<<

стр. 2
(всего 3)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

и табачные изделия с учетом необходимости координации ставок с соседними странами,
возможностей пограничной легальной и нелегальной торговли.
Увеличение фискальной роли водного налога (платежа за пользование водными ресурсами);
¦
этот платеж должен в большей степени соотноситься с реальными экономическими
издержками использования воды для ирригации и других производственных целей и
стимулировать ее экономное использование.
Совершенствование экологических платежей.
¦
Введение налога на недвижимость и значительное увеличение ставок налога на владельцев
¦
транспортных средств, что должно способствовать перераспределению налогового
бремени на обеспеченную часть населения.
Повышение фискальной роли ресурсных платежей, база которых менее мобильна и от
¦
которых трудно уклониться (земельный налог на земли несельскохозяйственного назначения,
налоги на добычу полезных ископаемых / платежи на развитие и воспроизводство
минерально-сырьевой базы).
Ликвидация и недопущение появления налоговых режимов, подразумевающих
¦
индивидуальные решения налоговых органов, либо индивидуальные договоренности
налогоплательщиков и налоговых органов.

12) Финансирование деятельности административных ведомств за счет оказания ими
платных услуг должно быть прекращено; оно должно полностью осуществляться за счет
средств государственного бюджета. Государство должно отказаться от попыток централизации

30
части доходов от платных услуг, оказываемых учреждениями образования и здравоохранения,
полностью оставив им эти доходы, прекратив практику перераспределения ресурсов от
более эффективных учреждений в пользу менее эффективных. Необходима также реформа
организационно-правовых форм учреждений, оказывающих такие услуги, а также введение
новых форм финансирования предоставления услуг в области образования и здравоохранения
(см. разделы 4.1 и 4.2). Одновременно с этим следует ввести налогообложение доходов
от платных услуг всех учреждений социального сектора безотносительно к их форме
собственности. Неналоговые доходы должны увеличиться за счет повышения эффективности
и прозрачности использования государственной собственности (либо ее продажи).

3.1.3.Оптимизация государственных расходов

13) Отмеченное выше сокращение дефицита расширенного государственного бюджета
было достигнуто в основном за счет уменьшения государственных расходов4. Это уменьшение
коснулось в основном проектов в рамках ПГИ, расходов на управление, оборону и охрану
общественного порядка, а также расходов на отрасли экономики. При этом социальные
расходы государства возросли: в 2004 г. они составили более 50% от всех государственных
расходов. Существенно, что практически по всем государственным расходным программам
имеет место хроническое недофинансирование по сравнению с реальной потребностью. Это
происходит потому, что государство все еще не сумело определить для себя немногие реально
выполнимые приоритеты и отказаться от многочисленных унаследованных с советских времен
обязательств, выполнение которых непосильно в современных условиях. В результате нехватка
ресурсов приводит к падению качества государственных услуг, ветшанию инфраструктуры и
вынужденному спонтанному замещению государственных средств ресурсами частного сектора
и граждан. Это часто приводит к ухудшению доступа к критически важным государственным
услугам для наиболее бедных и уязвимых слоев населения.
14) Курс на сокращение совокупных государственных расходов (в % ВВП) не имеет
альтернативы и должен быть продолжен. Вместе с тем структура и методы формирования
государственных расходных программ нуждаются в существенном реформировании. Реформа
государственных расходов должна включать в себя:

