионалам очевидно, что в настоящий момент в России недостаточно введения жестких требований к технологии бюджетного процесса. Поддерживающим фактором практики "прозрачности", а равно и ее эффектом становится общественное участие, являющееся контролирующим звеном планирования, перераспределения бюджетных расходов, а также исполнения бюджетов.
Насколько принцип "прозрачности" осуществляется на практике можно понять из анализа реализации государственного или муниципального заказа, используется ли при этом процедура открытого конкурса с ясными критериями определения победителя, или выбор подрядчика происходит келейно. Не случайно после реализации в Италии программы борьбы с коррупцией "Чистые руки", стоимость дорожных работ в среднем по стране снизилась на 20%.
Поэтому столь важным является принятия закона о бюджете депутатским корпусом, обладающим при этом и правом контроля за исполнением бюджета. Однако глубина проработки закона о бюджете существенно различается от региона к региону, от города к городу. Нередки еще случаи, когда в представляемы на утверждение депутатам материалах отсутствует адресность статей бюджетных расходов, их детальная проработка. В этих случаях возникают большие возможности для самодеятельности чиновников, и в решениях по распределению бюджетных средств определенную роль может играть и личная заинтересованность этих чиновников.
Если же, как это имеет место в Санкт-Петербурге, бюджет оказывается достаточно адресным и проработанным, администрация использует те или иные формы влияния на депутатов, и здесь субъектом коррупции депутатов может выступать сама исполнительная власть. Так называемая коллективная депутатская поправка к закону о бюджету, по сути, сводится к возможности депутату лично определять направления расходования сумм в размере нескольких сотен тысяч долларов на территории своего округа в обмен на лояльность к предложенному администрацией проекту бюджета. Так как при этом степень финансирования предложений тех или иных депутатов находится исключительно в руках администрации, то появляется реальная возможность влияния на нелояльных губернатору депутатов.
Таким образом, контроль бюджетного процесса со стороны депутатов оказывается явно недостаточным. И снова в полный рост встает необходимость контроля со стороны структур гражданского общества.

4. Общественное участие и общественный контроль.
Если обратиться к причинам столь резкого роста коррупции в современной России, то можно указать, наряду с другими, и такую причину, как распад достаточно целостной системы партийно-государственного контроля, существовавшего в советское время. Хотя эта система, включающая в себя и подсистему "народного контроля", была в целом послушным инструментом у руководящей партийной номенклатуры, она все же позволяла достаточно жестко контролировать деятельность большинства чиновников, особенно низкого и среднего ранга. Сегодня остались лишь системы государственного ведомственного контроля, которых явно недостаточно. Отсутствие действенной системы общественного контроля действий власти является, таким образом, одним из факторов развития коррупции. И именно в этом направлении возможно участие ответственных сил российского общества, ставящих задачу предотвращение развития коррупции.
Хотя общепризнано, что народ - источник власти (ст.3 п.1 Конституции РФ) и непосредственно осуществляет власть (ст.3 п.2, ст.32 п.1 Конституции РФ), термин "общественное участие" продолжает оставаться неологизмом.
Что мы называем общественным участием? Общественное участие в бюджетном процессе - это непрерывный двунаправленный процесс взаимодействия между общественностью и органами власти, ответственными за подготовку, принятие и исполнение бюджета, включающий в себя меры, способствующие полному пониманию общественностью механизмов каждого этапа бюджетного процесса; полное информирование общественности о выработке приоритетов бюджетной политики, о продвижении разработки проекта бюджета, о ходе его принятия представительным органом, о внедрении проектов, планов, программ, о контроле за исполнением бюджета; активный сбор мнений представителей общественности, их восприятия предлагающихся бюджетных приоритетов, а также их предпочтений в отношении бюджетной политики по направлениям.1
"Общественное участие" и "паблик рилейшнз" не являются синонимами. Общественное участие - это запланированные усилия по вовлечению граждан в процесс принятия решения и предотвращение, либо разрешение конфликтов через взаимное двустороннее взаимодействие, в то время как связи с общественностью - это запланированные усилия влияния на общественное мнение.107

5. Общественное участие в России: нормативные основы и реальная практика.
Какие существуют законодательные предпосылки общественного участия в российской практике принятия политических решений?
Участие общественности в принятии решений определяется нормами, в которых предписывается привлечение к участию или право участвовать в разработке законов, нормативных актов, решений разного уровня. Такие нормы имеются в ряде законодательных актов, как, например:
1. ФЗ от 18 июля 1995 г. "О рекламе". Ст. 28 "... общественные организации ... привлекаются к разработке требований к рекламе, в том числе проектов законов и иных нормативных актов".
2. ФЗ "Об использовании атомной энергии" Ст. 14.
3. ФЗ от 9 января 1996 г. "О защите прав потребителей". Ст. 45.
4. ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О занятости населения в РФ". Ст.21.
5. ФЗ от 24 ноября 1995 г. "О социальной защите инвалидов в РФ". Ст. 33.
и др.
Можно привести примеры норм, предписывающих и регулирующих привлечение некоммерческих организаций к работе в государственных органах:
1. ФЗ от 26 мая 1995 г. "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений". Ст.5.
2. Постановление Правительства РФ от 28 октября 1995 г. № 1045 "О Госкомитете РФ по поддержке малого предпринимательства" "... В Госкомитете образуется коллегия, в состав которой могут входить представители общественных объединений".
3. Указ Президента РФ от 1 июля 1996 г. № 1009 "О федеральной Комиссии по рынку ценных бумаг". П.13.
4. Постановление Правительства РФ от 31 декабря 1995 г. № 1304 "О совершенствовании деятельности координационных и консультативных органов, создаваемых при Правительстве РФ". П.2.
Некоторые законодательные и нормативные акты подразумевают общественный контроль за властью:
1. КЗОТ РФ. Ст. 248 Общественный контроль за соблюдением законодательства о труде "...осуществляется профессиональными союзами, а также общественными инспекторами и комиссиями соответствующего выборного профсоюзного органа".
2. ФЗ от 9 января 1996 г. "О радиационной безопасности населения". Ст.12 Общественный контроль за обеспечением радиационной безопасности.
3. ФЗ от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения". Ст 8. Участие общественных объединений в осуществлении мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения.
4. Постановление Правительства РФ от 26 августа 1995 г. №-838 "О поддержке общественного движения в защиту прав потребителей". П.1.
5. "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и другой алкогольной продукции". Ст.19 Общественный контроль за соблюдением настоящего Федерального закона.
и др.
Оценивая примеры вышеприведенного нормативного материала, можно сделать вывод, что, в юридические рамки общественного участия в принятии решений попадают наиболее напряженные сферы социальных отношений, а также, главным образом, касаются лишь отдельных видов некоммерческих организаций.
Действующее российское законодательство не содержит реальных юридических механизмов, предусматривающих участие общественности в бюджетном процессе в точно означенных процессуальных формах и с определенными правовыми последствиями. Как мы уже упоминали, в России провозглашен принцип гласности бюджетной системы, который означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решениям законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Этот принцип включает в себя обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного органа, либо между законодательным и исполнительным органом власти (ст.36 Бюджетного кодекса).
Вместе с тем, в ряде регионов России, в частности, в городах Карелии и Псковской области практикуется привлечение общественности к обсуждениям проекта бюджета, вносимого в представительный орган власти, а также отчета об исполнении бюджета. В Биробиджане апробируется механизм участия общественности в принятии решений органами власти, закрепленный Постановлением мэра - одной НКО создан Круглый стол, в котором участвуют все желающие НКО и на обсуждение которого выносятся проекты решений органов власти, непосредственно затрагивающих интересы населения. В Красноярске проводятся общественные слушания по первоочередным проблемам местного сообщества с последующей возможностью формирования целевых программ для решения выявленных проблем, работают "согласительные комиссии" с Ассоциациями предпринимателей, налогоплательщиков.
Зачем общественность включается в механизмы общественного участия? Казалось бы, отсутствуют юридически фиксированные возможности учета ее мнения. Для кого-то этот вопрос может прозвучать так же, как и вопрос "а зачем нам выборы?". Тем не менее, в понятие "участие" некоммерческие организации вкладывают совершенно разный смысл. И практика показала, что преимущественное значение в ходе общественного участия некоммерческие организации придают лоббистской деятельности.

6. Общественное участие и лоббирование своих интересов.
Понятие лоббирование можно определить как форму законного влияния (давления) на органы государственной власти представителей "организованных интересов" с целью принятия определенных политических решений108. Лоббисты стремятся к тому, чтобы представляемые ими интересы были в максимальной степени учтены в бюджете. Добиваясь этого, они могут либо способствовать скорейшему принятию бюджета, либо воспрепятствовать принятию бюджета, добившись возможности вносить поправки.
Можно задаться вопросом: а не является ли общественное участие лоббированием? Когда мы определяем лоббирование как деятельность в государственных органах и органах местного самоуправления представителей некоммерческих организаций, нацеленную на отстаивание и проведение в жизнь интересов отдельных социальных групп, мы можем утверждать, что оно является одной из форм общественного участия.
Лоббирование бюджета включает в себя: а) работу организаций по выработке приоритетов бюджета; б) подача поправок к бюджету; или в) участие в конкурсах на получение муниципальных грантов.
В России принято связывать лоббизм с коррупцией. Справедливости ради нужно отметить, что и за рубежом довольно распространены суждения, согласно которым лоббизм строится в основном на взятках и незаконных сделках. Однако лоббизм - явление многоплановое и неоднозначное. Торговлю ведь никто не будет осуждать лишь из-за того, что кто-то противозаконно торгует наркотиками. Лоббизм как таковой изначально не является чем-то противозаконным. Он естественен, поскольку естественны существование структурированного общества и наличие разных интересов у разных социальных групп.
Лоббизм, по сути, представляет собой одну из форм реализации конституционного права граждан - участвовать в управлении. Определенной правовой основой для участия в деятельности органов местного самоуправления являются нормативные акты, принятые на уровне субъектов РФ. Например, в Уставе Самарской области (Ст. 10) содержатся положения о том, что "граждане имеют право участвовать в управлении делами Самарской области как непосредственно, так и через представителей." В ст. 23 указано, что "Каждый вправе обращаться в органы государственной власти и органы местного самоуправления с заявлениями, жалобами и предложениями. Обращения граждан рассматриваются в срок до одного месяца, за исключением тех обращений, которые требуют дополнительного изучения и проверки. Сроки разрешения такого рода обращений могут быть продлены, но не более чем на один месяц с сообщением об этом лицу, подавшему предложение, жалобу".
Нам не удалось найти в Уставе Самарской области положения, как содержится, к примеру, в Уставе Тамбовской области (ст.19) "органы государственной власти и органы МСУ области обязаны регулярно информировать население о своей деятельности, положении дел в области и на соответствующих территориях МСУ". Или в ст.12 Устава Ростовской области указывается, что по вопросам, представляющим широкий общественный интерес, организуются общественные слушания. А в ст.8 Устава г.Ростов-на-Дону эти положения получают развитие: "Каждый член городского сообщества имеет право на участие в работе городской Думы ... в соответствии с Регламентом, ... , а также право принимать участие в публичных слушаниях, ... , при этом население города обеспечивается оперативной информацией о ходе и результатах обсуждения повестки дня Думы, позиции отдельных депутатов по этим вопросам и о принятых решениях."
К серьезному лоббированию готовы далеко не все организации. Коммерческие структуры в России преуспели в сфере лоббизма значительно больше, чем НКО. Это требует не только и не столько финансовых ресурсов, а навыков взаимодействия, обладание информацией о процессе принятия решений и существе вопросов. Например, участие в разработке Стратегического плана города, муниципального образования предполагает определенный профессионализм.
Вместе с тем, чем выше профессионализм взаимодействующих с органами власти, а также, чем выше прозрачность бюджетного процесса, тем меньше разрешающих возможностей для коррупции имеет система государственной власти.

7. Общественное участие в бюджетном процессе: опыт СПб центра "Стратегия".
Основываясь на предыдущем выводе, центр "Стратегия" строит свою программу "Городские жители и власти - на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять", которая направлена на развитие общественного участия в бюджетном процессе.
Программа реализуется центром с 1998 года и конкретная деятельность строится по следующим целевым направлениям:
* содействие оптимизации бюджетного процесса путем повышения его прозрачности и открытости;
* дальнейшее развитие участия в бюджетном процессе некоммерческих организаций;
* адаптация бюджетного кодекса МВФ;
* оценка прозрачности бюджетных процесов в регионах путем применения соответствующей шкалы, разработанной в соответствии с рекомендациями Кодекса.
В этих рамках в Санкт-Петербурге с сентября 1999 г. осуществляется ниже перечисленная деятельность.
1. Центр "Стратегия" инициировал проведение общественных слушаний по бюджету в Законодательном собрании, откуда дважды был получен отрицательный ответ - вначале от Комитета по бюджету ЗС, в дальнейшем - от имени и.о. Председателя ЗС (Никешина) на основании нецелесообразности. Тем не менее мы продолжили работу с отделом по связям с общественностью (Шапошникова, Зайцев), который готов организовать слушания, но, по всей вероятности, по уже принятому бюджету.
2. Во время обсуждения вопросов бюджетного процесса в Санкт-Петербурге в рамках проекта в прошлом году неоднократно поднималась тема законодательного обеспечения прав жителей на "вмешательство" в бюджетный процесс и более полное их информирование об этом процессе. Экспертом проекта Б.Л.Вишневским были сформулированы предложения по законодательным инициативам в области бюджетного процесса, которые напечатаны в третьей брошюре по Санкт-Петербургу109 (с.26-27). Так появилась еще одно направление нашей работы - анализ законодательства в части гарантий учета мнения (интересов) граждан при принятии составлении бюджета Санкт-Петербурга. Как оказалось, проект закона по этой тематике (напрямую не касающийся бюджетного процесса, но делающий существенный шаг в данном направлении) разрабатывался не только Б.Л.Вишневским с коллегами, но и А.И.Худяковым, который представляет свои взгляды в данном сборнике.
3. Результатом начала работы по адаптации разработанного в Международном валютном фонде "Кодекса бюджетного процесса" к российским условиям с использованием "Шкалы оценки прозрачности" Международного проекта Центра по бюджетным и политическим приоритетам (Вашингтон) явился проект российской шкалы прозрачности, находящийся в настоящее время на экспертизе у региональных экспертов с целью сведения в единую окончательную версию для последующей оценки прозрачности бюджетных процессов.
4. Для повышения уровня понимания данных бюджетного анализа, а также увеличения способности участия в приоритизации и контроле за исполнением было подготовлено к печати пособие по участию в бюджетном процессе, ориентированное на некоммерческие организации и органы местного самоуправления.
5. С целями ознакомления участников с азами бюджетного процесса, информирования о данных анализа проекта бюджета-2000 экспертами, а также создания мотивации для обеспечения прозрачности бюджета 22 октября, 3 декабря, 19 января (совместно с Центром поддержки некоммерческих организаций) и 4 февраля состоялись однодневные семинары для лидеров НКО города.
6. 8-13 ноября и 6-11 марта в рамках образовательного модуля программы были проведены интенсивные тренинги для региональных экспертов и последующих мультипликаторов проекта в регионах.
7. Разработаны Рекомендации по анализу бюджета и бюджетного процесса для региональных групп, которые обобщают как накопленный опыт за первый год реализации проекта, так и комментарии региональных экспертов, позволяющие опираться на специфику территориального развития.
8. Аналогичная работа ведется центром "Стратегия" в городах: Петрозаводске, Мурманске, Пскове, Великих Луках, Самаре, Новосибирске, Южно-Сахалинске.
Подробнее с программой "Городские жители и власти - на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять" можно познакомиться на сайте "Стратегии" в Интернет: http://strategy.spb.osi.ru



В.В.Орешников

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА,
КАК СРЕДСТВО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
1. Коррупция - использование должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей в целях личного обогащения. Это довольно широкое понятие, которое включает в себя не только коррупцию в органах государственной власти, но и коррупцию в любых органах управления и самоуправления. Коррупция возможна всегда, когда имеются неравноправные отношения и возможность личной продажи предоставления благ. Часто понятие коррупции сужают до коррупции органов государственной власти, что действительно является наиболее опасным видом коррупции, но сегодня, в условиях отсутствия действенного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, коррупция депутатов муниципальных советов и должностных лиц органов местного самоуправления является очень серьезной проблемой.
Коррупция в органах государственной власти является характеристическим показателем, отражающим уровень коррумпированности общества в целом, поскольку имеющейся там объем властных полномочий создает наилучшие условия для конвертации имеющихся возможностей в личное состояние. Кроме того, коррупция в органах государственной власти содействует коррупции в других органах управления, поскольку государственная власть - это власть публичная, а потому является примером для других видов власти.
Наиболее удобным объектом коррупции является государственный бюджет, поскольку он позволяет обогащаться непосредственно, путем присвоения бюджетных денег, или опосредованно, путем получения благ от организаций, которым эти деньги выделяются. Поэтому законодательство всех стран запрещает бесконтрольное использование бюджетных средств и получение чиновником взяток за предоставление преференций третьему лицу. В частности, Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ в пункте 8 статьи 11 устанавливает, что государственный служащий не вправе получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию.
2. Еще более строго ограничено использование бюджетных средств законодательством Российской Федерации и Санкт-Петербурга. Оно осуществляется исключительно в соответствии с законодательно определенным бюджетным процессом, который представляет собой регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.
С 1 января 2000 года в Российской Федерации начал действовать Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.98 N 145-ФЗ, который устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Помимо Бюджетного кодекса бюджетный процесс регулируется Федеральным законом о Федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, Законами Российской Федерации "О бюджетной классификации Российской Федерации" от 15.08.96 N 115-ФЗ, "О Бюджете развития Российской Федерации" от 26.11.98 N 181-ФЗ, а также Законом Российской Федерации "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" от 09.07.99 N 159-ФЗ.
Бюджетный кодекс Российской Федерации состоит из следующих разделов: общие положения, бюджетное устройство Российской Федерации, доходы бюджетов, расходы бюджетов, сбалансированность бюджетов, участники бюджетного процесса, составление проектов бюджетов, рассмотрение и утверждение бюджетов, исполнение бюджетов, государственный и муниципальный финансовый контроль, ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, заключительные положения. В соответствии с бюджетным кодексом неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю следующих мер принуждения: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени;
Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.
В Санкт-Петербурге бюджетный процесс регулируется следующими Законами Санкт-Петербурга: "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге" от 05.01.96 N 155-26, "О порядке внесения, рассмотрения и принятия закона Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга" от 18.09.98 N 200-39, "О контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" от 26.05.95 N 57-8, "О порядке представления, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета Санкт-Петербурга" от 07.05.99 N 94-17. Закон Санкт-Петербурга "О контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" регламентирует контроль со стороны независимого от Администрации Санкт-Петербурга органа - Контрольно-счетной палаты - за процессом исполнения бюджета Санкт-Петербурга на текущий финансовый год.
Из сказанного видно, что бюджетный процесс регламентируется довольно жестко, но все равно, распорядитель финансовых средств имеет возможность смухлевать и получить "свой процент". Поэтому законодательство предусматривает разделение процессов составления и принятия бюджета, исполнения бюджета, утверждение отчета об исполнении бюджета между различными ветвями государственной власти. Принятие бюджета и утверждение отчета об исполнении бюджета - прерогатива законодательной власти, а исполнение бюджета - исполнительной.
К сожалению, процесс составления бюджета отнесен к прерогативе исполнительной власти, что приводит к появлению возможности у исполнительной власти включить в бюджет нужные только руководителям администрации расходы. Поскольку исполнение бюджета находится тоже в руках исполнительной власти, то такие статьи исполняются в первую очередь и "надлежащим образом". Часто такие статьи можно было "определить" по большому количеству нулей в графе сумма, но в последнее время умные администраторы стали ставить в такие статьи вместо нулей случайные цифры. Другой вариант сокрытия необходимых администрации расходов - наличие крупных по объему финансирования статей без дополнительной расшифровки этих расходов. Подобные статьи в бюджете 2000 года сосредоточены в комитетах финансов и по благоустройству и дорожному хозяйству:
расходы на погашение кредита, полученных под поручительство Администрации Санкт-Петербурга, исполнение гарантий Санкт-Петербурга и процентов по ним - 1397,89 млн. руб. (4,1% расходов бюджета);
расходы на ликвидацию последствий аварии на Кировско-Выборгской линии метрополитена - 1256 млн. руб. (3,7%);
расходы на погашение кредиторской задолженности по территориальному дорожному фонду Санкт-Петербурга - 1 070 млн. руб. (3,1 %);
капитальное строительство объектов благоустройства - 830 млн. руб. (2,4%);
текущее содержание дорог - 585 млн. руб. (1,7%).
Кроме того, аналогичные нерасшифрованные статьи присутствуют в комитетах по содержанию жилищного фонда, по транспорту и по энергетике и инженерному обеспечению:
расходы на содержание и ремонт жилищного фонда - 1540,23 млн. руб. (4,5% расходов бюджета), из них на оплату труда госслужащих - 672,54 млн. руб., обеспечение их рабочих мест - 183,37 млн. руб., командировки, транспорт и связь для госслужащих - 30,44 млн. руб., прочие текущие расходы на закупки товаров и оплату услуг - 585,04 млн. руб., а собственно на капитальный ремонт - 68,96 млн. руб. (4,5% от объема статьи);
возмещение разницы в тарифах на теплоэнергию, отпускаемую ГП "ТЭК Санкт-Петербурга" для отопления жилых домов - 553,8 млн. руб. (1,7%);
возмещение разницы в тарифах на теплоэнергию, отпускаемую ОАО "Ленэнерго" для отопления жилых домов - 540,192 млн. руб. (1,6%);
расходы на содержание жилищного фонда в связи предоставлением льгот по оплате за коммунальные услуги - 502,909 млн. руб. (1,5%);
расходы на покрытие убытков теплоснабжающих организаций - 340,9 млн. руб. (1,0%);
компенсация убытков от перевозки пассажиров на метрополитене по регулируемому тарифу - 618,455 млн. руб. (1,8%);
компенсация убытков от перевозки пассажиров, в том числе за бесплатный проезд пенсионеров на пригородных маршрутах в период с 01.05.2000 до 31.10.2000, автобусным транспортом по регулируемому тарифу - 329,685 млн. руб. (1,0%);
компенсация убытков от перевозки пассажиров наземным электротранспортом по регулируемому тарифу - 329,685 млн. руб. (1,0%);
расходы на капитальное вложения по отрасли "Транспорт" на погашение убытков ОАО "Метрострой" от курсовой разницы по кредиту, привлеченному на строительству правобережной линии Петербургского метрополитена, в соответствии с АПКВ - 300,0 млн. руб. (какая круглая цифра).
Если учесть, что в бюджете есть четкая строка "Расходы на реализацию целевой программы "Стабилизация и развитие наземного пассажирского транспорта Санкт-Петербурга" в соответствии с АПКВ", то становится непонятным, почему и эти строки не имеют точной расшифровки. Было бы правильным, если бы все целевые статьи бюджета, объемом более 0,5% расходной части бюджета имели бы сметные расшифровки или бы включались в бюджет только на основании целевых программ.
3. Особый разговор - средства бюджета, распределяемый депутатом Законодательного собрания Санкт-Петербурга. Во-первых, это небольшой объем (0,04 - 0,07% расходов бюджета на одного депутата), во-вторых, имеется серьезные ограничения их использования: только по направлениям, указанным в Законе Санкт-Петербурга "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге", и под контролем главных распорядителей средств бюджета Санкт-Петербурга - органов исполнительной власти, а в-третьих, сегодня это единственный источник "латания дыр" в решении социально-экономических вопросов - депутат ближе к избирателям, чем чиновник исполнительной власти.
По закону Санкт-Петербурга "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге" депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга вправе представлять предложения о расходовании средств бюджета Санкт-Петербурга по следующим направлениям:
проведение Администрацией Санкт-Петербурга общегородских мероприятий по оказанию социальной помощи отдельным категориям граждан;
выделение средств организациям, финансируемым за счет средств бюджета Санкт-Петербурга;
финансирование за счет средств бюджета Санкт-Петербурга не завершенных строительством объектов адресной программы капитальных вложений;
выделение средств на капитальный ремонт государственного жилищного фонда;
оказание финансовой помощи учреждениям образования, культуры, науки, здравоохранения, архивным учреждениям, финансируемым из федерального бюджета, в целях проведения капитального и текущего ремонта занимаемых помещений;
оказание целевой финансовой помощи общественным объединениям для проведения общегородских мероприятий по поддержке отдельных категорий социально незащищенных граждан Санкт-Петербурга (ветеранов, лиц, награжденных медалью "За оборону Ленинграда", лиц, награжденных знаком "Жителю блокадного Ленинграда", инвалидов, детей-сирот); для проведения мероприятий по антинаркотической пропаганде; для социальной реабилитации лиц, освобожденных из мест лишения свободы; для финансирования мероприятий, проводимых творческими союзами; для проведения мероприятий в сфере культуры;
участие в финансировании международных, всероссийских и городских конференций, фестивалей и конкурсов;
направление средств в фонд финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований.
Предложения по направлениям расходования средств не должны устанавливать точное наименование закупаемых товаров (работ, услуг), а также определять поставщиков данных товаров (работ, услуг).
Учитывая, что исполнение этих статей бюджета лежит на Администрации Санкт-Петербурга, то использовать эти средства в личных целях возможно исключительно по сговору с исполнительной властью. Все известные примеры "неудачного" распределения бюджетных средств были связаны с резервным фондом 1995 - 1996 годов, то есть до введения в действие 27 ноября 1996 Закона "О резервном фонде бюджета Санкт-Петербурга", который, после принятия известного судебного решения был внесен в Закон Санкт-Петербурга "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге" Законом Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге" от 27 мая 1998 года № 152-50. Вообще, судебное решение об отмене резервного фонда бюджета Санкт-Петербурга, распределяемого депутатами Законодательного собрания Санкт-Петербурга, привело только к тому, что в приложениях к Закону Санкт-Петербурга перестали фиксировать как депутат распределяет свой бюджетный фонд. Это скорее содействует коррупции, чем противодействует ей.
В целях предотвращения коррупции составление бюджета следует отнести в ведение органа, независимого от исполнительной власти. Естественно, что такой бюджет будет формироваться на основании мотивированных предложений комитетов Администрации Санкт-Петербурга - главных распорядителей бюджета, но не самой Администрацией Санкт-Петербурга. Для профессионального составления бюджета и улучшения контроля представительной власти за его исполнением функцию составления бюджета разумно поручить Контрольно-счетной палате.
В соответствии со статьей 2 Закона Санкт-Петербурга "О контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" основными задачами Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга (далее -КСП) являются:
- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей городского бюджета и расходованием средств городских внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению городской администрацией Санкт-Петербурга;
- оценка эффективности и целесообразности расходования государственных финансовых ресурсов и использования государственной собственности Санкт-Петербурга органами государственной власти, государственными предприятиями, учреждениями и организациями, получающими средства из городского бюджета, имеющими право пользования городской собственностью, налоговые или иные льготы;
- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов городского бюджета и смет городских внебюджетных фондов;
- финансовая экспертиза проектов законов Санкт-Петербурга, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств городского бюджета, или влияющих на формирование и исполнение городского бюджета и смет городских внебюджетных фондов;
- анализ выявленных отклонений от установленных показателей городского бюджета и смет городских внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
- контроль финансовой деятельности городской администрации Санкт-Петербурга, в том числе контроль за реализацией принимаемых Собранием законов о бюджете и финансах;
- подготовка проектов нормативных актов по вопросам ведения КСП;
- ежемесячное представление Собранию информации о ходе исполнения городского бюджета и результатах контрольных мероприятий.
Поскольку в соответствии со статьей 1 этого закона КСП является структурным подразделением Законодательного собрания Санкт-Петербурга, то дополнение этих функций еще одной: сбор, анализ и обработка предложений распорядителей бюджетных средств, а также составление на их основе проекта бюджета на следующий финансовый год - позволило бы вывести функцию составления проекта бюджета из-под исполнительной власти. К сожалению, это противоречит бюджетному кодексу Российской Федерации, который поручает функцию составления проекта бюджета органам исполнительной власти (ст. 154). Но сегодня в Санкт-Петербурге Комитет финансов сам предложил бюджетно-финансовому комитету Законодательного собрания Санкт-Петербурга участвовать в подготовке проекта городского бюджета на 2001 год.
В целом следует признать, что введение законодательного регулирования бюджетного процесса в 1996 - 1999 годах, существенно уменьшило по сравнению с 1993 - 1996 годами возможности для нецелевого использования бюджетных средств.
4. В заключение хочу остановиться на экономической классификации статей бюджета, поскольку это связано с рассматриваемой темой.
Экономическая классификация расходов бюджета - группировка расходов бюджета по их экономическому содержанию. Она определяет правила использования выделенных средств и отчетность за полученные бюджетные средства.
Наиболее бесконтрольная экономическая статья экономической классификации является статья 130100 "Субсидии и субвенции". Поэтому статья 78 Бюджетного Кодекса Российской Федерации устанавливает, что предоставление субсидий и субвенций юридическим лицам, которые не являются государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями, а также гражданам-предпринимателям допускается:
из федерального бюджета - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами и федеральными законами, на условиях и в порядке, которые особо определены федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
из бюджетов субъектов Российской Федерации - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов Российской Федерации, на условиях и в порядке, которые особо определены законами субъектов Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год;
из местных бюджетов - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов Российской Федерации и решениями представительных органов местного самоуправления, на условиях и в порядке, которые особо определены правовыми актами органов местного самоуправления.
В случаях их нецелевого использования в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти, а также в случаях их неиспользования в установленные сроки выданные ранее субсидии и субвенции подлежат возврату в соответствующий бюджет.
* * *
Таким образом, хотя бюджет и является наиболее привлекательным объектом для коррупции, законодательство Российской Федерации и Санкт-Петербурга существенно снижает возможности для нецелевого использования бюджетных средств. Конечно, без действенного контроля за деятельностью органов государственной власти со стороны заинтересованных структур гражданского общества, одними законодательными действиями и с помощью внутренней борьбы в органах власти и управления решить проблему коррупции невозможно, поскольку и сам законодатель не всегда заинтересован в решении этой проблемы. Самым действенным инструментом борьбы с коррупцией является общедоступность информации о деятельности органов управления и прозрачность финансовых потоков. Частью такой системы государственно-общественных отношений является открытость информации на всех этапах бюджетного процесса.





