стр. 1
(всего 2)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

Е. М. Ковешников


Государство
и местное
самоуправление
в России:
теоретико-правовые
основы взаимодействия









Издательство НОРМА
Москва, 2002


УДК 342.55
ББК 67.401
К 56





Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. - М.: Издательство НОРМА, 2002. - 272 с.


ISBN 5-89123-582-Х (НОРМА)


В монографии исследуются концептуальные подходы к местному самоуправлению, существующие в политико-правовой мысли, и практика их реализации. Исходя из государственно-общественной природы местного самоуправления, предлагается концепция целостности общероссийской системы местного самоуправления, новое видение его места и роли в общественной и государственно-правовой структурах Российской Федерации.
Для преподавателей, аспирантов и студентов, депутатов представительных органов, государственных и муниципальных служащих, занимающихся проблемами муниципального строительства и права.


ISBN 5-89123-582-Х (НОРМА) ? Е. М. Ковешников, 2001
? Издательство НОРМА, 2001



Введение
Проблемы теории местного самоуправления, его правового регулирования и практики организации уже многие десятилетия являются предметом научного осмысления и широких общественных дискуссий.
XIX в. породил множество теорий местного самоуправления, которые до сих пор остаются актуальными и продолжают влиять на его практическую реализацию. Богатый исторический опыт земского и городского самоуправления, накопленный в России, во многом все еще остается невостребованным.
Новый всплеск идей местного самоуправления и их реализации наблюдался в странах европейского континента в 60-70-х гг. XX столетия, в 1985 г. была принята Европейская Хартия местного самоуправления, принималось национальное законодательство. Значительный интерес к местному самоуправлению возродился в России в 90-х гг., на новом витке ее исторического развития.
Становление местного самоуправления находится на самом начальном этапе современного переходного состояния российского общества. Еще не отработаны концепции и правовые установления местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве.
В теории и практике наблюдаются два основных, прямо противоположных и, на первый взгляд, взаимоисключающих подхода. Один заключается в отделении местного самоуправления от государства, при котором исключается какое-либо влияние государства (кроме правового) на организацию местного самоуправления. Другой состоит в "огосударствлении" местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной структуре и рассмотрении самоуправления как продолжения государственной власти на местах.
Эти позиции порождены не чьим-либо субъективным желанием, в них отражается объективный процесс становления и развития местного самоуправления в нашей стране, неоднозначность его правового регулирования, а также имеющиеся правовые пробелы.
Поэтому особенно актуальное значение приобретает сегодня проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия государственных и самоуправленческих структур с позиций научного анализа соотношения государства и общества, правового государства и гражданского общества.
Научно обоснованное исследование этой проблемы связано с развитием таких единых фундаментальных основ, на которых строятся российская государственность и самоуправление, как народность, общинность, соборность, коллективизм, духовно-нравственные начала. Исходя из этих основ можно определить самоуправление через призму его взаимодействия с государством - как такой социальный феномен, в котором смыкается государство и общество, через который проходит связующая нить между государством, обществом, народом, индивидом.
Поэтому важно, чтобы самоуправленческие структуры не замыкались только на местном уровне, а уже сегодня возносились на уровень общероссийский. Такая трансформация может в итоге привести, по выражению А. И. Солженицына, к установлению "государственно-земского строя",1 в котором государственные и самоуправляющиеся начала организации общественной жизни сольются в единое целое и образуют новый социальный организм в виде добровольного союза свободных территорий и народов - Российский Союз Федеральных округов и республик.
Исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур.
Оценивая российский опыт местного самоуправления, уместно вспомнить слова И. Л. Солоневича, что "самоуправления, равного московскому, не имела тогда ни одна страна в мире, ибо повсюду до середины или даже до конца XIX века все европейское самоуправление носило чисто сословный характер", далее, сравнивая стиль московского государственного устройства с западноевропейским, он пишет, что "в нем не было той разделенности, того торгашества, той "враждебности"... для отношений между центральной и местной властью". Этот стиль он определяет как "исключительный в истории человечества пример внутреннего единства, добившегося, прежде всего, полной самостоятельности и выдвинувшего два основных принципа государственности: самодержавие и самоуправление"2.
XX в. принес понимание того, что демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления. Поэтому одним из наиболее актуальных вопросов является исследование места, роли и предназначения местного самоуправления в общественной и государственно-правовой структуре Российской Федерации.
Характерной чертой современного этапа развития России является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий Центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор самоорганизации территорий становится важнейшим условием дальнейшего осуществления реформ. "Трудное детство" российского местного самоуправления, по образному выражению Г. В. Барабашева, еще не окончилось, а значит, оно не переболело всеми "детскими болезнями"3.
Россия пока делает первые шаги на пути внедрения различных правовых установлений, касающихся сути, организации и деятельности местного самоуправления, органы которого все еще не обладают достаточными возможностями для реализации этих правовых установлений, хотя усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются как федеральными, так и региональными органами государственной власти и самими органами местного самоуправления. При этом важно учитывать опыт прошлого нашей отечественной истории, накопившего немало ценного в сфере земского и городского самоуправления, советского строительства, что может и должно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления.
Многие вопросы местного самоуправления до сих пор остаются нерешенными. В их числе:
• отсутствие общепризнанной теории местного самоуправления. Господствующий в обществе конституционный принцип идеологического плюрализма порождает множественность подходов, порой взаимоисключающих, к местному самоуправлению, что связано с недостаточным вниманием к этим проблемам со стороны таких фундаментальных наук, как теория государства и права, философия, политология, социология;
• непоследовательность практики муниципального строительства - существование различных моделей местного самоуправления, которые зачастую создаются без учета объективно назревших общественных потребностей и интересов местных сообществ, в угоду региональным и местным элитам;
• противоречивость и незавершенность правовой основы местного самоуправления, пробелы правового регулирования, отсутствие необходимых основополагающих законов и в то же время множественность подзаконных нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, их несистематизированность порождают зачастую правовую неопределенность и неразбериху;
• существующее ныне реальное отчуждение народных масс от публичной власти, отторжение граждан от участия в управленческих процессах, проявление общественной пассивности и политической апатии масс;
• отсутствие на местном уровне достаточных материально-финансовых средств, необходимого кадрового потенциала: слабая учебная подготовка кадров муниципальной службы и повышения квалификации должностных лиц, занимающихся вопросами муниципального управления; недостаточное проведение учебы депутатского корпуса;
• слабость информационного обеспечения местных самоуправленческих структур; недостаточность пропагандистской просветительской деятельности, направленной на разъяснение широким народным массам феномена местного самоуправления;
• законодательное закрепление общих принципов местного самоуправления без учета различных его типов, уровней, видов ведет к его единообразию, что в условиях российских геополитических, пространственных, национальных, демографических особенностей приводит скорее к негативным, чем к позитивным результатам организации самоуправления и муниципального строительства в различных регионах страны; в конечном итоге, сковывает разнообразие форм и каналов самоорганизации граждан, живое творчество и потенциал народных масс;
• отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий местного самоуправления и государственной власти, что нередко на практике приводит к их смешению. Так, многие вопросы местного значения, перечень которых установлен Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", решаются также и региональными органами государственной власти. Нет такого разграничения и между различными уровнями местного самоуправления, а также между представительными и исполнительными органами местного самоуправления;
• неоднозначный подход на практике, а иногда и в научных исследованиях, к принципу разделения властей, распространение его на организацию муниципальной власти, что иногда приводит к коллизиям, а то и к конфликтным ситуациям;
• нерешенность вопроса о возможности местного самоуправления для защиты своих прав использовать на федеральном уровне институт конституционного судопроизводства.
Не случайно одной из конечных целей реализации государственной политики в области развития местного самоуправления, утвержденной Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г., является создание системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти, которая должна обеспечить: улучшение условий жизни населения; обретение гражданами навыков демократичного взаимодействия с органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их деятельности; устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований4.
Ныне российская, правовая наука переживает период первоначального накопления материала по проблемам местного самоуправления, для решения которых необходим прочный научный фундамент.
Отечественные научные разработки по отдельным проблемам местного самоуправления начиная с 1990 г. стремительно растут5. Обширную литературу породило принятие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Практические вопросы искали свое юридическое воплощение, правовые формулировки сталкивались с практикой их реализации. При этом авторы постоянно констатировали политическое значение реформы. Но материалов, посвященных собственно теоретико-правовому анализу местного самоуправления, оказалось немного.
Важным событием следует считать появление работ, в которых предприняты попытки обобщения материала и осмысления опыта, накопленных на предыдущих стадиях. Так, в ряде работ говорится о том, что становление муниципального права в российском правоведении - свершившийся факт. Это книги С. А. Авакьяна, О. Е. Кутафина, В. И. Фадеева, В. И. Васильева и Н. А. Емельянова, комментарий к Федеральному закону: "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под редакцией Ю. А. Тихомирова, статьи О. Савранской, Л. Лаптевой. Стало возможным говорить и о появлении политического анализа местного самоуправления (работы 1997-1998 гг. В. Гельмана, С. Митрохина, С. Рыженкова).
Кроме того, начал приобретать осмысленность традиционный для России исторический подход к проблемам местного самоуправления (статьи В. Абрамова, А. Дементьева). Появляются новые методы и темы исследований - социология и аксиология (Н. Миронова, Ж. Тошенко, Ф. Бродкин) местного самоуправления.
Сегодня накоплен достаточный опыт специализированных, фрагментарных исследований по отдельным проблемам местного самоуправления, возникла новая научная дисциплина муниципального права, которая имеет своим предметом изучение вопросов организации и осуществления местного самоуправления, общественных отношений, возникающих на местном уровне. На этом благотворном фоне обращает на себя внимание то, что феномен местного самоуправления остается пока за рамками академических исследований и теоретического осмысления.
В отечественной научно-теоретической литературе не уделяется достаточного внимания проблемам местного самоуправления с позиций философии, политологии, социологии и, к сожалению, теории государства и права. Поэтому на первое место выдвигается комплексный, междисциплинарный подход, направленный на поиск теоретико-правовой основы местного самоуправления, определение оптимальных путей его взаимодействия с государственными структурами. Как справедливо подчеркивает профессор Г. В. Атаманчук, "к местному самоуправлению, как и к любому общественному (социальному) явлению, необходимы комплексный и системный подходы, исходящие из его многогранности, сложности и одновременно соединенности и зависимости от других общественных и государственно-правовых явлений. Это - определяющий методологический принцип, который не подлежит нарушению ни при каких обстоятельствах"6.
В России действует практика местного самоуправления, не имеющая зарубежных аналогов, единой теоретической и законодательной основы. Одни пытаются отделить местное самоуправление от государства, другие предпочитают рассматривать его в качестве неотъемлемого института государства. Поэтому важной задачей является построение теории развития местного самоуправления, применимой на всей территории России с учетом позитивных достижений российского опыта и мировой практики.
На основе комплексного критического анализа существующих взглядов, обобщения отечественного и зарубежного опыта предпринята попытка определить природу местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества и важнейшего элемента государственно-правовой структуры, установить основные параметры взаимодействия государства и местного самоуправления, выявить тенденции и закономерности формирования эффективной системы органов местного самоуправления, разработать и представить авторскую концепцию общероссийской системы местного самоуправления, отвечающую потребностям становления гражданского общества, правового, демократического, социального государства, задачам муниципального строительства и права.
Все это может способствовать процессу осуществления и совершенствования государственно-правовых реформ Российской Федерации, подготовке и принятию законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность органов местного самоуправления в тесной взаимосвязи с процессами государственной модернизации.
Становление местного самоуправления - задача не только самого местного самоуправления, но и государственной власти на всех ее уровнях, а теоретическое осмысление этого процесса - задача науки7. При этом мы исходим из того, что государство не может создавать самоуправленческие структуры. Они должны произрастать снизу самостоятельно, главная задача государства - создать необходимые правовые и организационные условия, благоприятную политическую атмосферу для становления в обществе самоуправленческих начал, первичным из которых является широкое и повсеместное развитие местного самоуправления и прежде всего его низового уровня.
Местное самоуправление, как показывает библиографический обзор научных публикаций по данной проблематике, является предметом исследований, проводимых представителями различных отраслей научного знания, в том числе юристами, политологами, экономистами, социологами, историками. Работы о местном самоуправлении, изданные в России, дают основание сделать заключение о том, что в XIX в. эта идея овладела умами значительной части ученых и практиков. Без преувеличения можно сказать, что это имена крупных деятелей русской правовой и политической культуры. Достаточно назвать М. А. Курчинского, В. В. Погосского, А. И. Васильчикова, М. М. Свешникова, Б. Н. Чичерина, В. П. Безобразова, А. Д. Градовского, И. А. Покровского, И. Д. Беляева, Н. М. Коркунова.
Значительным вкладом в исследование этих проблем являются работы по общей теории и истории права и государства, в том числе научные труды С. С. Алексеева, Б. П. Елисеева, А. В. Васильева, Р. Ф. Васильева, С. Э. Жилинского, В. П. Казимирчука, Д. А. Керимова, О. С. Колбасова, М. Н. Кузнецова, Ю. И. Лейбо, М. Н. Марченко, Л. А. Морозовой, Г. В. Мальцева, В. С. Нерсесянца, Т. Н. Нешатаевой, М. И. Пискотина, Т. М. Шамбы, А. И. Экимова, В. Ф. Яковлева и др.; по конституционному праву - С. А. Авакьяна, Н. А. Айвазяна, А. В. Багдасаряна, М. В. Баглая, Г. В. Барабышева, А. А. Белкина, В. И. Васильева, Б. Н. Габричидзе, К. Ф. Гуценко, Л. М. Карапетяна, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина, А. И. Лукьянова, В. О. Лучина, В. Р. Назаряна, А. И. Попова, С. В. Соловьевой, А. Я. Сливы, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, В. И. Фадеева, Г. X. Хачатряна, К. Ф. Шеремета, И. С. Яценко и др.; по административному праву и управлению - А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, К. С. Бельского, Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, Д. М. Овсянко, Г. И. Петрова, В. С. Прониной, В. С. Репина, М. С. Студеникиной и др.
Комплексный подход к исследованию общетеоретических проблем взаимодействия государства и местного самоуправления в России позволил проанализировать статус местного самоуправления как института гражданского общества и структурного элемента государственно-правовой надстройки, показать место и роль самоуправления в общественной и государственной жизни, раскрыть средства и методы, которые используются местным самоуправлением для осуществления своих функций и реализации задач, направленных на обеспечение прав, интересов и благ населения, проживающего на территориях соответствующих муниципальных образований, проанализировать взаимосвязь государственной и муниципальной власти как разновидностей публичной власти, соотношение государственного и местного управления в единой системе управления, рассмотреть шаги, направленные на обеспечение правопорядка и единой демократической законности в сфере общественных отношений, возникающих на местном уровне, раскрыть взаимозависимость и взаимообусловленность государственного и муниципального строительства в начавшемся ныне процессе реформирования государственных и самоуправленческих структур.
В числе наиболее важных вопросов считаем необходимым отметить следующие.
Первое. На основе анализа положений Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, а также правоприменительной практики следует обосновать положение о необходимости разработки и принятия в форме федерального закона государственной концепции реформирования местной власти на основе принципов самоуправления. Такая концепция могла бы включать в себя положения: о тесной взаимосвязи и взаимозависимости государственного и муниципального строительства; о государственно-общественной природе местного самоуправления, выступающего связующим звеном российского гражданского общества и государственности; об основных направлениях становления целостной общероссийской системы местного самоуправления; о постепенном распространении принципов самоуправления на региональном уровне исходя из положений Европейской Хартии регионального самоуправления (после ее подписания и ратификации Российской Федерацией).
Второе. Рассмотрение местного самоуправления с позиций государствоведческих, философских и политических категорий "гражданское общество", "государство", "публичная власть", "управление", анализ их взаимосвязи и взаимоотношений, что позволяет определить сущность местного самоуправления как относительно самостоятельного института гражданского общества, занимающего обособленное место и выполняющего свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества, действующего в строго очерченных конституционно-и муниципально-правовыми нормами рамках.
Третье. Анализ территориальных основ местного самоуправления в их соотношении с административно-территориальным устройством позволил выявить следующие принципиальные положения:
1) муниципальное образование не всегда должно совпадать с существующим административно-территориальным делением, хотя ныне оно практически строится исходя из этого принципа. На наш взгляд, территориальные границы муниципального образования могут отличаться от границ административных территорий - быть меньше или больше их;
2) в соответствии с видами территориальных поселений необходимо четко разделить местное самоуправление на два самостоятельных типа - городское и сельское, правовое регулирование которых должно осуществляться с учетом такого деления. Исторический опыт осуществления местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда подразделялось на два типа - земское и городское. И это естественно, поскольку их значительные особенности объективно не позволяли выработать единообразный подход к их регулированию. Не следует забывать, что в России существовало значительное разнообразие форм организации и осуществления местного самоуправления, которое во многом можно использовать при проведении муниципальной реформы в современных условиях;
3) в рамках одного муниципального образования могут существовать различные виды самоуправления, кроме ныне существующего в законодательно очерченных рамках местного самоуправления: производственное самоуправление; ученическое, в том числе школьное, университетское; по месту жительства - то, что сейчас принято называть территориальным общественным самоуправлением; общественное или общественно-политическое, т. е. совокупность различных общественных объединений, действующих на соответствующей территории, и т. д., которые могут участвовать в формировании органов местного самоуправления путем делегирования в них своих представителей. В перспективе органы местного самоуправления могут формироваться на двух основах: прямых выборов населением; путем делегирования от других самоуправленческих структур, действующих в муниципальном образовании.
В случае если на территории района, крупного города существуют муниципальные образования, органы местного самоуправления района, города могут формироваться путем делегирования в них представителей от этих муниципальных образований.
Четвертое. Анализ принципа разделения властей, закрепленного в Конституции РФ, применительно к местному самоуправлению позволил сделать следующие выводы:
• этот принцип реализуется в аспекте отделенности местного самоуправления от государственной власти; конкретно он проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, поэтому в пределах своих полномочий местное самоуправление является самостоятельным;
• этот принцип не распространяется на организацию муниципальной власти, построение которой не связано с принципом разделения властей и не зависит от него. Поэтому многочисленные предложения о строгом разграничении представительной и исполнительной власти на муниципальном уровне не имеют под собой конституционно-правовых оснований, да и с точки зрения практической организации муниципальной власти они также не имеют объективной необходимости. Те модели местного самоуправления, при которых глава муниципального образования одновременно возглавляет представительный орган, представляются нам наиболее эффективными и жизнеспособными.
Пятое. Система местного самоуправления рассматривается большинством исследователей в рамках конкретных муниципальных образований, которые зачастую не соотносят ее напрямую с соответствующими объединениями муниципальных образований, рассматривая такие ассоциации и союзы как самостоятельные образования, не входящие в систему местного самоуправления и не образующие ее.
Между тем именно наличие таких объединений позволяет ставить вопрос о создании общероссийской, межрегиональной и региональной систем местного самоуправления. Такие системы, как нам представляется, должны строиться снизу вверх путем формирования региональных союзов муниципальных образований через делегирование в них представителей всех муниципальных образований, действующих в субъекте РФ; далее - через делегирование представителей этих союзов в межрегиональные самоуправленческие структуры, которые должны быть созданы в рамках существующих федеральных округов - типа ассоциации муниципальных образований федеральных округов. И наконец, общероссийские самоуправленческие структуры формируются путем делегирования в них представителей ассоциаций муниципальных образований федеральных округов. Возможно, таким общероссийским органом местного самоуправления в несколько преобразованном виде с учетом внесенных предложений может стать существующий ныне Конгресс муниципальных образований Российской Федерации.

Глава 1. Государство и местное самоуправление как институты развития общества

§ 1. Понятие, теории, сущность
местного самоуправления: исторический аспект
и современное состояние
Одной из ключевых проблем становления современной местной власти и современного российского общества является выработка научно обоснованного понятия и сущности местного самоуправления в его взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного развития.
Термин "местное самоуправление" продолжает наполняться более точным содержанием и проникать в широкие слои общества. Но, к сожалению, этот процесс свидетельствует также об отсутствии в обществе однозначного понимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все еще отсутствует однозначное видение целей развития страны. В этой связи понимание термина "местное самоуправление" является одной из наиболее принципиальных проблем. "Состояние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу, - справедливо пишет С. А. Авакьян. - Между тем, в правовой литературе нет единства мнений в отношении содержания термина "местное самоуправление"8.
В последнее время термин "самоуправление" используется многими, но закладывается в него при этом разный смысл. "Народное самоуправление", "общественное самоуправление", "производственное самоуправление" - все эти понятия имеют свое значение и не тождественны друг другу. Местное самоуправление, по Конституции РФ, относительно самостоятельно и осуществляется в городских и сельских поселениях, на других территориях, где население объединено совместными условиями проживания.
Можно сказать, что местное самоуправление - подзаконная система власти, которая функционирует в рамках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения в пределах функций, определенных законом. Местное самоуправление - одна из основ конституционного устройства государства. В то же время следует разграничивать систему власти и управления с различными формами самоорганизации граждан. Комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые комитеты - все это важные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций9.
Местное самоуправление - важный элемент всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.
Термин "местное самоуправление" имеет свою историю. В России он введен в оборот в 1785 г. Во второй половине XIX в. к местному самоуправлению относилось земское и городское самоуправление. В этот же разряд входило самоуправление национальных окраин10. С точки зрения содержания местным самоуправлением признавалась коллективная деятельность общины по решению вопросов, локального значения. Так, М. А. Курчинский полагал, что самоуправление на местах представляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом11. По мнению В. В. Погосского, местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением12. А. Васильчиков называл самоуправлением "систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления, с соответствующими правами"13.
Подобного понимания местного самоуправления придерживались и представители западной научной мысли. Так, П. Ашлей определял его как осуществление местными жителями или их представителями обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или принадлежат им по общему праву14.
Приведенные определения базировались на положении о том, что местное самоуправление есть самостоятельная коллективная деятельность общины, сферой интересов которой является круг проблем, охватываемый понятием "местные дела".
Современные определения понятия "местное самоуправление", как правило, основываются на тех же положениях. Российская научная мысль как сегодня, так и в прошлом рассматривает местное самоуправление как самостоятельную, инициативную деятельность местного населения, имеющего целью удовлетворить свои нужды и интересы.
Представления о понятии "местное самоуправление" были различными, что обусловлено приверженностью авторов к той или иной его концепции.
Остановимся на наиболее распространенных определениях понятия "местное самоуправление". А. Васильчиков дает несколько его определений. По его мнению, "самоуправление означает участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества; это участие в известном размере допускается во всех государственных организациях и при самых централизованных формах правления. Местным жителям предоставляется все-таки весьма обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем предметам ведомства, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления". Далее он отмечает, что самоуправление представляет собой систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления с соответствующими правами. Уточняя определение понятия "местное самоуправление", А. Васильчиков заметил, что "полное понятие о местном самоуправлении у тех народов, где оно действительно существует, сложилось из трех простых и непосредственных действий: раскладки податей, расходовании земских сборов, о местных судах и расправе"15.
А. Васильчиков рассматривает местное самоуправление как один из видов управления. "Самоуправлением, - пишет он, - называется такой порядок управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями - земскими обывателями"16.
Б. Н. Чичерин определял самоуправление как общину, представляющую собой союз местных жителей во имя общих интересов.
Н. И. Лазаревский утверждал, что "самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением"17.
Подобной точки зрения придерживались В. П. Безобразов, Н. М. Коркунов, которые трактовали местное самоуправление как составную часть государственного управления.
Определяя местное самоуправление в качестве части государственного управления, многие российские ученые и практики признавали, что управление это осуществлялось местными жителями.
Аналогичные понятия местного самоуправления предложила школа германских юристов, рассматривавшая самоуправление как государственное управление. К. Маркс считал, что самоуправление - "народ, действующий сам и для самого себя", он "распоряжается сам и в своих интересах своей собственной общественной жизнью". Сердцевиной самоуправления, по К. Марксу, являются граждане, олицетворяющие реальную власть.
В настоящее время попытки определить понятие "местное самоуправление" также имеются в юридической, политической, исторической и иной научной литературе.
В. И. Фадеев полагает, что "местное самоуправление" - это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное, под свою ответственность, решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории"18.
С. А. Авакьян справедливо утверждает: "Абсолютно недостаточно сказать, что местное самоуправление - это самостоятельное и под свою ответственность решение населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения)... В таком подходе отражены предметно-объектное содержание местного самоуправления, да еще его претензия на автономность. Однако этого недостаточно, поскольку в принципе любой уровень управления имеет свой предмет (объект) и должен быть самостоятельным в деятельности, за что и несет ответственность"19. "Кардинальное значение, - по мнению С. А. Авакьяна, - для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как: наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; его положение в общей системе управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления; его материально-финансовая база". Комментируя ст. 12 Конституции РФ, С. А. Авакьян справедливо заключает, что она исходит из общественной природы местного самоуправления.
Конституционный подход представляется С. А. Авакьяну неконструктивным и неперспективным. Местное самоуправление - это территориальное управление. Управлять же территорией, не имея властных начал, попросту немыслимо. Для этого достаточно взглянуть на круг дел, встающих перед местным самоуправлением. А они, так или иначе, связаны с общими делами и проблемами, стоящими перед страной в целом, да иначе и быть не может20.
"Думается, - продолжает С. А. Авакьян, - вся концепция местного самоуправления должна строиться на следующем постулате: федеральная государственная власть РФ, государственная власть субъектов РФ и местное самоуправление есть лишь разные организационные формы самоуправления народа. Известное единство свойственно всем представительным органам, поскольку они избираются населением, работают в форме сессий, комитетов и комиссий, принимают акты, обязательные для всех, кто находится на соответствующей территории. Органы исполнительной власти различного уровня также имеют сходство функций, порядка формирования (в частности, избрание первых лиц населением). В случае необходимости на всех уровня можно прибегнуть к волеизъявлению всего народа (населения), что выразится в императивных и консультативных его голосованиях"21.
"В сложившемся сегодня положении сконцентрированы все противоречия прошлых лет, - справедливо отмечает В. Н. Синяков. - В сознании и граждан, и должностных лиц еще жив стереотип мышления, что государство везде, что каждый местный Совет - орган государства, что должна быть жесткая подчиненность по вертикали всех органов, в том числе и представительных"22.
М. И. Пискотин дает краткое определение понятия "местное самоуправление", ограничиваясь тем, что "местное самоуправление" - это самоуправление граждан, населения сел, городов, поселков. Ими управляет не кто-то сверху, а они сами управляют своими местными делами".
"В настоящее время, - писал М. И. Пискотин в 1994 году, - в России с местным самоуправлением сложилась парадоксальная ситуация. Оно провозглашено Конституцией РФ, изданы указы Президента о реформе местного самоуправления и о его государственной поддержке. Между тем, на практике сегодня его гораздо меньше, чем было в годы советской власти, когда официальная идеология вообще отрицала принцип местного самоуправления, а Конституция не упоминала о нем"23.
Местное самоуправление в любом государстве, как справедливо отмечает М. И. Пискотин, служит средством осуществления трех основных целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел.
Основной смысл местного самоуправления, в понимании М. И. Пискотина, в том, что центральная власть или власть субъекта Федерации концентрирует в своих руках соответственно лишь общегосударственные или региональные дела, решение же дел местного значения оставляется местным сообществам, т.е. населению соответствующих низовых административно-территориальных единиц. И вполне оправданно, по его мнению, Конституция РФ в ст. 130 провозглашает: "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения... Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления".
Исходя из этого, делает вывод М. И. Пискотин, можно сказать, что местное самоуправление имеется лишь там, где в той или иной мере существует несколько обязательных условий и предпосылок, в том числе: наличие представительных органов, избираемых населением; выполнение основных исполнительных функций органами или должностными лицами, избираемыми непосредственно населением либо местным представительным органом; сведение роли назначаемых сверху должностных лиц, если таковые имеются, к контролю за законностью деятельности органов местного самоуправления и выполнению некоторых общегосударственных или общерегиональных функций; самостоятельность местных органов власти в ведении местных дел; наличие местного бюджета с самостоятельными доходными источниками; существование муниципальной собственности, "своего" имущества, необходимого для выполнения местными властями их задач и функций; использование институтов непосредственной демократии, в первую очередь, референдумов и сходов, собраний граждан с решающими полномочиями; развитие различных форм местного общественного самоуправления; разнообразных форм участия граждан в ведении местных дел24. Это, по нашему мнению, достаточно полная, основанная на глубоком анализе законодательства и практики, характеристика самоуправления.
"Местное самоуправление есть проявление свободы человека как существа общественного", - подчеркивает Е. И. Колюшин25. Среди важнейших положений, характеризующих природу местного самоуправления и, следовательно, предопределяющих ее институциональное выражение, Е. И. Колюшин называет общинность, публично-правовой статус и экономическую самостоятельность.
В настоящее время идет поиск оптимальных вариантов самоуправления, определения его концепции. Разработка понятия "местное самоуправление" важна, поскольку это обусловлено необходимостью выбора оптимальной для России концепции местного самоуправления, в соответствии с которой можно строить систему законодательства о местном самоуправлении и развивать практику. Полагаем, что разработка понятия может иметь успех при условии, если это понятие приносит положительные результаты на практике.
Определение понятия "местное самоуправление" все чаще стало включаться в конституции и законодательные акты о местном самоуправлении.
Впервые в нашей стране такое понятие было включено в Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Статья 1 этого Закона определила: "Местное (территориальное) самоуправление в СССР - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы". Преамбула данного Закона установила, что местное самоуправление является частью самоуправления народа, что предполагало зависимость его от общенародного самоуправления, от общества в целом.
Статья 1 Закона Белорусской ССР "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Белорусской ССР", принятого 17 июня 1993 г., следующим образом определяла это понятие: "Местное (территориальное) самоуправление в Белорусской ССР - это форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими государственные и общественные органы всех социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе законов, собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств".
Это, на наш взгляд, одно из удачных по содержанию и сущности определений местного самоуправления26. В нем нашли отражение почти все элементы, присущие местному самоуправлению: человек, экономика, политика, культура, территория. И, что особенно важно, - соединение государственного и общественного начал.
В Российской Федерации термин "местное самоуправление" закреплен на конституционном уровне. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Базовыми элементами местного самоуправления по Конституции РФ являются человек и муниципальная собственность. С юридической точки зрения данное понятие объединяет в себе субъект и объект управления на местном уровне. В качестве субъекта выступают граждане, в качестве объекта - вопросы местного значения и муниципальная собственность. Муниципальная собственность выступает главным элементом экономической основы местного самоуправления. Из этого следует, что местное самоуправление реально только при наличии муниципальной собственности.
Закрепленное в ст. 3 Конституции РФ народовластие реализуется гражданами России как непосредственно, так и через формируемые органы государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление органически входит в систему конституционного строя Российского государства, будучи одной из форм народовластия. Общее, что объединяет их с государственными органами, - это выборы в соответствии с избирательными законами. Согласно Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" они наделены определенными правами, могут принимать правовые акты, обязательные для всех юридических и физических лиц на территории соответствующего муниципального образования.
В чем особенности местного самоуправления как формы осуществления власти народа? Самоуправление - способ решения вопросов общественной жизни, напрямую не связанных с общегосударственными функциями и называемых обычно вопросами местного значения, т. е. имеющими значение прежде всего для населения соответствующих муниципальных образований (городов, сел, иных населенных пунктов и территорий). Поэтому местное самоуправление представляет собой продолжение государственной организации управления в иных, более демократических, непосредственно связанных с населением формах27.
Органы местного самоуправления в отличие от органов государственной власти в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государства, т. е. не подчиняются им непосредственно. Правовые, организационные отношения осуществляются в рамках законов государства, в которых определяются как полномочия государственных органов, так и полномочия органов местного самоуправления.
Закрепленный Конституцией РФ подход к трактовке местного самоуправления нашел развитие в законодательных и иных нормативных актах субъектов РФ. Конституции, уставы и законы республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов содержат самые разные определения поднятия "местное самоуправление". В одних случаях оно выделяется в качестве самостоятельного института управления, в других - объединяется по функциям и полномочиям с местными органами государственной власти.
Полагаем, что при разработке законодательных актов о местном самоуправлении в них необязательно включение понятий о местном самоуправлении. Тем более что, как говорили римские юристы, "всякое определение в гражданском праве опасно, ибо найдется не много случаев, когда оно не может быть опровергнуто"28. В то же время определение понятия "местное самоуправление" вполне возможно и необходимо в юридической, публицистической, политической литературе, в научных трудах, концепциях законов.
Исследование нормотворческой деятельности свидетельствует, что единой тенденции включения определения понятия местного самоуправления в законодательные акты не наблюдается. Каждый субъект РФ действует исходя из собственных соображений29.
Так, Устав Тульской области "в ст. 70 определяет местное самоуправление как "право и действительную способность граждан, проживающих на территории местного самоуправления, управлять под свою ответственность и на благо населения общественными делами местного значения, государственными делами, переданными в соответствии с законами области, договорами и соглашениями, и контролировать их".
В Уставе Пермской области, принятом Законодательным собранием этой области 6 ноября 1994 г., в ст. 38 зафиксировано, что местное самоуправление - это самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения.
Закон Чувашской Республики от 19 ноября 1993 г. "Об основах организации местного самоуправления в Чувашской Республике" определяет местное самоуправление как "самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через систему государственных органов вопросов, касающихся данной территории и ее населения, исходя из местных и государственных интересов, на основе Конституции Чувашской Республики".
Аналогичные понятия содержат уставы Свердловской области (ст. 89), Ставропольского края (ст. 73).
Конституция Республики Дагестан (ст. 123), уставы Новгородской и Ленинградской областей дополняют к этому конституционное положение о владении, пользовании и распоряжении муниципальной собственностью. В Уставе Курганской области, законах о местном самоуправлении Московской и Ленинградской областей отсутствует определение понятия местного самоуправления. Нет его и в Законе Ярославской области от 26 июля 1994 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Ярославской области".
Некоторые авторы считают, что местное самоуправление строится на основе сочетания территориального, производственного и демографического факторов. Совокупность трудовых коллективов местных производственных единиц представляет собой местное самоуправление трудящихся. Местным самоуправлением можно назвать объединение местного самоуправления трудящихся с гражданами, не участвующими в местном производстве, но обладающими правами в формировании органов местного самоуправления. Вся эта совокупность неразрывно связана с обществом и государством.
Основу местного самоуправления, по общепринятому мнению, составляют: человек, местное производство и свободная деятельность граждан по его созданию; объединение граждан по интересам для совместной деятельности; муниципальная, общинная собственность или собственность трудовых коллективов; достаточная финансовая база, формируемая преимущественно из собственных источников доходов и частично из государственных дотаций; совместные действия граждан и государственных органов в формировании и организации деятельности органов местного самоуправления; участие граждан в решении вопросов местного и общегосударственного значения; вхождение местного самоуправления в единую систему управления обществом и государством; функции и полномочия местного самоуправления; Действие самоуправления на основе законов и подзаконных актов; зависимость местного самоуправления от общества и государства.
Для характеристики сущности местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества необходимо выделить четыре основных параметра, в которых оно проявляется.
1. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, поскольку оно закрепляется в гл. 1 Конституции РФ, которая регулирует вопросы, относящиеся к основам конституционного строя.
Речь идет о следующих конституционных положениях, закрепляющих местное самоуправление именно в этом качестве:
• признание и гарантированность местного самоуправления в Российской Федерации;
• самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий;
• организационная обособленность, отделенность местного самоуправления от государственной власти - органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
• местное самоуправление - одна из форм осуществления народовластия;
• признание и защищенность муниципальной собственности, в том числе нахождение в этой собственности земли и других природных ресурсов;
• обязанность органов местного самоуправления соблюдать Конституцию РФ и законы.
2. Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, установленное Конституцией РФ, конкретизируется в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Речь идет не об индивидуальном праве, а об общем коллективном праве граждан, праве местного сообщества на местное самоуправление. Поэтому Закон (ст. 3) устанавливает пределы его осуществления - городские, сельские поселения и другие муниципальные образования; определяет формы реализации этого права - прямое волеизъявление, выборные и другие органы местного самоуправления.
К формам прямого волеизъявления относятся:
• участие в муниципальных выборах;
• участие в местном референдуме;
• участие в собраниях (сходах) граждан;
• реализация права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения;
• реализация права на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления;
• участие в организации и деятельности территориального общественного самоуправления.
Под органами местного самоуправления понимаются:
• выборные: представительный орган местного самоуправления; глава муниципального образования; иные выборные должностные лица местного самоуправления;
• иные органы и должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.
Федеральный закон закрепляет равные права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Это право включает в себя также:
• право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. Правовой основой реализации этого права являются федеральные законы от 19 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и от 26 ноября 1996 г. с изменениями и дополнениями от 22 июня 1998 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", а также законы субъектов РФ о выборах;
• равный доступ к муниципальной службе. Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации";
• право обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления. В целях реализации данного права Закон устанавливает обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления. Это право конкретизируется в региональном законодательстве. Так, Устав Кемеровской области от 9 апреля 1997 г., закрепляя в ст. 64 право граждан области на осуществление местного самоуправления, включает в него:
• право непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения;
• право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;
• право отзывать избранных представителей;
• право состоять на муниципальной службе;
• право получения информации о деятельности органов местного самоуправления;
• судебную защиту права на участие в местном самоуправлении.
3. Под местным самоуправлением понимается также самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения. Именно такое понимание зафиксировано в Конституции РФ, ст. 130 которой устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Конституция не определяет конкретный перечень этих вопросов, а называет некоторые из них. Так, согласно ст. 132 органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения.
Впервые на федеральном уровне конкретный перечень вопросов местного значения установлен Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 6 которого к местному значению относит 30 вопросов. При этом важно подчеркнуть, что Закон оставляет этот перечень открытым, предоставляя муниципальным образованиям право принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона к вопросам местного значения относятся:
1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;
2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;
6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
10) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
16) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
17) организация утилизации и переработки бытовых отходов;
18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
19) организация и содержание муниципальных архивов;
20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;
21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;
23) охрана памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
24) организация и содержание муниципальной информационной службы;
25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;
26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;
27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
29) участие в. охране окружающей среды на территории муниципального образования;
30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.
4. Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выражение власти народа.
Конституция РФ в ст. 3 определяет основные каналы, через которые народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
• Население осуществляет свое право на местное самоуправление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.
Таким образом, есть все основания говорить о самостоятельной разновидности власти народа, осуществляемой на местном уровне, т.е. о местной или муниципальной власти, которая, будучи публичной, не является государственной властью. Поэтому справедливо определить муниципальную и государственную власти как самостоятельные формы публичной власти, поскольку и та и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой совпадают и разнятся лишь пространственным территориальным уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть - в городских, сельских поселениях и на других территориях муниципальных образований.
Самостоятельность муниципальной власти находит свое выражение в отделенности, обособленности местного самоуправления от государства и его структур, что прямо закреплено в ст. 12 Конституции РФ: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Структура этих органов, в соответствии со ст. 131 Конституции РФ, определяется населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муниципального образования.
Самостоятельность местной власти проявляется также в обязанности для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий.
Самостоятельный характер местной власти выражается в наличии собственных предметов ведения местного самоуправления и полномочий, которыми обладают органы местной власти.
Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционно установленными гарантиями местного самоуправления. В их числе:
• право на судебную защиту;
• право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти;
• запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.
Будучи самостоятельной, местная власть несет ответственность за свою деятельность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.
Исходя из сказанного можно дать общее определение местного самоуправления. При этом следует отметить, что в юридической научной и учебной литературе нет единого подхода к определению понятия местного самоуправления30. Поэтому будем ориентироваться на понятие местного самоуправления, как оно зафиксировано в нормативных правовых актах. Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. под местным самоуправлением понимает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 г., под местным самоуправлением понимает систему организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства.
Одно из последних законодательно закрепленных определений местного самоуправления дается в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который под местным самоуправлением понимает признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Указанные аспекты проявления местного самоуправления в той или иной степени, с большей или меньшей полнотой исследуются в работах российских ученых, поэтому, не претендуя на окончательное определение сущностной характеристики местного самоуправления, исходя из комплексной системной оценки изложенной позиции, можно сделать вывод о том, что местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным институтом гражданского общества, не входящим в систему органов государственной власти, занимает обособленное место и выполняет свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, его участие в решении задач государственного строительства и осуществляется в формах непосредственной и представительной демократии.
Дополнительные аргументы для подобного вывода и понимания различных характеристик проявления сущности местного самоуправления дает анализ основных теорий (концепций) местного самоуправления, в их числе: общинная, хозяйственная, общественная, государственная, политическая. Рассмотрение многообразия теорий призвано сегодня помочь в уяснении сложной, многоаспектной сущности местного самоуправления. Политико-правовая мысль выработала ряд концепций, отражающих многоплановость и сложный характер этого социального института. Следует ли сегодня "делать акцент на том, что самоуправление должно развиваться только по какой-либо одной из теорий? Практика местного управления свидетельствует, что в жизни приходится действовать на основе синтеза различных теорий. Иначе говоря, в самоуправлении должно сочетаться и общественное, и государственное"31.
Развитие местного самоуправления принято связывать с крушением абсолютизма и развитием федеральных и конституционных идей32.
Полезны ли все эти теории с точки зрения становления и осуществления местного самоуправления? Учитывая, что все они разрабатывались на основе изучения практического опыта местного самоуправления, их роль очень велика. Ведь прежде чем что-либо начать делать в государстве, обществе, необходимо выбрать правильный ориентир. Выбор неправильной концепции местного самоуправления может привести к нулевому варианту. Это доказано ходом истории.
Достаточно точно подметил в свое время Н. И. Лазаревский, что каждая из теорий и верна и не верна одновременно, поскольку указывает на один из признаков самоуправления, который недопустимо возводится в абсолют применительно ко всем странам и случаям33.
В основе современных взглядов на местное самоуправление лежат многие теоретические положения, выдвинутые в трудах отечественных и зарубежных правоведов XIX-XX вв.34
Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли А. Токвиль, Р. Гейст, Л. Штейн, Лабанд.
Теории о местном самоуправлении в России появляются в первой половине XIX в. на основе учений о взаимоотношениях личности и государства, местных и центральных органов. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, модным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII-XIX вв.
Российской науке известны такие имена, как А. И. Васильчиков, В. П. Безбородов, К. М. Коркунов, Б. Н. Чичерин, М. И. Свешников, А. Д. Градовский, Г. С. Михайлов, Н. И. Лазаревский и др., которые использовали различные подходы к теориям о местном самоуправлении.
Н. И. Лазаревский считал, что существует четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теории самоуправления; самоуправляющая единица как юридическое лицо; политические теории. Г. С. Михайлов доводит до нашего сведения наличие следующих теорий самоуправления: хозяйственная; общественная; государственная; политическая. В. И. Фадеев говорит о пяти теориях: теория свободной общины; общественная теория; государственная теория; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания35.
Истоки этих теорий уходят в далекое прошлое общинного строя, средних веков и более позднего периода развития общества.
Творил свободной общины разработана в начале XIX в. немецкими учеными. Главная направленность заключается в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, опираясь на идеи естественного права, исходила из признания общины как естественно сложившегося организма, не зависимого от государства. Идеи теории свободной общины получили отражение в законодательстве. В бельгийской Конституции 1831 г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась особая "общинная" власть.
Общественная теория самоуправления, пришедшая на смену теории свободной общины, также исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, видела его сущность в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без какого-либо вмешательства со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.
Общественная теория самоуправления получила распространение в 60-х гг. XIX столетия в русской юридической науке. Она была обоснована в работах А. И. Васильчикова36, В. Н. .Пешкова37, которые исходили из права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления от государства.
Государственная теория самоуправления разработана немецкими учеными XIX в. Л. Штейном и Р. Гейстом. Главная ее суть в том, что самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако оно осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. Подчеркивался его государственный характер.
В рамках этой теории принято выделять два основных направления - политическое, связанное с именем Р. Гейста, и юридическое, которое связывается с Л. Штейном.
Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Гейст полагал, что местное самоуправление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе, что должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного управления бесплатно.
Сторонники юридического направления самостоятельность органов самоуправления видели в том, что они не являются непосредственными органами государства, а являются органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления. Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающий в правовые отношения с государством.
Государственная теория самоуправления получила свое распространение в России в 70-х гг. XIX в. Ее сторонники В. П. Безобразов38 и А. Д. Градовский39 исходили из того, что самоуправление есть понятие политическое, оно действует на правах государственных властей, что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о его негосударственном характере.
Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности - самостоятельное решение местных дел и осуществление на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления.
Теория социального обслуживания считает, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населению, главной целью их деятельности выступает благосостояние жителей.
В нынешних условиях продолжают оставаться актуальными общественная и государственная теории, которые в различных вариациях используются российскими учеными при исследовании проблем местного самоуправления. Именно по ним развернулась наиболее острая дискуссия в 1993 г. в период подготовки Конституции РФ, которая была связана с определением места органов местного самоуправления в системе государственной власти. Тогда предпочтение было отдано сторонникам общественной теории и норма ст. 12 Конституции РФ была сформулирована в том виде, в каком и действует сегодня.
Вместе с тем жесткое отделение одного вида власти от другого (государственной от муниципальной) не имеет реальной объективной основы, а связано с субъективными факторами - победой одной точки зрения над другой, за которыми стоят различные социально-политические группировки, отражающие в своих воззрениях различные концептуальные подходы к общественному и государственному развитию России на этапе ее перехода к постиндустриальному информационному обществу. Эти концепции имеют свои истоки в либеральных, консервативных, социал-демократических, марксистских и других теориях, возникших в истории политико-правовой мысли нового и новейшего времени и получивших распространение в виде идей неолиберализма, неоконсерватизма, постсоциализма и т. д.
На основании проведенного анализа можно сделать вывод о необходимости корректировки существующего ныне конституционного положения о соотношении органов местного самоуправления и системы органов государственной власти и замене его следующим положением: местное самоуправление, являясь самостоятельным институтом гражданского общества, важнейшим элементом российской государственно-правовой структуры, собственными средствами и методами решает вопросы местного значения, обеспечивает участие населения в государственном и муниципальном строительстве, реализует переданные ему государственные полномочия при их материальной и финансовой обеспеченности, осуществляет другие задачи и функции, направленные на обеспечение достойной жизни, прав и интересов людей, проживающих в городских и сельских поселениях, используя при этом разнообразные формы его организации с учетом исторических, национальных, культурных и других сложившихся традиций и образа жизни.
В литературе высказываются достаточно жесткие подходы к определению местного самоуправления. Например, И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов считают, что "было бы оптимальным укреплять позиции органов местного самоуправления - как составной части системы государственных органов в рамках внутригосударственной децентрализации''40.
Мы считаем, что подобное однозначное огосударствление местного самоуправления явится шагом назад по сравнению с ныне достигнутым, правда, во многом противоречивым и до конца не решенным уровнем теоретического осмысления и практической реализации такого социального института, как местное самоуправление. Тем более опыт подобного огосударствления, и не только позитивный, но и негативный, мы имели в недавнем советском прошлом. Поэтому считаем необходимым обозначить более рациональные и более адекватно отражающие сложившиеся реалии подходы к определению места и роли местного самоуправления в общественной и государственной структуре и рассматривать его как государственно-общественное явление, поскольку оно несет на себе как определенные признаки государственных, так и общественных институтов. Общественно-государственный характер института местного самоуправления, как справедливо подчеркивает В. А. Лапин, делает его центральным звеном в механизме взаимодействия гражданского общества и государства. Это и есть главная и основная роль местного самоуправления в судьбе любого государства41.
Для понимания местного самоуправления необходимо знать его основные принципы. Вопросы, связанные с установлением общих принципов организации местного самоуправления, Конституция относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 2, п. "н"). Поэтому на федеральном уровне регулируются только основные, принципиальные вопросы организации и деятельности местного самоуправления; конкретное их регулирование осуществляется в конституциях, уставах и законах субъектов РФ, а также в уставах муниципальных образований.
Основополагающим актом является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в котором определяется роль местного самоуправления в осуществлении народовластия; закрепляются правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления; устанавливаются государственные гарантии его осуществления; общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.
В Федеральном законе нет конкретного перечня этих принципов, однако анализ его положений позволяет сформулировать следующие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации:
• самостоятельное решение населением вопросов местного значения;
• организационное обособление местного самоуправления и его органов от системы органов государственной
• материальная и финансовая самостоятельность местного самоуправления;
• территориальная организация;
• многообразие форм осуществления местного самоуправления;
• выборность и периодическая сменяемость органов местного самоуправления;
• законность в организации и деятельности органов местного самоуправления;
• ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
• гарантии местного самоуправления;
• соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
• гласность деятельности местного самоуправления;
• учет интересов населения;
• использование исторических и иных местных традиций и обычаев.
Принципы местного самоуправления, определенные федеральным законодательством, получают свое развитие и конкретизацию в региональном законодательстве. Так, например, Закон Кабардино-Балкарской Республики от 18 октября 1995 г. "О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике" (ст. 8) в числе основных принципов местного самоуправления называет следующие:
• народовластие;
• законность;
• выборность представительного органа местного самоуправления, его подконтрольность и подотчетность избирателям;
• самостоятельность и независимость органов местного самоуправления в решении вопросов, отнесенных законом к их компетенции;
• разделение полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также органов территориального общественного самоуправления;
• сочетание местных и государственных интересов, интересов личности и всего населения соответствующей территории;
• обеспечение защиты прав, свобод и законных интересов граждан, социальной справедливости;
• обязательность решений органов местного самоуправления, принятых в пределах установленных законом полномочий;
• ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за свою деятельность и принимаемые решения;
• экономическая и финансовая самостоятельность административно-территориальных единиц;
• государственная гарантия местного самоуправления;
• реальная управляемость территорий;
• сочетание коллегиальности и единоначалия;
• взаимодействие органов местного самоуправления с трудовыми коллективами и общественными объединениями;
• гласность и учет общественного мнения.
Аналогичные нормы содержатся в законах других субъектов РФ.
Каждый из названных принципов имеет самостоятельное значение и в то же время находится в тесной взаимосвязи и взаимодействии с другими принципами, которые в своей совокупности образуют целостную систему принципов, т.е. основополагающих идей, исходных начал, в соответствии с которыми строятся организация и функционирование местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть в нашей стране.
С принципами тесно связаны задачи и функции местного самоуправления.
Среди задач, стоящих перед местным самоуправлением, можно выделить следующие:
• укрепление основ конституционного строя;
• обеспечение реализации права граждан Российской Федерации на местное самоуправление;
• создание условий для обеспечения жизненно важных потребностей и законных интересов населения;
• проведение необходимых мер по социальной защите населения;
• подготовка и воспитание кадров для муниципальных органов.
Исходя из задач строятся функции местного самоуправления, под которыми понимаются основные направления муниципальной деятельности. В их числе:
• обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
• управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами;
• обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;
• обеспечение жизненно важных потребностей населения;
• охрана общественного порядка;
• защита прав и законных интересов местного самоуправления42.
Правовое выражение функций местного самоуправления осуществляется в предметах его ведения, которые включают в себя вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми наделены органы местного самоуправления. Речь идет о следующих основных направлениях муниципальной деятельности: правовое обеспечение местного самоуправления; финансово-экономическое обеспечение; социальное развитие; землепользование и использование других природных ресурсов; социально-бытовое обслуживание населения; территориальное развитие; обеспечение общественного порядка.

