СОДЕРЖАНИЕ

ЦЕНТР СИСТЕМНЫХ РЕГИОНАЛЬНЫХ
ИССЛЕДОВАНИЙ И ПРОГНОЗИРОВАНИЯ
ИППК ПРИ РГУ



ЮЖНОРОССИЙСКОЕ ОБОЗРЕНИЕ
ВЫПУСК 8





Валерий Петрович Кукса


ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ВЫНУЖДЕННОЙ МИГРАЦИИ НА СЕВЕРНОМ КАВКАЗЕ
( НА МАТЕРИАЛАХ РЕСПУБЛИКИ ИНГУШЕТИЯ)




Монография




Ответственный редактор
Кислицын С.А.




Ростов-на-Дону
Издательство СКНЦ ВШ
2002


ББК 66.3 (2 Рос)+67.400.7 (2 РОС)
К 44
Редакционная коллегия серии:
Акаев В.Х., Арухов З.С., Волков Ю.Г., Добаев И.П. (зам. отв. ред.),
Попов А.В., Черноус В.В. (отв. ред.), Ненашева А.В. (отв. секретарь).

Печатается по решению кафедры политологии и этнополитики СКАГС

Рецензенты:

Понеделков А.В. - доктор полит.н., проф. СКАГС
Рябцев В.Н. к.ф.н., доц. РГУ
Цечоев В.К. к.и.н., доц. ДЮИ

К 44 Кукса В.П. Государственное регулирование вынужденной миграции на Северном Кавказе (на материалах Республики Ингушетия) / Южнороссийское обозрение Центра системных региональных исследований и прогнозирования ИППК при РГУ. Вып. 8. Отв. редактор Кислицын С.А. - Ростов-на-Дону: Издательство СКНЦ ВШ, 2002 - с.

ISBN 5-87872-141-4



Монография посвящена анализу миграционных процессов на постсоветском пространстве, их влиянию на этнополитическую ситуацию на Северном Кавказе. Основное внимание уделено деятельности государственных служб, институтов гражданского общества по регулированию проблем вынужденной миграции и беженцев. На материалах Республики Ингушетия рассмотрены проблемы формирования реализации миграционной политики в экстремальных условиях.
Адресуется государственным служащим, регионоведам, всем, кто интересуется проблемами миграции и современными этнополитическими процессами на Юге России.



Д - 01 (03) - 2001. Без объявл.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Монография Валерия Петровича Куксы написана на одну из самых актуальных тем, связанных с анализом этнополитических конфликтов на Северном Кавказе и их тяжелых последствий. Изучение комплекса вопросов урегулирования проблемы вынужденных миграций стало важнейшей задачей обществоведов всех специализаций: политологов, социологов, историков и т.д. Несмотря на поток научных публикаций и журналистских репортажей, посвященной этой проблематике, которые, кстати говоря, использовал и осмысливал автор данной работы, до законченных обобщений еще очень далеко. Это объясняется прежде всего тем обстоятельством, что не урегулирована сама миграционная ситуация, как в стране в целом, так и на Северном Кавказе, в Ингушетии в частности. И в этой связи представляет большую актуальность в разрешении проблемы лично автора, являющегося министром МЧС республики Ингушетия.
В.П. Кукса пристально проанализировал материалы, характеризующие эскалацию кризисных ситуаций на Северном Кавказе, прежде всего в Чечне, Ингушетии и Дагестане. Он убедительно раскрыл положение о том, что этнополитические конфликты явились одновременно непосредственными причинами, источниками и постоянно действующими стимуляторами вынужденных миграций и потоков беженцев. В свою очередь миграционные общности иной раз сами провоцируют обострение этнополитической ситуации. Наиболее интересна 3 глава, в которой автор предпринял попытку охарактеризовать проблемы правового регулирования проблем вынужденной миграции. Автором здесь обобщен конкретный материал, наработанный ведомством МЧС республики Ингушетия и другими управленческими структурами. Этот раздел может стать основой для последующих исследований. Интересен вывод автора о создании в ходе урегулирования проблемы миграций дополнительной системы власти, обслуживающей интересы прибывших беженцев. Следует отметить самокритичность автора, который не только традиционно фиксирует трудности, например явно недостаточное финансирование центром потребностей республики, население которой практически удвоилось, но указывает и на собственные недостатки и упущения. Он выявил конкретные вопросы, нуждающиеся в урегулировании, показал противоречия между федеральным и местным, республиканским законодательством, высказал мнение о перспективах разрешения этих противоречий. Он привлек интересные материалы комитетов Государственной Думы, самых последних симпозиумов по этой проблематике. В целом работа В.П. Куксы представит интерес для специалистов, аспирантов и студентов, интересующих проблемам современной этнополитики.
Профессор С.А. Кислицын.

ВВЕДЕНИЕ

Кавказ является единой геополитической системой, и ее стабильность может быть обеспечена только политическим единством всех народов Кавказа. В рамках Российской империи и бывшего СССР такое единство было достигнуто, теперь же предстоит искать новые формы, новые пути политической интеграции. Поэтому главный геополитический интерес России на Кавказе - сохранение своей целостности и предотвращение угрозы межнациональных распрей и даже вооруженных конфликтов, так как обширные межэтнические конфликты будут распространяться и на чисто русские регионы. Конфликты (в первую очередь - обе военные кампании в Чечне) и социальная напряженность на Кавказе оказывали сильное дестабилизирующее влияние на весь юг России, поскольку питали мощный поток мигрантов, что обостряло и обостряет ситуацию в соседних регионах.
Для Северного Кавказа характерна очень высокая этническая мозаичность: на его территории проживают многочисленные группы некоренного населения и около пятидесяти коренных народов, самыми крупными из которых являются:
- ДАГЕСТАНСКАЯ ГРУППА - 1258498 человек, - (ветвь иберийско-кавказской языковой семьи), включающая аварцев (514557 человек), даргинцев (321564 человек), лакцев (97753 человек), лезгин (212146 человек), табасаранцев (78439 человек), агулов (13830 человек), рутульцев (14988 человек), цахуров (5221 человек); НАХСКАЯ ГРУППА - 1026819 человек, - (ветвь иберийско-кавказской языковой семьи), включающая чеченцев (828994 человек) и ингушей (197825 человек); ТЮРКСКАЯ ГРУППА - 742000 чел., включающая азербайджанцев (111374 человек), балкарцев (72219 человек), карачаевцев (143971 человек), кумыков (259302 человек), ногайцев (73703 человек), татар (62844 человек), турок (6297 человек), туркмен (12290 человек). ГРУППА АБХАЗО-АДЫГСКАЯ - 566059 человек - (ветвь иберийско-кавказской языковой семьи), включающая кабардинцев (373173 человек), адыгейцев (116234 человек), черкесов (46272 человек), абазин (30380 человек).
Как отмечал директор Института этнологии и антропологии РАН профессор В.А. Тишков, многие нынешние "нации" Северного Кавказа - это конструкции уже советского периода, когда происходило или объединение десятка разнообразных групп, как, например, в аварскую нацию, или, наоборот, из в прошлом черкесов произошло выделение кабардинцев, черкесов и адыгейцев. Взаимоотношения между этими народами были сложными и по настоящий день сохраняются определенные их пережитки.
Между вышеназванными кавказскими этническими группами осуществляется жесткая конкуренция за доминирование в кавказских регионах, при этом демографический потенциал вайнахско-дагестанского ареала примерно вчетверо больше, чем адыгского. Следовательно, во многом определяющей на Кавказе как в численном, так и в идеологическом отношении явится роль вайнахско-дагестанской группы и, в частности, чеченцев. Из истории горских народов известно, что попытки реализации их стремления к консолидации предпринимались неоднократно: первая - шейхом Мансуром в 1785-1791 гг., вторая - Шамилем в ХIХ веке, третья - в 1917-1918 гг., когда была провозглашена независимая от России Горская республика, ликвидированная впоследствии Деникиным. Четвертая - в 90-е годы XX века. Все эти попытки во многом объединяет единая цель - борьба с общим врагом - Российской империей.
В настоящее время Северный Кавказ, то есть оставшаяся российской часть кавказских территорий, является одним из наиболее конфликтных регионов РФ. Это обусловлено наличием здесь критического уровня противоречий в сфере национально-государственного устройства и межэтнических отношений, в основе которых лежит четко обозначившаяся конкурентная борьба этнических и политических сил за перераспределение власти и ресурсов: земли, производственных мощностей, источников финансовых поступлений, и свое выражение эта борьба находит в разнообразных этнополитических движениях за реабилитацию репрессированных народов, за восстановление исторической справедливости, за повышение статуса народа в региональной иерархии национально-государственных образований, за выход образования из состава Российской Федерации.
Важный конфликтный фактор связан с проблемой границ в новых условиях. Известно, что в процессе национально-государственного размежевания и создания административно-территориальных единиц не вполне учитывались этнические особенности расселения народов на Северном Кавказе, хотя нельзя не отметить, что предоставить государственность всем народам и народностям было объективно невозможно. Стремясь максимально учесть запросы этносов и всего союзного государства КПСС за 70 лет существования СССР неоднократно направляла процесс перекройки границ субъектов Федерации. Весь Кавказ в границах бывшего Союза был представлен 32,3 млн. человек, из них 37% составляли русские. Теперь в российскую часть Северного Кавказа входят Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия, Чечня, Ингушетия, Республика Адыгея, Краснодарский и Ставропольский края и Ростовская область, то есть 17518 тыс. чел. населения, среди которого русские, украинцы и белорусы составляют 74%, а в "горских республиках" - 27%. Для России военно-стратегическое значение Северного Кавказа, в частности, определяется прежде всего их приграничным положением, близостью к южному флангу НАТО, непосредственным соседством с зоной Закавказья и Центральной Азии, выходами к Каспийскому и Черному морям, где сегодня развернулись процессы геоэкономического и геостратегического передела Каспийско-Черноморского региона мира. Важным фактором стратегического масштаба следует считать близость территории ЮФО к нефтяным запасам на шельфе Каспийского моря и к формируемым странами Запада транснациональным евроазиатским транспортным коммуникациям и энергомостам типа ИНОГЕЙТ, ТРАСЕКА, "Шелковый путь" и т.п. Особая стратегическая значимость ЮФО, в отличие от внутренних федеральных округов, например, Приволжского или Уральского, определяется еще и тем, что именно через его каспийские и черноморские морские порты Российская Федерация имеет прямые выходы в страны Среднего и Ближнего Востока, являющиеся для российского государства перспективными партнерами XXI века в сферах торгово-экономических, научно-технических и иных связей.
В результате всего этого регион быстро превращается в один из узлов международной напряженности. Более 30 государств довольно самоуверенно объявили Кавказ зоной своих национальных интересов. Черноморско-Каспийский район стал объектом повышенного внимания и активности ведущих государств мира, превращается в зону острого стратегического соперничества мировых и региональных держав. Россия в этих условиях будет обязана все более жестче отстаивать свои геополитические интересы. В свете обретения закавказскими республиками собственной государственности и явного тяготения Азербайджана и Грузии, а в последнее время в известной мере - и Армении к интеграции с западным сообществом и НАТО сохраняются перспективы приближения границ зоны ответственности НАТО к Кавказскому хребту. В связи с утратой Россией ряда важных стратегических объектов и ключевых позиций в Закавказье особенно актуализируется значимость Северо-Кавказского региона во всей его полосе от побережья Черного моря до Каспия как передового стратегического рубежа России на Юге.
На протяжении ряда последних лет миграционные процессы в Российской Федерации и отдельных регионах были связаны с конфликтами причинно-следственным образом. С одной стороны, после распада Советского Союза возникла целая серия межнациональных конфликтов и локальных войн, которые сдвинули значительное количество населения с прежних мест жительства, превратив вынужденную миграцию в крупный общественный процесс. С другой стороны, трансформация этнической и социальной составляющей миграционных потоков выдвинула их в ряд мощных факторов конфликтности на Северном Кавказе - регионе геополитическое положение, которое принципиально изменилось в 1990-е годы, так как он стал российским приграничьем.
В общественно-политической литературе вопросы миграции населения в постсоветском пространстве давно стоят в центре внимания исследователей. На страницах специализированного журнала "Миграция", в сборниках трудов, подготовленных сотрудниками комитетов Государственной Думы профильных министерств и ведомств по национальной политике и федеративным отношениям, различных фондов и центров конкретно поставлены и освещены очень многие вопросы, связанные с перемещением населения из национальных республик бывшего СССР в Россию, влиянию националистических и сепаратистских тенденций на развитие миграционных процессов, выяснению возможных последствий для судеб Федерации и т.п. Среди них можно выделить труды таких крупных исследователей этнополитических проблем как Р. Абдулатипов, Г. Витковская, Л.М. Дробичева, А. Здравомыслов, В. Тишков, П. Полян, Н. Бугай, С. Панарин, Э. Баграмов, Э. Эркенов, А. Цуциев.
Проблеме миграции на Северном Кавказе и ее социально-экономическим последствиям посвящена целая серия работ известных исследователей - социологов, географов, историков, демографов и этнографов. Среди них можно назвать Т. Регент, Н. Мкртчяна, В. Мукомеля, А. Осипова (Москва), А. Бадова (Северная Осетия), Л. Хоперскую, Г. Денисову (Ростовская область), Е. Крицкого, М. Савву (Краснодарский край), С. Аккиеву (Кабардино-Балкария), В. Белозерова, В. Авксентьева, М. Аствацатурову (Ставропольский край) и многих других.
Представляют интерес в контексте темы исследования труды ростовских авторов, которые расширили информационное поле научного поиска: В. Игнатова, А. Понеделкова, О. Люлька, А. Старостина, В. Рябцева, И. Добаева, В. Черноуса и др.
Однако, несмотря на имеющуюся обширную литературу, многие вопросы, особенно связанные с современным состоянием проблемы, нуждаются в постоянном переосмыслении, в обновлении позиций, аргументации. То, что вчера казалось незыблемым и очевидным, сегодня выглядит по меньшей мере проблематичным. Перманентно изменяющаяся ситуация требует всестороннего учета всех новых обстоятельств, осмысления нового, самого актуального опыта и др.
Целью исследования является - систематизация и теоретическое обобщение имеющихся представлений о характере, сущности миграционных потоков в условиях этнополитических конфликтов на Северном Кавказе и выявление основных тенденций и перспектив разрешении проблем развития миграционной ситуации в контексте деятельности органов МЧС и миграционных служб в Ингушетии.

Глава I. МИГРАЦИОННАЯ СИТУАЦИЯ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ: ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ И ПРОБЛЕМЫ.