А. Г. Орлов.

ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ В СОВРЕМЕННОЙ И
ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ

России грозит опасность превратиться в криминально-синдикалистское государство: т. е. государство, которое состоит из бандитов, коррумпированных государственных чиновников и нечестных бизнесменов, продолжающих накапливать огромные богатства, поощряя и используя коррупцию, которая поразила все сферы экономической и политической жизни современной России. Коррумпированные чиновники всех уровней тесно связаны с криминальными структурами и бизнесом, ставя перед собой цели обогащения, выживания и завоевания власти, угрожают подорвать основы общества.
Одним из основных условий развития в сторону демократического общества является развитие социальной и рыночной экономики, основанной на господстве права, с едиными правилами ведения бизнеса и развитие всех форм местного самоуправления, которое является основой и важнейшим признаком демократического государства.
Местное самоуправление делает возможным приблизить к каждому гражданину и сделать эффективным управление. Если семья - основа общества, то местное самоуправление - основа государства и главный фактор его живучести и стабильности. В соответствии с "Европейской хартией местного самоуправления", которую ратифицировала Россия, под ним понимается право и действительная способность местного самоуправления контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел. Таким образом, это должна быть власть, которая наиболее приближена к гражданам. Для того, чтобы осуществлять свои функции, естественно, местное самоуправление должно обладать достаточными ресурсами. В своем выступлении я бы хотел остановиться на вопросах формирования местных бюджетов в современной России и сравнить их с формированием местного бюджета в царской России, а также обратить ваше внимание на то, что местное самоуправление без достаточного финансирования само по себе является источником коррупции.
И так, в соответствии с Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 27.09.97 г. доходная часть местных бюджетов состоит из местных доходов и поступлений от регулирующих доходов, финансовой помощи в различных формах, средств фонда финансовой поддержки, средств по взаимным расчетам.
К собственным доходам относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе.
Местные налоги и сборы устанавливаются федеральными законами, и с ними все ясно.
К другим собственным доходам местных бюджетов относятся:
- доходы от приватизации и реализации муниципального имущества
-10% доходов от приватизации гос. имущества, находящегося на территории муниципального образования. Так как процесс приватизации завершился, то говорить о реальных поступлениях не приходится;
- доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель (не очень много имущества);
- платежи за пользование недрами и природными ресурсами (до сих пор нет механизма?);
- доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей / доходов нет;
- штрафы, подлежащие перечислению в местный бюджет;
- государственная пошлина;
- не менее 50% налога на имущество предприятий и организаций;
- подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.
Как видно, не густо. Приватизация прошла, имущества нет, налоги не платятся, и трудно говорить о каких-либо доходах.
Также к собственным доходам относятся доли федеральных налогов:
- часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по убытку РФ; (зарплаты низкие, налоги крайне маленькие).
- часть налога на прибыль организаций (не менее 5% в среднем по субъекту РФ (прибыли нет).
- часть налога на НДС по товарам отечественного производства (за исключением драг. металлов и драг. камней из Гос. фонда драг. металлов и драг. камней) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ.
- часть акцизов на спирт, водку, ликеро-водочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ.
- часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральное сырье, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% по субъекту РФ.
О размерах минимальных долей федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе говорить и совсем не приходится.
Эти доли рассчитываются по фактическим данным базового года.
Как видно из вышеперечисленного, законодательно на том место и оставили для местного самоуправления.
Даже хотелось бы обратить ваше внимание на полномочия органов местного самоуправления по формированию местных бюджетов.
Они имеют право:
- устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами;
- принимать решение об установлении или отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в порядок его уплаты;
- вправе получать налоги с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены вне территории данного муниципального образования;
- население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования.
Хотелось бы услышать от коллег, кто непосредственно занимается формированием и исполнением местного бюджета, мнения реальной картины получения доходов. Я не буду останавливаться на вопросе, касающемся расходной части местных бюджетов в современной России, а перейду к теме: откуда брали деньги местные власти в царской России. В конце XIX- начале XX века городские доходы складывались из "обыкновенных" и "чрезвычайных".
Обыкновенные налоги состояли из доходов от городских недвижимых имуществ и некоторых налоговых сборов, основными из которых были: оценочный налог с недвижимых имуществ и торгово-промышленные сборы. Оценочный налог взимался со всей недвижимости, от него освобождались только имущества, принадлежащие царскому двору, здания казенных, учебных и благотворительных учреждений, бездоходные церковные имущества, земли и сооружения железных дорог. Оценочный сбор не мог превышать 1% стоимости или 10% чистого дохода с недвижимого имущества. Конкретный размер налога устанавливали городские думы.
Главными налогами, которыми облагалась торговля и промышленность, были сборы с документов (купеческих свидетельств 1-й и 2-й гильдий, свидетельств на билеты мелочного торга, приказчичьих свидетельств 1-го и 2-го классов, промысловых свидетельств, питейных патентов) и с трактирного промысла (к последнему также были причислены постоялые дворы, съестные лавки, чайные и др.).
Размер сбора с документов в пользу города ограничивался определенным процентом от казенного налога. Величина сбора с трактирных заведений никакими нормами не регулировалась, она определялась самими думами. В доходах некоторых городов этот сбор занимал заметное место, составлял иногда 10-14% от общей суммы налогов. Кроме того, существовал налог с наемной платы за помещения торгово-промышленных предприятий, включая банки и банкирские дела и ряд специальных налогов с предпринимателей (извозчиков, биржевых маклеров, браковщиков и пр.).
Важным источником дохода служили недвижимые имущества, находившиеся в собственности города. Прежде всего это внутригородская земля, сдаваемая в аренду под различные виды построек или склады, и пригородные земли, сдаваемые под дачи, сады, огороды, выпас скота. Сюда также относились принадлежащие городам здания и сооружения, нанимавшиеся арендаторами за соответствующую плату.
Так, Сенной рынок, построенный городской управой Санкт-Петербурга, ежегодно давал в городскую кассу около четверти миллиона рублей. Помимо того, местным властям дозволялось на свое усмотрение устанавливать и взимать плату за использование находящихся в общественном владении площадей, улиц, рек, каналов, прудов в черте города для торговли, стоянок экипажей, устройства купален, лодочных причалов и т. д.
К чрезвычайным доходам в городском бюджете были отнесены займы, поступления от продажи городских имуществ, от казны и земства, из недоимок прошлых лет, прибыль от городских общественных банков. Средства из Государственного казначейства давались в качестве возмещения расходов общественного управления на расквартирования войск, содержание полиции, тюрем, пожарной команды. Эти суммы были незначительны и обычно не покрывали расходов города на указанные цели.
Несмотря на заметный рост городских бюджетов к началу XX века доходы, извлекаемые из стабильных источников, оставались недостаточными не только для капиталоемких дел (прокладка водопровода, канализации и т. д.), но и для удовлетворения текущих нужд городского хозяйства. В таких условиях городские власти прибегали к кредитам. Источники получения кредитов были весьма ограничены. Основная задолженность российских городов приходилась на облигационные займы, меньшую часть составляли долги земельным и городским банкам.
Таким образом, если сравнивать возможности местного самоуправления в царской России с финансовыми возможностями местного самоуправления в современной России, то предпочтение должно отдать царской России.
Все же необходимо отметить, что принятие Закона о финансовых основах местного самоуправления оказало положительное влияние на развитие системы. Однако Налоговый кодекс лишает местное самоуправление большей части собственных доходов. Количество местных налогов сокращено до пяти, в них не попался налог с продаж, на который приходилось около 60% поступлений от местных налогов. Местное самоуправление становится заложником налоговой политики региона. Принимая во внимание то, что Федеральный бюджет трещит по швам, то местное самоуправление постоянно влияет на прочие хронической финансово-бюджетной недостаточности. Федеральная и региональная власти законодательно устанавливают ущербность местных бюджетов. Нигде нет фондов финансовой поддержки муниципальных образований, нигде нет прозрачных процедур перераспределения средств. Регионы не желают делиться властью с местным самоуправлением. Власть имеет смысл только при наличии финансовой основы, если ее нет, то это не власть, а фикция, обман населения. Если на территории муниципального образования нет налогооблагаемой базы, люди получают нищенскую зарплату, никто не занимается хозяйственной деятельностью, то на какие средства будет существовать такое образование?
Далее я бы хотел познакомить уважаемых коллег с общей концепцией правительства Германии в области приватизации.
"Политической целью приватизации является изменение и улучшение отношений между государством и экономикой, равно как и укрепление позиций правительств и рынков, улучшение конкуренции в рамках национальной экономики и эффективности предприятий, усиление национальных рынков капитала и широкое распределение собственности среди предпринимателей". Д-р юр. наук Herbert Biener.
В социальной рыночной экономике ведущая роль принципиально принадлежит частной инициативе и частной собственности, государственной же компетенции и государственной собственности принадлежит лишь вспомогательная роль (принцип субсидиарности).
Частная собственность и частнохозяйственная деятельность, управляемые и контролируемые рынком и конкуренцией, наилучшим образом обеспечивают экономическую свободу, эффективность и приспособляемость к изменяющимся рыночным условиям и вместе с тем благосостояние и социальную уверенность граждан. Если возникает необходимость регулирующего влияния со стороны общества на рынок, оно оказывается посредством выравнивающих и поддерживающих инструментов политики государства в области социального обеспечения, на рынке труда и структурной политики, а не посредством предпринимательской деятельности государства.
Для политики в области государственной долевой собственности:
- государству следует воздерживаться от предпринимательской деятельности в таких областях, где соответствующие задачи могут решаться посредством частной инициативы должным образом и без ущемления государственных интересов;
- в условиях тяжелого налогового бремени и высокой задолженности государства оно не может накапливать имущество и использовать его в хозяйственной деятельности, подменяя тем самым отдельных граждан. Всюду, где только это оказывается возможным, частная собственность должна заменить государственную собственность.
Кроме того, Федеральное правительство в целях дальнейшей денационализации приняло следующие решения:
- приватизировать услуги, которые прежде находились в государственном ведении;
- шире привлекать частный капитал к совершенствованию социальной инфраструктуры;
- ограничить государственное вмешательство посредством ликвидации регулирования рынков;
- способствовать дебюрократизации посредством упрощения правовых и административных предписаний с целью ликвидации бюрократических препятствий предприятиям и гражданам.
Во всех странах процессы приватизации протекают под существенным влиянием политических и экономических факторов как результатов соответствующих финансовых и социальных условий, в которых эти страны находятся.
Цель - максимальное ограничение предпринимательской деятельности государства и сосредоточение на выполнении его главных задач.
Наряду с основной целью приватизация преследует ряд второстепенных задач, как:
- развитие и усиление инициативы предпринимателей;
- переодификация безличной государственной собственности и ее широкое распределение;
- участие рабочих и служащих в делах и имуществе предприятий;
- обогащение биржевого потенциала и укрепление финансового положения страны.
Приватизация дала государству серьезные финансовые поступления. Были получены значительные бюджетные доходы. Кроме того, федеральный бюджет был освобожден от требований предприятий предоставить денежные средства для финансирования их дальнейшего роста.
К предпосылкам хозяйственной деятельности в рамках рыночной экономики также относится возможность приобретения предприятиями и частными лицами права собственности на любое имущество, особенно на землю.
Рынок способен выполнять свои функции оптимального управления и распределения экономических ресурсов лишь в том случае, если существует противодействие монопольным структурам (картельное право) и обеспечивается транспарантность рынка (право конкуренции, защита интересов потребителей).



А.Л.Рогачевский

БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
И ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ КОРРУПЦИИ В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ

А. Вступительные замечания.
В настоящее время Ленинградская область (далее - ЛО) располагает целым рядом нормативных актов, посвящённых сбору налогов и иных обязательных платежей, формированию областного бюджета, хранению и использованию бюджетных средств. В последние годы в целях борьбы с коррупцией также приняты некоторые нормативные акты, позволяющие контролировать порядок доступа к бюджетным деньгам. И тем не менее современная нормативная база в указанной области нуждается в совершенствовании. В действующих ныне актах имеется ряд изъянов, которые оставляют "лазейки" для недобросовестных действий.
Ниже под углом зрения борьбы с коррупцией будут рассмотрены нормативные акты ЛО, посвящённые формированию и исполнению областного бюджета, в частности, закон ЛО "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ленинградской области" (далее - ЗБУ) от 26 марта 1996 г. (с последующими изменениями). Мы стремились прежде всего продемонстрировать "слабые места" областных нормативных актов.

Б. Замечания по отдельным этапам
формирования и исполнения бюджета Ленинградской области.

I. Составление бюджета.
Система нормативных актов, касающихся формирования бюджета, состоит прежде всего из ЗБУ, ежегодно принимаемых областных законов о бюджете ЛО, а также Порядка разработки, утверждения и контроля за реализацией региональных целевых программ в Ленинградской области, утв. постановлением Губернатора Ленинградской области от 22 декабря 1997 года N 516-пг (приложение).
Основной вопрос, представляющий важность с точки зрения противодействия коррупции уже на этапе составления областного бюджета, связан с возможным лоббированием интересов отдельных организаций и их групп в различных сферах бизнеса. Значимость этой проблемы применительно к бюджетному процессу неоднократно подчёркивалась в официальных документах.110 К сожалению, ни на федеральном, ни на областном уровне не существует каких-либо нормативных актов, которые регламентировали бы лоббистскую деятельность. П.3 ст. 17 ЗБУ говорит лишь о том, что "конкретный объем бюджетных ассигнований для осуществления расходов определяется при принятии закона или решения о бюджете на предстоящий финансовый год. При этом предложения представительного органа власти об увеличении объема ассигнований, по какой-либо статье расходов или включении новых статей должны содержать источники покрытия вновь образовавшихся расходов за счет изыскания новых доходных источников, перераспределения расходов". Сама по себе процедура выработки решений (в отличие от процедуры их принятия, которой посвящены ст.21-23 ЗБУ) в этой области никак не урегулирована. О ней молчат и Устав ЛО, и иные нормативные акты местного уровня. До некоторой степени "отслеживать" заинтересованные организации можно благодаря оговорке ст.23 ЗБУ, согласно которой "в рамках главных разделов функциональной классификации любой вид ассигнований на сумму, превышающую один миллиард рублей, должен быть указан отдельной строкой". Однако указанная оговорка не позволяет в должной мере контролировать лоббистские процессы как на этапе составления, так и на этапе рассмотрения бюджета. То же самое касается и разработки региональных целевых программ. Упомянутый "Порядок" (разделы 4-5 и приложение) предусматривает формальную схему разработки и утверждения заявок на включение того или иного мероприятия в целевую программу, но о влиянии каких-либо лоббистских групп в ней нет никаких упоминаний.
Сказанное в полной мере относится и к аккумуляции государственных средств в рамках бюджетных и внебюджетных фондов (см. ниже).

II. Аккумуляция бюджетных средств.
Помимо общих расходов по отдельным статьям бюджета областное законодательство предусматривает также формирование целевых бюджетных фондов. В настоящее время действует распоряжение губернатора ЛО "Об утверждении положений о целевых бюджетных фондах Ленинградской области" от 22 августа 1997 г. N 298-рг. Этим распоряжением утверждены однотипные положения о трёх целевых фондах: Фонде кредитных ресурсов для поддержки сельскохозяйственных предприятий, Фонде поддержки фермерских хозяйств, Фонде поддержки малого предпринимательства. Все три положения предусматривают возможность выделения средств на возвратной основе (в том числе по итогам конкурсов). В то же время допускается и выделение средств на безвозвратной основе по отдельным распоряжениям губернатора, перераспределение их по решению правительства ЛО. Все три положения предусматривают контроль лишь за целевым характером расходования средств (он возлагается на соответствующие комитеты Правительства ЛО). Однако какой-либо контроль извне за процедурой выработки решений о выделении бюджетных средств из указанных фондов (какие именно мероприятия включаются в программу, какие предприятия приглашаются администрацией ЛО для оказания маркетинговых услуг предпринимателям и т.п.) указанными актами не предусмотрен.

Помимо перечисленных бюджетных фондов, в ЛО создан также Внебюджетный экологический фонд Ленинградской области (положение о нём утверждено распоряжением губернатора ЛО от 22 августа 1997 года N 298-рг). Его основное назначение - "финансирование и кредитование областных программ, научно-технических проектов и научно-исследовательских работ, направленных на улучшение качества окружающей природной среды, а также обеспечение экологической безопасности населения". Формируется фонд главным образом за счёт отчислений предприятий и организаций, загрязняющих окружающую среду, штрафы за вредные выбросы и т.п. В то же время п. 8 Положения предусматривает, что "для обеспечения выполнения возложенных на него задач внебюджетный экологический фонд Ленинградской области в установленном порядке... осуществляет кредитные операции, выступает гарантом и может размещать свободные средства на депозитах банковских учреждений". Согласно п. 9, в число средств Фонда входят и доходы, полученные "в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств фонда в деятельности предприятий и иных юридических лиц, а также кредитов". Кроме того, п.11 говорит о "хозяйственной деятельности в целях приумножения средств фонда". По смыслу Положения, "установленный порядок", упомянутый в п.8, подразумевает лишь соблюдение формальных требований (письменная форма с соблюдением требуемых реквизитов и т.п.); выбор же конкретного банка, условий размещения депозитов и т.д. никак не предписаны. С одной стороны, вероятно, нелогично заранее связывать руководство фонда, который должен и самостоятельно зарабатывать денежные средства; с другой стороны, формулировки Положения оставляют место для субъективных решений, которые могут и не отвечать государственным интересам. В настоящее время не существует официально изданных нормативных актов, которые давали бы алгоритм действий для руководства Экологического фонда ЛО. Впрочем, низкая эффективность управления в принадлежащих государству финансовых институтах давно является наболевшей проблемой, которая отнюдь не ограничена рамками структур ЛО.
В дополнение к сказанному считаем целесообразным отметить, что целом ряде субъектов Федерации всякого рода внебюджетные фонды получили значительное распространение. Фактически они служат для аккумулирования средств, подконтрольных лишь узкому кругу высших должностных лиц местной администрации. Средства, поступающие в такие фонды, служат для поддержки "дружественных" администрации компаний, для финансирования предвыборных мероприятий и т.п., а инвесторы, вносящие средства в подобные фонды, получают разного рода налоговые льготы. Поэтому в известной мере следует отдать должное руководству ЛО, которое не пошло по этому пути (по крайней мере, официально).

III. Хранение государственных средств.
Хранение государственных средств привлекательно для любого коммерческого банка. Оно не только даёт возможность увеличить оборот банка, но и служит рекламой для партнёров и клиентов, свидетельствуя о надёжности кредитного учреждения. В этой связи немаловажен вопрос о надлежащем выборе банка для хранения государственных денег.
П.2 ст.16 ЗБУ гласит: "Учреждения Центрального банка Российской Федерации, муниципальные и коммерческие банки, определяемые правительством Ленинградской области, органами местного самоуправления и расположенные на территории Ленинградской области, ведут счета и являются кассирами соответствующих органов власти". Принципы, на которых основано избрание конкретного банка, в ЗБУ не раскрыты. Этот вопрос затронут в других нормативных актах ЛО, прежде всего в Положении об уполномоченной структуре правительства Ленинградской области (утв. постановлением губернатора ЛО от 17 марта 1997 года N 146-пг) и в постановлении Губернатора ЛО от 8 января 1997 года N 2/1-пг "Об уполномоченных банках правительства Ленинградской области" (с изменениями и дополнениями, внесенными постановлением Губернатора Ленинградской области от 26 февраля 1997 года N 120-пг).
При обращении к указанным источникам (особенно к первому из них) возникает целый ряд вопросов. П.1.4 Положения об уполномоченной структуре правительства ЛО гласит: "В целях обеспечения свободной конкуренции и гласности, имеющих целью выбор наиболее рациональных и эффективных способов использования ресурсов, по результатам проведения конкурсов должно приниматься решение об установлении не менее двух уполномоченных структур по каждому виду деятельности". Однако в тексте положения нет никаких правил, позволяющих исключить допуск к конкурсу "родственных" (в частности, аффилированных) структур. Это касается не только банков, но и иных организаций (см. ниже).
Никак не раскрыто и включённое в п.3.2 того же положения понятие "режим наибольшего благоприятствования", что также может порождать злоупотребления.
Оставляют место для субъективизма в принятии решений и иные статьи Положения. П.2.3 устанавливает, что "уполномоченная структура должна предпринимать все возможные меры по поддержанию имиджа Ленинградской области и защите ее интересов"; п.4.2 предусматривает, что лишение статуса уполномоченной структуры принимается конкурсной комиссией при однократном нарушении п.2.3. Ни законом, ни какими-либо иными нормативными актами понятие "имидж" не определено. Возможно, речь идёт о деловой репутации ЛО как юридического лица (в смысле п.7 ст. 152 Гражданского кодекса РФ), но это лишь толкование. Кроме того, комиссия вправе лишить организацию статуса уполномоченной структуры и при "нанесении ущерба интересам правительства Ленинградской области" и "при любых действиях, дискредитирующих статус уполномоченной структуры правительства Ленинградской области". Подобные формулировки, основанные на сугубо оценочных категориях, дают неограниченные возможности для произвола в отношении тех организаций, руководство которых стало "неугодным". В то же время формулировка п.4.3 представляет собою как бы оборотную сторону приведённых положений п.4.2. Она устанавливает, что "Правительство Ленинградской области вправе пересмотреть условия по созданию режима наибольшего благоприятствования для хозяйствующих субъектов, утративших статус уполномоченной структуры". Из текста следует, что даже если какая-либо организация (включая банк) обоснованно утратила статус уполномоченной, то это не обязательно влечёт утрату предоставленных льгот, а зависит от усмотрения сотрудников Правительства ЛО, готовящих соответствующие решения.
В обоих названных положениях обойдён молчанием вопрос о том, допускается ли обжалование принятых решений и если да, то в каком объёме (в отличие от сходного по содержанию общероссийского Положения об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд (пп.59-63), утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд").

IV. Расходование бюджетных средств.
Правовой основой для предоставления различных государственных заказов являются Постановление Губернатора ЛО "О введении конкурсной основы распределения ресурсов в Ленинградской области" (от 8 января 1997 года № 1/1-пг) и Положение о региональном заказе Ленинградской области (утв. постановлением Губернатора ЛО от 28 января 1997 года № 42-пг), а также уже упоминавшееся выше Положение об уполномоченной структуре правительства ЛО.
Положение о региональном заказе предусматривает две формы допуска к получению заказов от Правительства ЛО: конкурс и целевое размещение заказов. Положение предусматривает, что целевое размещение регионального заказа осуществляется исключительно в следующих случаях: а) при использовании регионального заказа для управления координацией деятельности предприятий внутри финансово-промышленных групп, в том числе региональных, а также подкрепления внешних договоров финансово-промышленных групп; б) при использовании регионального заказа для целевой поддержки отдельных предприятий, деятельность которых имеет приоритетное значение для Ленинградской области (пп.3.2.1, 3.2.2). При этом, если конкурсной процедуре посвящён самостоятельный нормативный акт (см. ниже), то принципы целевого размещения заказов никак не раскрыты и по существу исчерпываются двумя указанными положениями. Каким финансово-промышленным группам следует отдавать предпочтение, деятельность каких предприятий имеет "приоритетное" значение для региона (градообразующие предприятия? предприятия с большим числом занятых?) - всё это остаётся "белым пятном". Указанное обстоятельство не может не настораживать потенциальных инвесторов.
Что касается конкурсного размещения, то его порядок довольно подробно описан в названных положениях. Главным же документом, посвящённым этой теме, является Положение о процедуре проведения конкурсов по распределению ресурсов в Ленинградской области, утв. названным постановлением губернатора ЛО от 8 января 1997 года N 1/1-пг (приложение 2). Оно, к сожалению, не свободно от изъянов. Прежде всего бросается в глаза положение о том, что "организатором конкурса может быть областной заказчик либо любое юридическое или физическое лицо, уполномоченное Комиссией на организацию конкурса. В качестве организатора конкурса могут выступать специализированные на проведении конкурсов организации, а также предприятия, организации и учреждения независимо от форм собственности" (п.2.6). Каким образом определяется "уполномоченное лицо", подпадает ли это понятие под действие уже упоминавшегося Положения об уполномоченной структуре правительства Ленинградской области - документ не раскрывает. Одновременно анализируемое "Положение о процедуре..." предусматривает, что конкурсная комиссия "имеет право делегировать экспертному совету или консультационной организации часть своих полномочий по экспертизе любой документации, связанной с проведением конкурса" и что "организатор конкурса имеет право делегировать экспертному совету либо консультационной организации часть своих полномочий по разработке, распространению и экспертизе тендерной документации, а также привлекать к работе по подготовке конкурса специалистов проектных, научно-исследовательских, инженерно-изыскательских, консультационных и других организаций" (пп.2.5 и 2.9). В принципе ещё 18 марта 1997 г. было принято Положение о конкурсе на получение статуса уполномоченной консалтинговой структуры правительства Ленинградской области (утв. пост. Губернатора ЛО № 148-пг), которого мы ещё коснёмся ниже. Однако обязательность обращения к таким "уполномоченным" консультационным организациям в Положении о процедуре... юридически не закреплена.
Применительно к некоторым видам деятельности на областном уровне разработаны и приняты специальные нормативные акты, призванные упорядочить распределение региональных заказов. К ним относятся:
1. Областной закон "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции и продовольствия для нужд Ленинградской области (в региональный фонд)" от 3 июля 1995 года N 17-oз и Положение о конкурсной комиссии по размещению государственного заказа на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции и продовольствия для нужд учреждений социальной сферы, подведомственных Правительству Ленинградской области утверждённое распоряжением Правительства ЛО от 31 октября 1997 года N 1292-р (приложение 2);
2. Порядок подготовки конкурсов по поставкам продукции (товаров, работ и услуг) для государственных нужд в Ленинградской области, утверждённый постановлением Губернатора ЛО от 8 июля 1999 года N 224-пг (приложение 1);
3. Порядок аккредитации страховых компаний по страхованию строительных рисков при правительстве Ленинградской области утверждённый распоряжением губернатора ЛО от 25 марта 1997 года N 121-рг (приложение 1)
4. Положение о специализированной комиссии по организации конкурсов по распределению заказов на ремонт, реконструкцию, строительство, закупку материалов, оборудования и механизмов для дорожного хозяйства Ленинградской области (утв. постановлением Губернатора ЛО от 30 января 1998 года N 27-пг, приложение 1)
5. Положение о конкурсе на получение статуса уполномоченной лизинговой компании Правительства Ленинградской области, утв. постановлением Губернатора ЛО от 22 декабря 1997 года N 515-пг (приложение 1);
6. Положение о конкурсе на получение статуса уполномоченной консалтинговой структуры Правительства Ленинградской области в сфере малого предпринимательства (утв. постановлением Губернатора Ленинградской области от 30 июля 1997 года N 349-пг) и уже упоминавшееся Положение о конкурсе на получение статуса уполномоченной консалтинговой структуры правительства Ленинградской области (с изменениями на 6 декабря 1999 года) (утв. постановлением губернатора Ленинградской области от 18 марта 1997 года N 148-пг).
Перечисленные выше нормативные акты в целом однотипны и содержат алгоритм проведения конкурсов на право реализовывать товары, выполнять те или иные работы и оказывать услуги для администрации ЛО. Однако и в них отсутствует чёткий порядок, который на региональном уровне конкретизировал бы требование федерального законодательства о недопустимости занятия предпринимательской деятельностью для государственных служащих. Без введения чётких критериев (в отношении недопущения к конкурсам предприятий, в деятельности которых имеют прямую заинтересованность областные служащие и т.п.) невозможно эффективное противодействие коррупции в бюджетной сфере. Конечно, это проблема отнюдь не только региональная, но включение прямых предписаний такого рода в нормативные акты способствовало бы оздоровлению инвестиционного климата в ЛО.