§ 2. Общество, государство,
местное самоуправление, личность: теоретические
и практические аспекты их соотношения
Местное самоуправление - многогранное, многоаспектное, многостороннее социальное явление.
Социальный опыт человечества свидетельствует, что не во все периоды развития государства решение повседневных вопросов на местах принимало форму самоорганизации. Это означает, что местное самоуправление как одна из форм самоорганизации населения существовало далеко не всегда. Если говорить о современных принципах и формах самоорганизации местного самоуправления, то они, как справедливо отмечается в литературе, формировались в результате длительного многовекового диалектического противостояния общества и государства, явились итогом политического отчуждения. Современные принципы и формы местного самоуправления - результат сложного процесса поиска компромисса, согласования интересов общества в лице территориальных сообществ и государства. Вероятно, исходя из этого современное местное самоуправление следует рассматривать как механизм взаимодействия территориальных сообществ и государства, главной задачей которого является согласование соответствующих интересов.
Распространено мнение, что местное самоуправление явилось своеобразной побудительной силой, толчком к развитию государственности. В частности, исследователи, анализируя причины, по которым теория и практика местного самоуправления получили наибольшее развитие в США, подчеркивают то обстоятельство, что американская государственность выросла из него и в течение довольно длительного времени обходилась без централизованной военно-бюрократической государственной машины, характерной для европейских стран43. Д. Бурстин полагает, что именно долгий опыт американского самоуправления был одной из причин войны за независимость44.
Доминирующей чертой первобытного бытия и сознания считается коллективизм, который выступает в качестве универсального принципа жизни и мировоззрения. "Человеку, жившему в условиях первобытного строя, - писал А. Ф. Лосев, - были понятными и наиболее близкими только общинно-родовые отношения. На основании этой понятной ему действительности он и рассуждал о природе, обществе и обо всем мире... Вот почему небо, воздух, земля, море, подземный мир - вся природа представлялись ему не чем иным, как одной огромной родовой общиной, населенной существами человеческого типа, находящимися в тех или иных родственных отношениях и воспроизводящими собой первобытный коллективизм первой в истории общественно-экономической формации"45.
Государство, когда оно проявляется, активно формирует систему позитивного права, установленного в виде законов, административных распоряжений, судебных прецедентов, санкционированных обычаев.
Государство возникает и конституируется как представительство общественных интересов, как сила, стоящая над обществом, но уже с самого начала оно выступало как система организованного политического господства одних людей над другими, или, по терминологии марксизма-ленинизма, классового господства. Как бы то ни было, но ранние, так же как и более поздние, формы государства, будучи общественными институтами, редко выражали действительные общественные интересы46.
Проблема местного самоуправления, его место и роль в политической организации общества - один из сложнейших вопросов, которые на протяжении более ста лет занимают умы правоведов, государствоведов и политологов. Обсуждение этой проблемы как нельзя более ярко подтверждает сказанное в свое время Т. Гоббсом: "Я не сомневаюсь, что если бы истина, что три угла треугольника равны двум углам квадрата противоречила чьему-либо праву на власть или интересам, то учение геометрии было бы оспорено и вытеснено сожжением всех книг по геометрии"47. Это говорит о том, что политико-правовая наука своим критерием имеет не только объективную истину, а политическую составляющую. Отношение к политической и правовой доктрине определяется соотношением политических и правовых сил в данном государстве на конкретном этапе его развития, и прежде всего в политико-правовой доктрине получают выражение классовые интересы и интересы социальных групп, доминирующих в тот или иной исторический период.
Однако наряду с классовыми интересами в политико-правовой доктрине получают выражение представления об общечеловеческих ценностях, т. е. идеи о справедливости, общем благе и свободе. Общечеловеческие ценности и идеи выражены в тех учениях о праве, которые содержат идеи равенства людей перед законом, идеи прав и свобод человека, И с этими идеями связаны представления о необходимости подчинения государства праву.
Воплощение общечеловеческих ценностей в учениях об обществе и государстве тесно связаны с проблемой преодоления политического отчуждения, под которым понимается превращение государства в организацию независимую от общества, чуждую обществу и господствующую над ним. Политическое отчуждение имеет различную форму и степени, вплоть до превращения относительной самостоятельности государства в абсолютную. Проблема политического отчуждения была поставлена в трудах Руссо, Гегеля, Маркса и других мыслителей.
Однако уже на ранних этапах истории проявляется стремление практически преодолеть политическое отчуждение, выражавшееся в различных формах. Наиболее последовательный протест против политического отчуждения выражен идеей отмирания государства, идеей замены управления людьми управлением вещами и производственными процессами. Сама по себе идея общества без власти и подчинения не раз высказывалась на всех этапах политической и правовой мысли, она встречается в древних мифах и иносказаниях, произведениях социалистов. Модификацией этой идеи является анархизм, анархосиндикализм и идея отмирания государства.
В разные эпохи широкое распространение имели и имеют демократические теории подчинения государства народу. В этих теориях обосновываются различные формы самоуправления, непосредственная и представительная форма демократии, выборность и ответственность должностных лиц. Главное требование этих теорий - подчинение государства обществу.
Рядом с демократическими теориями, а иногда и в сочетании с ними, развивались идеи подчинения государства праву. Суть этих идей состояла в том, что людьми должно управлять не государство, а равный для всех закон. Политическое отчуждение в этих теориях преодолевалось лишь частично, поскольку государство оставалось для общества внешней силой, хотя и подчиненное закону. В процессе развития идей подчинения государства праву возникли либеральные теории, поставившие проблему прав человека и разработавшие систему гарантий защиты этих прав. Идея общественного порядка, основанного на законе, возникла еще в Древнем мире, но в период буржуазных революций проблемы прав человека получили новое содержание и широкое распространение.
Говоря о понимании местного самоуправления, необходимо отметить, что местное самоуправление является объективным явлением жизни общества, одной из форм его самоорганизации. Государство, так же как и местное самоуправление, является по своей природе социальным институтом и представляет собой одну из форм социальной жизни, одну из форм самоорганизации общества, вероятно, более сложную, чем местное самоуправление.
В современном понимании местное самоуправление, с нашей точки зрения, является одной из возможных форм самоорганизации населения на локальном уровне, т. е. на уровне поселения или иной ограниченной территории. Полагаем, что современный процесс становления и развития местного самоуправления - в определенном смысле объективный и неизбежный процесс, поскольку современные принципы организации местного самоуправления выражают собой конкретную форму неотъемлемого фундаментального свойства всех социальных систем, а именно их свойство к самоорганизации.
Самоорганизация общества на самых ранних стадиях своего развития реализовывалась в форме местного самоуправления на основе принципов, близких к современным его моделям, т.е. местное самоуправление было одной из первых форм самоорганизации общества задолго до образования государства. Об этом со всей очевидностью свидетельствуют исследования по организации местного самоуправления, его истории. Примитивные формы самоуправления сформировались в результате выделения общественных полезных дел, которые было выгоднее и эффективнее решать не всем членам сообщества: племенем, родом, общиной, - а доверить их решение отдельным членам сообщества. Вследствие усложнения общественной жизни стали образовываться государства. Можно считать, что государства вырастали из самоуправляемых сообществ путем их объединения и преобразований. Другими словами, примитивная форма самоорганизации, основанная на общественном характере регулирования социальных и хозяйственных процессов, уже на ранней стадии несла в себе признаки современной государственной структуры. Из этого следует очевидный вывод: эволюция примитивных форм территориального самоуправления в результате усложнения общественных отношений объективно должна привести к образованию государств, в которых властные институты уравновешенны общественными.
Исторический аспект исследования данного вопроса непосредственным образом связан с выявлением основных параметров соотношения государственных и самоуправленческих структур, их взаимодействия в процессе становления и развития государства, его выделения из общества и функционирования как относительно самостоятельного многопланового социального явления.
Касаясь истоков соотношения названных структур, связанных с проблемой происхождения государства, в научной литературе в последние годы все активнее обсуждается теория происхождения государства не только как результат борьбы антагонистических классов, но и в силу действия иных факторов, прежде всего задач управления. В этой связи, опираясь на данные истории, этнографии, археологии, которые, по мнению А. И. Ковлера, дают основание считать, что "происходило не некое поглощение государством институтов общинно-родового самоуправления, а поэтапное "огосударствление" институтов самоуправления в смысле их дальнейшего развития на собственной основе до размеров институтов государственного управления".
Важнейшим фактором такого "огосударствления" стало усложнение задач управления разросшихся общностей - племени, этнической группы, народности. Возникают обособленные функции управления и властвования. При этом в сферу управления естественным образом вживаются институты общинно-племенного самоуправления, причем в одних случаях - в малых, компактных общинах - управление и самоуправление выступают как тождественные понятия, в других - больших по территории и населению общинах - самоуправление выступает как автономия в рамках общей системы управления. Но и в том и в другом, случае самоуправление утрачивает свою самодовлеющую самостоятельность, подчиняясь основным целям и задачам политического властвования48.
Таким образом, с возникновением государственно-организованного общества самоуправление утрачивает свою изначальную самостоятельность и становится либо придатком государственной структуры, продолжением государственной власти на местном уровне, либо обособленным от государства институтом гражданского общества, оставаясь относительно самостоятельным от государственных институтов, но в любом случае действующим в рамках государственно-правовых предписаний.
На протяжении всей истории государственности прослеживается тесная органическая взаимосвязь между развитием государства и самоуправлением. В различных типах государства, на разных этапах эволюции существовали различные модели местного самоуправления, которые, в конечном счете, всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, и тем самым практически всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима.
Такая взаимосвязь государственных и самоуправленческих начал обусловлена более глубинными и объективными факторами, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка социальных групп - классовых, сословных, этнических и т. д., характер их борьбы или сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, исторического развития, демографического состояния общества и др. Мы только называем эти факторы, поскольку их анализ выходит за рамки избранной темы.
Сложная природа местного самоуправления является объективной предпосылкой формирования противоречивых взглядов на природу этого института и его сущность.
Современное местное самоуправление, будучи формой самоорганизации населения, имеет признаки как государства, так и общественных институтов. Местное самоуправление в современных условиях имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-государственным институтом.
Российская и зарубежная практика развития местного самоуправления свидетельствует о тесной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимопроникновении государственных и самоуправленческих начал. Анализ соотношения государства и местного самоуправления позволяет выявить ряд их общих признаков, в том числе: оба являются институтом общественного развития; каждый из них имеет территориальную организацию; имеют один источник власти - народ; осуществляют публичную власть, одна разновидность которой - государственная власть - распространяется на всю территорию, другая - муниципальная власть - на территории местного самоуправления; осуществляют сбор налогов; осуществляют функции по обеспечению общественной безопасности и порядка - одни (государственные структуры) в виде органов внутренних дел и других силовых структур, другие (самоуправленческие структуры) - в виде муниципальных органов охраны общественного порядка; осуществляют правовое регулирование и управление, т.е. имеют собственные правовые акты, а также собственные аппараты управления.
Следует также иметь в виду общие социально-экономические, духовные и политико-правовые основы, на которых строятся российское государство и самоуправление, закрепленные ныне в ряде статей гл. 1 "Основы конституционного строя" Конституции РФ. Это - демократический, правовой характер общества; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью; провозглашение многонационального народа единственным источника власти в Российской Федерации; равенство прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации на всей ее территории; социальная направленность политики Российской Федерации; единство экономического пространства; равная защита всех форм собственности; политическое и идеологическое многообразие; обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы; включение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской. Федерации в российскую правовую систему.
Далее: общие принципы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В их числе: народовластие; законность; гласность; выборность представленных органов, их самостоятельность и независимость друг от друга и от общественных объединений; разграничение предметов ведения и полномочий; учет общественного мнения; оптимальное сочетание централизации и децентрализации.
Местное самоуправление в широком понимании - это институт самоорганизации общества. В силу своей двойственной природы, как общественной, так и государственной, оно может реализоваться в виде властного института. И именно в таком виде местное самоуправление существует сегодня в России и гарантируется действующей Конституцией. В то же время местное самоуправление может реализовываться в виде территориального общественного самоуправления. Наконец, местное самоуправление может существовать в сочетании как первого, так и второго.
Властная структура государства должна включать в себя как институт государственной власти, так и властную составляющую местного самоуправления. Речь идет о местном самоуправлении, предусмотренном Конституцией РФ. Вместе с тем остается принципиальный вопрос о соотношении государственного и общественного элемента в современном государстве, т. е. о соотношении государственной власти и местного самоуправления как институтов публичной власти.
Становление государства резко меняет роль и место местного самоуправления в организации общественной жизни и в системе власти. Местное самоуправление начало длительный (на протяжении столетий и тысячелетий) период поиска своего места в государственной системе. С развитием государства формы и принципы организации управления на местах претерпевали изменения. Местное самоуправление принято рассматривать в аспекте расширительного толкования в качестве одной из возможных форм самоорганизации населения на локальном уровне, выражающейся в самостоятельном (т.е. относительно независимо от государства) решении местных вопросов.
Хотя опыт государственного и общественного строительства демонстрирует хаотичность формирования современных форм и принципов реализации местного самоуправления, все же в этом процессе можно проследить определенную закономерность. В исследованиях отмечается, что этот процесс носил циклический характер, периоды расцвета которого сменялись периодами кризиса. И определяющую роль в этом процессе играло государство и уровень социально-экономического развития общества и государства в целом. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, на определенном этапе исторического развития наблюдалось огосударствление местной жизни. Государство в этот период было достаточно мощным для того, чтобы взять часть местных дел на себя. В другие же периоды, когда государство слабело, местное самоуправление брало на себя решение локальных, а также государственных вопросов, набирало силу, в то время как органы государственной власти сосредотачивались на решении главных государственных дел. Подобное перераспределение полномочий в целом укрепляло государство и было основой его развития на новом качественном уровне.
Периоды расцвета и кризиса в истории государства неоднократно повторялись, и в противофазе им следовали взлеты и падения местного самоуправления. Опыт развития государственности свидетельствует о том, что деятельность государства и его институтов в определенных социально-экономических ситуациях и в конкретный исторический период была направлена на подавление, сворачивание местного самоуправления. В другие же периоды государство не препятствовало его развитию и даже способствовало этому. Эту периодичность в развитии государственности и ее связь с развитием местного самоуправления можно проследить на многочисленных примерах российского и зарубежного опыта. Вероятно, одну из главнейших ролей в развитии и смене этих циклов играют периоды смены основ экономического развития и смены государственных режимов. По общему правилу, развитие местного самоуправления связано с наличием государственных кризисов и обусловленным этим общим ослаблением государственной власти. Стратегия государственной власти в период преодоления кризиса государственности по общему правилу предполагает расширение прав местного самоуправления и особенно в социально-экономической сфере. Но есть и другое мнение, суть которого в том, что подобная позиция не способствует укреплению государственной власти. Приверженцы этой точки зрения считают, что в период кризиса и его преодоления должна быть установлена сильная централизованная государственная власть без какого-либо влияния местного самоуправления. Как правило, под такой властью понимают значительный объем полномочий государственных органов.
Наибольшее распространение получила первая позиция, заключающаяся в том, что "в период кризиса государственной власти эта власть укрепляется прежде всего тем, что часть своих полномочий "сбрасывает" на нижний уровень власти, оставляя за собой лишь те, которые являются наиболее важными для обеспечения ее жизнедеятельности: контроль за соблюдением законов, поддержание и охрана правопорядка, управление государственными финансами, национальная безопасность (включая развитие промышленности и стратегических технологий), международные отношения и т. д."49.
Высказывается мнение (В. Лапин и др.), что местное самоуправление не является альтернативой сильной государственной власти, а как раз напротив - в своем развитом виде оно составляет признак сильного государства. В период государственных кризисов оно берет на себя вопросы жизнеобеспечения на локальном уровне и тем самым способствует сохранению и укреплению государства. Что касается периода между кризисами, то здесь местное самоуправление играет стабилизирующую роль в развитии государства, осуществляя решение вопросов жизнеобеспечения и являясь фактором, предупреждающим и снимающим социальное напряжение в обществе.
Широко распространено мнение, что государство без местного самоуправления является неустойчивой структурой. Длительное подавление этого института приводит к кризисам государственности. Необходимым условием устойчивого развития государства является наличие местного самоуправления.
Для России институт местного самоуправления играет значительно более важную роль, чем в большинстве зарубежных моделей государственного устройства. В современном европейском понимании местное самоуправление рассматривается как определенная гарантия демократического режима. Европейская Хартия местного самоуправления предусматривает, что "органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя".
"Для России местное самоуправление - это не только дань демократии, это еще и неотъемлемый атрибут сложных экономических отношений - отношений различных форм собственности и их субъектов. Другими словами, становление рыночных отношений и развитие местного самоуправления являются в значительной степени взаимообусловленными процессами. Реализация современных принципов организации местного самоуправления на основе традиций российской муниципальной школы не только гарантирует становление и развитие демократических позиций в российском обществе, но и обеспечивает устойчивое социально-экономическое развитие страны. Другими словами, экономический потенциал муниципальных образований должен состоять из значительной части экономического потенциала всей России"50.
В современных условиях России местное самоуправление способствует укреплению территориальной целостности государства путем участия населения в развитии горизонтальных экономических связей. Оно также способствует развитию приграничного сотрудничества государств, решению других геополитических задач.
Для Российской Федерации введение местного самоуправления на принципах Конституции является прогрессивным явлением, выгодным со многих точек зрения. Полагаем, что одной из центральных задач государственного строительства является не только формирование института местного самоуправления, но и установление системы сдержек и противовесов между различными уровнями власти, обеспечивающих гарантии местного самоуправления, в том числе гарантии государства в отношении процесса осуществления местного самоуправления. Только это может обеспечить и гарантировать устойчивое развитие всех властных структур, в том числе государственных.
Местное самоуправление, возникшее в глубокой, догосударственной истории человечества, не случайно получает широкое развитие в XIX в., когда идеи демократии овладевают обществом, когда выдвигаются на первый план понятия правового государства, приоритета прав человека, связанности государства правовым законом, его справедливости, индивидуальности и гуманизма.
Россия после длительного перерыва пытается вернуться к цивилизованной системе социального управления, включающего государственное управление и местное самоуправление.
Местному самоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных задач современности - соединении в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества.
Именно такая направленность местного самоуправления отвечает идеям современного демократического правового социального государства, высшая ценность которого - человек, его права и свободы.
Местное самоуправление выступает посредником в реализации нерешенной проблемы государственной политики, государственной функции по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.
Идея местного самоуправления, самоуправления вообще призвана снимать политическое отчуждение государства от общества - проблему, существующую в веках, с момента возникновения государства, и не сгладившую свою остроту в наши дни.
Местное самоуправление приучает людей к ответственности и поэтому способствует преодолению традиционного российского патернализма, способствует формированию гражданской политической культуры и нового типа личности - активной, инициативной, не уповающей целиком на государство; личности, в большей степени приверженной ценностям свободы.
Термин "самоуправление" обычно используется применительно к нескольким уровням объединения людей:
• ко всему обществу - общественное самоуправление, или самоуправление народа;
• к отдельным регионам или объектам - местное самоуправление;
• к управлению производством - производственное самоуправление.
В наше время многие принципы самоуправления получили развитие в идеологии "зеленых", социалистов и некоторых других общественных движений. Хотя идеал безгосударственного управления обществом нигде и никогда не был реализован, многие самоуправленческие идеи практически пытаются воплотить в демократических политических системах. В научной литературе имеются разнообразные аргументы как в пользу самоуправления, так и против него. Оно позволяет всем членам общества или отдельного объединения наиболее полно выражать свою волю и интересы, преодолевать отчуждение, эффективно бороться с бюрократизмом, способствует общественной самореализации личности. В то же время широкое непосредственное участие в управлении недостаточно компетентных и не несущих за это институциональной ответственности людей противоречит закону общественного разделения труда, снижает эффективность управления, затрудняет рационализацию производства, особенно связанную с сокращением излишней рабочей силы. Оно может привести к "проеданию" инвестиций, преобладанию краткосрочных, сиюминутных интересов над интересами долгосрочными, перспективными51.
Для общества всегда важно найти оптимальную меру сочетания самоуправления и профессионального управления.
Сегодня практика государственного строительства обозначила важность проблем управления, в круг которых в последнее время вошли вопросы местного самоуправления. Главная задача - обосновать политическую целесообразность мер, реализация которых позволит более результативно организовать структуру и деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Она является ключевой для современного состояния развития российского общества.
Одной из важнейших проблем развития российской государственности на современном этапе является реформа местного самоуправления. В современных условиях государство не рассматривается в качестве органа постоянно централизованной власти52. Современное демократическое устройство обусловливает самоорганизацию и саморазвитие каждого территориального образования, как и государства в целом.
Речь идет о том, чтобы рассматривать государство как систему управления, с учетом его подсистем, на всех уровнях, не отделяя и подсистемы общественного "самоопределения.
Государство - это сложная система, имеющая в своем составе социально-экономические и территориально-государственные формирования (субъекты Федерации), в пределах которых существуют более мелкие организационные образования (районы, города и др.). Государство воплощает в себе интеграцию интересов, норм и потребностей граждан и социальных групп, обусловленных проживанием на определенной территории.
В настоящее время организация самоуправления стала одной из важнейших политических задач.
Самоуправление в политологии рассматривается как тип управления, при котором объект и субъект управления совпадают. Самоуправление, по мнению политологов, основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении. Самоуправление традиционно рассматривается альтернативой государственному управлению.
Местное самоуправление - важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика, как отмечается в научной литературе, заключается в двойственной политической природе. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единый государственный механизм управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, наделенный правом использовать "средства законодательно институированного насилия", оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой стороны, местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ (использующей в числе прочих и механизмы прямой демократии). Поэтому ему свойственны: относительная независимость как от органов государственной власти, так и от внегосударственных структур (двоякого рода автономия); способность осуществлять коллективные акции по защите и достижению своих интересов (коллективное действие); отсутствие стремления присваивать себе функции по управлению политикой в целом (неузурпация чужих полномочий); готовность действовать в рамках сложившихся гражданских и правовых норм (гражданственность).
Роль местного самоуправления в становлении демократического правового социального государства и формировании институтов гражданского общества сегодня общепризнана. Практически все согласны с утверждением его государственно-правовой природы.
Местное самоуправление занимает определенное место в разделении властей по вертикали, системе сдержек и противовесов в этой структуре. И было бы достаточно упрощенно полагать, что ему принадлежит самый нижний ярус в структуре власти современного государства.
На фундаменте местного самоуправления может быть выстроена публично-властная вертикаль как федерального, так и регионального (субъектов Федерации) значения. Важное предназначение местного самоуправления в современных условиях - "цементировать" государственную систему управления Российского федеративного государства, укреплять российскую государственность.
Возможность передачи органам местного самоуправления полномочий как федеральных органов, так и органов субъектов Федерации определяет роль органов местного самоуправления как одной из составляющих Российского федеративного государства.
Сказанное предопределяет важность вопроса о законодательном урегулировании порядка и основных принципов наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями.
При наличии продуманной системы государственно-правовых взаимоотношений речь может идти о том, чтобы рассматривать органы местного самоуправления в качестве политико-правовой основы федеративного государства. Это отвечает сложившейся мировой практике, исследователи которой отмечают, что современная практика взаимоотношений между Центром и местными органами самоуправления показывает, что последние приблизились к статусу местного центрального правительства53.
Роль местного самоуправления как стабилизирующего фактора в кризисные периоды развития государственности можно проследить на всем протяжении истории русской государственности.
Становление России как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо показывает тенденцию становления и развития местного самоуправления. В периоды разобщенности Российского государства самоуправление было одним из инструментов управления. При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния Центра и провинции54.
Местное самоуправление есть особая подсистема публичного управления, обладающая известной самостоятельностью в отношениях с центральной государственной администрацией и ее непосредственными представителями на местах.
Не случайно в центр внимания Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления поставлен вопрос о постепенном переходе от централизованного государственного управления к децентрализованному управлению путем передачи муниципальным образованиям полномочий и ресурсов по самостоятельному решению вопросов местного значения.
Развитие местного самоуправления нуждается в поддержке федерального Центра, его политических решениях, опирающихся на гражданские инициативы населения. Становление местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, связанных с несовершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного правового регулирования, обеспечивающего реализацию ряда норм Конституции РФ о местном самоуправлении; отсутствием четкого нормативного правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; неэффективностью законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.
Становление местного самоуправления нуждается в разработке института осуществления им государственных полномочий прежде всего в социальной сфере - наиболее близкой и болезненной для населения. Между тем вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, в том числе и в социальной сфере, относятся к малоизученным55.
Между тем хроническое невнимание, едва ли не безразличное отношение к государственной власти, к жизни населения достигли критической отметки, позволяющей прийти к неутешительному, но, увы, аргументированному выводу о том, что государственная власть сегодня не выполняет свое социальное назначение. Конечно, местное самоуправление не в состоянии закрыть прорехи в государственной социальной политике.
Социальная сфера - это то, где должно быть четкое и интенсивное взаимодействие государственной власти и местного самоуправления во имя интересов населения, каждого человека.
Задача местного самоуправления - обеспечить социальный комфорт каждому члену общества, воплотить в жизнь основной лозунг социального государства - о создании достойного уровня жизни человека.
Именно в этом социальный смысл, предназначение местного самоуправления в сегодняшних условиях, когда парламентская демократия повсеместно развенчивает себя. По справедливому замечанию А. И. Ковлера, "представительная демократия все больше становится дорогостоящим ритуалом, государство отдает все больше сфер социального обеспечения на откуп частным компаниям"56. В этих условиях роль местного самоуправления, безусловно, должна возрастать.
Местное самоуправление призвано противостоять негативным тенденциям современной бюрократии, сыграть роль оплота в защите интересов народа.
Согласно ст. 9 Европейской Хартии местного самоуправления государство регулирует распределение финансовых средств между органами местного самоуправления, предоставляет им субсидии на финансирование определенных проектов. Без государственного решения этой задачи местное самоуправление не в состоянии нормально функционировать.
Аналогичные по сущности нормы закреплены и в ст. 132 Конституции РФ, в соответствии с которой органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.
В соответствии с п. 3 ст. 4 Хартии осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Таким образом, органы самоуправления, названные в Хартии органами власти, наделяются правом осуществлять государственные полномочия. Следовательно, по смыслу Хартии, они являются в широком смысле слова как бы продолжением государственного управления на местах, т. е. государственные начала самоуправления заложены в выполняемых ими функциях.
Проблематичной остается управляемость в субъектах РФ. Практика выдвигает проблему усиления роли федеральных органов государственной власти в сфере влияния на деятельность органов местного самоуправления. И, вероятно, в этих целях было бы целесообразно установить формы контроля со стороны федеральных органов государственной власти за деятельностью должностных лиц муниципального образования, а также предоставить право федеральным органам государственной власти участвовать в решении отдельных вопросов местного значения, имеющих государственную важность, определив при этом предел государственного регулирования таких вопросов.
Полагаем не отвечающим социальному предназначению местного самоуправления утверждение о том, что оно якобы должно поставить пределы государственной власти57.
С нашей точки зрения, принципиально неверно противопоставлять местное самоуправление и государственность. Как показывает исторический опыт самоуправления в России и за рубежом, гарантом становления и развития местного самоуправления выступает государство.
Говоря о взаимоотношении местного самоуправления с институтами государства, общества, институтом прав и свобод человека и гражданина, необходимо подчеркнуть, что местное самоуправление есть одна из форм демократии - как непосредственной, так и представительной.
Общественные начала в местном самоуправлении имеют своим назначением повышение активности населения в решении вопросов управления государственно-общественными делами. Общественное в местном самоуправлении проявляется в непосредственном участии граждан в формировании и осуществлении ряда функций самоуправления (собрания, сходы, выборы, референдумы). Оно, равно как и государственное начало, закреплено в нормах Хартии, конституций, законов и других правовых актах.
Сочетание государственного и общественного в самоуправлении очень важно в практическом плане. С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи.
Таким образом, если смотреть на проблему широко, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чиновничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.
Представляется необходимым:
• разграничить полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
• создать систему правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного самоуправления от необоснованного вмешательства в их деятельность должностных лиц и органов государственной власти.
В число назревших вопросов, с нашей точки зрения, входит вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права непосредственного обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам собственной компетенции и законных прав граждан.
Необходимо также законодательно закрепить принципы и порядок взаимодействия территориальных структур федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Необходимо создать законодательный механизм, направленный на повышение статуса представительного органа местного самоуправления и его председателя.
Органы местного самоуправления самостоятельно решают отнесенные к их компетенции вопросы жизни и деятельности местных сообществ. Это позволяет федеральным и региональным органам сконцентрироваться на ответственных для них вопросах общего руководства, координации и контроля.
Муниципальная власть при наличии финансово-экономических гарантий, призванная удовлетворять основные, насущные потребности населения, может стать стабилизирующим фактором в случае социальных кризисов. Справедливо отмечается, что значение местного самоуправления в современных условиях России определяется его возможностями как интегрирующего фактора: оно объединяет людей, проживающих в границах муниципального образования, предоставляя равные возможности для решения общих проблем, независимо от социального статуса индивидов, их национальной принадлежности, политических пристрастий и проч. Оно может способствовать предотвращению национальных и религиозных конфликтов, так как строится не по этническому и конфессиональному признаку. Работа в органах местного самоуправления может стать механизмом отбора новой генерации российской политической элиты - это будут молодые энергичные политики, управленцы, прошедшие "сито" муниципальных выборов, знающие реальные проблемы населения и продемонстрировавшие умение эффективно их решать.
Таким образом, анализ проблем соотношения общества, государства, местного самоуправления, личности позволяет сделать вывод о том, что местное самоуправление является относительно самостоятельным институтом гражданского общества, выступающим в качестве территориально-управленческой структурной части в системе гражданского общества58. В этом качестве местное самоуправление выступает как связующее звено в системе централизованного и децентрализованного управления. В рамках своих полномочий оно самостоятельно управляет местными делами, решает переданные ему отдельные государственные полномочия, используя различные формы самоорганизации и самореализации.
Местное самоуправление исторически хранит основные черты общинного строя, в котором оно зародилось и функционировало в догосударственных структурах. В государственно-организованном обществе оно приобретает новые черты, не утрачивая вместе с тем качества социального общественного элемента. При этом мы исходим из того, что местное самоуправление как социальный институт должно обладать возможностями для многообразия форм самоорганизации граждан; именно на местном уровне в полной мере должно проявиться живое творчество масс, при этом оно не должно жестко ограничиваться законодательными оковами. Дело закона - открыть простор для инициативы, творческого порыва народа, а каковы будут его каналы и формы - дело самого народа, каждого местного сообщества, исходя из их нужд и интересов, традиций и образа жизни, исторического опыта и национальных особенностей.
Каковы возможные проявления местного самоуправления как института гражданского общества?
Оно находится в тесном взаимодействии и взаимосвязи с другими структурными элементами гражданского общества, которые действуют на местном уровне, зачастую в тех же территориальных границах, что и местное самоуправление. Это - общественные объединения, религиозные организации, средства массовой информации, предприятия и другие экономические структуры различной подчиненности и разных форм собственности, учреждения культуры, образования, здравоохранения, спорта и множество других.
В одних случаях, с рядом таких структур органы местного самоуправления выступают как равноправный партнер, в других - как орган местной власти, который является источником существования некоторых из них, выступая в качестве учредителя, в третьих - как орган управления, действуя на началах соподчиненности, координации, административного вмешательства.
На основе проведенного анализа можно сделать вывод о необходимости обеспечить представительство наиболее значимых общественных и других структур, действующих в пределах муниципального образования, в представительных органах местного самоуправления путем делегирования в них представителей от соответствующих структур.