Миграционные процессы в ходе этнополитических конфликтов в Северо-Кавказском регионе невозможно понять и осмыслить вне общей миграционной ситуации в стране и причин, обусловивших ее обострение. В политологической и исторической литературе устоялось мнение о том, что миграционная ситуация в России в 90-е годы определяется влиянием противоречивых факторов, сформировавшихся в предшествующие годы.
С одной стороны, в течение XX в., вплоть до конца 80-х годов, миграционные потоки в СССР, несмотря на большие различия во времени и пространстве, в целом характеризовались рядом характерных черт. Во-первых, внешние миграции были крайне незначительными; миграционные потоки носили внутренний межрегиональный характер. Во-вторых, в миграции преобладали центробежные тенденции, то есть население переселялось в основном из центра на периферию. В-третьих, главное направление или русло миграции определяла потребность регионов в рабочей силе, то есть это была трудовая миграция, которая активно стимулировалась государством.
Ввиду трудового и организованного характера миграции, обустройством мигрантов занимались те государственные органы и структуры, которые были заинтересованы в притоке рабочей силы. Это были предприятия и местные органы власти при непосредственной поддержке государства. Проблема безработицы отсутствовала, что обуславливалось директивной системой планирования.
Социальные перемены, потрясшие Россию к концу столетия, принципиально изменили развитие миграционных процессов и их основные черты и характеристики. В структуре мигрантов появилась новая составляющая, которая быстро стал ведущей - беженцы и вынужденные переселенцы. Рассмотрение проблемы в историческом плане помогает определить истоки современного этапа миграции на Северном Кавказе. Они появились задолго до распада СССР.
Одной из главных причин кризиса в межнациональных отношениях на современном этапе развития России явились осуществленные в 40-е годы XX в. сталинским политическим режимом массовые вынужденные насильственные переселения этносов, в том числе крымских татар, немцев Поволжья, финнов, корейцев, курдов, греков, турок-месхетинцев, чеченцев, ингушей, балкарцев, калмыков, карачаевцев. Следует иметь в виду, что сталинский режим не был первооткрывателем подобной практики. Еще в XIX в. прошлого столетия Северный Кавказ познал горечь депортаций по национальному признаку. В 1864 г., например, окруженным царскими войсками черкесским племенам было предложено переселиться на границу Ставропольской губернии и Донской области или выселиться в Турцию. Значительная часть черкесов тогда ушла в родственную им по религии Турцию, многие погибли в пути. Другие были переселены в Адыгею. Почти треть ее представляли неудобные, болотистые земли. Надругательства, оскорбления, материальные лишения усугублялись неприспособленностью к нездоровой местности, болезнями. На земли, с которых были вытеснены горцы, царское правительство принудительно переселило волжских, донских, запорожских и бугских казаков, русских крестьян. Все это неизбежно стимулировало недоверие горцев к России и русскому народу. Депортации населения стали фактом большой политики в период 1 мировой войны и послужили известным образцом для последующих режимов, которые осваивали имеющийся опыт. Во-первых, в ходе войны были стронуты с насиженных мест огромные массы беженцев (эмигрантов). Образование новых государств в результате краха империй приводило к повсеместному изменению границ и усиливало вынужденную миграцию, вовлекая в нее не только убежденных противников того или иного режима, но и тех, кто ранее и не помышлял о смене места жительства. Во-вторых, в ходе этой войны правительства обоих воюющих лагерей не стеснялись репрессий по национальному признаку.
Российская практика насильственных депортаций была начата 18 июля 1914 г. (по старому стилю), когда, не дожидаясь объявления Германией начала войны, российское правительство приступило к арестам и высылкам подданных Германии и ее союзника - Австро-Венгрии. В общей сложности около 330 тыс. чел.: уже десятки лет они проживали в Петербурге, Москве, Одессе и Новороссии, на Волыни, в Польше и Прибалтике. Выселяли их в дальние внутренние районы, в том числе в Вятскую, Вологодскую и Оренбургскую губернии, а жителей Сибири и приморья - в Якутскую область). Подданных Турции - в Олонецкую, Воронежскую, Калужскую, Ярославскую и Казанскую губернии. Во второй половине 1915 г. к этим районам добавились зауральская часть Пермской губернии, Тургайская область и Енисейская губерния.
Депортировали всех лиц призывного возраста, для того чтобы предотвратить их вступление в ряды армий противника немцев, австрийцев или венгров. Исключение делалось только славянам - чехам, сербам и русинам, при подписке "не предпринимать ничего вредного" против России. Особенно сурово обошлись с немецким населением Волыни, чуть ли не поголовно летом 1915 г. высланным в Сибирь. В 1915-1916 гг. с территории Польши, Литвы и Белоруссии имели место массовые депортации евреев:, в ходе которых во внутренние губернии России было выселено 250-350 тыс. евреев.
Высылали при этом за счет самих высылаемых, а при отсутствии средств гнали по этапу как интернированных "гражданских пленных". Известен приказ генерала Н.Н. Янушкевича от 5.01.1915: очистить 100-верстную полосу вдоль русских берегов Балтийского моря от всех германских и австро-венгерских поданных в возрасте от 17 до 60 лет. Отказывавшихся уезжать объявляли немецкими шпионами. Под давлением общественности эти репрессии были ослаблены, но только для представителей славянских народов.
В отличие от депортаций царизма, депортационная политика сталинизма была существенно дополнена политикой использования в СССР принудительного труда осужденных в системе ГУЛАГа и планово-добровольного переселения работоспособного населения. В частности, неудача планового переселения в 20-е годы рабочей силы в контексте необходимости развития валютоприносящего экспорта древесины во многом предопределила принудительные формы и методы переселения и трудоиспользования, к которым перешло государство в 30-е годы. Речь идет о заключенных в исправителъно-трудовой системе ГУЛАГа и об депортированных спецпереселенцев, административно-высланных, демобилизованных через военкоматы и др.
Первые масштабные депортации прошли под знаменами коллективизации и раскулачивания в начале 30-х годов. В Северный край высылались зажиточные крестьяне - кулаки из Украины и Центрально-Черноземной области, в Сибирь - с Нижней и Средней Волги и из Белоруссии, а на Урал и в Казахстан - из Северного Кавказа. В Сибири и на Урале большая часть переселений носила внутрикраевой характер.
Был полностью воспроизведен такой тип царских депортаций как "зачистка границ". В 30-е годы по образцу 1914 г. "зачистке" в целях "подготовки театра военных действий" подверглись практически все приграничные зоны. На западном направлении были осуществлены депортации финнов, немцев, поляков, на южном - курдов, иранцев, на дальневосточнном - корейцы. Ширина создаваемых таким образом зон безопасности доходила до 100 км. Присоединение в 1939-1940 гг. прибалтийских государств и западных Украины и Белорусиии др. вновь поставило СССР перед необходимостью заново подготовить к войне аналогичным образом новые западные границы.
В годы Великой Отечественной войны сталинизм продолжил массовые депортации населения по национальному признаку. Примером служили не только российский опыт, но и аналогичные акции США в отношении японцев. В СССР гонениям подверглись многие народы Северного Кавказа, Крыма, Поволжья и других регионов Данное мероприятие проводилось или превентивно, или по принципу "наказания". Превентивные депортации имели самый массовый прецедент - переселение советских немцев Поволжья. В результате депортации практически все немецкое население, было размещено к востоку от Урала. С учетом трудармейцев из числа местных и из демобилизованных из армии приблизительная оценка депортированных советских немцев составляет более 1 млн. чел. Резоны в этом плане безусловно имелись, достаточно вспомнить, что оккупанты проводили особою политику в отношении русского казачества и получили некоторую поддержку в этой этносоциальной группе населения. Кроме того, фашисты использовали тюркские и кавказские части СС, волжско-татарские и крымско-татарские формирования, калмыцкий кавалерийский корпус - всего более 280 тысяч штыков. Можно не сомневаться, что оккупанты активно использовали бы немецкий контингент, если бы он попал в их распоряжение.
Ряд северо-кавказских народов был репрессирован за сотрудничество отдельных представителей с немецко-фашистскими оккупантами, о чем выше было упомянуто. Вина отдельных групп горского населения была несправедливо и огульно перенесена на народы в целом и они, включая женщин и детей, подверглись жестоким переселениям, которые сопровождались большими жертвами. Надо отметить, что предатели, к сожалению, всегда имеются у всех народов во все времена, в том числе были и у русского, украинского, белорусского народов в годы Великой Отечественной Войны. По мнению ряда историков, главным мотивом жестокого выселения была, вероятно, близость некоторых народов к турецкой нации, а поскольку Турция была союзником Германии, то в понимании Сталина существовала гипотетическая опасность формирования национальной "пятой колонны". Угроза этой опасности для Сталина резко возросла, когда на территории Северного Кавказа были образованы немногочисленные прогерманские террористические группы, начались мятежи, укрытие населением т.н. "абреков" и процесс гражданского неповиновения некоторой части населения военным властям. В условиях чрезвычайного военного положения Сталин не стал колебаться и отдал приказ Л.П. Берия об уничтожении повстанцев и ликвидации питающей их этнической среды. Было выселено 68 тыс. карачевецев, почти полмиллиона чеченцев и ингушей, 37 тысяч балкарцев, 130 тысяч калмыков. Административно-национальные автономии этих народов ликвидировались, а территории противоправно включались в состав соседних республик. Например незаконно была полностью ликвидирована Чечно-Ингушская АССР, а ее территория была поделена между Грузией, Северной Осетией и Дагестаном.
Четыре севрокавказских народа были депортированы, в основном, в две республики - Казахстан и Киргизию. Выселенные чеченцы были помещены в Киргизии и в граничащих с ней областях Юго-Восточного Казахстана и в Кара-Калпакии. Ингуши в ссылке расселились относительно неподалеку от чеченцев. В качестве ареалов концентрации ингушей выделяются северные области Казахстана. Расселение карачаевцев было осуществлено в Киргизии и южных областях Казахстана. Ареалом в селения калмыков стали суровые Западная и Восточная Сибирь, а крымских татар - Узбекистан. С учетом калмыков и крымских татар тотальные депортации "возмездия" шести переселенных народов, осуществленные за неполные семь месяцев между ноябрем 1943 г. и июнем 1944 г., затронули около 870 тыс. чел. Вместе с превентивно выселенными немцами, финнами и т.д. количество депортированных советских граждан составило приблизительно 2 млн. чел.
Некоторые народы, не подвергнутые депортациями непосредственно, оказались затронуты косвенно, например кабардинцы, аварцы, лакцы и др. были переселены вопреки собственной воле на оставленные без присмотра земли. Так, компенсационные переселенческие потоки из Дагестана охватили 21 горный район, 144 аула было переселено полностью, а 110 - частично. К августу 1944 г. было переселено около 65 тыс. чел., что фактически составляло около 1/5 населения горной зоны Дагестана. Около 55 тыс. дагестанских переселенцев были размещены в 4 районах, присоединенных к Дагестану, более 10 тыс. - в предгорных и равнинных землях внутри прежних границ Дагестана. Переселенцы адаптировались с большим трудом, и часть из них стала возвращаться назад, но их задерживали и отправляли обратно. Некоторые из старых аулов специально разрушались, чтобы остановить поток возвращенцев. В 1957 г., когда реабилитированные чеченцы и ингуши стали возвращаться на свои земли, большинству пришлось вторично переселяться в родные, частично разрушенные аулы.
В рамках геополитической стратегии Сталина пострадала даже его родина - Грузия, особенно турки-месхетинцы, курды и хемшилы, выселенные зимой 1944 г. из пограничных районов вдоль советско-турецкой границы в Аджарии и Месхет-Джавахети.
Борьба с бандеровцами на Западной Украине, с националистами в Западной Белоруссии и Прибалтике сопровождалась депортациями сопротивлявшихся. В 1944 г. число депортированных из Западной Украины превысило 100 тыс. чел.
После окончания войны репрессивные миграции продолжались хотя и в ослабленном виде. В первые 1,5-2 года осуществлялась передислокация военнопленных вражеских армий, "вестарбайтеров" - гражданских лиц немецкой национальности и советских граждан-репатриантов. Принудительные переселения активизировались в 1947 - 1948 гг. в ходе борьбы с вооруженным бандитизмом в послевоенные годы в Литве и Западной Украине, где сопротивление националистов было наиболее ожесточенным. В итоге общее количество депортированных в послевоенные годы в Сибирь оценено примерно в 400 тыс. чел.
Начавшийся после разоблачения культа личности Сталина на ХХ съезде КПСС процесс реабилитации народов и их возвращения на родную землю, имел бесспорно прогрессивное и гуманное значение. При всем при этом именно этот процесс репатриации вызвал новое обострение этнополитической ситуации регионе. Возвратившиеся народы предъявили логичные требования к тем, кто уже несколько десятилетий прожил на их исконной земле и естественно не желал поступаться своими материальными интересами, уступать участки земель, строения и территории в целом. Наибольшая сложность состояла в том, что на место выселенных в годы репрессий были поселены другие люди, жилища репрессированных разрушены или переданы переселенцам. Возьмем Карачай. К 1956 г. в колхозах Клухорского района проживало 4,1 тыс. человек - 771 грузинская семья (сваны и рачинцы", переселенные из Грузинской ССР). Остальные районы заселены в основном русскими, прибывшими из степных районов Ставропольского края и других мест. Их насчитывалось около 15 тыс. человек. Стихийное возвращение карачаевцев вызвало конфликты с переселенцами.
Карачаевцы в основном были возвращены в те районы, где жили до 1943 г. Однако там проживали компактные группы и других народов, например в Зеленчукском и Урупском - в основном казаки, карачаевцы поселились в районах с черкесским населением и т.д. Все это привело к осложнениям, когда 17 ноября 1991 г. была попытка провозгласить Карачаевская Республика и казаки потребовали выхода их районов и Карачая. Сложный узел проблем завязался с возвращением чеченцев и ингушей.
Из 19,7 тыс. переселенцев, проживавших в районах, отошедших к Грозненской области, свыше 13 тыс. человек прибыло из РСФСР, Украины, Армении, Молдавии. В районы, отошедшие к Дагестанской АССР, переселено 45,9 тыс. аварцев и даргинцев из высокогорных районов этой республики, а в районы, отошедшие к Северо-Осетинской АССР, переселены осетины из Грузинской ССР в количестве 26 тыс. человек, осетины из районов Северной Осетии - 15 тыс. человек, а также 14 тыс. русских - из различных областей бывшего СССР. В целом из 2269 населенных пунктов Чечено-Ингушской АССР осталось 324. Обстановка сложилась далеко не простая. Преодолевая большие трудности, чеченцы и ингуши переселялись на родину. Еще в феврале 1957 г. был поднят вопрос о широко известном сегодня Пригородном районе. "...Ингуши, - сообщалось в записке заведующего отделом ЦК КПСС по РСФСР В. Чураева, - настаивают на передаче Пригородного района Северной Осетии в состав ЧИ АССР, мотивируя это тем, что до 1944 г. он входил в эту республику". Но принадлежавшая ранее ЧИ АССР правобережная часть современного Пригородного района Северной Осетии была оставлена Северо-Осетинской ССР. В 1992 г. это обернулось вооруженным конфликтом. Немало проблем возникло и с возвращением балкарцев. Из 62 селений, принадлежавших им, сохранилось лишь 18, а жилых помещений - только 23 процента. Назрел вопрос и о возвращении Кабардино-Балкарии пастбищ на Черных землях и территории Курпского района, переданного в 1944 г. Северо-Осетинской АССР. Кабардинский обком КПСС высказывался о нежелательности восстановления автономии балкарцев, но не нашел поддержки.
В ходе возвращения репрессированных народов в ряде районов Северного Кавказа резко возрос национальный антагонизм между прибывающими из мест выселения и теми людьми, которые проживали здесь после высылки чеченцев, ингушей, балкарцев и карачаевцев. Направляясь в места своего прежнего жительства, бывшие "спецпоселенцы" требовали возвращения ранее принадлежавших им домов, порой и самовольно вселялись в них. Завязывалась борьба, распалялись национальная ненависть и вражда. За эту политику сталинского режима расплачиваются многие поколения людей.
Таким образом, многие проблемы межнациональных отношений на Северном Кавказе обусловлены исторически, их корни уходят в далекое или не очень далекое прошлое. Волюнтаристский подход к решению сложных этнических, территориальных, языковых, конфессиональных и других вопросов породил большинство современных противоречий. Многие проблемы оказались загнанными внутрь социального организма страны. В изменившихся социально-политических условиях они возникли вновь с новой силой, создавая почву для развития межнациональных конфликтов. Принудительные миграции оказали заметное влияние на рост населения бывшего Советского Союза и на его расселение. В свое время, резко нарушив естественный ход демографического развития этносов, они определенно повлияли на пропорции населения страны, в способствуя сдвигу центра тяжести населения СССР в восточном и юго-восточном направлениях. Вместе с тем практически все депортированные народы со временем проявили акклиматизационные способности и сумели приспособиться к новым условиям жизни или приспособить их для себя, найти или создать для себя определенную экономическую нишу. Как отсутствие коренного населения на родине, так и их присутствие в новых местах обитания имело последствия для остального населения мест выселения и вселения. В результате формировались потоки компенсирующих миграций, тенденции смешанных браков, трудового общения и частичной ассимиляции переселенных этносов среди местного населения.
По степени реабилитации можно выделить три потока или группы выселенных народов: 1) карачаевцы и балкарцы реабилитировались практически полностью 2) чеченццы, ингуши и калмыки были реабилитированы в гражданско-правовом и административно-государственном отношениях, но в территориальном плане они были реабилитированы частично; 3) немцы, крымские татары и турки-месхетинцы были реабилитированы на треть возможного, так как их реабилитация носила гражданско-правовой характер, но не являлось административно-государственной и территориальной. Как подчеркнул В. Полян, парадоксальным моментом явилось то обстоятельство, что с точки зрения конфликтогенного потенциала вторая группа представила собой более мощный очаг опасности, чем третья, по причине того, что участвующий в нем недостаточно удовлетворенный характером реабилитации этнос консолидирован и административно структурирован в рамках национальной автономной государственности.
В период позднего СССР была заметна роль депортированных народов в отдельных межнациональных конфликтах. После распада СССР и формирования новых российских границ эта роль стала не просто значительной, а ведущей. В районах депортации и репатриации начались националистические погромы. Широко известен погром турок-месхетинцев в Ферганской долине в июне 1989 г., кровавые столкновения между ингушами и казаками в станице Троицкой Сунженского района. Кульминацией процесса роста межэтнической напряженности стал 8-дневный осетино-ингушский конфликт 30 октября по 6 ноября 1992 г., остановленный только с помощью армии. Этот конфликт является следствием правового вакуума, созданного депортацией и лишь частичной реабилитацией ингушского народа, а также просчетов федерального центра.
Обострившиеся противоречия с необходимостью порождали этнические и социальные взрывы. В Кавказском регионе началась (1988) самая настоящая и длительная война между Арменией и Азербайджаном, фокусом которой является Нагорный Карабах - населенная главным образом этническими армянами область, отданная Азербайджану в годы сталинского правления. Конфликт согнал с мест 1,6 млн. человек, и напряженность сохраняется до настоящего времени, так как он не получил разрешения на уровне долгосрочных правовых межгосударственных соглашений.
Правительство Грузии спровоцировало два сепаратистские движения, приведшие к большим перемещениям населения. Начавшаяся в 1989 г. война за независимость Южной Осетии вызвала поток мигрантов 36 000 человек и 120 000 беженцев. Конфликт в Абхазии, разразившийся в 1992 г., вынудил мигрировать 270 000 человек.
Со времени падения коммунистического режима в 1991 г. миллионы граждан бывшего Советского Союза мигрируют по 15 новым независимым государствам. Одних вынудили уехать вооруженные конфликты, другие сдвинулись с места в поисках лучшей жизни, третьи бежали от дискриминации, а четвертые вернулись в места, откуда в прошлом были изгнаны их предки. Одновременно в СНГ прибывают постоянно растущие потоки людей из других стран, в основном те, кто надеется перебраться в Западную Европу. Речь идет о жителях Китая, Вьетнама и Афганистана, в меньшей степени - других стран дальнего зарубежья.
В самой России вооруженный конфликт между центральными властями Российской Федерации и мятежной Чеченской республикой породил полмиллиона переселенцев, многие из которых бежали в соседние регионы.
Продолжает существовать напряженность в бывших азиатских республиках СССР. Из пяти центральноазиатских регионов сильнее всего от вооруженных конфликтов и перемещений населения пострадал Таджикистан. В 1992 г. здесь разразилась гражданская война между так называемыми исламистами и неокоммунистами. В результате по Таджикистану кочуют 600 000 человек, а еще 250 000 нашли убежище в Афганистане, России и других соседних государствах.
Актуален вопрос о судьбах вынужденных переселенцев из Средней Азии (в меньшей степени - из Прибалтики и Закавказья) на территорию России. По различным подсчетам, с 1989 г. от 2 до 3 млн. человек переехали в Россию из других стран СНГ в силу разных причин: одни по экономическим, другие - спасаясь от вооруженных конфликтов, третьи - из опасения дискриминации и преследования.
Миграции привели к образованию десятков внутренних "диаспор" практически у каждого репрессированного народа (по типу "родина" - "место изгнания"). С распадом СССР и образованием на его месте 15 независимых стран эти внутренние диаспоры по мнению некоторых исследователей неожиданно приобрели официальный международный статус, что имеет для этих народов как свои отрицательные, так и положительные стороны. (См. подробнее: П.М. Полян Насильственные миграции и география населения. МИР РОССИИ. 1999. № 4)
Процесс всех последующих миграций в Российской Федерации, который в условиях кризиса носит в той или иной степени вынужденный характер нуждается в государственном регулировании. В формировании миграционной и иммиграционной политики важно учитывать опыт Западной Европы, который далеко не однозначен. Современная миграционная политика западных государств основывается на жестких международно-правовых нормах миграционного процесса, значительной роли международных организаций в деле защиты прав мигрантов и членов их семей. Существенные изменения в иммиграционной политике стран Европейского Союза вызваны избытком рабочей силы на европейском рынке труда, что привело к социальной напряженности, антииммигрантским настроением, и, как следствие, экстремистским проявлениям и расовым преследованиям. Рассматриваемая в недавнем прошлом как" временное явление "рабочая сила мигрантов обрела статус одного из важных компонентов, оказывающих влияние на экономику, независимо от состояния хозяйственной конъюнктуры в странах - импортерах. Происходит постоянное увеличение средней продолжительности пребывания мигрантов в стране, принимающей рабочую силу. Мигрант становится во все большей мере долговременным жителем страны - импортера, что меняет сам характер межгосударственной миграции. Одновременно в миграционной политике западноевропейских стран наметились значительные перемены по отношению к государствам, не являющимся членами ЕС.
Не отказываясь от положений Женевской конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г., а также положений Заключительного акта Хельсинкских соглашений о свободе перемещений людей, страны ЕС начали осуществлять политику, направленную на ужесточение режима въезда в регион иностранных граждан. Эта политика проводится посредством гармонизации национальных иммиграционных законодательств, унификации процедур и документации, регулирующих доступ иностранцев на территорию зоны Шенгенского соглашения. Иммиграционная политика стран Европейского Союза, несмотря на некоторые различия и национальные особенности, характеризуется в настоящее время следующими принципами: проведение политики по ограничению въезда в страну низкоквалифицированной рабочей силы; борьба с нелегальной иммиграцией; проведение политики реэмиграции. Одной из основ в системе безопасности, компенсирующей упразднение внутренних границ Европейского Союза (как это предусматривается Шенгенскими соглашениями), наряду с созданием Европола и Шенгенской информационной системы (СИС) является унификация национальных правовых норм стран Сообщества в отношении иностранцев, находящихся на их территории. Указанная проблема была предметом серьезного анализа в рамках Евросоюза, причем принятие решения по ним происходило в контексте Маастрихтского и Шенгенского соглашений.
Важным шагом в регулировании иммиграционной политики является Дублинская конвенция (1990 г.) о праве убежища и обращении с беженцами. Это первое международное соглашение, дающее беженцу определенные гарантии, что его заявление должно быть рассмотрено властями того государства, куда он его направляет. Эффективным и универсальным методом регулирования потока беженцев и иммигрантов является введение унифицированных въездных документов для всех государств региона. Система мер по "эффективному пограничному контролю и выборочному ограничению иммиграций", названная" политикой контролируемой иммиграции", была одобрена всеми странами - членами Шенгенской группы в качестве базы для совместных действий. Она подразумевает: гармонизацию и разработку единого понятия политического убежища, а также норм и правил его предоставления: согласование законодательств стран Евросоюза применительно к иностранцам вообще, и к экономическим, этническим и другим миграциям в частности: определение квот на рабочие места для мигрантов: унификацию визовой политики как в отношении свободного передвижения в пределах Евросоюза, так и выезда на территорию государств Сообщества и передвижения в его границах граждан третьих стран. Протоколы Шенгенского соглашения предусматривают ряд мер по координации действий в этой области: обмен информацией о положении в странах - источниках мигрантов: сотрудничество посольств государств - членов Шенгенского соглашения в странах, где особенно сильны эмиграционные тенденции; взаимный обмен статистическими данными, в частности о больших группах беженцев; постоянный обмен сведениями о лицах, уже просивших убежища в одной из стран шенгенской группы; предварительные консультации в случае предстоящего изменения национального законодательства по вопросам предоставления убежища: разделение финансовых издержек при депортации.
Серьезное внимание правовым вопросам миграции уделяет Международная организация труда. Основной идеей Конвенции МОТ №97 о трудящихся - мигрантах является признание государствами, ратифицирующими данный документ, равенства в отношении мигрантов независимо от их национальности, расовой принадлежности, религии, пола. Общая защита прав мигрантов обеспечивается: организацией бесплатных служб для помощи мигрантам и снабжения их необходимой информацией (ст. 2): принятием мер против недостоверной информации и пропаганды в отношении вопросов, касающихся иммиграции и эмиграции граждан (ст. 3): принятием мер, обеспечивающих все стадии миграции отъезд, перемещение и прием мигрантов (ст. 4): организацией соответствующих медицинских служб (ст. 5).
В Конвенции МОТ №157 (1982 г.) изложена международная система сохранения прав мигрантов в области социального обеспечения, а Конвенция МОТ №143 касается злоупотреблений в области миграции и обеспечения равенства в области гражданских прав мигрантов. Согласно данному документу, государства должны выявлять на своей территории нелегальную миграцию и принимать необходимые меры по ее сокращению.
Важным шагом в направлении интегрирования России в мировое сообщество должна стать ратификация международных конвенций, регламентирующих миграционный процесс. В России сделаны первые шаги в подписании подобных соглашений. К ним, например, можно отнести соглашение между Правительством РФ и Правительством КНР о принципах направления и приема китайских граждан на работу, на предприятиях, в объединениях и организациях России: соглашение между Правительством РФ и Правительством ФРГ о занятости гостевых работников, а также ряд других.
Одной из первоочередных мер в направлении защиты прав граждан России за рубежом является проведение консультаций и переговоров с государствами, в которые возможен наибольший поток мигрантов из Российской Федерации, Прежде всего это касается западноевропейских стран, стран Восточной и Центральной Европы и ряда стран традиционной миграции вроде США, Канады, Израиля. Имеется в виду присоединение России к многосторонним соглашениям по вопросам миграции, включая членство в Международной организации по миграции (МОМ) и взаимодействие с соответствующими странами ЕС. Внешняя миграция из России объективно становится новым фактором в российской внешней политике, что, в первую очередь, касается развития двусторонних связей с основными странами, принимающими эмигрантов из России.
Верховный Совет СССР 14 ноября 1989 г принял декларацию "О признании незаконными и преступными репрессивных актов против народов, подвергшихся насильственному переселению и обеспечению их прав", в котором было записано решение о принятии законодательства для "безусловного восстановления прав всех советских народов, подвергшихся репрессиям". Но скорое крушение советской власти не позволило ей приступить к этой проблеме. Декларация осталась актом о намерениях, а проблема не решена по сей день. В условиях, когда развиваются националистические, шовинистические и прочие негативные тенденции в ущерб интернационализму полная реализация положений знаменитой Декларации ВС СССР при учете интересов всех народов одновременно представляется весьма затруднительной.
Распад СССР в 1991 г. и сопровождавшие его подъем национализма, вооруженные этнические конфликты, политическая нестабильность, экономический кризис обусловили возникновение двух противоположных тенденций. Это резкое падение общей мобильности населения, и вместе с тем появление массовых потоков беженцев, вынужденных переселенцев, репатриантов. В тоже время переход к политике открытых дверей, включение постсоветских стран в систему международных миграций, движение к рынку стали важнейшими социальными амортизаторами дестабилизирующего влияния деструктивных факторов. Благодаря развитию частного предпринимательства и частной финансовой деятельности рынок труда получил новые мощные стимулы, его структура стала более гибкой и разнообразной, появились альтернативные, не связанные с государственным сектором возможности трудоустройства и заработков, что было очень важно на фоне сжатия государственного сектора и создало предпосылки для трудовых миграций. Сила воздействия и приоритетность различных факторов меняются, и миграции быстро и четко отражают происходящие перемены.