V. Контроль за исполнением бюджета.
ЗБУ предусматривает двоякий контроль за исполнением бюджета: государственный и независимый. Постоянный государственный контроль возлагается на контрольно-счетную палату, которая в своей деятельности независима от финансового органа правительства Ленинградской области (п.2 ст.24). В соответствии с областным законом от 28 мая 1996 года "О контрольно-счетной палате Ленинградской области" ей предоставлены довольно обширные полномочия (ст.8). В то же время этот закон в известной мере декларативен, включённые в него положения описывают компетенцию и направления деятельности указанного органа лишь в общих чертах. В основном же работа палаты строится на основании инструкций председателя палаты (ст.7), что, как представляется, не даёт ей возможности достаточно эффективно осуществлять свои функции.
Помимо этого, контроль за исполнением бюджета возлагается на постоянную комиссию законодательного собрания Ленинградской области, представительного органа местного самоуправления, при которой по решению соответствующего представительного органа за счет средств собственного бюджета может быть создана контрольная группа из специалистов, независимая в своей деятельности от финансового органа правительства Ленинградской области, органа местного самоуправления. Финансовый орган правительства Ленинградской области, местного самоуправления ежемесячно предоставляет в постоянную комиссию необходимую информацию по состоянию бюджета и его исполнения (ст.20). Однако реальное применение указанной статьи представляется маловероятным - как в силу того, что средства на создание контрольной группы выделяются из бюджета самого создающего их органа, так и из-за отсутствия каких либо нормативных актов, конкретизирующих это положение.



Л.П.Романков

О КОРРУПЦИИ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

В данном контексте под коррупцией я буду понимать предоставление должностными лицами за деньги услуг, которые не полагаются по закону, или полагаются бесплатно.
Содержание статьи не означает, что коррупция в социальной сфере распространена повсеместно; однако описываются наиболее характерные и часто встречающиеся случаи.
Следует отметить, что и в советское время происходили те же самые коррупционные процессы в социальной сфере, но "незаконные услуги" предоставлялись как за деньги, так и "по блату", т.е. по знакомству (система дефицита предполагала построение сложных бартерных цепочек, в которых участвовали мясо и другие продукты, билеты в театр, импортная одежда, престижные книгоиздания, ковры и холодильники, билеты на самолет и т.п.).
С исчезновением товарного дефицита и обеднением многих слоев населения "блат" стал играть значительно меньшую роль, чем прямые денежные выплаты.

Образование
В средней школе, получающей явно недостаточные бюджетные средства как на зарплату преподавательскому составу, так и на ремонты и приобретение оборудования, был выработан целый ряд способов получения денег с родителей учеников, хотя формально образование является бесплатным:
- "Конкурс родителей-спонсоров". Прием детей в школу с хорошей репутацией осуществляется на деле не по конкурсу детских знаний, а по тому, сколько средств могут вложить в школу родители. Естественно, что средства эти никак не отражаются в документах и идут "черным налом" или услугами.
- Дополнительные платные занятия. Случается, что ученикам нарочно занижаются оценки, с тем, чтобы побудить родителей нанимать за отдельную плату репетиторов для своих детей - тех же самых учителей. Могут и прямо намекнуть, что без дополнительных занятий детям не получить удовлетворительные оценки.
- Существуют дополнительные платные занятия, которые "навязываются" ученикам (английский, русский, информатика) под тем предлогом, что школа имеет высокий уровень знаний, и дети не смогут в ней удержаться, если не будут заниматься дополнительно.
- Часто родители жалуются, что с них собирают деньги на компьютерные классы, но компьютеры в школе так и не появляются.
Комитет по образованию администрации Санкт-Петербурга был вынужден учредить специальную инспекцию для рассмотрения жалоб родителей на незаконные поборы в школах.
После всего этого говорить о принудительно-добровольных сборах денег на различные подарки и праздничные мероприятия уже кажется достаточно банальным.
Если школа получает непосредственно бюджетные деньги на различные работы и нанимает подрядчиков, то может иметь место "откат" - возврат определенного процента (как правило, 10-15%) средств наличными заказчику за право получить заказ.
То же самое происходит, если бюджетные деньги получает РУНО (районное управление народного образования), только с еще большим размахом. Организуются фальшивые тендеры с заранее известным результатом; отдав часть денег, подрядные организации выполняют работу с худшим качеством, от чего страдают школы.
Так, например, ко мне, как к депутату, обратилась администрация гимназии №92 Выборгского района. На выделенные из бюджета средства для ремонта кровли гимназии была выбрана районным территориальным управлением по конкурсу в качестве подрядной организации ЗАО "Новая эра". Администрация гимназии жалуется, что "ремонт был выполнен некачественно, в результате появилось множество протечек...". Несмотря на то, что по договору ЗАО давало гарантийный срок 7 лет, за устранение протечек ЗАО требует отдельной платы. Я получил объяснение от ЗАО, что протечки вызваны "чрезвычайными погодными условиями", однако трудно отделаться от мысли, что ЗАО было поставлено в необходимость жесткой экономии по вышеуказанным причинам.
Бывали случаи, когда для школ закупались продукты по цене в несколько раз дороже рыночной.
В качестве иллюстрации этого положения хочу процитировать отрывок из сообщения в газете "На Выборгской", №11, члена муниципального Совета № 13 Т.Харламовой :
"Одна из самых значимых проблем - питание детей в школах и садах. Как же нужно изощряться повару школьной столовой, чтобы приготовить завтрак на 4 руб,18 коп., когда столовая № 89, снабжающая школы района, привозит хлеб (акты от 10.03.99) по цене 4 руб.80 коп., батоны по 6 руб.20 коп., сахарный песок по 17.34, сливочное масло по 84 руб., куру по 42 руб. Таких цен нет в самом дорогом супермаркете!
Наша комиссия поднимала этот вопрос еще в октябре 1998 г., но поставщик остался тот же.
Уж кто выигрывает - не нам судить, но страдают дети!
Наша комиссия совместно с комиссией по здравоохранению провела проверку стоимости поставляемых столовой № 89 продуктов, акты направили губернатору города и в ГУВД."
На мой взгляд, максимально полезную роль в области контроля финансовых вопросов и расходования бюджетных и внебюджетных средств могли бы сыграть школьные попечительские советы.
Возможно возложить контроль на органы местного самоуправления, особенно, если школы и дошкольные учреждения будут переданы в их ведение.

Высшая школа.
Поступление в институты, в советское время также основанное в высокой степени на взятках и блате, особенно коммерциализировалось в связи с обнищанием профессорско-преподавательского состава.
Разработаны сложные схемы выкачивания денег из абитуриентов - от организации платных подготовительных занятий с гарантией поступления в ВУЗ, в котором работают преподаватели, до прямого поступления за деньги в результате договоренности между членами приемной комиссии, где для каждого выделена квота "своих" абитуриентов.
Доходит до смешного - для поступления на наиболее престижные бесплатные факультеты размер взятки превышает стоимость обучения на этом же факультете на платном отделении - считается, что на платном отделении уровень образования хуже.
В газете "Тайный советник", (№6, март 2000 года) помещена статья Александра Самойлова "Российский диплом". В ней приводятся некоторые фактические данные по коррупции в высшей школе:
..."По данным Управления по борьбе с экономическими преступлениями, только в 1999 году в Петербурге было возбуждено 18 уголовных дел в отношении преподавателей-взяточников. При этом надо учитывать, что со взятками борется не одна эта правоохранительная структура. Кроме того, по словам оперативников, взяточничество в учебных заведениях относится к латентному (т.е. скрытому) виду преступлений. На одного заявителя может приходиться несколько десятков человек, не спешащих сообщить в милицию о финансовых отношениях с работниками учебных заведений.(...)
Уверяют: для того, чтобы стать студентом некоторых государственных вузов, необходимо обладать суммой в 2-5 тысяч долларов (зависит от института и кафедры).
Такса за сдачу обычного сессионного экзамена - от 50 до 80 долларов. В отдельных случаях "стоимость" успешной сдачи одного экзамена может достигать и 200 долларов.
Пока правоохранительным органам известен лишь один случай, когда преподавателя обвиняли в вымогательстве взятки за защиту диплома. Этот случай произошел совсем недавно.
В феврале 2000 года внимание сотрудников Управления по борьбе с экономическими преступлениями было приковано к Санкт-Петербургскому государственному институту сервиса и экономики - сразу на двух преподавателей этого вуза в УБЭП от разных студенток поступили заявления о вымогательстве взяток.
Первой к помощи правоохранительных органов обратилась студентка четвертого курса. По словам девушки, сразу после защиты диплома к ней подошел 59-летний Анатолий Горбоконь. член государственной аттестационной комиссии института, профессор и заместитель заведующего кафедрой финансов и кредита. Педагог, якобы, заявил девушке, что для того чтобы придать ее дипломному проекту "законный" вид, необходимо заплатить 500 долларов. 8 февраля при получении денег профессор был задержан сотрудниками одного из отделов УБЭП. 11 февраля ему предъявили обвинение в получении взятки.
Спустя неделю аналогичное обвинение в получении взятки было предъявлено 39-летнему Вадиму Бурцеву - преподавателю кафедры .технологии и конструирования швейных изделий того же института. Он был задержан тремя днями ранее при получении 100 долларов. Заявительницей выступила другая студентка, с которой Бурцев, по ее словам, потребовал 250 долларов за сдачу экзамена по предмету "Оборудование швейной промышленности" в ходе зимней сессии. По сведениям из правоохранительных органов, не исключено, что в уголовном деле этого преподавателя может появиться и еще один эпизод.
Расследование обоих уголовных дел продолжается. Преподаватели находятся под стражей"....
Ходят упорные слухи, что на некоторые специальности некоторых высших учебных заведений вообще никто не может поступить "с улицы" - только "по предварительной договоренности".
Продаются так же результаты учебного процесса - рефераты, курсовые, дипломные проекты, а то и сами дипломы. Их продают как преподаватели, так и наиболее продвинутые студенты.
Мне представляется, что наиболее верным средством против коррупции при поступлении в ВУЗ была бы компьютерно-тестовая система сдачи приемных экзаменов.
Однако повышение зарплаты преподавателям так же сыграло бы положительную роль.

Здравоохранение.
Как и в советское время, реально медицина требует с населения "живых денег". Раньше они нужны были, чтобы попасть в нужную больницу; на обследование к нужному врачу; на операцию к нужному профессору; для получения дополнительных услуг в больнице, в принципе бесплатных.
С появлением платной медицины для людей с достатком пропала проблема блата и взяток. Однако для большинства населения, пользующегося страховыми полисами и "бесплатной" медициной, возникает проблема получить эти бесплатные услуги - лекарства, койку, процедуры и т.д.
Чаще всего им говорят, что бесплатных мест сейчас нет, есть только платные; что имеющиеся лекарства плохого качества, могут повредить здоровью, поэтому нужно принести свои; что для того, чтобы операцию делал определенный хирург нужно ему заплатить. Потому бесплатное лечение как правило дорого обходится больному, либо оно исключительно низкого качества.
То, что касается тендеров на закупку медицинского оборудования или на производство ремонтно-реставрационных работ абсолютно аналогично закупкам любого другого оборудования или выдачи подряда на работы, производимых за счет бюджетных средств. Те же "откаты", те же псевдо-тендеры с заранее известными результатами. Последний такого рода скандал произошел с закупкой Комитетом по здравоохранению автомашин для скорой помощи - менее надежных, и по более дорогой цене, чем у конкурентов. На эту тему комиссией по здравоохранению был направлен в администрацию депутатский запрос:
"Решением председателя Комитета по здравоохранению Администрации Санкт-Петербурга Павлова Ю.В. заключен контракт с ЗАО "ТДВ-АВТО" на закупку 84 машин скорой медицинской помощи марки "Форд - Транзит ВЭН 1 GO-190" общей суммой 50 миллионов рублей.
Ранее Администрацией был объявлен конкурс автомобилей "Скорая помощь". В конкурсе изъявили желание участвовать представители фирм "Форд", "Газ" и "Мазда". Международная Академия Транспорта, рассмотрев по просьбе Павлова Ю.В поданные заявки, пришла к заключению, что только по варианту "Мазда" исходные данные представлены в полном объеме, позволяющем выполнить оценку выгодности сделки. Таким образом, ни один участник конкурса, кроме фирмы "Мазда", не имел права претендовать на выполнение городского заказа.
Для справки:
оптовая цена автомобилей: "Форд" - 21.150 долларов, гарантия - 15 месяцев "Мазда" -18,625 долларов, гарантия - 36 месяцев. Следует отметить- что только автомобиль "Мазда" сертифицирован в Минздраве, а санитарное оборудование, устанавливаемое на его базу. производится в Санкт-Петербурге.
Постоянная комиссия по здравоохранению и экологии Законодательного Собрания обращалась к Вам с просьбой в срочном порядке рассмотреть вопрос о закупке санитарных машин скорой помощи и принять решение в соответствии с экспертной оценкой МТА. Однако ответа не последовало".
Вообще, проведение тендеров требует очень тщательного контроля со стороны законодательной власти, общественности, Контрольно-счетной палаты Часто слишком поздно публикуются сведения о проведении тендеров; часто условия подгоняются под известные фирмы, с которыми существуют предварительные небескорыстные договоренности; часто используются лазейки в законодательстве и условиях проведения торгов, и разрешается участие единственного поставщика.
Дело в том, что в "Методических рекомендациях по проведению предварительного квалификационного отбора поставщиков и проведению торгов (конкурса) на закупку товаров для государственных нужд Санкт-Петербурга"" (журнал "Городской заказ Санкт-Петербурга", №3(6), март 1999 года) существует следующий пассаж:
" закупка продукции для государственных нужд Санкт-Петербурга у единственного источника по согласованию с Министерством экономики РФ или с уполномоченным им территориальным органом - Комитетом экономики и промышленной политики Администрации Санкт-Петербурга в случаях:
а) при наличии срочной потребности в продукции, в связи с чем проведение конкурса или применение иного способа размещения заказов на закупки продукции для государственных нужд нецелесообразно, при условии, что обстоятельства, обусловившие срочную потребность, невозможно было предусмотреть заранее и они не явились результатом медлительности действий заказчика;
б) если вследствие чрезвычайных обстоятельств возникла срочная потребность в определенной продукции, в связи с чем применение иных способов размещения заказов на закупки продукции для государственных нужд нецелесообразно с учетом затрат времени;
в) если продукция может быть получена только от одного поставщика либо единственный поставщик обладает исключительными правами в отношении данной продукции и отсутствует ее равноценная замена;
г) при наличии обстоятельств, позволяющих заказчику проводить специализированный закрытый конкурс в соответствии с "Положением...", в случае, если заказчик установил, что проведение закупок из единственного источника является наилучшим способом закупок.
(ст. 30 "Положения...")."
Представляется, что расплывчатая формулировка "срочной потребности" и допустимость согласования решения об отказе от конкурса на основании этой срочной потребности с комитетом по экономике и промышленной политике администрации Санкт-Петербурга, взятая из Указа Президента № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", создает предпосылки для коррупции в этой сфере.
Анализу нормативной документации по городскому заказу, способствующей коррупции, посвящен запрос депутата Михаила Бродского от 05.04.2000:
"Проанализировав всю имеющуюся у меня информацию о практике исполнения Закона Администрацией Санкт-Петербурга, хотелось бы отметить следующие моменты:
Главным инструктивным документом для структурных подразделений Администрации Санкт-Петербурга по прежнему остается приказ губернатора Санкт-Петербурга № 85-п от 16 ноября 19998 года "Об организации деятельности структурных подразделений Администрации Санкт-Петербурга по закупке продукции для государственных нужд Санкт-Петербурга" (далее - приказ). Данный приказ уже не вполне соответствует принятому позднее Закону и не обеспечивает "прозрачности" производимых подразделениями Администрации Санкт-Петербурга закупок. По видимому, он нуждается в корректировке. В результате попрежнему каждое структурное подразделение Администрации без участия Контрольной комиссии городского заказа Санкт-Петербурга выбирает для себя поставщиков, что не обеспечивает оптимизацию бюджетных расходов. Так, есть основания полагать, что в 1999 году бюджетные закупки питания для детей, картофеля и некоторых иных товаров производилась по ценам существенно выше среднерыночных.
Такая ситуация является следствием игнорирования Администрацией Санкт-Петербурга требования ст. б Закона, которая устанавливает, что "для утверждения состава конкурсных комиссий, осуществления контроля за формированием и размещением заказа Санкт-Петербурга создается Контрольная комиссия, формируемая на паритетных началах губернатором Санкт-Петербурга и Законодательным Собранием Санкт-Петербурга. До сих пор Положение о Контрольной комиссии не разработано, не определен ее численный состав, что блокирует работу по ее формированию.
"Не работают" также следующие положения Закона:
- пункты 2 и 4 статьи 2, предусматривающие предоставление Собранию одновременно с проектом бюджета сводного перечня государственных и городских нужд Санкт-Петербурга и утверждение его в качестве приложения к закону о бюджете города;
- статья 11, устанавливающая предоставление Собранию ежеквартальной информации о заключенных за отчетный период государственных контрактах.
Отдельно хотелось бы остановиться на положениях статьи 12 Закона, регулирующей ведение Реестра государственных контрактов Санкт-Петербурга.
"Контракты, по утвержденным результатам конкурсов, подлежат обязательному учету в Реестре государственных контрактов Санкт-Петербурга (далее - Реестр). Сроки исполнения предусмотренных контрактом обязательств не могут наступать ранее обязательного включения контракта в Реестр.
В Реестре указываются следующие сведения: дата заключения и цена контракта, вид продукции, поставляемой по контракту, сроки выполнения обязательств по условиям контракта, сроки фактического выполнения обязательств и иные сведения".
В настоящее время порядок ведения Реестра утвержден приказом губернатора Санкт-Петербурга от 02 апреля 1999 года № 29-п "О Реестре государственных контрактов Санкт-Петербурга" (далее - приказ).
Значительная часть структурных подразделений Администрации Санкт-Петербурга, наделенных функциями заказчиков и являющихся держателями ведомственных реестров городских контрактов, или полностью игнорируют установленную приказом обязанность предоставления информации о заключенных контрактах, или информация предоставляется в таком виде, которая исключает возможность провести по ней детальный анализ.
Сложилась противоречащая Закону практика, когда предприятия и организации города, представляющие свои предложения по поставкам продукции и услуг для участия в формировании я исполнении городского заказа и получающие доступ к базе предложений обязаны приобрести в НПО "Аврора" программный продукт и подписаться на журнал "Городской заказ". Закон не обязывает желающих участвовать в формировании и исполнении городского заказа приобретать какие-либо программные продуктов у НПО "Аврора" и совершать другие действия, прямо не предусмотренные Законом. Кроме этого, необходимо указать на установление монополии НПО "Аврора" в этом вопросе.
Следует заметить, что разработка автоматизированной системы контрактных заявок НПО "Аврора" проведена без объявления конкурса. В то же время данная система имеет ряд недостатков - не обеспечивает сбор информации по заявкам бюджетных организаций. Ее проблематично обобщать и получать единую сводку по городскому заказу в целом. Используемые программные средства и база данных не позволяют анализировать городской заказ по всем параметрам, выделять единую для многих бюджетных организаций номенклатуру товаров и услуг и, таким образом, осуществлять "прозрачные" оптовые закупки".
Ясно, что только настоящая справедливая конкуренция может снизить роль коррупции и дать существенную экономию бюджетных средств.



Культура.
Учреждения культуры, как правило, слишком бедны в смысле возможности предоставляемых услуг, чтобы в них расцветала коррупция; однако все, что было написано по поводу тендеров на освоение бюджетных средств, естественно, касается и сферы культуры.
Впрочем, предоставление прав на съемки в музеях, на проведение семейных или корпоративных праздников, деловых мероприятий во дворцах, ставших учреждениями культуры, особенно в пригородных дворцах-заповедниках, формирует широкое поле для получения "левых" доходов руководителями этих учреждений. Эти помещения весьма престижны, и существует спрос на такого рода услуги. Конечно, часть заработанных таким образом денег тратится на поддержание зданий в относительном порядке, но и директора представляют собой сегодня весьма обеспеченную прослойку сегодняшнего российского общества, причем уровень их благосостояния плохо корреллирует с уровнем официальной зарплаты.
Художники рассказывают, что провести выставку своих работ в одном из престижных городских залов, типа Этнографического музея, стоит немалых денег, выплачиваемых лично руководителю учреждения.
Существующая нормативная база никак не регламентирует необходимость и правила сдачи в аренду помещений в учреждениях культуры под проведение разовых мероприятий (вечеров, выставок, семинаров и т.п.).
Поэтому лишь добрая воля директора, его личные отношения с просителем, оказывают влияние на принятие решений. Есть, конечно, план по дополнительному зарабатыванию средств для бюджетных учреждений культуры их собственными усилиями; но кого поставить в первую очередь на выставку, на юбилейный вечер - естественно, зависит только от руководителя.
Вообще говоря, для исправления ситуации в этой области деятельности я вижу только один путь - увеличение легальной зарплаты руководителя при усилении налогового контроля за доходами и увеличении роли моральной репутации в нашем обществе.
Если же к культуре причислить телевидение и шоу-бизнес, то об этом надо писать детективные тома, а не короткие статьи. Там продается и покупается слишком многое, если не все.
Достаточно сослаться на широко известный термин "джинса", означающий телевизионные материалы, помещаемые в эфир за взятки. Эти материалы могут содержать скрытую коммерческую рекламу; скрытую политическую рекламу или антирекламу; "раскручивание" определенных музыкальных групп или отдельных исполнителей...





























СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ



А.А.Шароградская

КОРРУПЦИЯ И СМИ.

Информирование общества о фактах коррупции - одна из важнейших профессиональных задач СМИ. Активная позиция СМИ находит выражение в журналистских расследованиях, которые привлекают внимание граждан и правоохранительных органов к нарушениям закона, связанным с коррупцией. Пристальное внимание прессы к судебным процессам по фактам коррупции, их объективное освещение на всех этапах вплоть до приговора суда - характерны для открытого общества. СМИ могут и должны играть решающую роль в борьбе с коррупцией, однако успешное выполнение этой задачи возможно лишь при условии, что СМИ пользуются доверием общества. Примером могут служить "Новая газета", "Общая газета", "Московские новости", НТВ, "Эхо Москвы".
В последние годы СМИ теряют доверие граждан по ряду причин, одной из которых является коррупция в самих СМИ. Согласно кодексу чести полицейских Чикаго, коррупция начинается с того момента, когда полицейский берет предложенную ему сигару. Конфликт интересов, т. е. извлечение пользы для себя лично, многие редакторы и журналисты даже не считают прегрешением. Скрытая реклама товаров и услуг приносит СМИ немалые доходы, но гораздо большую выгоду они получают от скрытой политической рекламы в период выборных кампаний на всех уровнях. Пресса, которая должна быть "сторожевым псом демократии", идет в услужение тем, кто больше платит. Грань между освещением новостей и коммерческой деятельностью стирается, прибыль часто становится решающим критерием в выборе публикуемых событий или отказе от их публикации.
Совмещение руководителями СМИ и журналистами профессиональной деятельности с депутатскими полномочиями зачастую приводят к злоупотреблениям и коррупции. Действуя в своих интересах, журналисты-депутаты или журналисты-кандидаты на выборные посты дискредитируют соперников на выборах и устраняют их. Когда средствами массовой информации руководят представители властных структур, вместо объективной подачи новостей имеет место манипуляция общественным сознанием - гораздо более изощренная, чем открытая пропаганда, что очень дорого обходится обществу.
Для того, чтобы искоренить коррупцию в государственных структурах, необходимо прежде всего покончить с ней в СМИ.