Глава 2. Эволюция в теории и практике
местного самоуправления в российском
обществе и государстве

1. Земское и городское самоуправление в России:
дореволюционный опыт и российская практика
Становление и развитие местного самоуправления в России является предметом специального исследования. Юридическая наука рассматривает эти вопросы в курсах "Всеобщая история государства и права" и "История государства и права России".
Местное самоуправление, как самостоятельное явление общественной жизни и институт гражданского общества зародилось в глубокой древности. Оно существовало как общинное самоуправление еще до государственно-организационного общества, прошло этапы античного мира, Средних веков и Нового времени. Начиная с конца XVIII в., и особенно в XIX в., местное самоуправление становится постоянным объектом теоретического научного осмысления, активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ.
Оптимизация деятельности органов местного самоуправления является важным направлением развития современной российской государственности. Идет поиск форм государственного правления и устройства, которые бы воплощали и совмещали в себе принципы централизма и местного самоуправления. Возможные модели искали до последнего времени преимущественно на Западе. Наш язык уже перенасыщен иноязычной терминологией: мэры, мэрии, префектуры, департаменты и т. п.
Весь ход событий свидетельствовал о попытке приживить западную модель управления или, по меньшей мере, ее отдельные атрибуты к тому устройству власти, которое к настоящему времени изжило себя, - Советам народных депутатов.
Между тем в тени остается тот факт, что в России в течение столетий эффективно действовали разнообразные системы местного самоуправления, в том числе в такой форме, как земство, которое отразило специфику российской действительности. Оно появилось в период гигантского общественно-политического перелома, в условиях, когда страна делала решающий поворот от феодализма к капитализму. Шаг в сторону буржуазной монархии неизбежно должен был повлечь за собой реорганизацию старой системы местного самоуправления, ее децентрализацию.
Говоря языком либеральной публицистики прошлого века, земства стали "цитаделью оппозиции, колыбелью конституции, плацдармом парламентаризма", а земское либеральное движение сыграло не последнюю роль в русском освободительном движении. И это при том, что земства юридически не были наделены политическими функциями.
В последние годы в России стал возрождаться интерес к земской системе самоуправления. В ряде изданий были опубликованы обращения с призывом созвать Съезд народов России, восстановить земское движение, организовать земства и землячества, объединив их в Земский собор. Некоторые публицисты и общественные деятели, например А. Солженицын, считают, что это даст возможность объединиться, использовать свои способности, волю и образование для борьбы с чужими и чуждыми идеями, найти свой, русский, путь в истории. Вместе с тем земство было не настолько совершенным явлением, чтобы просто вернуться к нему. Задача настоящего параграфа - показать позитивные и негативные черты истории и предыстории местного самоуправления в России.
Местное самоуправление в нашей стране имеет глубокие корни, которые уходят в догосударственные образования восточных славян с их патриархальным самоуправлением. Византийский историк VI в. Прокопий Кесарийский отметил: "Славяне и анты не управляются одним человеком, но с давних времен живут в демократии, и потому у них счастье и несчастье в жизни считается делом общим". Коллективистские отношения членов первых общин, коллективная собственность на средства производства, жилище и добываемую пищу формировали уклад их жизни, определенные нормы самоуправления. В этих условиях субъектом местного самоуправления выступали род и племя. По своему характеру это было общинное самоуправление, основой которого были производственный и территориальный факторы. Раскрывая производственно-территориальный характер общин, Б. Н. Чичерин подчеркивал их корпоративную сущность, указывал, что, с одной стороны, существовали территориальные общины - концы, улицы, с другой - сословные союзы: ремесленные цехи, купеческие гильдии, товарищества"59.
В Древней Руси (дохристианский период) определились общие контуры местного самоуправления, его основы, формы, признаки, некоторые параметры взаимоотношений с центральной властью (старшие города, князья). Применительно к данному периоду Н. В. Постовой определяет местное самоуправление как непосредственное участие народа в местном внутреннем управлении, организованном на уровне общин, улиц, частей города, пригородов, базирующихся на основе собственного производства, собственности, выборности должностных лиц, зависимости от решении центральной представительной власти по определенному кругу вопросов, самостоятельности в решении задач местного значения60.
Согласно теории "неолитической революции" - одной из концепций происхождения и сущности государства и права - самоуправление уже в первобытные времена стало приобретать иерархический структурированный характер61. Значительные изменения в политической и социально-экономической сферах привели к организационному формированию таких институтов самоуправления, как вождь, совет старейшин, вече. Территориальной основой самоуправления являлась преимущественно вервь - сельская община, о которой упоминает Русская Правда - древнейший памятник права.
Русские летописи отмечают традиции вечевых собраний в древнейших городах. Так, в "Повести временных лет" указывалось, что восточные славяне сохранили одну из наиболее важных традиций вечевого самоуправления - избрание (приглашение на княжение) главного должностного лица города - князя. С особым вниманием описали механизм функционирования веча авторы Новгородского "Начального свода".
Русский вечевой строй для многих представителей русской интеллигенции второй половины XIX в. был идеалом демократии. Так, русский поэт середины XIX в. А. К. Толстой, автор известного романса "Средь шумного бала", иронизируя над современниками, писал: "Но до здравого русского вече вам еще, государи, далече".
Именно в верховном органе власти - вече, в котором на равных основаниях участвовали все свободные жители города, нашел выражение демократизм Новгородской республики. Все существовавшие тогда органы - посадники, тысяцкие, владыки, боярский совет - наделялись полномочиями по решению веча, обращались к вечу за утверждением важнейших дел и могли быть отстранены от власти волей веча. Жители города были политически активны и реально причастны к управлению. Сохранение древнего вечевого строя, институтов народного самоуправления даже и при том искажении их существа, которое явилось следствием феодальных порядков, и утверждение фактического господства боярско-купеческой верхушки, - справедливо подчеркивает О. В. Мартышин, - содействовало высокому развитию материальной, духовной и политической культур, воспитывало чувство свободолюбия и гражданственности и представляет собой неоценимый вклад Новгородской земли в историю государства и права нашей страны62.
Вечевая структура соответствовала структуре административно-территориального деления и находилась в определенной соподчиненности. Каждый край русской земли, по выражению И. Д. Беляева, был союзом общин, его населявших, или большим миром, состоявшим из союза малых миров, населенных на его земле и ему подчиненных, а вся русская земля была общим русским миром63.
Раскрывая вопрос о соотношении местного самоуправления с государством в тот период, В. П. Безобразов обращал внимание на то, что местное общинное самоуправление можно рассматривать в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входило как органическая часть единого целого64.
Другой исследователь, К. С. Аксаков, указывает на то, что "община соблюдала себя, не смешивалась с государством, хотя признавала его необходимость"65.
Итак, X-XII вв. характерны дальнейшим становлением институтов городского самоуправления. Наиболее развитой формой городского самоуправления в России стало корпоративное (сословное) самоуправление. Оно являлось вольностью, которой пользовались в этот период преимущественно купеческие и ремесленные организации. В Новгороде возникла одна из первых купеческих организаций в Европе. Купеческие гильдии в силу большого количества городов в Древней Руси (а их в домонгольской Руси насчитывалось более 300) представляли собой мощную силу в истории самоуправления. Гильдии были замкнутыми организациями, основу их деятельности определяли уставы. Устав Ивановской организации (Новгородское купечество) провозглашал ее независимость в решении собственных дел от боярства, возглавляемого посадником. Купеческие гильдии сохраняли свою внутреннюю автономию66.
В качестве субъекта городского самоуправления формируется объединенная торгово-промышленная аристократия. Согласно договору князя с городом за последним сохранялось право использовать эталоны торговых мер и весов, городу передавались полномочия взимать отдельные пошлины. За представителями городского торгово-ремесленного населения закреплялось право на участие в управлении двумя новгородскими церквями как хозяйственными и политическими учреждениями. Должностными лицами самоуправления были сотские - руководители городских организаций ремесленников, мелких торговцев и земледельцев; старосты - руководители купеческих организаций. Наряду с купеческими гильдиями возникали ремесленные организации. В наиболее завершенном виде вече, посадник, тысяцкий, сотские, старосты как субъекты самоуправления оформились в Новгороде и Пскове67. В условиях феодальной раздробленности институты самоуправления трансформировались в государственные органы аристократической боярской республики.
Крестьянское самоуправление постепенно приобрело сословный характер. По мнению В. О. Ключевского, оно, в основном, развивалось как "мир" ("крестьянский мир"). Система крестьянского самоуправления включала собрание (сход), в компетенцию которого входило решение вопросов о податях и повинностях, выборы старосты. Староста как главное должностное лицо развертывал подати и повинности по крестьянским домам, раздавал по приговору схода пустые участки новым поселенцам, помогая им также в получении льгот, собирал арендную плату, отстаивал в суде мирскую землю от захватов и притязаний и интересы общества в целом68.
После ликвидации ордынского ига на Руси (1480 г.) происходило усиление центральной государственной власти. Российская государственность в этот период определяется как сословно-представительная монархия. Важное значение имело взаимодействие верховной власти и сословной посредством советов Всея Земли (земских соборов) и челобитной деятельности. По образному выражению П. Н. Милюкова, "у нас центральная политическая власть закрепила под собой военно-служилый класс... а этот служилый класс закрепил за собой крестьянство"69. По мере "собирания" русских земель в состав Московского государства входят множество бывших удельных княжеств, "вольных" городов, областей, земель. И входят они со своим укладом, своим общинным правом, уставом, которые становятся частью общегосударственного права. Представительство на земских соборах осуществлялось на сословно-земельных началах. В рамках государства действовал центральный орган, ведающий вопросами земщины, - Земской Двор, или Земской Приказ, и осуществлявший надзор за всеми местными делами.
Положение верховной власти оставалось незыблемым, тогда как способы управления, в том числе и самоуправления, менялись в зависимости от исторических условий, положения сословий. Зачастую в истории России развитие самодержавия и самоуправления шло одновременно и параллельно; самоуправление тесным образом связано с уездами (провинциями) как частями административно-территориального деления. Следует отметить неравенство уездов и их различные наименования - уезд, земля, царство. Постепенно земли распадаются на составные части, которые, становясь областями государства, выделяются в особые управления - волости, создаются также особые территориальные единицы - станы, трети, четверти.
Местное самоуправление приобрело новое значение в период становления и развития Русского централизованного государства (XV-XVI вв.). Реформы Ивана IV Грозного были вызваны обстановкой острой политической борьбы, что обусловило создание губных и земских органов, так как "в станах и волостях чинятца разбои и татьбы великие, села и деревни разбивают, волокита велика"70.
Правовую основу самоуправления определили губная (30-е гг. XVI в.) и земская (1555-1556 гг.) реформы, в результате которых городское население включилось в процесс формирования выборных органов местного самоуправления (губные и земские избы). Их создание в значительной степени стало результатом совершенствования системы суда и розыска за счет участия местного Населения, представители которого - "добрые" или" "лучшие" люди с конца XV в. стали привлекаться к осуществлению суда. Белозерская уставная грамота 1488 г., а затем Судебник 1497 г. закрепили эту практику, запретив должностным лицам местной, администрации (наместникам и волостелям) вершить суд без выборных представителей дворянства и верхушки тяглого населения. Это касалось прежде всего рассмотрения наиболее важных и опасных для государства дел. Уставная грамота Белозерска запрещала также наместникам и их слугам взимать пошлины и "корм".
Эта функция возлагалась на сотских, которых избирало население административно-территориальных единиц - сотен. Белозерская таможенная грамота 1497 г. свидетельствовала о развитии городов и самоуправления в них. Для сбора пошлин "лучшая часть посадского населения и черносошного крестьянства избирала из своей среды целовальников, излюбленных голов и старост"71.
Широкое распространение губных органов зафиксировала Псковская летопись 1541 г. и подтвердил Судебник 1550 г., разграничивший полномочия наместников и губных изб. В губных грамотах этого времени регламентировались определенные требования к кандидатам, избираемым на должность старост: прожиточность (т.е. определенная мера состоятельности), грамотность и благонадежность. Должностные лица в органы земского самоуправления в соответствии с реформой избирались только из "лучших" людей, т. е. из среды дворян, посадского населения и зажиточных слоев черносошного крестьянства. Позднее эти нормы были закреплены в Соборном уложении 1649 г. К середине XVI в. органы губного и земского самоуправления функционировали как минимум в 160 городах России (без учета Украины и Сибири), а к середине XVII в. - в 226 городах.
Становление губного и земского самоуправления осуществлялось путем жалования уставных грамот отдельным административно-территориальным единицам.
Губные и земские избы являлись зачаточными формами местного территориального самоуправления. Характерно формальное сходство с аналогичными процессами в европейских странах, где "вольные права" городам жаловались властью монаршей или феодальной. Уставные грамоты в содержательной части, в основном, совпадали с хартиями вольностей, регламентируя порядок формирования, состав, систему, а также компетенцию отдельных органов и должностных лиц, ответственность последних в случае неисполнения ими своих обязанностей. Особенностью русского права была более подробная характеристика полицейских и судебных функций.
Новоторговый устав, принятый 22 апреля 1667 г., предоставил купечеству и торговым людям право избирать из своей среды "гостя с товарыщи", в компетенцию которых входили внешнеторговые дела. Под страхом наказания они должны были следить за соблюдением законов о торговле, оберегать торговых людей от разорения и "радеть" о поступлении таможенных сборов в казну. Они занимались не только организацией торговли, но и судом. Одновременно ограничивалась компетенция воевод - основных должностных лиц царской администрации - в отношении торговых людей72.
Дальнейшее оформление торгово-ремесленного и промышленного населения" страны в самоуправляемое сословие обусловили реформы Петра I. В 1699 г. была создана Бурмистерская палата (Ратуша). В ее состав вошли бурмистры, которые избирались посадским населением, прежде всего купечеством. Палата объединила управление посадскими и торговыми людьми. На местах аналогично создавались земские избы73.
Более крупный прорыв был осуществлен реформой городского самоуправления 1718-1724 гг. В соответствии с ней были созданы магистраты как органы управления определенной общественной территориальной единицы - города. Городское сообщество было формально признано субъектом местного самоуправления74. Как общегородские органы магистраты должны были заниматься устройством школ, сиротских и смирительных домов, госпиталей и бирж, благоустройством города, оберегать город от пожаров, пристраивать "гуляк и нищих", осуществлять государственные сборы и контролировать уплату пошлин, рассматривать менее значительные гражданские и уголовные дела. В 1734 г. города получили реальные возможности добиться для горожан финансово-экономической самостоятельности, независимости от органов государственной власти в данной области.
Формирование сословных (прежде всего дворянских и городских) органов местного самоуправления во второй половине XVIII в. проходило в обстановке подготовки и обсуждения многочисленных проектов государственного переустройства. Среди них - "Представление учреждений законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи" профессора Московского университета С. Е. Десницкого (1768). Необходимо отметить его вклад в развитие муниципальной теории: была сделана попытка определить функциональное содержание и компетенцию местного самоуправления. Среди субъектов местного самоуправления особая роль отводилась купцам, мещанам, свободным крестьянам-собственникам, а также представителям университетов и разных корпусов, училищ, науки и художеств".
Раскрывая соотношение самоуправления и государства в период 1497-1785 гг., исследователи отмечают, что оно не имело устойчивого характера, так как отсутствовала собственная четкая модель построения общества и управления им. Центральная власть мало уделяла внимания восстановлению былой мощи земщины75.
"Государственные деятели, - отмечает Э. Н. Берендтс, - слабо представляли себе, что цели общего государственного управления достигаются тогда, когда государство признает за местными учреждениями, предприятиями, общинами значение не механического административного подразделения, а значение живого организма. Местное самоуправление достигает всех своих целей только тогда, когда оно будет основано на участии в управлении не искусственно созданных групп местного населения, а опять-таки жизненных организмов, члены которых связаны прочно общностью экономических, духовных и нравственных интересов"76.
Местное самоуправление все больше формируется сверху. Централизованная политика осуществлялась через Земский собор, впервые созванный в 1549 г. В него входили Боярская дума, Освященный собор - представители высшего духовенства, дворянства, купечества, верхушка посада, т. е. представители местной власти входили в центральное учреждение. Идея централизации государства, поддержанная Земским, а затем Стоглавым собором (Собор Русской церкви), была закреплена в Судебнике 1550 г. Тем самым начался процесс усиления государственной власти и ослабления власти местной.

Значительный ущерб местному самоуправлению нанесла опричнина, введенная Иваном Грозным в 1565 г. Это был период дезорганизации управления, уничтожения самостоятельности и инициативы граждан в решении местных дел.
В период "великой смуты" именно городские и сельские общины сыграли решающую роль в освобождении земли Русской от самозванцев. Неслужилые люди, отодвинутые прежней централизацией на задний план, теперь опять выступили вперед и приняли непосредственное участие в делах государственного управления; голос общества снова занял свое место в общем деле государства. "С 1613 г., во всепродолжение царствования Михаила Федоровича, - пишет И. Д. Беляев, - все важные государственные дела решались по указу государства и по соборному приговору, так что власть государя стояла рядом с властью общества, с властью всей Русской земли, почти постоянно присутствовавшей на земских соборах в Москве в лице своих выборных людей"77.
В последующем, при царствовании Петра I, наблюдается подчинение местного самоуправления администрации, что вновь привело к разрыву государства и общества, самоуправленческие начала были удалены от государственных дел. Не увенчалась успехом попытка, предпринятая в 1720 г., возобновить взаимодействие государства и местного самоуправления.
Какого-либо системного нормативного акта, регулирующего местное самоуправление, в тот период издано не было. И только в конце XVIII в. местное самоуправление впервые получило свое закрепление в специальном законодательстве.
Правовую основу развития дворянского и городского самоуправления определили "Грамота на права вольности и преимущества благородного российского дворянства" и "Грамота на права и выгоды городам Российской империи", изданные указами Екатерины II в 1785 г. Представительным органом дворянского самоуправления, стало Собрание. В его состав входили все дворяне, имевшие имения на данной территории и достигшие 25-летнего возраста. Собрание избирало предводителей дворянства сроком на три года; их кандидатуры подлежали утверждению губернатором (на уровне уезда) или представителем царской власти в губернии при избрании губернского предводителя дворянства. Дворяне получили право обсуждать и давать представления по "вопросам общественной пользы" местным властям, центральным государственным органам, государю императору. Собрание также избирало заседателей в сословные суды губерний и полицейских должностных лиц земской полиции. Отношения органов дворянского самоуправления с органами государственной власти строились исходя из принципа административного контроля со стороны государства за организацией и деятельностью органов дворянского самоуправления.
Жалованная грамота городам определяла основным субъектом городского самоуправления городское собрание - "общество градское", в состав которого входили городские обыватели. Оно собиралось один раз в три года по инициативе губернатора для рассмотрения наиболее важных предложений, связанных с развитием города и направлениями деятельности губернской администрации.
Текущие вопросы жизни города решали выборные органы городского самоуправления: городская общая дума и городская шестигласная дума. В состав городской общей думы входили представители всех шести "разрядов" городского населения (настоящие обыватели; гильдии; цехи; иногородние и иностранные гости - купцы; именитые граждане; посадские). Общая городская дума являлась представительным органом. Исполнительно-распорядительные функции передавались избираемой общей городской думой шестигласной городской думе. Избирательная система учитывала не только сословную структуру города, но и имущественный ценз. Существенно ограничивались права малоимущих.
Компетенция городского самоуправления определялась решением вопросов местного значения, в том числе: наблюдение за прочностью публичных городских зданий и построение всего того, что необходимо горожанам, в том числе торговых площадей, пристаней, амбаров, магазинов; развитие системы общественного призрения; деятельность по увеличению источников местных доходов; обеспечение жителей города необходимыми средствами для "прокормления и содержания"; охрана города от ссор и тяжб с окрестными городами и селениями, сохранение между жителями города "мира, тишины и доброго согласия"; полицейские функции; разрешение споров и конфликтных ситуаций между гильдиями и цеховыми организациями ремесленников.
Жалованная грамота городам предоставляла определенные гарантии деятельности органам местного самоуправления. В частности, так же, как дворянское собрание, городское собрание, как было указано Екатериной II, "на суд, да не предстанет, но да защищается своим стряпчим". Жалобы на работу городского общего собрания и городской шестигласной думы подавались в губернский магистрат. Государство выступало арбитром в разрешении конфликтных ситуаций между органами городского самоуправления и горожанами.
В целом в XVIII в. была подготовлена основа для развития российского местного самоуправления во второй половине XIX в.
5 апреля 1797 г. была проведена первая крупная крестьянская реформа, которая привела к созданию нового органа самоуправления на территории учреждаемых волостей - приказа. В его состав вошли избранные на волостных сходах приказной староста и писарь. В отдельных деревнях и селах избирались общинные старшины и десятские. В компетенцию названных должностных лиц входило выполнение полицейских, финансовых и судебных (по незначительным делам) функций.
Учреждением об управлении государственными имуществами от 30 апреля 1838 г. была проведена реорганизация, в результате которой основными субъектами крестьянского самоуправления стали волостной сход, волостное правление и волостная расправа. Это позволило более строго дифференцировать функции отдельных институтов самоуправления. Одновременно с этим учреждался такой субъект, как сельское общество. Оно создавалось в каждом большом казенном селении и было правомочно решать широкий круг вопросов местного значения, в том числе: "народоисчисление", контроль за делами веры, охрану общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль, врачебное благоустройство, народное продовольствие, противопожарные мероприятия, управление хозяйством сельских обществ, сбор податей, выполнение повинностей. Сельское общество избирало должностных лиц сельского самоуправления - старшин, сотских, десятских, смотрителей магазинов, сборщиков податей, а также сельскую расправу.
Ко второй половине XIX в. Россия имела достаточно прочные традиции развития самоуправления. По своей сути это были преимущественно патриархальные и сословные формы самоуправления.
Земскую реформу как современники, так и потомки справедливо считают одним из важнейших событий в истории России 60-70-х гг. XIX в. Местное самоуправление, узаконенное Положением 1 января 1864 г., на губернском и уездном уровнях превратилось в широкую и достаточно эффективную систему всесословных выборных учреждений.
Получившее силу закона Положение о земских губернских и уездных учреждениях было подписано Александром II 1 января 1864 г.78 Этот правовой акт был недостаточно совершенным. Он отражал борьбу, которая шла тогда между старыми и новыми силами российского общества. Правительство всегда держало земства на почтительном расстоянии от политической власти в строго очерченных рамках "польз и нужд уездов и губерний".
Земские учреждения не были включены в систему государственных органов, служба в них относилась к общественным обязанностям. Авторы Положения 1864 г. исходили из негосударственной природы земств, поэтому в нем нет указания на какие бы то ни было государственно-властные полномочия земских учреждений. Вместе с тем, поскольку в их задачу входило решение вопросов местного самоуправления, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его сборами. Но для эффективного осуществления таких полномочий нужно было обладать властью. Авторитет же власти по-прежнему принадлежал государственным органам, прежде всего полиции. Несмотря на то что полиция финансировалась из земских средств, она не подчинялась земствам, которые могли осуществлять меры принуждения только через полицию, одновременно решавшую вопрос о целесообразности таких мер.
Ситуацию не изменило Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. Хотя земские учреждения стали рассматриваться как часть государственного управления и служба в земских должностях приравнивалась к государственной, но взаимоотношения с полицией остались прежними. Вероятно, правительство, опасаясь политической активности представительных учреждений на местах, не стремилось давать в их руки реальные властные механизмы.
Как показывает история, земства оказались весьма жизнеспособными. В 1865 г. они начали свою деятельность в 19 губерниях, в 1866 - еще в девяти. К моменту Февральской революции земства действовали уже в 43 губерниях, в их орбиту было вовлечено 110 млн. россиян.
В систему земских учреждений входили: избирательные съезды (их задачей было раз в три года определять состав корпуса уездных гласных), губернские и уездные земские собрания (распорядительные органы), губернские и уездные земские управы (исполнительные органы). Земские собрания созывались обычно один раз в год для определения ведущих направлений хозяйственной деятельности, рассмотрения и утверждения сметы, раскладки повинностей79.
Губернские и уездные управы в период между сессиями собраний управляли имуществом земства и "вообще хозяйством губернии или уезда", руководствуясь в своей деятельности решениями земских собраний. Законодательство предусматривало перечень обязанностей управ, в том числе их ежегодный отчет перед собранием.
Деятельность управы осуществлялась небольшим числом выборных земских служащих (3-6 человек). Основную работу, связанную с управлением и развитием отраслей земского хозяйства, осуществляли наемные земские служащие (медики, учителя, агрономы, статистики и т. д.). Для контроля за особо важными направлениями деятельности управы могли назначать комиссии, в состав которых входили гласные, а также наемные служащие...
Доходы земских учреждений состояли из губернского земского сбора, являвшегося, по сути, местным государственным налогом. Его дополняли целевые дотации государства, например, на содержание местных путей сообщения, организацию народных училищ. Определенную часть дохода составляли частные пожертвования и прибыль от торгово-промышленной деятельности земств. Для покрытия дефицита земства могли устанавливать дополнительные сборы с предметов, подлежащих прямому налогообложению; по своей природе эти сборы представляли собой самообложение населения.
В гражданско-правовых отношениях земские учреждения пользовались правами юридических лиц80.
Управление земствами осуществлялось по линии министерства внутренних дел. Предусматривался судебный надзор за органами местного самоуправления. Ряд важнейших постановлений земских собраний требовал одобрения министра внутренних дел или губернатора. В аналогичном порядке утверждались в должности председатели и члены земских управ. Конфликты земских учреждений с губернской администрацией рассматривал Правительствующий сенат. Нередко он становился на сторону земских учреждений.
Земские учреждения создавались как хозяйственные. Однако многие современники рассматривали их как основу будущего политического устройства страны, видели в них возвращение к традициям русской соборности и рассматривали как первый шаг к российской конституции.
В земской системе не было центрального органа, что вызвало к жизни ходатайства об "увенчании здания" земства представительным учреждением с совещательным голосом при императоре.
Правительственные притеснения порождали оппозиционные настроения в земских собраниях, которые постепенно оформились в одно из ведущих направлений общественной мысли - земский либерализм, давший начало многим российским политическим партиям.
Земства добились немалых успехов в организации народного просвещения, профессионального образования, народной медицины, в обеспечении народного продовольствия, в деле страхования от пожаров, агрономии, ветеринарии, статистике. Они способствовали развитию местных кустарных промыслов, кооперации, кредитных товариществ для крестьян.
Медицина и образование были важнейшими функциями земских учреждений. Сотни молодых образованных людей поступили на земскую службу. В общей сложности к 1912 г. земских служащих и лиц, оплачиваемых земствами, было около 150 тыс. Труд земских служащих оплачивался довольно высоко. Большая часть из них имела солидное образование, профессиональные навыки, достаточно высокое общественное положение, которым дорожила и старалась подтверждать своей повседневной деятельностью. Достаточно сказать, что А. П. Чехов стяжал себе славу не только великого русского писателя, но и "земского доктора".
Земские врачи победили ряд опаснейших эпидемических заболеваний, что сказалось на уровне смертности: в 1867 г. в России умирало 37 человек из 1000, в 1887 - 34, в 1897 - 28. Расширилась сеть аптек, были организованы фельдшерские и медицинские курсы повышения квалификации. Медицина проникла в крестьянскую среду.
Земства открыли в России 28 тысяч школ, где обучалось около 2 млн. детей. В Московском уезде первую школу земцы открыли в 1872 г., а в 1913 их уже было 206.
Хорошие результаты давала и земская статистика, возникшая в силу практической необходимости81.
В 60-е гг. XIX столетия местное самоуправление в России распространилось на территориях губерний и уездов, расположенных в европейской части страны. Городское самоуправление осуществлялось в губернских и уездных городах. В последующем границы местного самоуправления расширились за счет низовых административно-территориальных единиц - волостей.
Высокая эффективность работы земств позволяла им противостоять государственной машине бюрократии. Жизненность земств обеспечивалась их подлинным самоуправлением. Земства сами формировали свои руководящие органы, сами вырабатывали структуру управления, сами определяли основные направления своей деятельности. Жизнеспособность земств обеспечивалась также их самофинансированием и штатом высокопрофессиональных и компетентных работников.
Таким образом, в конце XIX - начале XX столетия в России действовала развитая система самоуправления.
Органами губернского земства были губернское земское собрание и губернская земская управа, срок полномочий которых был три года.
Губернское земское собрание состояло из 29 до 62 гласных, которые избирались уездными земскими собраниями, председателем был губернский предводитель дворянства, царь мог назначить председателем другое лицо. В состав губернского земского собрания входили также по должности уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и другие.
Губернская земская управа состояла из председателя и двух членов, избранных губернским земским собранием из числа гласных. Число членов с разрешения Министра внутренних дел могло быть увеличено до шести. Избранными могли быть не только гласные губернского земского собрания, но и другие лица, имеющие право участвовать в земских избирательных собраниях.
Органами уездного земства были земское собрание и земская управа, срок полномочий которых был три года.
Уездное земское собрание состояло из земских гласных и членов по должности - председатель управления государственным имуществом, городской голова уездного города и др. Председательствовал на собрании уездный предводитель дворянства.
Уездная земская управа являлась исполнительным органом, избиралась на уездном земском собрании. Члены управы утверждались губернатором, а председатель управы - Министром внутренних дел.
Органами городского самоуправления были городская дума и городская управа, срок полномочий которых был четыре года.
В состав городской думы входили гласные, а также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства.
Городская управа являлась исполнительным органом городского самоуправления, в ее состав входило от двух до шести членов. Председательствовал в городской вправе городской голова, который так же, как и члены управы, избирался городской думой.
Надзор за земским и городским самоуправлением осуществляла правительственная администрация. Члены управы утверждались губернатором. Председатель губернской земской управы и городские головы губернских и областных городов утверждались по представлению губернатора Министром внутренних дел.
Административный надзор за органами самоуправления осуществлялся губернским по земельным и городским делам Присутствием. Председательствовал в нем губернатор, в его состав входили: предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, один гласный от губернского земского собрания.
В волостях и отдельных сельских поселениях создавались органы крестьянского самоуправления. Волость возникла в XI в. как административно-территориальная единица в результате развития сельских общин.
Органами волостного управления были: волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также сотские, десятские и другие должностные лица.
Волостной сход состоял из крестьян, которые избирались от каждого сельского общества, по одному от десяти дворов. На волостном сходе избирались должностные лица волости, волостной суд, уполномоченные по выборам в Государственную думу, решались хозяйственные и общие вопросы.
Волостное правление состояло из волостного старшины, сельских старост, являлось совещательным органом при волостном старшине.
Волостной старшина являлся как бы исполнительным органом, который исполнял решения волостного схода, требования земских начальников, судебных следователей, местной полиции.
Органами сельского общества были сельский сход и сельский староста. На сельском сходе избирались должностные лица - сельские староста, сборщик податей, сельский писарь и другие, заслушивались отчеты об их работе, устанавливались мирские сборы, решались другие хозяйственные вопросы.
Органами надзора за крестьянским самоуправлением были земские участковые начальники, учрежденные Положением от 12 июля 1889 г. Они обладали административными и судебными функциями. Земские начальники назначались по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства Министром внутренних дел. Земские начальники контролировали органы крестьянского самоуправления, утверждали волостных старост, могли смещать других должностных лиц. Уездные съезды земских участковых начальников собирались под председательством предводителя дворянства.
Новые шаги по реформированию местного самоуправления были предприняты Временным правительством. 25 марта 1917 г. было создано Особое совещание по реформе местного управления и самоуправления. 21 мая 1917 г. принят Закон о земской реформе82, главная суть которого была направлена на введение земского самоуправления на волостном уровне.
После победы Октябрьской революции были образованы новые органы власти - Советы, которые снизу доверху выступали как звенья единой системы государственной власти. Хотя в первые месяцы после революции, с 16 декабря 1917 г. по 20 марта 1918 г., в структуре Советского правительства существовал Наркомат по местному самоуправлению, но уже первая Конституция РСФСР, принятая V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г., закрепила место Советов в системе государственной власти. Система местных органов государственной власти включала в себя областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы и их исполнительные комитеты.
Конкретно-исторический материал, оставленный земствами, позволяет сделать определенные выводы. Призывы некоторых общественных деятелей к возрождению земских учреждений чуть ли не в прежнем виде - не более чем популистский прием. Наряду с положительными чертами этой системе самоуправления были присущи и недостатки. Земские учреждения действовали в усеченном виде, только в уездах и губерниях. Они отсутствовали на низовом уровне управления. Земства не были "увенчаны" высшим органом, который хоть в какой-то степени объединял бы и координировал их деятельность; ограниченность земств проявлялась в системе выборов. Положение 1864 г. узаконило такие выборы, которые отдавали предпочтение крупным земледельцам и состоятельным гражданам; земства находились под жестким государственным контролем, и многие вопросы не могли решать без согласования с полицией и другими учреждениями коронной власти.
Задача науки - поставить на службу современности все лучшее из земского опыта - принципы самоуправления и самофинансирования, организацию системы народного образования, здравоохранения и статистики.
Необходимо глубокое творческое переосмысление прежнего российского опыта и критический пересмотр того, что дошло до наших дней. Синтез лучшего, что было в прошлом и имеется в настоящем, может дать жизнеспособную систему местного самоуправления83. Представляет интерес проблема определения компетенции местного самоуправления и ее законодательного закрепления. То, что сегодня именуется предметами ведения местного самоуправления, в те времена обозначалось терминами "местные дела" или "местные нужды и пользы". Точное установление круга таких дел и определение объема прав и обязанностей органов местного самоуправления было насущной задачей реформы в период ее подготовки и реализации. В самом общем виде местные дела характеризовались как разнородные мероприятия, вытекающие из местных нужд и потребностей, в правильном удовлетворении которых наиболее и прежде всего заинтересовано население. По мнению П. Н. Подлигайлова, местные интересы неуловимы для законодательной власти, которая никогда не сможет удовлетворить все местные нужды, совершенно различные в разных местностях и постоянно меняющиеся во времени84.
Многие из ученых и практических работников того времени считали нежелательным подробное перечисление дел, входящих в компетенцию органов самоуправления. Считалось, что такая регламентация нанесет ущерб местному самоуправлению и приведет к его ограничению. Поэтому предлагалось указать в законе общие принципы самоуправления. Например, Петербургская городская дума в своих предложениях по проекту Городового Положения 1870 г. исходила из того, что городское общинное управление учреждается в целях удовлетворения всех потребностей городского населения и заведует городским имуществом, капиталами, сборами и повинностями85.
С точки зрения приверженцев наиболее полного перечисления в законе местных вопросов этот подход был неприемлем. По их мнению, оставить все без точного определения означало предоставить органам надзора давать произвольное толкование и изымать из ведомства городского управления целые категории дел. В конечном счете победила данная позиция, и в окончательном варианте Городового Положения 1870 г. предметы ведения местного самоуправления были представлены достаточно полно.
Сословность, корпоративно-групповая традиция в истории российского самоуправления оказали значительное воздействие на трактовку местного самоуправления. Корпорация, традиционно выступавшая и как регулятор общественных отношений - в рамках купеческой гильдии, цеховой организации ремесленников, крестьянской общины, дворянского собрания, и как механизм осуществления властных полномочий, в основном, делегированных государством, в конечном итоге сформировала двойственное понимание природы самоуправления: как общественного института и как составной части власти государственной. Первая тенденция имела глубокие корни в российской истории, обусловленные естественным во многом характером местного самоуправления. Вторая тенденция усиливалась значительной ролью государства в истории страны и жизни общества. Не случайно государственные теории местного самоуправления получили значительное развитие в истории правовой мысли России. Развитие самоуправленческих начал трактовалось как естественная предпосылка совершенствования государственной власти. Государство рассматривалось в качестве необходимого условия развития местного самоуправления.
Большой вклад в обсуждение проблем самоуправления внесли российские мыслители, прежде всего правоведы, а также практики - государственные чиновники и общественные деятели - в процессе подготовки и реализации земской и городской реформ в 60-70-е гг. XIX в.
Земства внесли большой вклад в продвижение страны по пути капиталистического развития, способствовали утверждению в обществе отношений нового типа. Созданные для выполнения земских повинностей и тем самым обреченные тратить львиную долю своего бюджета на обязательные статьи расходов, зачастую лишь косвенно связанные с реальными нуждами региона, они находили средства для подъема культуры, улучшения быта местного населения. Земства пытались осуществлять экономические мероприятия, направленные на повышение продуктивности сельского хозяйства, развитие крестьянских промыслов и предпринимательства, на борьбу с последствиями неурожаев и стихийных бедствий.
Существенным результатом деятельности земских учреждений было приобщение части населения к участию в местном самоуправлении, перенесение центра тяжести в решении вопросов хозяйственного и культурного развития из столиц в провинцию.
Таким образом, тесная взаимосвязь государства и самоуправления реально прослеживается на всех этапах их исторического развития. В литературе отмечены следующие основные направления взаимоотношений государства и местного самоуправления: участие местных органов, собраний граждан в обсуждении проектов законов, которые доводились до общего сведения; проведение выборов в центральные органы и территориальные органы власти; организация работы по исполнению законов; реализация предметов совместного ведения86.
Из исторического обзора становления и развития местного самоуправления в России можно сделать выводы, остающиеся важными и актуальными в условиях современного развития Российской Федерации.
1. Разделение местного самоуправления на два типа: городское и земское. В рамках земского существовали разные уровни: волостное и сельское (крестьянское); уездное; губернское.
2. Существование на местном уровне различных видов самоуправления, в том числе производственное, купеческое, студенческое и др.
3. Функционирование (на определенных этапах исторического развития России) самоуправленческих структур на общероссийском уровне.
4. Оптимальное сочетание централизованного государственного управления с децентрализацией управления на местах.
5. Ступенчатые структуры формирования органов местного самоуправления, которые включили в себя избрание непосредственно населением в сочетании с представительством от других видов самоуправления.
6. Выполнение местными органами широкого круга полномочий.
7. Установление государственного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
8. Тесная взаимосвязь реформ государственного управления с проведением земских и городских реформ.
9. Зависимость местного самоуправления от государственной политики, в том числе от эффективности правового регулирования общественных отношений, возникающих на местном уровне.