На шоковое обострение социально-экономической обстановки и распад СССР население ответило стремительным свертыванием т.н. естественных миграций. Размеры передвижений по сумме прибытий и выбытий граждан сократились с 12,8 млн. фактов в 1989 году до 7,7 млн. в 1993 . Граждане предпочли переждать перестройку, оставаясь в привычных местах жительства. В первые годы экономических реформ миграционные процессы в России стали определяться почти исключительно экстремальными факторами - этническими конфликтами, паникой по поводу возможной потери "своего" гражданства, боязнью голода и нищеты. В середине 1990-х гг. стало ощущаться воздействие рыночных реформ, приведшее к оживлению естественных миграций населения. К сожалению, эта тенденция оказалась кратковременной, и уже в 1995 году, под влиянием чеченской войны и массовых задержек в выплате зарплат и пенсий, размеры естественных миграций вновь стали сокращаться.
Тенденция к сокращению нормальных миграций сохраняется до сих пор, на нее не повлияла даже относительно благополучная ситуация 1997-98 годов, когда впервые удалось остановить все крупные вооруженные конфликты в постсоветских странах, а в самой России затормозилось падение производства, были в основном выплачены долги государства по зарплатам и пенсиям, заторможена инфляция. По мнению видных экономистов, например чл-корр. РАН С. Глазьева, экономические стимулы для переезда в Россию - возможности, появившиеся на рынке труда России на первом этапе реформирования экономики были в основном исчерпаны. Развитие частной торговли и мелкого предпринимательства - основных сфер занятости мигрантов - вероятно, достигло своего предела, насытив имеющийся спрос. Новые же ниши на рынке труда не появились, так как инвестиции не растут, производство развивается более медленными темпами, чем необходимо для форсированного выхода из системного кризиса. Несомненно, по мере оживления экономики активизируется классическая миграция - перемещения населения в зоны повышенного спроса рабочей силы.
На территории бывшего СССР представители ЕС и ООН постоянно сталкивается с проблемами непонимания его целей и даже устойчивого сопротивления своей деятельности. В этой организации они определяются как неспособность "местной инфраструктуры и официальных институтов адекватно реагировать на возникающие острые проблемы".
В этих условиях появляется естественное раздражение против мигрантов, особое место среди которых занимают представители дальнего зарубежья. Таких, по подсчетам УВКБ, около 700 000 человек, в том числе немало граждан Китая. В большинстве своем они прибыли на территорию бывшего Советского Союза с целью перебраться на Запад, но из-за принятых странами Западной Европы мер, ограничивающих въезд в них, "застряли" в СНГ.
Эти люди вместе с пресловутыми "лицами кавказской национальности" чаще, нежели коренное населения, оказываются втянутыми в криминальную сферу, нарушают законодательство, вступают в конфликты. Но надо помнить, что нарушения законности среди населения лишь отражают общее несовершенство законодательства и во многом вытекают из "служебного несоответствия" государственных институтов.
В России по сравнению с СССР принципиально изменилось направление миграционных потоков - с окраин в центральные районы страны, которые отнюдь не испытывали недостатка в населении, из северных районов нового освоения в обжитые районы юга. С распадом Советского Союза русскоязычное население бывших союзных республик в силу ряда экономических и политических причин, в частности усиления в новых суверенных государствах националистических настроений, стало покидать насиженные места и устремилось на свою историческую родину. Среди этой категории мигрантов преобладали русские. Таким образом, обратный поток представлял собой уже не внутреннюю, а внешнюю миграцию, которая ввиду "прозрачности", границ существенно дополнялась как легальной, так и нелегальной миграцией из третьих стран. Движение в Россию стало главным вектором, и она принимает от 2/3 до 3/4 эмиграции из стран СНГ и Балтии. Если в начале 90-х, мощным магнитом для мигрантов была Украина, но миграционные потоки позднее переориентировались преимущественно на Россию. В 1992 году за счет стран СНГ и с стран Прибалтики Россия получила 487 тыс. человек миграционного прироста, а Украина - 118 тыс.; в 1994 же году пропорция стала иной: 760 тыс. - Россия и лишь 35 тыс. - Украина. Та же пропорция сохранилась до последнего времени, но при меньших объемах движения. Иммиграция в Россию из стран СНГ и Балтии после распада Советского Союза примерно сохранила свои обычные размеры, а в последние годы стала даже заметно меньше, чем до перестройки. Выезд же из России сократился в 1998 году более чем в 5 раз по сравнению с 1989 годом, с которого началась общая нисходящая тенденция эмиграции. Именно быстрое сокращение выезда, а не увеличение въезда, как это принято думать, обусловило быстрый рост миграционного прироста России за счет ближнего зарубежья, который за 1992-98 годы достиг 3,5 млн. человек. Это значительно больше, чем за 15 лет с 1976 по 1990 годы.
Выезд из России в страны Центральной Азии, Закавказья и Балтии почти прекратился, а миграционный обмен с ними стал практически односторонним. Резкая асимметрия потоков не свойственна нормальным миграционным связям между соседними странами и является еще одним подтверждением тяжелой ситуации в СНГ. В то же время интенсивные двусторонние миграционные связи между Россией, Украиной и Белоруссией и в 90-е годы не прекращались. Тесные контакты между жителями этих стран не были разрушены ни политическими разногласиями, ни таможенными барьерами, и это, возможно, самый надежный залог стабильности в СНГ. В последние годы возможности России по приему мигрантов уменьшились.
Основную часть мигрантов в Россию составляли русские (от 2/3 до 3/4 в разные годы). Но и миграционный поток других народов весьма значителен. Для СССР была характерна интенсивная миграция в Россию титульных народов из всех республик. Эта тенденция резко нарушилась в преддверии и сразу после распада Союза. В 1990-92 годах из России стали выезжать все, кроме армян, но в последующем прежние тенденции восстановились. За 1993-98 годы чистый приток в Россию мигрантов, принадлежащих к титульным народам стран СНГ и Балтии, составил 724 тыс. человек, из них больше всего украинцев (269 тыс.) и армян (227 тыс.). По сравнению с 80-ми годами этот поток выглядит скромным, но его возобновление - свидетельство восстанавливающегося доверия к России со стороны бывших сограждан. Поток из Закавказского региона, откуда выезд славян в основном завершился, теперь вообще состоит преимущественно из мигрантов коренных национальностей: в 1997 году иммиграция из Армении на 85% состояла из армян и только на 6% из русских; из Азербайджана - на 47% из азербайджанцев, на 10% - из армян и на 30% - из русских; из Грузии - на 23% из грузин, на 33% - из лиц других кавказских национальностей и на 26% - из русских.
Взаимозависимость стран СНГ особенно ярко выявляют трудовые миграции, развитие которых носило взрывной характер. Это наиболее динамичный и, по всей вероятности, самый большой миграционный поток в СНГ. Трудовые миграции в современных условиях выполняют исключительно важную роль социального амортизатора. Они смягчают удары инфляции, частично компенсируют падение доходов, позволяя значительной части населения избежать обнищания в условиях обвального падения производства и безработицы, благодаря им сформирована по существу альтернативная сфера занятости. Все страны СНГ, кроме России, являются ярко выраженными странами трудовой эмиграции, в основном направленной в Россию и, в меньшей мере, за границы СНГ. Возможность привлечь из-за рубежа значительно более дешевую рабочую силу позволила многим российским предприятиям выжить за их счет в условиях кризиса. Несмотря на относительно высокую безработицу, местное население игнорирует рабочие места из-за слишком низких заработков и плохих условий труда. Поэтому мигранты пока что достаточно органично вливаются в рынок труда России, не вызывая серьезных конфликтов на почве конкуренции.
О масштабах трудовой миграции можно судить по следующим примерам. По оценке экспертов, в Армении трудовым мигрантом является примерно каждый четвертый трудоспособный житель, а их трансферты в ежегодно составили от 15% до 22% денежных доходов в армянских семьях. В Азербайджане подобные трансферты оцениваются в 2,5 млрд. долларов США, что более чем в 2 раза превосходит иностранные инвестиции. В Таджикистане количество трудовых мигрантов, выехавших только в страны СНГ, оценивается в 250 тыс. человек. В Киеве обнаружилось 27%, а в Черновцах - 38% семей, имевших мигрантов, выезжавших за пределы страны и обеспечивающих свои семьи за счет сторонних заработков.
1990-е годы ознаменовались радикальным изменением положения экономических районов на миграционной карте России. Традиционные районы оттока населения - Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Уральский, непрерывно отдававшие население (первые два - с прошлого века, а Урал - с 50-х годов), стали получать население за счет миграции. Усилилась притягивающая роль Северного Кавказа, особенно Краснодарского и Ставропольского краев, куда стекаются вынужденные мигранты из Закавказья и Чечни. Восток и Север стали сплошной зоной оттока. За 1990-98 годы Северный район потерял в миграциях 286 тыс. человек (4,6%), Восточная Сибирь - 160 тыс. (7%), Дальний Восток - 772 тыс. (9,6%). Дальний Восток впервые теряет население за весь период его освоения русскими. Потери Севера в значительной мере были связаны с их относительной перенаселенностью, которая в рыночных условиях сразу же проявилась.
На первое место по величине притока населения, как и в 80-е годы, вышел Центральный район. Приток населения сюда в 1,5-2 раза превзошел среднегодовые показатели 80-х. В 1995-97 годы Центр поглотил треть, а к 1998 году - половину миграционного прироста России. Таким образом, миграции свидетельствуют о тяготении населения к старообжитым регионам, причем это тяготение усилилось, как только начался переход к рынку. Потери Севера и Востока во внутренних миграциях частично компенсируются прибывшими из стран СНГ, но и эти мигранты предпочитают селиться в центральных и приграничных со странами СНГ регионах России.
Попытки обнаружить прямую связь миграций с пространственной картиной падения производства и доходов или уровня безработицы успеха не имеют. Прослеживается тесная зависимость миграций от уровня развития частного сектора. Например юго-западные регионы России отличаются значительно более высоким уровнем развития этого сектора. В известной мере и в идеале направления миграционных потоков в современных условиях могут служить индикатором социально-экономической дифференциации регионов России..
Поворот от центробежного к центростремительному движению русских граждан обычно связывают с распадом СССР, но он обозначился раньше. Из Грузии и Азербайджана отток русских идет с 60-х годов, во второй половине 70-х начался их отток из Средней Азии и Казахстана. Вытеснение русских из этих республик в значительной мере было детерминировано объективными факторами. К их числу относятся аграрное перенаселение, высокий прирост трудовых ресурсов, их возросшие мобильность и уровень подготовки. После распада СССР общее направление движения русских не изменилось, но изменился характер этого движения - он стал откровенно вынужденнным и срочным.
Ранее замещение русских специалистов коренными происходило в основном через механизм движения кадров - при увольнении, выходе на пенсию, продвижении по службе и т.д. Другими каналами миграции русских были армия и высшее образование.
Кризисная политическая ситуация, слом советской системы государственного управления обнажили все острые проблемы, создав благоприятные условия для их взрывного проявления. В 90-е годы репатриация русских стала в основном вынужденной и происходит под влиянием угрожающих обстоятельств и этнической дискриминации. Основными механизмами давления на русских стали ограничения в гражданских и политических правах, сужение сферы употребления русского языка, вытеснение его из сферы управленческого и интеллектуального труда, частной деятельности. В настоящее время в количественном отношении выезд русских из бывших республик, включая Северный Кавказ, в целом почти не увеличился, но в обратном направлении русские не мигрируют.
За 1990-98 годы чистая миграция русских в Россию составила 2,8 млн. человек, причем из Украины и Белоруссии - только 330 тыс., всего 2,6% проживавшего там русского населения. Наибольшие потери понесли страны, охваченные вооруженными конфликтами: Армения и Таджикистан лишились более половины русских, Азербайджан и Грузия - более 40%. Потери Молдовы, где также происходили военные столкновения, скромнее - 9%, так как там русские и украинцы образовали свою, хотя и непризнанную "Приднестровскую республику". По четверти русских потеряли Киргизия, Узбекистан и Туркмения, по 13-14% - страны Балтии. В целом русская диаспора в неславянских странах СНГ и Балтии сократилась за счет репатриации в Россию на 20%. Кроме того, примерно 5% русских выехали оттуда на Украину и в Белоруссию.
Процесс возвращения русских из стран Закавказья и из Таджикистана близок к завершению. В Таджикистане осталось еще около 100 тыс. русских, в Закавказье не более 300 тыс. В Киргизии, Туркмении, Узбекистане острая конкуренция на рынках труда и перенаселенность исключают возможность для 2 млн. русских сохранить свои позиции. Если социальная ситуация в постсоветском пространстве будет оставаться относительно спокойной, их выезд может растянуться на длительное время. Результаты многочисленных социологических исследований по проблеме не дают оснований предполагать развертывание масштабной репатриации русских из стран Прибалтики, Украины и Белоруссии. К тому же в последние 2 года русские выезжают из России в Белоруссию.
Процесс репатриации затронул многие народы России, большинство которых активно расселялось по всей территории СССР. Репатрианты, принадлежащие к этим народам, составили около 10% общего количества мигрантов. Скорость их репатриации была примерно такой же, как у русских. Переход к политике открытых дверей активизировал миграции между Россией и внешним миром. Но это не вызвало лавинообразного потока эмигрантов из бывшего СССР на Запад.. Эмиграция сохраняет незначительные размеры.. Начиная с 1990 года, когда начался подъем эмиграции россиян, было выдано 760 тысяч разрешений на выезд за границу на постоянное жительство, примерно по 100 тысяч в год в 1990-95 годах 60 тысячи - в 1998- 99 году.
Разрешенная иммиграция на постоянное жительство из-за границ СНГ очень мала. Вид на жительство в России традиционно получить трудно. По данным МВД в 1990-х гг. годы, только по служебным целям на срок 1 год и более в Россию въехало чуть более тысячи иностранцев не из СНГ. Незаконная же иммиграция за этот период оценивается в пределах от 700 тыс. до 1,5 млн. человек. Свободная иммиграция китайцев, афганских и африканских беженцев вызывает озабоченность как населения, так и исполнительной власти. Это связано с повышенной криминогенностью иммигрантов, опасностью занесения ими инфекций и т.п.
Миграционная политика России не адаптирована в полном объеме к новым политическим условиям. На практике сложилось противоречие между демократическими принципами, декларируемыми в законодательстве, и мировым миграционным опытом.
Основные усилия в сфере миграции правительство и законодательные органы России направляют на решение проблемы приема и обустройства вынужденных переселенцев, и в этом направлении многое сделано. Вместе с тем ясно, что пока в России не преодолен экономический кризис, ее возможности по оказанию помощи мигрантам останутся крайне ограниченными. В этих условиях миграционная политика должна в максимальной степени способствовать самостоятельному решению мигрантами своих проблем. Это касается, прежде всего, устранения искусственных препятствий к свободному передвижению и трудоустройству. Хотя прописка формально отменена, порядок пребывания и жительства во многих субъектах Федерации остается разрешительным.
Для решения этих вопросов необходимы согласованные действия всех стран Содружества. Правовой разнобой, сопровождавший распад СССР, затронул интересы миллионов потенциальных и состоявшихся мигрантов. Мигранты и этнические меньшинства на практике относятся к числу наименее защищенных в правовом отношении данных групп населения. Особенно по вопросам о правах на гражданство, о наследовании имущества о пенсиях, о трудовом стаже и др.
В особом внимании нуждается внешняя миграция, прежде всего нелегальная. Решение ее проблем традиционно ищут на пути ужесточения контроля и требований к статусу беженца, а не в русле разработки процедур легализации. Либеральные идеологи считают, что необходима, например, конструктивная стратегия в отношении регулирования китайской иммиграции. Запретительные меры по ее сдерживанию эффекта не дадут, а умеренно протекционистская политика, предполагающая поощрение торговой и хозяйственной деятельности китайцев в желательном для страны направлении при координирующей и контролирующей роли государства даст ощутимую пользу обществу.
Создание благоприятного климата для мигрантов в принципе отвечает интересам России, так как для последовательного развития рыночной экономики необходима полная свобода передвижения и продажи рабочей силы как товара и ее эксплуатации собственниками всех национальностей. С позиций перспективного развития страны миграция стала и останется в будущем важным источником пополнения населения и трудовых ресурсов России, что очень важно в условиях падения рождаемости населения и увеличения процента смертности. В условиях глубокого кризиса Россия является страной иммиграции, и вероятно она не сможет обойтись без иммигрантов по выходе из кризиса. В тоже время в России будут формироваться новые, как правило, политически активные диаспоры, что вызовет ряд новых острых проблем, связанных с иммиграцией. Судьба исторической прародины сербов края Косово, на котором албанская диаспора провозгласила свое национальное государство, служит ярким примером возможных опасностей на пути развития неконтролируемой миграции.
Миграция практически почти полностью утратила трудовой, а, следовательно, и организованный, характер, приобретя черты стихийности и вынужденности. В стране в начале 1990-х гг. не сложились управленческой структуры, которые непосредственно были бы заинтересованы в притоке этой категории мигрантов. Более того, с их прибытием обострялась и без того напряженная социальная обстановка в регионах. Требовалось вмешательство государства.
Первоначально органы исполнительной власти СССР полагали, что массовые потоки вынужденных мигрантов в 1989- 1990 гг. носят разовый характер и не будут повторяться, а следовательно нет необходимости в организации работы с этой категорией мигрантов на уровне государства. Не были разработаны ни законы, ни меры оказания помощи беженцам. Принимались лишь разовые решения. И только в декабре 1991 г. в целях обеспечения работы с вынужденными мигрантами из государств СНГ и Балтии был создан Комитет по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости Российской Федерации.
Российская Федерация в этот период находилась в стадии становления правовой базы, формирования новых подходов к управлению на федеральном и региональном уровне. Среди других остро встал вопрос о государственной миграционной политике, в том числе о разработке адекватных стоящим задачам структур управления и механизмов взаимодействия различных ведомств. Как указывает Т. Регент, законодательство и механизмы по реализации задач приема и обустройства беженцев и вынужденных переселенцев создавались одновременно с проведением практической работы с мигрантами.
Комитет по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости разработал республиканскую долговременную программу "Миграция", в которой впервые были сформулированы основные направления миграционной политики России. Программа была утверждена Правительством Российской Федерации 18 мая 1992 г. Она представляла собой компактный документ, скорее тактического, чем стратегического характера, и была ориентирована на то, что в первую очередь необходимо делать, какими методами, сколько необходимо выделить бюджетных средств на первоочередные мероприятия.
Однако продолжающий нарастать поток мигрантов и стремительно расширяющийся круг проблем потребовали создания специальной государственной структуры - Федеральной миграционной службы России (ФМС). Она была создана Указом Президента Российской Федерации в июне 1992 г. на базе Комитета по делам миграции населения.
В целях регулирования миграционных процессов на государственном уровне в том же году Федеральной миграционной службой на основе программы "Миграция" были разработаны "Основные направления миграционной политики России и пути ее реализации", одобренные Правительством.
Приоритетными направлениями миграционной политики, сформулированными в этом документе, стали:
1. Защита прав и интересов граждан Российской Федерации, проживающих как на ее территории, так и за ее пределами, в соответствии с принятой Верховным Советом Российской Федерации Декларацией прав и свобод человека и гражданина и Законом России "О гражданстве РСФСР";
2. Управление миграционными процессами в Российской Федерации, регулирование выезда и въезда мигрантов в Россию, миграционный контроль, минимизация неконтролируемых миграционных потоков;
3 Содействие социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации путем создания законных и гуманных условий их приема и размещения; оказание помощи беженцам и вынужденным переселенцам;
4. Сотрудничество с международными организациями в области миграции.
Безусловно, при формировании основных направлений миграционной политики учитывались конкретные политические и социально-экономические условия в России в 1992 г., требования норм международного права, практика их реализации в различных странах.
Следует подчеркнуть, что в 1992 г. в России полностью отсутствовало национальное миграционное законодательство. Попытки адаптировать иммиграционное законодательство крупных иммиграционных стран, таких, например, как США, Канада, Германия, не могли иметь большого успеха, так кик в то время Россия осталась практически с открытыми границами, безвизовым въездом граждан из ближнего зарубежья, не были созданы территориальные органы исполнительной власти, которые могли бы контролировать миграционные потоки, вести достоверный учет мигрантов, принимать меры в отношении нелегальных мигрантов.
Тем не менее, и в тех условиях Правительство Российской Федерации сочло необходимым одобрить основополагающие принципы миграционной политики новой России:
- свобода выбора мигрантами места жительства и видов занятости;
- запрещение высылки или принудительного возвращения мигрантов в страны, из которых они прибыли, кроме случаев, предусмотренных законодательством;
- недопустимость дискриминации мигрантов по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений;
- гарантия предоставления государством мигрантам вытекающих из их статуса основных прав и свобод, которыми пользуются в соответствии с действующим законодательством собственные граждане, и возможность их судебной защиты;
- безусловное соблюдение мигрантами обязанностей, вытекающих из требований законодательства Российской Федерации;
- недопустимость создания для мигрантов в рамках правительственной помощи каких-либо льгот или преимуществ, которые ставили бы их в привилегированное положение по сравнению с местным населением
Важнейшими направлениями политики, сформулированными в этом документе, стали:
- защита прав и интересов граждан Российской Федерации, проживающих как на ее территории, так и за ее пределами, в соответствии с принятой Верховным Советом Российской Федерации Декларацией прав и свобод человека и гражданина и Законом России "О гражданстве РСФСР";
- управление миграционными процессами в Российской Федерации, регулирование выезда и въезда мигрантов в Россию, миграционный контроль, минимизация неконтролируемых миграционных потоков;
- содействие социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации путем создания законных и гуманных условий их приема и размещения; оказание помощи беженцам и вынужденным переселенцам;
- сотрудничество с международными организациями в области миграции.
Безусловно, при формировании основных направлений миграционной политики учитывались конкретные политические и социально-экономические условия в России в 1992 г., требования норм международного права, практика их реализации в различных странах.
Стратегическая задача миграционной политики России - прием и размещение на территории государства прибывающих из нового зарубежья на постоянное место жительства трудоспособных, квалифицированных мигрантов, являющихся ценным демографическим потенциалом; регулирование потоков внутренних мигрантов, рациональное их расселение.
Работа ФМС России начиналась с решения проблем приема и обустройства вынужденных мигрантов из государств СНГ и Балтии. Сейчас основной задачей службы является регулирование и координация почти всех видов миграционных потоков и работы с различными категориями мигрантов: от вынужденных переселенцев из государств нового зарубежья и беженцев из третьих стран до иностранных рабочих.
За годы, прошедшие с момента образования ФМС России, была создана определенная система учреждений и организаций на всех территориях страны, разработана нормативная база в области миграции и механизмы регулирования миграционных потоков. Естественно, каждый год приносил как успехи, так и неудачи, усложняющаяся миграционная ситуация прибавляла проблем. Понимание важности и необходимости разработки механизмов регулирования миграционных процессов, безусловно, пришло не только сотрудникам системы ФМС России, но и работникам других министерств и ведомств, органов власти и управления субъектов Российской Федерации. В ряде ведомств предпринимались попытки разработать законодательные или нормативные акты по отдельным вопросам, программы, в том числе отраслевые, меры помощи мигрантам.
Вместе с тем отсутствовал базис для осуществления системного подхода к решению проблем: не было четко обозначенной социально-экономической стратегии государства.
Изменение экономической и миграционной ситуации привело к пониманию необходимости комплексного регулирования миграционных потоков.
Для эффективного управления миграционными процессами необходимо в первую очередь разработка политически обоснованной и экономически просчитанной концепции миграционной политики. При этом важно создание механизмов регулирования миграционных потоков: законов, нормативных, экономических административных рычагов. Естественно, что без выявления финансово-экономической базы государственного регулирования этот процесс повисает в воздухе.
Обоснованность концепции миграционной политики зависит от достоверности и достаточности информационной, в том числе статистической, базы прогнозирования процессов.
Узость информационной базы не позволяет прогнозировать развитие миграционных процессов по многим категориям мигрантов, что приводит к принятию некорректных или запоздалых управленческих решений .
В целях формирования полноценной статистической базы данных о миграционных потоках по различным категориям мигрантов необходимо развитие всеохватывающей системы учета и регистрации категорий граждан, которые нуждаются в государственной поддержке, прежде всего вынужденных переселенцев. Функции регистрации мигрантов должны быть закреплены за органами исполнительной власти, имеющими разветвленную систему региональных отделений. Процедура жесткого паспортного контроля позволит сеять остро проблему нелегальной миграции, образования незаконных диаспор в местах скопления мигрантов.
В перспективе миграционные процессы естественного, абсолютно ненасильственного, а рыночного типа, несмотря на относительную сложность данных процедур будут являться одним из двигателей развития современного российского общества и мировой цивилизации.
Указом Президента РФ от 16 октября 2001 года упразднено Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики. Функции упраздненного Министерства в части, касающейся реализации миграционной политики, переданы Министерству внутренних дел. Правительству РФ поручено в месячный срок распределить часть функций Минфедерации между Министерством иностранных дел и Министерством экономического развития и торговли; а также, обеспечить в соответствии с законодательством РФ проведение ликвидационных процедур. Это логично и оправдано, тем более что проблемы миграции во всем их объеме требуют более пристального внимания, радикального изменения подходов к их решению и, в том числе, реорганизации ответственных за эти решения структур. На МВД Указом возложена реализация миграционной политики, хотя пока не вполне ясно, какой орган будет ее разрабатывать. В отсутствии не принятой концепции миграционной политики, по всей видимости, это придется делать МВД, хотя очевидно, что такая функция объективно не свойственна сугубо силовому министерству и в известном смысле вызывает опасения как тенденция милитаризации управления государством. Это также связано с тем обстоятельством, что основным объектом забот Минфедерации (а до него ФМС) были и остаются граждане России, вынужденно покидающие места постоянного проживания, в целом не нуждающиеся в специальном контроле со стороны МВД. Однако поскольку уже МВД были переданы эти функции, в том числе иммиграционного контроля, то оно после серьезного обсуждения и выработки политики в этой области должно наметить комплекс мер по их осуществлению. Представляется , что эти задачи успешно можно решить успешно после подготовки хорошо обученных квалифицированных кадров в области знания международного права и иностранных языков, подготовки в области психологии. Кроме того, необходимо уточнить положение о том, как и какую часть функций Минфедерации будут делить между собой Министерство иностранных дел и Министерство экономического развития и торговли, такая структура будет отвечать за определение и предоставление статуса беженца и вынужденного переселенца, кто будет разрабатывать предложения по развитию законодательства в области миграции, на кого будет возложена социальная поддержка вынужденных мигрантов. В центре внимания этого подразделения МВД будут находится лагеря для беженцев и жителей Чечни, программы помощи детям, образовательные и медицинские программы, обеспечение жильем. Когда Указом № 867 Президента РФ от 17 мая 2000 г. была упразднена Федеральная миграционная служба России, начался процесс ликвидации структуры и имущества, который еще до сих пор нем закончился. Поэтому очень важно в условиях полной реструктуризации органов управления миграцией закончить все бюрократические преобразования, но сохранить территориальные органы по проблемам миграции и их основной кадровый корпус, иначе работа с мигрантами будет снова и надолго парализована.