Ю.И. Вдовин

СВОБОДНЫЙ ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ - НЕОБХОДИМОЕ УСЛОВИЕ ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ КОРРУПЦИИ

Тема разговора сегодняшнего и вчерашнего чрезвычайно важна и интересна потому, что, наверное, одной из самых больших бед в попытках преобразовать Россию от тоталитарного государства в государство демократическое с рыночной экономикой создают как раз коррупция и чиновничество, стремящееся сохранить свой контроль по советской привычке над всем и вся, потому что именно это дает возможность удовлетворять свои постоянно растущие потребности... Я готов принять участие в обсуждении еще целого ряда причин коррупции и способов ей противостояния. Накипело, что называется, от того, что видишь, знаешь, видишь со стороны.
Исторически и в царской России, в Советском Союзе, да и в теперешней России существовала и продолжает существовать власть чиновников. Это то, что югославским диссидентом Милованом Джиласом было описано в книге "Новый класс" - книга, за которую сажали у нас в тюрьму, потому что в ней очень точно было описано действительное положение вещей, был снят флёр с идеологических концепций и реально сложившейся правящей элиты в государствах так называемого социалистического лагеря. И была оставлена жесткая правда. Коммунистические режимы во всех странах вырастили категорию властных структур, "новый класс" чиновников, которые реально управляют страной, давным-давно забыв всякие марксистские идеологические установки и концепции, давно наплевали на это все и интересовались одной-единственной возможностью - распоряжаться тем, что они не создавали, что создано другими, и распределять и перераспределять это в собственных интересах, прикрываясь той самой идеологической шелухой, на которую они давно наплевали. И именно этот "новый класс" и является основной составляющей современных правящих элит, под какими бы знаменами они не проникали во власть сегодня.
Но все это было и теперь возможно при условии полной, хорошо задуманной коммунистической властью, информационной блокады общества от правды о самом способе распределения создаваемого обществом продукта, распределения сырьевых ресурсов, денежных ресурсов и всего прочего.
Все это происходило в условиях "тайны кабинета". "Тайна кабинета" является одной из самых главных составляющих тоталитарной власти. И ни о каком доступе граждан к информации в Советском Союзе не было и речи. У нас не было никаких законов, регулирующих отношения в этой области. И любой чиновник любого уровня говорил, что это - для служебного пользования, как минимум, и все. А при "совершенно секретно" ставился гриф, и все было закрыто.
Наступило время, когда страна стала делать вид, что она преобразовывается от тоталитарного государства к демократическому, что строится якобы правовое государство. И появилась необходимость возникновения каких-то законов. Хотя бы имитационных. Появился закон о средствах массовой информации, а в течение многих лет ходит в Госдуме закон, разработанный специалистами Судебной палаты по информационным спорам под руководством покойного уже ее первого председателя профессора Венгерова "О свободе информации", о праве доступа граждан к информации. Но этот закон никак не выйдет. Вышел закон (трехглавый закон - на жаргоне) - закон "Об информации, информатизации и защите информационных ресурсов", а в Думе в Комитете по безопасности возникает подкомитет по информационной безопасности. Возглавляет его депутат Лопатин. Он благоразумный человек, и похоже, создавал себе нишу для работы. Идея "информационной безопасности" оказалась благотворной: ФСБ и ФАПСИ в первую очередь оседлали ее, и возникла целая квази-наука "информационная безопасность", в которой чиновники в рамках этого понятия "информационная безопасность" опять начинают создавать системы блокирования информации по пути к гражданам.
Замечу, что все информационные ресурсы, которые создают чиновники, создаются на деньги налогоплательщиков. И эти информационные ресурсы в ст.12 этого закона, где сказано: "владелец информационных ресурсов", хотя по сути дела, владельцем информационных ресурсов являются налогоплательщики - народ, граждане, на деньги которых создаются эти информационные ресурсы, но владельцем этих информационных ресурсов в законе обозначены государственные органы власти. И органы государственной власти - чиновники могут устанавливать форму доступа к этой информации. Т.е. все красивые слова, которые прописаны в этом законе, перечеркиваются одной строчкой в ст. 12 этого закона, когда чиновник может установить форму доступа пользования информацией, он может написать родное ему "для служебного пользования" или "ограниченного доступа".
Всё это создает очень неприятную атмосферу. Еще в бытность свою депутатом городского совета, председателем комиссии по свободе слова и средствам массовой информации я помню, как журналисты собирались, извините за выражение, кутком, скидывались, чтобы покупать информацию у чиновника. Я не буду называть фамилии журналистов. Но это было так. Потому что другого способа добывать информацию в нашей мэрии демократического Собчака не было. Яковлев, если вы помните, провозгласил одно время открытую политику. И где-то там что-то он докладывал. Но в его понимании открытая политика (сейчас это забыто, нет открытой политики больше) - это было следующее: он доводил до сведения журналистов и граждан то, что он считал нужным. И сейчас для журналистов добыча информации о деятельности органов государственной власти остается проблемой. Мир, вообще говоря, решил эти проблемы давным-давно, как, например, скажем, США. Хотя, кстати, не совсем давным-давно. Мир тоже осознает, что эти проблемы решать нужно, к сожалению, не сразу. Просто то, что в Англии говорят: газон стригли 400 лет, просто сама стилистика жизни предполагает некие другие отношения. Но США в конце 50-х годов, если мне память не изменяет, приняли закон о свободе информации. И чуть позже был принят закон о прозрачности правительства, который обязывал чиновников правительства предоставлять информацию по первому запросу граждан. Там определены все финансовые вопросы. Там сказано, что информационные ресурсы, созданные на деньги налогоплательщиков, не являются собственностью государства, а получение гражданами информации, документов и проч. предполагало расходы граждан. По сути дела, они сводились к оплате бумаги и каких-то расходов по множительной технике. И не являются дополнительной статьей дохода чиновников или государства. А вот за отказ выдачи документов гражданам чиновник по американскому законодательству может поплатиться суммой до 10 тысяч долл., если необоснованный отказ в выдаче документов будет доказан. Поэтому американский народ, как ни странно, практически не имеет проблем в получении документов о деятельности исполнительной власти, и, как ни странно, существует проблема в получении информации о деятельности конгресса и сената. Предполагалось до этого, что сенат и конгресс были более доступны, а вот исполнительная власть закрыта. Исполнительную власть открыли. И уже на фоне этой открытой исполнительной власти деятельность представительных органов власти США стала выглядеть менее доступной, хотя доступность информации в США несравнимо более доступна, чем у нас. Достаточно сказать, что есть специальный кабельный канал, по которому идет трансляция всех заседаний Конгресса и Сената. Естественно, что каждый гражданин может подписаться на этот канал, но подписываются, как правило, средства массовой информации, потому что нормальному человеку канал парламента вряд ли нужен.
Конечно, создание информационных баз есть теперь и у нас. Информационные базы "Консультант +", "Кодекс", "Норма" и т.д. - которыми могут пользоваться владельцы компьютеров: Это их право. Это как бы доступно. Но оказывается и там, я анализировал санкт-петербургскую базу "Кодекса", которая имеет эксклюзивные права на информацию из администрации города, есть проблемы. Ну вот почему эта информационная база имеет эксклюзивные права на предоставление документов из административного органа власти - из Администрации Петербурга. Это означает, что остальные информационные базы могут иметь лакуны какие-то в информации о деятельности Санкт-Петербургской администрации. И вот этой информационной базой я не смог воспользоваться так, чтобы полностью удовлетворить свои информационные потребности. Там распоряжения губернатора по номерам идут с колоссальными пробелами. Можно предположить, что распоряжение губернатора о назначении на должность уборщицы можно и пропустить. Но я сталкивался с тем, что общественно значимые документы в информационную базу не попадает. Нас, может быть, ждут относительно более легкие времена, потому что в соответствии с нашими обязательствами, в связи с членством в Совете Европы, мы должны будем не позднее июня месяца иметь бесплатный сайт информационно-правовой базы, которая должна быть доступна всем владельцам компьютеров с выходом в Интернет. Но в России не все еще имеют компьютеры. И не все из тех, кто имеют компьютеры, имеют выход в Интернет. Сайт должен быть общедоступным. Подтверждение этому я получил буквально неделю-две назад. Я был в Москве на конференции "Интернет и право". И представитель управления юстиции заверил, что этот сайт должен быть с 1 июня. Он должен будет включать в себя законодательную базу всей России, РФ и региональные законодательства - все 150 тысяч региональных законов тоже должны быть на этом сайте и доступны всем нам.
Хотя есть и удивительные вещи. Это рамочные законы, которые разрабатывает парламентская ассамблея СНГ, - я не знал об этом, случайно пошел смотреть какие-то экологические бумаги, и мне любезно передали несколько документов парламентской ассамблеи СНГ, - я поразился, там такие прекрасные рамочные законы. И нет ни одного российского закона, который бы вписывался в эти рамочные законы СНГ. Похоже, что они существуют для того, чтобы их показывать, чтобы видели, какое СНГ правовое. А в действительности ни Казахстан, ни Таджикистан - никто даже не заглядывает в эти рамочные законы. И Российская Федерация, к сожалению, тоже.
Вот ситуация, которая складывается в законтворчестве сегодня, и проблема с доступом к информации органов исполнительной власти в центре и на местах. Но, конечно, мы не можем рассчитывать на то, что через Интернет граждане смогут получать необходимую информацию. Абсолютно точно администрация должна была там создать достаточно мощный информационный центр, в котором не существовало технической проблемы - гражданину за стоимость бумаги и за компенсацию расходов по амортизации оборудования предоставлять необходимые документы. Речь идет не только о журналистах, а речь идет о гражданах. Любой гражданин должен иметь такую возможность - посетить информационный центр, оставить там заявку и через два дня получить тот документ, который ему нужен. При этом принимать такого гражданина должен квалифицированный специалист, который помог бы гражданину найти именно то, что ему нужно. Администрация говорит, что это очень дорого стоит. Да, информация это вообще очень дорого. Но затратившись на такие информационные системы, мы обеспечили бы так необходимую прозрачность в деятельности властей. Совершенно очевидно, что эта прозрачность, которая наконец, возникла бы, сразу уменьшила бы вероятность возникновения каких-то коррупционных связей, просто из-за того, что граждане многое знали бы. И выдача подряда какой-то фирме за взятку чиновнику стала бы опасна возможным разоблачением и последствиями, я не говорю о поборах за ремонт кранов и батарей.
Когда я коснулся журналистики, то здесь ведь тоже возникает вопрос: даже в УК предусмотрена возможность журналисту обращаться в суд, если ему по тем или иным причинам администрация, властная структура отказала в предоставлении информации. Как ни странно, как правило, журналисты не обращаются. Ответ на самом деле прост. Журналист, если подаст в суд, он даже может теоретически выиграть этот суд и получит удовлетворение, газета получит информацию, и даже получит деньги за то, что администрация не предоставила информацию. Но, выиграв этот суд, журналист вообще проиграет возможность дальше более-менее продуктивно работать в информационном пространстве, потому что судившийся человек с властью наверняка станет навсегда врагом этой власти. И журналисты не хотят этого делать. Кроме того, журналисты, как правило, находят какие-то свои дорожки, где они получают информацию другим путем, полную - не полную, официальную - не официальную. Помните туманные разговоры журналистов о достоверности источников. Тем более, что журналист имеет право не указывать эти источники. Какая-то "утечка" бывает - специальная "утечка", случайная "утечка" и т.д. А на самом деле это создает потрясающую атмосферу коррупционированности и в средствах массовой информации. И тут, надо понимать, во-первых, средства массовой информации у нас не независимы. Они не независимы в первую очередь от государства, от властей, потому что государство, органы власти очень часто выступает в качестве учредителя. А это какой-то атавизм советской власти, когда власть должна была остаться у средства массовой информации. Задумаемся: а что такое средства массовой информации? Зачем они должны существовать? По советской традиции, средство массовой информации существует для формирования общественного мнения в целях, скажем, укрепления любви к коммунистической партии или еще к чему-то. Сейчас, когда у нас нет главенствующей идеологии по Конституции, кто и с какой целью имеет право формировать общественное мнение? А тем не менее, журналистская школа до сих пор строится на этом термине "формирование общественного мнения". Хотя можно говорить о том, что средства массовой информации должны были реализовывать право граждан на получение информации. И, работая в этом направлении, средства массовой информации должно содействовать формированию общественного самосознания. Тут есть большая разница, как мне кажется, между содействием формированием общественного самосознания и формированием общественного мнения. На основе деятельности средств массовой информации граждане должны получать необходимую им информацию (а не чиновникам!) для осуществления принятия осознанных самостоятельных решений. Это и осознанный выбор жизненных позиций, и выбор кандидатов куда бы то ни было, выбор товаров и услуг, и т.д. Осознанный выбор, на основе владения информацией.
Недели две назад питерское телевидение пригласило меня (оно меня очень не любит, и я был удивлен, что они меня пригласили) на какой-то пресс-клуб. Я пришел. Там дается листочек: создается пресс-клуб на телевидении, будут приглашать журналистов. Преследуется цель - сделать престижным такое явление. И вдруг читаю эту чудовищную фразу: "и будет содействовать формированию общественного мнения в городе". Задаю вопрос: будет формировать общественное мнение о чем? О том, что у нас очень хороший губернатор, что очень хорошая власть. Иначе я не могу понять. Или о чем? О том, что у нас плохая губернаторская власть. О чем еще? Я, может, не очень прилично поступил. Посидел и, когда стал выступать еще какой-то известный генерал из "Единства", кажется, Гуров, и я понял, что должен играть на каком-то странном чужом мне поле, поэтому тихонечко встал и ушел. Но меня в дверях остановили и спросили: "Юрий Иннокентьевич, что ж вы ретируетесь?" Я говорю, что мне делать нечего, мне неинтересно тут сидеть, участвовать в пропагандистских шоу я не могу, а любые попытки изменить ситуацию в режиме записи.
Вот это то пропагандистское пространство, которое сейчас существует вместо информационного. А дальше вы все видите. Из-за того, что государственная политика в области средств массовой информации ориентирована была все время по советским традиционным законам, с тем чтобы какая-то группа властных структур и, теперь оказалось, коммерческих структур владела какой-то частью информационного пространства и занималась формированием общественного мнения в угоду каким-то корпоративным интересам, и ничем другим, ни одно средство массовой информации не занимается реализацией нашего права на информацию. Вот что сейчас происходит...
С другой стороны, мне понравился Андрей Черкизов, который сказал в программе "Пресс-клуба" на "Рен-тв": - "Я ненавижу Лужкова, но когда на него наезжает Доренко, я готов его защищать". Коллеги знают, я не являюсь поклонником "Яблока" по разным причинам, я не являюсь его врагом, я являюсь его стратегическим союзником, но тактически мы расходимся. Но то, что сейчас прогубернаторские средства массовой информации вытворяют по отношению "Яблока", вызывает у меня бешеный протест и отвращение, но ничего не могу сделать, потому что у нас невозможно делать что-то. Идут какие-то совершенно чудовищные телевизионные передачи. Появились журналисты невзоровского стиля - чернядьевы, бондаренки, а на российском уровне доренки, леонтьевы. минкины, хинштейны, которые не имеют никакого отношения к журналистике и не имеют никакого представления о чести и порядочности, да в среде приличных людей уже давно их числят в разряде нерукопожимаемых - этакие российские модификации Ленни Рифеншталь - заменитой фашистской кинопропагандистки, которую в этом ублюдочном жанре почитали даже талантливой. Но ничего общего это с государственными интересами или интересами граждан не имеет. Это - тоже коррупция в средствах массовой информации, в журналистской среде, которая создает питательную почву для коррупции во властных структурах, поддерживаемых зависимыми ангажированными средствами массовой пропаганды и агитации по недоразумению или из соображений конспирации именуемыми средствами массовой информации.
На последней минуте я скажу следующее. Есть еще один аспект, о котором я много писал и говорил, и которым наша организация пытается заниматься. Это то, что называется СОРМом. Спецслужбы имеют, так называемую, систему оперативно-розыскных мероприятий на связи. Они сейчас организованы таким образом, что спецслужбы - ФСБ в первую очередь - имеет возможность несанкционированного доступа к телефонным переговорам, к интернету, к электронной почте, к мобильным телефонам и проч. Так организована эта система оперативно-розыскных мероприятий. И это является еще одним источником коррупции, потому что теперь чиновники мелкого звена, которые непосредственно занимаются перехватом информации, могут перехватывать информацию и продавать ее из одной фирмы в другую и наоборот. Я уж не говорю о том, что традиционно могут собирать информацию на любого индивидуума и использовать ее как угодно, и бесконечные сливы информации, которые происходят постоянно, я объясняю в первую очередь несанкционированным и неконтролируемым доступам спецслужб к телефонным и иным обменам информацией граждан и организаций. Конечно, по моему мнению, главным источником этого является ФСБ, которое имеет все технические средства для перехвата переговоров и интернетовской связи. И могут осуществлять это абсолютно бесконтрольно и беззаконно Это несет в себе совершенно потрясающую возможность коррупции, а не борьбы с ней, в которой так клянется ФСБ.
В заключение я представлю в оргкомитет для материалов конференции проект подготовленного нами закона "Об обязанности органов государственной власти, государственных организаций и органов местного самоуправления предоставлять информацию гражданам о своей деятельности". Он был передан в рабочую группу, занимавшейся проектом закон "О праве на получение информации". Отличительной особенностью нашего наверняка несовершенного проекта является легенда об обязанности чиновников давать информацию. Право граждан на информацию продекларировано уже много раз, а вот механизма реализации этого права нет. Вот установление законодательно обязанности чиновника предоставлять информацию и ответственности чиновника за непредоставление информации и будет первым звеном в системе реализации права граждан на информацию и заметным вкладом в предотвращение коррупции.










Б.Л.Вишневский

РОЛЬ НЕЗАВИСИМЫХ СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В
ПРЕДОТВРАЩЕНИИ КОРРУПЦИИ


Начнем с определений: что такое коррупция? Наиболее адекватным представляется такое определение: коррупция - это действие или бездействие в своих или чужих корыстных интересах, совершенное с использованием публичных ресурсов (не обязательно государственных).
Известно, что одним из наиболее эффективных способов борьбы с коррупцией является привлечение общественного внимания к ее проявлениям. И в этом плане роль средств массовой информации переоценить трудно. Но хорошо ли СМИ справляются с этой ролью?
Да, известно множество случаев, когда благодаря вмешательству СМИ и соответствующим публикациям удавалось эффективно противодействовать коррупции. Приведем некоторые примеры.
Выборы депутата Законодательного Собрания по 31 округу в мае 2000 года стали беспрецедентными: за исключением печально известного Юрия Шутова, в Петербурге еще не было случаев, чтобы на депутатский мандат претендовал человек, официально подозреваемый в тяжких преступлениях. Между тем, стать депутатом пытался Вячеслав Шевченко - бывший депутат Госдумы от ЛДПР, с 11 апреля 2000 года разыскиваемый правоохранительными органами и объявленный в федеральный розыск по обвинению в вымогательстве в особо крупных размерах. Особую пикантность этому обстоятельству придавало то, что младший брат г-на Шевченко - Сергей, действующий депутат ЗАКСа, с апреля 2000 года пребывал за решеткой по аналогичному обвинению...
Санкция на арест Вячеслава Шевченко была выдана - но пока он скрывался от милиции и прокуратуры, его команда, как ни в чем не бывало, вела кампанию в 31-м округе, причем - с вопиющими нарушениями. Проще говоря, пытаясь скупить голоса избирателей оптом и в розницу. Некий "Фонд гуманитарной помощи жителям Санкт-Петербурга", где Шевченко с января является "руководителем отделения социальных программ", на протяжении последних месяцев в массовом порядке от имени кандидата раздавал избирателям 31-го округа эту самую гуманитарную помощь, и даже публиковал объявления об акциях по ее сбору в газетах. Федеральный закон о гарантиях избирательных прав расценивает такую "помощь" однозначно - как подкуп избирателей, который должен вести к немедленному снятию кандидата с дистанции. Но не тут-то было: окружная комиссия во главе с Галиной Кожевниковой явно не стремилась конфликтовать с кандидатом, имеющим, как постоянно пишут городские газеты, устойчивую репутацию человека, близкого к так называемым "тамбовцам". Чем иным можно объяснить поведение комиссии, которая знает даже места раздачи командой Шевченко гуманитарной помощи избирателям - например, в кинотеатре "Планета", на улице Ленсовета, 10, на Новоизмайловском проспекте, 12 - но бездействует? И категорически отказывается выехать на места раздачи, чтобы лично убедиться в нарушении закона, заявляя при этом, что подобное-де "не входит в ее обязанности"...
Помимо этого, с 29 апреля в окружной комиссии происходило давно знакомое действо - "группа поддержки" Шевченко собирала избирателей (большей частью, пожилых) для досрочного голосования понятно за кого, после чего доставляла их прямиком к указанным пунктам выдачи продуктовых наборов. И вот уже граждане пишут заявления типа "Проголосовала за Шевченко В.А. 4 мая 2000 года. Прошу выдать набор"... Окружная комиссия все так же бездействовала. Что же касается правоохранительных органов, то они заняли просто возмутительную позицию: начальник Московского РУВД полковник А.Н. Петров подписал письмо, из которого следует, что Вячеслав Шевченко ... ни в чем не подозревается и в розыске не числится! Остается только догадываться, насколько бескорыстно действовал полковник Петров. Ну, а его письмо команда Шевченко немедленно и распространила по округу, да еще пригрозила ... подать в суд на клеветников (!), которые-де облыжно обвиняют невинного кандидата в том, что он находится в розыске. При том, что санкция на арест Шевченко была выдана городской прокуратурой, о чем и журналистам и депутатам ЗАКСа сообщали начальник ГУВД Вениамин Петухов и зам.прокурора города Николай Винниченко, а официальные объявления о розыске Шевченко публиковались по согласованию с Региональным управлением по борьбе с организованной преступностью....
Все эти факты (которые трудно квалифицировать иначе, как коррупцию) были немедленно преданы огласке в городских СМИ (газеты, телевидение) - и бездействие окружной избирательной комиссии, и подкуп избирателей, и действия руководства Московского РУВД. Результат оказался достаточно действенным. Во-первых, когда 13 мая районный суд рассматривал жалобу на то, что кандидат Шевченко занимается подкупом избирателей, вся информация о фактах этого подкупа уже была опубликована и показана по телевидению. Более того, в качестве свидетелей на процессе выступала журналистка из съемочной группы НТВ, которая давала репортаж из пунктов раздачи гуманитарной помощи. И суд снял Шевченко с регистрации! А во-вторых, уже после выборов, начальник Московского РУВД полковник Петров был снят с должности - вполне вероятно, что в связи со своими действиями.
Достаточно эффективны оказались действия СМИ и в истории со строительством т.н. Ледового дворца для чемпионата мира по хоккею. Городские (а также федеральные) СМИ длительное время предавали огласке все факты, связанные с реальными источниками финансирования строительства Дворца, рассказывали, какие кредиты и на каких условиях взяты для этого строительства, опровергали утверждения представителей городской администрации о том, что на строительство Дворца якобы не будет затрачено ни копейки бюджетных средств, и так далее. Это позволило предотвратить новые потери для бюджета, заставило городскую администрацию сделать относительно "прозрачной" финансовую сторону строительства. Не исключено, что уже после чемпионата расследование будет продолжено - усилиями не только СМИ, но и правоохранительных органов.
Важнейшую роль сыграли СМИ в истории с так называемыми "резервными фондами" депутатов Законодательного Собрания, служащими постоянным источником злоупотреблений и коррупции. Именно СМИ постоянно публиковали сведения о том, как расходуются "резервные фонды" депутатов, предавали огласке случаи откровенно нецелевого или корыстного использования соответствующих средств, максимально привлекли к этой проблеме общественное внимание. И то, что депутаты в конце концов были вынуждены в значительной мере "умерить аппетиты", начать расходовать средства резервных фондов большей частью на нужды своих избирательных округов - немалая заслуга СМИ.
Можно упомянуть еще такие известные ситуации, как строительство транспортно-коммерческого центра для РАО ВСМ у Московского вокзала, а также историю с приглашением в Петербург Олимпиады-2004. В обоих случаях планировалось потратить (или были потрачены) значительные бюджетные средства. Так, для РАО ВСМ планировалось взять под гарантии города кредит в 200 миллионов долларов США, который никогда не был бы возвращен. То, что в СМИ эти ситуация получила значительную огласку, в значительной степени повлияло на позицию депутатов Законодательного Собрания - они так и не утвердили соответствующий кредитный договор. Что касается ситуации с Олимпиадой-2004, то в СМИ были преданы огласке материалы проверки Контрольно-Счетной палаты, показавшие значительные злоупотребления и нецелевое расходование средств. Правда, никто из виновных в этих злоупотреблениях так и не был наказан...
Подобных примеров можно приводить много, но уместен один вопрос: а подвержены ли коррупции сами средства массовой информации?
К сожалению, ответ на этот вопрос следует дать положительный. Как и другие "ветви власти", СМИ являются частью общества - и потому не могут быть свободны от пороков этого общества. Между тем, коррупция в СМИ - иными словами, злоупотребление этим важнейшим публичным (хотя во многих случаях и негосударственным) ресурсом в корыстных интересах - явление весьма опасное.
Одним из наиболее ярких примеров коррупции в СМИ является известная история, когда бывший и ныне покойный мэр Санкт-Петербурга Анатолий Собчак в 1995-1996 годах дал возможность двум главным редакторам газет - Алле Маниловой ("Невское время") и Наталье Чаплиной ("Час Пик") приобрести квартиры в центре города по балансовой стоимости, на чем городской бюджет потерял примерно 180-200 тысяч долларов США. Оба издания во время выборов горячо поддерживали кандидатуру Собчака. Когда же эти история была предана огласке на пресс-конференции депутата Государственной Думы Александра Шишлова в октябре 1996 года, ни одно (!) из городских СМИ не поместило соответствующую информацию. Трудно назвать это иначе, как круговой порукой - при том, что именно "квартирным вопросом" все газеты, в том числе указанные, всегда интересуются весьма и весьма энергично.
Представляется (этот вывод сделан не только автором), что бороться с коррупцией СМИ могут при одном простом условии - что им верят. Однако, как можно верить СМИ, если имеют место подобные ситуации? Кто будет разоблачать коррупцию в самих СМИ, если она имеет место?
Далее, отметим: то, что происходит со средствами массовой информации во время выборных кампаний, особенно - в последние 4-5 лет, дает все меньше и меньше оснований относиться с доверием к СМИ. Непрерывная "скрытая реклама", причем в незаконной форме, публикация "заказных" материалов, отказы предоставить слово тем, в отношении кого распространена недостоверная информация - все это стало не исключением, а правилом.
И до тех пор, пока коррупционные явления в самих СМИ не будут преодолены, до тех пор, пока СМИ не начнут действовать в строгих рамках Закона - трудно надеяться на то, что СМИ будут эффективным средством для борьбы с коррупцией.
Как можно выправить ситуацию? Какой-то одной мерой обойтись нельзя, нужен целый комплекс. Во-первых, изменения в законодательстве - устанавливающие ответственность СМИ за нарушения во время выборов. Во-вторых, принятие мер по укреплению материального положения СМИ - пока они будут бедными, а следовательно - зависимыми от финансовых "подкормок", они будут играть ту музыку, которую им заказывают. В-третьих, давно назрело принятие какого-то этического кодекса журналистов - наподобие тех, которые существуют в ряде демократических стран.














УЧАСТИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПРЕДОТВРАЩЕНИИ КОРРУПЦИИ



Организации, занимающиеся гражданским образованием

В.Н.Пронькин

КОРРУПЦИЯ И ГРАЖДАНСКОЕ ОБРАЗОВАНИЕ:
ПОДХОДЫ И ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ МЕТОДИКИ
(НА ПРИМЕРЕ КУРСА "ЖИВОЕ ПРАВО")

Коррупция - проблема многогранная и затрагивает не только юридические и политические аспекты общества и человека, но, прежде всего, нравственные, общекультурные и мировоззренческие.111 Как отмечают специалисты, приоритетное значение имеет предупреждение коррупции по сравнению с другими мерами (в том числе репрессивными) борьбы с этим явлением.112 Отсюда понятна особая роль раннего гражданского образования в предупреждении коррупции: культура (в том числе правовая), нравственность и мировоззрение активно формируются в детском и юношеском возрасте.
Под гражданским образованием можно понимать любые образовательные, обучающие мероприятия, направленные на формирование активной гражданской позиции. Очевидно, что гражданское образование в целом (даже впрямую не затрагивая тему коррупции) способствует предупреждению этого феномена.
На примере курса практического правового образования "Живое право"113, который разрабатывает Санкт-Петербургский институт права, я хотел бы показать, какие грани и подходы в гражданском образовании способствуют предупреждению коррупции и других негативных явлений в жизни общества.
В концепции курса "Живое право" мы выделяем три взаимосвязанных аспекта курса:
* содержание курса;
* методики курса;
* философия курса.

СОДЕРЖАНИЕ "ЖИВОГО ПРАВА"
В содержание курса мы включили следующие компоненты:
* систематические знания о праве и государстве;
* правовая политика;
* практические навыки;
* конфликт ценностей;
* общественные проблемы;
* разрешение конфликтов.

1. Систематические знания о праве и государстве.
"Живое право" - правовой курс гражданского образования (в отличие, скажем, от нравственного или политологического или обществоведческого подхода). Мы взяли за отправную точку право - как наиболее практический и действенный инструмент в гражданском обществе. Курс дает систематические знания о праве и государстве, изложенные для неюристов доступным языком в форме бесед и историй.