§ 2. Теория и практика советского строительства:
возможности использования позитивного опыта
в муниципальном строительстве
Самоуправление в России, как было показано выше, имеет глубокие корни. Однако периоды развития тех или иных самоуправленческо-демократических начал в истории Российского государства чередовались с продолжительными эпохами существования высокоцентрализованной государственной власти, отвергавшей идущие "снизу" формы управления "общими делами". В результате народная инициатива превращалась в разновидность властных побуждений государственного аппарата87.
Наиболее значительный шаг вперед в развитии системы местного самоуправления в России был сделан в период "великих реформ" 60-70-х гг. XIX в. Но после 1917 г. в России победила концепция власти, согласно которой все представительные органы - сверху донизу - входят в единую систему государственной власти. Это в корне изменило существовавшее до революции представление о местном самоуправлении как негосударственной власти, как самоуправлении населения. Определяя характер такого подхода, В. И. Ленин писал, что "местные Советы свободно объединяются на началах демократического централизма в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную советскую власть"88.
Местные Советы народных депутатов представляли собой нижнее звено единого государственного аппарата. Каждый их шаг направлялся вышестоящими государственными органами. Любое решение, отражавшее самостоятельность местного Совета, могло быть отменено со ссылкой на незаконность или нецелесообразность.
Организованные в жесткую государственную вертикаль, местные Советы, по сути дела, были демократическим прикрытием монопольной власти партийного аппарата. От того, что Советы при своих куцых возможностях старались сделать полезное и нужное людям, их природа не менялась. Они сложились и действовали как органическая часть тоталитарного режима89.
Правовая оценка Советов в контексте настоящей работы осуществляется в целях выявления общего и особенного в развитии местной власти в России.
В рамках сверхцентрализованной системы управления были утрачены традиции упрочившейся к началу XX в. самобытной русской системы местного самоуправления. Взгляды ученых, писавших о муниципальном строительстве, признавались враждебными советской идеологии90.
После революции 1917 г. большевики, пришедшие к власти, стремились реализовать положения марксистско-ленинской теории о диктатуре пролетариата и социалистическом государстве. Такое государство рассматривалось как оплот демократических преобразований на местах. Эта мысль настойчиво пропагандировалась в первых актах тех лет. Так, в обращении II Всероссийского съезда Советов "Рабочим, солдатам и крестьянам!" говорилось о том, что в результате победы народных масс организованы Советы на всех уровнях. Это положение в различных формулировках воспроизводилось в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, Конституции РСФСР 1918 г. и других важнейших правовых актах Советского государства.
Использование в государственных, партийных и правовых документах начального периода Советской власти термина "местное самоуправление" не могло ввести в заблуждение при анализе вопроса о статусе местных органов власти. Законодательное признание последних в качестве органов государственной власти находилось в русле политики централизации во всех сферах общественной жизни. В этих условиях идее местного самоуправления вообще не оставалось места. Само понятие "местное самоуправление" постепенно исчезло из политического лексикона, а если и употреблялось, то только в негативном, критическом ключе. Местное самоуправление рассматривалось исключительно как институт буржуазной демократии.
Законотворчество в сфере организации местной власти было особенно активным в период 1917-1918 гг., когда был принят пакет документов, провозглашавших Советы органами власти в центре и на местах и устанавливавших общие начала их организации и деятельности.
Местные Советы в социалистической России - значительная часть общей системы представительных органов власти, функционировавших на основе единых принципов построения и организации деятельности в общегосударственном масштабе. Однако культивировавшаяся идея принадлежности Советам всей полноты власти, как правило, не отражала фактическую действительность. В практике государственного строительства они вытеснялись с политической сцены другими структурами.
До июля 1918 г. Советы действовали параллельно с земскими и городскими учреждениями самоуправления, которые в условиях нового политического режима продолжали осуществлять властные функции91. В соответствии с постановлением Чрезвычайного VI Всероссийского съезда Советов "О строительстве советской власти в центре, комитетах бедноты и Советах на местах"92 созданные ранее специальные органы - комитеты бедноты - наделялись чрезвычайными полномочиями. На них возлагалась задача преобразования волостных и сельских Советов, связанная, по сути, с отстранением от работы в местных органах власти лиц, недостаточно лояльных к новому строю. Близкими комитетам бедноты по природе и возлагаемым задачам были военно-революционные комитеты.
Отношения между Советами и их исполнительными комитетами характеризовались напряженностью. Оставаясь формально структурными органами местных Советов, исполкомы в повседневной работе практически подменяли их, что позволило М. А. Рейснеру уже в 20-е гг. охарактеризовать это явление как вытеснение "совдепии" "исполкомией"93. И над Советами, и над исполкомами довлели партийные органы, что подтверждается многочисленными партийными резолюциями и решениями по Советам, существовавшей практикой подбора советских работников.
Важное значение имели обращение "Об организации местного самоуправления" и Инструкция о правах и обязанностях Советов94, подготовленные Народным комиссариатом внутренних дел 4 января 1918 г. Эти документы содержали рекомендации по налаживанию практической работы местных учреждений власти, кроме того:
• "местные Советы объявлялись органами власти и управления, действующими в пределах принятого тогда административно-территориального деления страны;
• местные Советы признавались классовыми организациями, объединяющими пролетарские и полупролетарские слои населения;
• устанавливалось, что местные Советы находятся в тесной организационной зависимости и соподчиненности между собой;
• при определении компетенции и пределов полномочий местных Советов указывалось, что они самостоятельны в вопросах местного значения, но при этом всегда действуют сообразно декретам центральной власти и более крупных Советов.
В дальнейшем статус местных Советов продолжал уточняться. На конституционном уровне (Конституция РСФСР 1978 г.) было закреплено, что местные Советы - это органы государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, городах, районах в городах, поселках и сельских населенных пунктах.
Провозглашение Советов политической основой страны и закрепление в Конституции РСФСР 1978 г. положения о подотчетности и подконтрольности им всех органов позволило сформулировать в юридической науке тезис о единовластии и полновластии системы Советов. Последняя функционировала на основе соподчиненности составляющих ее звеньев. Принцип демократического централизма, перенесенный из партийной жизни в практику государственного строительства, предполагал: осуществление вышестоящими Советами руководства деятельностью нижестоящих органов власти вплоть до отмены принимаемых ими актов в случаях несоответствия этих актов законодательству; обязательность решений более крупных Советов для нижестоящих; подотчетность нижестоящих Советов вышестоящим.
Вертикаль советских органов власти на местах "цементировала" государство, являясь одновременно его фундаментом.
Правовой статус местных Советов регламентировался большим количеством нормативных актов, регулярно вносивших новшества в порядок их функционирования. Серьезное обновление законодательства произошло в 60?70-е гг., когда был принят комплекс документов, регулирующих различные стороны правового положения органов власти на местах95. Однако данная реформа не дала ожидаемого эффекта. Оценивая опыт реформирования местных Советов в те годы, правоведы отмечали, что для этого периода характерно резкое противоречие между общим прогрессом нормативно-правовой модели Советов в направлении демократизации, расширения их функций и реальной практикой, которая новые законы одобряла, но не выполняла96.
Но не только в этом было дело. Исследование советского конституционного и текущего законодательства позволяет, несмотря на объективно существовавшие различия в статусе местных Советов разного уровня, выявить их сходство, в том числе:
• представительный характер. Это были выборные органы, избираемые гражданами, проживающими на соответствующей территории, на принципах всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;
• одинаковый срок полномочий (в соответствии с Конституцией РСФСР 1978 г. все местные Советы избирались на два с половиной года);
• идентичность организационно-правовых форм работы (сессии, постоянные комиссии, депутатские группы и т. д.);
• общие принципы деятельности, строившейся на Основе коллективного обсуждения и решения всех вопросов, гласности, регулярной отчетности исполнительных комитетов, привлечения к участию в работе граждан.
Интерес к территориальному самоуправлению возник в начале 60-х гг., когда в партийных документах нашел отражение вывод о Советах как органах государственной власти и местного самоуправления. Вопрос о природе и правовом положении местных органов власти стал предметом обсуждения в период подготовки проекта Конституции СССР 1977 г. В государственно-правовой науке было высказано несколько точек зрения по данной проблематике.
Некоторые авторы полагали, что Советы не обладают самоуправленческими качествами. Например, А. И. Лукьянов писал, что представление о местных Советах как об органах местного самоуправления было отброшено в ходе разработки первой советской Конституции97. Б. Н. Габричидзе полагал, что рассмотрение местных Советов как органов не только государственной власти, но и местного самоуправления не способствует внесению ясности и четкости в проблему определения их характера98.
Другие, напротив, считали, что представительные учреждения на местах - это органы сугубо территориального общественного самоуправления99.
Наконец, еще одна группа авторов, в их числе В. А. Пертцик, Л. А. Григорян, утверждали, что местные институты власти сочетают в себе одновременно свойства органов государственной власти и местного самоуправления100, отмечая, что, с одной стороны, функциональная близость, публичный характер деятельности свидетельствуют о принадлежности местных органов к системе государственной власти, а с другой - местные Советы по форме сохранили традиции российского самоуправления, например, в части выборов в представительные органы на местах101, привлечения населения к работе Советов.
Столкновения этих подходов проявились в период реформирования местного самоуправления в Российской Федерации в 80-90-е гг.
Особый интерес вызывает вопрос о деятельности исполнительных органов местных Советов. В советский период эти органы представляли собой совокупность организационно-правовых структур, обеспечивавших в рамках системы местной власти реализацию исполнительно-распорядительных функций.
В годы Советской власти исполнительными органами на местах выступали исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов. В соответствии с союзным и российским законодательством они были наделены статусом исполнительных и распорядительных органов местных Советов. Исполкомы обладали следующими признаками:
• это были структурные подразделения представительных учреждений, выполнявшие функции управленческого характера. Исполкомы избирались местными Советами на сессиях из числа депутатов в составе: председателя, заместителей председателя, секретаря и членов. Численный состав исполнительного комитета устанавливался самим Советом и колебался в зависимости от масштаба деятельности Советов. Например, по закону "О районном Совете народных депутатов РСФСР" в его исполком входило от четырех до девяти членов (ст. 41). Этим актом вводилась должность первого заместителя председателя исполкома. Согласно закону "О городском, районном в городе Совете народных депутатов в РСФСР" его исполком мог включать от пяти до пятнадцати членов (ст. 50);
• объединение властных и управленческих функций в работе исполнительных комитетов, усиливавшее их влияние в сфере государственного и хозяйственного строительства. Конституция РСФСР 1978 г. указывала, что исполкомы местных Советов руководят этим процессом на подведомственной территории в соответствии с решениями соответствующих Советов и вышестоящих органов государственной власти и управления;
• исполкомы являлись органами двойного подчинения; местных Советов и вышестоящих органов государственного управления. Они были обязаны руководствоваться решениями соответствующего Совета, отчитываться перед ним не реже одного раза в год, а право решать все вопросы, отнесенные к ведению Совета, за исключением тех, которые должны решаться только на сессиях, - все это в совокупности характеризует формально подчиненное положение данного органа перед представительной властью по горизонтальной линии. Вертикальная подчиненность в системе государственного устройства предполагала выполнение исполкомами решений вышестоящих органов государственной власти и управления и отчетности перед ними. Право исполкомов отменять решения и распоряжения исполнительных комитетов нижестоящих Советов также характеризует это состояние власти;
• это были коллегиальные органы, организационно-правовой формой работы которых были заседания. В соответствии с законом заседания проводились по мере необходимости, но не реже установленного количества раз;
• исполнительный комитет представлял собой сложное организационно-правовое образование, имеющее в своем составе внутриструктурные подразделения (отделы, управления, комиссии);
• исполнительные комитеты в законодательном порядке наделялись полномочиями по организации работы местных Советов. Это право: созывать сессии, координировать работу постоянных комиссий Совета, оказывать содействие депутатам в осуществлении их обязанностей. Эти полномочия в сочетании с постоянным ритмом деятельности исполкомов и наличием профессионального аппарата чиновников-управленцев неизбежно вели к превосходству исполнительной власти над местными представительными органами.
На рубеже 70-80-х гг. XX столетия в качестве самостоятельной научной дисциплины выделилось "Советское строительство" как специальная прикладная юридическая наука. Следует иметь в виду, что идеи о выделении советского строительства как предмета специальной отрасли советского государствоведения высказывались в научной литературе значительно раньше.
Уже в 1946 г. А. А. Аскеров писал, что вопросы организации работы Советского государственного аппарата, научное обобщение организационно-политических отношений, складывающихся в процессе практической деятельности Советского государственного аппарата, являются предметом советского строительства, которое представляет собой систему права, правовых и организационных, воплощающих и закрепляющих организационные отношения в процессе советского руководства102.
В. Ф. Коток исходил из того, что предмет советского строительства составляют организационные отношения, выражающие инициативу и самодеятельность граждан, общественных организаций и органов государства, которые в силу специфических особенностей не закреплены правом или не укладываются в рамках правового регулирования. И поэтому он не относил советское строительство к какой-либо отрасли права103.
Позднее ряд авторов рассматривали советское строительство как ? специфическую процессуальную деятельность по применению материальных норм государственного и административного права104.
Наука советского строительства, имевшая своим предметом всю систему Советов, особое внимание уделяла вопросам организации и деятельности местных Советов и их исполнительных комитетов.
Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов Советской власти внесли такие ученые, как И. А. Азовкин, С. А. Авакьян, Г. В. Барабашев, А. А. Безуглов, В. И. Васильев, Р. Ф. Васильев, Л. А. Григорян, А. И. Ким, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, А. И. Лукьянов, А. И. Лепешкин, В. А. Пертцик, А. Я. Слива, Н. Г. Старовойтов, Я. Н. Уманский, К. Ф. Шеремет, В. И. Фадеев и др.
В начале 80-х гг. опубликован ряд учебников по советскому строительству, авторами которых были известные юристы: Г. В. Барабашев, А. А. Безуглов, В. А. Пертцик, К. Ф. Шеремет, В. И. Фадеев105, которые неоднозначно подходили к определению предмета советского строительства.
Например, Г. В. Барабашев и К. Ф. Шеремет определяли предмет советского строительства как систему функций и организационное строение Советов, формы и методы их деятельности, обеспечивающие ведущее положение Советов в руководстве государственными делами, эффективность их работы, постоянное и широкое участие граждан в управлении Советским государством106. А. А. Безуглов рассматривал предмет советского строительства как отрасль социального управления или как отрасль государственного управления в широком смысле слова107.
В. А. Пертцик считал, что предмет научной дисциплины "Советское строительство" составляют правовые нормы и те отношения, которые они регулируют, а также практика деятельности Советов народных депутатов по применению правовых норм и организационных правил в процессе осуществления ими государственно-властных функций, формы и методы осуществления правовой и организационной деятельности108. В состав предмета советского строительства как научной дисциплины, по мнению В. А. Пертцика, входят следующие элементы: правовые и организационные отношения, складывающиеся в процессе внутриорганизационной работы Советов и их исполкомов; правовые нормы и организационные обычаи (правила), регулирующие внутриорганизационную и организационно-массовую работу Советов и их исполкомов; практика такой работы109.
К принципам советского строительства названные авторы относили: гласность; широкое привлечение граждан к деятельности Советов; демократический централизм; коллективность; интернационализм; законность; комплексность и плановость в организации и деятельности Советов, их отчетность перед избирателями.
К числу вопросов, рассматриваемых в учебных курсах советского строительства, относились: Раздел I. Понятие и предмет научной дисциплины "Советское строительство"; Раздел П. Основные начала советского строительства, которые включали в себя: конституционные принципы организации и деятельности Советов; политическое руководство Советами; организацию руководства в системе Советов; осуществление социалистического самоуправления народа и углубление демократических начал в управлении; гласность в работе Советов; работу с кадрами; рациональную организацию труда в Советах; Раздел III. Внутриорганизационная деятельность Верховных Советов СССР, союзных и автономных республик; Раздел IV. Внутриорганизационная и организационно-массовая деятельность Советов, включавший вопросы подготовки и проведения сессий местных Советов и их решения, организации работы постоянных комитетов местных Советов, организации деятельности депутатов в Совете и избирательном округе, основы организации работы исполнительных комитетов местных Советов; особенности организации и деятельности поселковых, сельских Советов; разделы V и VI посвящались организации деятельности органов народного контроля, взаимоотношениям Советов, общественных организаций, формам непосредственной демократии.
Уже в тот период (60-80-е гг.) в научной и учебной литературе анализировались проблемы самоуправления народа во взаимосвязи с демократическими процессами, проходившими в государственной и общественной жизни страны, с деятельностью Советов и укреплением демократических начал в управлении. Причем, и это необходимо подчеркнуть, самоуправление не сводилось только к местному уровню, а рассматривалось как социальное явление, проникающее во все сферы жизни общества и его политической системы. Оно не ограничивалось только Советами; активно исследовались такие его формы, как самоуправление общественных организаций, трудовых коллективов, кооперативное, школьное, студенческое самоуправление, которые в своей совокупности и образовывали понятие "самоуправление народа". Характерно, что развитие государственности и самоуправления рассматривалось в их диалектическом единстве, как взаимно дополняющие друг друга. Именно такой подход является, с нашей точки зрения, наиболее плодотворным и остается актуальным и в наше время.
Все сказанное свидетельствует о том, что достижения научной мысли и практики советского строительства не могут быть преданы забвению, а должны использоваться при исследовании современных проблем государственного и муниципального строительства и права.
Видимо, не случайно сегодня все большее число практических работников склоняется к мысли о том, что "самой оптимальной и демократической системой государственной власти и местного самоуправления в условиях территориальных, национальных и даже природных особенностей нашей страны являлась советская модель власти"110.
Поэтому, как справедливо подчеркивают О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев, "научная дисциплина муниципального права не должна отбрасывать опыт научных исследований местных органов советской власти, как некогда был отброшен по существу опыт дореволюционной школы отечественного государствоведения. Ведь наука имеет историческую преемственность одним из существенных признаков своего развития"111.
Анализ функционирования и законодательного регулирования местных Советов позволил выявить то позитивное, что можно использовать в практике муниципального строительства на современном этапе реформирования местного самоуправления.
1. Участие широких народных масс в формировании и работе местных Советов. В составе более 52 тыс. Советов, действовавших на территории Союза ССР, работало свыше 2,3 млн. депутатов. Свыше 2 млн. 315 тыс. органов общественной самодеятельности строили свою работу во взаимодействии с Советами и объединяли в своих рядах более 25 млн. человек.
2. Дифференцированный подход к законодательному регулированию различных звеньев Советов. В тот период действовали отдельные законы о краевых и областных, районных и городских, поселковых и сельских Советах, в которых разграничивались полномочия Советов по звеньям и по представительным и исполнительным органам.
3. Осуществление организации и деятельности местных Советов и их органов на основе принципа единой законности в условиях существования единого правового пространства. В наше время на обеспечение единства правового пространства Российской Федерации направлен Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г.112
4. Активное участие населения и местных Советов в обсуждении законопроектов, выносимых на всенародное обсуждение. Такое обсуждение ныне предано забвению и в истории новейшей России ни разу не проводилось.
5. Построение всей системы Советов на основе соподчиненности органов управления в соответствии с принципом демократического централизма при наметившейся в 80-е гг. некоторой децентрализации, усиления самостоятельности и повышения ответственности местных Советов и их органов. Именно на это было направлено постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 25 июля 1986 г. "О мерах по дальнейшему повышению роли и усилению ответственности Советов народных депутатов за ускорение социально-экономического развития в свете решений XXVII съезда КПСС"113.

§ 3. Местное самоуправление
в Российской Федерации на рубеже 90-х гг.
XX столетия: поиски новых путей
возрождения
Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 80-х гг., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление - это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти114.
Качественные изменения, произошедшие в СССР в начале 90-х гг., затронули систему местной власти, ликвидировали советский тип организации низовых территориальных коллективов. В реформах можно выделить несколько этапов, последний из которых продолжается и в настоящее время.
Начальный этап был связан с проведением конституционно-правовых реформ 1989-1993 гг. и включал в себя качественную перестройку местной власти. Существенным толчком к изменениям послужило осознание обществом ряда недостатков действующей представительно-управленческой системы, среди которых отмечался формальный характер представительных институтов, обусловленный заорганизованностью и безальтернативностью выборов, обращалось внимание на сращивание партийного и государственного аппаратов при однопартийном политическом механизме, вследствие чего депутаты местных Советов не чувствовали себя в органах власти подлинно народными избранниками. Другие недостатки - низкий уровень профессионализма органов власти и управления, доминирование исполнительных органов над представительными - не позволяли эффективно контролировать и направлять деятельность депутатов.
Осознание негативных факторов советской системы подтолкнуло общество, прежде всего высшее звено партийно-государственной номенклатуры, к попытке вывести представительные органы из-под опеки не только партийных, но и исполнительно-распорядительных органов. Именно в это время господствующим стал лозунг "Вся власть Советам!". В рамках Советов создавались собственные постоянно действующие руководящие органы - президиумы, состоявшие исключительно из депутатов. В Советах стали избирать председателей (их заместителей), освобожденных от работы в исполнительно-распорядительных органах. Исполкомы перестали быть внутренними руководящими органами Советов, сохранив статус исполнительно-распорядительных органов общей компетенции. В Советах и их исполкомах упор был сделан на принцип коллегиальности.
В то же время сохранялось подчинение нижестоящих органов власти и управления вышестоящим.
Действенность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, в целом государственной власти и управления не может быть обеспечена в полной мере без совершенствования системы управления и самоуправления на местном уровне.
Как свидетельствует российский и зарубежный опыт, структура государственной власти может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет жизнеспособная система местного управления и самоуправления: почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, проходят через местные органы. Государственная политика оценивается гражданами прежде всего через призму удовлетворения именно жизненных нужд, через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, тепла, электроэнергии в домах, общественного порядка на улицах, благоустройства. На местном уровне население чувствует прямую ответственность за решение насущных вопросов жизни. Эту государственно-правовую психологию учитывал российский опыт государственного управления прошлого века, обогативший историю традициями земства, которые, как было показано выше, руководствовались прежде всего идеей государственного служения.
В начале 90-х гг. в условиях гласности и демократизации представления о власти на местах как негосударственной власти, как самоуправления городов и сел стали получать все больше сторонников. На уровне общественного правосознания обосновывалась необходимость выведения местных органов власти из системы государственных органов.
Местные Советы народных депутатов, несмотря на все громкие слова об их народном характере, самостоятельности, демократичности, на деле во многом являлись как бы "агентами", нижним звеном центральной власти на местах, не имели никакой самостоятельности. И дело было не только в том, что местные Советы в условиях "демократического" централизма строго исполняли все предписания вышестоящих Советов, которые к тому же могли отменить любое неугодное решение местных органов, аргументируя это его нецелесообразностью или незаконность. Необязательно было даже что-то запрещать - Советы полностью зависели от материальных и финансовых ресурсов, выделяемых вышестоящими инстанциями. К тому же, когда любое предприятие, учреждение или организация в любом населенном пункте обязательно были государственными или колхозно-кооперативными, то и любое их решение принимало вид как бы государственной проблемы. При таком подходе не могло быть и речи о вопросах чисто местного значения.
Первым практическим шагом реформирования местного управления, внедрения нового для современной России подхода к нему стали принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Хотя изменения в Конституции СССР, вносимые в соответствии с этим законом, и не меняли природу местных органов как органов государственной власти и управления (ст. 145), однако в нее было включено понятие местного самоуправления. Так, во второй части ст. 145 Конституции СССР в редакции от 26 декабря 1990 г. было записано: "В системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать в соответствии с законодательством республик органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии".
Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно. При внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР от 24 мая 1991 г. понятия "местное самоуправление" и "органы территориального общественного самоуправления" были включены не только в статьи, посвященные местным Советам, но и в названия соответствующих разделов (разд. VII и гл. 17). Согласно новой редакции ст. 137 Советы народных депутатов на уровне края, области, автономной области, автономного округа все еще оставались местными органами государственной власти. Районные, городские, поселковые и сельские Советы в этой статье не называются. Однако это еще не означало, что данные Советы не являются местными органами государственной власти - согласно ст. 85 все Советы "составляют единую систему представительных органов государственной власти"115.
Правовая основа российской государственности в конце 1991 - начале 1992 г. была довольно противоречивой. Она базировалась на законах, унаследованных от СССР, и законах РСФСР как составной части Союза. Такая противоречивость конституционной базы России того времени была объективно обусловлена ее эволюционным переходом к новым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними.
В одном государственном организме сосуществовали и противостояли друг другу два несовместимых начала. Новое - президентская власть, федерализм, принцип разделения и взаимного ограничения властей, ответственности перед обществом. И старое - строгая иерархия системы Советов с ее монополией на все властные функции и коллективной безответственностью за принимаемые решения.
Законодательное оформление новой российской государственности вначале шло постепенно, путем принятия отдельных поправок к действующей Конституции РСФСР, законов, деклараций, указов Президента РФ.
В связи с реформированием социально-экономических отношений, стремлением создать социально ориентированную рыночную экономику были приняты законодательные акты, регулирующие новые отношения собственности, земельные отношения, предпринимательскую деятельность, приватизацию, банковскую сферу, гарантировавшие свободу средствам массовой информации. Важными шагами в правовом оформлении новой российской государственности стали начавшаяся судебная реформа, значительными вехами которой были учреждение Конституционного Суда, арбитражных судов и суда присяжных, серьезное обновление уголовного и уголовно-процессуального законодательства, гарантирующего реальность презумпции невиновности. Эти законодательные акты утверждали новые принципы, возможности и права, но они не всегда обеспечивали четкое регулирование, механизмы реализации.
Многие поправки к Конституции РСФСР, другие законодательные акты принимались в острой борьбе двух политических сил - реформаторов и контрреформаторов, которые в течение 1992-1993 гг. все более поляризовались. При этом все сильнее обострялось, особенно на федеральном уровне, противостояние между исполнительной властью и Советами.
В 90-е гг. можно выделить два основных периода, связанных с реформой местного самоуправления:
• попытки трансформации местных Советов в органы местного самоуправления в 1990-1993 гг.;
• становление системы местного самоуправления, фундаментальные основы которой были определены Конституцией РФ 1993 г. и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Эта периодизация имеет весьма относительный характер, так как политические процессы на местном уровне, как и в целом в стране, носили противоречивый и неоднозначный характер. Так, в ряде регионов России выполнение указов Президента РФ от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" и от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации"116 носили частичный характер: местные Советы, например, в Башкирии и ряде других субъектов РФ продолжали свою деятельность. После же принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г. на уровне муниципальных образований организационно и функционально местное самоуправление реализовывалось через местные администрации - исполнительно-распорядительные органы, оказавшиеся в совершенно ином правовом пространстве и вынужденные сочетать в своей организации и деятельности подчас противоположные принципы (назначение и выборность) и тенденции (зависимость и самостоятельность).
Первые попытки перехода на местном уровне к осуществлению самоуправленческих начал были связаны с принятием и осуществлением организационно-правовых мер по трансформации советских органов. Местные Советы к началу 90-х гг. представляли реальную и конкретную форму организации местной власти и управления. Советы имели современный опыт организации и деятельности по решению вопросов местного значения. И этот опыт, в том числе и отрицательный, мог стать основой для дальнейшей работы. В истории данных органов был период - 1917-1918 гг. - когда они действовали на демократических принципах: выборности, многопартийности, коллегиального обсуждения и принятия решений и др. Наконец, сохранялась определенная историческая преемственность. Это:
• геополитический фактор - огромные пространственные характеристики России, которые предопределяли в целях сохранения и укрепления ее единства усилия по развитию на местном уровне институтов непосредственной представительной демократии, в том числе и органов самоуправления;
• специфика социальной организации, в которой доминирует не отдельная личность, индивидуум, а коллектив - мир, община, артель;
• такие особенности российской ментальности, как доброта, отзывчивость, взаимопомощь и т. п., которые наиболее полно могли осуществиться на уровне местного сообщества.
Правовую основу реформирования местных Советов в этот период обеспечило принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР".
Первым практическим шагом стало принятие Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".
Отметим характерные особенности этого правового акта.
Прежде всего Закон исходил из понимания необходимости четкого закрепления основных принципов существования местного самоуправления, функций и структуры его органов. Согласно этому Закону система местного самоуправления включала местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления признавался сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон предоставил союзным и автономным республикам право самостоятельно определять и другие уровни (исходя из местных особенностей).
Закон внес существенные изменения во всю систему властных отношений. Он не регламентировал во всех деталях полномочия органов местного самоуправления различных уровней, не разграничивал сферы деятельности представительных и исполнительных органов по горизонтали. Эти и другие вопросы должно было отразить республиканское законодательство.
Принципиальная позиция Закона - это осознание того обстоятельства, что независимость и самостоятельность органов самоуправления должны опираться на твердую финансовую и экономическую основы.
Основой местного хозяйства рассматривалась коммунальная собственность, включавшая имущество, создаваемое или приобретаемое органами местного самоуправления за счет принадлежащих им средств, а также передаваемое им безвозмездно союзными и республиканскими органами. Муниципальными предприятиями обеспечивалось преимущественное право пользования местными природными и материально-техническими ресурсами. Местные Советы получали возможность ставить вопрос о передаче им в собственность предприятий и учреждений, принадлежащих другим собственникам, но имеющих важное значение для обеспечения населения коммунально-бытовыми и социально-культурными услугами. Взаимоотношения с предприятиями, расположенными на территории местного Совета, следовало определять на основе договора. Все предприятия должны были вкладывать свои средства в формирование местного бюджета, передавая часть прибыли (дохода), и не могли изменять свои планы в части, определенной договором с местным Советом.
Местные Советы в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывали и утверждали, исходя из имеющихся материально-финансовых ресурсов, планы социально-экономического развития территории. Материально-техническое обеспечение местного самоуправления и объектов местного хозяйства переводилось на договорные отношения с учетом полной экономической самостоятельности участников хозяйственной деятельности. Оно могло осуществляться путем оптовой и розничной торговли. Централизованно распределяемые материальные ресурсы должны были выделяться в объеме, обеспечивающем выполнение плана и исполнение бюджета.
Органы местного самоуправления получили право устанавливать внешнеэкономические связи, участвовать в них на принципах валютной самоокупаемости в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Союзный законодатель, исправляя первоначальную редакцию Закона от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" вскоре после его вступления в действие, в п. 3 ст. 6 установил, что решения местных Советов, их исполнительных и распорядительных органов, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижестоящими Советами, их исполнительными и распорядительными органами117. В систему местных органов власти и управления все еще включались краевые и областные органы. В то же время союзный Закон от 9 апреля 1990 г., не характеризуя местные органы как органы негосударственные, не определял их прямо и как органы государственные118.
Следующий этап реформ был вызван критикой коллегиальных начал в управлении. Это во многом ускорило принятие российского Закона о местном самоуправлении. На этом этапе произошло резкое сужение коллегиальных начал. Исполкомы перестали существовать. Их правопреемниками стали местные администрации, главы которых начали действовать на принципе единоначалия. В системе местных Советов в то же время шла организация так называемых малых Советов. Они создавались из депутатов "больших Советов" и проектировались как их постоянно действующие органы, осуществлявшие между сессиями "больших Советов" их функции в четко очерченных пределах.
Компетенция представительных и исполнительных органов все более разводилась, расширялся набор мер, игравших роль "сдержек и противовесов" в деятельности Советов и администраций, в том числе утверждение Советами структур местных администраций по представлению глав администраций: отмена актов администрации Советами в случае противоречия данных актов Закону и решениям самих местных Советов; правo главы администрации обжаловать решение Совета в судебном порядке119. Явно наметилась тенденция перераспределения властных полномочий между представительными и распорядительными органами. Формально-правовые и неформальные возможности Советов вновь стали сужаться, а исполнительно-распорядительный аппарат, местные чиновники восстанавливали былое влияние, что на фоне усиливавшегося политического и социально-экономического кризиса выглядело вполне закономерно.
Важной вехой в становлении системы местного самоуправления в нашей стране стал Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", принятый 6 июля 1991 г.120, который создавал предпосылки для превращения местных Советов в органы самоуправления Населения, способные удовлетворить его насущные потребности. Российский Закон четко определил, что органами местного самоуправления являются представительные и исполнительные органы, создаваемые в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах (ст. 10), т. е. в низовых административно-территориальных единицах. Краевые, областные Советы народных депутатов, краевые, областные администрации вслед за соответствующими органами республик в составе Российской Федерации перестали характеризоваться как местные121 и были противопоставлены органам местного самоуправления как органы государственной власти. Однако на этом этапе негосударственная природа органов местного самоуправления прямо не провозглашалась.
Закон предусмотрел разработку и принятие на местах положений (уставов) о местном самоуправлении. Это стимулировало развитие местного правотворчества. Был законодательно изменен характер взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти и управления. Определялось, что органы местного самоуправления не вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов, и наоборот, государственные органы не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законом. Устанавливалось также, что органы государственной власти и управления регионов всех типов, за исключением республик, не вправе принимать не предусмотренные, законодательством решения, регламентирующие деятельность местных органов.
Однако в этот период государственные органы сохраняли право отмены не соответствующих законодательству актов местных органов. Сохранялась подотчетность местных администраций вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в пределах компетенции последних. Укрепляя самостоятельность местных органов по отношению к органам региональным, законодательство о местном самоуправлении в то же время не устранило подчинения между органами местного самоуправления разного уровня.
Демократические преобразования в России привели к тому, что стала оживать существовавшая в дореволюционный период идея выделения местного самоуправления из системы государственной власти.
Официальное исключение местного самоуправления из системы органов государственной власти произошло при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. Согласно редакции ч. 1 ст. 85 Конституции РФ Съезд и Верховный Совет РФ, представительные органы республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга "образуют систему представительных органов государственной власти в Российской Федерации". Реформа закрепила новую природу Российской Федерации, субъектами которой были официально признаны все перечисленные выше единицы. Следовательно, только на двух уровнях - федеральном и субъектов Федерации - существует государственная власть. В ст. 85 была включена ч. 2 следующего содержания: "Местные Советы народных депутатов - районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские - входят в систему местного самоуправления". Раздел VII стал именоваться "Местное самоуправление в Российской Федерации".
Таким образом, в России в 1992 г. на конституционном уровне состоялось разделение государственной власти и местного самоуправления.
Развитие в стране процесса демократизации сопровождалось заметным оживлением политической активности граждан, позволявшей надеяться, что выраженная в законах политическая воля "верхов" получит быстрое и должное практическое воплощение на местах. Оптимизм подпитывала заметная активизация избавившихся от партийной опеки Советов разных уровней. Однако вспыхнувшее вскоре противостояние исполнительной и законодательной властей привело к поиску новых решений организации власти, в том числе и на местном уровне.
После октябрьских событий 1993 г. практически все прежние Советы прекратили свою деятельность. Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации"122 устанавливал, что "деятельность районных в городах, городских в районах,
1 Российская газета. 1993. 12 окт.
134 Глава 2. Теория и практика местного самоуправления
поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая администрация". По Указу от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации"1 прекращалась деятельность районных и городских Советов.
Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Оно предусматривало следующую систему местного самоуправления:
• собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек без образования представительного органа;
• выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации) в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек;
• выборное собрание представителей и назначаемый либо избираемый населением глава местного самоуправления в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек;
• глава местного самоуправления - глава администрации (без указания на то, избирается он или назначается) в сельских районах (мог быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений);
• глава местного самоуправления - глава администрации (без указания на то, избирается он или назначается) на территории сельсоветов (мог быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений).
Основное содержание изменений, внесенных законами 1990-1991 гг., можно свести к следующим принципиальным положениям:
• Советы как органы местного самоуправления трактовались исходя из весьма распространенной теории дуализма местного самоуправления, в соответствии с которой местное самоуправление имеет двойственную природу: и как органов государственной власти, и как органов общественного самоуправления;
• сохранялась трехуровневая структура местных органов власти и управления, в соответствии с которой до 1992 г. под местным уровнем организации власти и управления понимался уровень края, области, автономной области и автономных округов;
• исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления в России до 24 мая 1991 г. рассматривались как исполнительные комитеты Советов, что привело к тому, что на уровне законодательства фактически отсутствовало разграничение компетенции представительных и исполнительно-распорядительных органов. Советы (представительные органы) могли принять к своему рассмотрению "любые вопросы", что в условиях постепенного ослабления органов государственной власти, ее децентрализации и усиления роли местных органов достаточно быстро привело к нарастанию конфронтации представительных и исполнительно-распорядительных органов. Это противостояние усилилось после издания Президентом РФ 22 августа 1991 г. (с дополнениями от 30"сентября 1991 г.) Указа об объединении всех звеньев исполнительных органов в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Однако принятие данного законодательства не привело к формированию адекватной интересам населения и потребностям ситуации системы местного самоуправления. Следует заметить, что отдельные положения, статьи названных законов противоречили друг другу, а другие оказалось невозможно осуществить. Кризис власти на местном уровне усиливался, хотя развитие конституционной реформы позволило 21 апреля 1992 г. закрепить полное разделение органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Таким образом, в развитии местного самоуправления был сделан самый крупный прорыв - произошло конституционное закрепление статуса самостоятельной системы местного самоуправления.
В кризисе власти на местном уровне заключался и определенный драматизм ситуации: политика трансформации местных Советов в органы местного самоуправления предполагала постепенность, последовательность, путь частных решений, но развитие политических процессов в стране приобрело обвальный характер. В сентябре-октябре 1993 г. прекратили свою деятельность Съезд народных депутатов, Верховный Совет и в соответствии с указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" и от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" - районные в городах, городские в районах, поселковые, сельские, районные и городские Советы народных депутатов. Наряду с названными причинами кризис и крах в 1993 г. советской модели, как отмечается в научной литературе, были обусловлены объективными причинами и предпосылками:
• советская система сохранила иерархический характер, обусловивший медлительность в решении текущих вопросов и снижающий в целом мобильность в деятельности отдельных органов, гибкость и динамизм в определении и осуществлении политики на местном уровне;
• местные Советы как выборные коллегиальные органы были слишком многочисленными по своему составу, что не позволяло обеспечить не только компетентное обсуждение вопросов на очередных сессиях, но и подчас необходимый кворум для принятия решений. Сказывалось и общее снижение дисциплины в стране, "митинговая эйфория" в деятельности Советов. Все это дискредитировало Советы в глазах населения;
• возможность и эффективность деятельности представительных органов снизились еще более после введения порядка назначения глав администрации вышестоящими органами, усилив, таким образом, дисбаланс в соотношении представительных и исполнительно-распорядительных органов в пользу последних;
• сохранение за органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ права на распределение финансовых средств. Экономическая основа местных Советов в виде муниципальной собственности находилась в процессе формирования, а объем действительных местных сборов и налогов, которыми реально распоряжались местные Советы, был несопоставим с местными финансовыми потребностями.
Новые подходы к местному самоуправлению были определены Конституцией РФ 1993 г., которая заложила принципиально новые положения о местном самоуправлении, закрепив его организационное отделение от системы органов государственной власти.