Глава 2. ПРИЧИНЫ ОБОСТРЕНИЯ КОНФЛИКТНОЙ МИГРАЦИОННОЙ СИТУАЦИЯ НА СЕВЕРНОМ КАВКАЗЕ.

Южное направление российской геополитики в целом в течение последних лет характеризуется последовательными попытками ликвидации масштабных угроз политическим интересам и национальной безопасности России. Северный Кавказ - самый опасный территориальный источник угроз с точки зрения сложившейся социально-экономической ситуации, системы государственного управления и национальной безопасности России. Этот взрывоопасный регион стал объектом повышенного внимания и экспансии зарубежных радикальных квазиисламских и других организаций. Возникла прямая угроза превращения Северного Кавказа в новый центр международного терроризма. По оценке многих российских политологов здесь проходит испытания на прочность конституционный федеральный строй демократической России . Бесспорно, что Северный Кавказ объективно является самым слабым звеном в ряду геополитических опор федерализма в России, разрушение которого способно вызвать своеобразный "эффект домино" на всем протяжении всей периферии страны с неизбежным последующим крахом системы российской государственности аналогично судьбе союзного государства.
Северный Кавказ стал источником угроз безопасности по ряду объективных причин. Во-первых, Северный Кавказ и вообще Каспийско-Черноморский регион, будучи одним из наиболее слабых звеньев российской государственности, начиная от Кавказской войны XIX века и вплоть до конца ХХ века, всегда привлекал внимание традиционных главных геополитических противников российской евразийской цивилизации. После распада бывшего СССР и существенного ослабления с большим трудом созданных советских политико-экономических условий жизни, соответствующих системы органов и инфраструктуры управления, внутренней и внешней безопасности местные автономные республики стали чрезвычайно уязвимыми от любых внутренних неурядиц и конфликтов, и внешнего вмешательства в наши внутренние дела. Глобальный отход России на новые государственные границы севернее Большого Кавказского хребта, сопровождавшийся образованием новых государств в Закавказье и серией известных вооруженных конфликтов, создал благоприятную геополитическую ситуацию для претендентов на мировой или региональный гегемонизм. Опираясь на идеологию панисламизма или пантюркизма, они стимулируют и финансируют разрушительные идейно-политические движения. Этому весьма благоприятствует тот факт, что ислам, как одна из самых молодых мировых религий, является динамичной и достаточно агрессивной идеологией в искреннем стремлении расширить границы своего прямого влияния и даже господства за счет мусульманского населения бывшего СССР. Население Северного Кавказа и восточной части Закавказья - это в основном мусульмане, получившие в условиях идеологического вакуума широкие возможности для практически неограниченного усвоения исламских ценностей и установок в радикальных трактовках политически активных движений и организации. Многие государства исламского мира, на территории которых берут свое начало радикальные идеи исламизма и движения поощряют и стимулируют их в своих геополитических целях.. В свою очередь правительства ведущих западных стран считают, что эффективным способом ограничения деятельности радикальных движений на своих территориях является канализация их усилий, активности и разрушительного потенциала на периферию исламского мира - в нестабильные зоны "третьего мира" - Кавказ, Афганистан, Балканы, Ближний Восток.. Западные политические лидеры культивируют систему двойного стандарта - они ведут борьбу с экстремизмом, если он угрожает "свободному миру", и в то же время находят возможности для поддержки исламских экстремистов в Косово, до 11 сентября в Афганистане, и наконец занимают сомнительную позицию в отношении Чечни.
Геополитическая ситуация на южных рубежах СНГ на сегодняшний день представляет особое значение для России. Об этом постоянно говорит президент России Владимир Путин в своих выступлениях. В этой связи полномочный представитель Президента РФ в Южном федеральном округе обозначил стратегической задачей своей работы "обеспечение взаимопонимания, мира и межнационального согласия на Юге России, подавление всех форм терроризма и экстремизма и сохранение единства в рамках округа". Причем решать эту задачу, по его словам, надо "вместе с федеральными органами власти, главами всех субъектов региона, правоохранительными и силовыми структурами" и "соотносить национальный подход к проблемам региона с общегосударственным подходом".
В результате отхода от планового, сверхцентрализованного управления экономикой прежняя производственная структура полностью разбалансировалась, что негативно сказалось на хозяйственной деятельности и жизнеобеспечении Северо-Кавказского экономического региона, глубоко интегрированного в народнохозяйственный комплекс РФ и в значительной мере зависящего от взаимообмена с Россией.
Это отразилось во всех отраслях производства Северного Кавказа, в частности, - в нефтегазовой. Основные разведанные запасы нефти сосредоточены в Ставропольском крае (34%), бывшей Чечено-Ингушетии (33%), Краснодарском крае (27%), Дагестане (5%) и Кабардино-Балкарии (1%), но в настоящее время здесь добывается всего лишь 1,8% общероссийского объема нефти и 0,8 % природного газа, так как большинство месторождений находится на заключительном этапе разработки, добыча нефти и газа сокращается, скважины региона исчерпаны в целом на 60% (8,1). То есть Северный Кавказ в значительной мере утратил свое значение в качестве топливно-энергетической базы страны, однако в связи с разработкой в соседних государствах месторождений каспийской нефти возросла роль данного региона в связи с пролеганием по его территории магистралей по транспортировке нефти на Запад.
Крупные нефтеперерабатывающие и нефтехимические заводы, ориентированные на местную сырьевую базу, требуют все больших поставок привозного углеводородного сырья, а перебои с поставками и высокий износ оборудования обострили кризис в этой отрасли.
Машиностроение региона обеспечивается прокатом черных металлов полностью за счет ввоза. Почти 90% готовой машиностроительной продукции (в частности, металлорежущие станки, производимые в Дагестане) вывозится в Россию. При этом роль России как поставщика вдвое меньше, чем в качестве потребителя. (Хотя в регионе имеются уникальные объекты и ресурсы, например, самый крупный в бывшем СССР вольфрамово-молибденовый комбинат в Тырнаузе (Балкария). Это ставит регион в тесную зависимость от спроса на территории России.
Кризис в сельском хозяйстве привел к удорожанию продуктов питания, ухудшению снабжения местного населения продовольствием.
Становление рыночных отношений при ослаблении государственного регулирования экономических процессов способствовало углублению социальных противоречий и привело, в свою очередь, к кризису образа жизни тысяч людей. Спад производства обусловил массовое высвобождение рабочей силы, причем этот процесс усугубился вынужденной миграцией переселенцев и беженцев.
Уже в 1992 г. на Северном Кавказе было зарегистрировано 36 тысяч безработных, что составляло 12% от всех трудоспособных в России, лидировал по безработице Дагестан - 13,7 тысяч, на втором месте значилась Северная Осетия - 5,2 тысяч. (С 1991 по 1998 гг. статистические данные по Чечне и Ингушетии отсутствуют). Причем, если в Дагестане и Северной Осетии пособие получали 60% безработных, то в Чечне - только 6%. Сложнее всего было найти работу в Северной Осетии и Адыгее, где на 1 вакантное место претендовали 8 безработных, а в Дагестане - более 5 человек. В настоящий момент Чечня и Дагестан продолжают лидировать по уровню безработицы.
Высокая мобильность рабочей силы способствовала усилению миграции в соседние с Северным Кавказом южнороссийские регионы, что привело к столкновению интересов мигрантов и коренного населения в сфере торгово-предпринимательской деятельности и развитию этнической конкуренции.
Если мы вернемся к характеристике социальной сферы на Северном Кавказе и сравним темпы роста цен и оплаты труда, то первые в 1,5-2 раза уже в начале реформ - в 1992 г. превысили вторые. В некоторых северокавказских республиках этот разрыв достиг критической черты.
С октября 1993 года в группу регионов с самым низким уровнем доходов входили все республики Северного Кавказа, при этом население Северо-Кавказского региона, составляя 12% от общей численности населения РФ, располагало лишь 8% всех денежных доходов. То есть обозначился существенный разрыв в уровне социально-экономического развития между краями и областями, с одной стороны, и между отдельными республиками Северного Кавказа.
При ранжировании республик, входящих в состав РФ по уровню социально-экономического развития, проведенном Л.С. Перепелкиным на основе выделенного им интегрального показателя уровня развития, были получены следующие результаты: из 17 ранжированных республик Северная Осетия получила 4-й ранг, Кабардино-Балкария - 10-й, а Дагестан и Чечено-Ингушетия - соответственно 16-й и 17-й ранги. В сравнении с экономическим потенциалом Ростовской области, принятым условно за 1,0, аналогичный показатель в Чечено-Ингушетии составил уже в первом квартале 1992 г. 0,38, в Дагестане - 0,47, в Кабардино-Балкарии - 0,53, в Адыгее - 0,54, в Северной Осетии - 0,59 и в Карачаево-Черкесии - 0,61 ("Мир России" № 1, 1992).
Перечисленные данные показывают, что Чечня, Ингушетия и Дагестан - самая бедная часть не только российского Кавказа, но и России в целом, что является мощным дестабилизирующим фактором, несущим угрозу целостности России, так как в северо-кавказских регионах повсеместно происходит трансформация социально-экономической напряженности в межэтническую напряженность. Таким образом, среди факторов, оказывающих существенное влияние на содержание и характер общественно-политической и социально-экономической ситуации на Северном Кавказе, следует выделить кризисное состояние экономики, которое охватило большинство субъектов региона. По большинству социальных показателей республики Северного Кавказа стоят также на последних местах среди других регионов России.
Среднемесячная заработная плата в них составляет треть от соответствующей среднероссийской. Более 65% населения имеют официальные денежные доходы ниже прожиточного минимума. Прогрессирующей криминализации северо-кавказского общества естественно способствуют социально-экономические трудности, колоссальная масса незанятого и в значительных масштабах вооруженного мужского населения и такие неблагоприятные факторы, как ослабление властных структур и их коррумпированность, практически свободное обращение оружия, наркобизнес и контрабанда, усиление межнациональных противоречий и традиционное для региона межклановое соперничество. Во всех республиках наблюдаются диверсионно-террористические акты, нападения на посты милиции и федеральных войск. Похищение людей с целью выкупа стало одной из распространенных форм регионального "бизнеса". Теневые социально-экномические факторы и криминальные силы постоянно являются активными субъектами борьбы за власть, собственность и ресурсы и это предопределяет объективно остроту и межнациональных отношений.
Несмотря на усилия, предпринимаемые полпредом Президента и главами администраций республик с целью запустить внутрирегиональные, окружные экономические механизмы, преодолеть инерцию национально-территориальной обособленности и замкнутости многих региональных руководителей на интересы субъектов удается с трудом. Развитию взаимовыгодных экономических связей, налаживанию социально-экономического сотрудничества республик, краев и областей округа по-прежнему препятствуют сохраняющиеся очаги военного противостояния в Чеченской Республике, напряженность межнациональных отношений в ряде республик Северного Кавказа.
Социально-экономическую ситуацию на Кавказе существенно обострили межнациональные и межконфессиональные противоречия, всплеск национализма и сепаратистских настроений, масштабная криминализация общественно-экономических отношений и политической жизни на Северном Кавказе. Получило развитие быстрое размножение неформальных вооруженных групп и отрядов, широкое использование различными группировками неконституционных методов достижения своих узкокорыстных целей, включая наиболее опасные их них - организацию вооруженных формирований, массовый террор, возбуждение антиправительственных настроений и вооруженных выступлений, похищение людей с целью выкупа или продажи в рабство, масштабные и особо опасные экономические преступления: криминальный бизнес, печатание фальшивых денег, финансовые аферы, наркобизнес, разграбление природных ресурсов, контрабанда и другие. Они часто оказывают вооруженное сопротивление федеральным подразделениям МВД, которые в итоге несут реальные потери в живой силе. Масштабный характер приобрела террористическая деятельность против своего же местного населения, уставшего от конфликтов и напряженности и вступившего на путь мирной жизни, особенно против представителей местных органов власти и лояльного официальным властям мусульманского духовенства.
В то же время несомненно, что многочисленные конфликты, войны, вынужденные миграции и другие негативные политические процессы происходящие на Северном Кавказе являются безусловным продолжением цепной реакции распада союзного советского государства, которая ярко и рельефно проявилась в этом традиционно сложном регионе. Современная российская политическая элита совершила грубые просчеты, не сумев предотвратить повторного обострения заглушенных в 1960-1970-х гг. межнациональных противоречий и избежать нового кровопролития и массовых человеческих жертв. Результат известен: вооруженные конфликты и антигосударственные мятежи, прежде всего в Чечне, где почти 5 лет шла самая настоящая война с применением многих современных средств ведения войны. Далее следует осетино-ингушское противостояние, сложная социально-экономическая и политическая ситуация в Дагестане, вспышки политической нестабильности в Карачаево-Черкесии, этнополитические проблемы в Кабардино-Балкарии и в Адыгее. На Северном Кавказе возникла также проблема разделенных народов (лезгины, осетины), которая тоже может привести в перспективе к новым конфликтам. Проблему народов, разделенных границами между двумя или даже тремя государственными образованиями. Так, 70 тысяч ногайцев, проживающих в Дагестане, Чечне, Ингушетии и Ставропольском крае ведут борьбу за воссоединение; 250-300 тысяч лезгин, населяющих юг Дагестана и север Азербайджана требуют создания государства "Лезгистан"; около 500000 осетин оказались разделенными между Грузией и Россией.
Названные факторы привели к стремлению некоторых субъектов РФ изменить свой статус как в составе Федерации (например, преобразование Адыгейской автономной области в автономную республику; развитие тенденций в Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкесии по образованию однонациональных автономий и т.д.), так и путем выхода из состава России (направленность политики дудаевского руководства и его последователей в ЧР).
Нет сомнений в том, что непосредственную юридическую ответственность за все состоявшиеся конфликты на Северном Кавказе несут известные силы радикального национализма и сепаратизма, развязавшие в горном крае трагическую серию межнациональных и межконфессиональных конфликтов и множество террористических актов. В то же время во многом виновата сама новая российская власть, которая сначала с энтузиазмом поощряла так называемые "чеченскую революцию" и другие "национально-демократические движения", затем она долго выжидала, объективно предоставив экстремистам возможность укрепиться и вооружиться и, наконец, приступила к предельно запоздалому решению крайне обострившейся проблемы неподготовленными к новой кавказской войне силовыми средствами.
Религиозный исламский фундаментализм и экстремизм превратился в данном регионе в реальную политическую и военную силу. Приверженцы радикальных исламских течений, прежде всего примитивизированного "ваххабизма", начали активно проявлять себя не только в Чечне и в Дагестане, но и в Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии. Деятельность исламских фундаменталистов уже стала распространяться и на некоторые российские регионы традиционного православия. Исламский фундаментализм в варианте ваххабизма уже смог перешагнуть границы Северного Кавказа и проникнуть в российские регионы с мусульманским населением - прежде всего в Татарстан. Лидеры различных организаций и движений крайне радикального толка предпринимают активные попытки путем разжигания межнациональной и религиозной розни реализовать различные варианты нового территориального устройства регионов, обретения максимального суверенитета национальными республиками в рамках конфедеративной России. Это реальная угроза не только федеративному устройству страны, но ее безопасности и целостности в принципе.
Начиная с конца 1980-х гг. вплоть до конца 1990-х гг. на территории бывшего СССР зафиксировано шесть региональных войн - вооруженных столкновений с участием регулярных войск и использованием тяжелого оружия - из которых четыре произошли именно на Кавказе (карабахский, югоосетинский, абхазский и чеченский конфликты). Здесь случились около 20 кратковременных вооруженных столкновений, приведших к жертвам среди мирного населения (наиболее значительные - осетино-ингушский конфликт, бакинский и сумгаитский погромы). Вследствие эскалации конфликтов на территории бывшего Союза погибли и пропали без вести свыше 100 тыс. чел, в том числе четыре пятых из них - на Кавказе.
В результате данных вооруженных конфликтов возникли значительные потоки людей. покидающих опасные для жизни районы, получивших название беженцев, вынужденных переселенцев и перемещенных лиц. Численность вынужденных мигрантов из зон вооруженных конфликтов составляет свыше 2,8 млн. чел., в том числе 1107 тыс. - в России (из них 239 тыс. - на Северном Кавказе), 853 тыс. - в Азербайджане, 396 тыс. - в Армении, 287 тыс. - в Грузии. Однако многие мигранты из зон конфликтов не имели и не имеют соответствующего статуса.
Бегство граждан от войны и погромов, бедствий и смерти шло по трем каналам: перемещение во внутренние районы государства, выезд в другие страны постсоветского пространства и эмиграция в дальнее зарубежье - за пределы российской евразийской цивилизации. Не менее 5 млн. чел. бежали с территорий, охваченных этнополитическими и региональными конфликтами, в том числе около 3,5 млн. - на Кавказе.
Одной из основных зон, принимавших мигрантов из регионов этнических конфликтов на территории России являются русскоязычные области и края. Повсеместно пик массового выезда приходится на наиболее острые периоды конфликта на Северном Кавказе. Причем субъекты ЮФО принимали и принимают мигрантов не только из Закавказья: близость к центрально-азиатскому региону обусловила массовый приток оттуда мигрантов, в том числе беженцев. Из 212 тыс. вынужденных переселенцев и беженцев, зарегистрированных в субъектах Северного Кавказа на начало 1999 г., 44 тыс. прибыло из государств Центральной Азии. В первой половине 1999 г. беженцы из Центральной Азии составили 26% лиц, получивших данный статус в субъектах Северного Кавказа.
Вынужденная миграция шла в направлении от зон военных действий в Таджикистане, Абхазии, Карабахе и, конечно же, на Северном Кавказе. Причем, четко прослеживалась закономерность - чем острее была военно-политическая ситуация, чем жестче борьба, чем больше насилия и жертв, соответственно, тем масштабней вынужденная миграция.
Существует общая парадигма миграционных процессов на Северном Кавказе, и рассмотрение региона не только по республикам, но и в целом может способствовать увидеть своего рода векторы, по которым движутся в регионе потоки мигрантов и беженцев.
Северный Кавказ в целом был принимающим регионом, за исключением некоторых территорий. В Чечне и Дагестане численность некоренного населения постоянно уменьшалась, а в русских Ставропольском и Краснодарском краях - росла. С конца 80-х, с возникновением и развитием этнополитических конфликтов, медленные изменения демографической ситуации переросли в быстрые и радикальные.
В некоторых случаях этническим группам и новым политическим силам удалось развернуть вектор миграции. В данное время нечеченского населения в Чечне крайне мало и скоро практически не останется. Подобные процессы имеют место в Дагестане, Ингушетии и даже в Северной Осетии.
Независимо от причин и характера конфликтов на Кавказе резко усилилась миграционная подвижность населения так называемых нетитульных национальностей. Параллельно начался процесс реэмиграции населения ряда северокавказских национальностей, живущих за пределами своих национально-государственных образований. Все это еще более обостряет этнополитическую ситуацию в различных регионах Северного Кавказа, усиливая и без того существенный миграционный отток населения нетитульных национальностей.
На Северном Кавказе проявляются тенденции к этнической унификации территорий. Например, в Северной Осетии отъезд ингушей из Владикавказа и Пригородного района и прибытие беженцев-осетин из Грузии привели к повышению доли осетинского населения и появлению первых признаков изменения культурно-языковой ситуации. Ингушетия в результате прибытия огромного для республики количества беженцев из Пригородного района Северной Осетии (только по официальным данным - 35 тысяч человек) и плохо не поддающегося учету потока беженцев-ингушей из Чечни стала практически мононациональной. Чечня, судя по всему, до конца прошла тот путь, по которому она двигалась после того, когда чеченцы начали возвращаться из мест депортации. Начавшийся уже тогда отток нечеченского населения резко усилился после 1991 г., и достиг своего пика во время войны в 1994-1996 гг. В настоящее время, в период проведения антитеррористической операции, этот процесс завершился.
Важный аспект миграции, меняющий лицо Северного Кавказа.с движением миллионов людей, которое изменяет половозрастную и социальную структуру района исхода и прихода. Не признают размеров трудовой иммиграции многие принимающие районы, так как это обострило бы вопрос о систематическом нарушении прав мигрантов. Данные, позволяющие оценить масштабы этого процесса, часто косвенные.
Таким образом, миграционные процессы на Северном Кавказе имеют объективный характер, они жестко рефлектируют на изменения, происходящие в политической, экономической и национальной жизни региона. Именно здесь, на Юге России возникла реальная мощная угроза национальной безопасности, целостности и суверенитету России, проявившаяся в форме агрессивного сепаратизма, выстраивающего свою стратегию на базе воинствующего национализма отдельных этнических групп населения и привнесенного в регион религиозного экстремизма в одном из его наиболее радикальных вариантах - исламском ваххабизме.
Произошедшие в этот период миграционные конфликты в местах компактного проживания этнических мигрантов классифицируются по двум критериям: отношения миграционных групп с населением принимающей стороны и друг с другом по поводу условий проживания и отношения к причинам существующих межэтнических конфликтов, во-вторых, отношения мигрантов и других этнических субъектов к власти различных уровней. По мнению С. Рязанцева, первая группа конфликтов находится в горизонтальной плоскости и имеет относительно внутренний характер. Вторая в вертикальной плоскости и носит внешний характер, так как выводит конфликтующие стороны за пределы ареала обитания. Среди горизонтальных конфликтов следует выделить конфликты между коренным населением и миграционными группами . Этот тип конфликтов на протяжении 1990-х гг. являлся самым распространенным на Северном Кавказе, они были зафиксированы во многих районах и населенных пунктах, где в последнее десятилетие кардинально поменялся этнический состав населения.
Конфликты между коренным населением и месхетинскими турками были отмечены в нескольких районах Кабардино-Балкарии, Ростовской области, Краснодарского и Ставропольского краев. Конфликты между русским и армянским населением наблюдались в станице Лысогорской и Георгиевске Ставрополья, в городах Анапе, Армавире, Тимашевске и других населенных пунктах Краснодарского края. Конфликты между русскими и курдами неоднократно происходили в Краснодарском крае и Адыгее. Отмечалась также достаточно активная роль казачества в подобных выступлениях Возрождение и становление казачьих объединений в русскоязычных регионах и национальных движений и обществ в республиках Северного Кавказа было простимулировано активностью мигрантов. На ранних этапах своего современного становления казаки попытались взять на себя функции правоохранительных органов: проводили проверки паспортного режима, задерживали и досматривали автотранспорт, осуществляли рейды на рынки и т.п. Власти районного и краевого уровня служили в данном случае буфером между конфликтующими сторонами и всячески пытались сдерживать распространение конфликтов.
К горизонтальным конфликтам можно отнести обострившиеся конфликты между этническими группами коренного населения. Подобными межнациональными конфликтами являются противоречия между даргинцами и ногайцами в Буденновском, Степновском и Нефтекумском районах, между русскими и цыганами в Ипатовском и Петровском районах, между казаками и аварцами в Степновском районе Ставрополья. После террористического акта в Буденновске возникли трения между казаками и "лицами кавказской национальности" (прежде всего чеченцами), проживающими в некоторых районах Ставрополья, в том числе Буденновском, Новоселицком, Георгиевском, городе Пятигорске. Последними в этом списке стали столкновения между туркменами и русскими в Туркменском районе Ставрополья.
Причинами подобных межнациональных конфликтов в регионах Юга России является группа проблем. Они подробно описаны в общественно-политической литературе. Систематизация и классификация причин может быть различной в зависимости от избранных критериев. В общем виде можно выделить наиболее заметные и серьезные причины обострения межнациональных конфликтов.
Общая, не зависящая от мигрантов, причина - правовые проблемы положения мигрантов - некоторые из них не имеют возможности легализовать свое правовое положение и статуса. Этно-статусный характер носят требования повышения политического статус отдельных этнических групп и создания национальных автономий. Например, на Ставрополье лидеры ногайской и других общин требуют создания автономии и повышения своего статуса.
Экономические и социально-экономические причины, может быть самые главные, в росте напряженности в отношениях мигрантов и местного населения. В начале массового переселения в районах вселения мигрантов коренное население ощутило острый дефицит потребительских товаров, который совпал с объективными проблемами административной экономики. В дальнейшем этно-экономическая стратификация населения, конкуренция за землю и рабочие места обусловили сложные взаимоотношения местных и пришлых этнических сообществ Зачастую, на фоне низких заработков коренного населения, адаптировавшиеся мигранты имеют большие доходы, что во многом связано с их вынужденной повышенной деловой активностью.
Однако с вынужденной миграцией связан рост преступности и появление новых видов преступлений, так как в связи с проблемами трудоустройства происходит маргинализация и люмпенизация некоторой части мигрантов.
Важным фактором, обостряющим проблемы мигрантов и их взаимоотношений с автохтонным населением является демографический вопрос. Он заключается в интенсивности прибытии соотечественников (соплеменников) и относительно высокой рождаемости этнических мигрантов на фоне депопуляции русскоязычного населения и других коренных этнических групп. Традиционно рождаемость среди армян, месхетинских турок, курдов, даргинцев, чеченцев намного выше, чем среди славян.
Особо следует выделить социо-культурные причины - выражаются в изменении условий жизни и характера межличностных отношений в процессе воздействия увеличения новых диаспор. В этих условиях обычные бытовые проблемы приобретают ярко выраженную этническую окраску. К примеру, как свидетельствуют местные жители, мигранты иной культуры принесли беспорядок на улицы некоторых населенных пунктов, их дети не достаточно хорошо владеют русским языком, что снижает общую успеваемость в классах.
Не маловажной является религиозная причина - многие этнические мигранты являются мусульманами, в то время как большинство коренного населения исповедует христианство. С одной стороны, ислам гораздо более жестко, чем христианство, регламентирует каждодневное поведение человека. Любое значительное событие в жизни человека - свадьба, рождение ребенка, обряд посвящения, похороны или поминки требуют сбора всех ближайших родственников. Консолидация мусульман иногда настораживает местное христианское населения. Напряженность усиливается в случаях изменения религиозной и социально-культурной среды - строительства мечетей, расширения кладбищ и пр. Примером тому недавние конфликты в Ставрополе и Буденновске по проблеме передачи и строительства мечетей. С другой стороны, не следует сбрасывать со счетов, распространение агрессивных религиозных течений, таких как ваххабизм, существенно повлияли на конфликтность ситуации в некоторых районах Северного Кавказа. Сказывается также утрата населением в XX веке религиозной культуры.
Важнейшим условием развития конфликтности является обострение взаимоотношений центра и регионов, то есть выдвижение требований отдельных этнических групп к государственным структурам и властям различного уровня. Первой разновидностью таких конфликтов могут быть выступления коренного населения. В их числе, противостояние казачества с различными государственными институтами (местными и региональными властями, правоохранительными органами и пр.) в начале 1990-х гг. Подобные конфликты происходили в Новоалександровском районе, в нескольких селах Георгиевского района Ставрополья. Миграционный приток этнических мигрантов, вытеснение русского населения из стран бывшего СССР и Чеченской республики, многочисленные захваты заложников и террористические акты - инициировали целый ряд крупных акций казачества на Ставрополье и Краснодарском крае. К данному виду конфликтов могут быть отнесены требования ногайцев по созданию автономии на Ставрополье.
Второй разновидностью вертикальных конфликтов стали выступления и требования со стороны мигрантов к властям различного уровня. К примеру, неоднократно месхетинские турки, проживающие в Краснодарском крае, обращались к местным, краевым и федеральным властям по поводу предоставления прописки, или регистрации, возможности репатриации на историческую родину. Особым случаем стало выступление курдов в Ставрополе в 1999 г. в поддержку требований об освобождении своего лидера - А. Оджалана. Существенную организационную роль играют в этих случаях национально-культурные объединения, действующие в различных регионах.
Таким образом, необходимо признать, что миграционные потоки оказывают существенное влияние не только на социально-экономическое развитие российской провинции (на рынки труда, ситуацию с жильем, цены на основные товары и услуги, демографическую структуру и этнический состав населения), но и иногда обострили межнациональные отношения в местах компактного проживания мигрантов. На Северном Кавказе существует определенный потенциал межэтнической напряженности, который неоднократно перерастал в открытые межэтнические конфликты, повторение которых не исключено и в будущем.

Глава 3 ОБОСТРЕНИЕ КОНФЛИКТНОЙ СИТУАЦИИ В СЕВЕРНОЙ ОСЕТИИ, ЧЕЧНЕ И ИНГУШЕТИИ: РАЗВЕРТЫВАНИЕ СТРЕССОВОЙ ВЫНУЖДЕННОЙ МАССОВОЙ МИГРАЦИИ.