Структура программы курса следующая:
1. Введение в право и способы разрешения конфликтов.
2. Конституционное право.
3. Уголовное право и уголовный процесс.
4. Административное право.
5. Гражданское право и гражданский процесс.
6. Семейное право.
7. Жилищное право.
8. Трудовое право.
9. Права человека.
Курс снабжен богатым материалом для дополнительного чтения по философии, истории государства и права, а также современного их состояния.
Если возвратиться к проблеме коррупции, то становится понятно, что о ней невозможно говорить без профессионального раскрытия таких тем как государство и его органы, система права, механизмы решения проблем и конфликтов. Затрагивая проблематику борьбы с коррупцией, мы сразу же наталкиваемся на такие понятия как "демократический процесс", "гражданское общество", "административные реформы", "омбудсмен", "система правосудия", "международные организации и процедуры" и так далее.114


2. Правовая политика.
Однако простых знаний о существующей правовой и государственной системе, законах, санкциях явно недостаточно. Учащийся должен уметь размышлять и составлять свое мнение, например, по таким вопросам: Как должно быть устроено государство? Какие должны быть законы? Следует ли мне соблюдать законы? Следовательно, в программе курса гражданского образования должно быть отведено время на подобные темы.
Касательно проблем коррупции это могут быть вопросы: Буду ли я брать взятки? Буду ли давать взятки? Готов ли я лишиться каких-то благ и возможностей, если их получение невозможно без дачи взятки? Могут ли быть оправданы дача и получение взяток? Возможно ли в России прожить без взяток? Должны ли быть законы, наказывающие за дачу и получение взяток в нашей стране? Работают ли эти законы? Как их нужно изменить? Готов ли я всегда соблюдать эти законы? Только открытое, честное обсуждение этих и других вопросов, а не морализаторство может привести к какому-то образовательному эффекту. К тому же сама практика открытого обсуждения - это инструмент борьбы с коррупцией и возможность приобретения навыков пользования этим инструментом.

3. Практические навыки.
Помимо знаний и обсуждения вопросов правовой политики ученик должен получить практические навыки пользования правовым и гражданским инструментарием. Как общаться с властью, как написать письмо, заявление, жалобу, как составить документ, как обращаться к юристу, как вести себя в суде, как участвовать в гражданских акциях - вот неполный перечень необходимых навыков для современного гражданина.115 Очевидно, что эти инструменты нужны и в борьбе с коррупцией и в предотвращении ее.

4. Конфликт ценностей.
Ученик должен понимать, что в общественной жизни он всегда сталкивается с конфликтом ценностей: например, конфликт между разными правами и обязанностями человека, между правом и обязанностью, между общественным и личным. В ситуации с коррупцией мы безусловно увидим конфликты ценностей: конфликт между государственными и личными интересами, между законным и быстрым положительным решением проблемы и так далее. Учась различать интересы и принимать решения, осознанно руководствуясь каким-либо интересом, ученик оказывается более подготовлен к встрече со сложной "коррупционной" ситуацией.

5. Общественные проблемы.
В курсе гражданского образования всегда должно быть место для обсуждения сложных общественных проблем (а не только личных ситуаций). Это позволяет формировать активную гражданскую позицию, мыслить масштабно, видеть последствия своих действий. Коррупция - одна из таких проблем и она может обсуждаться в разных темах.

6. Разрешение проблем и конфликтов.
Коррупция - это всегда проблема и конфликт. Да и чаще всего граждане "сталкиваются" с обществом, государством и правом как таковыми в конфликтной или проблемной ситуации. Умение определять такие ситуации, действовать в них, владение инструментарием для решения проблем и конфликтов (не только правовым) - важный элемент в системе гражданского образования.


МЕТОДИКИ "ЖИВОГО ПРАВА"
В курсе "Живого права" мы уделяем большое внимание так называемым интерактивным методикам преподавания. Это не случайно.
Но прежде всего, давайте условимся, что мы будем понимать под терминами пассивные, активные и интерактивные методики.
Пассивные методики предполагают однонаправленный образовательный поток от учителя к ученику (учитель учит - ученик воспринимает). Часто это имеет место при лекционных методиках преподавания, а также при чтении текстов.
Активные методики предполагают, что учитель получает обратную связь от каждого ученика, но при этом ученики не взаимодействуют друг с другом (ответы на уроках, выполнение письменных заданий).
Интерактивные методики предполагают, что при решении образовательных задач ученики взаимодействуют между собой. При этом правильного и единственно верного ответа не предполагается, следовательно, учитель находится в роли старшего партнера и участника процесса. Среди интерактивных методик: работа в малых группах, дискуссии, различного рода симуляции.
По исследованиям Мэрилендского Университета (США, 1985 г.) выявлено, что интерактивные методики в среднем наиболее эффективны для усвоения материала.
Пирамида обучения, появившаяся в результате их исследований, выглядит следующим образом (проценты означают процент усвоения материала учениками при использовании различных методик проведения занятий):


* лекции - 5%
* чтение - 10 %
* наглядные пособия - 20%
* демонстрации - 30%
* работа в дискуссионной группе - 50%
* практика через действие - 75%
* обучение других, немедленное
* применение обучения - 90%


Конечно, это усредненная картина, которую можно критиковать. Существуют замечательные лекторы, или ученики, которые, например, имеют отличную зрительную или слуховую память. Тем не менее, интерактивные методики дают уникальные возможности в гражданском образовании: способствуют приобретению практических и демократических навыков, создают атмосферу реальных общественных отношений, реальной жизни, реального права, а только через это возможно усвоение гражданских ценностей, знаний, навыков.
Кроме того, к интерактивным методикам принадлежат так называемые социальные проекты: школьное самоуправление, участие в местном самоуправлении, гражданские акции и другие.116 Эти проекты, имеющие практический результат и направленные на немедленное практическое применение обучения, являются одним из самых эффективных образовательных средств (см. пирамиду).
К числу методик, применяемых в курсе "Живое право" относится также использование общественных ресурсов: экскурсии в соответствующие организации, встречи с практическими работниками, работа в музеях, библиотеках.
Затрагивая проблемы коррупции в граждановедческом курсе, преподаватель или тренер должен подумать о методах преподавания. И здесь интерактивные методы выгодно отличаются от лекций или заданий по подготовке сообщений. Ученики могут высказать свою точку зрения, выслушать другого (шкала мнений, дискуссии), выявить картину отношения к коррупции среди своих сверстников и взрослых (социальный проект "социологический опрос"), практически потренироваться применять правовые способы борьбы с коррупцией (составление жалобы, обращение в суд, выступление в суде, симуляция судебного процесса), а также провести гражданские акции (социальный проект "гражданские акции", включая лоббирование законопроекта и др.). Встреча с практическим работником или посещение органов, касающихся вопросов борьбы с коррупцией поможет составить верное впечатление об этой проблеме.

ФИЛОСОФИЯ "ЖИВОГО ПРАВА"
Содержание и методики "Живого права" органически выливаются в "философию" самого курса, а также и проекта по распространению этого курса в регионах России. В философии можно отметить следующие аспекты:
* атмосфера доброжелательности и сотрудничества;
* атмосфера позитивного решения общественных и личных проблем;
* атмосфера совместного обучения и изменения себя.
Без этой атмосферы самые распрекрасные методики и содержание будут малоэффективны, ведь ученик, как и любой человек, являясь целостным существом, живет и впитывает, прежде всего, атмосферу общения, а потом ее воспроизводит в жизни. Конечно, интерактивные методики помогают создать нужную атмосферу. С другой стороны, интерактивные методики раскрывают личность учителя, его жизненные установки и принципы, которые влияют на мировоззрение ученика. Поэтому для учителя остро встает вопрос о собственном обучении и изменении себя, осторожном отношении к собственным взглядам и методам преподношения этих взглядов. Например, в вопросах коррупции ученики, наверняка почувствуют неправду, если учитель будет яростно агитировать против взяточничества, в то же самое время имея опыт участия в коррупции (например, в среде образования - при приеме учеников в школу). Обсуждение неоднозначности проблемы коррупции, честное и критическое отношение к себе (хотя бы не обманывать себя и учеников!) - помогут многим ученикам серьезно задуматься об этом.
В заключении хотелось бы поделиться еще одним опытом в области подготовки уроков (модулей) в граждановедческом курсе. Для того, чтобы учесть упомянутые элементы содержания, методики, философии, авторы "Живого права" разработали и применяли перечень (чек-лист), который приводится в приложении к этому материалу. Конечно, в своей работе авторы учитывали не только свои собственные находки, но и опыт многих и многих активистов граждановедения в России и за рубежом.



Е.В.Авинская

ФОРМИРОВАНИЕ ГРАЖДАНСКОЙ ПОЗИЦИИ ШКОЛЬНИКОВ ЧЕРЕЗ РАБОТУ В ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЯХ УЧАЩИХСЯ.

Учащиеся сегодняшней школы - завтрашние граждане России. Их ценностные ориентиры складываются во многом под влиянием школы. От их мировоззрения, жизненной позиции, активности во многом зависит будущее нашей страны, успешность ее вхождения в мировое сообщество.
В российском обществе происходят перемены, которые заставляют задуматься педагогов над изменением системы и содержания образования. Мировые тенденции развития общества (переход к информатизации, становление гражданского общества, повышение роли "экранной культуры" в духовной жизни, ускорение темпов социальных перемен) и специфика российской жизни (переход к рыночной экономике, длительный экономический кризис, ситуация политической неопределенности), позволяют сделать вывод, что человек-профессионал сегодня не способен решить актуальные проблемы развития российского общества, ибо они лежат вне сферы профессиональной деятельности. Задачи создания демократического, рыночного, развивающегося, цивилизованного и гуманного общества способен решить человек-гражданин, отличающийся высоким уровнем обучаемости и ответственности, готовый к диалогу, сотрудничеству. Он должен быть способен решать и мировоззренческие, и технологические задач, в ситуации постоянного выбора (Лебедев О.Е., Классный журнал, №2, 1999).
Сложившаяся система образования в России ограничивает возможности формирования личности гражданина способного выполнять свои социальные роли на основе принятых в обществе норм и правил, способного ориентироваться в достижениях материальной и духовной культуры и использовать их для решения социально-значимых проблем.
Сегодня все чаще говорят о демократизации школы. Предполагается, что демократизация - это область решения многих проблем, вставших сегодня перед российской школой и обществом. Проблема демократизации школы достаточна сложна. Она охватывает все без исключения стороны жизни учебного заведения. По сути - это долгий мучительный процесс преобразований с целью нормализации отношений между обществом, государством и школой, между руководителями всех рангов и педагогами, педагогами и школьниками, и между самими школьниками. Обозначим несколько принципов демократизации школьного образования (А.М. Новиков, Педагогика, №1, 2000):
- принцип "Равных возможностей";
- принцип многообразия образовательных маршрутов и проблема их выбора;
- принцип сотрудничества;
- принцип открытости;
- принцип общественно-государственного управления;
- принцип самоорганизации учебной деятельности.
Проблема демократизации школы напрямую связана с гражданским образованием и социализацией личности. Основной целью демократической школы становиться создание условий для формирования личности будущего гражданина, расширение его социального опыта, поддержка становления его индивидуальности. Предполагается, что условиями успешности адаптации личности в стремительно изменяющемся мире будут формирование аналитического склада ума, прочных навыков коммуникативной культуры, общекультурного, профессионального и методологического уровня компетенции школьников. То есть формирования личности способной самостоятельно строить свою жизнь и регулировать свои отношения с другими людьми на основе понимания и выполнения норм человеческой морали, социально-правовых норм, опираясь на достижения современной науки и техники.
Демократизация российской школы становится одним из направлений работы СПб МОО "Ассоциации Аничков дворец"" (далее Ассоциация). Особенностью подхода к решению этой проблемы в рамках Ассоциации, является подключение самих учащихся к решению проблемы демократизации школы через расширение социального опыта в ходе исследовательской, проектной и социально полезной деятельности.
Традиционно в России сложились две параллельные системы образования - общего и дополнительного. При этом подразумевалось, что общее образование в рамках школы дает необходимые знания, навыки, умения, формирует мировоззрение, а дополнительное образование привлекает школьников к различным видам деятельности: научно-исследовательская деятельность, общественная деятельность, социальная деятельность и т.д. Общее образование по закону об образовании должны получать все граждане России, в отличие от общего - дополнительное, как правило, получают в учреждения дополнительного образования наиболее активные, талантливые учащиеся. Вопрос о необходимости дополнительного образования, как личностно развивающего фактора для каждого ребенка остро не ставился. Долгое время умалчивали о развивающем воздействии на формирующуюся личность школьника деятельности как таковой и получения собственного опыта социально ориентированной деятельности. Проблема воспитания гражданственности имеет, как образовательный, так и воспитательный аспекты, Решаться она может только через объединение форм и методов традиционных для систем общего и дополнительного образования и, безусловно, в рамках каждой конкретной школы. Жить в нашем мире придется каждому ребенку и педагогическая помощь нужна, безусловно, тоже каждому. Оптимальным вариантом решения этих задач является создание единого образовательного пространства в школе, объединение урочной и внеурочной форм деятельности, через создание единой образовательной программы школы и/или дополнение школьной программы внеурочными формами деятельности. Структура деятельности такова:




















Из приведенной схемы видно, что сложившаяся система состоит из двух блоков - урочного и внеурочного. Урочный блок рассчитан на получение необходимого стандарта знаний, умений и навыков, как базы для дальнейшей активизации и закрепления их в процессе внеурочной деятельности. Урочный блок построен с использованием активных форм обучения, благодаря чему обеспечивается формирование базовых знаний и коммуникативных навыков.
Внеурочный блок формирует практический опыт деятельности. Предусматривается возможность апробации и анализа результатов собственной деятельности в различных социальных ролях. Включение в программу элементов проектирования и исследовательской деятельности формирует конструктивно- аналитический ум и критическое отношение к действительности. Внеурочная деятельность в составе школьного научно-исследовательского общества, позволяет приобрести опыт прогнозирования, планирования и самоуправления, что чрезвычайно актуально при воспитании гражданина.
Оба блока, взаимодействуя и взаимодополняя друг друга, в целом решают задачи по формированию самосознания учащихся, приобретению ими необходимых навыков жизни в качестве будущих граждан государства. Содержание образования в урочном блоке в отдельных случаях определено существующими государственными программами изучения предметов, в отдельных случаях интегрированными экспериментальными програмами скорректированными в соответствии со спецификой и потребностями образовательной программы конкретной школы. Достаточно принципиальной в данном вопросе является создание единой надпредметной программы школы или, единого образовательного пространства внутри общеобразовательной школы. Подобных подход позволит подойти к формированию гражданской позиции учащегося через различные предметные области, с учетом его интересов или активности. В вопросе формирования гражданина главным является развитие умений ученика участвовать в общественной жизни и влиять на ее ход. Необходимо поставить учащегося в ситуацию самостоятельного поиска и формулирования знания, сформировать потребность понять по каким законам существует мир и повлиять на существующий ход вещей. При этом обязательной составляющей деятельности, является организация рядя последовательных заданий, которые дополняя друг друга, разовьют у учащихся навыки контроля различных сфер общественной жизни и влияния на нее. Формирование гражданской позиции в процессе общего образования имеет следующие аспекты:
- философско-культурологический, расширение кругозора, формирования планетарного мышления;
- образовательно-правовой, повышение правовой культуры, элементов правоотношений и правовых институтов, умения творчески использовать эти знания для решения социально-правовых проблем;
- воспитательно-формирующий, ориентированный на осмысление прав человека, становление нравственных представлений и преобразование их в устойчивые убеждения и навыки гуманного поведения;
- психолого-развивающий, побуждающий процесс самопознания, самовоспитания и самосовершентсвования;
- коррекционный, направленный на диагностику отклоняющегося поведения (агрессивность, насилие, нетерпимость, жестокость) и его коррекцию психолого-педагогическими методами.
Формирование гражданской позиции тесно связано с воспитанием потребности добровольного служения обществу. Одним из подходов к решению проблем гражданского воспитания является создание добровольных организаций, объединений. Этот подход широко используется во всем мире. Россия также имеет богатый опыт привлечения добровольных организаций, волонтерских движений к решению общественных проблем. Основной педагогической задачей при этом становиться формирование атмосферы престижности, добровольности и сохранения многообразия форм общественных объединений школьников. Школа должна стать общественным центром микрорайона, а молодежные общественные инициативы должны стать заметным социальным явлением нашей жизни. Создание атмосферы доверия и достоинства, создание атмосферы реальности решения существующих проблем при условии, если к их решению подошли разумно, здраво, даст молодежи веру в свои силы и уверенность их родителям в светлое будущее нашей страны. Мы уверены в том, что общественная жизнь является необходимой составляющей демократии. И приучать к данному образу жизни - необходимо со школьной скамьи.
Санкт-Петербургская молодежная общественная организация "Ассоциация Аничков дворец", одна из самых молодых молодежных общественных организаций Санкт-Петербурга, объединившая в своих рядах участников ученических научных обществ, педагогов и научных работников, ориентированных на поддержку исследовательской деятельности школьников. За два года существования в нее вступило более 500 человек из 40 коллективов города. Помимо школьных научных обществ официально вступивших в ряды Ассоциации, в режиме сотрудничества и консультаций с Ассоциацией взаимодействуют еще ряд школ, гимназии и лицеев Санкт-Петербурга, имеющих свои внутришкольные объединения типа Ученических научных обществ (УНО). Ведущей задачей, решаемой в процессе деятельности Ассоциации является расширение возможностей каждого школьника за счет объединения общего и дополнительного образования и развития сети ученических научных обществ в школах Санкт-Петербурга.
Что же такое ученическое научное общество в школе сегодня? Это некоторое внутришкольное объединение учащихся, решающих как минимум познавательные и коммуникативные задачи. Это Малые Академии наук, клубы изобретителей, юных исследователей, интеллектуалов, дебат-клубы, диспут-клубы, научно-исследовательские общества с секционными подразделениями по специальностям, научные факультативы, работа в исследовательских экспедициях, выпуск газет, журналов, проведение коллективных исследований, создание проектов и т.д. Очевидно, любое неформальное объединение молодежи решает вопрос привлечения ее к деятельности, подготовки к будущей жизни. Каждое конкретное объединение решает вполне конкретные образовательные задачи. Одновременно ставятся вопросы воспитания, гражданственности, социализации, формирования активной жизненной позиции. Предпосылки для решения этих вопросов в рамках УНО безусловно есть. Есть и потребность молодежи к знакомству с различными сферами человеческой деятельности. В текущем году сформирован Молодежный Координационный Совет Ассоциации (МКС) третьего созыва. МКС Ассоциации отводится инициативная роль в процессе формирования общественных объединений в школах. Получая правовые знания и опыт организационной, социальной, исследовательской деятельности в рамках Юношеского Университета гражданских прав, молодежь пробует реализовать себя в среде сверстников. Безусловно - это длительный процесс, но заметные результаты этой деятельности уже есть. В ряде школ, именно учащиеся, являются инициаторами создания ученических научных обществ. В школах и районах, где инициатива школьников совпадает или получает поддержку взрослых, существуют различные формы жизнеспособных общественных объединений. Особенно отрадна ситуация с общественными объединения школьников в Ломоносовском и Василеостровском районах города, где существуют экологические объединения, объединения типа школьных парламентов, научные общества различной направленности, дебат-клубы. В настоящее время МКС Ассоциации инициируется направление групповых социологических молодежных исследований и проектной деятельности гражданской направленности. МКС Ассоциации неоднократно проводились исследования общественного мнения сверстников и педагогов для формирования перспективы деятельности Ассоциации, для выбора тем для обсуждения, заслушивания, изучения.. Среди тем, вызывающих интерес молодежи, по результатам этих исследований, заметную роль играют следующие:
1. Демократизация школы.
2. Чему и как должны учить школа.
3. Я - человек. Имею право, хочу, должен.
4. Общественные объединения школьников. Каковы они?
5. Каким может быть духовно-нравственное воспитание?
6. Самоуправление в школе. Что это такое? Можно ли его доверить молодежи?
7. Ученическое научное общество, как форма самоорганизации учащихся.
8. Двенадцатилетнее образование. Преимущества и недостатки.
9. Гражданская позиция. Что это такое?
Последнее время молодежь стала активнее интересоваться такими вопросами, как
1. Роль коррупции в нашем обществе.
2. Независимая пресса. Возможна ли она?
Многие темы связанные с общественной жизнью и гражданской позицией вызывают у подрастающего поколения интерес. Опираясь на данный интерес, нами предложен для работы в школах и апробирован на смене в ЗЦ "Зеркальном" проект "Гражданин". По решаемым задачам, проект "Гражданин" является формой, проведения группового исследования молодежным коллективом. Почему данный проект получил название "Гражданин"? Подразумевается, что достойным гражданином своей страны, является хорошо образованный, эрудированный член общества, способный видеть и решать проблемы в различных сферах жизни общества, для общей пользы и процветания своего государства. Работа по проекту состоит из четырех частей:
- поиск значимых для общества проблем, в различных сферах жизни - науке, культуре, экономике, социальной сфере и т.д.,
- подбор методик и проведение группового исследования по одной из выбранных проблем,
- описание возможных путей решения найденной проблемы, опираясь на различные информационные источники,
- выработка собственного отношения к возможности решения поставленной проблемы, поиск группового варианта решения, выход на осуществление этого решения.
Подразумевается, что первым этапом работы над проектом будет формирования списка, проблем общества, науки, культуры и т.д., осознаваемых школьной аудиторией. При этом в зависимости от проведенной подготовительной работы, предварительным лекциям, беседам или дискуссиям на определенные темы, возможна корректировка предлагаемых к решению учащимися проблем. Далее из множества проблем, предложенных подростками, для работы над проектом будет выбрана одна, в соответствии с интересами, уровнем развития и приоритетами школьной аудитории. Неоспоримым достоинством работы по данному проекту, наряду с формированием исследовательских навыков, является развитие навыков групповой работы. Определение конкретной проблемы тесно связано с выбором дальнейших методик для проведения группового исследования и распределения обязанностей по выполнению своей конкретной части исследования между членами группы. Последним этапом проводимого исследования является обсуждения полученных материалов, оформление единого проекта и его защита.
Первые результаты разработки и защиты проектов "Гражданин" показали, что методическое сопровождение работы над проектом, является недостаточным. Для успешности реализации проекта необходимо проведение обучающего семинара для учителей общеобразовательных школ, а также тиражирование методических разработок для дальнейшей работы. Огромное значение может иметь также инициация и проведения общегородских игр и соревнований гражданской направленности, типа игры "Дебаты", "Фемида", "Парламентские и законодательные слушания", "Судебное разбирательство", "Аппеляционный суд", "Мировой суд", "Моделирование ситуаций общественной жизни".
Проблема гражданского образования - общественнозначимая проблема. И заниматься гражданским образованием должна каждая школа, независимо от своей профессиональной ориентации. Элементы гражданского образования возможно реализовать и в гуманитарной, и в естественнонаучной, и в математической, и в художественной, и т.д. школах. Почему мы предлагаем школьные научные общества, как возможный вариант подхода к гражданскому образованию школы? Если мы хотим заботиться о подростках, то в первую очередь нас должен интересовать их собственный интерес. Интерес к учебе, к общению, к эмоционально-нравственным аспектам жизни, к взрослым, которые их окружают, к друзьям, соседям, городу и т.д., т.е. к реальной жизни этого мира. Ученые констатируют, что потребность в новых впечатлениях, новых знаниях является одной из фундаментальных у детей школьного возраста. Новые впечатления, новые знания - это мощный стимул психической деятельности на протяжении всей жизни человека. Так Н.И. Поддьяков отмечает, что потребность в новых впечатлениях перерастает у благоприятных условиях в познавательную потребность и, в конечном счете, выступает как база для развития других социальных потребностей ребенка. Самыми обычными формами организации реального мира для школьников являются семья, двор, школа. Так, почему бы не использовать, естественный интерес ребенка к этому миру и не столкнуть его вплотную с его проблемами, не приблизить их к ним. Мы можем съимитировать взрослую жизнь и помочь им в решении их проблем или, по крайней мере, честно попытавшись им помочь, признаться в своем бессилии? С нашей точки зрения, школьные научные общества, являются доступной каждой школе имитационной формой взрослой жизни, которая может помочь приблизить подростков к проблемам самих подростков. Во-первых все взрослые уверены, и многие подростки с этим согласны, что самая важная проблема в их жизни - это учеба и развитие познавательного интереса. Отсюда и вопрос: "Чему учиться и как учиться?". Как сделать так, чтобы учиться было интересно? Одной из задач, решаемой школьными научными обществами является создание атмосферы интереса к учебе. Ориентация на учебу и совпадение задач, решаемых ученическим научным обществом с задачами образовательных учреждений, дает нам надежду на жизнеспособность подобных молодежных объединений в школьной среде. Во-вторых, если делать что-то вместе, то появляется опыт коллективного сотрудничества, опыт общения, формируется коммуникативная культура - один из краеугольных камней в процессе демократизации школы. В-третьих возникают элементы самоорганизации и самоуправления. Самоуправление - одно из больных мест современной школы. Отсюда и вопрос, волнующий многих школьников "Самоуправление в школе. Что это такое? Можно ли его доверить молодежи?". Уже многие педагоги осознают необходимость введения самоуправления в школе, имеется определенный опыт проведения дней самоуправления. Но все это, в большей мере, игра, а не реальная жизнь. Наша школа в большинстве своем авторитарна и ни один директор не доверит решение вопросов жизнедеятельности школы учащимся. Так не проще ли создать учащимся свой мир, свое государство в государстве и полностью доверить управление этим государством самим учащимся. Это вполне реально. Можно заключить договор о сотрудничестве и регулировании отношений между администрацией школы и государством учащихся, а в нашем случае это школьным научным обществом. Безусловно, сначала рассказав учащимся об их правах и обязанностях, о том, что такое договор и для чего он существует. Если кому-нибудь не близка идея школьных научных обществ и он до сих пор не понял, почему мы так упорно к ним склоняемся, мы готовы отступить. Пускай будет общество "Почемучек", или что-то другое, ведь наши дети хотят все знать в этом мире, хотят везде сунуть свой нос. Мы должны поддержать их в этом желании. Главное это, чтобы работы школьного объединения была живой и интересной, как можно больше инициативы исходило от ребят, деятельность не превратилась бы в пустую формальность, в строчку отчета о количестве проведенных мероприятий, участниках и победителей соревнований. Главное, чтобы она волновала подростков. Инициировалась самими подростками. Была в реальной жизни объединения, с элементами самоуправления, поиска проблем, выбора и принятия решений.
Подобный подход к образованию как бы является своеобразным праобразом "взрослой" жизни и поэтому включает в себя основные типы деятельности человека и многообразие последующих результатов. Такой процесс является переходом к знакомству и усвоению культурного многообразия общечеловеческой деятельности, поскольку дети осваивают "настоящие" способы деятельности, которые будут играть не столько учебно-тренировочную, сколько реальную действенную роль в их дальнейшей жизни. Подобный подход несет в себе элемент гражданского воспитания и элементы программы служения обществу. Катлин Кирби (1997) отмечает следующие элементы, которые повышают успех программы:
- программа должна заниматься реальными нуждами учеников и общества;
- деятельность должна приводить к определенному результату;
- должны распределяться среди учащихся новые роли, они должны помещаться в незнакомые условия, аккумулировать новые навыки в ситуациях. Связанных с мобилизацией когнитивных способностей и этических установок
- должна подразумеваться личная ответственность за принятие решения;
- должна включать совместные усилия школьников и взрослых;
- должно опираться на опыт и сопровождаться продолжительными дискуссиями и письменным анализом;
- формулировать практические и образовательные цели всем участникам;
- дает возможность осознать и сформулировать их потребности;
- определить обязанности каждого участника;
- подобрать участников в соответствии с потребностями, сформировать команду;
- рассчитывать на подлинную, активную и продолжительную ответственность;
- использовать тренинг, наставничество, мониторинг, помощь, одобрение и оценку для достижения образовательных целей;
- вовлекать в работу программы представителей разных слоев общества.
Опираясь на собственный опыт работы в рамках МКС "Ассоциации", Юношеского Университета гражданских прав и Школы права ГОУ СПб Городского дворца творчества юных, мы готовы подписаться под необходимостью каждого из вышеуказанных элементов и готовы оказать помощь и поддержку молодежным коллективам в их реализации.