усиление финансирования приоритетных направлений государственных расходов; это мо-
¦
жет происходить только за счет перераспределения ресурсов с неприоритетных направле-
ний. При этом требуется принятие жестких политических решений по полному прекра-
щению финансирования ряда программ и отказу от продолжения инерционной политики,
при которой программы не сворачиваются, но все без исключения недофинансируются;
отказ от постатейного составления бюджета и его ориентации на используемые ресурсы
¦
(количество учителей, потребляемая электроэнергия и т.п.) и переход на среднесрочное
программное бюджетирование с привязкой финансирования к результатам деятельности
(количество обучаемых учеников, количество пролеченных случаев и т.д.);
полный и немедленный отказ от любых форм неденежных расчетов (взаимозачеты, выплаты
¦
пособий в натуральной форме и пр.) между бюджетом и предприятиями/ гражданами, что
должно сократить возможности для неэффективного использования бюджетных средств и
коррупции;
установление зависимости между количеством и качеством предоставляемых
¦
государственными органами услуг и величиной получаемого ими бюджетного
Они уменьшились, если их измерять в процентах ВВП, в реальном выражении эти расходы несколько увеличились.
4




31
финансирования. Это потребует внедрения системы независимого контроля качества всех
видов государственных услуг5;
передачу частному сектору многих функций, сейчас формально исполняемых государством
¦
и сочетание использования бюджетного финансирования и средств получателей услуг. Та-
кое сочетание должно происходить максимально прозрачным образом, в частности, везде,
где государство выступает в роли заказчика, должна поддерживаться конкурентная среда,
должны быть исключены неофициальные платежи граждан провайдерам услуг и т.д.;
в частности, функция аудита использования государственных средств в бюджетных
¦
учреждениях может быть передана частным аудиторским компаниям; результаты
аудиторских проверок должны широко освещаться в СМИ и сопровождаться информацией
соответствующих министерств о принятых мерах по устранению недостатков. Ресурсы
Счетной палаты и внутреннего аудита государственных ведомств следует использовать для
проведения комплексного анализа расходных программ с оценкой их эффективности («аудит
эффективности») и с разработкой предложений по совершенствованию законодательной
базы, дизайну программ;
сокращение государственных инвестиционных расходов, осуществляемых за счет
¦
заемных средств в рамках ПГИ, и концентрацию заимствования только на проектах с
ясно очерченным механизмом самоокупаемости, учитывающим как эксплуатационные
расходы, так и необходимость погашения кредитов; реализацию инвестиционных проектов
в социальной сфере следует осуществлять или за счет собственных средств, или за счет
грантовой помощи.

3.1.4.Обеспечение устойчивости внешнего долга

15) Кыргызстан начал свое независимое существование с нулевым внешним долгом; к
концу 2004 г. государственный внешний долг достиг почти 2 млрд. долларов, что составляет
89% ВВП. После финансового кризиса 1998-1999 гг. бремя обслуживания долга стало для
государства непосильным. Основным источником этого долгового кризиса стала обвальная
девальвация обменного курса сома, которая, в свою очередь, была обусловлена неприемлемо
высоким дефицитом государственного бюджета и текущего счета платежного баланса (см.
раздел 3.1.1). Устойчивость задолженности была восстановлена только после реструктуризации
и частичного списания внешнего долга Кыргызстана Парижским клубом в 2002 и 2005 гг. В
будущем этот механизм решения долговых проблем уже не может быть использован, так как по
условиям соглашения 2005 г. с Парижским клубом правительство обязалось не обращаться к
нему за дальнейшей реструктуризацией. Помимо стран-членов Парижского клуба, основными
кредиторами Кыргызстана являются международные финансовые организации и, прежде всего,
Всемирный банк, Азиатский банк развития и МВФ. При том, что займы от этих организаций
были получены на весьма льготных условиях, их обслуживание вскоре (по истечении льготного
периода по многим займам во второй половине текущего десятилетия) также потребует
отвлечения очень значительных бюджетных ресурсов. Эти организации практически никогда
не списывают долгов6, так что можно сказать, что все существенные резервы реструктуризации
внешнего долга уже исчерпаны. Поэтому сейчас перед правительством стоит задача внедрения
такой стратегии управления внешним долгом, которая бы предотвратила возможность долгового
кризиса в будущем.
16) Стратегия управления внешним долгом, реализацию которой правительство уже начало,
должна основываться на совместном решении двух задач:
Например, уже функционирующая сейчас система тестирования знаний выпускников средней школы.
5