***
На основании проведенного анализа исторического опыта развития местного самоуправления в России, СССР и РСФСР можно сделать вывод о необходимости использования ряда его позитивных достижений в современной практике муниципального строительства и реформирования местного самоуправления в Российской Федерации. В их числе можно было бы:
1) четко разделить местное самоуправление на городское и сельское и их самостоятельное (отдельное) правовое регулирование в форме федеральных законов о самоуправлении в средних и малых городах и поселках; о самоуправлении в сельских поселениях;
2) законодательно закрепить, что власть и управление в больших, крупных и крупнейших городах и на объединенных территориях (районы, уезды, сельские округа) осуществляется на основе сочетания государственных и самоуправленческих начал, предусмотрев порядок формирования и функционирования соответствующих представительных и исполнительных органов;
3) предусмотреть возможность участия в составе органов городского и сельского самоуправления представителей других видов самоуправления, действующих на соответствующей территории, путем их делегирования;
4) добиться повсеместного образования органов местного самоуправления. Это особенно относится к сельским поселениям, в более чем половине которых такие органы на сегодняшний день отсутствуют. В стране существует свыше 24 тыс. сельских поселений, тогда как органы местного самоуправления действуют только в 12 тыс. муниципальных образованиях, включая городские поселения и объединенные территории. Это позволит включить в процесс самоуправления новые дополнительные силы народных масс.

Глава 3. Правовое обеспечение местного
самоуправления в Российской Федерации
§ 1. Конституционно-правовая основа
местного самоуправления
Под правовой основой местного самоуправления понимается совокупность юридических норм, закрепляющих и регулирующих местное самоуправление, из которых в последние годы сложилась новая отрасль российского права - муниципальное право. Именно оно вместе с конституционным правом является той фундаментальной основой, на которой возводится ныне муниципальное здание.
Понятие "муниципальное право" является новым для российского правоведения. Само слово "муниципалитет", будучи латинским по своему происхождению и переводимое на русский язык как "самоуправляющаяся община"123, применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т. е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Поэтому термины "муниципальный" и "местный" являются идентичными и в равной мере используются применительно к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением.
Именно такой подход характерен для Конституции РФ, которая использует оба эти термина применительно к раскрытию общественных отношений, складывающихся на местном уровне. Например, "местное самоуправление", "органы местного самоуправления", "местный бюджет", "местные налоги и сборы", "вопросы местного значения" (ст. 3, 12, 32, 33, гл. 8), "муниципальная собственность", "муниципальные жилищные фонды", "муниципальные учреждения здравоохранения", "муниципальные образовательные учреждения" (ст. 8, 9, 40, 41, 43).
Сам термин "муниципальное право" впервые в российском законодательстве употребляется в ст. 7 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Следовательно, используя термин "муниципальное право", мы равным образом можем употреблять термин "местное право" или "право местного самоуправления", понимая под этим, во-первых, новую отрасль российского права, во-вторых, научную юридическую дисциплину.
Под муниципальным правом понимается комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие на местном уровне жизни общества, т. е. на уровне местного самоуправления. Поэтому справедливой является точка зрения о том, что муниципальное право - это право местного самоуправления.
Чтобы уяснить понятие муниципального права, необходимо выявить предмет отрасли муниципального права, т. е. те общественные отношения, которые регулируются муниципально-правовыми нормами. Такие отношения можно подразделить на следующие группы:
1) отношения, связанные с участием местного самоуправления в осуществлении народовластия;
2) отношения, связанные с определением правовых, территориальных, экономических, финансовых основ местного самоуправления;
3) отношения, связанные с организацией местного самоуправления, организационно-правовой структурой местной власти;
4) отношения, возникающие в ходе осуществления гражданами Российской Федерации права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления и через выборные и другие органы местного самоуправления;
5) отношения, возникающие при осуществлении предметов ведения и полномочий местного самоуправления, с одной стороны, собственных полномочий по решению вопросов местного значения, с другой - отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления;
6) отношения, связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления, в том числе с судебной защитой местного самоуправления;
7) отношения, вытекающие из ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.
Особенности предмета правового регулирования связаны с комплексным характером муниципального права, которое не относится к основным отраслям российского права, а является производной от других отраслей. Поэтому муниципальное право принято определять как комплексную отрасль права. Его комплексный характер проявляется в том, что многие общественные отношения, возникающие на местном уровне, регулируются нормами других отраслей права, а именно: конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного и других отраслей. В этом особенность муниципально-правовых норм, поскольку они одновременно относятся к нормам основных отраслей права и являются нормами муниципального права.
Муниципальное право воздействует на общественные отношения, возникающие на местном уровне, различными способами и приемами, которые в своей совокупности принято называть методами правового регулирования. В их числе: предписания, дозволения, запреты.
С учетом всего сказанного можно дать более развернутое определение муниципального права.
Российское муниципальное право - это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшую форму народовластия, правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления, организацию и формы осуществления местного самоуправления, предметы ведения и полномочия местного самоуправления, гарантии его осуществления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Муниципально-правовые нормы - это такие нормы права, которые закрепляют и регулируют общественные отношения, возникающие на местном уровне, т. е. в процессе организации и функционирования местного самоуправления. Наряду с общими чертами, присущими всем правовым нормам, муниципально-правовые нормы имеют свои особенности и специфические черты.
Во-первых, они складываются, с одной стороны, из норм, установленных государством и его органами в результате их правотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях, с другой стороны - из общеобязательных правил поведения, установленных органами местного самоуправления, которые не входят в систему государственных органов, в результате их нормотворческой деятельности на местном (внегосударственном) уровне.
Во-вторых, специфика муниципально-правовых норм заключается в том, что многие из них относятся к двум отраслям права - к комплексной отрасли муниципального права и к основной отрасли - конституционному, административному, финансовому и т. д. праву.
При этом следует иметь в виду, что с развитием и укреплением правовой базы местного самоуправления, что связано с принятием федеральных и региональных законов, специально регулирующих различные сферы общественных отношений, возникающих на местном уровне, муниципально-правовые нормы приобретают все более самостоятельное значение и являются приоритетными по отношению к нормам, содержащимся в других законах. Например, ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прямо закрепляет положение о том, что федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и названному Федеральному закону. В случае такого противоречия применяются положения Конституции РФ и указанного Федерального закона.
Для более глубокого уяснения особенностей муниципально-правовых норм их принято классифицировать по различным основаниям (критериям)124.
По объекту правового регулирования, т. е. по тем общественным отношениям, которые регулируются этими нормами, они делятся на нормы, закрепляющие местное самоуправление как важнейшую форму народовластия; основы местного самоуправления; формы его организации и осуществления; предметы ведения и полномочия местного самоуправления; гарантии местного самоуправления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
По характеру содержащихся в них предписаний - на управомочивающие; обязывающие; запрещающие; отсылочные.
По степени определенности содержащихся в них предписаний - на императивные и диспозитивные.
По действию во времени и пространстве - на нормы, действующие постоянно, и нормы, действующие определенное время; на нормы, действующие на всей территории Российской Федерации или на территории ее субъектов, либо в пределах территории отдельного муниципального образования.
По юридической силе - на нормы, содержащиеся в Конституции РФ, федеральных конституционных законах и федеральных законах, конституциях, уставах, законах субъектов РФ, других нормативных правовых актах; нормы уставов муниципальных образований, содержащиеся в нормативных актах органов и должностных лиц местного самоуправления.
Нормы муниципального права подразделяются также на: нормы общего регулирования (общерегулятивные) и нормы конкретного, подробного регулирования; на материально-правовые и процессуальные.
Совокупность близких по объекту и характеру правового регулирования норм образует муниципально-правовой институт. К числу институтов муниципального права относятся следующие:
• местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшая форма народовластия;
• основы местного самоуправления, в рамках которого можно выделить пединституты - правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления;
• формы местного самоуправления, в рамках которого можно выделить пединституты - формы прямого волеизъявления граждан (местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан и др.), органы местного самоуправления, которые подразделяются на представительные органы, глав муниципальных образований, другие органы и должностные лица, образуемые в соответствии с уставом муниципального образования;
• предметы ведения и полномочия местного самоуправления, которые подразделяются на собственные полномочия, т. е. вопросы местного значения, и на отдельные государственные полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления;
• гарантии местного самоуправления;
• ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Названные муниципально-правовые институты являются одновременно структурными элементами системы российского муниципального права. Построение системы муниципального права обусловлено основами местного самоуправления, закрепленными в Конституции РФ, и структурой Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который является основополагающим для муниципального права как отрасли российского права. Конечно, нельзя представлять эту систему как завершенную конструкцию. По мере укрепления правовой базы местного самоуправления и практики его развития эти элементы будут совершенствоваться и уточняться как новыми жизненными реалиями, так и научными достижениями.
На сегодняшний день система муниципального права включает в себя следующие основные структурные элементы:
1) местное самоуправление - самостоятельный институт гражданского общества, важнейшая форма народовластия;
2) основы местного самоуправления;
3) формы местного самоуправления;
4) предметы ведения и полномочия местного самоуправления;
5) гарантии местного самоуправления;
6) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Регулируемые муниципально-правовыми нормами общественные отношения, возникающие на местном уровне в процессе организации и функционирования местного самоуправления, образуют муниципально-правовые отношения. Субъекты таких отношений разнообразны. Это - муниципальные образования; граждане; население муниципальных образований; органы местного самоуправления; депутаты, члены выборных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления, муниципальные служащие; органы территориального общественного самоуправления; собрания (сходы) граждан; федеральные и региональные государственные органы; суды; общественные объединения, предприятия, учреждения, организации.
Источниками муниципального права являются правовые акты, в которых содержатся муниципально-правовые нормы, т. е. та форма, в которой они получают свою жизнеспособность.
Существует три уровня источников муниципального права - федеральный, региональный, местный.
На федеральном уровне главным источником муниципального права является Конституция РФ, в которой впервые в российском конституционном строительстве закрепляется местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, относящийся к основам конституционного строя, устанавливается принципиальное положение о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, фиксируются исходные начала и принципы местного самоуправления, гарантии его прав.
Важнейшим источником являются федеральные законы, которые условно можно подразделить на две разновидности:
1) федеральные законы, специально регулирующие вопросы организации и функционирования местного самоуправления. В их числе федеральные законы от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации";
2) федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права (административного, жилищного, налогового и т. д.), но в которых в той или иной мере затрагиваются вопросы местного самоуправления. Например, федеральные законы от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" с изменения и дополнениями от 30 марта 1999 г., от 8 января 1998 г. "О несостоятельности (банкротстве)", от 12 февраля 1998 г. "О гражданской обороне", от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе", Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г., Налоговый кодекс РФ, часть первая, от 31 июля 1998 г., Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. и др. К этой же разновидности относятся федеральные законы, которые наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств.
Проведенный нами анализ показал, что ныне насчитывается более 300 федеральных законов, законов РСФСР и Российской Федерации, в которых содержатся муниципально-правовые нормы.
Кроме того, к источникам муниципального права относятся более 1600 федеральных подзаконных актов, содержащих муниципально-правовые нормы. В их числе: свыше 500 указов Президента РФ; более 1100 постановлений Правительства РФ; нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти, количество которых установить не представляется возможным ввиду отсутствия необходимого общефедерального учета.
К источникам муниципального права относятся также постановления палат Федерального Собрания РФ (например, постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ "О ходе исполнения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения"); постановления Конституционного Суда РФ (например, постановление по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике").
К источникам федерального уровня относится множество законов, принятых до Конституции РФ 1993 г., которые применяются в части, не противоречащей ей.
На региональном уровне источниками муниципального права являются нормативные правовые акты субъектов РФ. Это их конституции и уставы, законы о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, о местном референдуме, о статусе депутата, выборного должностного лица, о муниципальной службе, о материальной и финансовой основах местного самоуправления, о полномочиях органов местного самоуправления, о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении, об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
В источники муниципального права на этом уровне входят также акты глав субъектов РФ, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов РФ. К источникам муниципального права относятся также решения конституционных, уставных судов субъектов РФ.
На местном уровне источниками муниципального права являются уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты, принятые местным референдумом, органами, главами и другими должностными лицами местного самоуправления.
Кроме того, к источникам муниципального права относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью российской правовой системы. Поэтому Европейскую Хартию местного самоуправления от 15 октября 1985г., ратифицированную Федеральным законом от 11 апреля 1998 г.125, необходимо рассматривать в качестве важнейшего источника российского муниципального права.
К источникам муниципального права следует отнести и договоры, заключаемые между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Особое положение муниципального права в системе права России связано с тем, что оно определяется как комплексная отрасль права. При раскрытии понятия "комплексная отрасль российского права" следует иметь в виду, что многие нормы и институты муниципального права имеют самостоятельное значение, собственную законодательную базу и поэтому не связаны напрямую с нормами других отраслей права. Речь идет о таких институтах и пединститутах муниципального права, как местное самоуправление - важнейшая форма народовластия, территориальная основа местного самоуправления, формы осуществления местного самоуправления, гарантии его осуществления, хотя бесспорно, что истоки этих норм, как и норм многих других отраслей, находятся в отрасли российского конституционного права.
Поэтому можно сделать вывод, что значительная часть муниципально-правовых институтов складывается из собственных правовых норм, не относящихся к другим отраслям права. При этом большое число таких норм содержится в законодательстве субъектов РФ, удельный вес которого в российском муниципальном праве становится преобладающим по сравнению с нормами, содержащимися в федеральном законодательстве. Ввиду значительного удельного веса правового регулирования многих вопросов организации и функционирования местного самоуправления в законах и других нормативных правовых актах субъектов РФ, можно говорить о наличии не только российского федерального муниципального права, но и о региональном муниципальном праве, т. е. о муниципальном праве соответствующих республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. И в этом смысле муниципальное право по мере дальнейшего развития федеральной и региональной законодательной базы местного самоуправления все больше будет приобретать черты самостоятельной основной отрасли российского права.
Вместе с тем на сегодняшний день еще значительное количество муниципально-правовых норм проистекают из других отраслей. Особенно это характерно для такого института муниципального права, как предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Именно здесь наблюдается большое число норм административного, гражданского, финансового, земельного, жилищного и других отраслей права и законодательства, из которых в итоге и складывается названный институт, занимающий существенное место в системе муниципального права.
Таким образом, комплексный характер отрасли муниципального права обусловлен, с одной стороны, значительным количеством самостоятельных муниципально-правовых норм, содержащихся в федеральном и региональном законодательствах, специально посвященных правовому регулированию вопросов организации и функционирования местного самоуправления, с другой - все еще большим числом муниципально-правовых норм, являющихся производными от норм, содержащихся в других отраслях федерального права и законодательства.
Такова двойственная природа муниципального права, которая и обусловливает особенности его места и роли в правовой системе Российской Федерации.
Муниципальное право является новой комплексной отраслью российского права, находящейся в процессе своего становления. Его развитие связано с процессом укрепления и совершенствования законодательной базы местного самоуправления с тем, чтобы все общественные отношения, возникающие на этом уровне, закреплялись муниципально-правовыми нормами, что должно привести в итоге к становлению муниципального права как самостоятельной основной отрасли российского права. Между тем состояние муниципального законодательства, особенно на федеральном уровне, где действуют только четыре федеральных закона, специально регулирующие эти вопросы ("Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"), не отвечает назревшим объективным потребностям, возникающим на местном уровне.
Противоречивость и незавершенность правовой основы местного самоуправления, пробелы правового регулирования, отсутствие необходимых основополагающих федеральных законов и в то же время множественность нормативных правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, их несистематизированность, отсутствие четкого механизма их реализации - все это порождает зачастую правовую неопределенность, коллизии, доходящие иногда до конфликтных ситуаций.
Для устранения негативных явлений, существующих в муниципальном праве, и в целях систематизации и кодификации муниципально-правовых норм и повышения уровня законодательного регулирования общественных отношений, существующих на местном уровне, было бы целесообразно начать разработку Муниципального кодекса РФ126.
Муниципально-правовые нормы, институты, правоотношения являются предметом изучения одноименной научной дисциплины, которая так же, как одноименная отрасль, находится в процессе становления и развития. Наука муниципального права является составной частью юридической науки и имеет своим содержанием изучение отрасли муниципального права, т. е. муниципально-правовых норм, институтов, отношений. Под наукой муниципального права понимается система научных идей, концепций, знаний об общественных отношениях, возникающих на местном уровне в связи с организацией и функционированием местного самоуправления.
Наука использует различные методы научного познания: исторический, системный, сравнительный, статистический, социологический и др.
Источниками науки муниципального права являются труды отечественных и зарубежных ученых, законы и другие нормативные правовые акты, практика реализации муниципально-правовых норм, деятельность органов местного самоуправления. Важным источником этой науки является опыт становления и развития земского и городского самоуправления, имевшийся в дореволюционной России, а также наука советского строительства, основным содержанием которой было изучение организации и деятельности местных советских органов государственной власти.
Наука муниципального права тесно связана с теорией и историей государства и права, с конституционным, административным, финансовым, жилищным, земельным и другими научными дисциплинами юридической науки, поскольку предметом их изучения являются различные аспекты местного самоуправления, а также другими науками, которые своими способами и методами изучают местную сферу общественной жизни.
Между тем они не охватывают всего многообразия проблем, возникающих в сфере местного самоуправления. В целях обеспечения комплексного подхода к их исследованию предлагается расширить рамки и предмет складывающейся научной дисциплины "Муниципальное право", превратив ее в новое междисциплинарное научное направление - "муниципальное строительство и право", изучением которого призваны заниматься представители различных наук, в том числе правоведы, историки, политологи, экономисты, социологи, философы. Именно такой подход позволит, с нашей точки зрения, выявить многовариантный и многоаспектный характер местного самоуправления как социального явления и института гражданского общества (предмет изучения социологов, философов), взаимодействующего с государственными структурами (предмет изучения государствоведами и политологами), другими элементами гражданского общества - общественными объединениями, средствами массовой информации, трудовыми коллективами, предпринимателями и товаропроизводителями, семьей и т. д. (предмет изучения социологов, философов, политологов, экономистов), имеющего свои традиции и исторические корни (предмет изучения историков), свою территориальную и финансово-экономическую основу (предмет изучения экономистов, демографов), свое собственное конституционное закрепление и правовое регулирование (предмет изучения правоведов).
Содержательная сторона муниципального строительства и права значительно шире и объемнее предмета и институтов муниципального права и выходит за рамки только правовых исследований.
Цримерный круг вопросов и предметов исследования муниципального строительства и права как новой научной дисциплины представляется в следующем виде:
• история, этапы становления, развития, реформирования местного самоуправления;
• традиции, национальная культура и другие местные особенности;
• зарубежный опыт, сравнительный анализ организации и деятельности местных органов власти и самоуправления;
• концепции и теории местного управления и самоуправления; идеология местного самоуправления;
• основополагающие (базисные) понятия, термины, категории;
• территориальные основы муниципального образования, их виды и уровни, сельское и городское самоуправление;
• демографический фактор (население, его плотность, возрастные и другие особенности);
• правовой статус местного самоуправления (конституционное закрепление и правовое регулирование на федеральном, региональном и местном уровнях; общее и особенное; разночтения, несоответствия, коллизии);
• местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, взаимоотношения с другими элементами (общественные объединения, партии, средства массовой информации, трудовые коллективы и т. д.); принципы, задачи, функции местного самоуправления;
• место и роль местного самоуправления в государственной структуре, взаимодействие государственной и муниципальной власти; функции государства в сфере местного самоуправления; государственная политика в области местного самоуправления; государственная поддержка местного самоуправления; государственные органы по вопросам местного самоуправления;
• финансовая основа, пути укрепления местных бюджетов; взаимоотношения федерального, регионального и местного бюджетов;
• экономическая основа - муниципальная собственность; формирование, виды, использование; муниципальные предприятия и учреждения; взаимоотношения с другими предприятиями и учреждениями, находящимися на территории муниципальных образований;
• институты непосредственной демократии в муниципальных образованиях; местные референдумы; муниципальные выборы; собрания (сходы) граждан;
• муниципальная власть: понятия и виды; территориальное общественное самоуправление; другие виды местного самоуправления (корпоративное, трудовых коллективов, ученическое, студенческое и др.); ее место в системе публичной власти;
• органы местного самоуправления: понятие, виды, формирование; выборный представительный орган: порядок избрания, структура, заседания, комиссии и комитеты; регламенты; полномочия; ответственность;
• глава муниципального образования - порядок избрания; статус; полномочия; администрация - ее структурные подразделения; ответственность; местное самоуправление в системе управления;
• муниципальные кадры: депутаты; муниципальная служба и муниципальные служащие;
• законность в деятельности органов местного самоуправления.
На наш взгляд, муниципальное строительство и право должны стать предметом не только прикладных и специальных исследований, которых множество появилось в последние годы, но и органичной частью фундаментальных научных исследований, и прежде всего таких общих гуманитарных, специально-экономических и общепрофессиональных юридических дисциплин, включенных в государственный общеобразовательный стандарт высшего профессионального образования в соответствии с приказом Министерства образования РФ от 2 марта 2000 г., как отечественная история, политология, социология, философия, экономика, теория государства и права, история отечественного государства и права, конституционное (государственное) право России, муниципальное право.
Автор исходит из того, что данное предложение рождено не на пустом месте. Уже несколько лет издается множество работ по различным аспектам местного самоуправления. Поэтому считаем, что и по этой причине внесенное предложение отражает складывающиеся реалии и имеет объективные основания.
В целях обеспечения проведения научно-исследовательских работ в этой области и концентрации научной мысли предлагается учредить институт Муниципального строительства и права, возложив на него также подготовку профессиональных кадров для органов местного самоуправления с выдачей диплома о высшем образовании по специальности "Муниципальное строительство и право". Такой институт мог бы обеспечивать повышение квалификации муниципальных и государственных служащих, занимающихся вопросами местного самоуправления, также систематически проводить учебу депутатского корпуса местных представительных органов. Кроме того, представляется целесообразным в ведущих вузах страны образовать специальные кафедры либо ввести курс муниципального строительства и права с тем, чтобы привлечь особое внимание студентов к проблемам местной жизни, путям и формам их решения.