Северная Осетия. Серьезная болевая точка Северного Кавказа - зона осетино-ингушского конфликта. Несмотря на то, что конфликт был локальный и вооруженные столкновения происходили кратковременно и в основном в границах небольшого Пригородного района Северной Осетии, его последствия ныне сказываются на всех сферах общественно-политической жизни соседних республик Ингушетии и Северной Осетии.
В ночь на 31 октября 1992 г. начались открытые боевые столкновения между ингушами и осетинами, сопровождаемые настоящей информационной войной сторон. В ходе боевых действий имелись многочисленные человеческие жертвы, тысячи людей превратились в вынужденных переселенцев. По данным Прокуратуры России в период вооруженного осетино-ингушского конфликта с 31 октября по 5 ноября 1992 г. погибло 583 человека, было ранено 939 человек, пропал без вести 261 человек, подверглись незаконному лишению свободы в качестве заложников 1093 человека. По данным помощника Представителя Президента России в Ингушетии А. Хаутиева, в результате конфликта в целом было разрушено 2 тыс. домов, а также множество объектов социально-культурного назначения (школы, магазины, поликлиники).
До конфликта 1992 г. ингушское население проживало в 17 населенных пунктах Пригородного района, поселках в черте Владикавказа, а также в самом Владикавказе. Кроме того, в ряде других населенных пунктов на этой территории проживали по 1-5 ингушских семей. В результате событий осени 1992 г. свои места проживания, в основном в Пригородном районе и Владикавказе, было вынуждено покинуть гражданское население - ингуши, осетины и русские. Осенью 1992 г. в Ингушетию из района конфликта бежали около 60 тыс. вынужденных переселенцев, которые были размещены на туристических базах и помещениях домов отдыха, а также у родственников.
По данным Миграционной службы Северной Осетии, на 1 января 1998 г. в республике находилось свыше 38,0 тыс. беженцев и вынужденных переселенцев (более 12 тыс. семей), основную часть которых - 28,5 тыс. чел., или 75,0% - составляли беженцы из внутренних районов Грузии, 3,3 тыс. чел. (8,7%) - беженцы из республик Средней Азии и Казахстана, около 1 тыс. чел. (2,6%) - беженцы из Южной Осетии, свыше 2,4 тыс. чел. (6,3%) - вынужденные переселенцы из Чечни и почти 1,9 тыс. чел. (5,0%) - внутренние переселенцы. (Отметим, что на 1 января 1995 г. на учете Миграционной службы Северной Осетии состояло в качестве беженцев и вынужденных переселенцев 45,2 тыс. чел., еще 14,2 тыс. чел. были зарегистрированы в качестве "временноучтенных").
Приведенные цифры несколько не соответствуют данным МВД Северной Осетии, согласно которым в республики на момент начала вооруженного конфликта - 31 октября 1992 г. - проживало 37,5 тыс. ингушей.
Власти Ингушетии считают проблему возвращения вынужденных переселенцев в места прежнего проживания одной из самых острых, поскольку шесть населенных пунктов Северной Осетии остаются закрытыми для переселенцев. Процесс идет крайне медленно и проблематично.
С августа 1994 г. (момента начала возвращения ингушских вынужденных переселенцев) по 1 июня 1998 г. в Северную Осетию официально вернулось 2157 ингушских семей (свыше 11,9 тыс. чел.). По данным же Представительства полномочного представителя Президента РФ в Республике Северная Осетия - Алания и Республике Ингушетия численность их на 1 июня 1998 г. составляла не более 7 тыс. чел.. Практически такую же цифру вернувшихся на места прежнего постоянного проживания в Северной Осетии ингушских вынужденных переселенцев называет и Миграционная служба Республики Ингушетия. Столь существенная разница в официальных и фактических цифрах вернувшегося в Северную Осетию ингушского населения объясняется рядом факторов, среди которых следует отметить, прежде всего, отсутствие благоприятной морально-психологической обстановки в населенных пунктах, в которые идет возвращение вынужденных ингушских переселенцев, а также отсутствие для многих возвращающихся жилья (постоянного и временного) как по причине недостаточного и несвоевременного финансирования федеральным центром строительно-восстановительных работ в зоне конфликта, так и по причине занятости оставшихся целыми ингушских домов беженцами-осетинами из Южной Осетии. Из разрушенных в дни вооруженного конфликта осени 1992 г. более 3,8 тыс. частных домовладений и 26 многоквартирных домов на 1 января 1998 г. за счет федеральных бюджетных средств восстановлено только 476 частных домовладений (226 ингушских, 250 осетинских и др.) и 5 многоквартирных жилых домов (46 квартир); у более чем 1,8 тыс. ингушских семей, официально вернувшихся в Северную Осетию, не восстановлено разрушенное в дни конфликта жилье.
С середины июля 1997 г. - времени обострения этнополитической ситуации в зоне осетино-ингушского конфликта, и обращениями руководства и населения Ингушетии к Президенту и Правительству РФ с требованием ввести в Пригородном районе Северной Осетии прямое федеральное правление.
С 1997 года темпы возвращения ингушских вынужденных переселенцев в места своего прежнего постоянного проживания на территории Пригородного района Северной Осетии значительно сократились: за все второе полугодие 1997 г. в Северную Осетию официально вернулось всего 45 семей (310 чел.), за пять первых месяцев 1998 г. 46 семей (247 чел.). Возможность активизации процесса возвращения в ближайшее время, несмотря на установление широких контактов между руководством Северной Осетии и Ингушетии, исключена как в силу вышеотмеченных факторов, так и в связи с вновь обострившейся ситуации в зоне конфликта.
Сохраняющийся высокий уровень взаимного недоверия конфликтующих сторон осетино-ингушского противостояния обуславливает тяжелый морально-психологический климат вокруг проблемы возвращения ингушских вынужденных переселенцев в места своего прежнего проживания на территории Северной Осетии. Ясно что проблему в этих условиях не решит и подписанный 4 сентября 1997 г. в Москве президентами Северной Осетии и Ингушетии "Договор об урегулировании отношений и сотрудничестве между Республикой Северная Осетия - Алания и Республикой Ингушетия". Поспешность, с которой был подписан в практически прежней редакции подготовленный и парафированный еще два года назад Договор, свидетельствовал, по мнению многих экспертов-этонополитологов, о желании подписантов получить обещанную Президентом РФ поддержку на предстоявших в начале 1998 года в обеих республиках президентских выборах, чем о действительном намерении решать в условиях предвыборного марафона сложные вопросы ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта.
Рядовые жители региона ждут не декларативных заявлений типа подписанного "Договора...", а полноценной реализации "Программы совместных действий органов государственной власти Российской Федерации, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Ингушетия по преодолению последствий осетино-ингушского конфликта и оздоровлению ситуации в республиках", подписанной 15 октября 1997 г. в Москве Председателем Правительства РФ и президентами РСО-А и РИ. Реализация указанной "Программы ...", направленной на снятие основных болевых точек во взаимоотношениях между осетинским и ингушским народами, и активное вовлечение в этот процесс всех здоровых сил Ингушетии и Северной Осетии, должны стать правовой и моральной базой Договора о сотрудничестве между республиками. В противном случае "Договор об урегулировании отношений..." пополнит ряд ранее подписанных президентами республик Ингушетия и Северная Осетия документов, в частности, Соглашения от 11 июля 1995 г. и Меморандума от 8 мая 1997 г., направленных на реализацию указов Президента РФ по вопросам ликвидации последствий осетино-ингушского вооруженного конфликта осени 1992 г., многие решения которых остались практически невыполненными по сей день.
Преодоление последствий конфликта 1992 г. идет с неимоверными трудностями. Периодически обостряется ситуации в зоне конфликта: не прекращаются захваты заложников, обстрелы нарядов милиции и блокпостов, разрушения и поджоги домов возвращающихся вынужденных переселенцев.
В основе постоянного обострения ситуации не только злой умысел, хотя и он имеет место: сложилась целая своеобразная индустрия, доходы которой основываются на бесконечной череде восстановлений и разрушений. Социальная напряженность в зоне конфликтов была бы на порядок меньше, если бы удалось бы воплотить в жизнь уже принятые решения. Однако ни один документ, регламентирующий возвращение вынужденных переселенцев в места постоянного проживания, а их только на федеральном уровне принято несколько десятков, не был выполнен в полном объеме. Конкретная "Программа совместных действий органов государственной власти Российской Федерации, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Ингушетия по преодолению последствий осетино-ингушского конфликта и оздоровлению ситуации в республиках" от 15 октября 1997 г. выполнена по оценкам экспертов менее чем на четверть.
Вопросы координации взаимодействия федеральных министерств и ведомств, правительств обеих республик в решении вопросов строительства жилья и возвращения вынужденных переселенцев в места постоянного проживания, других проблем, связанных с завершением конфликта, остаются центральными. На состоявшейся в феврале 1999 г. в столице Ингушетии встрече Председателя Правительства Республики Ингушетия М.-Б.З. Дарсигова и Председателя Правительства республики Северной Осетии-Алания Т.Д. Мамсурова были обсуждены вопросы возвращения вынужденных переселенцев в места прежнего проживания и подписано соглашение, предполагающее обеспечение возвращения вынужденных переселенцев из Республики Ингушетия в населенные пункты Республики Северная Осетия-Алания в основном до декабря 1999 г.
Ключевые проблемы урегулирования конфликта - вопросы возвращения ингушского населения в места проживания на территории РСО-А и их обустройства, а также статус Пригородного района. Для руководства Ингушетии приоритетным направлением является скорейшее возвращение вынужденных переселенцев. По вопросам статуса Пригородного района Р. Аушев - президент Ингушетии предложил ряд инициатив- введение прямого президентского правления, сохранение статуса кондоминиума и др. ставшие предметом обсуждения. Для руководства Северной Осетии приоритетным является признание статуса Пригородного района как части территории республики. Федеральный центр придерживается позиции необходимости согласования этих приоритетов, поддерживая Ингушетию в вопросах вынужденных переселенцев и пресекая попытки изменения статус-кво территории.
Наметились позитивные сдвиги в позициях президентов, парламентов и правительств Северной Осетии и Ингушетии. Удалось наладить сотрудничество республик в социально-экономической сфере, охраны правопорядка. Со своей стороны Правительство России ввело постановлением от 6 марта 1998 г. порядок, по которому вынужденным переселенцам открываются лицевые счета на восстановление жилья, что позволило несколько снизить социальную напряженность. В 1998 г. средства получили свыше тысячи семей.
С августа 1994 г. То есть со времени начала процесса возвращения переселенцев, по 1 октября 1999 г. в Северную Осетию официально возвратилось свыше 14 тыс. ингушей (на начало конфликта в республике проживало 38,7 тыс. ингушей). Реальная же численность возвратившихся в Северную Осетию ингушей не превышает 9 тыс. человек.
Политическое урегулирование конфликта является желательным, но не непременным условиям возвращения перемещенных лиц в места постоянного проживания. Органы государственной власти Российской Федерации при поддержке и тесном сотрудничестве органов государственной власти Ингушетии и Северной Осетии должны синхронизировать процесс добровольного возвращения перемещенных лиц из названных выше республик с политическим урегулированием конфликта. Для этого необходимо постепенно разработать реальный механизм территориальной реабилитации репрессированных народов; законодательно оформить административные границы Республики Ингушетия, внеся соответствующие дополнения в закон РФ "Об образовании Ингушской Республики". До этого времени важно обеспечить продление моратория на территориальную реабилитацию репрессированных народов;
Политологи считают, что нужно срочно скорректировать как норму Конституции Республики Ингушетия, согласно которой важнейшей задачей республики является "возвращение политическими средствами незаконно отторгнутой у Ингушетии территории", так и отдельные положения статей закона Северной Осетии "О миграции", вступающих в противоречие с федеральным законодательством и интерпретируемых ингушской стороной как имеющих антиингушскую направленность.
Органам государственной власти Северной Осетии-Алании в свою очередь потребуется преодолеть сопротивление в решении проблем вынужденных переселенцев-ингушей со стороны ответственных руководителей некоторых ведомств, глав администраций населенных пунктов Пригородного района и наиболее деструктивной части осетинского населения, которые создают искусственно надуманные преграды для возвращенцев. В свою очередь, ингушской стороне, в свою очередь, видимо нужно проявлять осторожность и не предпринимать попыток массового вселения ингушей на территорию пригородного района, в том числе ранее не проживавших в этом районе, без согласования с органами власти РСО-А и в нарушение достигнутых ранее договоренностей.
В Северной Осетии высказывается мнение, что возвращению ингушских вынужденных переселенцев прежде всего препятствуют в основном беженцы из Южной Осетии, занявшие их дома. При расселении в сельской местности Северной Осетии беженцы из Грузии, действительно отдавали предпочтение селам Пригородного района: Ногир, Сунжа, Камбилеевка, Тарское, Октябрьское и др. В настоящее время каждый десятый житель этого района имеет статус беженца или вынужденного переселенца.
Особо отметим, что по соотношению численности беженцев и вынужденных переселенцев к числу постоянного населения Северная Осетия занимает в настоящее время одно из первых мест в Российской Федерации: 570 чел. на 10 тыс. населения. В целом по РФ на 1 января 1997 г. этот показатель составлял 53 чел. - Данные Миграционной службы РФ); в 1995 г. этот показатель был значительно выше: 682 чел. (в РФ - 48 чел.).
Основную часть беженцев и вынужденных переселенцев, находящихся сегодня в Северной Осетии, составляют осетины - 33,5 тыс. чел., или 88,2%, и русские - 2,3 тыс. чел. (6,0%); на долю остальных национальностей приходится - 2,2 тыс. чел. (5,8%). В численности же только беженцев осетины составляют почти 94%; основная часть беженцев-осетин это беженцы из внутренних районов Грузии (87,5%), республик Средней Азии и Казахстана (8,5%) и Южной Осетии (3,1%).
Сегодня в Северной Осетии находятся в статусе беженцев, а также уже легализовались в качестве граждан республики 49,1 тыс. чел., или 30% осетинского населения, ранее проживавшего в Грузии (на начало грузино-югоосетинского конфликта в Грузии проживало 164,0 тыс. осетин, в том числе во внутренних районах - 96,8 тыс. чел., в Южной Осетии - 65,2 тыс. чел., в Абхазии и Аджарии - 2 тыс. чел.). Несмотря на окончание войны в Южной Осетии и ввод туда трехсторонних миротворческих сил (14 июля 1992 г.), заявления руководства Грузии о готовности принять желающих вернуться осетин-беженцев, гарантиях их безопасности и соблюдения всех гражданских и политических прав, неоднократные обращения Президента Республики Южная Осетия Л. Чибирова к беженцам из Южной Осетии с просьбой вернуться на Родину и издания им 11 июня 1997 г. Указа "О первоочередных мерах по содействию процессу возвращения беженцев и вынужденных переселенцев в Республику Южная Осетия", в котором перечислены конкретные меры, призванные заинтересовать беженцев в возвращении в места прежнего постоянного проживания, а также прекращение финансирования Федеральной миграционной службой содержания беженцев в центрах их временного проживания (таких центров на конец 1997 г. в Северной Осетии было 39), возвращения осетин ни во внутренние районы Грузии, ни в Южную Осетию практически не происходит. Невзирая на усилия руководства Северной Осетии и Южной Осетии, а также международных организаций, в частности, Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) и Норвежского Совета по делам беженцев, разработавших программу обустройства возвращающихся в Южную Осетию и Грузию беженцев (на реализацию этой программы УВКБ ООН выделено 2 млн. долларов США), попытки вернуть беженцев-осетин в места своего прежнего постоянного проживания в настоящий момент остаются малорезультативными.
Проблема невозвращения беженцев-осетин в места своего прежнего постоянного проживания во внутренних районах Грузии и в Южной Осетии была одной из основных в повестке дня представительного совещания, состоявшегося 29 июля 1997 г. в г. Цхинвал. В совещании приняли участие руководители Южной Осетии во главе с Президентом Л. Чибировым, делегация Грузии под руководством личного представителя Президента Грузии по политическим проблемам, национальной безопасности и урегулированию конфликтов И. Мачавариани, представители Северной Осетии во главе с заместителем министра по делам национальностей и внешним связям республики С. Каболовым, делегация миссии ОБСЕ в Грузии во главе с руководителем миссии М. Либалем, делегация миссии УВКБ ООН в Грузии под руководством ее руководителя Э. Менеменджиоглы, представители Норвежского совета по делам беженцев во главе с руководителем совета С. Бексрюдом, делегация представительства УВКБ ООН на Северном Кавказе под руководством главы представительства В. Коштеля, делегация миссии "Нуова Фронтиера" во главе с региональным координатором М. Биньоли.
Проблемы беженцев-осетин и вынужденно перемещенных лиц грузинской национальности в места своего прежнего постоянного проживания стали предметом обсуждения Совещания Смешанной контрольной комиссии (СКК) по урегулированию грузино-осетинского конфликта, состоявшегося 26 сентября 1997 г. На данном Совещании СКК было утверждено "Положение о Специально созданном комитете по содействию добровольному возвращению беженцев и вынужденно перемещенных лиц в места их прежнего проживания". Перед указанным комитетом ставились задачи по координации и активизации деятельности всех структур - республиканских, региональных и международных, - занимающихся практической реализацией "Порядка добровольного возвращения беженцев и вынужденно перемещенных лиц в результате грузино-осетинского конфликта в места их прежнего постоянного проживания", принятого СКК 13 февраля 1997 г. К итогам указанных совещаний необходимо отнести и включение в государственный бюджет Грузии новой статьи расходов: "Финансирование первоочередных мероприятий по возвращению беженцев и насильственно перемещенных лиц в места прежнего проживания", а также появление документа под названием "Перечень мероприятий восстановительных работ региона Цхинвала на 1997-2000 гг.", разработанного Службой региональной политики и управления Государственной канцелярии Грузии при участии осетинской стороны.
Указанные проблемы обсуждались и на встрече Президента Республики Грузия Э. Шеварднадзе и Президента Республики Южная Осетия Л. Чибирова, состоявшейся 14 ноября 1997 года в п. Джава. В указанной встрече приняли участие Президент Республики Северная Осетия - Алания А. Галазов, советник Президента РФ по национальным вопросам Э. Паин, депутат Государственной Думы РФ А. Дзасохов и глава миссии ОБСЕ в Грузии М. Либаль. Президенты Грузии и Южной Осетии подписали итоговый документ встречи "Заявление об итогах встречи", в котором, в частности, было отмечено, "что приоритетными направлениями в урегулировании грузино-осетинских отношений остаются окончательное политическое урегулирование конфликта и добровольное, безопасное возвращение беженцев и вынужденно перемещенных лиц". На прошедшей встрече грузинская сторона подтвердила свое намерение финансировать работы по экономическому восстановлению районов в зоне грузино-осетинского конфликта, а также "готовность способствовать возвращению осетинских семей, вынужденных в свое время покинуть регионы Грузии, находящиеся вне пределов зоны конфликтов". Участниками встречи было решено объявить 1998 год годом возвращения беженцев и вынужденно перемещенных лиц в места их прежнего постоянного проживания, что также нашло отражение в принятом "Заявлении об итогах встречи".
Вопросы возвращения осетинских беженцев и вынужденно перемещенных лиц грузинской национальности в места их прежнего проживания до начала грузино-осетинского конфликта были рассмотрены и на встрече Президента Грузии Э. Шеварднадзе и Президента Республики Северная Осетия - Алания А.Дзасохова, состоявшейся 15 мая 1998 г. в г. Тбилиси.
Касаясь непосредственно самого процесса возвращения беженцев-осетин, отметим, что с середины июня 1997 г. - времени начала активных попыток вернуть беженцев-осетин в Южную Осетию и внутренние районы Грузии - по 1 июня 1998 г. в Южную Осетию при содействии Владикавказского филиала Норвежского совета по делам беженцев и Миграционной службы Северной Осетии вернулось 87 семей (360 чел.), во внутренние районы Грузии - 7 семей (23 чел.). В настоящий момент (на 1 июня 1998 г.) Норвежский совет по делам беженцев занимается вопросами возвращения в Южную Осетию и внутренние районы Грузии еще около 130 семей беженцев-осетин. Необходимо отметить, что, согласно проведенному в марте 1997 г. Норвежским советом по делам беженцев социологическому опросу беженцев-осетин из Южной Осетии и внутренних районов Грузии, 46% опрошенных изъявили желание вернуться под эгидой УВКБ ООН в места своего прежнего постоянного жительства. Реальное же поведение беженцев убеждает, что процесс их возвращения во внутренние районы Грузии и в Южную Осетию в ближайшее время маловероятен; еще менее вероятно возвращение их в перспективе. Практически всех беженцев-осетин из внутренних районов Грузии и Южной Осетии сегодня можно рассматривать как потенциальных граждан Северной Осетии (то же самое относится к беженцам-осетинам из других регионов бывшего СССР), ибо у них сегодня есть следующие варианты выбора:
- вернуться в места своего прежнего проживания на территории внутренних районов Грузии и Южной Осетии;
- выбрать постоянным местом жительства Южную Осетию (для беженцев из внутренних районов Грузии);
- получить земельные участки в Пригородном районе Северной Осетии для жилищного строительства и остаться здесь на постоянное жительство.
Естественно, что основная часть беженцев избирает и изберет последний вариант. За 5-7 лет пребывания указанной категории беженцев на территории Северной Осетии многие из них успешно интегрировались в ее экономическую и политическую жизнь. В значительной степени этой интеграции способствовали и способствуют социально-экономические и этнополитические процессы, происходящие в Северо-Кавказском регионе. Не менее половины трудоспособного населения из числа беженцев-осетин, по данным Миграционной службы Северной Осетии, уже трудоустроены, остальные заняты торгово-челночными операциями, пенсионеры получают российские пенсии, дети учатся в школах и высших учебных заведениях и т.д. Естественно, что заново устраивать жизнь в местах своего прежнего проживания сегодня решатся немногие, тем более, что экономическая ситуация в Грузии, а тем более в Южной Осетии значительно хуже, чем в Северной Осетии.
Основными проблемами беженцев-осетин в Северной Осетии в настоящее время являются отсутствие у многих из них элементарных жилищных условий, а также ограниченные Законом Республики Северная Осетия - Алания "О миграции" (принят 10 ноября 1996 г.) возможности легализации в качестве граждан Северной Осетии. Последнее является, на наш взгляд, вопросом времени, в связи с чем необходимо отметить, что, несмотря на существовавшие и существующие ограничения прописки (регистрации), с 1989 по 1997 год включительно сальдо миграции осетин в Северной Осетии составило 28,6 тыс. чел., 73% которых (20,8 тыс. чел.) являются выходцами из внутренних районов Грузии и Южной Осетии, в том числе вчерашними беженцами. (Отметим, что за весь межпереписной период 1979-1988 гг. сальдо миграции осетин в республике составило немногим более 3,5 тыс. чел.).
В целом значительное количество беженцев из Грузии, которое серьезно осложняет социально-экономическую и политическую ситуацию в республике. По официальным данным, в республике зарегистрировано более 30 тыс. беженцев из Грузии (из 38,3 тыс. вынужденных мигрантов на 1 июля 1999 г.). В действительности их гораздо больше с учетом экономических трудностей, переживаемых сегодня Грузией, свободного пересечения границы, тесных родственных связей и других факторов. В июне 1997 г. Правительство Северной Осетии даже приняло решение о том, что беженцы из Южной Осетии и Грузии, за исключением социально незащищенных, должны освободить общественные места проживания на территории республики.
С целью упорядочения учета вынужденных мигрантов республиканская миграционная служба, в соответствии с Указом Президента РСО-А А. Дзасохова от 7 марта 1998 г. "О мерах по усилению борьбы с преступностью и укреплению правопорядка в Северной Осетии", начала перерегистрацию беженцев и вынужденных переселенцев. Этой акцией руководство республики надеется выявить лиц, незаконно находящихся на ее территории и ускорить процесс добровольного возвращения беженцев в места постоянного проживания. По оценкам руководства миграционной службы республики, статуса могут лишиться более 10 тыс. беженцев и вынужденных переселенцев. В 1999 г., например, статуса беженцев лишены около 200 чел. из внутренних районов Грузии - в основном лица, имеющие статус, пользующиеся льготами и получающие пенсию в Северной Осетии, но фактически проживающие в Грузии.
Порядок возвращения беженцев, подписанный в феврале 1997 г. во Владикавказе представителями четырехсторонней смешанной контрольной комиссии (России, Грузии, Южной и Северной Осетии, миссии ОБСЕ в Грузии) по полномасштабному урегулированию грузино-осетинского конфликта, создает необходимые правовые условия для того, чтобы люди вернулись в родные места. Все материальные затраты, связанные с отправкой беженцев в Закавказье, взяли на себя международные организации - УВКБ ООН и Владикавказское отделение Норвежского совета по беженцам. Начиная с 1997 г. по мере стабилизации обстановки в Грузии и в соответствии с принятым порядком возвращения беженцев и временно перемещенных лиц 285 семей вернулись в Южную Осетию и 25 семей - во внутренние районы Грузии.
Чеченский кризис. К концу 80-х годов Чечено-Ингушская АССР была достаточно органичной частью советской экономической, культурной и политической системы. В структуре межреспубликанского обмена республика представляла собой преимущественно ввозящий регион, зависимый от российского экономического комплекса. Развивающиеся на этом фоне этнодемографические тенденции носили амбивалентный характер. На полиэтничном пространстве республики абсолютно преобладали чеченцы - 734 тыс. чел., 58% русских более 300 тыс. чел.), ингуши (60 - 70 тыс.), армяне 115 тыс.), украинцы (12,5 тыс.) и другие представители, в основном, народов. За период 1970-1989 гг. доля чеченцев в республике увеличилась на 10%. Среди других народов Северного Кавказа они доминировали по численности. Средний возраст составлял 26 лет и был третьим показателем среди других этнических групп региона. преобладала тенденция [19] быстрого роста числа лиц моложе трудоспособного возраста (+11,3%) и лиц трудоспособного возраста 26, 8 %.. Демографическая структура чеченцев в ЧИР обладала отдельными четко прослеживающимися отрицательными чертами. Удельный вес сельского населения составлял 74,9% от общей численности чеченцев республики (за 1970-1989 гг. его снижение составило всего 7,2%). (Тишков А. Беляева Е.Л. Марченко Г.В. Чеченский кризис. Аналитическое Обозрение. М.1995 с.16) Республика избыточными трудовыми ресурсами: мобильность чеченцев - в форме сезонного отходничества не снимала проблему частичной безработицы, которая, по оценкам экспертов, достигала пример-200 тыс. чел.. чел. Низкий удельный вес по сравнению с другими народами региона среди чеченцев имели лица умственного труда (21,8%), с высшим образованием (4,4%) . Эти индикаторы свидетельствуют о незавершенности советской модернизации и урбанизации чечено-ингушской республики на фоне общероссийских этнодемографических процессов. Высокие темпы демографического роста обеспечили превращение к концу 80-х годов XX в. чеченцев в самый крупный этнос Северного Кавказа. Это обстоятельство предопределило развитие этнического самосознания чеченцев и переосмысления ими роли вайнахского этноса в регионе. В 70-80-е годы этот процесс был под контролем КПСС, которая с одной стороны вела пропаганду принципов советского патриотизма и социалистического интернационализма, с другой административно контролировала идеологический процесс распространения общественно-политической литературы националистического характера и т.п. Поощрялись изучение и пропаганда положительных событий в истории чечено-российских взаимоотношений, и было ограничено специальное изучение углубленное трагических проблем выселения и репрессий.
С середины 80-х годов под влиянием политики перестройки, гласности и разоблачения сталинизма все интересы чеченской интеллигенции и общества в целом сосредоточиваются на одностороннем освещении двух проблем чеченской истории депортации в годы Великой Отечественной войны и поражении движения Шамиля в Кавказской войне. На этой основе в обществе происходит идеализация героев борьбы с колониальной политикой Российской империи и демонизация самой политики советской власти в целом, важным фактором стереотипизация этнического о самосознания. Чеченские националисты провозгласили лозунг "Нас - миллион", подразумевавший лидирующее в политике положение чеченцев на всем Северном Кавказе. Открыто выражалось недовольство тем обстоятельством, что чеченцы и ингуши, будучи потомками носителей древнейшего языка на Кавказе, оказались самыми не развитыми в правовом отношении советскими этнонациями, полностью не завершившими становления своей суверенной государственности. Традиционная этносоциальная, этноконфессиональная и советская модернизационная социальная структуры находились в крайне сложном взаимодействии, по-разному проявлявшемуся в урбанизированной и сельской среде, в различных вариантах социокультурной идентичности.
Чеченцы и ингуши, не завершив перехода о традиционного общества к советскому индустриальному, оказались включены в новую переходность, обладающую иными, чем их традиции и советское общество измерениями.
Болезненные и замалчивавшиеся в предыдущий период факты российско-чеченских отношений стали отправной базой для нагнетания в Чечне антирусских настроений, формирования под демократическими лозунгами националистических, сепаратистских движений. К концу 80-х годов XX в. консервативно-коммунистическое руководство ЧИ АССР во главе с Д. Завгаевым начинает терять контроль над политическим процессом, часть населения - русские и русскоязычные специалисты, эмигрируют из республики. Чеченские и ингушские националистические движения фактически сегментировали республику по этническому признаку, ее единство с трудом удерживалось партийно-номенклатурным руководством. Катасрофический аспад СССР и отказ либерально-демократического российского режима от поддержки Д. Завгаева и всей советской системы власти на местах привели к разделу ЧИ АССР на Чеченскую и Ингушскую республики. В Чеченской Республике вне правого поля происходит насильственный разгон Верховного Совета и администрации Д. Завгаева- то есть государственный переворот. Но население не вступилось за легитимный Верховный совет, так как советская система была к этому времени дискредитирована в глазах местного общества. В результате практически безальтернативных выборов в октябре 1991 г. Президентом ЧИР стал лидер радикальных чеченских националистов Д. Дудаев, который оттеснил от участия во власти национал-демократическую интеллигенцию. Указ Д. Дудаева об объявлении суверенитета Чеченской Республики с 1 ноября 1991 г. привел к новму затяжному конфликту с федеральной властью, на этот раз с режимом Б.Н. Ельцина, Выход из экономического, политического и правового пространства Российской Федерации привел к развалу и деградации всех сфер общества, дезинтеграции чеченской элиты и чеченского этносоциума.
Псевдодемократический режим Д. Дудаева, несмотря на принятие ряда формально демократических законодательных актов (Конституция 1992 г., закон о самоуправлении и др.), уже к 1993 г. превратился в авторитарно-криминальный. В условиях быстрой маргинализации чеченского общества Д. Дудаев попытался, как это обычно происходит в маргинальной среде, опереться на традиционные институты: тайповые и надтайповые структуры как инструмент консолидации чеченского общества на основе исконной имманентной чеченской демократии. Такая структура с точки зрения идеологов чеченского национализма является крупным вкладом в развитие теории и практики дополнения современной демократии.
Реанимация родоплеменной в своей основе тайповой структуры и соответствующих архаичных институтов, а гак же опора на виды кадирийского тариката и другие элементы ретрадицонализма привели к демодернизации и архаизации чеченского общества, ослабили его интеграционные механизмы. В результате заметно углубился раскол в чеченской элите, что привело к противостоянию Парламента и Президента Чеченской Республики, Оно закончилось разгоном Парламента (июнь 1993 г.) и установлением диктатуры Д. Дудаева, который, впрочем, никогда не контролировал всю территорию республики и пользовался поддержкой не более четверти населения.
Неспособность режима Д. Дудаева к обеспечению позитивного развития Чеченской Республики привела последнюю к глубокому кризису. В результате неспособности федеральной власти найти мирный способ решения проблемы военные действия 1994-1995 гг. привели к значительным разрушениям и подрыву социальной и экономической сферы Чечни.
Восстановительный период 1995-1996 гг., несмотря на очевидную коррумпированность в решении многих экономических проблем, имел некоторую динамику, но был прерван Хасавюртовскими соглашениями, которые фактически передали Чечню под полный контроль полукриминальных "полевых командиров", а точнее главарей бандформирований установивших террористический контроль над "своими" территориями, что привело к массовому бегству населения.
В результате выборов 27 октября 1991 г. был избран Президент Чеченской Республики и Парламент. 1 ноября 1991 г. вышел Указ Президента о государственном суверенитете Чеченской Республики, что означало ее реальный выход из состава Российской Федерации. Но как всегда в жизнь это решение так и не удалось претворить.
В это время Дудаев вместе со своими сторонниками приобретает все большую популярность, а уже в 1992 г. захватывает власть. За счет своих идей и лозунгов ему удалось привлечь на свою сторону большое количество народа. В 1991 г. вокруг Дудаева ставшего объективно значительным лидером чеченцев на некоторое время выкристаллизовался круг интеллектуалов-идеологов и практических организаторов из преимущественно теневого предпринимательства. В центре этого сообщества стояла фигура харизматического генерала. Но это общность распалась на сегменты уже к концу 1991 г., как речь зашла о разделе плодов победы - постов в новом парламенте, правительстве, госаппарате и связанных с этим реальных, но чаще оказавшихся мнимыми власти и ресурсов. Однако в сентябре-октябре, в период наиболее острой борьбы, революционная романтика, близость победы и страх, что Москва не даст ею воспользоваться, прочно соединяли тогдашних дудаевцев. Подталкиваемая массами и собственной политической неопытностью, дудаевская группа действовала решительно и безапелляционно. Разогнав деморализованную местную партноменклатуру и видя, что хаос в Москве парализовал грозненскую милицию и КГБ, дудаевцы нарушили существовавший договор с Р. Хасбулатовым, и не стали делиться с ним властью.
Идеи Дудаева были чрезвычайно просты и доходчивы : восстановление Горской республики как конфедеративного государства, которое объединит все народы Кавказа, провозглашение независимости самой Чечни.
До начала ввода войск в Чечню чеченцы были разделены между собой: региональные различия (3 региональных группы: Надтеречный р-н, Малая и Большая Чечня.) В республике борьба между региональными группировками стала доминирующим фактором политической жизни после начала перестройки. В основе группировок находились тайповые родо-территориальные общности, что придавало специфический оттенок этнополитическому процессу.
Чеченская Республика фактически стала независимым, но непризнанным государством. А. Масхадов пытался создать государство на волне крайнего чеченского национализма, проповеди чеченской исключительности и опоре на традиционный суфийский ислам. В борьбе с А Масхадовым за власть другие полевые командиры Ш. Басаев, 3. Яндарбиев, М. Удугов и др. выдвинули проект создания Кавказского Халифата на основе идей ваххабизма, стремящегося преодолеть этнические, клановые и видовые перегородки. Борьба за реализацию обоих проектов создания исламского государства - традиционалистского и "ваххабитского"- привела к возникновению параллельных органов власти (две Шуры и др.), потере управлямости, развалу социально-экономической сферы, инфраструктуры, МИГрации из Чечни фактически половины собственного чеченского населения.
Начавшееся военное противостояние и предшествовавшие ему события в Чеченской республике сопровождались значительными человеческими жертвами, разрушениями населенных пунктов и вынужденной миграцией населения, масштабы которой не знала новейшая история Российской Федерации. По оценкам, основанным на анализе различных официальных и неофициальных данных, на протяжении 1990-х годов территорию Чеченской республики временно или постоянно покинули 700-800 тыс. человек. С начала 1990-х гг. обстановка здесь начала резко ухудшаться: закрывались предприятия, прекратилась выплата зарплаты и росла социальная напряженность, отмечались факты притеснения представителей различных этнических групп со стороны националистически настроенных чеченцев, резко осложнилась криминогенная и санитарно-эпидемиологическая обстановка. Все эти факты в комплексе с отсутствием правовой и социальной и защищенности граждан и бездействие органов власти в республике, отвечавших за обеспечение правопорядка привели к массовому исходу мигрантов, прежде всего русских. На основании анализа развития событий в республике нами выделены этапы развития событий и установлена динамика прибытия вынужденных мигрантов из Чеченской республики.
До декабря 1994 г. зона военных действий охватывала преимущественно центральную часть республики, а именно населенные пункты - Грозный, Долинский, Червленое, Первомайскую, Алхан-Кали и прочие. Известно, что до начала 1990-х гг. в Грозном русские были преобладающим этносом, составляя около 53% населения города (или 3/4 всего русского населения республики), на чеченцев приходилось всего около 31%. С обострением националистических настроений начинают выезжать русские и этнически смешанные семьи. Национальный состав вынужденных переселенцев из Чеченской республики на этом этапе на 80% был представлен русскими, примерно 5% составляли армяне, 3% - украинцы и 1,5% - татары. Со временем миграция приобрела буквально лавинообразный характер. По примерным оценкам с 1989 по 1993 гг. территорию бывшей Чечено-Ингушетии покинули свыше 230 тыс. человек (органы Федеральной миграционной службы России зарегистрировали около 208 тыс. человек из них в различных регионах). За это время миграционный отток населения с территории бывшей Чечено-Ингушетии вырос в 1,6 раза, а приток в республику сократился в 2,5 раза. Из 372 тыс. русских, проживавших в бывшей Чечено-Ингушетии на момент переписи 1989 г., к 1993 г. осталось всего 250 тыс. человек. Потоки вынужденных переселенцев устремились преимущественно в соседние регионы - Ингушетию, Дагестан, Северную Осетию и Ставропольский край. Часть из вынужденных переселенцев направились далее - Астраханскую, Волгоградскую, Саратовскую, Белгородскую и Воронежскую области. В конце 1994 г. резко выросло количество обращений в Миграционную службу - поскольку многие уезжавшие из Чеченской республики не могли продать жилье и имущество и остро нуждались в помощи государства. Расселение мигрантов на этом этапе происходило преимущественно в соседних регионах около 73% - в Ингушетии, 15% - в Дагестане, примерно 6% - на Ставрополье, поскольку многие (до 90% по данным Миграционных служб) надеялись на скорое возвращение.
В рамках января-февраля 1995 г. военные действия существенно расширили свою географию за счет нескольких административных районов на севере республики - Надтеречного, Наурского и Шелковского. Русскоязычное население составляло в них от 30% до 35% населения. Кроме того, ведение активных боевых действий в густонаселенных районах Грозного создало реальную угрозу для жизни гражданского населения. В результате поток вынужденных переселенцев резко возрос: в январе в территориальные органы Миграционной службы обратились около 90 тыс. человек, в феврале 1995 г. - около 85 тыс. человек. Наибольшая доля вынужденных переселенцев по-прежнему была сконцентрирована в Ингушетии (более 41%), Дагестане (примерно 36%) и на Ставрополье (около 14%). Был организован вывоз вынужденных переселенцев из Чеченской республики по трассе Грозный - Моздок - Минеральные Воды. Доля русских среди мигрантов в это время существенно повысилась, составив около 90%, но он по-прежнему оставался полиэтническим - среди переселенцев были армяне (6%), украинцы (1,9%), ногайцы (1,4%) и многие другие этносы.
В марте-мае 1995 г. центр вооруженных столкновений перемещается в район Гудермеса и Аргуна. В это время наблюдалась миграция вынужденных переселенцев в основном в горные (южные) районы Чечни, поскольку основным населением данных городов являлись этнические чеченцы. В Гудермесе - втором по величине городе республики 1/3 населения (12,6 тыс. человек) составляли русские. В основном именно русские вынужденные мигранты выезжали в другие регионы России. К середине мая 1995 г. из Чеченской республики выехало около 400 тыс. человек. Большинство осели на приграничных территориях - прежде всего в Ингушетии, Дагестане, Ставрополье, Краснодарском крае, Ростовской области, Северной Осетии. Возможности некоторых регионов по приему вынужденных мигрантов при их ограниченных финансовых ресурсах были "на пределе" - к примеру, Ингушетия, всего за три месяца боевых действий приняла более 160 тыс., Дагестан - 100 тыс., Ставрополье - около 40 тыс. человек.
Новое обострения ситуации в районе Грозного и Аргуна произошло в Июнь-август 1995 г. К середине лета 1995 г. в территориальные органы миграционной службы обратились свыше 487 тыс. человек, а по некоторым экспертным оценкам общее число мигрантов, покинувших Чеченскую республику, к этому моменту оценивалось в 610 тыс. человек. Примерно около 200 тыс. вынужденных переселенцев переместились внутри Чечни.
Зима 1995-1996 гг. - лето 1996 г. и характеризовались резким расширением зоны военных действий за счет южных горных районов Веденского, Шалинского и Урус-Мартановского и выходом боевых действий на территорию соседней Ингушетии. Несмотря на указ о выводе войск из Чеченской республики от 24 августа 1996 г., ситуация оставалась сложной - происходили террористические акты. Происходил массовый отток вынужденных мигрантов из Грозного, Серноводска и Бамута направился в Ингушетию, а затем в другие регионы России.