Исключением является инициатива HIPC для беднейших стран мира, однако Кыргызстан не входит в их число.
6




32
первой задачей является увеличение способности государства производить выплаты
¦
по внешнему долгу; это предполагает наращивание ресурсов, которые могут быть
использованы на эти цели. Для этого требуется рост доходов государственного бюджета
(см. раздел 3.1.2), приватизация государственной собственности, часть выручки от которой
правительство предполагает обратить на обслуживание внешнего долга, и улучшение
сальдо текущего счета платежного баланса (в частности, за счет роста экспорта), что
должно увеличить способность правительства получить необходимые для обслуживания
долга валютные ресурсы;
вторая задача состоит в удержании под контролем новых заимствований. Для этого
¦
целесообразно довольно быстро отказаться от займов на поддержку текущих расходов
государственного бюджета, которые не столько помогают осуществлять назревшие
структурные преобразования, сколько снижают стимулы к мобилизации внутренних
ресурсов для реализации государственных расходных программ. Необходимо также
сокращение заимствований в рамках ПГИ в соответствии с ориентирами программы
PRGF, согласованной с МВФ.
17) Существование проблемы внешнего долга может быть использовано также для
мобилизации ресурсов для особенно сильно недофинансируемых государственных расходных
программ (таких, как экологические), имеющих не только национальное, но и глобальное
значение. С этой целью целесообразно провести переговоры со странами-кредиторами
Кыргызстана и задействовать механизм зачета долга в счет мер по обеспечению устойчивого
развития и, в частности, по охране окружающей среды.
18) Привлечение внешней помощи должно происходить таким образом, чтобы устранить
риск нового нарастания задолженности. Поддержка структурных преобразований со стороны
международных доноров может осуществляться через систему программных грантов, а не
кредитов. Желательно также увеличение грантового компонента и во внешнем финансировании
ПГИ; оно уже происходит в настоящее время, однако его доля нуждается в существенном
увеличении — до 50%, как это было продекларировано на Консультативном совещании доноров
в 2002 г. В рамках ПГИ должны допускаться только льготные заимствования и в основном на
проекты, по которым можно ожидать непосредственной отдачи, позволяющей расплатиться за
кредит. Кроме того, целесообразно, чтобы все возрастающая доля средств внешней помощи
направлялась частному (в части кредитов на развитие производства без правительственных
гарантий) и неправительственному (в части грантов на социальное развитие) сектору и местным
органам власти, что будет способствовать укреплению потенциала этих важных составных
частей общества и повышению прозрачности и эффективности использования средств.
19) Для компенсации уменьшающегося государственного внешнего заимствования
необходимо стимулировать приток прямых иностранных инвестиций (ПИИ) и увеличение
инвестиций за счет внутренних сбережений. В решении этих задач государство располагает
прежде всего косвенными (но эффективными) инструментами, состоящими в поддержании
политической стабильности и обеспечении эффективного государственного управления (см.
главу 2), обеспечении благоприятного инвестиционного климата (см. раздел 3.2) и поддержании
макроэкономической стабильности. Определенный потенциал может быть также высвобожден
за счет продолжения и завершения приватизации (см. раздел 3.3.1).




33
3.2. УСТАНОВЛЕНИЕ БЛАГОПРИЯТНОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОГО И
ИНВЕСТИЦИОННОГО КЛИМАТА

20) В течение последних лет Правительство Кыргызстана неоднократно заявляло о
необходимости осуществления реформ, ведущих к созданию благоприятного инвестиционного
климата. Необходимо отметить, что результаты осуществления краткосрочных экономических
программ, известных под названием «инвестиционные матрицы», носят несколько
противоречивый характер. С одной стороны, в стране принято значительное количество
законов, нацеленных на улучшение инвестиционного климата; с другой стороны, как
показывают опросы местных и иностранных предпринимателей, если в области уменьшения
регулятивного бремени и достигнут какой-то прогресс, то он явно недостаточен.
21) Нереализованной остается та часть реформ, которая направлена на сокращение
коррупции (см. раздел 2.5), на эффективное исполнение уже принятых законов, на обеспечение
открытости и прозрачности государственного управления. В стране еще не создана
эффективная администрация в области регулирования экономики. При этом неэффективно
осуществляемые государством регуляторные функции усугубляются большим количеством
проверок, общественные выгоды от которых сомнительны.