§ 2. Нормативно-правовое регулирование
местного самоуправления: состояние,
проблемы, перспективы
Правовое регулирование сферы местного самоуправления направлено на закрепление и упорядочение имеющихся на местном уровне общественных отношений, и в этом аспекте оно выступает как фактор охраны и защиты сложившихся правоотношений, способствует возникновению и развитию новых общественных отношений, что в итоге должно привести к созданию оптимальных правовых условий для эффективной организации и деятельности местного самоуправления.
Эффективность правового регулирования тесным образом связана с повышением правосознания граждан и должностных лиц, уровня правосознания всего общества. Отсюда вытекает задача наладить активную работу по правовому воспитанию и пропаганде, разъяснению норм права. Особенно актуальной она представляется на уровне местного самоуправления, кадровый состав которого все еще слабо обеспечивается информационными, в том числе информационно-правовыми, технологиями.
При этом мы исходим из того, что в условиях российского переходного общества праву как фактору, регулирующему общественные отношения, принадлежит особая творческая роль. Оно в большей степени, чем в традиционных устойчивых обществах, должно выступать созидающей силой, направленной на стимуляцию возникновения новых общественных отношений во всех сферах жизни общества и особенно в сфере местного самоуправления как нового общественно-государственного института.
В основе нормативно-правового регулирования местного самоуправления лежат Конституция РФ и Европейская Хартия местного самоуправления127.
Европейская Хартия местного самоуправления - один из главных источников муниципального права европейских государств, намечающий пути развития местного самоуправления в современной Европе. В его основу положен классический принцип субсидиарности, утвердившийся в европейской социальной философии еще в средние века, хотя к активному осуществлению данной идеи приступили лишь в прошлом столетии. Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство государства требуется лишь там, где без него не обойтись. В самой Хартии понятие субсидиарности сформулировано так: "Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам". Документ был принят по инициативе Совета Европы в 1985 г. Европейская Хартия местного самоуправления была ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г., и ее положения в полной мере распространяются на нашу страну.
Целью Хартии является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления. Важность этого очевидна: именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Более того, соблюдение этого права гарантирует осуществление иных гражданских прав и свобод. Хартия обязывает государства, входящие в Совет Европы, беречь и укреплять политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности органов местного самоуправления закрепляется на высоком международно-правовом уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии.
В преамбуле Хартии констатируется, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, обеспечивая эффективное и приближенное к гражданам управление. В документе подчеркнуто, что право на местное самоуправление - одно из важнейших гражданских прав, а подлинное народовластие надо искать не там, где власть централизована, но там, где она рассредоточена и передана на места. Часть I Хартии раскрывает понятие местного самоуправления, определяет сферу его компетенции, гарантии и механизмы правовой защиты, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения". Важно отметить, что самоуправление немыслимо без свободных выборов - не случайно оно "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования".
В Хартии предусмотрено право местных сообществ на собственные территориальные границы; на самостоятельное определение своих административных структур, отвечающих местным потребностям и обеспечивающих эффективное управление; на взимание налогов. Хартия предусматривает разнообразие моделей местного самоуправления с учетом особенностей каждого члена Совета Европы. Самое важное в данном разделе Хартии - это определение основных принципов, на которых должно строиться местное самоуправление в европейских странах.
Занимаясь проблемами местного самоуправления, Совет Европы не ограничивается только "бумажной" стороной дела. Важную роль в воплощении принятых документов в жизнь играет Конгресс местных и региональных властей Европы. Это консультативное собрание, где представлены местные и региональные органы государств - членов Совета Европы, в 1994 г. заменило бывшую Постоянную конференцию местных и региональных властей Европы, работавшую с 1959 г. Конгресс состоит из того же числа членов, что и Парламентская ассамблея, а делегатов в него направляют местные и региональные власти со всего континента. Конгресс осуществляет свою работу в двух палатах: Палате местных властей и Палате регионов. В них теперь работают и российские представители. Текущей работой Конгресса руководит Постоянный комитет, в который входят посланцы всех стран - членов Совета Европы. Пленарные заседания Конгресса проводятся ежегодно во Дворце Европы в Страсбурге. Для большей гибкости и эффективности деятельности Конгрессом предусмотрено создание небольших рабочих групп по изучению конкретных вопросов.
Конгресс местных и региональных властей занимается правом на местное самоуправление как одним из проявлений демократии. Его главной целью является обеспечение участия местных и региональных властей в процессе объединения Европы, а также в работе Совета Европы. Конгресс содействует развитию демократии на региональном и местном уровнях, укреплению межрегионального сотрудничества, помогает новым демократическим государствам в формировании эффективных административных структур на местах.
Анализ принципов, заложенных в Хартии, свидетельствует о том, что современная Европа видит в местном самоуправлении важнейший элемент демократии, приобщающий людей к ценностям народовластия, воспитывающий у них чувство гражданской ответственности.
Местное самоуправление призвано уравновешивать власть государства, ограничивать ее, не допускать произвола с ее стороны. Передача властных полномочий на места позволяет также избежать перегрузки центрального правительства частными проблемами, существенными для определенных локальных сообществ. Органы местного самоуправления выполняют роль посредника между личностью и государством. И в городах, и в селах работа местных советов затрагивает буквально каждого - зачастую она представляется гражданам более понятной и конкретной, чем деятельность центральных властей.
Хорошо зная положение дел на своих территориях, органы местного самоуправления способны более эффективно и рационально, чем чиновники центрального аппарата, реагировать на непредвиденные ситуации и конфликты. И возможности для нововведений у местных властей значительно шире - ведь центральные власти внедряют новации, как правило, в общенациональном масштабе, что повышает издержки вероятных неудач. Наконец, муниципальные выборы проводятся чаще, чем общенациональные, а это дает населению дополнительную возможность пользоваться своими гражданскими правами и выразить отношение к деятельности административно-управленческих органов.
Проблемы местного самоуправления в послевоенной Европе вышли на первый план. По мере стремления к политическому, финансовому, культурному объединению роль коммунальных, самоуправленческих начал наверняка будет возрастать: громадное административное и экономическое целое, в которое постепенно превращается Европейский союз, требует все более мощных ограничителей и противовесов. А создать их способны только местные самоуправляющиеся общины.
В Российской Федерации в 1993 г. на конституционном уровне были закреплены сам институт местного самоуправления, основополагающие начала его организации и деятельности, определены место и роль местного самоуправления в российском обществе и его государственно-правовой структуре. В их числе: признание и гарантированность местного самоуправления, его определение как одной из форм народовластия, обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, обязательный учет исторических и иных местных традиций, государственные гарантии и судебная защита местного самоуправления, самостоятельность населения при определении структуры его органов и ряд других конституционных принципов местного самоуправления.
Местное самоуправление в значении конституционно-правового принципа является важнейшим элементом конституционного строя Российской Федерации. Каково соотношение национальной идеи местного самоуправления и соответствующего конституционно-правового принципа?
Чтобы ответить на этот вопрос, обратимся к суждениям относительно роли правовых принципов применительно к праву, получившим распространение в нашей литературе. Л. С. Явич отмечает, что правовые принципы представляют собой определенные для права идеи128. Иначе говоря, в правовой сфере принципы выполняют специфическую роль. Они сами выступают по отношению к праву исходными, основополагающими или, как их называет С. С. Алексеев, сквозными идеями. Потому что правовые принципы, существуя прежде всего в юридических нормах, свойственны всей правовой материи, всему механизму правового регулирования. Они проявляются и в юридической практике, и в правосознании, и в правоприменительных актах129. Иначе говоря, в правовой области принципы обладают статусом исходных идей.
По отношению к социальной идее местного самоуправления соответствующий конституционно-правовой принцип представляется как часть теоретико-мировоззренческих представлений о ней. Это один из существенных компонентов идеи, благодаря которому происходит юридическое признание феномена местного самоуправления. Принципы, воплощенные в других правовых формах и институтах, наполняют идею местного самоуправления юридическим содержанием, элементами которого являются формализованные первичные и вторичные субъекты самоуправленческих отношений, механизм правового регулирования, ответственность и т. п. Эти принципы обеспечивают возможность применения местного самоуправления к конкретным жизненным ситуациям без обращения к дополнительному юридическому инструментарию. Наконец, принципы играют ключевую роль в дальнейшей разработке и толковании самоуправленческой идеи.
Организация и деятельность местного самоуправления обычно регулируется конституциями, а также актами, издаваемыми центральными законодательными органами или в федеративных государствах - легислатурами субъектов Федерации.
Практика конституционного регулирования местного самоуправления получила развитие со времени появления первых европейских конституций. Особую роль в этом сыграли французские конституции 1791, 1793 гг. и бельгийская конституция 1831 г. Последняя содержала специальную статью, посвященную общинному управлению, и, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями, признавала власть четвертую - муниципальную130. Конституция Германской Империи 1849 г. закрепила основные права немецких общин, связанные с избранием своих старшин и представителей; с управлением под верховным наблюдением государства своими общинными делами, включая местную полицию; с опубликованием своего общинного бюджета; с публичностью прений131.
Современные конституции, как правило, регламентируют организацию местного самоуправления, но в разном объеме. В странах с федеративным устройством конституции фиксируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование в данной сфере в основном на субъектов Федерации. Пример тому - Основной закон Федеративной Республики Германии. Здесь указывается, что общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках Закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках своей законной компетенции и на основе законов (п. 1 ст. 28)132. Однако законодательную компетенцию по правовому регулированию местного самоуправления имеют главным образом федеральные земли133.
В США местное самоуправление регулируется исключительно штатами. Степень правового регулирования различных аспектов местного самоуправления в различных штатах не одинакова. В одних штатах конституции содержат небольшое количество норм, посвященных местным органам, причем устанавливающих, как правило, те или иные ограничения деятельности последних. В других штатах конституции характеризуются более подробным регулированием управления местными делами. Наряду с нормами, закрепляющими основные принципы деятельности местных органов, в них включены нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов134.
В унитарных государствах объем конституционного регулирования также неодинаков. Конституции некоторых государств посвящают местному самоуправлению отдельные главы, разделы или части. Специальная глава (VIII) "Местное самоуправление" содержится в Конституции Японии 1947 г.; отдельный Раздел 8 "О территориальном устройстве государства" включен в Конституцию Испании 1978 г.135
В Российской Федерации конституционные положения находят свое развитие и конкретизацию в законодательстве. Законодательное регулирование вопросов местного самоуправления подразделяется на три уровня. Это - федеральное законодательство, региональное законодательство (законодательство субъектов РФ), муниципальное законодательство (нормативные правовые акты местного самоуправления).
Федеральное законодательство включает в себя Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления.
Базовым исходным для построения системы местного самоуправления в нашей стране является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Все другие федеральные законы и законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и названному Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.
Федеральный закон определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.
В Федеральном законе разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, определяются предметы ведения местного самоуправления, регулируются основные формы осуществления населением местного самоуправления - это органы местного самоуправления и прямое волеизъявление граждан.
Федеральный закон закрепил законодательную основу местного самоуправления (ст. 7) и создал необходимые предпосылки для развития федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления. Среди принятых федеральных законов - о финансовых основах местного самоуправления, об основах муниципальной службы, об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Общие вопросы проведения муниципальных выборов и местного референдума регулируются Федеральным законом от 19 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Названные федеральные законы непосредственно регулируют вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 62, посвященной формированию правовой основы местного самоуправления, предложил Правительству РФ разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы:
• проекты федеральных законов, обеспечивающих приведение законодательства Российской Федерации, в том числе налогового и бюджетного, в соответствие с названным законом;
• проекты законодательных актов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления;
• проекты законодательных актов, устанавливающих ответственность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление, включая ответственность за нарушение установленных сроков проведения выборов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1996 г. "О некоторых мерах по реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"136 утвержден перечень подлежащих разработке федеральных законов. В их числе: "О государственных минимальных социальных стандартах", "О государственных и муниципальных землях", "О муниципальных банках в Российской Федерации", "Об особенностях организации местного самоуправления в приграничных территориях" (до настоящего времени названные законы не приняты), "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях", "О внесении изменений и дополнений в Законы Российской Федерации "О закрытых административно-территориальных образованиях", "О милиции", "О пожарной безопасности".
Следует иметь в виду, что многие вопросы местного самоуправления также регулируются в отраслевом законодательстве, относящемся к административному, финансовому, гражданскому и другим отраслям права.
Это - нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и решения Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления. Среди них, например, Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г, "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации", постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. "О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления".
К правовым основам относятся указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, принятые в 1993-1995 гг., которые формально не утратили силу, но содержание которых во многом поглощено федеральными законами и более поздними президентскими указами.
Нормы федерального законодательства развиваются и конкретизируются в региональном законодательстве, которое в целом соответствует основополагающим положениям федеральной Конституции и законов, но имеет свою специфику и особенности, иногда выходящие за рамки конституционно-правовых основ местного самоуправления и содержащие нормы, не соответствующие федеральному законодательству.
Наиболее типичными нарушениями в региональном законодательстве, как об этом говорилось на Международной конференции по проблемам соответствия законодательства субъектов РФ в области местного самоуправления федеральному законодательству, проводившейся в г. Тамбове в январе 1998 г., являются следующие: установление региональными правовыми актами ограничений на самостоятельность местного самоуправления по вопросам, подлежащим регулированию исключительно на федеральном уровне; ограничение региональными законами прав граждан на осуществление местного самоуправления; превышение региональными правовыми актами пределов правового регулирования в решении вопросов местного значения; передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; выделение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении и ряд других.
Основы местного самоуправления в конкретном регионе устанавливаются конституциями республик, уставами других субъектов РФ.
Практически во всех субъектах приняты законы о местном самоуправлении, в которых устанавливаются общие принципы и формы осуществления местного самоуправления, предметы их ведения, территориальная, экономическая и финансовая основы местного самоуправления, определяются структура, порядок формирования и полномочия органов местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, закрепляются гарантии местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
К таким законам, имеющим общий характер, непосредственно примыкают законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам о территориях муниципальных образований, порядке их реорганизации и упразднения, об осуществлении права законодательной инициативы органами местного самоуправления, о правовых актах органов местного самоуправления, об обращении граждан в эти органы, о государственной регистрации уставов муниципальных образований.
В большинстве субъектов РФ приняты законы, регулирующие порядок проведения муниципальных выборов и местных референдумов. Особенность регионального избирательного законодательства состоит в том, что в ряде субъектов действует один закон - о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, во многих субъектах два закона - о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и о выборах глав муниципальных образований. В некоторых субъектах действуют законы об отзыве депутатов представительных органов местного самоуправления. Законодательство субъектов РФ регулирует и другие формы прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного Самоуправления, в том числе об организации территориального общественного самоуправления, о порядке проведения собраний (сходов) граждан и др.
Для оптимальной организации и эффективного функционирования органов местного самоуправления важное значение имеют законы субъектов РФ, регулирующие вопросы статуса и социальных гарантий депутатов представительных органов и глав местного самоуправления, муниципальной службы, прав и обязанностей муниципальных служащих, укрепление экономических и финансовых основ местного самоуправления.
В соответствии с Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Такое их наделение осуществляется как федеральными законами, так и законами субъектов РФ.
В ряде республик, краев, областей законами устанавливаются конкретные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение ими федерального и регионального законодательства.
Вместе с тем, по данным Миннаца России, по состоянию на январь 2001 г. в субъектах РФ не было законов по вопросам организации местного самоуправления в трех субъектах РФ; муниципальной службы - в 25; регистрации уставов муниципальных образований - в 16; муниципальных выборов, статуса выборных лиц местного самоуправления и порядка их отзыва - в 10; финансово-экономических основ местного самоуправления - в 69; осуществления прав граждан на участие в местном самоуправлении - в 74 субъектах РФ.
К муниципальному законодательству относятся прежде всего уставы городов, районов, поселков, других муниципальных образований. По состоянию на январь 2001 г. приняты и зарегистрированы уставы почти 11 тыс. муниципальных образований. Устав является основным нормативным правовым актом муниципального образования. В нем определяются предметы ведения местного самоуправления; территориальное устройство; статус органов местного самоуправления; порядок их формирования и взаимодействия; их полномочия и ответственность; правовая экономическая и финансовая основы их деятельности; формы прямого волеизъявления населения муниципального образования; другие конкретные вопросы организации местного самоуправления.
Государственные требования, предъявляемые к уставу муниципального образования, установлены ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которой в уставе указываются:
1) границы и состав территории муниципального образования;
2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
6) срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц органов местного самоуправления;
7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления;
9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц органов местного самоуправления;
10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц органов местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;
11) гарантии прав должностных лиц органов местного самоуправления;
12) условия и порядок организации муниципальной службы;
13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
14) вопросы организации органов местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;
15) другие положения об организации органов местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов РФ.
Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Устав принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.
Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации. Федеральный закон устанавливает единственное основание для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования. Это - противоречие его Конституции и законам Российской Федерации, законам субъекта РФ. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).
Порядок регистрации устава устанавливается законом субъекта РФ. Например, Закон Иркутской области от 18 мая 1996 г. (в редакции от 13 ноября 1996 г.) "О государственной регистрации уставов муниципальных образований (уставов органов местного самоуправления) в Иркутской области" устанавливает, что государственная регистрация уставов муниципальных образований осуществляется в целях установления их соответствия Конституции РФ и Уставу Иркутской области, федеральным и областным законам, производится Управлением юстиции Иркутской области и осуществляется на основе принципов соблюдения прав и свобод человека и гражданина; признания и гарантированности органов местного самоуправления; самостоятельности населения в выборе формы организации органов местного самоуправления и определения структуры органов местного самоуправления в пределах полномочий, установленных законом; равных условий и требований, предъявленных к регистрации; гласности.
Закон устанавливает процедуру представления уставов на государственную регистрацию; порядок рассмотрения заявлений о государственной регистрации уставов и принятия по ним решений; основания для отказа в государственной регистрации. Предусматривает случаи отмены государственной регистрации уставов, а именно: признание устава утратившим силу решением представленного органа местного самоуправления либо местным референдумом; вступление в силу решения суда о несоответствии положений устава Конституции РФ и Уставу Иркутской области, федеральным и областным законам.
В Законе устанавливается Реестр уставов, т. е. документ, содержащий сведения об уставах муниципальных образований, внесенных в них изменениях и дополнениях, прошедших государственную регистрацию. Ведение Реестра возложено на Управление юстиции Иркутской области.
Кроме уставов к муниципальному законодательству относятся правовые акты, принимаемые органами и должностными лицами органов местного самоуправления по вопросам своего ведения (ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации"). Наименования и виды таких актов, полномочия по их изданию, порядок их принятия и вступления в силу определяются Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.
Например, Закон Белгородской области от 29 июля 1996 г. "О правовых актах органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления" определяет виды правовых актов органов и должностных лиц органов местного самоуправления, полномочия по изданию правовых актов, порядок их принятия и вступления в силу, а также ответственность за принятие неправомерных правовых актов.
Под правовым актом понимается акт, изданный полномочным на то органом или должностным лицом местного самоуправления и содержащий правовые нормы, т. е. общие предписания (правила) постоянного или временного действия, применение которых обязательно. Правовой инициативой в органах местного самоуправления, т. е. правом внесения проектов правовых актов либо предложений по их разработке и принятию в органы местного самоуправления, в соответствии с названным законом, обладают: глава местного самоуправления, постоянные комиссии представительного органа местного самоуправления, депутаты, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления; председатель суда, прокурор данного муниципального образования; группы граждан, обладающие избирательным правом, числом не менее чем определено в уставе муниципального образования. Правовые акты принимаются в форме решений, постановлений, распоряжений.
Таково общее состояние правового регулирования органов местного самоуправления. Проведенный анализ позволяет сделать вывод о его незавершенности и наличии множества нерешенных проблемных вопросов.
Одна из особенностей действующего законодательства состоит в множественности и неоднородности правовых актов, регулирующих различные институты местного самоуправления. Особенно их разнобой по различным отраслям права и законодательства наблюдается в сфере регулирования предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления.
Среди нерешенных проблем формирования правовой базы органов местного самоуправления участниками "круглого стола", проведенного 10 ноября 1999 г. в Совете Федерации, названы, в частности, следующие: неполнота федерального законодательства; отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; внутренняя несогласованность и несистемность законодательства о местном самоуправлении; неэффективность законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенство системы судебной защиты интересов органов местного самоуправления.
Касаясь недостатков правового регулирования органов местного самоуправления, участники Всероссийского научно-практического семинара-совещания "Организация правовой работы в органах местного самоуправления" в своем обращении от 3 марта 2001 г. (г. Оренбург) к Президенту РФ отмечают, в частности, что до настоящего времени существует ряд нерешенных проблем, вызванных неполнотой законодательного регулирования в разграничении компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти, наблюдается несоблюдение законодательства о местном самоуправлении органами государственной власти субъектов РФ, т.е. принимаются законодательные акты, противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству, не выполняются нормы муниципального права должностными лицами органов государственной власти, что приводит к ущемлению прав граждан и органов местного самоуправления.
Все это развивается на фоне несовершенства механизмов судебной зашиты местного самоуправления, в том числе при отсутствии права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления.
В обращении также отмечается, что и ежегодные послания Президента Федеральному Собранию не находят отражения в деятельности органов государственной власти в части реализации прав местного самоуправления в Российской Федерации.
Участники совещания справедливо считают, что решение проблем местного самоуправления должно осуществляться федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления в рамках единой государственной политики.
В рекомендациях парламентских слушаний по проблемам законодательства в области местного самоуправления от 19 января 2001 г. отмечается, что развитие муниципального права, становление институтов местного самоуправления сталкиваются с рядом значительных проблем, наиболее существенными из которых являются:
• несистемность регулирования правоотношений в федеральном законодательстве; наличие несоответствий отдельных норм федеральных законов положениям Конституции РФ, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
• выявившиеся в правоприменительной практике пробелы в регулировании федеральными законодательными актами правоотношений в сфере местного самоуправления;
• многочисленные противоречия законов субъектов РФ и нормативных правовых актов муниципальных образований положениям Конституции РФ, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
• несоответствие Конституции РФ федерального налогового и бюджетного законодательства в части, устанавливающей доходные источники и принципы финансовой обеспеченности местных бюджетов.
Среди общих проблем, выявленных в процессе становления местного самоуправления за последние годы, в "Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации", утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г., выделяются следующие:
1) несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь, принятых до вступления в силу Конституции РФ, содержат положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления; кроме того, нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов;
2) неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции РФ и принятых нормативных правовых актов не исчерпывают необходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией РФ;
3) несоблюдение законодательства РФ о местном самоуправлении, в том числе:
• принятие законодательных актов субъектов РФ, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству;
• принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта РФ;
• невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления;
4) бездействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления;
5) отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов РФ) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности его органов, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
6) недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. К ним относятся вопросы формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю), создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и др.;
7) несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопросов обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права;
8) отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;
9) нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Общероссийская система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась.
Дальнейшее совершенствование нормативного правового регулирования местного самоуправления является объективно назревшей потребностью и связано, с одной стороны, с выработкой новой модели российского самоуправления, с другой - с совершенствованием его конституционно-правовой основы, разработкой законодательной базы, определяющей типы, виды, уровни самоуправления. Основополагающим стратегическим направлением в этом процессе мы считаем разработку и принятие Муниципального кодекса РФ, о котором речь шла в предыдущем параграфе и который должен стать законодательной основой новой отрасли российского муниципального права.
Одновременно существуют тактические задачи, решать которые необходимо уже сегодня в возможно ускоренном порядке и в органической взаимосвязи с государственной модернизацией.
Депутатами, учеными и практическими работниками вносится множество предложений, направленных на совершенствование законодательства о местном самоуправлении. В числе основных направлений такого совершенствования можно выделить следующие.
1. Повышение ответственности органов местного самоуправления перед государством (усиление властной вертикали).
2. Повышение ответственности органов местного самоуправления перед населением (развитие демократических начал местного самоуправления).
3. Обеспечение баланса между полномочиями (правами и обязанностями) органов местного самоуправления и материально-финансовыми ресурсами, находящимися в их распоряжении (совершенствование межбюджетных отношений).
4. Уточнение территориальных основ местного самоуправления (отражение в федеральном законодательстве особенностей реализации общих (общефедеральных) принципов организации местного самоуправления в различных типах муниципальных образований - крупных, средних и малых городах, районах, малых сельских поселениях и округах, внутригородских муниципальных образованиях и т. д.).
5. Совершенствование механизмов судебного разрешения конфликтов, связанных с осуществлением местного самоуправления (защита прав местного самоуправления, а также защита от злоупотребления властными полномочиями органами и должностными лицами местного самоуправления).
Особого внимания заслуживают вопросы повышения ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением. Неоднократно высказывались и высказываются предложения об установлении административной подчиненности органов местного самоуправления органам государственной власти, в частности о назначении мэров городов главами субъектов Федерации.
Представляется, что как задаче укрепления власти, так и конституционной модели государственного устройства Российской Федерации будет соответствовать внесение в законодательство норм:
• излагающих процедуры государственного надзора и контроля за законностью в деятельности органов местного самоуправления;
• регулирующих порядок государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий;
• устанавливающих требования к обеспечению доступности муниципальной власти населению (например, установление нормы представительства не более одного депутата от 5-6 тыс. жителей, реализация местного самоуправления в крупных городах на уровне муниципального образования - города и внутригородских муниципальных образований, подотчетность руководителей муниципальных служб и территориальных подразделений органов местного самоуправления населению через собрания (сходы), органы территориального общественного самоуправления и т. д.).
В итоговых рекомендациях парламентских слушаний "Проблемы законодательства в области местного самоуправления", проведенных Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления 19 января 2001 г., указывается, что в соответствующих федеральных законодательных актах следует усилить гарантии участия населения в осуществлении местного самоуправления, более широкого участия общественных объединений, политических партий в формировании представительных органов местного самоуправления. Необходимо повысить роль представительных органов, установить основы статуса выборных лиц, гарантии гласности и открытости деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, гарантии осуществления населением территориального общественного самоуправления.
Практика показывает настоятельную необходимость более точного определения статуса, порядка вступления в силу и оспаривания правовых актов органов местного самоуправления, в том числе уставов муниципальных образований, обеспечения гарантий судебной защиты местного самоуправления.
Нуждается в развитии федеральное законодательство, регулирующее конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, в части обеспечения гарантий осуществления местного самоуправления при досрочном окончании полномочий представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, а также в случае признания выборов несостоявшимися или недействительными.
В ходе конституционной реформы во многих субъектах РФ органы местного самоуправления городских или сельских поселений, иных территорий были упразднены в нарушение Конституции РФ и федерального законодательства. Федеральное законодательство должно быть дополнено нормами, обеспечивающими гарантии прав граждан на осуществление местного самоуправления в городских и сельских поселениях и других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, а также в случаях незаконного упразднения органов местного самоуправления или муниципальных образований.
Особое беспокойство вызывает состояние налогового и бюджетного законодательства в отношении местного самоуправления. Очередное необоснованное резкое сокращение собственных доходных источников местных бюджетов в связи со вступлением в силу новых Бюджетного и Налогового кодексов ведет к катастрофической деградации коммунальных и социальных служб, других муниципальных инфраструктур, становится причиной чрезвычайных ситуаций, угрожающих жизни и здоровью граждан, создает угрозу стабильности государства.
Отдельной проблемой являются предпринимающиеся в некоторых субъектах РФ попытки введения помимо или вместо органов местного самоуправления нового уровня органов местной власти - представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц.
Участники парламентских слушаний рекомендуют:
1) Федеральному Собранию РФ ускорить согласование и принятие федеральных законов: "Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации"; "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации"; "О порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность";
2) Государственной Думе РФ рассмотреть вопрос о внесении изменения в Регламент Государственной Думы с целью увеличения срока рассмотрения субъектами РФ внесенных в Государственную Думу законопроектов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
3) Правительству РФ разработать и внести в Государственную Думу проекты федеральных законов, направленные на:
а) реализацию положений Конституции РФ:
• о компенсации дополнительных расходов местных бюджетов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
• о самостоятельном установлении органами местного самоуправления местных налогов и сборов;
• об организации органами местного самоуправления охраны общественного порядка;
б) реализацию положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части:
• установления минимальных государственных социальных стандартов;
• регулирования особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения;
.в) реализацию гарантий судебной защиты местного самоуправления в части:
• совершенствования законодательства, регулирующего порядок обжалования органами местного самоуправления решений и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, противоречащих федеральным законам и Конституции РФ;
• установления порядка признания судами не подлежащими применению не соответствующих законодательству нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
• установления порядка надзора за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
• установления ответственности органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления за нарушение законодательства и ненадлежащее исполнение своих обязанностей.
Участники парламентских слушаний высказались за:
• разработку комплексной программы развития законодательства в сфере местного самоуправления, в том числе комплекса мер для стабильного увеличения собственных налоговых доходов местных бюджетов;
• возобновление работы Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации и проведение всероссийского совещания (съезда) представителей органов местного самоуправления.
Одним из перспективных, с нашей точки зрения, является использование ряда положений Европейской Хартии регионального самоуправления, которая известна в кругах специалистов, но которая не нашла пока достойного места при исследовании российских проблем местного самоуправления.
Под региональным самоуправлением в названной Хартии понимается право и способность самих крупных территориальных образований внутри каждого государства, имеющих выборные органы и находящихся в административном плане между центральным правительством и местными органами власти, пользующихся либо прерогативами самоорганизации, либо прерогативами, обычно ассоциируемыми с центральной властью, брать на себя под свою собственную ответственность и в интересах своего населения ведение существенной части государственных дел в соответствии с принципом субсидиарности.
Рамки регионального самоуправления должны определяться конституцией, статусами региона, общегосударственным законом или международным правом. Мы считаем, что принципы и положения, заложенные в Хартии после ее подписания и ратификации, будут постепенно распространяться на субъекты РФ, и тем самым самоуправленческие начала во все большей степени будут проникать в российский государственный организм.


Глава 4. Местное самоуправление
в государственно-правовой структуре
Российской Федерации

§ 1. Место и роль местного самоуправления в
государственно-правовой структуре: теоретические
основы взаимосвязи и взаимодействия
Опыт истории убедительно свидетельствует, что движение современной цивилизации к самоуправлению народов - длительный и весьма противоречивый процесс. Внедрение принципов самоуправления приносит пользу обществу только тогда, когда оно опирается на объективно назревшие экономические и социальные потребности, выражает требования общественного прогресса.
С принятием в 1993 г. Конституции РФ на местах стала постепенно восстанавливаться подлинно представительная власть, хотя следует отметить, что принципы местного самоуправления в конституционно-нормативных актах реализуются не полностью или непоследовательно. На практике урезаются полномочия местных представительных органов, предусматривается изъятие из сферы местного самоуправления районов и городов областного подчинения с административно подчиненными им территориями. Более эффективно процесс развития самоуправленческих начал на местах на основе Конституции пошел после принятия в 1995 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Конституция РФ в ст. 12 полностью отказалась от советской модели организации власти на местах.
Какими причинами объяснить появление конституционной нормы о невключении органов местного самоуправления в систему государственной власти? Одна из причин состоит в стремлении законодателя заложить в Конституции РФ 1993 г. качественно новые принципы российской государственности, создать предпосылки и условия возрождения традиционной для дореволюционной России демократии малых территорий, без которой, по словам активного поборника самоуправления А. И. Солженицына, "не может быть добропорядочной жизни, да и само понятие "гражданская свобода" теряет смысл"137. Ряд авторов тесно связывают концепцию негосударственной природы местного самоуправления, утвердившуюся в российской Конституции, с желанием преодолевать излишнее огосударствление местной власти. Как пишут А. Широков и С. Юркова, введение в Конституцию ст. 12 вызвано стремлением максимально оградить самый незащищенный уровень власти от прямого вмешательства государственных чиновников138. В свое время ст. 12 получила и теоретическую подпитку. В 1992 г. Б. Н. Топорнин писал: "Местное самоуправление не составляет и по своей природе не может составлять компонент государственной организации. Без преувеличения будет правильной формула, согласно которой государственность заканчивается там, где начинается местное самоуправление. Попытки ставить знак равенства между самоуправлением и государственной властью, частые в далеком прошлом, не дали сколько-нибудь ощутимого результата, прежде всего, вследствие концептуальной уязвимости"139.
Однако есть еще одно обстоятельство, объясняющее избранный в Конституции РФ подход. Отделение местных органов от государства связывается со стремлением государственной власти дистанцироваться от социальных и экономических забот и тягот населения. Заместитель министра РФ по делам национальностей и федеративным отношениям А. Г. Воронин отмечал, что "верх властной вертикали начинает сбрасывать свои функции, требующие определенных затрат, только тогда, когда он не в состоянии с ними справиться"140.
Следует дополнить, что необходимость в самостоятельности местного самоуправления связана с многообразием сложившихся в России форм собственности. В данном случае подразумевается обособление муниципальной собственности от общегосударственной.
Реализация конституционной нормы о самостоятельности местных органов власти наталкивается на серьезное противодействие, которое имеет политические, финансово-экономические и теоретические корни.
Некоторые авторы, стремясь непредвзято оценить общую картину государственного устройства России, полагают, что она стройна и логична: в соответствии с Конституцией РФ народ, являющийся единственным источником власти, реализует ее непосредственно и через систему соответствующих органов, разделенных на три уровня - федеральный, региональный и местный, каждый из которых решает свои задачи, обладая для этого своими полномочиями. Тем не менее и эти авторы замечают, что без формулировки ст. 12 в Конституции РФ, видимо, можно было бы и обойтись. Справедливо предлагается в ст. 12 закрепить лишь функциональную самостоятельность местного самоуправления в пределах обозначенной законом компетенции, а не организационную обособленность его органов141.
Статью 12 Конституции РФ нередко трактуют как основу опаснейшей центробежной тенденции. Осуществление этого конституционного установления, по мнению его противников, ведет к искажению принципов единства государственной власти, так как от нее искусственно отграничивается низовой ее уровень. Сторонники данной точки зрения рассматривают местное самоуправление преимущественно в форме организации государственного аппарата на местном уровне. При этом органы местного самоуправления находятся в единой системе государственно-властных учреждений, в той или иной мере им подотчетны и подконтрольны, хотя местная власть остается в определенной степени самостоятельной и ответственной. Разрыв между государственной властью и местным самоуправлением преодолевается отрицанием общественной природы последнего. В настоящее время следует учитывать модель местного самоуправления, формирующуюся в субъектах Федерации.
Многие субъекты РФ зачастую идут наперекор федеральной конституционной норме. Например, Конституция Республики Бурятия не содержит соответствующего положения. В Республике Ингушетия местные органы получили статус местных органов государственной власти и управления (ст. 92). Организация и деятельность органов местной власти в ней осуществляются на началах сочетания принципов назначаемости и выборности (ст. 91). Раздел VI "Местные органы государственной власти" Конституции Кабардино-Балкарской Республики вообще не содержит упоминания о местном самоуправлении. Статья 94 Конституции Республики Коми устанавливает: "Местная администрация - орган исполнительно-распорядительной власти, непосредственно осуществляющий государственное управление и обеспечивающий права и законные интересы граждан на соответствующей территории. Местная администрация входит в систему исполнительной власти Республики Коми"142. В Башкортостане, Татарстане, Якутии местное самоуправление вообще отсутствует, а существует местная государственная власть143.
Такой подход многими, в том числе представителями федеральных органов государственной власти, рассматривается как явное отступление от положений Конституции РФ и Федерального закона от 28 августа 1995 г. Так, А. Г. Воронин расценивает огосударствление органов местного самоуправления как наиболее серьезное нарушение федерального законодательства144. Многочисленными противоречиями Конституции РФ Б. Минц называет включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и опять же подмену местных органов государственными структурами145. О. Л. Савранская характеризует подобные действия субъектов Федерации еще более жестко - как "осознанные действия по торможению реформы местных властей"146. Весьма категоричны Ж. Т. Тощенко и Т. А. Цветкова. По их мнению, на разных уровнях власти отсутствует полное понимание и осознание идеи местного самоуправления, большинство руководителей не видят его нового качества, которое закреплено в Конституции РФ147.
Выявилась еще одна негативная тенденция, связанная с ликвидацией муниципальных органов самоуправления и заменой их государственными органами управления, в том числе должностными лицами, назначаемыми вышестоящими руководителями государственных органов власти. В частности, в Республике Удмуртия 17 апреля 1996 г. принят Закон "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", который фактически ликвидировал органы местного самоуправления, избранные в 1994 г. на четыре года, прекратили свое существование представительные органы в городах и районах. Главы администраций этих территориальных единиц стали назначаться на должность и освобождаться от должности президиумом Государственного совета республики по представлению Председателя Правительства. Конституционный Суд России, куда обратились с запросом Президент РФ и группа депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, признал отмеченные положения Закона неконституционными148.
Существуют серьезные отступления от федерального законодательства в краях и областях. Так, Закон Архангельской области устанавливает подчиненность одних муниципальных образований другим, а реализация Закона Московской области в части разграничения компетенции между различными муниципальными образованиями фактически привела к этому состоянию. Законами Пермской, Вологодской областей устанавливается структура органов местного самоуправления149.
В Свердловской области обозначилась тенденция к централизации власти, проявившаяся в попытке введения дополнительных структур управления - территориальных управленческих округов, принципы деятельности которых заложены в Законе от 24 декабря 1996 г. "Об исполнительных органах государственной власти в Свердловской области"150. В законах Свердловской области от 20 мая 1997 г. "О Восточном управленческом округе", от 23 июня 1997 г. "О Северном управленческом округе", "О Горнозаводском управленческом округе", "О Южном управленческом округе"151 под округом понимается часть территории области, на которой осуществляются координация деятельности исполнительных органов государственной власти Свердловской области, действующих на его территории, анализ и прогноз социально-экономического развития входящих в округ административно-территориальных единиц, имеющих близкие природно-географические условия, ресурсный потенциал, уровень развития промышленности и социальной инфраструктуры, транспортную доступность, финансовые возможности и численность населения.
В законах предусматривается, что округа не являются административно-территориальными единицами, самостоятельная система органов государственной власти в них не образуется. Руководство области не скрывает своего стремления создать на базе управленческих округов соответствующие административно-территориальные единицы, что объективно принижает роль самоуправления городов и районов и, конечно, роль и место самих муниципальных образований152.
При реализации данных законов обнаружилось их противоречие федеральному законодательству. На должности управляющих трех округов были назначены главы муниципальных образований, что вызвало вмешательство Генерального прокурора РФ. В его письме руководству области указывается: "Одновременное совмещение главами муниципальных образований городов Каменск-Уральского; Краснотуринска, Нижнего Тагила должностей управляющего округом, члена правительства и депутата палаты представителей Законодательного собрания Свердловской области противоречит федеральным законам "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах государственной службы в Российской Федерации"153.
Согласно Уставу г. Москвы от 28 июня 1995 г. городской представительный и исполнительный органы имеют двойной статус: они одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ (ст. 6). Многие правоведы критически воспринимают такое совмещение, ссылаясь на ст. 12 Конституции РФ, которая устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. С учетом этого некоторые считают, что в Москве местное самоуправление вообще отсутствует.
Следует иметь в виду, что Конституция РФ вынуждает строить жизнь по правилам гл. 8, регламентирующей основы местного самоуправления. В то же время функционирование Москвы осуществляется также в соответствии с положениями гл. 3 Конституции РФ, определяющей ключевые моменты федеративного устройства страны. Статья 12 Конституции "подталкивает" Москву либо на введение самоуправления в пределах районов, либо на создание параллельных городских структур. Закрепленная Уставом схема управления Москвой, по мнению А. В. Петрова, открывает возможности для осуществления реального, а не показного самоуправления154.
Российская муниципальная реформа вынуждает отказываться от устоявшихся за 70 с лишним лет Советского периода принципов взаимодействия Центра и мест.
Необходимо учитывать и сложность Федерального закона от 28 августа 1995 г. По нашему мнению, конституционная модель местного самоуправления в России небезупречна, что обусловливает сбои в деле реализации муниципальной реформы в России. Президент РФ, выступая на заседании Совета по местному самоуправлению 30 сентября 1997 г., отметил: "Несмотря на известные всем нам трудности, мы постепенно приучаем органы государственной власти в России к простой мысли: местное самоуправление - важнейшая опора демократии"155. Это непростая задача, ее решение требует ознакомления с мнением российской юридической науки и зарубежным опытом относительно местного самоуправления.
В конституционном праве России сложилась в основном концепция негосударственного характера местного самоуправления, базирующаяся на устаревших западных конструкциях. Это выражается в стремлении внедрить негосударственную доктрину местного самоуправления, освободив тем самым государство от забот о насущных проблемах населения. Между тем сущность, цель и задачи местного самоуправления состоят в том, чтобы помочь государству доходить до нужд каждого человека, поскольку местное самоуправление ближе всего стоит к народу. Ученые отмечают, что данный процесс приобрел несколько гипертрофированные формы, не имеющие адекватного теоретического обоснования. На проводившейся в 1993 г. конференции "Местное самоуправление в России. Теория и практика"156 подчеркивалось, что под влиянием политических перипетий развитие идеи о самоуправлении привело к путанице терминов "власть" и "самоуправление", необоснованному противопоставлению понятий "государственное руководство", "управление" и "местное самоуправление". Иначе говоря, произошла подмена понятий, и с помощью категории "местное самоуправление" предпринимается "попытка превратить органы, стоящие ближе всего к населению, в негосударственные", т. е. вывести их за пределы государственного механизма.
В ряде современных европейских стран возобладала позиция, связывающая местное самоуправление с государством, сотрудничающим с ним в решении общенациональных задач. Р. Граверт отмечает: "Чем полнее втягиваются местные территориальные единицы в осуществление конституционно-правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать единым для всей страны ориентирам государственной политики"157.
Опыт английского местного самоуправления показывает, что центральное и местное, правительства нацелены на выполнение общей задачи: обеспечить благосостояние общества158. В этой связи российский исследователь В. А. Баранчиков отмечает, что, несмотря на различные оценки места муниципалитетов в системе государственных органов Британии, их государственная природа никогда не оспаривалась: современная практика взаимоотношений между Центром и местными органами управления показывает, что последние в принципе приблизились к статусу агентов центрального правительства159.
Принятая в 1978 г. Конституция Испании признала местную власть в качестве основного элемента государства. Она провозгласила принцип автономии, определила новую структуру местных органов власти. Как указывает Е. Морева, "в нынешней обстановке местная власть в Испании получила возможность выражать интересы тех регионов, которые она представляет, увязывать их с интересами всего общества и центральной власти, охранять подобное соотношение в дальнейшем и развивать его с учетом меняющихся интересов тех или других сторон"160.
Еще в начале 70-х гг. известный российский ученый Г. В. Барабашев подчеркивал, что в западных странах в эволюции местного управления наблюдается тенденция сращивания местных дел с общегосударственными интересами, вследствие чего многократно усилена природа муниципальных институтов161.
Сравнение систем самоуправления, закрепленных в основных современных правовых системах - англосаксонской и континентальной, показывает, что обе они отказались от противопоставления местного самоуправления государству. Степень самостоятельности местных органов весьма скептически оценивается прежде всего в англосаксонских странах. Английский исследователь К. Дейвис подчеркивает, например, что местное самоуправление - это прежде всего управление, т. е. осуществление публичной власти на местном уровне162.
Во французской доктрине остается распространенной трактовка местного самоуправления в духе естественно-правовой доктрины. Здесь проводится различие между искусственно созданными (т. е. актами центральных властей) и "естественно" сложившимися образованиями, лишь признанными центральными властями. Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, в то время как вторые могут иметь значительную самостоятельность и руководствоваться прежде всего местными интересами. Российский исследователь А. И. Черкасов ссылается на все более распространяющееся во французской правовой науке мнение о том, что местные органы чаще всего формируются для удобства управления государством, поскольку с момента достижения последним определенных размеров отказаться от существования местных органов становится просто невозможно163.
Анализируя современные концепции и национальный опыт местного самоуправления, Г. В. Атаманчук справедливо подчеркивает, что "местное самоуправление представляет собой пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой; в нем имеет место сочленение общественных форм и властных полномочий". И далее: "Структурные части государственных и общественных систем обязаны взаимодействовать друг с другом, координировать свои усилия, совместно обеспечивать целостность общества и государства"164.
Признание местного самоуправления в качестве одного из принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление основ взаимоотношений центральных и местных органов.
Вопрос о соотношении и взаимодействии местного самоуправления и государственной власти является одним из кардинальных в теории и практике муниципального строительства и права.
По мнению С. А. Авакьяна, есть как минимум три канала их взаимодействия: во-первых, вышестоящие органы помогали и будут помогать в хозяйственно-финансовом отношении местному самоуправлению; во-вторых, они должны выступать в качестве надзорной инстанции, "оберегающей" местное самоуправление от принятия незаконных, а то и неправильных, необоснованных решений, не позволяющей забывать о государственном интересе; в-третьих, вышестоящие органы призваны быть инстанцией, помогающей, в том числе методически, местному самоуправлению, обобщающей и распространяющей их положительный опыт. И в конце концов, должна же быть в субъекте РФ инстанция, которая координировала, изучала бы и обобщала тенденции развития местного самоуправления, в свою очередь испытывая его влияние по известному прежде принципу обратной связи165.
Различные аспекты взаимодействия государственных и самоуправленческих структур активно исследуются в специальных работах, посвященных экономическому и финансовому взаимодействию субъектов РФ и местного самоуправления166. Не вдаваясь в анализ и оценку таких работ, необходимо обратить внимание на содержащиеся в них основополагающие положения, позволяющие раскрыть конкретные (экономические, финансовые) аспекты такого взаимодействия. Справедливо указывается, что необходим переход к методам "сетевого", координационного управления, в структурах которого традиционное администрирование - "управление по вертикали" заменяется равноправным - "горизонтальным сотрудничеством всех участников территориального развития - корпораций, трудовых коллективов, банков, профсоюзных, кооперативных и исследовательских организаций, различных групп населения и т. д. При этом представительные и исполнительные органы власти выступают в качестве организаторов такого взаимодействия, которое в ближайшей перспективе будет определяться следующими факторами:
• необходимостью создания новой демократической основы эффективной структуры исполнительной власти;
• потребностями финансирования региональных программ;
• переносом центра тяжести межрайонных трансфертов с уровня Российской Федерации на уровень ее субъектов;
• формированием новой системы финансирования региональной и местной инфраструктур, основанной на долевом участии государства, местных органов и частного сектора.
Создание эффективной вертикали исполнительной власти требует перехода от нынешней олигархически-клановой организации российского рынка к более демократической, основанной на пространственном рассредоточении капитала и собственности167.
В ходе государственного и муниципального строительства в субъектах РФ вырабатываются многообразные формы взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Так, в Ханты-Мансийском автономном округе планом работы окружной Думы закреплено проведение ежемесячных совещаний, семинаров, в том числе информационных, с депутатами представительных органов местного самоуправления муниципальных образований с целью разъяснения государственной политики, пропаганды правовых знаний.
Думой автономного округа создан Координационный Совет представительных органов местного самоуправления муниципальных образований и государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа, в целях обеспечения взаимодействия представительных органов местного самоуправления муниципальных образований и государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа. Координационный Совет является совещательным органом по вопросам муниципального устройства и осуществления местного самоуправления, в его состав входят представители всех муниципальных образований.
Кроме того, губернатор ежемесячно проводит совещания с главами муниципальных образований для решения возникающих проблем, а также в целях обеспечения конституционных прав граждан на всей территории автономного округа.
Муниципальные образования тесно взаимодействуют с нефтяными компаниями, большинство которых являются социально ориентированными. Целью их совместной деятельности является развитие инфраструктуры городов и районов, социальная поддержка населения168.
Местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным институтом общественного развития, оказывает влияние на государство и его структуры, взаимодействует с ним. Это взаимодействие выражается в следующих положениях:
• обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм;
• обязанность рассмотрения органами государственной власти и государственными должностными лицами обращений органов и должностных лиц местного самоуправления;
• обладание представительных органов местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ;
• право местного самоуправления предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц;
• участие местного самоуправления в избирательном процессе при подготовке и проведении выборов органов государственной власти и референдума Российской Федерации и ее субъектов;
• осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления получает правовое закрепление в конституциях, уставах, законах субъектов РФ.
Анализ названных актов позволяет выделить основные положения, связанные с регулированием этих вопросов. В их числе:
• построение взаимоотношений между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления на основе принципов взаимоуважения и взаимной ответственности, соблюдение законности, согласование интересов;
• содействие органов государственной власти субъекта РФ развитию, местного самоуправления, обеспечение гарантий его самостоятельности, оказание организационной и иной поддержки;
• учет мнения органов местного самоуправления при принятии региональных правовых актов и иных решений, затрагивающих интересы муниципальных образований;
• закрепление права глав местного самоуправления совместно с главой исполнительной власти субъекта РФ образовывать Совет глав местного самоуправления для координации работы по решению вопросов местного значения;
• возможность создания на паритетных началах согласительных комиссий для рассмотрения споров между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления;
• право органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления заключать договоры и соглашения, создавать совместные координационные, консультативные, совещательные и иные рабочие органы как временные, так и постоянно действующие.