л и т е р а т у р а
Поддьяков Н.Н. 2000. Основные противоречия развивающейся психики ребенка. Педагогика №1.
Новиков А.М, 2000, Принципы демократизации профессионального образования, Педагогика, №1,
Лебедев О.Е.1999. Классный журнал, №2.
Кирби Катрин. 1997. Служение обществу и граждановедение. В книге: "Гражданское образование: содержание и активные методы обучения".



Е.М.Прошина

К ВОПРОСУ ОБ АНТИКОРРУПЦИОННОМ ОБРАЗОВАНИИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Естественно, в основу программы антикоррупционного воспитания и образования государственных служащих должно быть положено ясное понимание причин появления коррупции и методов борьбы с ней. Данные тезисы предполагают дать некоторое представление об основных подходах к решению этой задачи.
Проблема коррупции с неизбежностью становится особенно острой в странах, переживающих период кризиса или модернизации. Для таких периодов характерно сужение сферы действия позитивного права (нет адекватного законодательства и несовершенны институты исполнения законов), а также и нравственности, и потому возможности для коррупции оказываются практически неограниченными.
Практика показывает, что коррупция в таких ситуациях усугубляет кризис, а также становится препятствием для реализации объективно разворачивающихся процессов модернизации, поскольку здоровая конкуренция направлений и стратегий модернизации подменяется закулисной борьбой экономических кланов, оказывающих влияние на принятие и исполнение государственных решений при помощи коррупционного давления. Такая ситуация существует и на общегосударственном уровне, и на всех последующих. Коррупция оказывается объективным аспектом функционирования общества как целостной системы. При этом коррупция - проявление болезненности этой системы. Частые сравнения коррупции с раковой опухолью достаточно точно отражают суть ее природы.
Россия - традиционно-бюрократическое государство, с всевластием чиновничества, бесправием личности, с благодатной почвой для процветания коррупции. Между тем, разумеется, не Россия - родина коррупции: это явление международное, насчитывающее тысячелетнюю историю. Но тот масштаб, который приобрели ныне коррупционные процессы в нашей стране и особенно их бесстыдно-откровенный характер, очевидная коррумпированность государственного аппарата и местных органов власти, способны не только положить конец демократическому реформированию России, но и поставить под вопрос само существование нашего государства.
Опасность коррупции, охватившей буквально все стороны общественного организма, осознается сегодня и на правительственном уровне и в структурах формирующегося гражданского общества. Создан Комитет Государственной Думы по борьбе с коррупцией, с осени 1999 г. начал функционировать Национальный Антикоррупционный Комитет (НАК) - общественная организация, поставившая перед собой задачу "формирования законодательной базы, позволяющей свести коррупцию в стране к минимуму". В апреле 2000 г. открылась Общественная приемная НАК, основная цель которой - "помощь силовым структурам в сборе объективной информации о коррупции". Видимо впереди - создание международных организаций с теми же целями и задачами.
Однако это еще только первые организационные шаги на многотрудном и опасном пути борьбы с коррупцией. Что касается научного анализа этой проблемы, в последнее десятилетие и России и за рубежом, появилось немало работ; проводятся конференции и симпозиумы, инициируемые, как правило, общественными организациями; учреждены международные гранты. Но, в основном, авторы ограничиваются перечислением факторов, способствующих развитию коррупционных процессов, и фактов коррупции в тех или иных сферах общества.
Начнем с того, что до сих пор в исследовательской литературе нет единого определения коррупции, на что сетуют многие авторы. Думаю, что, учитывая многомерность форм и проявлений этого феномена в реальной жизни, "договориться"* о едином, всех устраивающем определении и не удастся. Но что необходимо сделать в первую очередь, это дать правовое определение коррупции. До сих пор в гражданском кодексе его заменяет понятие "взятка", близкое по значению, но не исчерпывающее объема явления, определяемого словом коррупция, и, главное, не указывающее на несколько исключительно важных его аспектов.
В качестве "нормативного" определения, которое способно, на наш взгляд, быть инструментом анализа в исследовании проблемы, можно предложить наиболее простое, но схватывающее суть явления, определение: коррупция есть использование служебного положения в личных, корыстных целях (от вахтера, учителя, клерка до министра и президента). Разумеется, анализируя с помощью этого "рабочего" определения эпохи, периоды, сферы, уровни, формы проявления феномена коррупции, мы уточним и дополним данное определение, специфическими характеристиками, тем самым получим возможность создать типологии и классификации коррупции по различным критериям.
Одно из самых опасных представлений (назовем это "суеверием", по Ю. Бохеньскому) о коррупции, способных предопределить нашу пассивную позицию, может быть выражено следующим образом: коррупция - неизбежное зло. И подтверждений тому - немало.
В самом деле, исторические документы всех эпох, начиная с истории древнего мира, содержат бесчисленное количество свидетельств как о существовании коррупции, так и о поиске способов борьбы с ней. Множество примеров можно обнаружить и в истории России. Таким образом, утверждение, что коррупция вечна, всегда была и будет - не просто гипербола.
Кроме того, очевидно, что коррупция имеет всеобъемлющий характер, охватывая все стороны общественного организма; чем дальше, тем больше становится объективным аспектом функционирования общества как системы, атрибутом власти. Наибольшую тревогу общества вызывает именно этот аспект: коррупция органов государственной и местной власти и, по сути дела, перерождение бюрократических государственных институтов в полукриминальные "сообщества", в которых официально публично-правовые отношения подменяются отношениями личными и корыстными. Но от общественного и исследовательского внимания почти ускользает другой аспект, на наш взгляд, наиболее опасный, заключающийся в факте резко негативного воздействия коррупции на нравственное состояние индивидуума и общества в целом. Этот аспект был очевиден уже античным авторам. Само латинское слово коррупция (corruptio, onis) происходит от греческого - грязь и имеет более десятка значений. Только одно из них - подкуп, остальные характеризуют различные степени физического и нравственного падения: осквернение, разрушение, развращение, порча, приведение в упадок и т.д. Вот чем чревата деятельность субъекта коррупции: развращенный подкупом он способствует порче нравов граждан и разрушению государства.
Анализируя корни возникновения коррупции, можно допустить, что они таятся в самой природе, если не естественного, то "исторического" человека. Коррупция, взяточничество, мздоимство - явления, по сути, того же порядка, что и воровство: все они покоятся на корысти. По В. Далю, "корысть" - страсть к приобретению, наживе, жадность к деньгам, богатству; определение "воровской" означает: преступный, противозаконный, бесчестный. Вполне исчерпывающая характеристика коррупционера! А поговорки, приведенные Далем, как нельзя лучше описывают атмосферу в обществе, больном коррупцией: "Для чего не воровать, коли некому унять"; "что ворам с рук сходит, за то воришек бьют"; "вор на воре, вором погоняет"; "грабежи есть, воровство есть, а воров нет" (см. В.Даль. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 1-4. М., Русский язык. 1978-1980).
Напомним, что в Библии заповедь "не укради" стоит на втором месте после "не убий" и раньше, чем "не сотвори себе кумира", что может показаться странным для религиозного сочинения, но объяснимо для сочинения социально-психологического.
У Томаса Пейна (видного деятеля американской войны за независимость и политического мыслителя) есть замечательное высказывание о том, что общество создается нашими потребностями, а правительство - нашими пороками. Можно двояко толковать вторую часть этого высказывания. Первое толкование: правительство - единственное средство для обуздания людских пороков и страстей (как религия, по Вольтеру). А можно толковать и так: правительство всегда, в конечном счете, составляется из "испорченных" людей, поскольку человек, стремящийся во власть, изначально содержит в себе зародыши пороков, делающих его коррупционером.
Но если коррупция - "неизбежное зло", коренящееся в самой природе, не естественного, так "исторического" человека, если она - атрибут властных отношений, возможна ли, вообще, борьба с этим явлением? И может ли она быть успешной? Видимо, возможен только один ответ, тоже подсказанный историей: общество всегда искало способы борьбы с коррупцией. Принципиально важен сам процесс этой борьбы, а эффективность ее зависит от многих факторов: от совершенствования законодательства, от действительно демократических принципов осуществления государственной политики, от наличия политической воли высших лиц в руководстве страны, от нравственного оздоровления ее граждан.
Одним из возможных путей оздоровления общества является система антикоррупционного образования и воспитания гос.служащих, включающая в себя в качестве элементов набор специальных дисциплин и технологий, раскрывающих природу и механизм действия коррупции, способы борьбы с ней, а также историю ее возникновения и функционирования на различных этапах общественного развития, анализирующих специфические (в том числе, национальные) формы проявления этого феномена в различных сферах общества (экономической, социальной, политической), наконец, исследующих негативное воздействие коррупции на нравственное состояние общества.
Должны быть разработаны и приняты, как необходимые условия допуска к должности, система поручительств, присяга, выработан моральный кодекс чиновника и т.п. Знаковым должно стать понятие чести.
В принципе, антикоррупционные программы должны стать составной частью любых общеобразовательных программ.





Органы местного самоуправления



Н.И.Смоктий

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК МЕХАНИЗМ ОСЛАБЛЕНИЯ КОРРУПЦИИ.

До сих пор не выработано само понятие коррупции. Даже рекомендации международных организаций по этому вопросу вряд ли могут быть однозначно приняты в нашей стране. Что бы иметь представление о коррупции в России, в нашем городе, нужно знать, какое определение дается коррупции в литературе. Советский энциклопедический словарь дает следующие определение коррупции "Коррупция (от латинского подкуп), преступление, заключающиеся в прямом использовании должностными лицами прав, связанных с его должностью, в целях личного обогащения. Для того, что бы бороться с коррупцией нужно понимать, где она и что это такое. Есть и еще определение коррупции в словаре русского языка, Ожегова "Коррупция в буржуазных странах: подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей". Это определение тоже не раскрывает сути коррупции, так как в обоих определениях говорится только о взятках и о должностных преступлениях. Так, в результате проведения Генеральной Ассамблеи ООН 1979 года и международного семинара по проблемам коррупции (Гавань, 1990 год) в кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка коррупция была определена как злоупотребление служебным положением для достижения личной или групповой выгоды а, также незаконное получение государственными служащими выгоды в связи с занимаемым должностным положением.
Выходит, что коррупция это должностное преступление и нужно бороться с ним в плане усиления борьбы с взятками и должностными преступлениями, но это уже было. С 1983 года по 1987 год боролись с должностными преступлениями и привлекли к уголовной ответственности всеми правдами и не правдами миллионы хороших специалистов, развалив органы МВД, прокуратуру, КГБ. Такая борьба кроме вреда нашему обществу ничего хорошего не принесла, а самое главное и смешное, что коррупция усилилась. Лакмусовая бумага этому явлению - это взятки и должностные преступления. Поэтому возьму на себя смелость сказать, что коррупция это явление социально-государственное и корни его идут сверху, но не снизу. Рыба гниет с головы.
В определение коррупции нужно добавить важный элемент - Власть. Власть из той же энциклопедии - это " В общем смысле способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств воли, авторитета, права, насилия (родительских, государственных, экономических и др.) политическое господство, система государственных органов". Добавив" Власть" в определение коррупции оно становится более понятнее и ближе к истине.
В проекте Федерального Закона "О борьбе с коррупцией" под этим социальным злом понимается использование лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций или приравненными к ним, своего статуса и связанных с ним возможностей для непредусмотренного законами получения материальных, иных благ и преимуществ, а также противоправное предоставление им этих благ и преимуществ физическими и юридическими лицами. Причем под приравненным к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, понимаются служащие, постоянно или временно работающие в органах управления, должностные лица хозяйствующих субъектов, лица, участвующие в выполнении функций управления на общественных началах либо в порядке частной деятельности, кандидаты на занятие выборных государственных должностей. Выходит там, где есть Власть, может быть и коррупция и как следствие уже должностные преступления.
В соответствии с федеральным Законом " Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года дается понятие государственной должности, где оно разделяется на категории "А", "Б", " В" и устанавливается необходимость создания реестра государственных должностей, если отнести к должностным лицам всех, кто занимает государственные должности и выполняет организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в общественных организациях, то мы получим достаточно полный перечень должностных лиц. Из них субъектами коррупции, на мой взгляд, могут быть только те, кто занимает государственные должности, т.е имеющие власть.
Коррупция должна обладать монополией на Власть или стремиться к абсолютной Власти, иначе не будет спроса на чиновника, нет спроса, нет должностных преступлений, нет наживы. Анализ международного и отечественного опыта, а также действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что определение понятия " коррупция" осуществляется по двум основным направлениям:
* установление круга субъектов коррупции:
* понятие личной заинтересованности.
Коррупция не возможна без объединения Властных чиновников и покровительства друг друга, т.е. образования "круга" коррупционеров. Входящие в "круг" никогда не понесут должного наказания за нарушение закона, они выше закона, у них имеется благодаря "кругу" неприкосновенность на все случаи нарушения закона. Они выше закона, "ОНИ -ЗАКОН". Обходя или нарушая закон коррупционер получает с этого огромную наживу, с которой он делится с участниками "круга"- это важный и связывающий принцип. Настоящий коррупционер не находится и не будет находиться в тюрьме благодаря все тому же "кругу". Отсюда можно понять отношение государства, чиновников, должностных лиц к лицам отбывшим наказание, т.е. судимым - они не помогают этим лицам, а наоборот создают общественное мнение об этих людях как о прокаженных. Нет секрета, что 70% отбывших наказание - невиновны или вина их была недоказана (лакмусовая бумага коррупции.)
В статье "Коррупцию посчитали" "Взятка - третья беда России" журналистка Светлана Бабаева приводит следующие примеры и цифры:
"По расчетам российских ученых и юристов, изучающих проблемы отечественной коррупции, из 2,5 млн. преступлений, зарегистрированных в 1998 году, только 5 тысяч можно квалифицировать как коррупцию. Наказание было вынесено в каждом четвертом - пятом случае. По данным тех же специалистов, из 22 тысяч фактов коррупции выявляется лишь один. Поэтому нет ничего удивительного в том, что Россию воспринимают как одну из самых коррумпированных стран".
На самом деле коррупция многогранна, но самый важный элемент - ВЛАСТЬ и группа лиц (круг) стремящихся удержать ее, и как продукт коррупции - должностные преступления, рост в целом преступности. Чиновники, входящие в "круг" не несут уголовного наказания за совершенные преступления они не досягаемы для общества, за них уголовные наказания несут, как правило, люди почти не имеющие или не имеющие к этому ни какого отношения. Как пример в Н.Новгороде (Т.В."Сегоднячко" от 26.10.99г.), пострадали два невинных молодых человека, один из них остался инвалидом на всю жизнь. Молодых людей пытали правоохранительные органы электрическим током. Чиновники всех властных структур, в том числе и прокуратура, была в полном курсе происходящего и все поощряли и покрывали этот факт, т.к. было необходимо срочно найти тех лиц, которые могли совершить предполагаемое преступление. Благо, что потерпевшая нашлась и совершенно не предполагала ни о последствии, ни о фантазиях властных структур.
Из этого случая и подобных, получается, что продуктом коррупции может быть не только прямая нажива, но и просто любая выгода для коррупционера (продвижение по службе и т.д.). Есть и еще пример коррупции, который очень умно подводится под проблемы города и проблемы жителей района. Все знают, какая большая проблема стоит в городе связанная с хищением лифтового оборудования. В разных районах подошли к этой проблеме по-разному, а главное, что если чиновник облеченный властью не нарушает закон и не пытается его обойти или подменить закон громкими лозунгами, то он будет просто работать и выполнять свой долг перед народом и такую власть не назвать коррупционной. Так вот в одном из районов высокопоставленные чиновники решили закрыть все пункты приема цветного металла и к такой компании привлечь правоохранительные органы и др. властные структуры была даже создана выездная комиссия. Неправда ли идея, а главное проблема, очень актуальна и даже есть решение проблемы и действия. Все бы хорошо, но при закрытии пунктов приема металла грубо нарушались права предпринимателей и главное, нарушался закон. Возникает вопрос, кто дал такой комиссии право нарушать закон? Закон - законность - "один из важных демократических принципов деятельности государства. Заключается в неуклонном и точном соблюдении действующего законодательства всеми органами государства, должностными лицами, общественными организациями и гражданами. Является конституционным принципом". Для занятия какой-либо деятельностью предприниматель получает разрешение и лицензию, что дает ему законное право заниматься этим видом деятельности, а тут приезжает какая-то комиссия без каких-либо оснований закрывает пункт и незаконно изымает все документы этой фирмы, и просит сотрудников милиции заварить двери пункта сварочным аппаратом. Разобравшись, оказалось, что сотрудники милиции в состоянии пресечь правонарушения со стороны предпринимателей, главное, чтобы не мешали. Тем более что оказалось, закрывая пункты - они вновь продолжали работать нелегально и принимать ворованный цветной металл, в том числе и от лифтового оборудования. Выяснилось и то, что в районе имелось парочку фирм на которую запреты не распространялись - доказано и то, что эти фирмы занимались скупкой ворованного цветного металла. Я надеюсь понятно, что фирмы, на которую запреты не распространялись, связаны кое с кем из властных структур. Вот вам и еще элемент тонко законспирированной коррупции. Как можно излечить наше общество от болезни под названием "коррупция"? Как определить, где коррупция, а где некомпетентность властного чиновника? Из выше перечисленного можно выделить три явных составных элемента коррупции: ВЛАСТЬ - НАРУШЕНИЕ ЗАКОНА - ПОЛУЧЕНИЕ БЛАГ, ВЗЯТОК. Чтобы прекратить порочный круг его нужно либо разорвать, либо реорганизовать орган власти. Чтобы разорвать нужно создать такие условия для чиновника, чтобы ему было не выгодно, нарушать закон (сегодня это будет сделать трудно), чтобы реорганизовать нужно создать параллельные органы власти, снабдив их нормальным бюджетом и, разделив предметы ведения с др. существующим органом власти, можно и не делить пусть занимаются некоторыми проблемами, вместе ведя контроль друг за другом. Народ выберет сам к какой власти ему пойти, таким образом, устраним важный элемент - спрос на чиновника и появится обоюдный контроль за властью.
Один из выходов - создание Муниципальной Власти (Муниципальные Советы). Почему в средствах массовой информации, о работе Муниципалитетов говорится так мало или приводятся негативные примеры (как правило, искаженные)? По-моему после досконального разбора методов, принципов коррупции ответить на этот вопрос не составит особого труда, средства массовой информации - это тоже власть и она тоже входит в "круг". Нельзя говорить о средствах массовой информации как и о многих чиновниках, что они подвержены (заражены) коррупцией, нужно научится понимать и различать, дабы не обвинить или обидеть честных людей. Коррупция стремится к власти и никогда не захочет отдать власть или поделиться ею с другими альтернативными органами власти, поэтому муниципальные советы сейчас находятся в немилости городской власти, именно поэтому в проекте бюджета С-Петербурга на 2000 год количество дефицитных муниципальных образований составляет 65 % - это те муниципальные образования которые должны получить финансовую поддержку от Фонда финансовой поддержки МСУ, т.е от городской власти. Это не что иное, как крючок или удавка кому как (нравится), что бы имелась возможность манипулировать местными властями. Таким образом, 65% МО будут выступать в роли просителей, стоять с протянутой рукой т.к. на выполнение элементарных своих функций у них не будет денег.
Делая итог своим рассуждениям можно с определенностью сказать, что в настоящий момент мы в определенной степени заложники непродуманной или (продумано своеобразно) финансовой политики городской коррумпированной власти.
Из моего доклада нетрудно сделать вывод, что городская власть является коррумпированной властью стремящейся к монополии на власть и будет применять для удержания своей власти все законные и незаконные методы, а если власть является коррумпированной, то отсюда и рост преступности, должностные преступления, взятки, вымогательства, и грязная политика. На своей практике мы видим, как не экономично используются очень большие бюджетные деньги.
При губернаторе Яковлеве В.А. были уничтожены бюджеты районов, вместо председателей исполкомов со своим бюджетом были назначены фактически наместники губернатора в районах без собственного бюджета на сметном финансировании, тем самым сегодняшний глава района зависит полностью от личного расположения губернатора. В городе есть и любимчики, у которых в районе нет старого жилого фонда, но им выделяется на эсплуотацию жилого фонда в 1,5 раза больше бюджетных средств, чем, к примеру, выделяется В.О., хотя на В.О. 60% жилья нуждается в капитальном ремонте (150 лет). Фактически Власть и бюджетные деньги ушли вверх. Если необходимо отремонтировать квартиру, то надо обратятся в отраслевой комитет и убеждать выделить деньги, а в отраслевом комитете говорят, что одна или две квартиры это не серьезно т.к. они мыслят масштабами города. Разрушив систему районной Власти и не создав хотя бы промежуточную Власть префектур исполнительной Власти как в Москве, вся Власть сконцентрировалась в Смольном и в его отраслевых комитетах. Именно поэтому провалилась жилищная реформа, т.к. Власть вверху не учитывала мнение низов, реформа шла по принципу - я начальник, а ты дурак.
Другая острейшая проблема по нашему мнению - проблема досуга молодежи. Существующая в настоящее время система подростковых и спортивных клубов влачит жалкое существование из-за нищего финансирования и не может обеспечить занятость молодежи. В результате резко растет уровень преступности среди несовершеннолетних, рост среди них наркоманов. Из 30 существующих на В.О. клубов ни один не имеет нормального помещения, материальной базы для работы с подростками, а "под контролем губернатора" в это время строится очередной широкомасштабный проект стоимостью 50 млн. долларов - ледовый дворец. В то время, когда в городе уже существует три ледовых дворца, тратятся деньги на сооружение очередной "вещевой ярмарки".
Единственный выход на сегодняшний день дать муниципальным советам достаточно власти для контроля за деятельностью городской администрации (что было бы возможно если муниципальные образования формировались на основе районов) и обеспечить муниципальные советы бездефицитным бюджетом для воплощения действенных целевых программ.



А.Г.Гудимов

ПРОБЛЕМЫ КОРРУПЦИИ В БЮДЖЕТНЫХ ПРОЦЕССАХ РАЗЛИЧНЫХ УРОВНЕЙ.

Определение "коррупции" объяснялось в Римском праве как участие в деятельности нескольких лиц, целью которых, является "порча" "повреждение" нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества. Позднее известный политический деятель Н.Макиавели сделал более общее определение - использование публичных возможностей в частных целях.
Современные международные публичные нормативные документы понимают коррупцию по-разному. Например, в документах ООН о международной борьбе с коррупцией есть такое определение "коррупции" - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Однако постоянно подчеркивается, что понятие коррупции должно определяться в соответствии с национальным правом.
В Российской Федерации до настоящего времени не принято законодательное определение понятия "коррупция", в связи с волокитой принятия закона "О борьбе с коррупцией" (по сообщению ежедневной электронной газеты "Утро" от 19.11.99г. депутаты Госдумы РФ сняли с дальнейшего рассмотрения федеральный законопроект "О борьбе с коррупцией"). В проекте закона коррупция понимается как не предусмотренное законом принятие имущественных и неимущественных благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненных к ним, с использованием своего статуса и связанных с ним возможностей (продажность), а также подкуп указанных лиц путем противоправного представления им физическими и юридическими лицами этих благ и преимуществ.
Мне представляется более близкой точка зрения, широко определяющая круг субъектов коррупции, тем самым, характеризуя ее как явление имеющее социальный характер и прочно укрепившееся подсознательном уровне самых широких слоев населения. Опасность этого явления отмечают политики всех уровней (Е.Примаков сообщил, что прямые потери, связанные со злоупотреблением и коррупцией, достигают 20 млрд. долларов, что почти соответствует доходной части бюджета за 1999 год)

Исходя из того, что явление коррупции носит социальный характер, возможно определить несколько уровней этого явления.
Первый и самый широко распространенный проявляется повсеместно и носит скорее бытовой характер. Сталкивается с этим каждый из нас практически постоянно, зачастую не осознавая противоестественность и противоправность своих действий, когда вручает деньги сотруднику ГИБДД, бутылку сантехнику, подарки врачу или преподавателю перед экзаменом. Приоритеты моральных ценностей сместились настолько, что подобные события воспринимаются естественно, отметая моральные угрызения низким уровнем жизни, незначительностью действия, или просто "все так делают". Практический пример - муниципальный Совет оказал материальную помощь, остро нуждающейся одинокой пожилой женщине. Каково же было наше удивление, когда на следующий день после получения небольших денег эта женщина пыталась вручить подарок бухгалтеру.
Следующий уровень - это коррупция в недрах широкой административно-командной системы. Росту коррупционных преступлений сегодня благоприятствует сохранение остатков старой административно-командной системы управления, а также наличие вновь созданного гигантского и громоздкого чиновничьего аппарата, по некоторым данным по численности равного бюрократии органов управления всего бывшего СССР. Нынешняя система государственного управления сохранила такие мощные бюрократические рычаги как разрешительный принцип организации бизнеса, монополия на предоставление налоговых, таможенных и прочих льгот в бизнесе и т.д. Все это создает благоприятную почву для злоупотреблений, взяточничества и других коррупционных преступлений.
Наиболее пораженными коррупцией являются структуры власти и управления, связанные с рассмотрением и решением вопросов финансирования, кредитования, осуществления банковских операций, приватизации, лицензировании и квотирования импорта и экспорта, распределения фондов, созданием и организацией предприятий. Эти структуры настолько многочисленны, запутаны и разветвлены, что просто своим существованием предопределяют стремление их обойти или сократить путешествие по бюрократическим коридорам.

Наиболее опасный вид коррупции в России - элитно-властная коррупция (со стороны представителей высших органов власти во всех ее ветвях). Данная коррупция опаснее других всех вместе взятых из-за размеров взяток, последствий незаконных действий (хищения, отмывание денег, корыстные злоупотребления властью и прочие экономические преступления), а также из-за взаимодействия с организованной преступностью (по неофициальным сведениям от 30 до 50% доходов организованной преступности передается на подкуп чиновников).
Проводимая федеральными и региональными органами власти кадровая политика одно из условий элитно-властной коррупции. За серьезные злоупотребления высокие чиновники просто увольняются или переводятся на новую работу без каких-либо объяснений. Только на федеральном уровне за семь лет реформ уволены либо переведены на новую работу без каких-либо объяснений более полудюжины вице-премьеров по экономике, столько же министров финансов, несколько руководителей Госкомимущества, Госналогслужбы, силовых министерств - лиц напрямую ответственных за разгул экономической преступности (так, А.Чубайс трижды входил в правительство и выходил "сухим" из него). Аналогичное положение и в региональных органах власти.
Практика показывает, что одной из причин разрастания коррумпированных связей среди должностных лиц служит нарушение принципа подбора кадров, вследствие чего в государственный аппарат проникают лица, преследующие корыстные интересы. Предотвратить это может более тщательная финансовая, имущественная и иные проверки кандидата. Думаю, что при назначении государственных служащих на руководящие должности необходимо обязывать их представлять декларацию о доходах, информацию о движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также иных обязательствах финансового характера.

Можно выделить ряд причин и условий, определяющих разрастание коррупции:
* осуществление расходов бюджета на неконкурсной основе;
* неравномерность исполнения различных расходных статей бюджета, обладающих формально одинаковой степенью защищенностью;
* предоставление непредусмотренных бюджетом бюджетных ссуд;
* размещение средств бюджета в коммерческих банках;
* исполнение бюджета в форме взаимозачетов и погашение ценных бумаг, а также в натуральной форме, при котором чиновник по своему произволу определяет форму исполнения взаимных обязательств бюджета и субъекта экономики и курс, по которому принимаются разнообразные денежные суррогаты;
* сотрудничество государства с крупными корпорациями, как российскими, так и зарубежными;
* отсутствие механизма действенного контроля за исполнением принятых решений, постановлений и законов;
* недостатки в организации и деятельности правоохранительных органов, ведущих борьбу с коррупцией;
* безнаказанность (уголовная, гражданская, административная).