3.2.1.Стабильность и предсказуемость законодательства

22) Низкая стабильность и предсказуемость законодательства Кыргызстана приводит
к резкому росту неопределенности предпринимательской среды, увеличивает риски и
издержки при осуществлении инвестиционной деятельности. Несмотря на то, что законом «О
нормативных правовых актах Кыргызской Республики», принятым в 1996 г., отрегулированы
многие вопросы, в частности, процедуры по планированию работ по подготовке проектов
законов и их публикации, качество данного закона еще далеко от идеала, и он подвергается
постоянным изменениям и дополнениям.
23) Систему нормативно-правовых актов характеризируют следующие недостатки:

значительное количество дублирующих и в ряде случаев противоречивых актов, изданных
¦
на основе различных принципов права; большое количество отсылочных норм или
пробелов;
ряд юридических коллизий, а именно перекрестные ссылки между разными законами,
¦
которые ставят инвесторов в трудное положение; в частности, закон «О соглашениях о
разделе продукции при недропользовании» и Налоговый кодекс ссылаются друг на друга
при определении величины налогов;
искажение норм законов в отдельных актах более низкого уровня, их противоречие законам;
¦
лоббирование ведомственных интересов;
многие законы преследуют внутриведомственные, узко отраслевые или корпоративные
¦
интересы, а в некоторых случаях прямо противоречат утвержденной государственной
политике в той или иной сфере.
24) Одним из условий для роста инвестиций является обеспечение стабильного и предска-
зуемого законодательства. В связи с этим надо принять новую редакцию закона «О норматив-
ных правовых актах Кыргызской Республики», который:
обеспечит четкую иерархию нормативных правовых актов, введет обязательность
¦

34
качественного проведения различных научных и иных специализированных экспертиз
проектов актов (правовой, финансово-экономической и др. — см. разделы 2.1 и 2.3);
обеспечит прогнозирование последствий принятия актов при подготовке их проектов;
¦
установит разумные сроки по введению в действие законов, в той или иной мере
¦
регламентирующих предпринимательскую деятельность.
25) Необходимо также противодействовать атмосфере нестабильности и неопределенности
в отношении будущего правого и регуляторного режима, для чего следует:
обеспечить информированность населения и бизнес-сообщества о новых проектах
¦
нормативно-правовых актов через СМИ и Интернет (см. раздел 2.3);
продолжить и усилить политику совместной разработки нового законодательства силами
¦
гражданского общества, частного сектора и государственного аппарата;
привлечь особое внимание к законотворческой работе ЖК (см. раздел 2.1). Парламент
¦
должен взять на себя инициативу по широкому оповещению частного сектора о планируемых
законопроектах в области предпринимательства. Для этого необходимо ежемесячно
публиковать бюллетень с информацией о вопросах, рассматриваемых ЖК, списком
проектов законов и т.д., разработать ежедневно обновляемую систему предоставления
информации через Интернет.