§ 2. Государственное установление
местного самоуправления: формы, функции, механизмы
Под государственным установлением местного самоуправления понимается определение основных направлений деятельности государства в этой сфере. В обобщенном виде такие направления выражаются в функциях государства. В настоящее время деятельность государства в этой сфере не выделяется в теории государства и права в качестве его самостоятельной внутренней функции. Однако мы считаем, что объемы и возможности государственного воздействия на местное самоуправление настолько велики, что позволяют в числе других внутренних функций государства классифицировать деятельность государства в сфере местного самоуправления в качестве его функции, которая конкретно выражается в следующих основных формах.
1. Осуществление государственно-правового регулирования, в котором определяются место и роль местного самоуправления в обществе и государственно-правовой надстройке; устанавливаются правовые, территориальные, экономические, финансовые, организационные основы местного самоуправления; закрепляются государственные гарантии его осуществления и общие принципы организации, т.е. все основные параметры существующего в стране местного самоуправления установлены государством.
Осуществляя правовое регулирование, государство устанавливает для себя и своих органов обязывающие нормы в отношениях с местным самоуправлением. Например, запрет на ограничение прав местного самоуправления, недопущение осуществления местного самоуправления, образование его органов и назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами, обязанность формировать правовую основу местного самоуправления и муниципальную собственность. Эти нормы, хотя и носят императивный характер, по существу являются декларативными, поскольку не определяется ответственность государственных органов и государственных должностных лиц за нарушение прав местного самоуправления. И в этом аспекте местное самоуправление является зависимым от государственной воли.
Государственно-правовое регулирование местного самоуправления осуществляется, как было показано в главе 3, в различных формах на федеральном и региональном уровнях.
2. Установление государственной политики в области развития местного самоуправления. В концентрированном виде основные положения такой политики на сегодня определены "Основными положениями государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации", утвержденными Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г.169
Выработкой и реализацией государственной политики в области местного самоуправления занимаются федеральные и региональные государственные органы.
До последнего времени координационным центром, обеспечивающим рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления, являлся Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации170, который возглавлял Президент РФ. В число основных задач Совета входили:
• разработка государственной политики в области местного самоуправления и мер по ее реализации;
• обеспечение взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при реализации этой политики;
• рассмотрение проектов федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, федеральных программ, затрагивающих вопросы местного самоуправления;
• пропаганда и разъяснение целей и задач государственной политики в области местного самоуправления.
В Администрации Президента РФ есть структурные подразделения, занимающиеся вопросами местного самоуправления. Это - Главное государственно-правовое управление, Главное контрольное управление, Территориальное управление и ряд других.
В Государственной Думе этими вопросами специально занимается Комитет по вопросам местного самоуправления и аппарат этого комитета, в той или иной мере ими занимаются другие комитеты Государственной Думы и соответствующие подразделения ее аппарата. При Председателе Государственной Думы действует Совет представителей органов местного самоуправления в составе 32 человек - депутатов Государственной Думы и представителей 25 муниципальных образований. Цели, основные задачи и формы деятельности Совета закреплены в Положении о нем.
В Совете Федерации рассмотрение этих вопросов входит в компетенцию Комитета по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике.
В аппарате Правительства РФ вопросы местного самоуправления находятся в ведении Департамента по взаимодействию с регионами Российской Федерации.
В системе государственных органов исполнительной власти федерального звена создаются специальные органы, координирующие многоплановую работу по организации местного самоуправления. Так, Правительством РФ 27 июня 1996 г. принято постановление "О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления"171. Данное постановление предусматривает образование в пределах установленной штатной численности и фонда заработной платы структурных подразделений федеральных исполнительных органов, специализирующихся по вопросам местного самоуправления. Постановление содержит перечень федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих организацию постоянного взаимодействия с органами местного самоуправления (17 министерств, 11 государственных комитетов, 4 федеральные службы).
Правительство РФ образовало Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве РФ (постановление от 15 августа 1997 г.172). Совет является консультативным органом, осуществляющим предварительное рассмотрение вопросов социально-экономической реформы с учетом особенностей становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации и подготовку соответствующих предложений Правительству РФ.
Образование указанных консультативных и координационных структур ревностно воспринято субъектами Федерации. Делается вывод о том, что федеральная власть, не умея держать под своим контролем экономические, финансовые, политические возможности регионов, представителей региональных элит, решила взаимодействовать непосредственно с властью низового уровня - органами местного самоуправления173. Полагаем со своей стороны, что это мнение также отражает сложные реалии современной политики государственного строительства в России.
Вместе с тем необходимо отметить, что в стране нет пока специального государственного органа (в виде федерального министерства, государственного комитета либо другого федерального органа исполнительной власти), Который непосредственно занимался бы вопросами местного самоуправления и муниципального строительства. Хотя создание такого органа, с нашей точки зрения, давно назрело.
Государственная политика в области местного самоуправления направлена на обеспечение условий для дальнейшего развития и эффективной деятельности местного самоуправления, реализацию его конституционных полномочий. Эта политика формируется и реализуется на основе соблюдения следующих принципов:
• единство целей, задач и механизмов государственной политики;
• комплексный подход к ее реализации;
• взаимодействие и сотрудничество органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе реализации государственной политики;
• преемственность государственной политики на разных этапах проведения муниципальной реформы;
• всесторонняя поддержка местного самоуправления со стороны государства;
• невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;
• контроль со стороны государства за реализацией государственными органами и их должностными лицами государственной политики.
Основными направлениями государственной политики в этой области являются:
• обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;
• создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления;
• обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.
Для осуществления государственной политики в области развития местного самоуправления используются следующие механизмы:
• правовое регулирование организационной, финансовой и хозяйственной самостоятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения;
• формирование системы государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления;
• принятие федеральных и региональных программ, способствующих реализации конституционных основ местного самоуправления и развитию муниципальных образований;
• бюджетное и налоговое регулирование, позволяющее обеспечить сбалансированные минимальные местные бюджеты, создать условия для оптимизации налоговой базы муниципальных образований;
• передача в муниципальную собственность находящихся в государственной собственности объектов, необходимых для осуществления полномочий местного самоуправления;
• методическая поддержка местного самоуправления, в том числе организация и проведение конференций, семинаров по актуальным вопросам местного самоуправления;
• подготовка и повышение квалификации кадров для местного самоуправления, в том числе повышение квалификации выборных лиц местного самоуправления, подготовка кандидатов и участников выборных кампаний к выборам и другим процедурам прямого волеизъявления населения;
• информационная поддержка местного самоуправления, в том числе разъяснение населению конституционных основ местного самоуправления, информирование (то о ходе и проблемах реформы местного самоуправления, о роли населения в создании системы общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления;
• широкое использование согласительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Такой комплексный подход к выработке и осуществлению государственной политики позволяет повысить эффективность местного самоуправления, определить оптимальные формы его взаимодействия с государственными структурами.
Российское государство законодательным путем (федеральными и региональными законами, актами Президента и Правительства РФ) определяет основные направления становления и развития местного самоуправления. Указом Президента РФ от 11 июня 1997 г. № 5681 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" констатируется завершение, в основном, первого этапа реформы местного самоуправления. Приоритетным направлением деятельности Президента и Правительства РФ названо активное содействие становлению и развитию местного самоуправления.
В качестве основных направлений государственной политики в области местного самоуправления названы:
• завершение формирования правовой базы становления местного самоуправления;
• создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления;
• осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.
Органам государственной власти субъектов РФ рекомендовано разработать комплекс мер, направленных на реализацию названных основных направлений.
Конкретно государственная политика в области развития местного самоуправления реализуется в законодательно закрепленных полномочиях органов государственной власти в области местного самоуправления. Эти полномочия установлены в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в, Российской Федерации".
Статья 4 названного Закона устанавливает следующие полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления:
1) принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;
2) обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству;
3) обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ и законами РФ обязанностей государства в области местного самоуправления;
4) регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;
5) наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией;
6) установление государственных минимальных социальных стандартов;
7) регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;
8) принятие федеральных программ развития самоуправления;
9) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти;
10) регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;
11) обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
12) установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
13) установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;
14) регулирование и установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;
15) осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
16) регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях;
17) регулирование основ муниципальной службы.
Статья 5 названного Федерального закона устанавливает следующие полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления:
1) принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;
2) обеспечение соответствия законов субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и законам РФ;
3) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность;
4) регулирование отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами;
5) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
6) наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;
7) принятие региональных программ развития местного самоуправления;
8) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;
9) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
10) обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;
11) установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;
12) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ;
13) регулирование законами в соответствии с настоящим Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;
14) законодательство о муниципальной службе;
15) принятие и изменение законов субъектов РФ об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;
16) установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.
Государственная политика реализуется в федеральных и региональных целевых программах поддержки местного самоуправления, что связано со следующей функцией государства в сфере местного самоуправления. Мировой опыт свидетельствует, что местное самоуправление создает реальный противовес сепаратистским настроениям региональных элит и способствует укреплению принципов федерализма. В этой связи приоритетной задачей государственной политики в сфере местного самоуправления должно быть укрепление федеральной вертикали власти, ослабление сепаратистских устремлений.
3. Государственная поддержка местного самоуправления, которая включает в себя создание органами государственной власти необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления, оказание содействия населению в осуществлении права на местное самоуправление.
К государственной поддержке местного самоуправления относятся федеральные и региональные программы развития местного самоуправления, принятие которых входит в число полномочий органов государственной власти (п. 8 ст. 4, п. 7 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
В 1996-1999 гг. реализовывались мероприятия Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251174. Основной целью указанной Программы являлось обеспечение становления и развития самоуправления населения Российской Федерации путем создания основ для формирования власти на муниципальном уровне при условии достижения муниципальными образованиями финансово-экономической самостоятельности. В основном поставленная цель достигнута: приняты основополагающие законы, определена территория муниципальных образований, сформированы органы местного самоуправления.
В настоящее время осуществляется утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления175.
Она предполагает:
• совершенствование нормативной базы; территориальных и организационных основ местного самоуправления;
• выработку механизма взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти и населением;
• создание условий для финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;
• совершенствование системы научно-методологической поддержки развития муниципальных образований, подготовку кадров для органов местного самоуправления;
• информационную поддержку местного самоуправления.
В Программе определяются конкретные мероприятия по государственной поддержке развития муниципальных образований, предусматриваются два основных этапа ее исполнения:
• первый этап (2000-2002 гг.) - создание базовых условий для развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления;
• второй этап (2003-2014 гг.) - выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения.
Необходимо обратить внимание на следующие, предусмотренные Программой, мероприятия:
• развитие системы государственного контроля за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами законодательных актов Российской Федерации о местном самоуправлении и нормативно-правовых актов муниципальных образований;
• изучение опыта организации местного самоуправления как в Российской Федерации, так и за рубежом;
• научно обоснованный подход к установлению территорий муниципальных образований и созданию структур органов местного самоуправления;
• установление принципов организации структур управления муниципальным хозяйством;
• разработка и внедрение механизмов эффективного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;
• обеспечение деятельности системы информационной поддержки местного самоуправления;
• совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления, включающей довузовское и послевузовское обучение основам местного самоуправления;
• формирование федерального, регионального и муниципального заказов на подготовку, переподготовку и повышение квалификации муниципальных служащих;
• разработка и утверждение государственных образовательных стандартов, выполнение базовых учебных планов и программ по специальности "Государственное и муниципальное управление";
• издание и распространение научной и учебно-методической литературы, касающейся подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления, а также методической литературы по вопросам организации муниципальной службы и работы с кадрами в органах местного самоуправления.
4. Установление государственной защиты и гарантий местного самоуправления, их форм, пределов и возможностей, в том числе:
• компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. В соответствии с ч. 2 ст. 38 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах, переданных им в качестве компенсации средств;
• гарантии избирательных прав;
• судебная защита местного самоуправления, которая означает право граждан, проживающих на территории муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.
5. Осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, включающего в себя:
• контроль за реализацией переданных органам местного самоуправления государственных полномочий;
• финансовый контроль, контроль межбюджетных отношений;
• прокурорский надзор;
• государственную регистрацию устава муниципального образования;
• другие виды государственного контроля, включая контроль со стороны различных государственных ведомств и служб.
6. Установление государственно-правовой ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, включая прекращение их полномочий.
Такая ответственность наступает в случае нарушения ими Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципальных образований.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством можно рассматривать как новый вид юридической ответственности, а именно государственно-правовая ответственность176, которая, в конечном итоге, влечет прекращение полномочий органа и выборного должностного лица местного самоуправления, о чем законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта-РФ принимает решение на основании заключения соответствующего суда. Одновременно назначаются новые муниципальные выборы.
Рассмотрение государственных функций в сфере местного самоуправления позволяет сделать вывод о решающей роли государства в установлении и регулировании местного самоуправления, определении его видов, форм, уровней, а также роли, месте и значении местного самоуправления в государственно-правовой структуре российского общества.
Все сказанное свидетельствует о тесной взаимосвязи государства и самоуправления, о проникновении в местное самоуправление государственных начал и о наличии в самой государственности самоуправленческих элементов.
С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи:
1) исключается раздвоение власти, которое ведет к политической нестабильности и ослаблению государства и составляющих его институтов, к разобщению территорий;
2) создаются возможности для большей части людей участия в управлении делами общества и государства, что повышает культурно-правовой уровень граждан и воспитывает в них чувство уважения к законам;
3) ликвидируется разрыв между обществом и государством;
4) достигается единая цель - сохранение и укрепление общества и государства при наличии демократических институтов;
5) государство в большей степени входит в курс местных дел и принимает соответствующие решения, сущность которых согласуется с интересами людей;
6) порождается общий интерес для граждан и государственных органов, сущность которого состоит в обустройстве жизни, достойного каждого человека и общества в целом;
7) управление обществом на основе согласованных действий преобразуется в единый созидательный процесс177.
Приведенные положения являются концептуальным ориентиром для дальнейшей разработки теории местного самоуправления, в основе которой лежит государственно-общественный подход к местному самоуправлению и включает при его определении оба эти начала. Поэтому перспективной в условиях нашей страны представляется государственно-общественная теория местного самоуправления, которая, с нашей точки зрения, позволит объективно отразить сложившиеся реалии и более адекватно определить место, сущность и роль местного самоуправления в государственно-организованном обществе. На базе такой теории должна быть разработана и принята в форме федерального закона Федеральная государственная концепция (доктрина) реформирования местной власти, проведения глубокой муниципальной реформы, в основу которой должен быть положен российский опыт земского и городского самоуправления, учет достижений советского строительства, а также положительные результаты организации местного самоуправления, имеющиеся в мировой теории и практике.

Глава 5. Государственное и муниципальное
строительство в Российской Федерации:
состояние и перспективы

§ 1. Состояние российской государственности и
некоторые проблемы ее модернизации
Взаимосвязь государственного и муниципального строительства объективно обусловлена тем, что местное самоуправление является фундаментальной основой развития российской государственности. Поэтому бесспорной, с нашей точки зрения, является позиция о том, что реформа местной власти должна осуществляться в строгом соответствии с процессом строительства новой российской государственности, с реформой государственно-властных структур в контексте укрепления федеральной государственности.
Актуальной является идея о том, что "местное самоуправление должно естественным образом подпитывать, поддерживать и составлять на определенном уровне единое целое с государственным уровнем управления в субъектах Федерации. Такой гармонии мы пока не достигли"178.
В целях координации и гармонизации этих процессов представляется необходимым образование специального органа широкого представительства от федеральных, региональных и местных структур власти, ученых, лидеров общественно-политических организаций и движений типа Координационного Совета по проведению государственно-правовой и муниципальной реформы, основными задачами которого могли бы стать: выработка и одобрение концепции и основных направлений реформы; предварительная подготовка необходимых федеральных, региональных, муниципальных нормативных правовых актов, а также предложений по изменению российской Конституции; содействие практической реализации реформы на всех уровнях власти и управления, общественно-политической жизни; информационное обеспечение реформы.
Именно такой подход мы считаем оптимальным, поскольку грядущие реформы по своей сути и глубине затронут все пласты не только государственной и муниципальной жизни, но и общественно-политические отношения, сложившиеся в обществе за последнее десятилетие, а по своей значимости приведут к последствиям, сопоставимым с этапом конституционно-правовых реформ 1989-1993 гг. и Конституцией РФ 1993 г.
В настоящее время ряд названных вопросов обсуждается в рамках рабочих групп, образуемых Государственным советом РФ. Например, действуют рабочие группы Государственного совета Российской Федерации по повышению эффективности местного самоуправления в Российской Федерации; по подготовке предложений о системе органов государственной власти и управления РФ.
В соответствии с поручением Президента РФ от 21 ноября 2000 г. в Администрации Президента готовятся предложения об образовании Совета при Президенте РФ по государственному строительству и федеративной политике, который возьмет на себя функции таких упраздненных консультативных органов, как комиссии при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы; по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации.
Назревшей объективной потребностью является укрепление российской государственности. Речь, конечно, не идет о выработке некой новой утопической модели "идеального государства". Суть идеи "государственной модернизации" в исправлении изъянов той модели государственности, которая сложилась в нашей стране в последние 10 лет и которая связана с такими понятиями, как "слабое", "децентрализованное", "разбалансированное" государство.
Как можно определить такое государство с позиции общей теории государства и права? С точки зрения типологии государства, используя и формационный, и цивилизационный подходы, определить российское государство последних 10 лет в качестве самостоятельного типа не представляется возможным. Для его определения в общетеоретической литературе используется понятие "переходного государства", для обозначения перехода государства от одного исторического типа к другому.
В марксистской литературе такой переход рассматривается только в результате революционного пути, а переходное государство как временное и нехарактерное. Между тем, как указывает профессор В. М. Корельский, "в действительности же наиболее естествен и перспективен эволюционный путь развития государства, отсюда наличие переходных государств вполне закономерно, и они могут существовать достаточно долго"179.
Видный теоретик государства и права профессор М. Н. Марченко для характеристики такого государства использует понятие "переходный тип государства и праща", понимая под ним "определенное, межтиповое состояние, возникающее у государства и права при переводе от одного типа к другому"180. "Переходное состояния Государства и права, - пишет М. Н. Марченко, - это всегда весьма сложное, внутренне противоречивое, нередко весьма болезненное состояние государства, связанное с критической переоценкой своего прошлого и с мучительным выбором своего ближайшего и отдаленного будущего. Среди особенностей государства переходного типа, в числе других, отмечаются: повышение роли и значения субъективного фактора; органическое сочетание в государственно-правовом механизме элементов старого и нового; периодическая смена государственных форм и режимов"181.
Мы также исходим из переходного состояния российского государства, сущностная характеристика которого заключается в следующем.
Состояние российской государственности 90-х гг. XX столетия можно определить как господство консервативного авторитарного режима с бонапартистскими тенденциями президентского правления, оторванного от классов и социальных групп, опирающегося на информационно-пропагандистскую поддержку средств массовой коммуникации и узкую группу крупных собственников-олигархов, при полной социальной апатии и политической пассивности широких народных масс.
Этот режим не использовал все необходимые властные полномочия по вертикали, поскольку сам породил выборных, а посему самостоятельных и независимых глав субъектов РФ, мнящих себя вершителями судеб вверенных им территорий и проживающего там населения и во многом строивших свои отношения не на конституционно-правовой основе, а на договорных нормах и зачастую личных связях и договоренностях.
В послании Президента РФ Федеральному Собранию (июль 2000 г.) признается, что в России федеративные отношения недостроены и не развиты, а региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на деинтеграцию государства.
То трагическое состояние, в котором оказалось наше общество на рубеже XXI столетия, связано не только с объективными факторами; во многом оно связано со слабостью государственных структур, их неспособностью эффективно решить назревшие общественно-политические и социально-экономические потребности, с тем политическим режимом и федеративными отношениями, которые были заданы прежним главой государства. Мы убедились, говорится в послании Президента РФ, что нерешительность власти и слабость государства сводят на нет экономические и другие реформы, что Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой.
Преодолеть слабость российской государственности, ее оторванность от общества является насущной задачей нового политического курса, начавшегося в первой половине 2000 г. с реформы государственного строительства. Стратегический курс такой реформы, определенный в самом общем виде в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию (июль 2000 г., апрель 2001 г.), сводится к построению сильного эффективного государства, укреплению государственного единства, повышению инициативы и ответственности федеральных органов исполнительной власти.
Этот процесс начался пока за счет усиления властной федеральной вертикали. Его первый этап связан с действиями и решениями, направленными на усиление президентской власти, которая, будучи относительно самостоятельной разновидностью государственной власти, не входящей ни в одну из ее ветвей, поименованных в ст. 10 Конституции РФ, и субъективно и объективно стремится к такому усилению, что в итоге, как предполагается, должно привести к укреплению российской государственности в целом.
Правовой основой процесса усиления президентской власти является конституционное положение о Президенте РФ как главе государства, гаранте прав и свобод человека и гражданина, суверенитета, независимости и целостности государства (ст. 80). Эта конституционная формула позволяет, с правовой точки зрения, выстраивать президентские структуры в любом направлении по личному усмотрению Президента РФ. Организационные возможности для этого также предусмотрены Конституцией РФ. Это - Администрация Президента РФ, Совет Безопасности, полномочные представители Президента РФ, без ограничения сферы деятельности таких представителей они могут быть назначены практически всюду - от федеральных министерств и ведомств до муниципальных образований.
Именно в аспекте усиления президентской власти следует рассматривать принятие в 2000 г. решений о реформировании Совета Федерации, об образовании федеральных округов и назначении в них президентских полномочных представителей, об усилении государственно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ и региональных парламентов, а также глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления, о создании Государственного совета Российской Федерации, о мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации182.
Эти и некоторые другие меры должны положительно сказаться на повышении эффективности государства и особенно президентских структур власти. Сегодня эти меры свидетельствуют о том, что предпринимается попытка усиления личной президентской власти, что в итоге может привести к авторитарному режиму с опорой на военно-силовые и некоторые избранные олигархические структуры при молчаливой поддержке широких народных масс, получивших в последние годы морально-психологический импульс некой надежды и умеренного оптимизма.
Наведение порядка в органах власти, говорится в послании Президента Федеральному Собранию (июль 2000 г.), это не конечная цель, а лишь самый первый этап государственной модернизации. Главными задачами являются: совершенствование политической системы и строительство эффективного государства как гаранта стабильного общественного развития, гаранта соблюдения прав личности; фактическое выравнивание возможностей субъектов Федерации с целью обеспечения граждан страны всей полнотой политических и социально-экономических прав; создание правовых гарантий развития российской экономики как экономики свободного предпринимательства и деловой инициативы граждан.
Каковы возможные пути укрепления государства, реформирования его структур? Для ответа на этот вопрос необходимо определить главные ориентиры развития государственности, высказанные и обоснованные в научных государствоведческих, философских, политологических исследованиях.
Если сформулировать их в обобщенном, виде, то речь может идти об идеях "гарантированного государства" (Н. А. Алексеев), "цивилизма - как новой ступени всемирной истории человечества" (В. С. Нерсесянц), "Евразийского государства" или "евразийского федерализма" и "органической демократии" (А. Дугин и др.); построения "имперской федерации" как основы развития российской государственности.
В последние годы в научной литературе и на страницах юридической печати, на парламентских слушаниях и научно-практических конференциях идут широкие дискуссии по самым разным вопросам нашей общественно-государственной, законодательной, духовной жизни, которые можно обозначить общим девизом "Как нам обустроить Россию?"
Среди сотен высказанных предложений и прогнозов, имеющих стратегическое и тактическое значение, обозначим наиболее значимые из них
1. Теоретическое обоснование академиком В. С. Нерсесянцем необходимости перехода к цивилизму, цивилитарному строю183, в основе которого лежит гражданская собственность, как новая форма собственности (в отличие от частной и государственной), означающая признание и закрепление права каждого на равную долю в досоциализируемой собственности и являющаяся неотчуждаемым правом на гражданскую собственность, которое определяется как прижизненное, личное, субъективное право каждого гражданина.
При этом концепция цивилизма рассматривается им в качестве современного выражения русской национальной идеи, которая придает всемирно-исторический смысл и адекватную будущность уникальной по своей напряженности российской истории XX в.
Именно на основе позиций цивилизма, а не курса капитализации социализма, должны осмысливаться, подготавливаться и осуществляться качественно новые общественные и государственно-правовые преобразования. Установка на капитализацию социализма по своей природе - конфронтационный путь к собственности, праву, правовому государству184. Концепция цивилизма, по мнению ее основоположника В. С. Нерсесянца, выступает как теоретическое обоснование и выражение абсолютного смысла категорического императива всей постсоциалистической эпохи - идеи и требования движения к более высокой, чем это было в прошлой истории, ступени правового равенства, свободы и справедливости185.
2. Вопросы предназначения России, ее цивилизованного будущего активно разрабатываются широким коллективом ученых различной специализации под общим кураторством Центра Евразийских Геополитических Инициатив (директор А. Дугин)186. Главная их направленность состоит в попытке очертить основные векторы развития России, приоритеты, ценностные установки, критерии и методологии, которые призваны утвердить самобытность России в условиях "нового мирового порядка" (так называемый атлантический образ мира в XXI в.), создать ему масштабную, планетарную альтернативу, в которой Россия не только отстояла бы свою цивилизационную уверенность и право на собственный путь, но и предоставила бы такое же право другим народам планеты.
С позиций настоящего исследования хотелось бы выделить наиболее важные и актуальные проблемы, поставленные в указанной работе.
На основе анализа закономерностей исторического развития России делается вывод о том, что "всякий раз, когда Россия преодолевает кризис национального и государственного самосознания, новая формулировка ее государственной идеи становится еще более универсальной и масштабной, нежели предыдущая". По мнению авторов, следующий "этап государственного утверждения России должен стать эпохой создания геополитического Евразийского Государства континентального объема".
Обосновывая концепцию "органической демократии и евразийского федерализма", авторы дают, по нашему мнению, справедливую оценку "либеральной демократии", которая "тяготеет к тому, чтобы отождествиться с либерализмом и упразднить всякое представление о "народе" (демосе) как о едином целом", авторы подчеркивают, что "органическая демократия", напротив, "ставит акцент именно на этом целом, осознанном как историческое единство, объединенное общей географией, общей историей, общей культурой, общим цивилизационным проектом, общей судьбой".
В противоположность либеральной демократии, которая ведет к отчуждению граждан от сферы политики, евразийская политическая мысль основана на императиве соучастия всего общества в принятии основополагающих исторических решений на подлинном народовластии.
Соучастие народа в своей собственной судьбе авторами проекта мыслится следующим образом.
Управление стратегическим потенциалом России должно быть сосредоточено в руках небольшой группы или отдельного лица, как бы он ни назывался - президентом, монархом, Высшим Советом, вождем и т. д. Такая персонификация власти не противоречит принципу органической демократии в том случае, если общий вектор деятельности высшего лица (группы лиц) государства соответствует основному направлению исторического развития, основывается на константах национального бытия. При этом критерием оценки адекватности (или неадекватности) главы государства должна быть не просто эффективность в реализации своих функций и должностных обязанностей, но, в первую очередь, лояльность "большому проекту" народа, служение исторической миссии государства.
На базовом уровне "органическая демократия" предполагает широкую и гибкую систему автономного самоуправления, соотнесенную с культурными, религиозными и профессиональными традициями конкретных коллективов. В некотором смысле можно соотнести эту модель с аналогом Советов. Здесь должны действовать принципы "прямой демократии", механизмы коллективной выработки решений, имеющих локальное политическое значение и вписанных в конкретику региона.
Между стратегическим унитарным принципом верховной власти и дифференцированным плюрализмом автономных групп на низовом уровне должна существовать гибкая система политической координации в лице органов исполнительной и законодательной власти промежуточного уровня, осуществляющих координацию волеизъявления общин со стратегической линией центрального руководства.
Соучастие будет максимально эффективным в том случае, если высшие инстанции в государстве будут контролировать только те аспекты политической жизни, которые имеют стратегическое значение, а именно:
• сохранение территориальной целостности государства;
• обеспечение его суверенности и независимости;
• планирование развития стратегических секторов промышленности и экономики;
• обеспечение правовых норм в обществе;
• отстаивание интересов России в мировом масштабе и т. д.
В остальных нестратегических вопросах разнообразным общественным низовым образованиям будет предоставлена максимальная автономия, самостоятельность, право самим определять параметры политического бытия на локальном уровне.
Концепция "евразийского федерализма", которая обосновывается авторами проекта, предполагает сочетание стратегического унитаризма в централизованном управлении и широкого разнообразия политической, социальной, правовой и хозяйственной организации составных частей.
В евразийском федерализме четко разделяются два понятия - стратегический унитаризм и широкий этнокультурный, региональный плюрализм. Государство политически является единым в смысле осуществления уникальной исторической миссии, общего геополитического "большого проекта". Но это единство не обычной страны, но целой цивилизации, не рядового государственного образования, но освободительной "демократической империи" нового типа. Поэтому солидарность на уровне планетарной судьбы сопровождается широчайшей дифференциацией на уровне составных частей, развитой культурной и религиозной автономией. Россия, даже в сегодняшнем ее виде, сохранила отчетливо федеративные черты, основные признаки "империи", состоящей из целого созвездия чрезвычайно разнородных в этническом, социальном, культурном и географическом смысле регионов. Каждый регион представляет собой самостоятельную систему с целым рядом уникальных, неповторимых черт.
Эта специфика этнической, социальной, правовой и общественной мозаичности должна отражаться и на политическом уровне как широкое федеративное объединение коллективных субъектов различного статуса и уровня. В основе определения единиц федерального пространства должен лежать не административно-территориальный признак (как в нейтралистских государствах-нациях), но гибкая система критериев, учитывающая целый комплекс культурной, социальной, исторической, экономической, этнической идентичности. Причем федеральный субъект, играющий структурообразующую роль в формировании государства, должен воспроизводить федерально-демократическую модель и на внутреннем уровне, т. е. представлять собой не ограниченный аналог государства-нации в малом масштабе (как это имеет место в случае отделившихся от России новообразовавшихся республик, а также национальных и территориально-административных образований, стремящихся сегодня к повышению своей политической автономии, вплоть до сепаратизма), но мини-империю с широчайшим спектром внутренних коллективных субъектов, структурообразующих, в свою очередь, для самого субъекта большой федерации. И так далее, вплоть до самоуправления рабочих коллективов, исполнительных органов местных общин и Советов187.
3. Доктрина "имперской федерации" выдвинута председателем Законодательного собрания Красноярского края А. В. Уссом. Он считает, что понятие "империя" в первую очередь является синонимом "державы". В самом общем смысле "империя" - это государство, исторически вобравшее в себя значительное множество других территорий, бывших ранее независимыми государствами или находящихся вне государственного бытия, и объединяющее их посредством универсальной идеологии, единой государственно-правовой и экономической системы и общей культурной парадигмы.
Исходя из того, что имперская федерация должна стать моделью развития России на следующее тысячелетие, он пишет: "Имперская федерация в России - это государство, в котором функционирует сильная центральная власть, гарантирующая в том числе и реальное равноправие всех субъектов Федерации. Это государство с централизованной системой исполнительной власти. Это государство, имеющее корпус законов, регламентирующих четкое разделение ответственности между Федерацией и ее субъектами. Это государство, в котором жестко пресекаются все проявления сепаратизма, включая посягательства на целостность единого правового пространства".
Освещая проблемы создания такой федерации, А.В. Усс останавливается на роли института федерального Президента.
Особенностью российской федеративной модели может стать и предлагаемое усиление полномочий Президента как гаранта Конституции России. До сих пор Президент был лишен полномочий, позволяющих воздействовать на проявления открытого или латентного пренебрежения федеральным законодательством со стороны руководства субъектов Федерации.
Федеральный Президент - персонификация федеральной власти - должен получить исключительное право оперативного применения силы в случаях нарушения федерального законодательства, посягательства на территориальную целостность России со стороны государственных органов и должностных лиц любого уровня власти.
Во-первых, крайне актуально наделение Президента правом приостановления действия любых правовых актов субъектов (от конституций или уставов до постановлений) с последующим обращением в Конституционный или Верховный Суд.
Во-вторых, необходимо управомочить федерального Президента запускать процедуру "политической ответственности" региональных властей, позволяющую народу, проживающему на территории субъектов, реализовать свой "народный суверенитет". Следует наделить Президента полномочиями по назначению региональных референдумов о досрочном прекращении полномочий законодательных органов и главы исполнительной власти. Там, где власть реализуется людьми некомпетентными или стремящимися удовлетворить свои собственные политические амбиции, именно Президент должен предоставить народу возможность решить вопрос о доверии губернатору или законодательному органу.
В-третьих, Президент должен получить право реального, а не формального контроля за положением дел в регионах. Представители Президента в субъектах Федерации, выступающие сегодня как ритуальные фигуры, вполне могут получить право финансового и административного контроля за исполнением федеральных законов органами государственной власти регионов. В случае, когда губернатор отозван народом или отстранен от должности при применении мер федерального вмешательства, именно представитель Президента должен осуществлять полномочия временного руководителя исполнительной власти субъекта Федерации188.
На основе проведенного анализа предлагается авторское видение возможных путей модернизации российской государственности, повышения эффективности государственных структур и прежде всего усиление президентской власти.
На федеральном уровне необходимо более активно проводить модернизацию таких президентских структур, как Администрация Президента РФ и Совет Безопасности.
Администрация Президента РФ должна стать политическим органом (центром), определяющим внутреннюю и внешнюю политику государства, кадровую политику, в том числе кадрового резерва, решающим вопросы государственно-правового и муниципального строительства, реформирования судебной власти, содействующей становлению обновленной политической системы, отвечающей демократическим принципам и соответствующей общепринятым мировым стандартам.
Эта политика проводится Президентом РФ:
1) через его послания к парламенту, выступления, речи, интервью и т.д.;
2) указы, распоряжения, поручения;
3) в необходимых случаях через федеральные законы путем использования Президентом права законодательной инициативы.
Совет Безопасности призван обеспечивать проведение политического курса Президента РФ через силовые структуры путем принятия соответствующих административных решений и организационных мер.
Государственный совет, будучи сегодня совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, должен получить конституционное закрепление с определенным кругом властных полномочий. При этом он не должен автоматически формироваться только из числа высших должностных лиц субъектов РФ. Это должен быть орган, состоящий из наиболее известных и уважаемых людей - возможно, бывших президентов, председателей палат парламента, председателей Правительства РФ, ушедших в отставку судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов РФ, лидеров политических партий, представителей регионов, науки, культуры.
На межрегиональном уровне определенную трансформацию должны претерпеть федеральные округа, созданные в соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе"189, которые в перспективе, по нашему мнению, могут стать государственно-территориальными образованиями обновленной Федерации, созданными на добровольной основе субъектами РФ в целях их межрегиональной интеграции и координации вопросов государственно-правового и муниципального строительства и социально-экономического развития. Те субъекты, которые не пожелают войти в состав федеральных округов (особенно это может относиться к республикам), продолжают свое существование в прежнем качестве до конституционного закрепления нового субъектного состава Российской Федерации. Возможно, наряду с федеральными округами будут существовать республики как самостоятельные субъекты Федерации. При этом следует иметь в виду также вхождение, как представляется, в недалеком будущем, ныне независимых государств в состав России либо во вновь образованное союзное государство - типа Российского или Евразийского Союза и которые в этой ситуации обретут статус республик как субъектов нового государственного образования.
Осуществление президентской власти на межрегиональном уровне производится через глав федеральных округов. С нашей точки зрения, полномочные представители Президента постепенно перерастут в назначаемых им глав округов. Глава федерального округа образует исполнительный орган - типа администрации, состоящей из высших должностных лиц субъектов, входящих в округ, и руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории округа.
Представительный орган федерального округа формируется путем делегирования представителей от каждого законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ, входящих в состав округа. Его основными функциями должны стать: координация, решение общих межрегиональных вопросов, подготовка модельных законов и других нормативных правовых актов, которые затем трансформируются через законодательство субъектов либо их одобрение законодательным (представительным) органом субъекта.
На региональном уровне в течение переходного периода государственную власть осуществляют существующие в субъектах РФ органы государственной власти, порядок формирования которых на этот период остается прежним. Вместе с тем возможно образование двухпалатных региональных парламентов, одна из которых (муниципальная палата) будет формироваться путем делегирования в нее представителей регионального Союза муниципальных образований, чем будет достигаться сочетание государственных и самоуправленческих начал в организации и деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ и что явится существенным шагом на пути распространения на региональном уровне принципов самоуправления в соответствии с Европейской Хартией регионального самоуправления.