Одним из самых характерных условий способствующих распространению коррупционных связей, является плохое состояние контроля и учета. Поэтому существует устойчивое мнение предоставить дополнительные репрессивные рычаги Счетной палате, которая выявляет множество случаев не целевого использования бюджетных средств федерального и регионального уровня.
В 1997-1998гг Счетная палата выявила:
* Федеральная служба по делам о несостоятельности не по назначению использовала 261.6 тысяч рублей, 28.5 млн. рублей из внебюджетных фондов размещено на депозитах и в банке, предоставлено беспроцентных ссуд на приобретение квартир сотрудникам на сумму 4.67 млн. рублей;
* Министерство финансов заключило 36 договоров поручительства на предоставление коммерческих кредитов агропромышленному и природоохранному комплексам. Обслуживание кредитов легло на бюджетополучателей, вследствие чего они выплатили миллиарды рублей процентов. Привлечены банковские кредиты для финансирования расходов бюджета, в результате банки получили доход на сумму не менее 4 триллионов рублей. Минфин заключил задним числом 14 договоров поручительства на общую сумму 2 031 200 тысяч рублей. При финансировании северного завоза деньги прокручивались в РАТО - банке;
* Федеральная миграционная служба использовала не по назначению 910 млн. рублей и свыше миллиона долларов;
* Министерство обороны (незаконное получение квартир и наградного оружия;
* Подобным образом отличился еще целый ряд государственных структур;
Ничего более существенного, чем сердечное раскаяние Михаила Задорнова, Счетной палате добиться не удалось.
На региональном уровне ситуация с расходованием бюджетных средств практически ничем не отличается. Отсутствует система норм, правил и процедур, среди которых ключевыми являются правила принятия решений и последующей подотчетности, процедуры контроля, нормы ответственности за нарушения правил. Если должностное лицо или государственный орган имеют право принимать произвольные решения и нет норм ответственности за ущерб, нанесенный этими действиями - коррупция процветает.
В 1998 году было возбуждено уголовное дело по факту нарушения законодательства при проведении взаиморасчетов администрации Калининградской области с министерством финансов России на общую сумму 221 миллион рублей (деньги были потрачены на приобретение векселей "Ростробанка" и ряда других московских банков). В проведении так называемого взаимозачета участвовал вице-губернатор Михаил Каретный, однако, дело возбуждено не в отношении конкретного человека, а лишь с упоминанием событий и фактов. Целый поток подобных сообщений из средств массовой информации, поступает в отношении любого региона страны.
Опыт работы в местном самоуправлении Санкт-Петербурга показывает, что уровень коррупции в бюджетах данного уровня существенно ниже. Определяет этот уровень ряд объективных причин.
Во-первых, суммарный бюджет всех 111 муниципальных образований в 1999 году составляет 0,45% от бюджета города Санкт-Петербурга и поэтому бюджеты муниципальных образований не привлекают серьезного внимания организованной преступности. (Бюджет МО №8 в 1999 году составляет 1 480 тыс. рублей с учетом дотаций депутатов ЗАКСа)
Во-вторых, в большинстве муниципальных Советов аппарат исполнительной власти практически отсутствует, его функции исполняют депутатские комиссии, что противодействует развитию коррупции.
В-третьих, жесткий контроль со стороны городской исполнительной власти, выражающийся в регулярных проверках прокуратурой, исполнением бюджета муниципальных образований территориальными финансовыми управлениями (например, финансовая деятельность муниципального Совета округа №8 в 1998-99 годах четырежды полностью проверялась).
В-четвертых, вся разрешительная, лицензионная работа (так называемый "госрэкет") осталась в руках исполнительной власти Санкт-Петербурга.
Именно в деятельности Муниципальных советов видна настоящая "прозрачность" расходования бюджетных средств. Каждое решение Муниципального Совета доступно для ознакомления, помимо бюджета существует ряд документов тесно с ним связанных: целевые программы, сметы, отчеты депутатов и постоянных комиссий. Деятельность подробно освещается в средствах массовой информации. Однако опыт реальной работы показывает, что фактическое отсутствие законодательной базы по местному самоуправлению в Санкт-Петербурге позволяет использовать разночтение федерального и регионального законов, прорехи в законодательстве при использовании бюджетных средств. Но самый короткий путь от получения бюджетных денег до их использования дает наименьший простор для коррупции.
В заключении необходимо сказать, что ограничение коррупции должно проводиться постоянно и всесторонне, поскольку будет сопротивление на всех уровнях власти. Но никакие потери на реализацию антикоррупционной программы не сравнятся с потерями от самого этого явления.




Общественные организации предпринимателей



А.Н.Андреев

ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬ И ВЛАСТЬ: НА ПУТИ К ДИАЛОГУ

Я хочу поделиться нашим небольшим опытом, который можно определить, как (мы это называем) гуманитарные способы борьбы с коррупцией, либо борьба с коррупцией путем использования средств гражданского общества. А проще говоря, это движение за честный бизнес.
Результатом нашей работы явилось создание проекта "Декларации ведения добросовестной деловой практики в Санкт-Петербурге". Суть проекта Декларации в следующим.
Принят общий документ, который в настоящий момент поддержали более 100 компаний Санкт-Петербурга. Они присоединились к тем принципам, которые изложены в Декларации.
Также в помощь предпринимателям созданы примерные положения Кодекса ведения добросовестной деловой практики, которые можно использовать при создании внутренних кодексов.
Необходимо отметить, что это декларативные документы, которые не являются нормативными и не несут никаких правовых последствий для участников. Единственная обязанность, которую на себя принимают участники принятия Декларации - необходимость принять внутренний кодекс аналогичного содержания. Используя привычный нам термин, это могут быть расширенные Правила внутреннего распорядка, где указаны обязанности: такие как: вовремя приходить на работу и другие требования к персоналу, которые определяют лицо компании.
Поскольку я практикующий адвокат и довольно часто сталкиваюсь с проблемами предпринимателей в этой области, эта сторона мне наиболее близка. Я считаю, что наибольшую опасность представляет коррупция не на самом высоком уровне, которая скрыта и нам не видна, а та коррупция, с которой предприниматель сталкивается ежедневно. Но, если не ежедневно, то достаточно часто, т.е. то, что треплет нервы и не дает спокойно работать. Я думаю, все слышали историю о том, когда одно юридическое лицо могут проверять в течение месяца 3-4 организации подряд. О том, что при получении лицензии необходимо согласование с огромным количеством организаций.
Я не буду подробно останавливаться на сути проекта Декларации ведения добросовестной деловой практики. Это сделает моя коллега Анна Осипова, которая является координатором проекта. Мне лишь хотелось бы подробнее остановиться на направлении, которое выделяется в самостоятельную идею этого проекта. Это идея создания в Санкт-Петербурге антикоррупционной экспертизы местного законодательства.
Что это такое? Во-первых, в рамках нашего проекта мы работали тесно с советом по содействию иностранным инвестициям при губернаторе Санкт-Петербурга, почему мы и говорим о диалоге между предпринимателями и властью, потому что этот совет создан из представителей правительства города, с одной стороны, с другой стороны, из представителей ведущих ассоциаций.
В настоящий момент проведены предварительные переговоры с руководством Юридического комитета канцелярии губернатора. Я включен в состав экспертной группы от Коллегии адвокатов при Научно-консультационном совете по местному законодательству и местным законодательным инициативам. И идея, по крайней мере, сейчас на декларативном уровне получила одобрение. Речь идет о создании специальной группы экспертов, которые все местные законопроекты будут рассматривать с одной точки зрения: устранения из их текстов положений, которые могут создавать для чиновников возможность злоупотреблять своим положением.
Обсуждался, например, вопрос саморегистрации. Сейчас этот вопрос достаточно урегулирован. Что творилось до 1993 года, думаю, многие помнят. До того, как вышел знаменитый Указ Президента, когда он свел регистрацию новых юридических лиц к трем дням. Очень показательный и хороший пример. Был месячный срок рассмотрения, и чиновникам просто платили деньги за то, чтобы зарегистрировать свое дело быстрее. Потому что, как правило, счет надо открывать, деньги надо получать, сделки горят и т.д. В 1993 году вышел указ Президента, который до сих пор действует.
Он действует, по крайней мере, в той части, что регистрацию новых юридических лиц осуществляется в течение трех дней. Как только этот указ вступил в силу, по крайней мере, за скорость уже никто платить не стал. Это очень показательный пример того, как просто путем изменения закона прямого действия, устранения из действующих законов и законопроектов почвы для возможных злоупотреблений достигается положительный результат.
Правильно то, что борьба с коррупцией строится на основе массовых усилий по разным направлениям: это деятельность правоохранительных органов, деятельность гражданского общества в совершенно разных областях; это создание новых законов, это создание клубов предпринимателей, создание любых проектов, которые создают определенную атмосферу в обществе и определенную почву. По крайней мере, по созданию антикоррупционной экспертизы идея находится в стадии обсуждения. И о том, как ее создать и за счет чего финансировать, я говорю совершенно откровенно от группы экспертов, которые готовы работать в этой области: это юристы-практики и юристы из научной среды, которые готовы этим заниматься.
Здесь очень важен контакт с предпринимателями, потому что предприниматели по тому, что мы видим, это достаточно активная среда. Они знают, что они хотят. Они сталкиваются с этими явлениями достаточно часто и имеют возможность анализировать и понимать, к чему они хотели бы прийти в результате этой работы.
В принципе, по антикоррупционной тематике все. По поводу диалога предпринимателей и власти я могу сказать следующее. Установление определенных правил игры, попытку установления которых мы совершили, разрабатывая проект Декларации ведения добросовестной деловой практики в СПб, уже можно считать успешной по той простой причине, что более 100 компаний присоединились к Декларации. И это звучит уже по-другому практически во всех моих выступлениях, где мы представляли этот проект.
Это не просто 100 компаний Санкт-Петербурга. Это сто серьезных взрослых людей, которые каждый день занимаются тем, что делают деньги. И если они под чем-то подписались, я надеюсь и абсолютно уверен, что они это сделали не просто так. Это люди, которые твердо стоят ногами на земле, и знают, за счет чего и как они живут.
И во-вторых, 100 компаний Санкт-Петербурга - это не так мало. Проект расширяется, он не стоит на месте. И, по самым оптимистичным нашим прогнозам в середине будущего года предприятий может быть раз в пять больше. 500 компаний для Санкт-Петербурга это сила, с точки зрения лоббирования. Это 500 серьезных взрослых людей, 500 предпринимателей, 500 компаний, потенциальная часть будет являться инвесторами, в том числе. Это та сила, которая может вырабатывать определенные концепции и влиять на законодательные процессы, процессы разработки разных законов и т.д. Поэтому то, что совет по содействию иностранным инвестициям при губернаторе в мае одобрил проект, мы видим в этом положительную составляющую со стороны власти. Власть, естественно, является составной частью гражданского общества. И во власти работают такие же люди, я имею в виду нормальное чиновничество, если оно правильно организовано и правильно регулируется.
Разумеется, мои коллеги-юристы говорили, что мы должны быть более осторожными в определениях. У нас действительно нет определения коррупции, но, когда мы с ней сталкиваемся, мы ее безошибочно отличаем. Поэтому мы прекрасно знаем, о чем мы говорим, когда говорим о коррупции. Из этого мы исходим. Мы пытались дать свое определение. Конечно, мы не претендуем на то, что это определение не подлежит критике. Его можно в нашем документе прочитать. Но, я еще раз говорю, что чиновнику, что предпринимателю, что человеку, занимающемуся любым делом, одинаково неприятно сталкиваться с этими фактами, когда они касаются его непосредственно. Точно так же, как неприятно, когда тебя останавливает, скажем, пьяный полицейский или сотрудник ГИБДД. Речь идет о том, что мы видим возможность диалога - это раз, возможность диалога с учетом интересов всех сторон. А по какой причине нас поддерживают, искренне или потому, что, честно сказать, я не думаю, что кто-то во власти лично мне может сказать, что бороться с коррупцией - это плохо. В принципе, неважно, по какой причине нас поддерживают. Важно то, что нас поддерживают. И мы не беремся анализировать причины.

НКО, работающие на выборах


Н. В. Астахова
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ "ЛИГИ ИЗБИРАТЕЛЬНИЦ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА"
ПО ПРЕДОТВРАЩЕНИЮ КОРРУПЦИИ НА ВЫБОРАХ.


Со дня своего основания общественная организация "Лига избирательниц Санкт-Петербурга" защищает интересы избирателей, осуществляет гражданский контроль за обеспечением честных и открытых выборов, работает по привлечению избирателей на выборы, предоставлению им достоверной информации. Финансовая поддержка, получаемая Лигой от различных фондов на конкурсной основе, помогла Лиге избирательниц сохранить независимость и стать известной общественной организацией в городе.
Лига не политическая организация, она не выдвигает своих кандидатов, но ведет планомерную работу по информационной поддержке женщин на выборах, помогает им освоить избирательные технологии, консультируя по всему спектру избирательной кампании от стратегии ее проведения до умения разговаривать с избирателями. Просветительская деятельность Лиги (выпуск газеты "Лига избирательниц"), работа бесплатной юридической консультации, широкое сотрудничество с политическими и общественными организациями города и депутатами различного уровня позволили привлечь внимание не только петербуржцев, но и жителей, прежде всего, Северо-западного региона к нашей организации. В семинарах, проводимых Лигой "Как победить женщине на выборах" участвовали женщины из различных политических и общественных организаций, как Санкт-Петербурга, так и Северо-западного региона. В настоящее время при нашем содействии созданы региональные организации.
В Петербурге, как и во всей России, исполнительная власть пытается диктовать свои условия, как законодательной власти, так и средствам массовой информации. Так петербургское телевидение односторонне освещает события, касающиеся как политической жизни города, так и власти в целом. Очевидно, что такие передачи как "Событие", "Петербургский стиль", "Город" и большая часть Информ-ТВ - это политическая реклама действующего губернатора. Телевидение либо вовсе не допускает оппозиционеров, либо искажает их высказывания до неузнаваемости. Для нас было очень важно, в создавшихся условиях, дать возможность избирателям получить достоверную информацию обо всех кандидатах в Государственную Думу, узнать их программы, воззрения, политические пристрастия, кандидатам же предоставить равные условия для освещения своих программ. Для этого Лигой были проведены форумы-встречи со всеми кандидатами в Государственную Думу не только в Санкт-Петербурге, но и в Северо-западном регионе. Лига с помощью своих координаторов провела серьезную предварительную работу. Избиратели были уведомлены о встречах с кандидатами своего округа сообщениями по радио, индивидуальными приглашениями, афишами, расклеенными по всему городу. На встречах присутствовало от 100 до 300 человек. Кандидаты пришли на встречу со своими агитационными материалами. Целью этих встреч было:
1. предоставить возможность избирателям познакомиться со всеми кандидатами и, выслушав их выступления и ответы на вопросы, сделать осознанный выбор.
2. кандидатам же предоставить равные условия для освещения своей программы.
В течение часа кандидаты по очереди отвечали на шесть вопросов, которые были сформулированы "Лигой избирательниц Санкт-Петербурга" совместно с другими общественными организациями. После этого кандидаты отвечали на вопросы, поступившие из зала.
В адрес Лиги были высказаны слова благодарности, как от кандидатов, так и от избирателей, за отличную организацию и за возможность одновременно общаться со всеми кандидатами. Были высказаны пожелания о проведение подобных встреч и в дальнейшем.
Данные форумы вызвали положительную оценку, прежде всего потому, что до этого ни одному кандидату за всю предвыборную кампанию не удавалось собрать столь многочисленную аудиторию, а избирателям иметь возможность непосредственно сравнить программы кандидатов, так как обычно кандидаты в депутаты встречаются со своими избирателями в индивидуальном порядке. Кроме того, подобные встречи не позволяют кандидатам огульно очернять своих соперников, все происходит публично и открыто.
Последние выборы в Государственную Думу продемонстрировали, что петербуржцы серьезно отличаются по своим симпатиям от жителей остальной России. Результаты голосования отчетливо показали, что в Санкт-Петербурге большинство избирателей привержены либерально-демократическим принципам. То, что именно в Санкт-Петербурге на выборах в Государственную Думу по одномандатным округам победили три женщины - это тоже во многом и наша заслуга. Мы неоднократно в своей газете печатали просветительские статьи по данному вопросу, рассказывая, прежде всего, о зарубежном опыте продвижения женщин во власть, а также предоставляли всем женщинам возможность высказать свою позицию по поводу того, зачем и почему они занимаются политикой. На страницах наших газет не раз появлялись публикации женщин-лидеров, так, например, Ирина Хакамада во время своего избрания в Государственную Думу рассказывала о себе и о том, как она видит свое участие в политической жизни страны.
В связи с тем, что мы активно помогаем женщинам во время выборов, мы постоянно сталкиваемся с попытками неправомерных действий, прежде всего, со стороны членов избирательных комиссий и недобросовестностью отдельных кандидатов. Нам приходится очень часто напоминать и объяснять членам участковых избирательных комиссий, что не они являются главными действующими лицами во время проведения выборов, а что их задача обслуживать кандидатов в депутаты, помогать им, а не создавать препоны для их деятельности. Часто члены избирательных комиссий пытаются поставить себя над кандидатами, навязать им свое видение, как и что должны делать они во время своего избрания, не имеющего ничего общего с тем, что подразумевает закон. Например, одной нашей кандидатке в органы МСУ запретили писать в листовке, что ее родители проживают в ее округе. Нам с большим трудом удалось объяснить, что они не имеют на это права.
На выборах в Законодательное собрание в декабре 1998г. во втором туре шла напряженная борьба между председателем Лиги избирательниц Татьяной Дорутиной, которая выставлялась от блока Ю. Болдырева, и С. Тарасовым - ставленником губернатора. Во время избирательной компании был похищен шофер Т. С. Дорутиной, которого в течение суток удерживали неизвестные, периодически избивая, но прокуратура и милиция отказались вмешаться. Только после выборов, благодаря публикации об этом инциденте в газете "Час пик", прокуратура провела внутреннее расследование по изложенным фактам. В день выборов наши наблюдатели пытались пресечь подкуп избирателей водкой, который осуществляла команда Тарасова, но милиция отказалась вмешаться. Пока ждали представителей городской избирательной комиссии граждане, нарушающие закон, разбежались. В конечном итоге судьба 39 округа была решена не в пользу жителей округа, а в пользу военных училищ, которые были подкуплены, если не сказать прямо, куплены. Всего на двух участках, на которых голосовали военные училища, голоса военнослужащих перекрыли решение жителей на 400 голосов. Первоначальный перевес в сторону другого кандидата составлял 1500 голосов, таким образом, 1900 голосов военных решили судьбу округа. Этого можно было бы избежать, если бы всем кандидатам в депутаты была предоставлена равная возможность общения с избирателями-военнослужащими. Уже полтора года длится судебный процесс по иску Татьяны Дорутиной, несмотря на то, что судьи явно затягивают дело, именно благодаря инициированию данного судебного разбирательства вышло Постановление "О голосовании военнослужащих".
Наиболее частые нарушения закона о выборах - это подкуп избирателей: раздача продуктовых наборов, сахарного песка и т. п., раздача денег, обещания денежного вознаграждения за победу того или иного кандидата. С этим злом необходимо бороться, инициируя судебные процессы по фактам нарушений. Когда по НТВ, благодаря вмешательству ряда кандидатов в депутаты по 39 округу (в том числе и председателя Лиги Т. С. Дорутиной), показали шеренги военнослужащих и толпы бомжей-пьяниц, голосующих досрочно, это послужило серьезным основанием для внесения изменений в законодательство. Таким образом, во время избрания депутатов в Государственную Думу досрочное голосование в том виде, в котором оно осуществлялось раннее, было запрещено. Во время же других выборов теперь необходимы веские причины для того, чтобы человек мог проголосовать досрочно. Так во время до избрания депутата Законодательного собрания по 31 округу (май 2000г.) досрочно проголосовало только 20 человек. Также впервые за всю историю выборов на 31 округе был снят кандидат в депутаты ЗАКСа Вячеслав Шевченко за подкуп избирателей. Любые попытки раннее добиться вмешательства избирательной комиссии заканчивались неудачей. Отрадно осознавать, что и наша лепта внесена в эту нелегкую борьбу, за право каждого кандидата, каждого избирателя рассчитывать на справедливость и оперативное вмешательство в случае откровенного нарушения закона. Но в тоже время очевидно и то, что подкуп избирателей стал столь привычным делом, что, как только был снят с дистанции В. Шевченко, большинство облагодетельствованных им избирателей проголосовало против всех кандидатов.
Еще одна серьезная проблема, на которую неоднократно указывала Лига в своих публикациях - отношения кандидатов в депутаты и волонтеров. Невозможность контролировать по сегодняшнему законодательству, куда идут деньги из избирательного фонда, позволяет "нечистоплотным" избранникам не выплачивать обещанное вознаграждение людям, работающим на них и на их блоки за деньги. Кандидатам часто удается обманывать своих агитаторов, так как на сегодня в законе жестко не закреплены договорные отношения между кандидатами и лицами, работающими на них. Так, например, во время выборов в Государственную Думу (декабрь 1999г.) А. Подберезкин вместо пяти обещанных рублей за подпись заплатил сборщикам только 2,5 рубля. Причем подписные листы, якобы бракованные, людям возвращены не были. Жители Стрельны, Петродворцового и Ломоносовского районов г. Санкт-Петербурга обвиняют г-жу Г. Н. Силиньш, представляющую "Союз Народовластия и труда" в обмане и лжи, сама же Г. Н. Силиньш считает, что эти люди работали плохо и даже занимались саботажем. В данном конфликте сложно разобраться, так как нет документального подтверждения заключенным между ними соглашениям. Во время последних губернаторских выборов в Санкт-Петербурге (май 2000г.) были нарекания в адрес Андреева, Марычева и Рыбакова по поводу несвоевременных выплат денежного вознаграждения сборщикам подписей, либо не выплаты такового вовсе. Вывод один: необходимо оформлять трудовые отношения договорами, в которых будет указана заработная плата работника, его обязанности и санкции за недобросовестный труд.
Особые нарекания вызывает сбор подписей, который стал уже предметом бизнеса. Не секрет, что целые команды "переписчиков" делают на этом деньги. Избирательная комиссия самостоятельно решает, поддельны или нет подписи, иногда исходя из личностных отношений к кандидату. Так во время выборов в Государственную Думу по 206 округу было отказано в регистрации Ирине Грешновой якобы из-за подделки подписей в подписных листах. Однако наше участие в суде по делу И. Грешновой показало невозможность объективной оценки подписных листов со стороны избирательных комиссий, так как приглашенный в суд в качестве эксперта графолог пояснил, что по такому количеству информации, как подпись и дата, внесенные собственной рукой, невозможно установить достоверность подписи. Поэтому сама практика сбора подписей является порочной. Необходимо изменение законодательства, исключающее сбор подписей в поддержку выдвижения кандидата.
В Санкт-Петербурге, как и во всей России в целом, сложилась ситуация, что многие избиратели принимают решение непосредственно во время голосования, руководствуясь не реально проделанной работой депутата, а страхом перед тем, что незнакомый им кандидат окажется еще хуже своего предшественника. Многие же вообще не приходят на избирательные участки, так как разочарованы и не верят в реальную возможность влиять на политические процессы. Сегодня большинство петербуржцев сталкивается с бюрократическим аппаратом, с той номенклатурой, которая в новом обличье выступает в стенах административных учреждений. Для существующей власти естественны идеи протекционизма, протаскивание и отстаивание интересов своих кланов. Вождизм, интересы одного человека, чем дальше, тем больше затмевают все остальные интересы - и города, и развития экономики. Большинство граждан, несмотря на то, что придерживается либерально-демократических взглядов, не верит в возможность активно участвовать в политической и социальной жизни города, не верит в эффективность общественного и гражданского контроля за деятельностью городских властей. Последние губернаторские выборы наглядное тому подтверждение. В городе с богатыми политическими традициями за губернатора пришло проголосовать менее половины всех избирателей.
Еще одна проблема: проведение избирательной кампании на средства теневого бизнеса, что влечет за собой зависимость депутата, выполнение им впоследствии определенных обязательств. Избежать этого возможно, имея официальный институт лоббирования.
Лига совместно с Невским исследовательским фондом провела ряд семинаров для наблюдателей. Нами были подготовлены около 500 наблюдателей на выборы в Государственную Думу, которые подробно на наших занятиях изучили свои права и обязанности во время дежурства на участках. Наши наблюдатели столь серьезно обучены, что не один раз пресекали попытки недобросовестного подсчета голосов избирателей. А во время муниципальных выборов наши наблюдатели сумели пресечь попытку приписки голосов. В связи с тем, что зачастую избирательные комиссии сами не выполняют четко прописанных правил подсчета голосов, наблюдателям приходится напоминать им о необходимости, прежде чем начинать подсчет бюллетеней, озвучивать число избирателей, внесенных в список, число избирательных бюллетеней, выданных избирателям на избирательных участках в день голосования и проголосовавшим досрочно и т. п. Более всего таких нарушений зафиксировано во время президентских выборов. Очевидно, что не приходится ожидать честных и объективных результатов там, где не были озвучены до вскрытия ящиков данные цифры.
Активное участие Лиги во время недавно проведенных муниципальных выборах (26 марта и 14 мая 2000г.) отмечено было даже председателем Городской избирательной комиссии А.Б. Гарусовым. Многие женщины-кандидаты достойно показали себя и по праву вошли в пятерки вновь избранных депутатов. Наша газета занимает активную позицию, давая достоверную информацию о незаконных действиях тех или иных кандидатов. Так, например, благодаря публикации члена Совета Лиги С. Лепешкиной, глава муниципального образования № 6 Д. А. Першин не только не был избран вновь, но и по изложенным в статье фактам была начата прокурорская проверка деятельности данного муниципального образования. Мы получили искреннюю благодарность от главы муниципального Совета № 8 Андрея Борисова по поводу активной информационной поддержки работы муниципальных органов и члена его команды, депутата того же муниципального образования Людмилы Цой. Благодаря нашей публикации она сумела занять первое место. В связи с тем, что выборы в органы МСУ были по сути своей сорваны, прежде всего, из-за полного информационного вакуума, созданного вокруг них, Лига провела пресс-конференцию, посвященную анализу данной проблемы. В пресс-конференции приняли участие депутат Законодательного собрания Санкт-Петербурга от блока Болдырева Анатолий Кривенченко, представитель питерского Союза правых сил Иосиф Скаковский, председатель муниципального Совета округа № 8 Андрей Борисов, депутаты и экс-кандидаты в депутаты муниципальных Советов, представители общественных организаций. По итогам выборов в МСУ участники обсуждения констатировали, что изначально ущербный закон о МСУ мешает МСУ стать полноценной властью. Было высказано мнение, что даже депутаты Законодательного Собрания, не говоря об обычных избирателях, не смогут назвать муниципальный округ, на котором проживают.
Прослеживается общая тенденция дискредитации представительной власти всех уровней Администрацией города, во главе с губернатором. Они не заинтересованы в проведении выборов, иначе бы напомнили горожанам, что кроме выборов президента 26 марта, мы выбирали и местную власть. Кроме того, некомпетентность чиновников очевидна. Председатель комитета по взаимодействию с органами МСУ Нина Владимировна Шубина, выступая по Санкт-Петербургскому телевидению, ввела в заблуждение многочисленное количество избирателей, сообщив им, что они должны выбрать пять депутатов, и, если будут выбраны более или менее пяти человек, бюллетень будет признан недействительным. В Лигу после данного выступления звонили многие кандидаты в депутаты МСУ и избиратели, недоумевая, как такой ответственный человек мог столь серьезно ошибиться. Остается только догадываться, почему это произошло.
На пресс-конференции были проанализированы многочисленные нарушения, как в ходе избирательной кампании, так и при подсчете голосов:
* Действующие депутаты, которые повторно выдвинули свои кандидатуры в органы МСУ, используя свое служебное положение, устраивали празднества к международному женскому дню 8 марта. На эти мероприятия приглашались члены избирательных комиссий, директора школ, заведующие детскими садами, чиновники иного ранга, причем попытка принять участие в производимых мероприятиях другим людям заканчивалась ничем. Мы можем констатировать данным фактом использование, так называемого, административного ресурса, а если называть вещи своими именами, то налицо просто открытый подкуп.
* Действующие депутаты, выдавая подарки (продовольственные наборы, лекарства) людям пожилого возраста и инвалидам на деньги, взятые из муниципального бюджета, вместе с ними выдавали листовки пятерок, состоящие в основном из действующих депутатов, которых поддерживала исполнительная власть и администрация. В муниципальных газетах, которые также издаются на бюджетные деньги, были напечатаны те же пятерки. Использование муниципальной газеты только избранными является недопустимой роскошью во время избирательной кампании, так как создаются неравные условия для кандидатов в депутаты.
* Члены окружной избирательной комиссии муниципального образования № 8 во время проверки подлинности подписей, которая осуществлялась прямым выходом по адресам, где давали подписи, спрашивали избирателей, почему именно они отдали подпись за данного кандидата. Когда один из опрашиваемых ответил, что кандидат помогал по установке металлической двери в парадной, члены комиссии прокомментировали: "эти депутаты ничем не занимаются, кроме как установкой металлических дверей".
* Непосредственно во время выборов члены комиссии, которые обязаны были выдавать два бюллетеня, после росписи о получении этих бюллетеней спрашивали, как правило, шепотом, хочет ли тот или иной человек взять второй бюллетень, тем самым провоцируя отказ мало информированных граждан о муниципальных выборах. Так как роспись о получении второго бюллетеня стояла, если избиратель не брал второй бюллетень, его можно было использовать как угодно, не исключая и использование в интересах определенных кандидатов.
* При подсчете итогов голосования избирательные комиссии пытались выносить пустые бюллетени в другую комнату для того, чтобы сделать их действительными.
* Во время подсчета голосов были выявлены существенные приписки. Так, на территории 2 муниципального образования, на избирательном округе № 4 нашими наблюдателями была предотвращена попытка приписки кандидатам в депутаты Э.А.Музиль и Н.Ф.Константиновой соответственно 98 и 67 голосов, что дало бы им преимущество перед "Господином против всех".
На пресс-конференции сделан прогноз о том, каков был бы состав муниципальных советов, если бы выборы состоялись, перспективы довыборов депутатов МСУ, прозвучали выступления со словами благодарности в адрес Лиги избирательниц, разместившей информацию о 100 женщинах-кандидатах на муниципальных выборах в 200-тысячном выпуске своей газеты.
Жители Санкт-Петербурга знают Лигу также благодаря бесплатной юридической консультации. Через нашу общественную приемную проходят за год более 2000 человек. Больше всего обращений связано с жилищными вопросами. Чаще всего приходят с просьбой помочь получить освободившуюся комнату в коммунальной квартире, которая по закону должна быть при наличии оснований (учитываются метраж, количество проживающих и т.п.) предоставлена в первую очередь проживающим жильцам в этой же квартире. В нарушение существующего законодательства чиновники часто торопятся выставить комнату на продажу. Мы не раз выступали с ходатайствами по данному вопросу, зачастую наши ходатайства удовлетворяются. Таким образом, нам удается пресекать неправомерное распределение жилплощади, что лишний раз доказывает возможность конструктивной борьбы с произволом чиновников.
Гражданское общество в нашей стране будет создано тогда, когда каждый житель научится отстаивать свои права и осознанно подходить к выборам, как исполнительной, так и законодательной власти. Лига избирательниц намерена и в дальнейшем участвовать в этих процессах.