В октябре - декабре 1996 г. наблюдалась относительная стабилизация обстановки и сокращение потока вынужденных переселенцев из Чеченской республики. Неизменным оставался этнический состав переселенцев - в нем по-прежнему (87%) доминировали русские. 14 декабря 1996 г. было объявлено о выводе войск и окончании военной кампании. "Первая" чеченская война 1994-1996 гг. по примерным оценкам унесла жизни более 86 тыс. человек и согнала со своих мест не менее 800 тыс. человек, из которых 250 тыс. русскоязычного населения. По сведениям, обнародованным генералом В. Маниловым, в ходе "первой" чеченской кампании погибло 3,8 тыс. военных, число раненых им было оценено в 17,9 тыс. человек.
Формально ключевой проблемой урегулирования взаимоотношений с Чечней являлся вопрос о статусе этой республики. Поскольку все были уверены, что процесс мирного урегулирования в значительной мере затруднен отсутствием взаимопонимания между Москвой и Грозным по вопросу юридического статуса Чечни как суверенного государства, то было решено сделать принципиальные уступки мятежной республике в этом направлении. Первая военная кампания в Чечне , как известно, завершилась подписанием 31 августа 1996 г. в Хасавюрте двух документов - "Совместного заявления" и "Принципов определения основ взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой". В первом документе отмечается, что договоренности в отношении основных принципов взаимоотношений федерального центра и Чечни будут достигаться, исходя из Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта о гражданских и политических правах. В нем также подчеркивается недопустимость актов насилия и оказания давления на политических оппонентов. Второй документ определяет сроки подписания политического соглашения между Чечней и Центром - до 31 декабря 2001 г.
Военные действия после печально знаменитого Хасав-Юртовского соглашения в Чечне были прекращены, а определение статуса Чеченской республики отложено на пятилетний срок. Несмотря на это, Чеченская республика считала себя независимой. А. Масхадов прилагал все усилия, чтобы добиться международного признания республики, т.к. рассчитывал на что страны Европы могут в дальнейшем повлиять на решение России о суверенном статусе Чечни.
В это время в республике массовый отток гражданского населения из зон нестабильности форсированно продолжался. Особенно значительным в был отток русского населения Руководство Российской Федерации по политическим соображениям , которое в ходе многочисленных переговоров с руководством Чечни ни разу не поставило на обсуждение вопрос о положении русских и населения других нетитульных национальностей в Чечне. Результатом целенаправленной антирусской политики чеченского руководства, бомбардировок и артиллерийских обстрелов федеральными войсками в период "чеченской" войны г. Грозного в котором жили 72% русского населения Чечено-Ингушетии, и минусовых показателей естественного прироста населения - численность русских в Чечне на начало 1999 г. не превышала 25 тыс. человек. На момент провозглашения "независимости" Чечни в октябре 1991 г. на "чеченской" территории бывшей Чечено-Ингушской Республики проживало порядка 220-240 тыс. русских. Наряду с угрозой гибели, можно назвать еще одну причину значительной миграции русских из Ингушетии в начале 1990-х гг. - опасения возможности выбора Ингушетией чеченского сценария дальнейшего развития государственности, а также проявление сильных антирусских (антиказачьих) настроений в 1990-1992 гг., итогом которых были жертвы со стороны русского населения. Усилил миграцию русских из Ингушетии и осетино-ингушский вооруженный конфликт осени 1992 г. В результате этого конфликта десятки тысяч вынужденных переселенцев-ингушей из Северной Осетии оказались на территории Ингушетии, в том числе и в районе компактного проживания русских в Сунженском бывшем казачьем районе. Это в свою очередь привело к "выдавливанию" русских - потомков казаков из указанного района, в котором проживала основная часть русского населения Ингушетии.
По данным Всесоюзной переписи населения 1989 г., на территории будущей Ингушетии в 1989 г. проживало 186 тыс. чел., в том числе 138,6 тыс. ингушей и 24,6 тыс. русских, то в 1994 и 1995 гг., по данным Госкомстата РФ, в Ингушетии проживало уже соответственно 211 и 280 тыс. чел. (увеличение за год почти на 70 тыс. чел., или на треть). Согласно же переписи населения, проведенной в Ингушской Республике в сентябре 1992љг., численность ее населения насчитывала 226,1 тыс. чел., в том числе 198 тыс. ингушей и 10 тыс. русских. На 1 января 1999 г., по данным Госкомстата Ингушетии, численность всего населения республики насчитывала уже 317 тыс. чел., в том числе 263,8 тыс. ингушей и 14,2 тыс. русских.
Только за 1989-1993 гг. из Сунженского района, который в 1990 г. стал очагом напряженности между ингушами и русским (казачьим) населением, а с января 1992 г. и объектом территориального конфликта между Чеченской Республикой и Ингушетией, уехало более 18 тыс. человек, или около 75% русского населения "ингушских" районов бывшей Чечено-Ингушской Республики. Только в 1991-1992 гг. из Чеченской и Ингушской республик уехало около 120,0 тыс. человек, или 40% русского населения бывшей Чечено-Ингушской АССР.
Последующий период характеризуется дальнейшим обострением этнополитической ситуации в регионе в целом и в Ингушетии, в частности. В эти годы исход русских из Ингушетии продолжался, о чем свидетельствуют данные ежегодных учетов естественного и миграционного движения населения, проводимых Госкомстатом Ингушетии. За период 1989-1998 гг. численность русских в Чечне и Ингушетии уменьшилась, по нашим расчетам, почти на 266 тыс. чел., в том числе за счет миграционного оттока - на 257 тысяч. Удельный вес русских в численности населения указанных республик составил на начало 1999 г. соответственно 4,2 и 1,1%, тогда как в 1989 г. в численности всего населения Чечено-Ингушетии русские составляли четвертую часть - 23,1%. Происходящие в настоящее время события в Чечне и проведение военной операции федеральных войск на территории Чечни приводят к массовому исходу русских. Остающиеся в контролируемых сегодня федеральными войсками Наурском и Шелковском районах Чечни русские (10-15 тыс. человек) получили шанс остаться на родной земле. Независимо от того, как и когда будет окончательно урегулирован чеченский кризис, исход русского и русскоязычного населения из нее стал свершившимся фактом.
Массовые перемещения людей, спасавшихся от войны и этнических чисток, кардинально изменили этнический состав ряда территорий. Численность населения Чечни, по оценкам Госкомстата России, сократилась до 780 тыс. чел. на 1 января 1999 г. - примерно на четверть по сравнению с 1989 г. По заявлениям официальных лиц Чечни, оценки Госкомстата завышены минимум на 30%. В настоящее время в Чеченской Республике находится, по данным МВД России, примерно 29 тыс. русских жителей, подавляющее большинство из которых (свыше 17 тыс.) составляют люди пенсионного возраста, беспомощные старики . В районах компактного расселения русскоязычного населения (Шелковском, Наурском) его численность сократилась на порядок. В частности, в Наурском районе до 1993 г. проживало около 12 тыс. русскоязычных, а в настоящее время имеется лишь 500 семей.
По оценкам Миннаца России, с 1991 по 1999 г. на территории Чечни было убито (не считая погибших во время военных действий) более 21 тыс. русских, захвачено более 100 тыс. квартир и домов, принадлежащих "некоренным" жителям Чечни (включая ингушей), более 46 тыс. чел. было обращено в рабство либо использовано на принудительных работах (от сбора дикорастущей черемши до строительства дороги в Грузию через Итум-Кале и Тазбичи).
Обстановка в Чечне и вокруг нее на всех этапах развития кризиса оказывала дестабилизирующее влияние на весь Северный Кавказ. Ситуация в Чеченской Республике, ее взаимоотношения с Москвой во многом определяли характер социально-политических процессов на Кавказе. С особой тревогой за событиями в этой республике следят соседние российские территории. Экономическая разруха и внутриполитическое противоборство поставили чеченское общество перед проблемой физического выживания. Криминализация Чечни достигла предела, не прекращались теракты, бандитские нападения, захваты заложников и другие тяжкие преступления, совершаемые в республике и за ее пределами. За первое полугодие 1999 г. 45 сотрудников милиции и военнослужащих внутренних войск МВД России погибли, еще 85 ранены на административной границе с Чечней.
Чеченские сепаратисты и международные террористы планомерно реализовывали известный сценарий: путем разжигания конфликтов и дестабилизации обстановки в соседних республиках фактически отторгнуть Северный Кавказ от России с последующим созданием при доминирующей роли Чечни исламского государства "имамата от моря до моря".
Следующим шагом стало подписание 12 мая 1997 г. договора "О мире и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой Ичкерия", в котором стороны договорились навсегда отказаться от применения и угрозы применения силы при решении любых спорных вопросов, строить свои отношения в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Вопрос о статусе Чеченской Республики в договоре формально обойден, но подразумевалось, что в перспективе он будет поставлен к контексте международного права.
Отсрочка решения вопроса о статусе Чечни сыграла важную роль в завершении вооруженных действий. Однако вопрос о статусе Чечни оставался камнем преткновения в развитии сотрудничества федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Чечни. Взаимоприемлемое решение вопроса о статусе Чечни не могло быть найдено: консенсус в чеченском обществе относительно независимости республики и давление со стороны внешних экстремистских сил ограничивали возможности чеченской стороны к компромиссам, а для органов государственной власти России были неприемлемы действия, выходящие за конституционно-правовое поле. Для политологов было очевидно, что признание независимости Чечни не снимет напряженности, а, наоборот, простимулирует террористический режим и положит начало новой эскалации межэтнических столкновений, нестабильности в Северо-Кавказском регионе, что собственно и произошло.
В 1997 до 1999 гг., включительно отслеживался миграционный отток населения различных этнических групп из Чеченской республики, прежде всего русских, уходивших разгула бандитизма. В 1999 г. в Чеченской республике оставалось по разным оценкам от 30 до 150 тыс. русских. Минимальную оценку приводит МВД России, а максимальную - А. Кадыров. Более реальной представляется оценка, которую давали Федеральная Миграционная служба и Совет Безопасности России - от 50 до 60 тыс. человек.
Важным рубежом в развитии миграционной ситуации явилось нападение бандитских формирований на приграничные районы Дагестана летом 1999 г. В Дагестане остались без крова около 17 тыс. человек, многие из которых стали вынужденными переселенцами.
Естественно что важнейший этап обострения миграционной проблемы этап связан с началом военной операции в Чеченской республике в 1999 г. В процессе развертывания военных действий произошел новый массовый исход вынужденных мигрантов - чеченцев на территорию Ингушетии. По данным государственного комитета по статистке с 29 августа 1999 г. по 1 января 2000 г. Чеченскую республику временно покинули 266,8 тыс. человек, большая часть из которых (213 тыс. человек) к апрелю 2000 г. находились на территории соседней Ингушетии.
В ходе анти-террористической операции, или второй чеченской кампании с 1 октября 1999 г. по 28 мая 2001 г. потери федеральных вооруженных сил составили 3,1 тыс. человек убитых и 9,2 тыс. человек раненых (3). По сведениям военных каждая неделя добавляет к цифре потерь 15-20 убитых и 50-60 раненых. По примерным оценкам около 13-14 тыс. человек потеряли чеченские бандитские формирования. Потери среди мирного населения оценить пока достаточно сложно.
Военный конфликт в Чеченской республике привел к нескольким демографическим последствиям. Во-первых, численность населения в регионе существенно уменьшилась. Однако при этом, к настоящему времени существует несколько взаимоисключающих цифр по оценке численности населения Чеченской республики. По данным московских властей - 573,9 тыс. человек, по данным паспортно-визовой службы МВД - 995,5 тыс., по данным местных администраций - 1166,3 тыс., Датский совет по беженцам - 733,9 тыс. человек Полагаем, что численность наличного населения в Чеченской республике в настоящее время вряд ли превышает 800-900 тыс. человек.
Важным демографическим последствием стало кардинальное изменение этнического состава населения в республике. Чеченцы составляют теперь подавляющую часть населения - 97,4% (вместо 70,7% в момент последней переписи 1989 г.). В результате миграционного оттока и существенных демографических потерь доля русских сократилась с 29% до 1,3%. По оценкам экспертов численность русского населения в регионе сократилась на протяжении 1990-х гг. по меньшей мере, на 300-360 тыс. человек. В настоящее время в Чечне остается только около 10 тыс. русских.
В Чечне произошел резкий процесс деурбанизации, связанный с бомбардировками и разрушениями крупнейших городов, а также интенсивным оттоком из них населения. Существенно возросла доля сельского населения, которое теперь составляет около 80% от общего населения республики. Это изменение связано, прежде всего, с миграцией в пределах Чечни. В результате военных действий значительная часть населения Грозного была вынуждена покинуть город - в июле 2000 г., несмотря на сильные разрушения, там проживали около 67 тыс. человек, в 2001 г. число жителей возросло до 80 тыс. человек. Относительно крупными городами в Чечне остаются Урус-Мартан (более 41 тыс.), Гудермес (33,5 тыс.) и Аргун (23 тыс. человек). Кроме того, значительная часть чеченцев временно проживает в Ингушетии. По мере стабилизации социально-политической обстановки в Чеченской республике, видимо, будет происходить возвращение населения в города.
Одной из проблемных территорий Северного Кавказа является Дагестан, в котором некоторое время существовала серьезная опасность территориальной целостности и сохранению мира. Возникновение критического положения в Дагестане было обусловлено в значительной мере тем, что дестабилизация ситуации в Республике Дагестан и выход к морю через территорию "дружественного" для Чечни Дагестана являлось составной частью стратегического плана чеченских сепаратистов, находившихся в "географической изоляции" от внешнего мира. Радикально настроенные чеченские "полевые командиры" во главе с Ш. Басаевым, взявшие на вооружение идею исламизации Чечни и Дагестана с перспективой образования единого исламского государства, пытались последовательно ее реализовать путем развертывания пропаганды, форсированного обращения в свою веру жителей республики, военной подготовки молодежи в лагерях на территории Чечни и Дагестана.
Отрицательное влияние на внутриполитическую обстановку в республике оказывало отсутствие авторитетного религиозного лидера, способного сплотить все этнические группы, что сделало Дагестан уязвимым для проникновения религиозного экстремизма. Ваххабиты составляют 2-3% населения Дагестана и локализовались главным образом в сельских районах центрального горного и предгорного Дагестана и примыкающих к ним равнинных районах республики (Буйнакском, Кизилюртовском, Хасавюртовском). В частности, ваххабистские группировки были в даргинских поселениях, а также среди лезгин. Благоприятную почву для распространения религиозного экстремизма в Дагестане создавало бедственное положение в социально-экономической сфере республики, массовая безработица, разгул криминальных сил, слабость властей. Хотя общее число ваххабитов незначительно, воздействие их на политическую ситуацию становится существенным. Они были хорошо вооружены, что сильно простимулировало горское население приобретать вооружение для своей безопасности. Кроме того, критика ваххабитами традиционного ислама не только возбуждала силовую вражду между этими религиозными группами, но и радикализировала деятелей традиционного ислама.
Дестабилизирующее влияние на политическую обстановку в республике оказал не признанный на официальном уровне в Дагестане Конгресс народов Чечни и Дагестана, целью которого фактически являлся перенос военных действий на территорию Дагестана. Неспровоцированное вторжение чеченских исламистов в Ботлихский район Дагестана продемонстрировало не силу ваххабитов, а слабость республиканских и федеральных властей. Альтернативой объединения народов Дагестана вокруг правительства республики перед угрозой исламизации республики была, является не менее вероятная, легализация вооруженных формирований национальных движений - предвестник наихудшего сценария развития событий.
В самых отдаленных от центра высокогорных районах Дагестана, граничащих с горной Чечней, была сделана попытка формирования плацдарма для вооруженных отрядов "ваххабитов", требующих выхода Дагестана из состава России и провозглашения исламского государства. По всей видимости, целью "ваххабитов" было образование в труднодоступных горах Аварии "освобожденной территории" наподобие уже возникшего на юге Буйнакского района, на землях селений Карамахи и Чабанмахи, "мусульманского джамаата", добившегося независимого от властей Дагестана и России самоуправления.
Последующие события показали что планам сепаратистов в Дагестане не было дано осуществиться: решающим фактором стала оценка действий боевиков как вооруженное вторжение извне, что было особенно болезненно для дагестанцев, приютивших во время Чеченской войны десятки тысяч беженцев, бежавших от военных действий, категорическое несогласие всех народов Дагестана с уготованной им участью. Действия федеральных войск и руководства республики получили массовую поддержку населения Дагестана, что было большой неожиданностью для чеченских бандформирований.
Операция против известных мятежных ваххабистских центров Дагестана, планировавшаяся как полицейская акция, обернулась полномасштабными военными действиями, растянувшимися на две недели. Хотя не секрет, что "карамахинская зона" с осени 1998 г. подготавливалась к обороне: была создана соответствующая инфраструктура, накапливались вооружение и боеприпасы, обучались бойцы. Осложняющим фактором для Москвы и Махачкалы стало в разгар боевых действий в "карамахинской зоне", вторжение чеченских боевиков в Новолакский район Дагестана 5 сентября. По версии Ш. Басаева, цель вторжения заключалась в отвлечении сил, штурмующих Карамахи и Чабанмахи. Наиболее интенсивные боевые действия в Новолакском районе велись вплоть до 12 сентября, когда были очищены села "карамахинской зоны", хотя спорадические вооруженные столкновения продолжались еще некоторое время.
Итоги войны в Дагестане неутешительны: в результате боев со 2 августа по 20 сентября погибло 275 и ранено 937 военнослужащих федеральных сил. По данным Минобороны РФ, потери армейских подразделений и частей составили 104 убитыми, в том числе 24 офицера. 291 военнослужащий получил ранения, среди которых 74 офицера. По данным МВД РФ, внутренние войска и отряды милиции потеряли 171 чел. убитыми и 646 раненными. Кроме того, 15 чел. пропали без вести. Значительные потери понесли правоохранительные органы Дагестана и отряды ополченцев. Свыше 20 тыс. дагестанцев бежали из районов боевых действий, хотя к концу сентября большинство из них вернулись в места постоянного проживания. Это была одна из первых попыток решения проблемы вынужденных переселенцев. Но ее быстрому решению способствовала кратковременность военной операции и относительно незначительные размеры миграции.
Значимым фактором для принятия решений являлась проблема чеченских беженцев, находящихся на территории других субъектов Федерации. Конфликт в Дагестане вызвал новый поток перемещенных лиц, в том числе в Ингушетию. Справедливости ради следует подчеркнуть . что процессы вооруженной борьбы и вынужденной миграции затронули и русскоязычные территории.
С территории Чеченской Республики не прекращались набеги боевиков. На границе Ставрополья с Чечней ежегодно гибло два десятка сотрудников милиции и десятки человек взяты в заложники. По неполным данным, в Чечню было угнано 4,5 тыс. овец и около 130 голов крупного рогатого скота. Общественность и краевые власти постоянно категорически настаивали на необходимости введения здесь усиленного режима миграционного контроля, круглосуточного досмотра всех видов транспорта и других мер, направленных на нормализацию обстановки, и даже придания границе с Чечней статуса государственной. Приграничные районы Ставропольского края столкнулись с проблемой усиления влияния различных экстремистских организаций, особенно национальных и религиозных. В этой связи губернатор Ставрополья В. Черногров отмечал на расширенном заседании межэтнического совета Ставропольского края, состоявшемся в апреле 1999 г. что, несмотря на принимаемые меры в восточных районах края отмечается регулярное поступление исламской литературы экстремистского характера с призывами к войне с неверными, чаще стали появляться агитаторы, возникают ячейки ваххабитов в поселках Нефтекумского, Левокумского, Степновского, Курского и Предгорного районов. Имамы ряда мечетей неоднократно обращались с просьбами создать свое краевое духовное управление мусульман, противостоять попыткам ваххабитов посеять вражду среди верующих. Сложная обстановка складывается в Нефтекумском районе, особенно в селах Каясула, Озек-Суат, где имелись последователи ваххабитов.
Ставропольский край был наводнен вынужденными мигрантами, прибывшими в основном из зон конфликтов на Кавказе. По данным ФМС России, в крае на 1 января 1999 г. статус вынужденного переселенца имели 63,4 тыс. чел., две трети из которых прибыло из Чечни. Однако только около 40% реальных претендентов на статус вынужденных мигрантов регистрируются в миграционной службе, что позволяет говорить о наличии в крае примерно 150 тыс. вынужденных мигрантов. Наплыв вынужденных мигрантов серьезно дестабилизирует социально-политическую обстановку.
Проблема взаимоотношения местного населения и мигрантов еще более остра для Краснодарского края, где она приняла форму открытого противопоставления турок-месхетинцев и армян жителям края. Нарастающее напряжение между местным населением и мигрантами, особенно принадлежащими к отдельным этническим общностям, ухудшение морально-психологического климата, складывающегося вокруг мигрантов, бытовой национализм в отношении отдельных этнических групп, несоблюдение в правоприменительной практике законодательно оформленных прав мигрантов, излишняя политизация проблем миграционной политики являются предпосылками грядущих конфликтных ситуаций.
События вокруг агрессии Чеченского режима в Дагестане были составной частью стратегического плана чеченских боевиков по дестабилизации ситуации в республике, захвату власти своими единомышленниками и обеспечению выхода к морю через территорию "дружественного" для Чечни Дагестана, а в перспективе - создание единого теократического государства. Наличие значительных вооруженных формирований, прямо не подвластных формальному президенту Чечни А. Масхадову и подчиняющихся только полевым командирам, являлось постоянной угрозой новых нападений с территории Чечни. С изгнанием агрессора и фактическим завершением к концу сентября боевых действий на территории Дагестана российское руководство совершенно логично решило воспользоваться складывающейся ситуацией для разгрома баз боевиков на территории Чечни. Российское общественное мнение отвергало возможность предоставления, в той или иной форме, независимости Чечне. Ни один здравый политик, ни одна серьезная партия не разделяли тезис "отпустить Чечню", который означал легализацию рассадника терроризма и криминального беспредела.
Хотя многие политики утверждали, что быстрого решения проблемы Чечни исключительно военными средствами не существует, по крайней мере, до президентских выборов в России, Ельцин и премьер Путин приняли решение массированного использования военной силы. Значимыми факторами принятия такого решения стали поддержка общественным мнением России силового варианта против мятежной Чечни, особенно возросшая после кровавых взрывов в российских городах и осуждения мировым сообществом террористической деятельности чеченских экстремистов.
Воздушные удары с начала сентября неизбежно вызвали гибель многих гражданских лиц и бегство от бомбежек и артобстрелов гражданского населения. Численность перемещенных лиц, нашедших прибежище в основном в Ингушетии, достигла 200 тыс. человек. Непосредственный ввод войск на территорию Чечни привел к тому, что уже к концу октября 1999 г. под контролем федеральных войск находилось две трети территории Чечни. Дальнейший ход 2 чеченской кампании показал, что с одной стороны подготовленная российская армия при поддержке общественного мнения России успешно выполнила поставленную задачу и разгромила все крупные бандформирования полевых командиров, но с другой стороны - проблема вынужденных переселенцев не только не была решена, но еще больше обострилась, став самодавлеющим фактором. Таким образом чеченский очаг войны стал не только источником, но и катализатором вынужденных миграций. Потоки беженцев разделись в основном по национальному признаку: русские мигрировали на север - в Ставрополье и Краснодарский край, чеченцы в Ингушетию и республики Северного Кавказа. Однако несмотря на этот факт, трудно прямолинейно признать данную вынужденную миграцию однозначно этнической, так как люди бежали в первую очередь от войны, от угрозы потерять самое ценное что есть у человека - жизнь.
Наибольший ущерб народонаселению региона наблюдался в Чечне, где в ходе двух военных кампаний были самые значительные людские потери среди гражданского населения. Следует отметить, что существуют большие расхождения в определении числа таких жертв. Пропаганда сепаратистов утверждала, что только к февралю 1995 г. потери составили 43-45 тыс. чел., из них, по словам бывшего первого президента Чечни Д. Дудаева, около 18-20 тыс. - российские военнослужащие. По утверждению бывшего вице-президента Чечни З. Яндарбиева, в Чечне было убито около 100 тыс., 37 тыс. чел. ранено; около 8 тыс. чел. тяжело раненых. Оппозиция в Москве была склонна предполагать, что российские власти занижают численность убитых, например Г. Явлинский заявил о 100 тыс. погибших в чеченском конфликте. В этом вопросе его поддержал Г. Зюганов, и т.д.
Практически отсутствуют достоверные оценки погибших среди гражданского населения, хотя большинство жертв составляют мирные жители, пострадавшие от военных действий и актов насилия. Приводившиеся А. Лебедем сведения о 80 тыс. убитых и 240 тыс. раненых и искалеченных в Чечне в ходе первой кампании оспаривались бывшим главой МВД А. генералом Куликовым, по данным которого погибло около 18,5 тыс. чел. Согласно оценкам правозащитных организаций, в Чечне только за первый год, боевых действий, погибло от 20 до 30 тысяч мирных жителей. Оценки правозащитного общества "Мемориал", основанные на массовом опросе жителей г. Грозного.- за первые три месяца войны погибло до 25 тыс. человек. В любом случае, на этот период наиболее интенсивных боевых действий, сопровождающийся бомбардировками и обстрелами, приходится подавляющая часть потерь гражданского населения в Чеченской войне - минимум 80-85%. По-видимому, численность погибших мирных жителей в результате чеченского конфликта составляет 25-30 тыс. человек.
Прямые материальные потери в зонах конфликтов составляют около 13 млрд. долл., из них 9,5 млрд. - в конфликтах на Кавказе. Наиболее значительный материальный ущерб зафиксирован в Чечне, который довольно сложно оценить. В начале 1995 г. в результате военных действий в предшествующем году республике был нанесен ущерб в размере 1-1,3 млрд. долл. В ходе боев к началу февраля 1995 г. было разрушено 1,3 тыс. жилых домов (2,3 млн. кв. м.), 76 детсадов, 74 школы, 13 больниц, 17 мостов, 180 км автодорог. Только на восстановление жилья требовалось 1,8 трлн. руб. (0,5 млрд. долл.).
В последующем оценки ведомств резко возросли: на восстановление АПК запрашивается 5 трлн. руб., ущерб СКЖД оценивается свыше 1 трлн. руб. и т. д. Указ Президента России о выделении на восстановление Чечни 16 трлн. руб. и 1 млрд. долл. появился не без давления со стороны федеральных ведомств и правительства Чечни. Реальный ущерб скорее всего не всегда совпадает с ведомственными оценками, преследующими свои цели. Прямой материальный ущерб, понесенный Чеченской Республикой от конфликта, видимо, не может превышать стоимостной оценки национального богатства республики, т.е., по весьма приближенным прикидкам, порядка 20 млрд. долл.. Скорее всего, прямой материальный ущерб от войны в Чечне, включающий ущерб не только республики, но и всей Российской Федерации, составляет к настоящему времени 5-6 млрд. долл. но, возможно, и приближается к оценкам А. Лебедя - 12-15 млрд. долл.
Стало правилом, что первоначальные оценки ущерба стремительно возрастают со временем. Характерный пример - зона осетино-ингушского конфликта, где в свое время осетинское руководство стремилось преуменьшить ущерб, а ингушское - преувеличить. Данные ингушской стороны о числе пострадавших строений отличались от официальных в 2 раза, а об ущербе - в 18 раз. Впоследствии всплывают цифры совсем другого порядка: осетинское руководство стремится максимально задействовать средства, направляемые в зону конфликта, для развития региона. Косвенные потери в результате этнополитических и региональных конфликтов существенно выше: следует учитывать разрыв традиционных связей, структурные изменения, связанные с переориентацией народного хозяйства на нужды войны, и другие факторы. Милитаризация экономики отражается и поныне на жизненном уровне населения.
Экономические последствия конфликта сказываются в течение долгого периода после его разрешения: и сегодня, спустя шесть с половиной лет после прекращения вооруженного конфликта в Пригородном районе, российское правительство тратит значительные средства на строительство жилья для перемещенных лиц и компенсации пострадавшим: только в минувшем году на финансирование мероприятий по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта затрачено 390 млн. руб., а всего в 1993-1998 гг. - 781 млн. руб.
Прибытие в субъекты Северного Кавказа вынужденных мигрантов серьезно осложняет ситуацию на рынках труда, жилья, создает дополнительную нагрузку на социально-бытовую инфраструктуру. Наиболее остро стоит проблема жилья: за период 1992-1997 гг. введено 45 тыс. кв. м. жилья, что позволило обеспечить жильем около 5 тыс. чел. (около 2% зарегистрированных вынужденных мигрантов). Ситуация на рынках труда этого традиционно трудоизбыточного региона остается крайне напряженной. В наиболее проблемных республиках - Ингушетии, Дагестане складывается критическая ситуация с выплатой пособий по безработице: в этих регионах пособия получили в мае 1999 г. соответственно 39 и 36% безработных.
Остро стоит проблема образования детей вынужденных мигрантов в районах их концентрации, особенно в Ставропольском крае, Дагестане, Ингушетии. В Ингушетии с численностью населения чуть более 300 тыс. чел. не хватает 21 тыс. ученических мест. В Дагестане наполняемость классов достигает 40 чел.; в Ставропольском крае насчитывается 24 тыс. детей вынужденных мигрантов школьного возраста - при том, что дефицит ученических мест составляет 65 тыс.
Следует особо подчеркнуть, что в субъекты Северного Кавказа прибывает в последнее время относительно старое по возрасту население. Значительный приток пожилых людей резко увеличивает нагрузку на сферы здравоохранения, социального обеспечения. Следует иметь в виду, что расходы на медицинское обслуживание беженцев и вынужденных переселенцев превышают нормативы на 5-10%.
Наличие значительного количества вынужденных мигрантов, находящихся в сложной жизненной ситуации и с трудом адаптирующихся к социально-экономическим условиям, осложняет социальную обстановку в регионах. Не случайно, что наибольшая доля лиц, которые совершили преступления будучи безработными, зарегистрирована в Ингушетии (59% в январе 1998 г.) - республике, где наиболее высока концентрация вынужденных мигрантов. Для сравнения можно вспомнить, что в Российской Федерации только 5% преступлений совершается безработными.
Для всех вооруженных конфликтов на территории бывшего СССР характерно забвение норм гуманитарного права и цивилизованных норм ведения войны вследствие распада социальных институтов и деградации норм социального поведения. Нормы гуманитарного права не соблюдались не только иррегулярными формированиями, но и вооруженными силами государства. В Чечне, например, сепаратисты использовали для своего прикрытия жилые дома, больницы, школы; федеральные войска повсеместно наносили неприцельные и непропорциональные удары по гражданским объектам. Воюющие стороны практиковали использование гражданского населения в качестве "живого щита", массовый захват мирных граждан в заложники. Широко известны факты взятия заложников и использование их в виде "живого щита" во время нападений боевиков на Буденновск и Кизляр.
Деятельность созданных федеральными войсками фильтрационных лагерей регламентировалась в нарушение законодательства временным положением, утвержденным соответствующим приказом МВД РФ. На действия чеченских сепаратистов, не берущих в плен контрактников и летчиков, бомбящих мирные села, федеральные войска отвечали тем же, с особой жестокостью расправляясь с наемниками.
В условиях тотальной вооруженности и криминализации зон конфликта реальная власть принадлежит зачастую - выходцам из криминальной среды. Насилие в отношении мирных жителей особо трагично в тех случаях, когда от него страдают наиболее уязвимые группы населения: женщины, дети, престарелые. Не менее 10 тыс. детей погибли в вооруженных конфликтах на территории Северного Кавказа и Закавказья.
Негативным последствием вооруженных конфликтов стала эпидемия наемничества, осуждаемого мировым сообществом. Известны случаи, когда наемников централизованно набирали российские военкоматы для "работы" в Нагорном Карабахе. Наемники были в Чечне, Абхазии, Карабахе. На стороне чеченских вооруженных формирований воевали сотни наемников, как из стран СНГ , так и из стран Ближнего Востока.
Разложение общественных институтов региона не прошло мимо армии. Из сообщений прессы известно об отдельных элементах коррупции среди военных, в том числе факты продажи оружия. Случаи мародерства военнослужащих нельзя ничем оправдать, тем более что мародерствовали в основном не боевые части, а части второго эшелона.
Чем больше времени длится конфликт, особенно вооруженный, тем больше опасность нежелательных трансформаций общественных институтов и распространения норм асоциального поведения за пределы зоны конфликта. В условиях разрухи лишенные источников существования жители конфликтных территорий вынуждены заниматься поиском иных источников средств существования. К их числу относятся помимо прямого участия в бандформированиях похищение людей с целью выкупа или продажи в рабство, контрабанда, наркобизнес, то есть криминальная и теневая экономика во всем ее проявлениях- атрибутах и признаках неустроенности в конфликтных зонах.
На Северном Кавказе длительное время удерживалось в заложниках несколько тысяч человек. По данным Главного управления по борьбе с организованной преступностью МВД РФ только в 1999 г. было ликвидировано 34 преступные группы, занимавшиеся похищением людей; задержано 128 бандитов. Преступники, похищающие людей, есть практически в каждом регионе Северного Кавказа, однако наибольшее их число было в Чечне, где этим видом преступного бизнеса занималось более 60 формирований, насчитывающих до начала 2-й чеченской кампании примерно 3 тыс. боевиков. Кроме российских граждан и иностранцев ими похищено около 700 жителей Чечни . По зарубежным источникам, на территории Чеченской Республики находилось более 800 граждан России, похищенных в целях выкупа на сопредельных территориях.
Конфликтные районы Северного Кавказа становятся основным центром производства, сбыта наркотиков, крупнейшим транспортным коридором их поступления в Россию. В МВД России имелись данные о начале промышленного производства героина на территории Чечни, причем один из таких заводов принадлежал известному террористу Шамилю Басаеву. Резко возросла преступность: в 1999 г. количество преступлений, совершаемых в регионе, по сравнению с аналогичным периодом 1998 г. увеличилось на 20%, из них тяжкие возросли на 30%.
Поиск приемлемых решений в зонах вооруженных конфликтов (чеченский, осетино-ингушский) и в кризисных ситуациях на территориях субъектов региона в корне различается. В условиях свершившегося конфликта необходима в первую очередь ликвидация последствий конфликта, без чего стабилизация обстановки невозможна. В кризисных ситуациях необходимы прежде всего разработка и принятие превентивных мер по удержанию контроля над положением и снижению социально-политической напряженности.
Миграционные последствия этнополитических конфликтов. В ходе анализа факта огромного перемещения гражданского населения обнаружены стабильные тенденции, а также выявился целый ряд значительных факторов, способствующих более адекватному восприятию характера миграционного процесса.
В то же время надо подчеркнуть, что службами миграции учитываются только те люди, которые обращаются в государственные органы за регистрацией. При этом значительная часть мигрантов, беженцев и вынужденных переселенцев на Северном Кавказе не может или не хочет этого сделать. Например, в отдельных районах, согласно официальным данным, беженцев пет вообще. По, но оценкам специалистов, десятки тысяч беженцев прожинают в Краснодарском, Ставропольском краях и Ростовской области, а также в Ингушетии ни и Северной Осетии.
Особняком стоит проблема вынужденных переселенцев из Чечни, Дегестана, Ингушетии. Во-первых, этих людей заставляют предъявить доказательства, которые подтверждают, что они бежали из районов, отягощенных национальными предрассудками, что чаще всего они не могут сделать, во-вторых, регистрируют только тех из них, кто покинул, например, Чечню после начала боевых действий в 1994 и 1999-2000 годах. При этом, вне всякого сомнения, люди, уехавшие из Чечни после 1991 г., являются отнюдь не экономическими мигрантами.
Вторая группа причин, усложняющая учет количества беженцев, - это то, что беженцы используются манипулятивным образом как карты в политике. Классическим примером является Ингушетия, где беженцы являются реально действующим политическим фактором, используемым антироссийской чеченской оппозицией. Третий, может быть, наиболее существенный, фактор - это границы проблемы. Существуют работы, посвященные изучению миграционных процессов в отдельных районах и территориях.
Сложной проблемой для региона, включающей в себя вопросы обеспечения межэтнического согласия и перспективы дальнейшего развития, является проблема миграции русскоязычного населения на Северном Кавказе. Прежде всего имея в виду факт, что русское население играет ключевую роль. Помимо вклада в экономику и хозяйственное управление, образование и культуру русские жители способствуют осознанию представителями других народов своей отличительности и целостности. Присутствие русского населения на Северном Кавказе обеспечивает, с одной стороны, коллективное самосознание основных нерусских народов и удерживает его от дальнейшей фрагментации на локально-культурные варианты, с другой стороны, именно русские в определяющей степени влияют на формирование общероссийских культурных ценностей и установок и на поддержание общероссийского самосознания и патриотизма.'
На начало процесса "суверенизации" в пяти из семи северокавказских республик русские были вторым по численности народом, в двух - Адыгее и Карачаево-Черкесии - численность русских превышала численность населения титульных национальностей. Удельный вес населения титульных национальностей в численности населения республик региона составлял от 80,2% Дагестане, 22,; 1 % в Адыгее, удельный вес русских - от 9,2% в Дагестане до 68,0% в Адыгее.
Русское население республик Северного Кавказа расселено в основном в городах, прежде всего в столицах. Удельный вес горожан в численности русского населения составлял в указанных ресспубликах от 58% до85%. Русские составляли на данный момент от 18 до 75% городского населения и от 3 до 60% сельского населения северокавказских республик.
Основная часть русского сельского населения живет в так называемых русских районах. Эти русские районы в большинстве своем были включены в состав республик (национальных областей) в результате их неоднократных территориальных перекроек значительно позже времени образования этих республик (областей) с целью укрепления общего потенциала советских национально-территориальных образований. Так, например, на начало 1989 г. в г. Махачкале и двух "русских" районах Дагестана - Кизлярском (включая г.Кизляр) и Тарумовском - проживало почти 75% русского населения республики; в г. Грозном, Шелковском, Сунженском и Наурском районах Чечено-Ингушетии - почти 90% русского населения республики; в г. Орджоникидзе (Владикавказе) и Моздокском районе Северной Осетии - 83% русского населения республики.
К началу 1999 г. численность населения титульных национальностей республик Северного Кавказа увеличилась по сравнению с 1989 г. почти на 403 тыс. чел., численность же русских значительно сократилась - на 342,5 тыс. чел. Сокращение численности русского населения, по всей видимости, произошло прежде всего в силу миграционного оттока. Сальдо миграции русских за прошедшее десятилетие "суверенизации" республик Северного Кавказа составило (-) 293,1 тыс. чел.
40 лет назад удельный вес населения титульных национальностей и русских в численности населения республик и автономных областей Северного Кавказа составлял соответственно 50,7 и 38,9%, 20 лет назад - соответственно 60,4 и 29,3%. На начало 1999 г. численность русских была преобладающей только в одной из республик Северного Кавказа - в Адыгее: более 66% численности населения республики, адыгейцы - 23,0%.
Данные ежегодных учетов естественного движения населения свидетельствуют, что если до начала 1990-х годов сокращение численности русских в республиках Северного Кавказа происходило только за счет их миграционного оттока, то с начала 1990-х годов этот процесс усилился и минусовым показателем их естественного прироста.
Объясняется это рядом факторов социально-демографического характера, в частности низким уровнем рождаемости русского населения, ведущим к значительному "постарению", что, в свою очередь, ведет к дальнейшему падению уровня рождаемости. Другой причиной "старения" русских в регионе является миграционный отток из указанных республик русского населения, прежде всего трудоспособного возраста.
На конец 1999 г. около 30% русского населения, живущего в республиках Северного Кавказа, составляли лица старше трудоспособного возраста, тогда как у титульных национальностей этот показатель варьировал от менее чем 10 до 17%: в среднем по РФ указанный показатель составлял на указанный момент около 21%. Средний возраст русских в республиках на конец 1998 г. составлял около 40 лет, тогда как в среднем по РФ - 35 лет, а у вместе взятых титульных национальностей республик Северного Кавказа - порядка 26-28 лет. Важным фактором снижения доли русского населения стал фактически прекратившийся уже с середины 1980-х гг. приток в республики молодых специалистов из других регионов страны.
Современное положение русского населения в республиках Северного Кавказа характеризуется рядом факторов исторического, политического, этнического, правового, социального и экономического характера. Изменение степени влияния того или иного фактора (или факторов) может или усилить, или же, наоборот, снизить существующий уровень межэтнической напряженности. Сегодняшнее положение русского населения гораздо сложнее, чем это представляется на первый взгляд.
Необходимо отметить, что существенные изменения этнического состава, связанные с оттоком русских и свидетельствующие об имевших место, но скрытых формах межнациональной напряженности между населением титульных и нетитульных национальностей, начались в республиках Северного Кавказа еще в середине 1970-х годов. Однако в силу причин политического характера ни союзные, ни российские, ни тем более северокавказские республиканские власти этого процесса старались не замечать. Так, например, уже материалы последних всесоюзных переписей населения 1979 и 1989 гг. свидетельствовали о значительном сокращении численности русских в республиках Северного Кавказа.
В целом во вместе взятых на тот период четырех республиках региона Дагестане, Чечено-Ингушетии, Северной Осетии и Кабардино-Балкарии численность русского населения уменьшилась за указанный межпереписной период на 70,7 тыс. чел. - с 960,3 до 889,6 тыс. (исключение составляла Кабардино-Балкария, где численность русских увеличилась на 6,6 тыс.).
Особенно значительным в последнее десятилетие был отток русского населения из Чечни и Ингушетии, из которых и в предыдущее десятилетие выехало много русских. В 1989-1998 rr. сальдо миграции русских из этих республик увеличилось по сравнению с 1979-1988 гг. более чем в 4,5 раза. Объясняется это целым рядом причин. Основными причинами миграции русских, в частности из Чечни, являются провозглашение в последней "независимости" и начало "строительства" в последующие годы исламского государства, в результате которых русские практически сразу же потеряли статус полноправных граждан республики.
В результате целенаправленной антирусской политики чеченского руководства, бомбардировок и артиллерийских обстрелов федеральными войсками в период "чеченской" войны г. Грозного (в нем жили 72% русского населения Чечено-Ингушетии)5 и минусовых показателей естественного прироста населения численность русских в Чечне на начало 1999 г. не превышала 25 тыс. человек. На момент провозглашения "независимости" Чечни в октябре 1991 г. на "чеченской" территории бывшей Чечено-Ингушской Республики проживало порядка 220-240 тыс. русских.
Одна из причин значительной миграции русских из Ингушетии в начале 1990-х гг. - опасения возможности выбора Ингушетией чеченского сценария дальнейшего развития государственности, а также проявление сильных антирусских (антиказачьих) настроений в 1990-1992 гг., итогом которых были жертвы со стороны русского населения. Усилил миграцию русских из Ингушетии и осетино-ингушский вооруженный конфликт осени 1992 г. В результате этого конфликта десятки тысяч вынужденных переселенцев-ингушей из Северной Осетии оказались на территории Ингушетии, в том числе и и районе компактного проживания русских в Сунженгком районе. Это, в свою очередь, привело к "выдавливанию" русских (казаков) из указанного paйона, и котором проживала основная часть русского населения Ингушетии.
Отличительной чертой миграции русских из северокавказских республик является то, что уезжают они в основном из городов, в первую очередь из столиц. Так, например, сальдо миграции русских из Дагестана в период 1989-1998 гг. составило (-) З тыс. чел., из них порядка 32 тыс. пришлось на мигрантов из городов республики, в том числе 25 тыс. чел. - из г. Махачкалы. Удельный вес русских в численности всего населения Дагестана сократился за указанный период с 4,2 до 5,9%, в численности городского населения - с 17,9 до 11 %, в Махачкале - с 22,2 до 12%.
События в Кизляре и Первомайском усилили отток русского населения не только из Кизлярского района, но и других "русских" районов Дагестана. В Кизлярском и Тарумовском районах на начало 1999 г. проживало порядка 20-22 тис. человек. В целом удельный вес русских в численности сельского населения Дагестана сократился за последнее десятилетие с 3,2 до 1,9%.''
Согласно данным официальной статистики в Миграционной службе Ингушетии после осетино-ингушского конфликта и "первой чеченской войны" сюда переехало около 40 тыс. вынужденных переселенцев, включая 17 тыс. вынужденных переселенцев из Пригородного района Северной Осетии и 13 тыс. выехавших из Чеченской республики в 1994-1996 гг.. "Граждан временно покинувших территорию Чеченской республики" во время второй чеченской войны неизмеримо больше. По сведениям Министерства по чрезвычайным ситуациям переселенцев второй волны здесь насчитывается не менее 140 тыс. человек. Президент Ингушетии Р. Аушева утверждающая, что в Ингушетии примерно 160 тыс. чеченских переселенцев. Международные организации (например, Датский Совет по беженцам) давал еще одну цифру - примерно в 100 тыс. человек. Своего пика количество мигрантов достигло к весне 2000 г., когда на территории Ингушетии находились в общей сложности 243 тыс. вынужденных мигрантов (с учетом всех волн переселений).
Значительная часть (75-80%) вынужденных мигрантов проживают в частном секторе, у родственников. Кроме того, некоторые расселены в палаточных городках "Северный", "Согласие" и пр. Особенно остро стоит проблема подготовки лагерей вынужденных мигрантов к зимнему периоду, здесь ощущается нехватка пищи и теплой одежды, осложнена санитарно-эпидемиологическая и криминогенная обстановка.
Несмотря на все усилия федеральных властей по созданию условий для возвращения чеченских переселенцев, в места прежнего проживания, многие из них не собираются возвращаться в ближайшее время в Чеченскую республику, опасаясь обострения военных действий, либо по социально-экономическим мотивам. Процесс репатриации переселенцев в Чеченскую республику идет крайне сложно - к началу апреля 2001 г. туда вернулись только 341 человек, или 0,4% (2).
В Ставропольском крае численность вынужденных переселенцев и беженцев с начала регистрации в 1992 г. составила на 1 ноября 2000 г. 76,8 тыс. человек. Представители региональной власти часто говорят о расселении в крае 500 тыс. вынужденных мигрантов. Согласно нашим оценкам, основанным на социологических опросах вынужденных мигрантов в регионе не более 200 тыс. человек.
Пик заселения вынужденными мигрантами из Чеченской республики Ставрополья пришелся на март 1995 г., в связи с очередным активным обострением военных действий в Чеченской республике и последовавшим за ним массовым исходом вынужденных мигрантов. Исследование показало, что на начальном этапе первой чеченской войны до декабря 1994 г. около 80% вынужденных переселенцев из Чеченской республики поселились в Ставропольском крае. Пятая часть из обратившихся в краевую миграционную службу стали "транзитными" мигрантами, выехав в Саратовскую область (30%), Астраханскую область (15%), Ростовскую область, Краснодарский край и области Центрального Черноземья (по 6-7%). На заключительной стадии первой чеченской войны - в августе 1996 г. большая часть (около 65%) прибывавших мигрантов в Ставропольский край из Чеченской республики, выехали в другие регионы России: Краснодарский край (12,5%), Москву и Московскую область (11,6%), Астраханскую и Ростовскую области (по 10%).
На территории Северной Осетии находятся около 44 тыс. беженцев-осетин из других государств, в основном из Грузии (77%). Помимо этого, на территорию Северной Осетии прибыли вынужденные переселенцы из Чеченской республики, постоянно прибывают вынужденные мигранты из Казахстана и Средней Азии. Беженцы и вынужденные переселенцы, в большинстве своем размещены в государственных учреждениях прежде всего на туристических базах, помещениях домов отдыха, бывших санаториях. Однако после событий осени 1992 г. часть беженцев заняла не разрушенные жилые помещения, покинутые ингушскими вынужденными переселенцами. Наличие большого количества беженцев и перемещенных лиц на территории Северной Осетии не позволяет обеспечить социально-бытовые условия для вынужденных переселенцев, усугубляет социальные и жилищные, криминальные и другие проблемы региона.
В Карачаево-Черкесии на начало 1998 г. проживали более 7,1 тыс. вынужденных мигрантов. Преимущественно - это были выходцы из Чеченской республики (40%), Грузии (около 18%), Азербайджана (примерно 10%), Казахстана, Таджикистана и Узбекистана. Значительная часть вынужденных мигрантов расселена в городах Черкесск, Карачаевск и Усть-Джегута. Вынужденные мигранты сталкиваются с целым комплексом проблем, прежде всего с жилищной и социально-экономического обустройства.
Важным фактором формирования стратегии миграционного поведения и перспектив обустройства вынужденных мигрантов в местах их нового проживания являются этничность и наличие родственных связей. После первой чеченской войны вернулась в республику из Ингушетии и Дагестана после относительной стабилизации обстановки определенная часть вынужденных переселенцев - чеченцев, ингушей, даргинцев, аварцев и представителей некоторых других народов. Несмотря на сложности репатриации, есть надежда на возвращение в Чеченскую республику из Ингушетии последней волны чеченских переселенцев. На фоне этих процессов практически невозможна возвратная миграция русских в Чечню и другие республики Северного Кавказа. Многие русские вынужденные переселенцы уезжают основательно и навсегда, предпочитая обустраиваться в других, более спокойных регионах России.
Во второй половине 1990-х гг. в Российской Федерации произошло значительное изменение миграционной картины в региональном разрезе. В первую очередь это касается Южного Федерального округа, в состав которого входят республики и области Северного Кавказа. Этот регион является самым уязвимым регионом России сточки зрения воздействия новых геополитических реалий. Происходящие здесь события значительно меняют этническую структуру данного сообщества, усложняют криминогенную обстановку, но прежде всего вызывают огромные перемещения гражданского населения. Северный Кавказ принимает у себя значительное количество мигрантов и более 20% числящихся в России за последние годы вынужденных переселенцев и беженцев. Основное средоточие • вынужденных мигрантов - Ставропольский и Краснодарский края, Ростовская область, Ингушетия и Северная Осстия-Алания.
Ж.А. Зайончковская и др. исследователи отмечают притягательную роль для мигрантов Краснодарского и Ставропольского краев, куда стекаются мигранты из Закавказья и Чеченской республики. Причем стягивающая роль характерна преимущественно для равнинных территорий Северного Кавказа. В других регионах России происходит такой отток населения, при котором значительная часть переселенцев перемещается в соседние территории равнинной части.
В целом на территории региона Северного-Кавказа в его старых традиционных границах совершенно очевидно выделяется три субрегиона по характеру протекающих миграционного процессов. Первая - территории миграционного притока населения - это Ставропольский и Краснодарский края, Ростовская область, а также с некоторым допуском - Адыгея, расположенная в центре Краснодарского края и поэтому несколько выпадающая из числа северо-кавказских республик..
Равнинный субрегион с преобладанием русского населения испытал приток мигрантов из Закавказья, Центральной Азии и северокавказских республик. По официальным данным миграционный приток сюда с 1992 по 1999 гг. составил около 1 млн. человек. Положительное сальдо миграции характерно также для Адыгеи. В этой республике миграционный прирост снизился с 6,7 тыс. человек в 1992 г. до 1,5 тыс. человек в 1998 г. Во всех этих территориях миграция полностью обеспечивает прирост численности населения в условиях естественной убыли. Точка зрения С.А. Кислицына о существовании русскоязычного субрегиона находит подтверждение в контексте миграционных проблем.
Второй субрегион представляют Дагестан, Северная Осетия, в котором наблюдается положительное, постепенно снижающееся, сальдо миграции. Однако отмечается неблагоприятная миграционная тенденция - интенсивный отток русских из данных национальных республик Северного Кавказа. В Северной Осетии миграционный отток русских составила с 1989 по 1999 гг. около 9 тыс. человек. Большая часть выезжающих русских расселяется в русскоязычной субрегионе - на Ставрополье, Кубани, Ростовской области, Волгоградской области и в Кабардино-Балкарии. В Дагестане только в 1999 г. миграционная убыль русских составила 3,8 тыс. человек. Единственной национальной территорией в этой зоне, откуда не происходит оттока русских, является республика Адыгея. На фоне оттока русских происходит миграционный приток представителей титульных национальностей в "свои" титульные республики, что закрепляет процесс своеобразной этноизоляции на Северном Кавказе.
Третий субрегион представляют на наш взгляд территории миграционного оттока населения, которую составляют крайне неблагополучные с миграционной точки зрения северокавказские республики. На протяжении 1990-х гг. усилилась тенденция миграционного оттока безвозвратного населения из Карачаево-Черкесии и Кабардино-Балкарии. Миграционная убыль населения здесь составила соответственно 0,5-1,4 тыс. человек (ежегодно с 1993 г.) и 1,7-2 тыс. человек (в 1999-2000 гг.). В четвертый субрегион по характеру миграции следует выделить вайнахские государственные образования - Чечню и Ингушетию Чеченская республика в силу постоянно идущей контртеррористической операции стала главным и самым мощным источником миграций. Боевые действия создают серьезную угрозу жизни граждан и они в большинстве своем вынуждены покидать республику.
Миграционное сальдо в Чечне сугубо отрицательное. В Инушетии на протяжении 1990-х гг. отмечалась переменная результативность миграционных потоков, обусловленная особым геополитическим положением республики. В 1993, 1995 и 1996 гг. отмечался отток населения из Ингушетии, который был связан, скорее всего, с "транзитной" миграцией вынужденных переселенцев из Чеченской республики во время первой военной кампании. 20% всех выбывавших за пределы Ингушетии в эти годы приходилось на русских.
Проблема вынужденной миграции в сопредельных с Чеченской республикой территориях, является одной из самых острых . На Северном Кавказе в настоящее время находится каждый пятый вынужденный мигрант России, или 960 тыс. человек, том числе более 182 тыс. вынужденных переселенцев из "горячих" точек страны и 24,5 тыс. беженцев из стран ближнего и дальнего зарубежья. В регионе почти в 2 раза повышен показатель миграционной нагрузки по сравнению со средним по России. Максимальную миграционную нагрузку на Северном Кавказе имеют Ингушетия, Северная Осетия, Карачаево-Черкесия и Ставропольский край.
Численность вынужденных мигрантов на начало 2000 г. по Российской Федерации составляла 960 300. Вынужденная миграция на Северном Кавказе в 1990-е гг. равнялось 206 687. (См.: Численность и миграция населения Российской Федерации в 1999 г. Статистический бюллетень. - М.: Государственный Комитет РФ по статистике, 2000).
Значительный приток вынужденных мигрантов привел к резкому осложнению социально-экономической и эпидемиологической ситуации в регионе. Усилилась нагрузка на социальную инфраструктуру, не хватает рабочих мест, осложнилась эпидемиологическая обстановка, выросли цены на жилье и продукты питания.