§ 2. Построение целостной общероссийской
системы местного самоуправления - важнейшая задача муниципального строительства
Развитие различных форм самоорганизации граждан, в том числе и их права на местное самоуправление, в значительной мере зависит от государства, от государственно-правовых установлений и предписаний. Поэтому при решении этих вопросов должно определиться прежде всего само государство, его органы и должностные лица в концептуальных подходах к местному самоуправлению, отражению в своих правовых актах назревших общественных потребностей, связанных с новыми подходами к муниципальному строительству.
Одной из таких назревших потребностей является определение территориальных основ местного самоуправления. Раскрывая вопрос о территориальной основе местного самоуправления, следует иметь в виду, что Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие нормы определения территориальных основ местного самоуправления:
1) местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях; таким образом законодатели, выделив в качестве основного уровня осуществления местного самоуправления в Российской Федерации городское и сельское поселение, не стали жестко определять необходимость осуществления местного самоуправления на иных уровнях;
2) территориальные основы местного самоуправления определяются с учетом исторических и иных местных традиций;
3) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" развил и конкретизировал данные конституционные положения. Прежде всего Закон разграничил компетенцию отдельных органов государственной власти и органов местного самоуправления в определении территориальных основ местного самоуправления.
К компетенции органов государственной власти Российской Федерации наряду с определением общих принципов территориальной организации местного самоуправления и контролем за их соблюдением было отнесено также регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях.
Органы государственной власти субъектов РФ принимают и изменяют законы, определяющие территориальные основы местного самоуправления в регионе, территории муниципальных образований; регулируют законами особенности, в том числе территориальной организации местного самоуправления, с учетом исторических и иных местных традиций; устанавливают и изменяют порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, устанавливают и изменяют их границы и наименования; имеют право проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований.
К ведению местного самоуправления относится образование, объединение, преобразование или упразднение внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий. Эти вопросы решаются с учетом мнения населения соответствующих территорий представительным органом местного самоуправления.
Кроме этого, население муниципального образования и органы местного самоуправления так же, как органы государственной власти субъектов РФ, могут проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования или упразднения муниципальных образований.
К территориям муниципальных образований Федеральный закон относит города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы), другие муниципальные образования (ч. 1 ст. 12).
Можно выделить три вида территорий муниципальных образований:
1) поселения, на которых непосредственно проживает население и которые подразделяются на два типа: городские (города и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и др.);
2) объединенные территории, которыми являются районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы);
3) внутригородские муниципальные образования, т.е. районы в городах.
Здесь же можно сказать о части территории муниципального образования. Это территории поселений, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и другие территории, которые не являются муниципальными образованиями и на которых поэтому осуществляется территориальное общественное самоуправление.
Особенности городских и сельских типов поселений определяются Градостроительным кодексом РФ (ст. 5). Они связаны с численностью их населения, с их научно-производственной специализацией, их значением в системе расселения населения и административно-территориальном устройстве Российской Федерации.
В зависимости от численности населения поселения подразделяются на:
• городские поселения: сверхкрупные города (численность населения свыше 3 млн. чел.); крупнейшие города (численность населения от 1 млн. до 3 млн. чел.); крупные города (численность населения от 250 тыс. до 1 млн. чел.); большие города (численность населения от 100 тыс. до 250 тыс. чел.); средние города (численность населения от 50 тыс. до 100 тыс. чел.); малые города и поселки (численность населения до 50 тыс. чел.);
• сельские поселения: крупные сельские поселения (численность населения свыше 5 тыс. чел.); большие сельские поселения (численность населения от 1 тыс. до 5 тыс. чел.); средние сельские поселения (численность населения от 200 чел. до 1 тыс. чел.); малые сельские поселения (численность населения менее 200 чел.).
Кроме того, следует иметь в виду, что Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к территориальным основам относит также различные виды земель, которые составляют территорию муниципального образования. В их числе:
1) земли городских, сельских поселений, т.е. муниципальные земли;
2) прилегающие к ним земли общего пользования;
3) рекреационные зоны; землями рекреационного назначения в соответствии с земельным законодательством признаются выделенные в установленном порядке:
• земли, предназначенные и используемые для организованного массового отдыха и туризма населения (земельные участки, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, санаториев, кемпингов, спортивно-оздоровительных комплексов, туристских баз, стационарных и палаточных туристско-оздоровительных лагерей, домов рыболова и охотника, детских туристских станций, парков, лесопарков, учебно-туристских троп, маркированных трасс, пионерских и спортивных лагерей, расположенных вне земель оздоровительного назначения);
• земли пригородных зеленых зон, т.е. земли за пределами городской черты, занятые лесами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выполняющими защитные и санитарно-гигиенические функции и являющиеся местом отдыха населения; на землях рекреационного назначения запрещается деятельность, препятствующая их использованию по целевому назначению;
4) земли, необходимые для развития поселений. Гражданский кодекс РФ в ст. 279 устанавливает возможность выкупа земельных участков для муниципальных нужд, если таковых для развития поселений оказывается недостаточно. Земельные участки могут быть изъяты у собственников решением федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ. Собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Решение об изъятии подлежит государственной регистрации. Выкупная цена, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка. При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену. Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка для муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Иск о выкупе земельного участка для муниципальных нужд может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику участка уведомления о государственной регистрации решения государственного органа об изъятии земельного участка;
5) территория муниципального образования может включать и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
Таким образом, населенная территория может быть признана муниципальным образованием при условии, что ей будет обеспечена экономическая и финансовая самостоятельность. Любое муниципальное образование является самостоятельным, подчиненность одного из них другому не допускается (ч. 3 ст. 6). Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (ч. 1 ст. 12), которое осуществляется в пределах муниципальных образований.
Ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается только Федеральным законом (ч. 1 ст. 12). К таким территориям Федеральный закон относит приграничные территории и закрытые административно-территориальные образования, регулирование особенностей организации местного самоуправления в которых осуществляется федеральными органами государственной власти (п. 16 ст. 4). При этом ограничения допускаются в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Особенности местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях регулируются Законом РФ от 14 июля 1992 г. (в редакции федеральных законов от 28 ноября 1996 г. и от 31 июля 1998 г.) "О закрытом административно-территориальном образовании".
Организация и деятельность местного самоуправления закрытого административно-территориального образования определяются следующими нормами:
1) порядок образования, организация и компетенция органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования определяются с учетом режимного характера данного муниципального образования;
2) органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования:
• координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, милиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;
• разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе. В случае возникновения опасности для жизней и здоровья населения закрытого административно-территориального образования в результате аварии на предприятии и (или) объекте, глава местной администрации совместно с руководителями предприятия и (или) объекта осуществляет меры по спасению и охране жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством РФ, принимает решение об эвакуации населения;
• участвуют совместно с руководителями предприятий и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, и органами федеральной службы безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, в определении пропускного режима в закрытом административно-территориальном образовании, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;
• по согласованию с органами Федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятия и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;
• осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории закрытого административно-территориального образования, за исключением режимных территорий предприятия и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, которые подлежат ведению уполномоченных на то государственных контрольных и надзорных органов. Органы местного самоуправления информируются о результатах проверок;
• вносят предложения в соответствующие органы государственного и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных мер для защиты населения закрытого административно-территориального образования от воздействия радиоактивных и других материалов, представляющих повышенную опасность;
• выступают заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия юридических лиц, расположенных на его территории;
3) нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении закрытого административно-территориального образования с учетом режимного характера данной территории.
Важное значение имеет законодательное регулирование организации местного самоуправления в приграничных регионах. Федеральный закон по этому вопросу до настоящего времени не принят. На сегодняшний день из 89 субъектов РФ 44 являются приграничными или прибрежными территориями. Они являются центрами пересечения самых разных интересов, представленных в конечном итоге, с одной стороны, органами государственной власти Российской Федерации, реже - органами государственной власти субъектов РФ, а с другой - органами местного самоуправления. Найти и соблюсти баланс государственных и местных интересов призваны и особые нормы муниципального права, которые действуют на таких территориях.
Режим приграничной территории предполагает ряд правил, которые ограничивают права населения на осуществление местного самоуправления.
В частности, в решении таких вопросов, как: регистрация граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства, ведение экономической, предпринимательской и иной деятельности на приграничной территории, ведение промысловой и иной деятельности в территориальных и внутренних водах, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, а также проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий, - органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия только по согласованию с органами государственной власти.
Компетенция органов государственной власти включает также решение вопросов приграничного сотрудничества, которые определяют характер и основные направления деятельности муниципальных образований. Здесь необходимо отметить следующее. В ведении Российской Федерации находится:
• принятие законодательных и иных актов, направленных на регулирование экономического и культурного международного сотрудничества приграничных территорий;
• заключение многосторонних и двусторонних межгосударственных соглашений, направленных на развитие сотрудничества приграничных территорий;
• принятие решений о создании свободных экономических зон;
• установление по инициативе приграничных территорий льготного режима ввоза и вывоза готовой продукции, производства работ и оказания услуг, используемых исключительно для нужд производства и потребления на приграничных территориях;
• направление части средств, полученных за счет таможенных сборов, на развитие инфраструктуры муниципальных образований;
• принятие специальных природоохранных программ и проектов для приграничных территорий;
• обращение в соответствии с заключенными Российской Федерацией международными договорами в международный суд с иском о возмещении ущерба в случае причинения приграничной территории экологического ущерба сопредельным государством;
• решение иных вопросов.
В целях расширения приграничного сотрудничества и, таким образом, развития муниципальных образований на данных территориях органы государственной власти субъектов РФ вправе образовывать комиссии по вопросам приграничных территорий при главе исполнительной власти субъекта РФ с включением в ее состав представителей заинтересованных муниципальных образований; создавать советы глав муниципальных образований приграничных территорий сопредельных государств по согласованию сторон для решения оперативных вопросов приграничного сотрудничества; обеспечивать благоприятные условия для взаимных инвестиций и нормального функционирования предприятий и организаций, которые способствуют развитию муниципальных образований; устанавливать квоты въезда иностранных граждан и лиц без гражданства на приграничные территории на постоянное и временное проживание; решать вопросы взаимного привлечения трудовых ресурсов, расчетов за использование привлеченной рабочей силы, прямого обмена научными работниками, преподавателями, студентами, творческими работниками и др.
В определении наиболее важных вопросов, требующих правового регулирования, значительную роль играют эксперименты по отработке различных моделей развития местного самоуправления на приграничных территориях. Один из наиболее масштабных с середины 90-х гг. проводится Миннацем РФ совместно с представителями органов местного самоуправления на территории Печорского и Пыталовского районов Псковской области, которые после распада СССР оказались приграничными и столкнулись в новых для себя условиях с характерными для любой приграничной территории проблемами: отношения органов местного самоуправления с пограничниками, таможней и другими федеральными службами; регулирование деятельности учреждений, организаций, предприятий в режимной зоне; особенности инвестиционной политики на приграничной территории; изъятие муниципальной собственности, в том числе муниципальных земель, для укрепления государственной границы и создания соответствующей инфраструктуры; взаимоотношения с сопредельными территориями по вопросам, затрагивающим непосредственные отношения между ними, потребности и интересы местных сообществ и др.
В этих условиях была реорганизована система местного самоуправления. В Печорском районе основной муниципальной единицей стала волость, а Пыталовский район приобрел статус единого муниципального образования. Данные модели учитывали и местные условия, и интересы населения, и возможности осуществления режима приграничной территории. Были проведены выборы глав волостей и районов, которые прошли обучение принципам местного самоуправления, организации его деятельности, в том числе в финансово-экономической сфере. Первые шаги в организации и функционировании местного самоуправления уже позволили накопить большой материал для обобщения и выводов.
Отдельные результаты были подведены 11 октября 1996 г. на заседании Правительства РФ, которое, рассмотрев ход эксперимента в Печорском и Пыталовском районах Псковской области, предусмотрело в принятом постановлении ряд мер по расширению эксперимента, а также совершенствованию законодательства, регулирующего организацию местного самоуправления на приграничных территориях.
В постановлении отмечалась необходимость обобщения опыта работы органов государственной власти Псковской области по организации местного самоуправления и распространения положительного опыта в субъектах РФ; проведения комплексной научной разработки принципов формирования финансовых основ местного самоуправления с проверкой результатов на примере Печорского и Пыталовского районов Псковской области; оказания методической помощи органам государственной власти Псковской области и органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований в разработке нормативных правовых актов по предметам ведения органов местного самоуправления; создания информационно-вычислительной системы для обеспечения деятельности органов местного самоуправления.
Постановлением было предусмотрено выделение с учетом проводимого эксперимента финансирования Федеральной целевой программы социально-экономического развития Псковской области на 1996-1998 гг., а также целевое выделение в бюджет Псковской области на развитие приграничной инфраструктуры части таможенных платежей, собираемых на территории области. Одновременно с этим Правительство поручило Министерству иностранных дел РФ совместно с администрацией Псковской области и органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований провести с Латвийской и Эстонской сторонами переговоры о заключении межправительственных соглашений о приграничном сотрудничестве муниципальных образований трех стран по вопросам, представляющим взаимный интерес.
В целом данное постановление и эксперимент в Печорском и Пыталовском районах Псковской области имеют, безусловно, не локальное значение. Они обозначают круг проблем, имеющих значение для более чем четырех десятков других субъектов РФ и муниципальных образований, расположенных аналогично на приграничных территориях, и определяют механизм их разрешения. В данном случае муниципальная практика имеет нечастый опыт предварительной апробации тех или иных федеральных законов, возможность учесть трудности и противоречия, которые встречаются в ходе их реализации. Кроме этого, такие центры, как Псковская область, могут стать научными лабораториями подготовки соответствующих специалистов по местному самоуправлению, развития муниципального права, информационной помощи и поддержки всех, кто занимается соответствующими вопросами.
Муниципальному образованию, в соответствии с Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. "О статусе наукограда Российской Федерации", может быть присвоен статус наукограда. Под наукоградом Российской Федерации Федеральный закон понимает муниципальное образование с градообразующим научно-производственным комплексом. Присвоение статуса наукограда производится Президентом РФ по представлению Правительства РФ на срок до 25 лет. При этом утверждаются приоритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, а также программа развития наукограда190.
Установление и изменение границ муниципальных образований, в том числе при их образовании, объединении, преобразовании или упразднении, осуществляются по инициативе населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ. При этом должны учитываться исторические и иные местные традиции, а при изменении границ муниципального образования - также мнение населения соответствующих территорий, что прямо зафиксировано в ст. 131 Конституции РФ.
Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границ и наименований определяется законом субъекта РФ. Территориальные основы осуществления местного самоуправления в каждом субъекте РФ устанавливаются в их конституциях, уставах, законах.
Так, в Конституции Кабардино-Балкарской Республики установлено, что местное самоуправление осуществляется в городах, районах, поселках, сельских поселениях.
В Уставе Кемеровской области под муниципальными образованиями понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Закон Рязанской области от 10 января 1996 г. "О местном самоуправлении в Рязанской области" в редакции от 2 октября 1996 г. и 26 февраля 1997 г. к муниципальному образованию относит:
1) городское поселение;
2) районы как систему нескольких поселений;
3) сельское и иное поселение в составе района.
В ряде субъектов РФ приняты специальные законы, посвященные территориальной организации местного самоуправления. Например, Закон Краснодарского края от 24 марта 1997 г. "О территориях муниципальных образований в Краснодарском крае, порядке их реорганизации или упразднения, установления и изменения их границ" признает в качестве муниципальных образований города и районы и фиксирует, что границы территориальных муниципальных образований и административно-территориальных единиц могут совпадать. Закон Республики Коми от 10 июня 1997 г. "О муниципальных образованиях в Республике Коми" под территорией муниципального образования понимает территорию поселка, села, деревни, части городов районного и республиканского подчинения.
Вопрос о территориальных основах все годы становления местного самоуправления в нашей стране остается одним из актуальных и спорных, вызывающих оживленные дискуссии в кругах научных и практических работников. Обсуждению проблем и перспектив развития территориальных основ местного самоуправления был посвящен "круглый стол" Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, организованный Комитетом по делам Федерации, Федеративному договору, региональной политике Совета Федерации и Тюменской областной Думой и прошедший в апреле 2001 г. в г. Тюмени191.
Анализ выступлений участников "круглого стола" свидетельствует о значительном разбросе мнений и практики муниципального строительства по определению территорий муниципальных образований.
Например, в Тюменской области модель территориальной организации местного самоуправления представлена различными муниципальными образованиями. Ими являются 4 города, 33 села и поселка, 256 сельсоветов, 2 района. Эту модель можно отнести к комбинированной, т.е. к территориально-поселенческой. Причем основное количество муниципальных образований приходится на сельсоветы, которые разнятся между собой: по территории - от 3 до 300 тыс. гектаров, по количеству населенных пунктов - от 2 до 12, по численности населения - от 400 человек до 550 тыс., одна треть из них имеет население от 500 до 1 тыс. человек. Районы имеют статус административно-территориальных образований области, и в них действуют районные администрации в качестве территориальных органов администрации области как органы государственной власти общей компетенции192.
Поселенческий принцип положен в основу построения местного самоуправления в Агинском Бурятском автономном округе, где действует 39 муниципальных образований в границах сельских и поселковых Советов.
При определении уровня создания муниципальных образований, по словам главы администрации Агинского Бурятского автономного округа Б.Б. Жамсуева, учитывались следующие факторы:
1) максимально возможного приближения органов местного самоуправления к населению;
2) возможности решения на этом уровне всего комплекса вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления;
3) создание муниципальных образований не должно препятствовать решению вопросов, относящихся к полномочиям органов государственной власти;
4) учет соотношения вопросов местного значения и вопросов государственной власти, решаемых на данном уровне193.
Среди преимуществ поселенческого принципа организации местного самоуправления председатель постоянной Комиссии по социальным вопросам и местному самоуправлению Тюменской областной Думы Н. П. Барышников отмечает следующие:
• вовлеченность населения в решение вопросов местного значения (увеличение территории является фактором, снижающим степень осознания общих интересов, причастности к их реализации и эффективности самоорганизации, являющейся неотъемлемой частью самоуправления);
• прозрачность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, в результате чего население способно оперативно реагировать на их действия, в том числе путем применения различных видов ответственности перед населением;
• доступность власти населению, весь спектр ее услуг предоставляется, что называется, "на месте";
• оперативность и своевременность решения проблем конкретного населенного пункта, в том числе еще только возникающих;
• реальность решения вопросов местного значения формами непосредственного волеизъявления (сходами, референдумами), что позволяет оперативно учитывать мнение населения;
• прозрачность местного бюджета: жители видят направления расходования бюджетных средств194.
Значительная трансформация территориальной основы местного самоуправления произошла в Оренбургской области. На первом этапе в 1996 г. там было образовано 579 муниципальных образований; из них 11 - городских, 567 - сельских и одно объединенное - г. Абдулино и Абдулинский район. В представительные органы местного самоуправления было избрано почти 5000 депутатов. С 1998 г. началась проработка других моделей местного самоуправления. В результате муниципальные образования были созданы на уровне районов. Ныне в области действует 48 муниципальных образований, в том числе: городов - 8, объединенных городов и районов -4, районов - 31, поссоветов - 1, сельсоветов - 4. В состав представительных органов местного самоуправления в декабре 2000 г. было избрано 1225 депутатов, т. е. в 4 раза меньше, чем их было в 1996 г.195
Оценивая опыт такой трансформации, председатель Законодательного собрания Оренбургской области В. Г. Новиков отмечает, что еще рано делать выводы об эффективности вновь созданных муниципалитетов. Если говорить о классическом понимании муниципальных образований, то районные, и тем более объединенные (город и район), муниципалитеты не отвечают этим требованиям. Муниципальное образование - это компактное проживание людей в отдельных населенных пунктах. Россия, подписав Европейскую Хартию о местном самоуправлении, прочитала ее по-своему, лишив государственную власть всякого контроля за местным самоуправлением.
Внимательно присмотревшись, мы не найдем в области внешней разницы между государственной властью и органами местного самоуправления. Это лишний раз подчеркивает надуманность выделения органов местного самоуправления из системы органов государственной власти.
Сколько же будет продолжаться эксперимент создания оптимальной структуры власти в России? Вероятно, Столько, сколько будет длиться эксперимент в экономике196.
В литературе высказываются различные предложения об определении территориальной основы местного самоуправления. Например, М. Прусак, Е. Савченко, О. Богомолов считают, что органы местного самоуправления должны быть ограничены уровнем районов и микрорайонов в городе, уличных комитетов, поселков, сел, деревень, а органы власти районного и городского уровней включаются в систему органов государственной власти197.
Противоположную позицию занимает мэр г. Краснодара В. Самойленко, который считает, что федеральным законодательством необходимо предусмотреть базовый уровень местного самоуправления - город, сельский район, а в населенных пунктах возможно создание комитетов территориального общественного самоуправления. В систему органов государственной власти субъектов Федерации, по его мнению, должны войти советы глав муниципальных образований (по одному человеку от муниципалитета) при губернаторе с соответствующими функциями и правом вето в отношении законов и иных актов субъекта Федерации, противоречащих федеральному законодательству. Включение городов и районов в систему государственной власти фактически ликвидирует местное самоуправление198.
Президент Республики Северная Осетия - Алания А. Дзасохов, в целом поддерживая предложение трех губернаторов (М. Прусака, Е. Савченко, О. Богомолова), считает, что местное самоуправление уместно осуществлять на низовом уровне, там, где действительно нередко рвется властная нить и где возникают наибольшие проблемы, а главы районных и городских администраций должны назначаться руководителем субъекта199.
Таким образом, в региональном законодательстве и практике муниципального строительства неоднозначно решаются вопросы о территориальной организации местного самоуправления. В одних субъектах РФ местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, в других - в городах и районах.
На сегодня в Российской Федерации сформировались территории муниципальных образований всех возможных типов: отдельные поселения (городские и сельские), сельские округа (сельсоветы, волости и т. п.), районы, двухуровневая организация (районы и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования). При образовании муниципальных образований используются поселенческий, территориально-поселенческий и территориальный принципы.
Всего в Российской Федерации насчитывается 12215 муниципальных образований, из них: городов - 625, поселков - 516, городских районов и округов - 153, районов - 1404, сельских округов - 9314, сельских населенных пунктов - 203. По различным типам территориальной организации местного самоуправления применительно к субъектам РФ сложилось следующее распределение:
• на уровне административных районов - в 6 субъектах РФ;
• на уровне административных районов и городов - в 37 субъектах РФ;
• на уровне административных районов, городов и сельских округов - в 23 субъектах РФ;
• на уровне сельских округов и поселков - в 5 субъектах РФ;
• на уровне городских районов и округов - в 2 субъектах РФ;
• на уровне городов и сельских округов - в 11 субъектах РФ;
• не определены территории муниципальных образований либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями - в 5 субъектах РФ.
В Записке к заседанию коллегии Миннаца России (16 мая 2000 г.) "О состоянии местного самоуправления" относительно вопроса формирования территориальной основы местного самоуправления справедливо указывается, что выбор моделей территориальной организации местного самоуправления в большинстве случаев происходил в процессе конкуренции региональных и местных политических элит, исходя из их интересов. Результатом этого стало установление территорий муниципальных образований либо на основе компромисса между названными элитами, либо в интересах одной из них. При этом территории муниципальных образований зачастую определялись без учета принципов максимально эффективного исполнения функций, реализуемых местным самоуправлением, и формирования структур местного самоуправления на уровне, максимально приближенном к населению. В итоге, в значительном большинстве субъектов РФ территориальная организация местного самоуправления не соответствует его целям, задачам и функциям.
Зачастую создание муниципальных образований жестко связывается с существующими административно-территориальными единицами, что, с нашей точки зрения, также сдерживает процесс становления местного самоуправления именно там, где проживают люди, где оно объективно необходимо, - на самом нижнем уровне.
Проведенный анализ позволяет внести предложения, направленные на выработку новых подходов к организации местного самоуправления.
1. О дифференцированном подходе к правовому регулированию городских и сельских поселений. Различия между городом и селом все еще достаточно велики. Поэтому бытовавший в советские времена лозунг о стирании граней (различий) между городом и деревней далек от реального воплощения. Справедливо подчеркивается, что "формы организации, экономическая основа, администрирование и менеджерирование сельских и городских поселений настолько различны, что пытаться не видеть эти различия... чревато большими осложнениями на практике"200.
В городах сосредоточено 76% основных фондов народного хозяйства. Это - экономический и оборонный потенциал страны, подавляющая часть промышленных предприятий, научные и проектно-конструкторские организации, высшие и средние специальные учебные заведения, социальная, инженерно-транспортная инфраструктура, объекты других отраслей, производящих товары и оказывающих услуги. В городских поселениях занято свыше 51 млн. человек, или более 3/4 кадрового потенциала страны201.
Поэтому мы считаем, что необходимо на федеральном уровне законодательно разделить местное самоуправление на два самостоятельных типа: городское и сельское и осуществлять их отдельное правовое регулирование, как это традиционно складывалось на протяжении многовековой российской истории. При этом можно максимально использовать опыт осуществления земского и городского самоуправления в дореволюционной России.
Это могут быть федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в городах (городских поселениях)" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в сельских поселениях". На основе этих законов субъекты Федерации могли бы осуществлять конкретное правовое регулирование организации местного самоуправления в городах и в сельских поселениях. Такой дифференцированный подход позволит более оптимально и эффективно осуществлять муниципальное строительство в указанных поселениях.
2. Об уровнях осуществления самоуправления. В настоящее время российское законодательство не предусматривает каких-либо уровней организации самоуправления, исходя из того, что оно осуществляется в муниципальных образованиях на всей территории России, а поэтому права и обязанности, предметы ведения и полномочия в одинаковой степени распространяются и на села, и на поселки, и на районы, и большие и крупные города.
Мы считаем, что такой подход нивелирует существующие значительные, можно сказать, качественные, особенности между названными поселениями и территориями. Поэтому, с нашей точки зрения, переход на двухуровневую систему организации местного самоуправления является насущной потребностью дальнейшей оптимизации и повышения эффективности организации и деятельности местных органов власти. Такой переход мог бы выглядеть следующим образом:
1) первичный (нижний) уровень мог бы включать в себя средние, малые города и поселки с населением до 100 тыс. человек, сельские поселения (большие, средние, малые), а также районы в крупных и больших городах. На низовом уровне формируется представительный орган - муниципалитет - путем как прямых выборов, так и делегирования в его состав представителей самоуправляющихся структур, действующих в муниципальном образовании. Муниципалитет избирает из своего состава главу муниципального образования, который одновременно возглавляет муниципалитет и образует (при необходимости) орган исполнительной власти из членов муниципалитета;
2) вторичный уровень мог бы включать в себя объединенные территории, т.е. районы (уезды) и сельские округа, а также города с населением свыше 100 тыс. человек; организация местного самоуправления на этом уровне должна отличаться от первичного уровня.
Вопрос о закреплении в законодательстве многоуровневой системы территориальной организации местной публичной власти является сегодня предметом обсуждения в представительных и исполнительных органах государственной власти. Например, в числе основных элементов такой многоуровневой системы в аналитической записке Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политике РФ от 12 января 2001 г. в Государственную Думу называются: города; поселки, сельские округа (общины, сельсоветы и т. п.); районы; административно-территориальные образования - при необходимости в крупных субъектах Федерации.
Одним из спорных и пока не решенных является вопрос об организации публичной власти на районном уровне. По данным Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политике РФ, на уровне административных районов местное самоуправление осуществляется в 66 субъектах Федерации, в 43 из них поселки и сельские округа не являются муниципальными образованиями; в 18 субъектах РФ на районном уровне осуществляется государственная власть, а органы местного самоуправления образуются в городах, городских районах, сельских округах и поселках. При таком подходе к организации территориальной основы местного самоуправления более 12 тыс. поселков и сельских поселений выпадают из организации полноценного самоуправления на своих территориях и не являются муниципальными образованиями.
Авторское видение организации публичной власти на районном уровне сводится к следующему.
Район не является муниципальным образованием, он выступает такой административно-территориальной единицей, в которой наиболее последовательно сочетаются государственные и самоуправленческие начала.
Представительный орган района - Совет муниципальных образований - формируется путем делегирования членов от представительного органа (муниципалитета) каждого находящегося в пределах территории района муниципального образования. В состав Совета входят по должности главы муниципальных образований. Совет осуществляет координирующие функции, решает общие вопросы, вопросы межмуниципальных отношений, принимает модельные нормативные акты и т.д.
Возглавляет Совет муниципальных образований глава района, который назначается главой федерального округа (вариант: высшим должностным лицом субъекта РФ) с согласия Совета муниципальных образований. В перспективе реальным представляется создание межрайонных образований путем их добровольного объединения в муниципальные округа, осуществление публичной власти в которых будет строиться на тех же основах и принципах, что и на районном уровне. Особенности организации местного самоуправления на районном уровне можно было бы урегулировать в федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в районах (уездах) и других объединенных территориальных единицах".
3. Законодательно должны быть урегулированы особенности организации местного самоуправления не только в приграничных территориях и закрытых административно-территориальных образованиях, как это требует Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", но и в наукоградах, военных городках, казачьих общинах и поселениях, территориях с градообразующими предприятиями.
4. В основу организации ныне существующего местного самоуправления положен территориально-поселенческий принцип, между тем в реальной жизни эта организация не сводится только к нему. Существуют другие виды самоуправления, а именно: производственное, школьное, студенческое (ученическое, университетское), корпоративное, по месту жительства (то, что сейчас определяется как территориальное общественное самоуправление). Также следует иметь в виду, что на территориях муниципальных образований действуют профсоюзы и другие общественные объединения с собственными самоуправленческими началами. Считаем, что кроме типов и уровней должна быть законодательно закреплена возможность наличия различных видов самоуправления и форм их участия в самоуправленческих процессах, происходящих в муниципальных образованиях.
При таком подходе возможно, с нашей точки зрения, построение целостной общероссийской системы местного самоуправления, которая могла бы включать в себя следующие основные звенья:
• районные Советы муниципальных образований, образуемые путем делегирования в них представителей муниципалитетов - низового звена местного самоуправления и действующие в рамках территории района и территории муниципального округа (уезда);
• региональные Союзы муниципальных образований действуют на территории субъекта РФ и формируются путем делегирования в них представителей районных Советов муниципальных образований (в перспективе - Советов муниципальных округов) и городских Советов муниципальных образований. Союз муниципальных образований делегирует часть своих членов в муниципальную палату регионального парламента;
• межрегиональные ассоциации муниципальных образований действуют в рамках территории федерального округа и формируются путем делегирования в них представителей региональных Союзов муниципальных образований; муниципальные палаты региональных парламентов делегируют своих представителей в представительный орган федерального округа;
• общероссийский Конгресс муниципальных образований действует как общенациональный орган местного самоуправления на территории Российской Федерации, формируется путем делегирования в него представителей ассоциаций муниципальных образований федеральных округов, других существующих в настоящее время федеральных и межрегиональных союзов и ассоциаций (типа Союза местных властей, Союза малых городов и т. д.), которые постепенно будут встраиваться в новую модель организации местного самоуправления.

***
Таковы основные параметры государственного и муниципального строительства, которые, по мнению автора, могут быть использованы при выработке государственной концепции новой модели местного самоуправления, практическая реализация которой станет возможной после проведения конституционно-правовой реформы и прежде всего пересмотра либо внесения поправок в Конституцию РФ, связанных с новыми подходами к российскому федерализму, построению федеральной, межрегиональной и региональной государственной власти, организации местного самоуправления.

Заключение
В заключение представляется необходимым выделить наиболее важные выводы и предложения.
1. На основе анализа существующих в политико-правовой мысли и используемых ныне в научной литературе понятий и теорий местного самоуправления предлагается авторское видение сущности местного самоуправления, в основе которого лежит государственно-общественная концепция и которое проявляет себя как одна из основ конституционного строя и форма народовластия, как право граждан на осуществление местного самоуправления и самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения, что позволило определить местное самоуправление как относительно самостоятельный институт гражданского общества, занимающий обособленное место и выполняющий свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества.
2. Исследуя понятие "муниципальная власть", автор определяет ее как разновидность публичной власти, имеющей многие общие основы и сходные признаки с другой разновидностью публичной власти - государственной властью. Именно такой подход, с нашей точки зрения, должен быть положен в основу разработки федеральной государственной доктрины реформирования местного самоуправления, которую предлагается принять в форме федерального закона.
3. Раскрывая соотношение категорий "общество", "государство", "местное самоуправление", "личность", автор показывает роль и значение местного самоуправления как связующего звена между государством и обществом, основное предназначение которого заключается в обеспечении нужд и потребностей человека, его коллективных и индивидуальных прав и свобод как главного субъекта местного сообщества.
4. Анализ "правового регулирования самоуправления, его организации и практической деятельности в дореволюционный период позволил сделать выводы, остающиеся важными и актуальными на современном этапе муниципального строительства. В их числе: разделение местного самоуправления на два типа - городское и земское; существование различных видов самоуправления (производственное, купеческое, ремесленное, студенческое и др.); функционирование самоуправленческих структур на общероссийском уровне; существование ступенчатых структур формирования органов местного самоуправления; взаимосвязь реформ государственного управления с проведением земских и городских реформ.
5. Позитивный опыт советского строительства свидетельствует о возможности его использования на современном этапе развития местного самоуправления. Это относится, в частности, к дифференцированному подходу к законодательному регулированию различных звеньев местных Советов; организации и деятельности местных Советов на основе принципа единой законности; участию широких народных масс в формировании и работе местных Советов, которые действовали на всех без исключения поселенческих и территориальных уровнях.
6. Исследуя правовую основу местного самоуправления, под которой понимается новая отрасль российского права - муниципальное право, автор пришел к выводу о необходимости начать разработку Муниципального кодекса РФ, который позволил бы устранить множественность и противоречивость нормативных правовых актов и повысить уровень законодательного регулирования общественных отношений, существующих на местном уровне.
7. Сегодня изучением муниципально-правовых норм, институтов и отношений занимается научная юридическая дисциплина "Муниципальное право", которая, с нашей точки зрения, не охватывает всего многообразия проблем, возникающих в сфере местного самоуправления. В этой связи внесено предложение о превращении названной научной дисциплины в новое междисциплинарное научное направление - "Муниципальное строительство и право", что позволит расширить существующие рамки и предмет исследования, которые ныне сводятся зачастую к прикладным и специальным исследованиям, и привлечь к изучению проблем самоуправления представителей различных наук, в том числе государствоведов и теоретиков права, политологов, философов, которые в настоящее время уделяют им недостаточное внимание, что является существенным пробелом в исследовании концептуальных проблем теории и практики муниципального строительства и становления институтов самоуправления в нашей стране.
В целях обеспечения проведения научно-исследовательских работ в этой области и подготовки высокопрофессиональных специалистов в сфере местного самоуправления предложено учредить Институт муниципального строительства и права и ввести одноименный курс в ведущих вузах страны.
8. Анализ состояния нормативного правового регулирования местного самоуправления выявил множество нерешенных проблемных вопросов. Автор исходит из того, что дальнейшее совершенствование правового регулирования местного самоуправления является объективно назревшей потребностью и связано, с одной стороны, с выработкой новой модели российского самоуправления, с другой - с совершенствованием его конституционно-правовой основы, разработкой законодательной базы, регулирующей типологию, виды, уровни самоуправления. В этой связи внесены конкретные предложения о разработке и принятии ряда федеральных законов, направленных на повышение эффективности организации и функционирования органов и должностные лиц местного самоуправления, усиление гарантий и защиты местных сообществ, а также на повышение ответственности органов местного самоуправления за положение дел на территории муниципальных образований. Одним из перспективных направлений, по нашему мнению, является постепенное распространение положений Европейской Хартии регионального самоуправления на субъекты РФ, что позволит самоуправленческим началам в большой степени проникать в российский государственный организм.
9. Одним из спорных и не решенных наукой вопросов является определение места и роли местного самоуправления в государственно-правовой структуре российского общества. Конституционное отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти является, с нашей точки зрения, результатом победы сторонников общественной теории самоуправления и не соответствует сегодня реалиям, сложившимся в нашем обществе и государстве за годы, прошедшие после принятия Конституции РФ. В этой связи, исходя из государственно-общественной концепции местного самоуправления, вносится предложение о корректировке существующего ныне конституционного положения и замене его нормой, закрепляющей местное самоуправление в качестве самостоятельного института гражданского общества и важнейшего элемента российской государственно-правовой структуры, который собственными средствами и методами решает вопросы местного значения, обеспечивает участие населения в государственном и муниципальном строительстве, реализует переданные ему государственные полномочия, осуществляет другие задачи и функции, направленные на обеспечение достойной жизни, прав и интересов людей, проживающих в городских и сельских поселениях, используя при этом разнообразные формы своей организации с учетом исторических, национальных, культурных и других сложившихся традиций и образа жизни.
10. Решающая роль государства в становлении местного самоуправления раскрывается через такую категорию теории государства и права, как внутренние функции государства, в числе которых предложено классифицировать эту деятельность в качестве самостоятельной внутренней функции российского государства в сфере местного самоуправления и которая осуществляется в таких основных формах, как: государственно-правовое регулирование; установление государственной политики; определение мер государственной поддержки; установление государственной защиты и гарантий; осуществление государственного контроля; установление государственно-правовой ответственности.
11. Исходя из тесной взаимосвязи таких категорий, как "государственность" и "самоуправление", автор считает, что процесс реформирования самоуправленческих структур, существующих в российском обществе, должен проводиться в органическом единстве с государственным строительством и соответствовать той государственной модернизации, которая проводится в настоящее время в нашей стране.
На основе проведенного анализа существующих ныне территориальных основ местного самоуправления делается вывод о необходимости их трансформации и выработке новых подходов к организации местного самоуправления. В числе внесенных предложений наиболее значимыми мы считаем: дифференцированный подход к правовому регулированию городских и сельских поселений; определение уровней осуществления местного самоуправления, имея в виду закрепление двухуровневой системы организации местного самоуправления, отразив при этом специфику осуществления местного самоуправления на объединенных территориях - районах, сельских округах, а также в больших и крупных городах; законодательное закрепление существующих ныне других видов самоуправления и форм их участия в самоуправленческих процессах, происходящих в муниципальных образованиях.
Практическая реализация ряда внесенных предложений станет возможной после проведения конституционно-правовой реформы и пересмотра либо внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ.
Автор отдает себе отчет в том, что ряд выводов и предложений имеют дискуссионный характер и их нельзя рассматривать в окончательно завершенном виде. Вместе с тем они дают достаточный импульс для научного обсуждения поставленных в работе проблем.

Содержание
Введение
Глава 1. Государство и местное самоуправление как институты развития общества
§ 1. Понятие, теории, сущность местного самоуправления: исторический аспект и современное состояние
§ 2. Общество, государство, местное самоуправление, личность: теоретические и практические аспекты их соотношения
Глава 2. Эволюция в теории и практике местного самоуправления в российском обществе и государстве
§ 1. Земское и городское самоуправление в России: дореволюционный опыт и российская практика
§ 2. Теория и практика советского строительства: возможности использования позитивного опыта в муниципальном строительстве
§ 3. Местное самоуправление в Российской Федерации на рубеже 90-х гг. XX столетия: поиски новых путей возрождения
Глава 3. Правовое обеспечение местного самоуправления в Российской Федерации
§ 1. Конституционно-правовая основа местного самоуправления
§ 2. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления: состояние, проблемы, перспективы
Глава 4. Местное самоуправление в государственно-правовой структуре Российской Федерации
§ 1. Место и роль местного самоуправления в государственно-правовой структуре: теоретические основы взаимосвязи и взаимодействия
§ 2. Государственное установление местного самоуправления: формы, функции, механизмы
Глава 5. Государственное и муниципальное строительство в Российской Федерации: состояние и перспективы
§ 1. Состояние российской государственности и некоторые проблемы ее модернизации
§ 2. Построение целостной общероссийской системы местного самоуправления - важнейшая задача муниципального строительства
Заключение

1 См.: Солженицын А.И. Россия в обвале. М., 1998. С. 198.
2 Солоневич И.Л. Народная монархия. Минск, 1998. С. 345, 347, 371?372.
3 См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление - трудное дитя России // Местное самоуправление в России состояние, проблемы, перспективы: Материалы науч.-практ. конф. 25 января 1990 г. М., 1990. С. 17.
4 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.
5 См.: Рыженков С. Перспективы развития политического анализа реформы местного самоуправления в России //Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право: Материалы семинаров / Под ред. С. Рыженкова. М., 1998.
6 Атаманчук Г.В. Современные концепции и национальный опыт местного самоуправления // Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: концепция, конституционно-правовые основы, практика: Материалы науч.-практ. конф. М., 1996. С. 56.
7 См.: Фомина Е.Г. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. М., 1998.
8 Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы, С. 43.
9 См.: Кирпичников В. А. О российской действительности и местном самоуправлении // Местное самоуправление: проблемы и решения: Материалы междунар. симп. М., 1996. С. 35.
10 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 383.
11 См.: Курчинский М. А. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. СПб., 1907. С. 30-31.
12 См.: Погосский В. В. Местное самоуправление на демократических началах. М., 1917. С. 6.
13 Васильчиков А. О самоуправлении. СПб., 1870. Т. 1. С. 1-2.
14 См.: Ашлей П. Местное и центральное самоуправление. СПб., 1910. С. 3.
15 Васильчиков А. О самоуправлении. С. 79.
16 Там же. С. 81.
17 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. С. 52.
18 Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 57.
19 Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России. С. 43.
20 Во-первых, есть отрасли общегосударственные, где все объекты составляют (и будут составлять в перспективе) общегосударственную собственность. Находятся эти объекты на территориях местного самоуправления (располагаются на их частях, проходят через них, граничат с ними, вклиниваются в эти территории и т. д.). Например, железные дороги, нефтепроводы, аэропорты и др. Органы местного самоуправления просто вынуждены организовывать взаимодействие с руководством отраслей, выполнять в отношении объектов функции содействия, координации, контроля. Спрашивается, можно ли это делать, не располагая государственной поддержкой? А в чем же она проявится, как не в предоставлении возможностей властного партнерства во взаимоотношениях? Следовательно, без властной природы в делах такого рода местному самоуправлению было бы очень трудно.
Во-вторых, есть отрасли общегосударственного масштаба, где имеет место разделение ответственности и функций в управлении ими по уровням - исходя из значения дел и объектов. Например, здравоохранение, народное образование, культура и др. В таких отраслях централизованно определяются основы государственной политики; далее производится распределение ее осуществления по ступеням управления. При этом одни дела и даже объекты собственности могут отойти в федеральное ведение, вторые - к государственному управлению в субъектах РФ, третьи - станут частью муниципальной собственности и компетенции органов местного самоуправления. Например, в области образования школы общего типа находятся в ведении местного самоуправления, специальные - в управлении субъектов РФ, средние специальные учебные заведения могут быть в ведении субъектов и самой Российской Федерации, высшие учебные заведения чаще всего - в ведении Российской Федерации, хотя не исключено и управление в самих субъектах РФ.
Не кажется ли в этом случае искусственным задачи и полномочия в отношении аналогичных объектов в одном случае относить к государственному управлению, в другом - к муниципальному (т. е. негосударственному)? Это особенно парадоксально в ситуации, когда средства для финансирования объектов второй группы не только заложены в муниципальном бюджете, но и выделяются путем отчислений из вышестоящих государственных бюджетов. Конечно, нужно думать об обеспечении соответствующей меры самостоятельности в выполнении функций, но это иная задача, и она никак не означает отказа от определенных властных возможностей в управлении объектами, в том числе и на уровне местного самоуправления.
В-третьих, есть объекты, не входящие в вертикальные государственные системы, относящиеся исключительно к муниципальному хозяйству. Но это всего лишь вопрос организации и эффективности управления. А по содержанию функций приходится констатировать то же самое: для управления объектами нужны властные возможности, а также решения, обязательные для населения, работников соответствующих сфер (см.: Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России).
21 Там же.
22 Синяков В. Н., Синякова Т. В. Правовые системы Федерации: общая характеристика и пути совершенствования // Становление государственности и местного самоуправления в регионах России: Сб. науч. трудов. Саратов, 1997. С. 128.
23 См.: Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. С. 79.
24 См.: Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. С. 80.
25 Колюшин Е.И. Проблемы концепции местного самоуправления //Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. С. 71.
26 См.: также определения в законах Литовской ССР и Эстонской ССР.
Закон Литовской ССР "Об основах местного самоуправления" в ст. 1 определил местное самоуправление как "самостоятельную деятельность по решению своих дел и проведению в жизнь принятых решений, осуществляемую населением административно-территориальных единиц Республики, а также подответными им органами местного самоуправления в установленных законодательством Литовской ССР пределах". Далее законодатель уточняет: "Самоуправление - это совокупность жителей и формируемых ими органов государственной власти и управления административно-территориальной единицы".
Закон Эстонской ССР "Об основах местного самоуправления" установил, что "местное самоуправление - это осуществляемое жителями непосредственно или через соответствующие органы самостоятельное решение вопросов местной жизни в рамках законов Эстонской ССР, исходя из интересов жителей и особенностей развития соответствующей административной территории".
27 См.: Синяков В.Н., Синякова Т.В. Указ. соч. С. 127.
28 См.: Перетерский И.А. Римское частное право. М., 1998. С. 81.
29 См.: Правотворчество субъектов Российской Федерации // Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998.
30 Анализ различных точек зрения по вопросам, связанным с понятием и сущностью местного самоуправления, см.: Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 84-91.
31 Постовой Н.В. Сущность местного самоуправления. Государственное и общественное в местном самоуправлении. // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. С. 87.
32 См.: Лазаревский Н.И. Русское государственное право. В. 2 т. СПб., 1913. Т. 1. С. 216?217.
33 См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. С. 50?51.
34 См.: Емельянов Н.А. Местное самоуправление. Проблемы. Поиски. Решения. М.: Тула, 1997. С. 27.

стр. 1
(всего 2)

СОДЕРЖАНИЕ

>>