? Работа выполнена при поддержке РГНФ.
1 Gorta, Angela. Minimising corruption: Applying lessons from the crime prevention literature // Crime, Law and Social Change. 1998. Vol. 30, №.1. P. 67-87. P. 67.
2 Eric L. McKitrick. The Study of Corruption // Sociology and History: Methods / Ed/ by Seymour Martin Lipset and Richard Hofstadter. New York, London: Basic Books, Inc., Publishers, 1968. P. 358-370. P. 358.
3 Шабалин В.А. Политика и преступность// Государство и право. 1994. № 4. С. 46.
4 Колодкин Л.М. Коррупция и деонтологические меры борьбы с продажностью ("Бусидо" в Японии) / Коррупция в России: состояние и проблемы: материалы научно-практической конференции (26 - 27 марта 1996 года). Вып.2. М.: Московский институт МВД РФ, 1996. С.97.
5 Там же.
6 Wewer, Gottrik. Politische Korruption // Politic-Lexicon/ Herausgegeben von Everhard Holtmann unter Mitarbeit von Heinz Ulrich Brinkmann und Heinrich Pehle Zweite, uberarbeitete und erweiterte Auflage Munchen; Wein: R. Oldenbourg Verlag, 1994. S. 481.
7 Алексеев Ю.Г. Государь всея Руси. Новосибирск: Наука: Сибирское отделение, 1991. С.161-162.
8 Соловьев С.М. История России с древнейших времен. Сочинения. В 18 кн. Кн. Ш. Т. 5 и 6. М.: Мысль, 1989. С. 196; Алексеев Ю.Г. Государь всея Руси. С. 162.
9 Там же. С. 191-193. Соловьев С.М. История России с древнейших времен. Сочинения. В 18 кн. Кн. Ш. Т. 5 и 6. М.: Мысль, 1989. С. 194. Дурманов Н. Взяточничество по русскому дореволюционному уголовному праву / Проблемы социалистического права. Сборник I. Под. ред. Н.В. Крыленко. М.: Юридическое издательство НКЮ Союза ССР, 1937. С.135. (Далее - Дурманов Н. Взяточничество по русскому дореволюционному праву...).
10 Костомаров Н.И. Русская история в жизнеописаниях ее главнейших деятелей: В 4 т. Т. 2. М.: ТЕРРА, 1997. С. 308. Соловьев С.М. История России с древнейших времен.Сочинения. В 18 кн. Кн. V. Т. 9-10. М.: Мысль, 1990. С.462-463.
11 Указы: от 2 марта 1711 года (учредивший фискальную службу), от 17 марта 1714 года (определивший ответственность фискалов за коррупционные нарушения), от 24 декабря 1714 года, от 12 января 1722 года (учредивший прокуратуру).
12 Указы: от 16 августа 1760 года, от 24 августа 1760 года (именной указ о губернаторах Пушкине и Солтыкове).
13 Указы: от 18 июля 1762 года, от 17 февраля 1763 года.
14 Указ от18 ноября 1802 года ("Об искоренении лихоимцев").
15 Указ 1862 года "Об изыскании причин и представлении средств к искоренению сей язвы".
16 Подобные комитеты создавали, например, Николай I и Александр П.
17 Так, Александр Ш в 1884 году утвердил "Правила о порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах", в результате чего сочетать государственную службу со службой в частном предприятии стало формально невозможно. (См.: "АИФ" № 18(233), 3 мая 1997 года; Андреев И. Ее величество взятка // Спутник. 1992. № 12. С. 101.)
18 Малый энциклопедический словарь: В 4 т. / Репринтное воспроизведение издания Брокгауза-Ефрона. М.: ТЕРРА, 1997. Т.1. С.817; Т.4. С. 1824. Журавлев М.П. К вопросу совершенствования уголовно-правовых средств борьбы со взяточничеством/ Коррупция в России: состояние и проблемы: материалы научно-практической конференции (26 - 27 марта 1996 года). М.: Московский институт МВД РФ, 1996. С. 118.
19 Берлин П. Русское взяточничество, как социально-историческое явление// Современный мир. 1910. № 8. С.48, 51, 52 -54.
20 Россия и коррупция: кто кого? (Проект доклада). Российская газета, Публикации, 19 февраля 1998 года.
21 Shleifer A., Vishny R.W. Corruption // The Quarterly Journal of Economics. 1993. Vol. 107. No3 (August). p. 610
22Указ Президента Российской Федерации № 361 от 4 апреля 1992 года "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы", Приказ Государственного Таможенного Комитета Российской Федерации от 26 апреля 1995 года № 287 "О состоянии работы по борьбе с коррупцией, должностными преступлениями и задачах по обеспечению собственной безопасности таможенных органов Российской Федерации", Указ Президента Российской Федерации № 567 от 18 апреля 1996 года и Положение "О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью", Уголовный Кодекс Российской Федерации (принят Государственной Думой 24 мая 1996 года), "Федеральная целевая программа по усилению борьбы с преступностью на 1996 - 1997 годы", "Концепция национальной безопасности Российской Федерации" (утверждена Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 года № 1300). В соответствии с приказом № 129, подписанным в феврале 1996 года "О мерах по обеспечению законности в органах внутренних дел Российской Федерации и укреплению собственной безопасности", в МВД было создано Управление собственной безопасности.
23 Валенса играет законами// Российская газета. 1995. 8 февраля.
24 Там же.
25 Сатаров Г.А., Левин М.И., Цирик М.Л. Россия и коррупция...
26 Чертков В.Л. Чиновничество тропической Африки// Народы Азии и Африки. 1984. № 2. С. 58-59.
27 Там же. С. 56. В данном случае автор ссылается на : Boloji S. Anatomy of Corruption in Nigeria. Ibadan,1970. p. 11-13.
28 Сатаров Г.А., Левин М.И., Цирик М.Л. Россия и коррупция...
29 Коррупции на пропитание. Российская газета. 1998, 20.ноября, №221.
30 20 млрд в год - "доход" коррупции. Невское время. 1998. 4 декабря.
31 Волженкин Б.В. Коррупция: Серия "Современные стандарты в уголовном праве и уголовном процессе". СПб. : СПб юридич. ин-т Ген. прокуратуры РФ,, 1998. С. 14.
32 Там же. С. 16.
33 Гриб В.Г., Астрошабов А.В., Шайдаев Ш.Г. Мафия в России: современное состояние, прогноз / Проблемы борьбы с организованной преступностью: Материалы научно-практической конференции (28 - 29 ноября 1995 года). М.: Московский институт МВД России, Тверской филиал, 1996. С. 15.
34 Основы борьбы с организованной преступностью. М.: ИНФРА - М., 1996. С. 181.
35 Лунеев В.В. Политическая преступность в России: прошлое и настоящее// Общественные науки и современность. 1999. № 5. С. 77.
36 Волженкин Б.В. Коррупция... С. 15.
37 Куликов А.С. Законы должны способствовать обузданию организованной преступности// Журнал российского права. 1997. № 9. С. 17.
38 Wettwer Brigitte. Nuetzliche Ausgaben/Wirtschaftswoche, NR. 23 / 30.05.96

39 Eric L. McKitrick. The Study of Corruption // Sociology and History: Methods / Ed/ by Seymour Martin Lipset and Richard Hofstadter. New York, London: Basic Books, Inc., Publishers, 1968. P.358.
40 Merton, Robert K. Social Theory and Social Structure. Glencoe, Ill.: 1949. P. 71-81.
41 Steffens, Lincoln. The Shame of the Cities. New York: 1904.
42 Вебер, М. Политика как призвание и профессия // Вебер, М. Избранные произведения. М.: "Прогресс". 1990. С. 682-685.
43 Там же, с. 685.
44 Friedrich, Carl J. The Pathology of Politics: Violence, Betrayal, Corruption, Secrecy, and Propaganda. New York: Harper & Row, 1972.
45 Киселев И.Ю Политическая элита: ее сущность и психология (по материалам исследований американских ученых) /Яросл. гос. ун-т. Ярославль, 1995. С.145.
46 Simon, David R., Eitzen, D. Stanly. Elite Deviance. 3rd ed. Boston etc.: Allyn and Bacon, 1990, pp. XII, 9-10.
47 Rose-Ackerman, Susan. Corruption: A Study in Political Economy. New York: Academic Press. 1978.
48 Олсон Мансур. Возвышение и упадок народов. Экономический рост, стагфляция, социальный склероз. Пер. с англ. - Новосибирск: ЭКОР, 1998. 432 с. С. 401.
49 Abueva, J.V. The Contribution of Nepotism, Spoils and Graft to Political Development // East-West Center Review 3, 1966, pp. 45-54; Bayley, D.H. The Effects of Corruption in a Developing Nation // Western Political Quarterly. 1966. Vol. 19, № 4, pp. 719-732; Leff, N. H. Economic Development Through Bureaucratic Corruption // American Behavioral Scientist. 1964. Vol. 8, № 3, pp. 8-15; Leyes, C. What is the Problem About Corruption? // Journal of Modern African Studies. 1965. Vol.3, №2б, pp. 215-230.
50 Голосенко И.А. Феномен "русской взятки": очерк истории отечественной социологии чиновничества// Журнал социологии и социальной антропологии. 1999. № 3. С. 105-119.
51 Там же. С. 106, 118.
52 Власов А. На страже правопорядка// Коммунист. 1988. № 5.; Лунеев В.В. Политическая преступность в России: прошлое и настоящее// Общественные науки и современность. 1999. № 5. С. 77.
53 См, например: Кабанов П.А. Коррупция и взяточничество в России. Нижнекамск: ИПЦ "Гузель", 1995; Катаев Н.А., Сердюк Л.В. Коррупция (уголовно-правовой и криминологический аспект): Учебное пособие. Уфа: ВЭГУ и УВШ МВД РФ, 1995; Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. СПб.: "Альфа", 1997; Волженкин Б.В. Коррупция: Серия "Современные стандарты в уголовном праве и уголовном процессе". СПб.: СПб юридич. ин-т Ген. прокуратуры РФ, 1998.
54 Коррупция в России: состояние и проблемы. Научно-практическая конференция 26 - 27 марта 1996 года.
55 См. прежде всего: Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М.: Центр конституционных исследований Московского Общественного Научного Фонда. 1997; Радаев В.В. Формирование новых российских рынков: трансакционные издержки, формы контроля и деловая этика. М.: Центр политических технологий, 1998. Гл. 1 "Отношения предпринимателя с властью: издержки и выгоды".
56 Радаев В.В. Формирование новых российских рынков: трансакционные издержки, формы контроля и деловая этика. М.: Центр политических технологий, 1998. С.97.
57 Пантин И. К. Проблема самоопределения России: историческое измерение // Вопросы философии. 1999. № 10. С. 3-17.
58 Павленко С. Элемент демократии или закулисные сделки? // Pro et Contra. Том 4, № 1. Зима 1999. С. 68-83.
59 Шанин Теодор. Умом Россию понимать надо. Тезис о трехъединстве России //Куда идет Россия?... Кризис институциональных систем: Век, десятилетие, год / Под общ. ред. Т.И. Заславской. М.: Логос, 1999. С. 7.
60 Павленко С. Элемент демократии или закулисные сделки? // Pro et Contra. Том 4, № 1. Зима 1999. С. 70-71.
61 Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М.: Центр конституционных исследований Московского Общественного Научного Фонда. 1997. С. 260, 280, 281.
62 Там же. С. 260, 270, 272, 280.
63 Социально-экономические аспекты коррупции. Проблемно-тематический сборник. М.: ИНИОН РАН, 1998. С. 20.
64 Социально-экономические аспекты коррупции... С. 21 - 22.
65 Klitgaard R. Controlling Corruption. Berkeley: University of California Press, 1988. Цит. по: Goudie A.W., Stasavage D. A framework for the analysis of corruption // Crime, Law & Social Change. Vol. 29, № 2-3, 1998. P. 11 -119.
66 Голосенко И.А. Феномен "русской взятки": очерк истории отечественной социологии чиновничества...С. 106 - 108.
67 Шабанова М. "Неправовая свобода" и социальная адаптация // Свободная мысль. 1999. № 11. С. 54 - 55.
68 Там же. С. 59.
69 Косалс Л. Между хаосом и социальным порядком // Pro et Contra. Том 4. № 1. Зима. 1999. С. 49.
70 Shleifer A., Vishny R.W. Corruption // The Quarterly Journal of Economics. 1993. Vol. 107. № 3 (August). P. 599-617.
71 Радаев В.В. Формирование новых российских рынков... С. 63-64.
72 Shleifer A., Vishny R.W. Corruption // The Quarterly Journal of Economics. 1993. Vol. 107. № 3 (August). P. 610.
73 Радаев В.В. Формирование новых российских рынков... С. 64.
74 Shleifer A., Vishny R.W. Corruption. P. 610.
75 См.: Huntington S.P. Political Order in Changing Societies. New Haven, CT: Yale University Press, 1968.
76 Волков В. Политэкономия насилия, экономический рост и консолидация государства // Вопросы экономики. 1999. № 10. С. 53.
77 Трансформация социальной структуры и стратификация российского общества / Институт социологии РАН, 2-е изд., перераб. и дополн. Отв. ред. д. философ. н., проф. З.Т. Голенкова. М.: Изд-во Института социологии РАН, 1998. С. 287.
78 Волженкин Б.В. Коррупция...С.13
79 Лунеев В.В. Коррупция учтенная и фактическая // Государство и право, 1996. №8. С. 84
80 Мени И. Коррупция на рубеже веков: эволюция, кризис и сдвиг в ценностных представлениях // Международный журнал социальных наук. 1997. №16. С. 8
81 Там же. С. 11
82 См.: Heidenheimer, Arnold J., Michael Johnston, and Victor T. Le Vine (eds.) Political Corruption: A Handbook. New Brunswick, NJ: Transaction Books. 1989.
83 См. Leff, Nataniel H. Economic Development Through Bureaucratic Corruption // The American Behavioral Scientist. 1964. Vol. VIII. P. 8 - 14
84 Goudie, A.W. & Stasavage D. A framework for the analysis of corruption // Crime, Law & Social Change. Vol. 29, № 2 - 3. P. 139.
85 Ibid., p. 121.
86 Ibid., p. 125.
87 См. Shleifer A., Vishny R.W. Corruption // The Quarterly Journal of Economics. 1993. Vol. 107. № 3 (August). P. 610-612.

88 Blumer, Herbert. Social Problems as Collective Behavior // Social Problems. 1971, № 18 (Winter), pp. 298-306.
89 См.: Бергер Питер, Лукман Томас. Социальное конструирование реальности. Трактат по социологии знания. М.: Московский философский фонд, "Academia-Центр", "Медиум", 1995.
90 Chibnall, S. and Saunders,P. World Apart: Notes on the Social Reality of Corruption //British Journal of Sociology. 1974, № 28 (June), pp. 138-154.
91 Best, Joel. Images of Issues: Typifying Contemporary Social Problems. New York: Aldine de Gruyter. 1989.
92 Pavarala, V. Interpreting corruption: elite perspectives in India. New Delhi etc.: Sage Publications. 1996.
93 Alam, Shahid M. Anatomy of Corruption. An Approach to the Political Economy of Underdevelopment // American Journal of Economics and Sociology. 1989. Vol. 48, № 4 (October), pp. 441-456.
94 Etzioni-Halevy, Eva. Bureaucracy and Democracy: A Political Dilemma. London: Routledge and Kegan Paul. 1985.
1 Работа доложена на конференции в апреле 2000г. в рамках программы "Предупреждение коррупции силами гражданского общества - 2000" - прим. ред.
95 Остальные кандидаты получили менее 10% голосов. Напомним, что всего в выборах приняло участие 41,7% избирателей, а против всех проголосовали 5,2%.
96 Голосов Г.В. Поведение избирателей в России: теоретические перспективы и результаты региональных выборов // ПОЛИС, 1997. №4.
97 Подробнее об этом см. напр.: Чазов А. Место идеологии в избирательной кампании // Электоральная политология: теория и опыт России / Под. ред. Л.Сморгунова. Изд-во СПбГУ, СПб, 1997; Дубицкая В.П., Тарарухина М.И. Какого политика можно "продать"? // СОЦИС, 1998, №10.
98 Курсивом выделены дословные выдержки из рекламных материалов кандидатов.
99 См.: Жданова Н.Л. Административный ресурс в рамках предвыборных кампаний: новый вид коррупции? // Предотвращение коррупции в процессе избирательных кампаний (тезисы докладов семинара), - Центр "Стратегия", СПб., 2000.
100 Краткий обзор данных теорий см.: Шевченко Ю.Д. Между экспрессией и рациональностью: об изучении электорального поведения в России // ПОЛИС, 1998, №1.
101 Спустя некоторое время после выборов глава Выборгской администрации В.Кириллов получил пост вице-губернатора.
102 Сведения опубликованы в областной газете "Вести" от 14.09.99
103 Последний пример - "война" В.Жириновского с ЦИК в ходе последних выборов Госдумы и президента, которая дала лидеру ЛДПР дополнительную возможность помелькать в СМИ.
? Очень часто сторонники мажоритарной системы голосования указывают также на опасность чрезмерного дробления партийной системы, в условиях применения пропорциональной системы, следствием чего является нестабильность, зачастую присущая коалиционным правительствам.
*"Персональный вотум" относится к той части предвыборной поддержки кандидата, которая базируется на его личностных качествах, квалификации, деятельности и достижениях,"- отмечают американские исследователи. Та же часть вотума, которая не является персональной, включает в себя поддержку кандидата основанную на его партийной принадлежности; таких устойчивых характеристиках избирателей, как класс, религия, этнос; реакции на такие национальные условия, как состояние экономики, а также на его оценке деятельности лидера правящей партии. Эти неперсональные факторы являлись причиной подавляющего большинства изменений результатов выборов, особенно за пределами США" [5].
? Так, принадлежность кполитической партиии обеспечивает кандидату "узнаваемость". "Партийный лейбл"существенно упрощает целый ряд информационных проблем. Избиратель нередко испытывает дефицит политической информации. Однако восполнить этот дефицит он стремится максимально экономным способом, не тратя времени на на изучение программ выдвинутых независимыми депутатами. Тут-то на помощь и приходит партийная принадлежность, позволяющая легко идентифицировать позиции кандидата, а значит - облегчающая выбор при голосовании. Кроме того, заявляя о своей принадлежности к политической партии, кандидат присваивает долю ее известности и популярности [См.: 12.].
? Как пишет Б.И.Макаренко : "ГПВ складывается... накануне губернаторских и участвует во всех последующих выборах регионального масштаба... Опираясь на поддержку основных групп экономических интересови/или используя контроль над ключевыми с т.зр. фискальной политики предприятиями. она стремится завоевать твердое большинствов основных политико-властных сруктурах..., а также выступает основным партнером общероссийских финансово-промышленных конгломератов, имеющих долгосрочные деловые интересы в регионе. ГПВ ...старается поставить под контороль большую часть региональных СМИ. Она ограничивает свободу деятельности основных политических партий, стремясь не допустить появления альтернативной элитной группировки. политический плюрализм в этом случае сводится к свободе критиковать любые силы в центре, но не деятельность команды губернатора. В ряде случаев ГПВ институализируется ка региональная партия, с претендующим на общенародность названием"Наш (любимый) регион". В отношениях региона с федеральными властными структурами она выступает как сплоченная команда"[16].
? "Отношения "патрон - клиент", к примеру включают в себя межличностный обмен и взаимные обязательства, но обмен этот носит вертикальный характер, а обязательства ассиметричны. Питс-Риверс называет клиентелизм "однобокой дружбой"... Вертикальные узы клиентеллы "подрывают горизонтальные связи солидарности как среди патронов, так и среди клиентов, в особенности... В вертикальных связях "патрон - клиент", характеризуемых не взаимностью, но зависимостью, "изменничество" отличает как патрона (эксплуатация), так и клиента (уклонизм)[21].
? В прессе примерно следующим образом объясняли успех "Единства": "Третье после "Выбора России" - 93 и НДР - 95 издание "партии власти" следует признать наиболее успешным. Решающую роль здесь, по-видимому, сыграли два обстоятельства. Во-первых, удачным оказался выбор базового принципа : на смену заидеологизированному "Выбору" и забюрократизированному "Нашему дому" пришло принципиально аполитичное и далекое от любой идеолгии "Единство". Во-вторых,"медведям" подсобил В.Путин. очень своевременно поделившийся с ними своей заоблачной популярностью. Да и позднее образование "Единства" обернулось неожиданным плюсом: в отличие от ОВР, "перегоревшего" к середине осени, и "Яблока", эффект от союза которого со Степашиным выдохся еще раньше, "медведи" к 19 декабря подошли на пике своего рейтинга" [ 27.]. Однако, "отсутствие идеологии - это тоже идеология", тем более, что у "Единства" она была - безоговорочная поддержка В.В.Путина - "Спасителя России", главный предвыборный лознг которого "Идите со мной наводить порядок, а с другими проблемами разберемся позже". Кроме того, степень обюрокраченности "медведей", боюсь, никак не меньше чем НДР,поскольку это политический блок "начальства"(ГПВ) депрессивных регионов России, мощно поддержанный Кремлем ( о чем автор статьи скромно умолчал). Однако судьба НДР и ОВР свидетельствует что такого рода альянсы построенные на "обмене услугами" чрезвычайно шатки, "региональные бояре", как пишут Известия , по определению продажны; на таком фундаменте строить "порядок" очень проблематично.
? Другой пример такого рода -"свободный выбор" "независимого" депутатата от округа № 9 избирателями из места лишения свободы. Известно, что большинство заключенных знаменитой питерской тюрьмы "Кресты" проголосовали за своего недавнего "сокамерника", бывшего помошника мэра А.Собчака, затем его непримиримого противника, автора книги "Собчачье сердце" Ю.Т.Шутова (ныне обвиняемого в организации серии заказных убийств), это не в малой степени обеспечило его победу.
? Несмотря на то, что победу на губернаторских выборах В.Сердюкова СМИ ( на контрасте с "самыми грязными выборами" декабря 1998г) объявили торжеством "чистых электоральных технологий", эти выборы обогатили перечень правонарушений чисто криминальными эпизодами : поджог дачи кандидата, избиение руководителя предвыборного штаба, незаконное изъятие денег предназначенных на ведение избирательной кампании, избиение тележурналиста охраной одного из кандидатов, организация ДТП и др.[См.:32]
? Но и здесь было найдено "противоядие". Подкупленного избирателя принуждали вынести бюллетень, поставить в присутствии "заинтересованных свидетелей" галочку у нужной фамилии, а затем отнести его в избирательную урну. Только в этом случае выплачивалась условленная сумма денег.
? Конечно степень воздействия на результаты выборов и работу Законодательного собрания со стороны Губернатора Санкт-Петербурга, несравнимы, скажем, с возможностями "батько Кондратенко", которому полностью подчинено Законодательное собрание Краснодарского края, и даже В.Сердюкова . Но это максимально возможный в данных конкретных условиях уровень контроля. История с переносом выборов губернатора Санкт-Петербурга наглядно это продемонстрировала.
104 В рассматриваемой ситуации может смущать одновременное существование двух составов Санкт-Петербургской избирательной комиссии с разными полномочиями в рамках одного юридического лица. Действительно, с такой ситуацией мы ранее не встречались, но ничего противоречащего законодательству в ней нет. Опасение вызывает другое: цепочка продлений полномочий членов избирательной комиссий для проведения выборов различных уровней может привести к тому, что ее состав никогда не сменится! Кроме того, возникает вопрос, а зачем продлевать полномочия? Почему не может начать проведение выборов один состав, а закончить другой, ведь члены избирательных комиссий в своей деятельности должны руководствоваться исключительно требованиями действующего законодательства, а не своими субъективными пристрастиями.
105 Некоторые приверженцы данного Постановления отрицают неправомерность произведенных назначений, ссылаясь на специфику принятия решений коллегиальным органом. По нашему мнению, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга должно было установить такую процедуру назначения представителей от избирательных объединений и избирательных блоков (почти кооптирование!), которая бы позволила выполнить норму федерального закона.
106 Подробнее см. статью Орешникова В.В. в сб. "Бюджет Санкт-Петербурга глазами экспертов: экономистов, юристов, социологов, менеджеров" под ред. Т.И.Виноградовой. Санкт-Петербург. 2000. С.10-30.
1 Canter L.W. Environmental Impact Assessment. Second Edition. McGraw-Hill Book Co. 1996. P.587

<<

стр. 2
(всего 3)

СОДЕРЖАНИЕ

>>