Глава 4. ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ЭКСТРЕМАЛЬНЫХ СИТУАЦИЯХ.

Всякий крупный вооруженный конфликт или война, особенно гражданская сопровождается отъездом с насиженных мест огромных масс беженцев. Образование суверенных государств как правило приводит к изменению границ и усиливает вынужденную миграцию, вовлекая в нее не только убежденных противников того или иного режима, но и тех, кто ранее и не помышлял о смене места жительства. Беженцы и мигранты как правило плохо готовы к борьбе за существование в окружении чужой культуры, чужого языка и конкуренции рабочей силы.
Из истории известно, что каждое государство пыталось решить проблему беженцев издавая новые законы, разрабатывая административные акты. В 1920- х гг. большего успеха в этом деле добилась международная структура во главе с норвежским полярным исследователем Фритьоф ом Нансеном. В качестве Верховного комиссара по делам беженцев от Лиги наций он учредил т.н. "нансеновский паспорт" - первый международно признанный документ, который помог множеству эмигрантов вернуться на родину или получить возможность легального проживания на новых местах. Нансену удалось способствовать массовому возвращению военнопленных - подданных Германии и Австро-Венгрии - из России, а также собрать значительные средства в помощь русским голодающим. Однако этих усилий, отмеченных Нобелевской премией мира 1922 г., было недостаточно, чтобы оказать помощь всем мигрантам, число которых резко увеличилось после прихода к власти нацистов в Германии и начала 2 мировой войны.
Широко известна трагедия тех, кто был по соглашению между союзниками по антигитлеровской коалиции возвращен в СССР в 1945 и последующих годах, например пленные казаки-коллаборационисты переданные англичанами советским частям в Лиенце в 1945 г. Эта репатриация обернулась на практике массовым пополнением сталинских лагерей. В пятидесятые годы, при непосредственном участии и содействии Верховного комиссара по делам беженцев были репатриированы или приобрели новое гражданство более миллиона человек. В то же время для решения проблемы палестинских беженцев, которая возникла в результате ставшего перманентным арабо-израильского конфликта, была создана особая комиссия ООН. УВКБ же активно занималось беженцами из Венгрии (1956), жертвами войны в Алжире (1961), многочислеными (свыше 5 млн.) представителями племен тутси и хуту, втянутыми в этнический конфликт в районе африканских Великих озер (Руанда, Бурунди, Заир). На территории Центральной и Южной Америки массовые перемещения людей были вызваны гражданскими войнами в Сальвадоре и Никарагуа, установлением режима Пиночета в Чили.
Воссоединение Северного и Южного Вьетнама под властью коммунистического правительства положило начало потоку беженцев, пытавшихся достичь Гонконга. УВКБ ООН было вынуждено к проблеме беженцев в Европе после развала социалистического лагеря, в частности после известных внутриюгославских войн и конфликтов
Эти и другие процессы поставили вопрос о разработки определенных правовых механизмов по регулированию миграционного движения в международном пространстве. Одним из таких механизмов стала служба Управления Верховного Комиссара ООН.
Базой для создания нового подразделения стала провозглашенная 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщая декларация прав человека. В ней указывалось (ст. 14): "Каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем". В соответствии с этим положением, на Верховного комиссара возлагалась уставная обязанность "оказания содействия правительствам и, с согласия соответствующих правительств, частным организациям для облегчения добровольной репатриации беженцев или их ассимиляции в новых странах".
При непосредственном участии УВКБ была разработана и в 1951 г. принята международная Конвенция о статусе беженцев, где были юридически оформлены рамки этой категории лиц. Отныне беженцем считается всякий, кто "в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений".
Чтобы считаться беженцем совершенно не обязательно дожидаться, пока тебя начнут преследовать по указанным выше причинам. Вполне достаточно "обоснованно опасаться" этих преследований. Такая обоснованность является предметом отдельного рассмотрения законодательными органами отдельных стран, которые получают для этого рекомендации УВКБ. Управление Верховного комиссара оказывало помощь беженцам лишь опосредованно, воздействуя на соответствующие государства и их правительства. Впрочем, характер такого воздействия представители разных стран и видели по-разному.
Следуя негласному принципу использования международных организаций в своих целях, Советский Союз, не подписавший Конвенцию о беженцах, немедленно определил свои цели в отношении УВКБ. Представители СССР в ООН последовательно настаивали на репатриации всех перемещенных лиц и беженцев, не пожелавших некогда вернуться в "страну победившего социализма". Их "опасения стать жертвой преследования" полностью отметались как необоснованные. При этом советские дипломаты упрямо игнорировали известные всему миру данные о том, что любой человек, покинувший без разрешения властей территорию СССР или оставшийся за границей, рассматривавался в своем отечестве как преступник, изменивший родине.
Надо сказать, что в отличие от проблемы беженцев, вопрос о вынужденных миграциях в СССР стоял иным образом. В силу проведения форсированной индустриализации, коллективизациии, раскулачивания, освоения целины, экономического подъема малонаселенных или неблагоприятных по природным условиям регионов СССР миллионы людей насильно переселяли, вынуждали или идеологически стимулировали переехать в другие части страны. Эти перемещения населения имели также цели укрепления правительственного контроля над страной; ликвидацию опасности, угрожавшей коммунистическому режиму. Массовые перемещения населения были широко известны, но в отличие от судьбы наиболее известных диссидентов, не привлекали внимания международной общественности. Но Советский Союз не подписывал ни Конвенции о беженцах, ни последовавшего за ней Протокола об их статусе, а также не был замечен в финансировании УВКБ, которое ведется государствами - членами ООН - на добровольной основе. Проблемы беженцев в период функционирования системы "развитого социализма" здесь не существовало, причем не потому, что была установлена система прописки, ограничивающая переезды граждан, а прежде всего по причине отсутствия крупных межнациональных и иных конфликтов..
Вынужденные миграции, связанные с разразившимися с постсоветскими вооруженными конфликтами, получили широкую огласку в средствах массовой информации и вызвали озабоченность соседних и других государств, опасающихся последствий продолжающейся нестабильности и движения беженцев в регионе. Миллионы граждан бывшего Советского Союза стали мигрировать по 15 новым независимым государствам. Одних вынудили уехать вооруженные конфликты, другие сдвинулись с места в поисках лучшей жизни, третьи бежали от дискриминации, а четвертые вернулись в места, откуда в прошлом были изгнаны их предки. Одновременно в СНГ прибывают постоянно растущие транзитные потоки людей из других стран, в основном те, кто надеется перебраться в Западную Европу. Речь идет о жителях Китая, Вьетнама и Афганистана, в меньшей степени - других стран дальнего зарубежья.
Резкая активизация вынужденной миграции, да еще в особо крупных размерах, после распада СССР вынудила российские власти приступить к разработке правовых норм для регуляции этого процесса. Распоряжением президента России в начале 1992 г был создан специальный Комитет по делам миграции при министерстве труда и занятости. Этот комитет был в июне 1992 преобразован в специальную миграционную службу, которая подготовила ряд законопроектов, в том числе "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах". В этих одобренных Государственной Думой законах давались определения категорий граждан, сменивших место проживания. Вынужденным переселенцем признавался гражданин российской федерации, который "вынужден или имеет намерение покинуть место своего постоянного места жительства на территории другого государства. Либо на территории Российской Федерации вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах, либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедования, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений в связи с проведением враждебных кампаний применительно к отдельным группам лиц, массовым нарушениями общественного порядка и другими обстоятельствами, существенно ущемляющими права человека".
Временный переселенец получает в течение 5 дней по прибытии на новое место жительство удостоверение и ему предоставляется право провоза багажа, проезда. необходимые условие для поддержания жизни согласно медицинским норам, денежное пособие и т.п.
В отличие от этой категории к беженцам отнесено лицо, не имеющее российского гражданства., "но которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства вследствие совершенного против него насилия или преследования в иных формах, либо реальной опасности повергнуться насилию или иному преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности или к определенной социальной группе или политических убеждений". Юридический статус беженцев ничем не отличается от статуса лиц без гражданства. Беженцы имеют права на получения льгот и пособий, в том числе льготные условия для получения нового гражданства. Существенным обстоятельством явилось то что закон указывал на невозможность признания беженцем лицо, совершившее преступление против мира, человечности или иное тяжелое преступление. Впервые беженцы в СССР появились в 1988 г. после событий в Сумгаите. С 1994 г. статус беженцев предоставлялся лицам, прибывшим из Таджикистана, Молдовы. Грузии и Азербайджана где происходили вооруженные столкновения, конфликты. Статус беженцев получали русскоязычные граждане Эстонии и Латвии, где они были лицами без гражданства. Беженцами считались лица, покинувшие Пригородный район Северной Осетии и переселившиеся в Ингушетию. К беженцам отнеслись русскоязычные граждане, покинувшие Чечню и Дагестана, в начальный период конфликтов. После прихода к власти в Чечне в 1991 г. сепаратиста-националиста эксгенерала ВВС Джохара Дудаева начался массовый отток русскоязычного населения, которое стало подвергаться широкомасштабным притеснениям, насилию и террору и закономерно получившего статус беженцев. Лица, переселявшиеся из других районов, получали, статус переселенцев. В Москве и Санкт-Петербурге беженцев регистрировали только при наличии родствеников, готовых прописать беженцев на своей территории. Согласно "Временному порядку учета и регистрации беженцев на территории России" с 1 января 1994 ведется раздельная регистрация беженцев и вынужденных переселенцев, что сказывалось на характере и качестве обустройства, назначения пособий. В августе 1993 г ФМС сообщило, что в РФ находится до 2 млн. беженцев, в том числе 1,5 млн. из ближнего зарубежья. Но, думается, эта цифра явно занижена, так как часто не учитывается группа латентных и нелегальных переселенцев и беженцев. Очень многие переселенцы уезжают предвидя и предвосхищая возможные катаклизмы и не имеют формального юридического права на получение статуса беженца. Кроме того, не все обратившиеся в органы ФМС получают запрашиваемый статус. Надо иметь в виду, что страны ближнего зарубежья скрывают масштаб эмиграции, так как не желают демонстрации последствий своей националистической политики. Государственные органы - ФМС, МВД, опережая события или выдавая желаемое за действительное, часто объявляют о нормализации миграционной обстановки в каких-то регионах и отдают указание об отказе регистрации беженцев из этой территории и выплаты им соответствующих пособий, предоставления жилья. Например, в 1994 г. ФМС не включала в список мигрантов беженцев из Чечни, объявив что положение там нормализуется. Но по ряду данных уже тогда в Ингушетии было свыше 150 тысяч беженцев. В Дагестане - 70 тысяч, в Северной Осетии и Кабардино-Балкарии - 15 тысяч, в Крснодарском крае - 4 тысячи официальных мигрантов и свыше несколько сот тысяч русскоязычных переселенцев без соответствующего статуса беженцев
Федеральный закон о вынужденных переселенцах действует с декабря 1995 г. Опыт работы с этим законом насчитывает уже шесть лет, но по прежнему продолжается работа по внесению в него поправок.
Анализ Федерального Закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О беженцах", принятого летом 1997 г. показывает, что он нуждается в совершенствовании. Многие попытки анализа в прессе были явно тенденцеозны, так как трактовали редакцию закона субъективно либо во вред правам беженцев, либо государству.
В федеральном законе о беженцах полностью, практически дословно восстановлена норма Конвенции Организации Объединенных Наций о статусе беженцев. Ранее понятие "беженец" определялось как лицо, которое: "покинуло государство своего постоянного проживания или пребывания, или имеет намерение, или только желает покинуть". Это не соответствует понятию правового положения беженцев - ни де юре, ни де факто. В новом законе было четко прописано, что беженец - это лицо, которое находится вне государства своего постоянного проживания по причинам, перечисленным в статье 1 раздела "А" Конвенции ООН.
В законе были заложены две возможности обратиться с ходатайством о предоставлении статуса беженца: когда человек находится на территории Российской Федерации и когда он находится за ее пределами. В новом законе мы постарались максимально отразить все возможные ситуации, в которых может оказаться человек, попавший в беду. Обозначены три основных варианта положения, в котором он может находиться после пересечения границы России: 1) человек прибывает на границу нашей страны в соответствии с существующими правилами; 2) он находится в России законно, например, учится здесь; 3) по различным причинам он оказывается на территории России незаконно.
По закону, он должен был незамедлительно обратиться с ходатайством о предоставлении статуса. По новой редакции закона, человек, незаконно попавший на территорию России, но в силу объективных обстоятельств не имеющий возможности незамедлительно обратиться с ходатайством о предоставлении статуса беженца, имеет на это определенное время.
Закон предусматривал возможность отказа в регистрации ходатайства, что являлось правовым нонсенсом. В международной практике и прошлой российской практике работы с заявлениями граждан никогда не было такого, чтобы человеку, подающему заявление или ходатайство, отказывали даже в регистрации. В новой редакции закона уже было четко прописано, что право подать ходатайство есть у всех и каждое такое ходатайство обязательно строго учитывается, т.е. регистрируется. Далее - две стадии рассмотрения ходатайства. Сначала - предварительное (при положительном результате выдается свидетельство о рассмотрении ходатайства на предоставление статуса беженца по существу), на втором этапе при положительном решении выдается удостоверение о предоставлении статуса беженца.
В законе нет положения, которое закреплено в Конвенции ООН 1951 г. "О статусе беженцев", - права на воссоединение семьи. В новом законе это право прописано даже шире, чем традиционная норма. В новом законе определена норма фиксирующее право получения статуса беженца для несовершеннолетних, прибывших на территорию России без родителей или опекунов. В данной редакции закона ни одно ведомство, кроме федеральной миграционной службы, не было обязано решать проблемы мигрантов. В новом законе специальная статья прописывает обязанности всех федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по отношению к беженцам. Статус беженцев, - это комплексная проблема, и в ее решении должны участвовать не только миграционные службы, но и многие другие министерства и ведомства.
Новая реакция закона давала право истцу, который ходатайствует о статусе беженца, обжаловать любое неправомерное, с его точки зрения, решение. Эти рекомендации идут из статьи в статью: если вы получили отказ в выдаче свидетельства или удостоверения беженца, то за защитой своего права можно обратиться в суд.
Проблема миграции в целом и, в частности, проблема беженцев как проблема государственной политики во многом еще для наших властей нова, и поэтому законодатель обращает внимание всех, кто ею занимается, на то, что нельзя нарушать права лиц, ходатайствующих о статусе беженцев.
Расширена финансовая база Фонда помощи беженцам. В старом законе этот фонд рассматривался как государственная структура, и она совершенно не работала за прошедшие четыре года с февраля 1993 г., когда вступил в силу Закон Российской Федерации "О беженцах". Этот фонд законодатели сделали не только бюджетным, но и внебюджетным, чтобы иметь возможность добывать деньги из различных других источников. Законодатели предусмотрели возможность организовывать такие фонды не только на федеральном уровне, но и на региональном. Общество стремится этой законодательной нормой расширить влияние общественных переселенческих организаций на местах, чтобы они могли разрабатывать региональные программы, брать средства из местных бюджетов.
При сравнительном анализе двух редакций закона обращает на себя внимание то, что законодатели исключили нормы, которые по государственным пошлинам и по другим сборам давали налоговые льготы. Причиной явилось то обстоятельство что, во-первых. на практике что эти нормы не работали, во-вторых, они не являются предметом закона о беженцах. Для введения действующих налоговых льгот для беженцев и вынужденных переселенце необходимо ввести поправки в налоговое законодательство России., это 9 законов о налогах: в законы о земле, о пошлине, о добавленной стоимости и в ряд других.
Вынужденные переселенцы сегодня, согласно двум постановлениям правительства, имеют право получать возвратную ссуду или безвозмездную денежную субсидию. Эти нормы заложены в законе о вынужденных переселенцах и в нормативных актах, постановлениях правительства. Понятие "возвратная ссуда" в контексте проблемы миграции воспринималось беженцами негативно, так как государство выступило в роли рэкетира. В результате распада СССР, двух чеченских войн, осетино-ингушского конфликта сотни тысяч людей остались часто не по своей воле без жилья, без имущества. Предложение ссуд с возвратом через 15 лет социально незащищенным вынужденным переселенцам, которые не в состоянии вернуть эти кредиты и по этой причине отказываются от них, не может решить проблему.
Другой острой проблемой в решении проблемы переселенцев и беженцев является противоречие между федеральным и региональным законодательством по вопросу о вынужденной миграции.
В современной практике Конституционного Суда РФ чаще всего оспариваются акты субъектов Российской Федерации в области прав человека. В массиве дел можно выделить три направления: избирательное право, свобода передвижения и выбора места жительства, административное задержание на срок до 30 суток. Если региональные акты, связанные с избирательным правом, как правило, оспариваются органами государственной власти Российской Федерации, то по делам о соответствии Конституции РФ региональных актов, посвященных свободе передвижения то есть миграции, доминируют жалобы граждан.
До настоящего времени противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации, регламентирующим свободу передвижения, достаточно широко распространены, что нашло отражение в практике Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление № 9-П от 4 апреля 1996 г., Постановление № 10-П от 2 июля 1997 г.).
Возникновение противоречий между законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов федерации по вопросам вынужденной миграции объективно неизбежно в современных условиях. Прежде всего необходимо учитывать, что идет процесс формирования миграционного законодательства на федеральном уровне. Существенные коррективы, внесенные в конце 1990- гг. в федеральные законы "О вынужденных переселенцах" и "О беженцах", не нашли достачного отражения в соответствующих актах субъектов федерации. Кроме того, в Конституции Российской Федерации вопросы миграции не были специально выделены как самостоятельный предмет ведения. Они рассматриваются в качестве особой сферы регулирования в рамках административного права, отнесенного к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Данная отрасль в отличие от уголовного и гражданского права не претерпела кардинальных изменений, для нее характерно действие старого Кодекса об административных правонарушениях в новых условиях. К тому же основной закон не дает ответа, как распределяются полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами в рамках конкретного предмета ведения.
До принятия Конституции 1993 г. большинство субъектов федерации либо не имели права принимать законы, либо не пользовались этим правом. Таким образом, в настоящее время региональные власти осваивают эту сферу - законотворчество. Анализ законов и нормативных правовых актов в области вынужденной миграции, действующим в субъектах Российской Федерации, расположенных на Северном Кавказе, показывает что в субъектах федерации положению беженцев и вынужденных переселенцев не уделяется достаточного внимания. Одним из первых стало положение о порядке регистрации, обустройства и материальной поддержке беженцев и вынужденных переселенцев на территории Республики Дагестан, утвержденное постановлением Совета Министров республики от 6 мая 1993 г. Как правило, положения о беженцах и вынужденных переселенцах встречаются в законах и нормативных правовых актах, регулирующих иные вопросы.
В субъектах федерации статус беженцев и вынужденных переселенцев чаще регулируется изданием подзаконных актов. На законодательном уровне вопрос регламентируют обычно комплексные акты, посвященные миграции - Иммиграционный кодекс Ставропольского края, Закон Республики Северная Осетия-Алания "О миграции". Имеются акты, посвященные регистрации по месту пребывания и жительства - Закон Краснодарского края "О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края" от 23 июня 1995 г., закон Ростовской области "О мерах по усилению контроля за миграционными процессами на территории Ростовской области" от 19 сентября 1994 г.. Следует отметить акт, устанавливающий административную ответственность за нарушение данного порядка -Закон Кабардино-Балкарской Республики "Об административной ответственности за нарушение порядка определения на постоянное место жительства в Кабардино-Балкарской Республике" от 5 июня 1995 г., закон Ставропольского края "Об административной ответственности за нарушение порядка пребывания и определения на постоянное место жительства в Ставропольском крае" в редакции от 18 декабря 1996 г.
Следует подчеркнуть, что основной массив актов, регламентирующих статус вынужденных мигрантов - это подзаконные акты субъектов федерации. В Республике Адыгея и Ингушетии предпочтение отдается Указам президента республики, в Республике Дагестан - постановлениям Госсовета и правительства, краях и областях - указам губернаторов. Объем и содержание подзаконного регулирования различается довольно существенно. В Республике Ингушетия актами президента и председателя правительства, как правило, оформляются организационные мероприятия по приему и обустройству вынужденных мигрантов. В Краснодарском крае есть подзаконные акты, регламентирующие статус вынужденных мигрантов, принадлежащих к определенной этнической группе, предоставляющие льготы общественным объединениям беженцев и вынужденных переселенцев, утверждающие региональные миграционные программы.
Среди наиболее типичных противоречий, которые встречаются в региональных правовых актах, необходимо различать собственно нарушения прав беженцев и вынужденных переселенцев, а также ограничения свободы передвижения и выбора места жительства, которые могут существенно влиять на положение беженцев и вынужденных переселенцев. Эти ограничения связаны с желанием властей ограничить миграцию, которая в данный временной промежуток времени наносит ущерб экономике субъекта, заставляет считаться с дополнительной социальной нагрузкой, в том числе с ростом преступности. Именно поэтому в актах прослеживаются формальные нарушения прав беженцев и вынужденных переселенцев. Это введение дополнительных условий для регистрации, не предусмотренных в федеральном законодательстве. Примером является положение о регистрации вынужденных мигрантов в Краснодарском крае и Ростовской области, согласно которому необходимо наличие родственников, проживающих на территории субъекта в течение установленного срока (5 лет - Ростовская область, 10 лет - Краснодарский край). В Республике Северная Осетия-Алания устанавливаются категории лиц, пользующихся преимущественным правом приобретения статуса беженца и вынужденного переселенца. На этот статус могут претендовать лишь те, кто имеет в республике супругов или близких родственников, предоставляющих им жилье, либо письменные гарантии предприятий, учреждений и организаций о трудоустройстве и предоставлении жилья с учетом социальных норм. В Карачаево-Черкесской Республике предоставление статуса беженца или вынужденного переселенца увязывается не только с личными обстоятельствами вынужденного мигранта, но и с интересами конкретного предприятия, учреждения, организации, а также местного населения субъекта федерации.
На Северном Кавказе встречаются и такие решения проблемы: регистрация в качестве постоянного жителя только тех вынужденных мигрантов, которые получили статус беженца или вынужденного переселенца в миграционной службе данного субъекта федерации, введение сбора за регистрацию в качестве беженца или вынужденного переселенца.
В ряде регионов Российской Федерации беженцы и вынужденные переселенцы в обязательном порядке должны проходить медицинское освидетельствование на наличие ВИЧ-инфекции (Калининградская область, Республика Марий Эл), заболеваний, передаваемых половым путем (Республика Чувашия).
Свобода передвижения и выбора места жительства, как правило, ограничивается путем введения квот на предоставление права на пребывание (Ставропольский и Краснодарский края, Ростовская область, Республика Северная Осетия-Алания), ограничений на проживание в определенной местности (Ставропольский и Краснодарский края, Республика Северная Осетия-Алания), сборов, не предусмотренных федеральным законодательством (Республика Адыгея, Карачаево-Черкесская Республика, Ставропольский и Краснодарский края, Республика Северная Осетия-Алания), преимущественного права на возвращение на территорию субъекта федерации представителей титульного этноса или выходцев из данных мест (Республика Дагестан, Республика Адыгея, Республика Северная Осетия-Алания, Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область). Хотя эти ограничения затрагивают некоторые интересы беженцев и вынужденных переселенцев, которые прибывают на территорию субъектов федерации, но они имеют объективные причины, связанные с условиями данных регионов.
Названные и другие противоречия между федеральным и региональным законодательством можно реально снимать различными путями. Первым вариантом решения проблемы является обращение в Конституционный Суд Российской Федерации, но он представляется недостаточно эффективным из-за длительных сроков прохождения дел. Вопросы, связанные с нарушением прав беженцев и вынужденных переселенцев, требуют оперативной реакции, чего не может обеспечить орган конституционной юстиции. Кроме того надо учитывать загруженность этого органа и то обстоятельство, что для рассмотрения вопроса в Конституционном Суде требуется квалифицированное юридическое обоснование позиции сторон, что практически не доступно для нищих беженцев и вынужденных переселенцев. Не является секретом тот факт , что в условиях только начавшегося процесса становления правового государства региональные власти не всегда адекватно и оперативно реагируют на решения данного органа.
Второй вариант снятия противоречий - это совершенствование и детализация федерального законодательства Государственной думой и федеральными органами. Юридическая практика последних лет показывает четко обозначившуюся тенденцию ужесточения подхода органов государственной власти Российской Федерации к мигрантам и сокращения круга лиц, которые могут претендовать на статус беженца или вынужденного переселенца. При внесении изменений и дополнений в законодательство о статусе вынужденных мигрантов в основном учитываются чисто экономические и финансовые возможности государства, геополитические интересы, а не классические идеальные права человека и гражданина.
Нововведения в законодательство в ходе реализации прав и свобод человека сначала порождают новые проблемы из-за отсутствия четких новых юридических механизмов их реализации и отсутствия необходимых условий. Так, в новой редакции Федерального закона "О беженцах" введено понятие "временное убежище", но большинство процедурных норм, связанных с предоставлением данного статуса, в законе четко не прописано. Декларативность положений российских законов, отсутствие фиксированных реальных источников финансирования не позволяют в полном объеме обеспечить права беженцев и вынужденных переселенцев.
В некоторых случаях удалось опротестовать акты субъектов федерации, ограничивающие право граждан на свободу передвижения и выбор места жительства. Однако это осталось, во -первых, эпизодом, во-вторых, это не привело к изменению практики и в целом не приобрело характер устойчивой тенденции. Практика показывает, что успешное решение дела о миграционном вопросе во многом зависит от такого субъективного фактора как наличие гражданской позиции и человеческих качеств высшего должностного лица, которому адресован протест суда или общественности.. Анализ прессы свидетельствует, что в ряде регионов очень сильно давление на органы судебной власти со стороны администрации субъекта федерации именно по делам, связанным с регистрацией по месту пребывания и жительства. В области защиты прав и интересов лиц, претендующих на статус или получивших статус беженца или вынужденного переселенца, очень много зависит от политических решений общенационального или регионального характера. В этой сфере, как и в других, существуют политические договоренности между федеральными и региональными властями, обеспечивавшие стабильную поддержку регионов центра и позиций Президента.
В Северо-Кавказском регионе, особенно в Чечне, в связи с широким использованием федеральных войск для урегулирования кризиса и политизацией мигрантских организаций использование судебной системы для решения миграционных проблем затруднительно. Во всех южнороссийких субъектах федерации увеличилось число вынужденных мигрантов, при этом лицам, прибывающим из Чеченской Республики, не всегда предоставлялся статус вынужденных переселенцев в соответствии с нормами бывшей Федеральной миграционной службы. Эти субъекты федерации были должны решать миграционные проблемы за пределами своей компетенции и без серьезной финансовой поддержки.. Принятие нормативных актов, ограничивающих возможности притока и легализации статуса вынужденных мигрантов, было одной из форм защиты интересов жителей своего региона, что естественно является для регионов приоритетным делом.
Министр по чрезвычайным ситуациям Сергей Шойгу неоднократно выражал неудовлетворение работой Федеральной миграционной службы России. Глава МЧС указал на то, что российское миграционное законодательство "является пока несовершенным". Он привел в пример опыт других стран, где, по его словам, законодательные акты о миграции "носят гораздо более жесткий характер, что отчасти облегчает работу миграционных служб". Он сообщил, что на Северном Кавказе ФМС сталкивается с рядом трудностей при работе с переселенцами из Чечни. Большинство беженцев отказываются покидать палаточные городки и возвращаться на территорию Чечни, хотя там, по словам министра МЧС С. Шойгу, уже созданы определенные условия для проживания, естественно в рамках возможного.
В нижней палате российского парламента - Государственной думе регулярно заседает Совет переселенческих объединений при председателе Государственной Думы, в котором принимает участие спикер нижней палаты Геннадий Селезнев , председатель думского комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками Борис Пастухов, депутаты, руководители переселенческих общин. Внимание парламентариев сосредотачивается на нерешенных проблемах, среди которых по-прежнему актуальными остаются вопросы жилья, трудоустройства и создания рабочих мест в различных регионах России для мигрантов и вынужденных переселенцев. Депутаты отмечали несовершенство имеющихся федеральных законов (например, Федерального закона о вынужденных переселенцах), особенно печально известное правительственное постановление № 510, и в целом настоящий правовой вакуум вокруг тысяч людей, оказавшихся вне какого-либо статуса после начала антитеррористической операции в Чечне осенью 2000 г., поскольку термин "внутренне перемещенные лица" находится вне правового поля РФ. Особенно острая ситуация с вынужденными переселенцами сложилась в Краснодарском и Ставропольском краях, в Ингушетии, а также в некоторых приграничных регионах со странами СНГ (например, с Казахстаном), где эмиграционная ситуация может стать неподконтрольной правительству. Для более эффективного решения проблем мигрантов собравшиеся рассмотрели предложение ряда общин о создании в Госдуме специального комитета по проблемам мигрантов и переселенцев.
Естественно, что власти Ингушетии не могли остаться в стороне от проблемы первого урегулирования острой миграционной ситуации
1 марта в Назрани (Ингушетия) начался второй съезд ингушского народа, на котором определены приоритеты в социально-экономическом развитии республики на 2000 год. Ранее президентом республики Русланом Аушевым были приняты законы, запрещающие временно - до 1 января 2004 года - любые сделки с недвижимостью для не зарегистрированных в Ингушетии граждан РФ.

Правовой статус съезда ингушского народа значительно выше, чем это может показаться на первый взгляд. В 1999 году парламентом Ингушетии был принят закон "О Съезде народа Ингушетии", после чего последовало принятие поправки к Конституции республики. В результате подобного приведения Основного закона республики в соответствие с принятым парламентом законом Съезд народа Ингушетии стал высшим представительным органом республики.
Практика принятия поправок к Конституции в мире весьма распространена, и ничего из ряда вон выходящего в этой практике нет. Но в Ингушетии наблюдается несколько пренебрежительное отношение к Конституции - как республики, так и федерации . Отдельные руководящие деятели республики стремятся самостоятельно регулировать миграционный процесс исходя из своего понимания проблемы. Так был подготовлен указ за номером 102 "О некоторых мерах по регулированию процесса миграции в Республике Ингушетия". Согласно указу, вступившему в силу с момента подписания, приобретение жилья тем или иным способом лицами, прибывающими из-за пределов республики и не состоящими на учете в миграционной службе Ингушетии, не допускается. В указе оговаривается срок запрета - до 1 января 2004 года. Временно. При этом совершенно не учитывается тот факт с момента подписания Аушевым документа противоречит требованиям Конституции Российской Федерации. Государства, частью которого является Ингушетия. Согласно статье 27 Основного закона России, "каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право... выбирать место пребывания и жительства". Указ президента Ингушетии не смотря на свою обоснованность и логичность в известной степени ограничивал это право. (Известия 02.03. 2000 г.) Президентские административные структуры руководствовались исключительно благими намерениями Ингушетия маленькая, беженцев много, уровень безработицы высок, а пришлые, вполне могут пожелать скупить недвижимость, однако в условиях конфликта указ мог сыграть другую роль . Ведь если следовать указу, ни один приезжий независимо от национальности и вероисповедания - не сможет приобрести жилье на территории Ингушетии. Это касается беженцев из Пригородного района Северной Осетии, покинувших соседнюю республику в ходе скоротечного, но кровавого осетино-ингушского конфликта 1992 года. Заработанные беженцем деньги за время пребывания в гостеприимной Ингушетии, не позволят ему стать домовладельцем.
На неофициальном уровне меры, объективно направленные против обустройства беженцев и вынужденных переселенцев, оправдываются опять-таки вроде благой целью: беженцы должны вернуться в свои дома. При этом не достаточно учитывается, что дома как таковые перестали существовать еще в 1992 году, а психологическое неприятие идеи возвращения ингушей во Владикавказ и населенные пункты Пригородного района все еще не преодолено.
Главной проблемой конечно оставалась ситуация с беженцами из Чечни. Первый президент Ингушетии Р. Аушев на встречах с В. Путиным неоднократно обсуждал положение чеченских беженцев. Он высказал мнение о чрезмерной политизированности проблемы беженцев, о том, что Ингушетию постоянно обвиняют в завышении количества беженцев из Чечни, провоцируя пикировку между властями Ингушетии и федеральным центром. Ингушский лидер сообщил о том, что данные о вынужденных переселенцах неоднократно проверялись Федеральной миграционной службой, которая пришла к выводу, что руководство республики не только не завышает количество чеченских беженцев, но и, напротив, в республике немало незарегистрированных переселенцев. Была обсуждена проблема связанная с материальной компенсацией за частное жилье, в которых живут беженцы, так как 150 тысяч беженцев из Чечни размещены именно в частном секторе и живут в ингушских семьях. В ходе встреч с В. Путиным обсуждалась необходимость создания условий для возвращения беженцев, в первую очередь в населенные пункты Ассиновская, Серноводск и Ачхой Мартан.
Второй немаловажной темой было освещение СМИ ситуации в республике. Аушев проинформировал Владимира Владимировича, что ему поступает неверная и зачастую предвзятая информация, касающаяся положения дел в Ингушетии. В СМИ говорится даже о том, что мы чуть ли не пособничаем в похищении людей. Республику обвиняют во всех смертных грехах", - сказал Р. Аушев. По его мнению, В. Путин как авторитетный и влиятельный политик должен также вмешаться в развязанную информационную войну, которая вредит выборной кампании и граничит с нарушением закона о выборах.
Информационные ошибки и перехлесты могут повлиять и на процесс возвращения беженцев в Чечню. В начале 2001 г. более 37 тыс. вынужденных переселенцев из Чечни вернулись в республику. По данным МЧС, в ходе работ по жизнеобеспечению населения в 70 из 100 населенных пунктов в Наурском, Надтеречном, Шелковском, Гудермесском, Грозненском (сельском) и Ачхой-Мартановском районах восстановлено электроснабжение, в 28 населенных пунктов подан газ, из 112 школ функционирует 57. На освобожденной территории Чечни продолжаются работы по возведению временных городков для вынужденных переселенцев. В поселке Знаменское развернуты два палаточных городка на 5 тыс. человек. Определены места размещения временных переселенцев в населенных пунктах Серноводск на 2-2,5 тыс. человек и Ассиновскаяна 1,5 тыс. человек. Медицинскую помощь населению в Надтеречном, Шелковском и Наурском районах оказывают три бригады Центра медицины катастроф "Защита"
Все административные структуры региона должны сделать все от них зависящее для того, чтобы создать условия для их возвращения домой до конца текущего года. Соответствующие федеральные руководители не скрывают, что жизнеобеспечение беженцев является их самым трудным делом. Не случайно также эта проблема то и дело поднимается многочисленными политическими силами, как напрямую с ней связанными, так и не имеющими к ней никакого отношения, но активно использующими ее в собственных целях. Поэтому все накопившиеся в этой сфере вопросы не могли не привлечь внимания депутатов российского парламента и просто были обязаны стать предметом парламентских слушаний, причем проведенных не в московских залах, а непосредственно в Северо-Кавказском регионе.
В конце апреля 2001 г. Кисловодске состоялись выездные парламентские слушания на тему "Правовой статус и проблемы жизнеобеспечения лиц, вынужденно покинувших места постоянного проживания в ЧР. Перспективы их возвращения и обустройства в ЧР". Инициатором и одним из основных организаторов слушаний стала комиссия Госдумы РФ по Чечне. Ее руководитель - председатель комитета нижней палаты по делам национальностей Валентин Никитин, а также заместитель руководителя Минфедерации России Белан Хамчиев выступили с основными докладами. Замминистра рассказал о результатах работы его ведомства в сфере жизнеобеспечения лиц, вынужденно покинувших места постоянного проживания в ЧР. По новейшим данным Минфедерации, количество таких граждан составляет соответственно в самой Чечне - более 230 тыс. человек, в Ингушетии - более 120 тыс., еще около 15 тыс. - в Дагестане, Северной Осетии и Ставрополье. По этим же сведениям, количество граждан, покинувших Чечню после 1991 года и получивших статус вынужденного переселенца, составляет около 115 тыс. человек. В этом году Минфедерации намерено осуществлять мероприятия, способствующие более активному возвращению жителей Чечни в места постоянного проживания, но перспективы этого процесса напрямую связаны с возможностью решения социально-бытовых проблем, в том числе выделением материальной помощи в восстановлении разрушенного жилья или компенсацией за его утрату, а также с решением вопросов трудовой занятости и обеспечением личной безопасности.
Главными в его докладе В. Никитина были вопросы правового характера, из которых и вытекают острейшие проблемы пострадавших граждан. Депутат напомнил, что сегодня единственным законом, регламентирующим оказание помощи людям в ситуации вынужденной миграции, является Федеральный закон "О вынужденных переселенцах". Вновь было отмечено, что лица, покинувшие Чечню с начала контртеррористической операции, строго говоря, не подпадают под действие ряда его положений. Это касается и утраты ими жилья и имущества. Кроме того, жители республики, не покинувшие ее пределов, но вынужденные бежать из своих домов, по определению не могут получить статус вынужденного переселенца, тогда как такой статус могут получить даже иностранные граждане, проживающие в России и в силу обстоятельств, предусмотренных в законе, изменившие свое место жительства. Наконец, что вполне естественно, многие люди бежали с насиженных мест, утратив свои документы, а без этого невозможно не только получить статус вынужденного переселенца, но и решать элементарные жизненные проблемы - трудоустройство, получение медицинской помощи, пенсий, образования для детей. Таким образом было в очередной раз подчеркнуто , что действующее миграционное законодательство явно не охватывает всего многообразия проявлений кризисных ситуаций и не рассчитано на единовременный исход населения в условиях экстремальных обстоятельств. В связи с этим необходим свод законов о миграции и общая концептуальная картина для понимания того, какую брешь закрывает тот или иной нормативный акт.
В числе других наиболее острых проблем, с которыми сталкиваются лица, вынужденные покинуть места постоянного проживания, является невозможность исчисления пенсий по более выгодному варианту. В связи с очевидной невозможностью предоставления сведений о заработной плате пенсии исчисляются в минимальном размере. В связи с этим, считает Никитин, в случае несохранения документов о заработке за время трудовой деятельности в Чечне необходимо законодательно закрепить практику исчисления пенсий из среднемесячного заработка по стране на момент начисления пенсии. Такая практика сложилась даже в отношении лиц, переехавших в Россию на постоянное место жительства из ряда стран ближнего зарубежья. Таким образом, уже упомянутые и многие другие проблемы тысяч граждан вытекают из того, что они де-факто являются вынужденными переселенцами, но не являются таковыми де-юре.
Важнейшим вопросом, волнующим большинство людей, является восстановление индивидуального жилья в Чечне и расширение жилищного строительства в Ингушетии. Утвержденным правительственной комиссией порядком с этой целью предусмотрены предоставление самим жителям стройматериалов и оплата их труда, для чего необходимо, чтобы средства дошли до адресата. Однако известно, что нагромождение контролирующих органов не решит проблему нецелевого использования средств, если люди не будут обеспечены паспортами и не будет организована полноценная банковская система, делающая прозрачными все этапы движения денег. В этой связи руководитель думской комиссии по Чечне назвал принципиально важным принятое Центробанком РФ решение о регистрации в Грозном филиала Россельхозбанка, который сможет открывать счета не только юридическим, но и частным лицам. По его мнению, было бы целесообразно обязать предприятия и организации, действующие в Чечне, открывать счета исключительно в кредитных учреждениях, расположенных в республике, что позволило бы установить более действенный контроль за движением средств. Еще одним важнейшим вопросом является назвал введение института единого государственного заказчика в рамках восстановительных работ, которым должно стать правительство Чечни.
Однако очевидно, что ни одна из проблем беженцев не сможет быть решена без достижения результатов в процессе политического урегулирования. Несмотря на активно продолжающиеся поиски путей мирного процесса, кризис не ослабевает. Но, видимо, в этом плане использованы еще не все ресурсы, поэтому, как сообщил "НГ" ответственный секретарь комиссии Госдумы РФ по Чечне Абдул-Хаким Султыгов, в ближайшее время может быть создана еще одна парламентская комиссия, но из представителей обеих палат российского парламента. Депутаты Госдумы и члены Совета Федерации намерены образовать комиссию по политико-правовому урегулированию ситуации в Чечне. Между тем единственным "оружием" парламентских слушаний являются рекомендации всем структурам российской власти. Конечно, они в принципе не носят обязывающий характер, однако опыт проведения парламентских слушаний по Чечне в сентябре прошлого года показывает, что власть не может позволить себе их игнорировать. К тому же рекомендации слушаний сразу же изучаются, а их выполнение принимается на контроль европейскими парламентскими структурами, что делает их еще более актуальными, поскольку Москва так или иначе вынуждена учитывать мнение Запада. В Кисловодске принят проект рекомендаций, которые окончательно и, видимо, без существенных изменений будут утверждены на заседании комиссии Госдумы по Чечне ориентировочно 18 мая. Кроме того, в сентябре-октябре этого года выездное заседание думской комиссии будет проведено в Чечне, и там также будет рассматриваться ход выполнения рекомендаций. В разработанном в Кисловодске документе отмечается, что решение проблем граждан, вынужденно покинувших места постоянного проживания в ЧР, - одна из наиболее важных составляющих нормализации обстановки в ЧР, снижения социальной напряженности на юге России и в стране в целом. Отсутствие позитивных сдвигов в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина может привести к эскалации напряженности.
На совещании правительственной комиссии по миграционной политике в Южном федеральном округе 27 декабря 2001 в Краснодаре, которое провел замминистра МВД РФ Владимир Васильев, по данной проблеме прошел обмен мнениями руководителей региональных исполнительных органов власти и территориальных органов федеральных структур, ведающих делами беженцев и вынужденных переселенцев, Ингушетии, Краснодарского края, Северной Осетии - Алании и Кабардино-Балкарии. Участники подтвердили то, что проблема беженцев и вынужденных переселенцев на их территориях обострена, однако в каждом регионе это проявляется по-своему.
В Северной Осетии - Алании, по информации руководителя территориального органа ликвидированного на федеральном уровне Министерства по делам федераций, национальной и миграционной политике Феликса Тотчиева, находится более 42 тысяч беженцев и вынужденных переселенцев. Из них более 32 тысяч приехали в республику из ближнего зарубежья - Грузии, Таджикистана. Население республики испытывает к ним сочувствие и положительно оценивает действия руководства республики по адаптации беженцев. Может быть, играет роль и то, что большинство вынужденных переселенцев - той же национальности, что и основное население. В республике активно идет строительство поселков для вынужденных переселенцев. Сейчас к этим поселкам подводятся коммуникации. Помогает в решении проблемы жилья для вынужденных переселенцев представительство Верховного комиссара ООН по делам беженцев на Северном Кавказе, расположенное во Владикавказе. Например, подведение газопровода к одному из поселков переселенцев финансировалось совместно и представительством ООН, и Северной Осетией, выделившими соответственно 6 и 2,3 млн рублей. Феликс Тотчиев считает, что создание правой базы в сфере миграционной политики в России необходимо прежде всего для регулирования внешней трудовой миграции.
Для Кабардино-Балкарии проблема миграции связана с нехваткой жилья и рабочих мест для прибывающих в республику переселенцев из Чеченской Республики, а также возрастающим с каждым годом числом репатриантов из арабских стран - Турции, Иордании, Сирии, Ирака, Ливана. Об этом корреспонденту Страны.Ru рассказал секретарь Совета безопасности Кабардино-Балкарской Республики Руслан Абазов. С начала боевых действий в Чечне на территории КБР официально зарегистрировано 25 тысяч человек, вынужденно покинувших Чеченскую Республику. 860 человек получили статус вынужденных переселенцев.
У республики нет собственных ресурсов для решения проблем мигрантов. Часть прибывших была размещена в санаториях, домах отдыха и турбазах Кабардино-Балкарии. Сейчас они не хотят их покидать. Большинство здравниц, где живут переселенцы, пришли в негодность, но республика не может отремонтировать их и использовать по назначению. Что касается репатриантов, то, по словам Руслана Абазова, эта проблема в ближайшее время может существенно обостриться: их число будет возрастать, а значит, все сложнее будет решить проблему их трудоустройства и предоставления им жилья. В Нальчике также рассчитывают на решение проблемы на государственном уровне.
Начальник управления по межнациональным отношениям администрации Краснодарского края Александр Шустенков также считает, что миграция на территории России должна регулироваться государственными органами. Для края наиболее остро стоит проблема турок-месхетинцев, приехавших на Кубань из Грузии в конце 80-х годов. По словам Шустенкова, население относится к ним без сочувствия и неодобрительно. Это связано с тем, что основным местом расселения турок-месхетинцев стала самая благодатная зона края - Черноморское побережье. Переселенцы социально не адаптированы, две трети из них проживают в крае без законных оснований, занимаясь нелегальным бизнесом и фактически не платя налогов. По словам Александра Шустенкова, чтобы ускорить процесс правового регулирования процесса миграции, более года назад депутаты парламентов Краснодарского края и Адыгеи разработали проект закона "О миграции" и передали его для рассмотрения с Государственную думу. Однако до сих пор никакого решения по поводу этого закона на уровне Госдумы не последовало.
По мнению заместителя председателя правительства Ингушетии Тархана Хашагульгова, для его республики главной проблемой стала большая кредиторская задолженность федерального центра перед Магасом за содержание и коммунальные услуги, которые предоставляет Ингушетия вынужденным переселенцам. В настоящее время в 6 пунктах временного проживания и приспособленных для проживания помещениях проживают 149 тысяч вынужденных переселенцев из Чеченской Республики и 39 тысяч человек - из Северной Осетии. Кредиторская задолженность центра перед республикой составляет более 500 млн рублей. "Мы никогда не станем требовать насильственного выдворения вынужденных переселенцев с территории республики: народ Ингушетии в основном с сочувствием относится к народу соседней Чеченской Республики, - сказал Хашагульгов - С другой стороны, вынужденные переселенцы из Чечни выражают желание вернуться на родину: жить зимой в палатках, в тесноте, по 30 и более человек, терпеть лишения - вряд ли это кому-то из них нравится. Тем более когда недалеко, в 20-30 километрах, находятся их родные дома. Республика Ингушетия, годовой бюджет которой всего 2 млрд рублей, просто невозможно обеспечить проживание всех беженцев. Однако для их возвращения на родину надо создать необходимые условия и восстановить историческую справедливость. Под исторической справедливостью я подразумеваю соблюдение Конституции РФ для всех жителей Российской Федерации, и в том числе свободу в выборе гражданином места жительства".
Для урегулирования проблем беженцев, размещенных в Ингушетии, было издано более 100 законодательных и нормативных актов, однако они не исполняются в полном объеме. По мнению Тархана Хашагульгова, необходимо предпринять следующее: обеспечить безопасность вынужденных переселенцев, упростить процедуру в получении ими статуса, ведь многие из них, покидая места проживания, остались без документов. И самое главное, необходимо отрегулировать конкретные решения в правовом поле по содержанию и по времени их исполнения. Первый заместитель председателя правительства Ингушетии выразил надежду на помощь при решении проблемы вынужденных переселенцев спецпредставителя Президента по урегулированию чечено-ингушского конфликта и руководства ЮФО.
Несмотря на то что в каждом из субъектов Федерации, входящих в ЮФО, существуют специфические проблемы в сфере миграции и руководство территорий предполагает по-разному их решать, все участники беседы высказали мнение, что решать проблему миграции в Южном федеральном округе нужно прежде всего с регулирования государством правового поля. Следующим шагом должно стать принятие конкретных правовых решений и четкое определение статуса беженцев.
На наш взгляд, следует поручить МВД РФ упорядочить паспортизацию населения ЧР и упростить процедуру восстановления документов, идентифицирующих личность граждан, покинувших ЧР. Рекомендуется поручить Минобороны и МЧС привлекать в свои строительные подразделения призывников из ЧР и направлять их на восстановительные работы в республике. Правительству РФ рекомендовано разработать федеральные целевые программы возвращения и обустройства граждан, покинувших ЧР, и медико-социальной реабилитации жителей и выходцев из ЧР и участников контртеррористической операции. Российскому кабинету министров следует поручить Минтруда и Минфину России определить объемы и разработать механизм погашения задолженности по зарплате жителям ЧР и покинувшим ее гражданам. Согласно проекту рекомендаций, МЧС и Минфедерации должно быть поручено оптимизирование условий работы международных структур, занимающихся оказанием гуманитарной помощи. Федеральному собранию следует совместно с правительством РФ разработать и принять федеральный закон под рабочим названием "О вынужденной миграции из района чрезвычайного положения и зоны контртеррористической операции". Российскому парламенту рекомендуется внести изменения и дополнения в Закон "О борьбе с терроризмом" в плане регламентирования порядка возмещения ущерба имущественным интересам граждан и организаций в результате проведения контртеррористической операции. Кроме того, необходимо доработать законопроект "О чрезвычайном положении" в плане формирования механизма возмещения ущерба гражданам и организациям.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом неурегулированность вооруженных конфликтов на российской территории Кавказа, сложные межэтнические отношения, трудности социально-политического и экономического развития являются основой для эскалации кризисных ситуаций в северокавказских субъектах Российской Федерации. Радикальный национализм, политический и религиозный экстремизм, вооруженная сецессия на Северном Кавказе - реальная угроза национальной безопасности России. Современная ситуация такова, что можно ожидать как эскалации конфликтов, так и появление новых кризисов. Наряду с чеченским и осетино-ингушским конфликтами влияние на обстановку в регионе оказывают вооруженные конфликты в Закавказье.
Социально-политическая стабильность в регионе может быть достигнута только в том случае, если удастся достичь конструктивного сотрудничества сторон в ликвидации последствий вооруженных конфликтов, пресечь проявления сепаратизма и политического экстремизма, грозящих расколом региона и отдельных северокавказских субъектов Федерации по этническому признаку. Универсальных рецептов урегулирования и предотвращения конфликтов не существует. На Кавказе с его спецификой межнациональных и межклановых отношений, горского менталитета, социального расслоения и речь может идти о разработке определенных принципиальных подходах к разрешению конфликтов и кризисных ситуаций.
Четкая и недвусмысленная артикуляция целей и задач государственной политики на Северном Кавказе - необходимое условие взвешенности и сбалансированности такой политики. Политика России в конкретных конфликтах и кризисных ситуациях должна быть более предсказуема. Для этого необходимо четкое разграничение полномочий органов исполнительной власти, устранение нескольких центров принятия решений на федеральном уровне. Шарахания из стороны в сторону, поддержка то одной, то другой противоборствующей стороны в конфликтах в Закавказье не снискали лавров России.
Конфликтные ситуации в регионе усугублялись противоречиями между федеральным законодательством и законодательством субъектов Северного Кавказа. В ряде случаев эти противоречия обусловлены недвусмысленным выбором законодателей субъектов в пользу обеспечения политической стабильности над обеспечением прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств.
Безусловное применение в регионах Северного Кавказа федеральных стандартов в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, должно основываться на процедурах устранения правовых противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов - которые еще предстоит разработать, - учитывающих и интересы субъектов Северного Кавказа.
Огромное значение имеет устранение социальных предпосылок возникновения кризисных ситуаций. Российская политика на Северном Кавказе могла бы быть намного эффективней, если бы не только федеральный центр, но и регионы обладали бы необходимыми финансовыми рычагами. По большинству северокавказских субъектов Федерации приняты указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации, федеральные целевые программы, направленные на обеспечение социально-экономического и культурного возрождения этих субъектов. Однако принятые решения постоянно срываются либо из-за отсутствия финансирования, либо из-за нецелевого расходования бюджетных средств.
Простых решений проблем в межнациональных отношениях нет и быть не может, так как ее решение растянется на десятилетия. И здесь важно просчитывать возможные последствия принимаемых решений. Необходима активная и регулярная деятельность прокуратуры по заведению в уголовных дел против нарушителей законности в Дагестане и Чечне , информационное обеспечение, создание более благоприятной международной обстановки вокруг действий федеральной власти, работа с местными политиками и общественностью, нейтрализация антироссийских пропаганды и действий в самой России.
Необходимо создать стройную систему разграничения полномочий между различными федеральными органами, в той или иной степени причастными к миграционной политике на Северном Кавказе, и органами исполнительной власти субъектов региона, без чего невозможно устранить дублирование функций различных ведомств и ликвидировать ряд вопросов, ранее остававшихся "бесхозными", наладить четкий контроль за исполнением принимаемых решений.
Меры, принимаемые федеральными и местными властями в конфликтах и кризисных ситуациях в регионе, должны быть адекватны складывающейся обстановке. Применение силы должно быть в идеале строго дозировано и безопасность гражданского населения должна являться естественным ограничителем ее использования. В тоже время недопустимо промедление с использованием силовых вариантов, когда того требует обстановка, например рецидивы деятельности остатков бандформирований в Чечне. Российская миграционная политика должна быть предельно транспорентна. Слухи и домыслы приводят в кризисных ситуациях к катастрофическим последствиям. В современных условиях не обойтись без профессионального информационного пропагандистского обеспечения действий государства в проведении миграционной политики в условиях конфликтной ситуации в регионе.
Процедуры урегулирования и предотвращения вынужденных миграций должны основываться на соответствующей правовой базе.
Мы солидарны с утверждением, что не состоятельны позиции, согласно которым целенаправленные перемещения людей, включая отъезд русских из республик и создание гомогенных территорий в северо-кавказском регионе. репатриация соотечественников необходимы в морально-исторических целях. Создание этнических анклавов или обеспечение демографического большинства для одной группы способны не меньше порождать конфликты чем этнически смешанные территории или совместно проживающие общины. В тоже время надо признать, что если есть возможность сохранять этническую однородность местных общин и сложившийся этнический состав населения, то это надо делать. Конфликты вызывает не только сам факт многоэтнического состава населения, сколько слишком резкие изменения его пропорций.
На основании исследования комплекса документальных и историографических источников по теме вынужденной миграции в условиях конфликтных зон Северного Кавказа. можно сделать некоторые рекомендации. Главным условиям решения указанной проблемы является успокоение Чечни в целом региона. Только прекращение боевых действий в Чечне позволит начать возращение основной массы вынужденных переселенцев. Необходимо умножить все усилия, прежде всего самих чеченцев и ингушей, для восстановления мирной созидательной жизни и окончательному разгрому сил сепаратизма и бандитизма. В этой связи рекомендуется привлекать для строительных подразделений Минобороны и МВД призывников из данного региона и использовать их для восстановления экономики. Во-вторых, правительственным структурам РФ и Ингушетии необходимо разработать целевые программы возращения и обустройства граждан из числа вынужденных переселенцев и беженцев, а также медико-социальной реабилитации жителей Ингушетии и выходцев из Чечни, а также участников контрртерористической операции. В-третьих, важно отработать механизм погашения федеральной задолженности по зарплате жителям Чечни и Ингушетии. МЧС и Минфедерации могут оптимизировать условия работы международных структур, занимающихся гуманитарной помощью, ненавязчиво систематизировать усилия данных организаций. В четвертых, желательно разработать законопроект для рассмотрения профильными комитетами Государственной Думы под приблизительным названием " О вынужденной миграции из района чрезвычайного положения и зоны межнациональной конфликтов". Этот закон должен предусмотреть порядок возмещения ущерба имущественным интересам граждан и организаций в ходе проведения контртеррористической операции. Законодательное регулирование режима чрезвычайного положения, статуса приграничных территорий, правовых основ взаимоотношений с Чеченской Республикой, порядка реализации закона о территориальной реабилитации репрессированных народов, прав национальных меньшинств - это тот обязательный минимум новых федеральных законов.
В целом решение проблем вынужденных переселенцев и беженцев - одна из самых актуальных задач в контексте снижения социальной и межнациональной напряженности на юге России и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

ЛИТЕРАТУРА

1. Документы.
Вертикаль власти. Региональная и национальная политика, принципы местного самоуправления Российской Федерации. Документы. Комментарии. Разъяснения. М.1996.
О предоставлении вынужденным переселенцам долговременной беспроцентной возвратной ссуды на строительство (приобретение) жилья: Постановление Правительства РФ // Миграция. - 1997. - № 2. - С.29-31.
Об утверждении порядка выдачи и формы свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем и удостоверения вынужденного переселенца: Постановление Правительства РФ // Миграция. - 1997. - № 2. - С.32-38.
Об утверждении Типового положения о центре временного размещения вынужденных переселенцев: остановПление Правительства РФ // Миграция. - 1997. - № 1. - С.42-44.
Организация юридических консультаций для беженцев и вынужденных переселенцев в городах и регионах России: Материалы первого семинара / Правозащит. центр "Мемориал" - М.:
Звенья, 1997. - 183 с., табл.
Кто и как поможет переселенцам: Новейшие документы. Разъяснения. - М., 1996. - 160 с. - (Б-ка "Рос. газ."; Вып.17).
О внесении изменений и дополнений в Положение о Федеральной миграционной службе России: Постановление Правительства Российской Федерации // Собр. актов Президента и правительства РФ. - 1994. - N 14. - С.1348-1349
О порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье и/или имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно: Постановление Правительства Российской Федерации // Миграция. - 1997. - N 2. - С.39-41.
О реализации Федеральной миграционной программы: Постановление Правительства Российской Федерации // Собр. актов Президента и правительства РФ. - 1995. - N 4. - С.606-607.
О Федеральной миграционной программе: Указ Президента Российской Федерации // Собр. законодательства РФ. - 1994. - N 18. - С.2837.
Об утверждении Положения о Федеральной миграционной службе: Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации // Собр. актов Президента и правительства РФ. - 1993. - N 10. - С.1037-1042.
Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов // Миграция. - 1997. - N 1. - С.1.
Типовое положение о Центре временного размещения миграционной службы // Бюллетень нормативных актов Министерств и ведомств Российской Федерации. - 1994. - N 3. - С.52-56.
Федеральная миграционная программа: Одобрена Указом Президента Российской Федерации от 9 августа 1994г. N 1668 // Собр. законодательства РФ. - 1994. - N 18. - С.2837-2907.

2. Монографии, статьи

Анализ миграционных процессов и оценка перспектив их развития // О-во и экономика. - М., 1995. - N 10-11. - С.112-117.
Анализ миграционных процессов и прогноз их до 2005 года // О-во и экономика. - М., 1994. - N 9/10. - С.94-99.
Барсукова С.Ю. Проблемы беженцев и вынужденных переселенцев в зеркале идеологий // Полис. - 1999. - N 5. - С.31-42.
Белозеров В.С. Этнодемографические процессы на Северном Кавказе. Ставрополь. 200.
Былим А.И. Пути преодоления социальной дезадаптации у беженцев Северного Кавказа // Мир на Северном Кавказе через языки, образование и культуру. - Пятигорск, 1997. - С.16-21.
Вечканов Г.С., Рульков О.А. Миграционное движение населения Российской Федерации // Социально-экономические проблемы миграционного и естественного движения населения Российской Федерации. - СПб., 1993. - С.7-30.
Вечканов Г.С. Современные проблемы иммиграции и эмиграции населения Российской Федерации // Социально-экономические проблемы миграционного и естественного движения населения Российской Федерации. - СПб., 1993. - С.30-58.
Витковская Г.С. Вынужденная миграция: проблемы и перспективы. - М., 1993. - 174 с., табл. - (Программа по исслед. миграции; Вып.3)
Витковская Г. Вынужденные мигранты в России. Беда или благо? // Человек и труд. - М., 1995. - N 11. - С.9-12.
Витковская Г.С., Петров Н.В. Политические предпочтения вынужденных переселенцев: (Науч. докл./ Моск. центр Карнеги; Вып.17). - М., 1997. - 151 с.
Волох В. Кадры для реализации миграционной политики // Миграция. - 1997. - N 2. - С.6-8.
Гаврилова И. Миграционная политика в России // Россия и мусульманский мир. - М., 1995. - N 8. - С.31-35
Дубинина Н. Волны миграций и российская цивилизация // Актуальные проблемы современной цивилизации. - Хабаровск, 1996. - С.102-118.
Здравомыслов А.Г. Межнациональные конфликты и в постсоветском пространстве. М.1997.
Стратегия национальной политики Российской Федерации на Северном Кавказе. Ростов нД 19998 .
Вопросы национальных и федеральных отношений. М. 2000.
Зайончковская Ж.А., Иванова Т.Д. Миграции // Население России. 1996. - М., 1997. - С.135-158.
Зайончковская Ж.А. Миграция населения как индикатор социальной ситуации в постсоветском пространстве // Пробл. прогнозирования. - М., 1997. - Вып.3. - С.119-128
Зайончковская Ж.А. Первый международный семинар по миграционным процессам в СНГ // Пробл. прогнозирования. - М., 1996. - Вып.5. - С.145-146.
Кретов Н.Н., Бугаков Ю.Ф. Миграция: два мнения из одного района // ЭКО. - 1998. - N 4. - С.124-134
Костаков В. Миграция: беда или благо? // Экономист. - 2000. - N 2. - С.34-39.
Миграция населения в постсоветских государствах: Аннот. библиогр. рос. изд. 1992-1997 гг. / Моск. Центр Карнеги; Науч.-метод. рук. Зайончковской Ж.; Сост.: Бадыштова И., Зайончковская Ж.; Сост. указ. имен: Иоффе А.; Общ. ред. Витковской Г. - М., 1998. - 185 с.
Миграция - "сильное решение": Обзор газетных публикаций // Рус. культура вне границ. - М., 1996. - Вып.3. - С.11-18
Моисеенко В.М. Влияние чрезвычайной ситуации на миграцию населения: (На примере районов, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС) // Пробл. прогнозирования. - М., 1993. - Вып.1. - С.99-108
Моисеенко В.М. Миграция населения как объект комплексного исследования // Народонаселение: современное состояние и перспективы развития научного знания. - М., 1997. - С.23-30.
Назаров А.Д. Проблемы миграции населения: Исторические предпосылки, тенденции, социальные последствия (1985-1995 гг.): Автореф. дис. ... док. ист. наук. - М., 1995. - 54 с.

Новейшие изменения во внутренней и внешней миграции населения в России и их экономическое значение / Под ред. В.С.Хорева. - М: Гуманит. знание, 1994. - 90 с.
Проблемы управления в сфере межнациональных отношений(предпосылки и формы разрешения межнациональных конфликтов).Под ред. Проф. С.И.Замогильного. . Саратов 1998.
Полян П. Не по своей воле... история и география принудительныхмиграций в СССР. М.2001.
Паин Э. Межнациональные отношения и миграция // Миграция. - 1997. - N 1. - С.11-13.
Рыбаковский Л. Миграция или массовый исход? // Рос. Федерация. - М., 1997. - N 2. - С.48-49.
Сикевич З.В. Социология и психология национальных отношений. Учебное пособие. С.П.Б. 1999.
Спад миграционной волны // Миграция. - 1997. - N 2. - С.21.
Староверов О.В. Миграция: объединение микро- и макроподходов // Экономика и мат. методы. - М., 1993. - Т.29, Вып.3. - С.426-435.
Степанов В.В., Сусоколов А.А. Русские ближнего зарубежья: Проблемы адаптации в русской деревне. - М., 1993. - 252 с.
Чудиновских О.С. Причины миграции в России // Пробл. прогнозирования. - М., 1998. - Вып.5. - С.121-132.
Регент Т. Государственное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации // Проблемы прогнозирования. - 1999. - N 1. - С.88-93.
Регент Т. Проблемы миграционной политики России на современном этапе // Регент Т. "Такой стране, как наша, необходимо Министерство по делам миграции" // Миграция. - 1997. - N 2. - С.1-5.
Тоцкий Н.Н. Государственно-правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1998. - 26 с.
Туляков В. О компенсационных выплатах гражданам, пострадавшим при разрешении кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно // Миграция. - 1997. - N 2. - С.46-48.
Красинец Е., Баринова Н. Особенности миграционных процессов в России // Экономист. - М., 1994. - N 5. - С.79-85.
Миграционная ситуация в России: социально-политические аспекты / Ин-т народнохоз. прогнозирования РАН. Лаб. миграции населения, РЭНД (США); Науч.ред. Зайончковская Ж.А. - М., 1994. - 106 с. - (Прогр. по исслед. миграции; Вып.4)
Миграционные процессы в трансформируемом обществе / РАН. Ин-т междунар. экон. и полит. исслед.; Ред. Чудакова Н. - М.: Эпикон, 1997. - 115 с
Миграция русского населения в России: (Науч. докл.) / Науч. руководитель Рыбаковский Л.Л.; РАН. Ин-т социологии; Центр социал. демографии. - М., 1992. - 44 с.
Молодикова И.Н., Ноздрина Н.Н. Миграционные потоки в Россию и их влияние на территориальное распределение населения // Пробл. прогнозирования. - М., 1998. - Вып.6. - C.121-133.
Орлова И.Б. Современная миграционная ситуация в России // Соц.-полит. журн. - М., 1993. - N 7. - С.9-14.
Рахманинова М., Варшавская Н. О миграционной ситуации в России // Вопр. статистики. - М., 1998. - N 10. - С.78-81.
Регент Т.М. Миграция в современной России // Международная научно-практическая конференция "Демографическое развитие и занятость в условиях переходной экономики". - М., 1997. - С.9-20.
Русские в новом зарубежье. Миграционная ситуация, переселение и адаптация в России: Сб. ст. / Отв. ред. Савоскул С.С. - М.: ИЭЛ РАН, 1997. - 364 с.
Рыбаковский Л.Л., Тарасова. Н.В. Внутрироссийская миграция населения: нынешняя ситуация и прогноз // СоцИс: Соц. исслед. - М., 1994. - N 1.
Рыбаковский Л.Л., Морозова Г.Ф., Трубин, В.В. Миграция россиян из стран нового зарубежья // Пробл. прогнозирования. - М., 1992. - Вып.5. - С.66-78.
Рыбаковский Л.Л. Россия и новое зарубежье: Миграционный обмен и его влияние на демографическую динамику. - М., 1996. - 55 с.
Современная миграция населения России: Сб. ст. / РАН. Ин-т социал.-полит. исслед.; Под ред. Рыбаковского Л.Л. - М., 1993. - 68 с.
Хоперская Л.Л. Современные этнополитические процессы на сервном Кавказе. Ростов нД 1997.
Шараф Т.С. Миграционная ситуация в России и ее влияние на рынок труда // Трансформация системы воспроизводства рабочей силы в условиях реформирования российской экономики. - Саратов, 1997. - С.72-77.
Юдина Т.Н., Михайлец Ю.О. Современная миграционная ситуация в России // Учен. зап. / Моск. гос. социал. ун-т М-ва труда и социал. развития РФ. - М., 1998. - N 1. - С.60-70.
Осипов А.Г., Черепова О.И. Нарушение прав вынужденных мигрантов и этническая дискриминация в Краснодарском крае: Положение месхетин. турок: [Доклад] / Правозащит. центр "Мемориал". - М., 1996. - 110 с.
Проблемы беженцев в Ингушетии: (Результаты социол. исслед., проведен. в Ингушетии в конце апр. - начале мая 1994 г.). Исслед. проведено при фин. поддержке Рос. фонда фундамент. исслед. / Ин-т социал.-полит. исслед. РАН. Центр социологии межнац. отношений; Руководитель исслед. Иванов В.Н. - М., 1994. - 30 с.
Проблемы беженцев и вынужденных мигрантов // Материалы Первой Российской летней школы по женским и гендерным исследованиям "ВАЛДАЙ-96". - М., 1997. - С.157-158.
Регент Т.М. Российское государство-вынужденным переселенцам и беженцам. - М.: ИСЭПН, 1998. - 124 с.

Экон. наука современ. России. - М., 1998. - N 3. - С.96-107.
Русские на Северном Кавказе: вызовы XXI века. Ростов-на-Дону. 2001.
Современное положение Чечни: социально-политический аспект. Ростов-на-Дону. 2001.
Современные проблемы геополитики Кавказа. Ростов-на-Дону. 2001.







Центр системных региональных исследований и прогнозирования
Института по переподготовке и повышению квалификации
преподавателей гуманитарных и социальных наук
при Ростовском государственном университете.

Создан в сентябре 1999 года.
Основные задачи:
* создание информационной базы данных по Южному федеральному округу;
* организация и проведение фундаментальных и прикладных региональных (северокавказских) научных исследований;
* проведение научных конференций, симпозиумов, семинаров по регионалистике;
* разработка образовательных проектов и программ в области регионоведения.

Центр действует в комплексе с отделением "Регионоведение" и кафедрой теоретической и прикладной регионалистики ИППК при РГУ.

С 2001 года издает серию научных проблемных сборников и монографических исследований "Южнороссийское обозрение".
Вып. 1 Ислам и политика на Северном Кавказе. Ростов н/Д. Изд. СКНЦ ВШ. 2001 г. 188 с.
Вып. 2 Русские на Северном Кавказе: вызовы XXI века. Ростов н/Д. Изд. СКНЦ ВШ. 2001 г. 215 с.
Вып. 3 Добаев И.П. Политические институты исламского мира: идеология и практика. Отв. ред. Ю.Г. Волков. Ростов н/Д. Изд. СКНЦ ВШ. 2001 г. 80 с.
Вып. 4 Современное положение Чечни: социально-политический аспект. Ростов н/Д. Изд. СКНЦ ВШ. 2001 г. 156 с.
Вып. 5 Современные проблемы геополитики Кавказа. Ростов н/Д. Изд. СКНЦ ВШ. 2001 г. 196 с.
Вып. 6. Ксенофобия на Юге России: сепаратизм, конфликты и пути их преодоления. Ростов н/Д. Изд. СКНЦ ВШ. 2002 г. 231 с.
Вып. 7. Добаев И.П. Исламский радикализм: социально-философский анализ. Отв. ред. Малашенко А.В. Ростов н/Д. Изд. СКНЦ ВШ. 2002 г. 120 с.

Готовятся к печати сборники по проблемам становления парламентаризма на Юге России; консерватизму и традиционализму.
Более подробно о результатах деятельности Центра можно узнать на http//www.ippk.rsu.ru
Приглашаем к сотрудничеству специалистов - кавказоведов.

Выполняем заказы на проведение исследования гуманитарной и социальной проблематики Северного Кавказа.

Контактный адрес: 344006, г. Ростов - на - Дону, ул. Пушкинская, дом 160,
ИППК при РГУ, к. 22
Телефоны: 65-34-51, 64-19-12
Факс: 64-49-33
E-mail: volkov@iritp.rsu.ru






Научное издание



Кукса В.П.

Государственное регулирование
вынужденной миграции на Северном Кавказе
(на материалах Республики Ингушетия)


















Сдано в набор. Подписано в печать.
Формат 60х84 1/16. Бумага офсетная. Печать офсетная.
Усл. п.л. 7,2. Уч.-изд. л. 8.
Тираж 500 экз.

Издательство Северо-Кавказского научного центра высшей школы.

344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 140. тел.: 64-30-52.
??

??

??

??




1





СОДЕРЖАНИЕ