3.2.2. Регистрация юридических лиц

26) Кыргызстан добился значительного прогресса в вопросах регистрации бизнеса. Однако,
несмотря на заверения предыдущих правительств о намерениях создать условия, максимально
способствующие открытию новых предприятий, по количеству процедур, по количеству
времени и затратам на регистрацию Кыргызстан серьезно отстает от развитых стран. Ныне
действующий закон «О государственной регистрации юридических лиц, филиалов или
представительств юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» не позволяет
оптимизировать процесс регистрации.
27) Основными недостатками процесса регистрации являются:

чрезмерные, а временами дублирующиеся требования к документации, выдвигаемые
¦
государственными регистрирующими органами;
излишнее количество посещений государственных органов, вовлеченных в процесс
¦
регистрации;
длительные сроки регистрационного процесса;
¦
высокие издержки регистрации, в том числе отсутствие единого и прозрачного стандарта
¦
платежей за регистрацию, что приводит к дополнительным официальным и неофициальным
платежам;
отсутствие для предприятий возможности быстрого и легального ухода с рынка. Не имея
¦
возможности уйти де-юре, они вынуждены делать это де-факто.

28) С целью преодоления недостатков сложившейся системы регистрации субъектов
предпринимательства необходимо принятие нового закона «О государственной регистрации
юридических лиц, филиалов или представительств юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей». Этот закон должен будет:


35
внедрить принцип «единого окна», при котором все необходимые документы предостав-
¦
ляются только в одно государственное учреждение и, через строго ограниченный срок (не
более одной недели), предприниматель получает весь пакет регистрационных докумен-
тов, включая регистрацию и постановку на учет во всех государственных органах;
создать единую систему законодательства, определяющую порядок и процедуру государс-
¦
твенной регистрации юридических лиц, единого государственного реестра, а также предо-
ставления информации, включенной в государственный реестр для субъектов рынка;
ликвидировать множественность органов, осуществляющих регистрацию юриди-
¦
ческих лиц;
установить четкий перечень конкретных оснований отказа в регистрации и единый подход
¦
к вопросам платы за услуги по регистрации;
решить проблему эффективного добровольного (юридически оформленного) ухода
¦
бизнеса с рынка. Закон должен детализировать процедуры ликвидации предприятия,
согласовать все процедуры со снятием ликвидируемого юридического лица с учета во
всех регистрирующих органах (налоговом органе, Социальном фонде и т.д.).

3.2.3. Проверки, проводимые государственными инспекционными органами

29) Согласно опросам предпринимателей, проверки, проводимые государственными
инспекционными органами, являются одной из основных проблем во взаимоотношениях
между предпринимателями и государственными органами. Проверки носят либо карательный
характер, либо превращаются в незаконный источник обогащения проверяющих. Несмотря на
определенный прогресс в законодательстве на уровне указов Президента, которое попыталось
установить определенные ограничения по количеству проверок, по данным исследований
BEEPS 2002 и 2003 гг., уровень «взяткоемкости», связанный с проверками, длительность этих
проверок и их частота в Кыргызстане — одни из самых высоких в странах СНГ.
30) В Кыргызстане порядок проведения проверок регламентируется многочисленными
«отраслевыми» законами и ведомственными инструкциями, в результате чего отсутствует
единое и четкое регламентирование масштабов, сроков и периодичности проверок;
осуществляется дублирование контрольных функций; отсутствует четко установленная
ответственность контрольных и надзорных органов и их должностных лиц за допускаемые
нарушения. При этом проверяющие органы требуют оплаты за осуществление ими
надзорных функций, которые должны проводиться за счет государственного бюджета.
31) Для снятия с предпринимателей необоснованного бремени проверок необходимо сокра-
щение их количества и длительности, а также повышение их эффективности. С этой целью
следует принять закон «О порядке проведения проверок хозяйствующих субъектов уполномо-
ченными органами», в основу которого необходимо положить следующие принципы:

полномочия государственных органов по осуществлению проверок должны быть
¦
установлены законами. Любые проверки, осуществляемые государственными органами,
полномочия которых будут определены подзаконными актами (например, положением
или правилами), будут являться незаконными и не иметь никаких правовых последствий
для хозяйствующих субъектов;
презумпция добросовестности хозяйствующих субъектов;
¦
противоречия и неясности законодательства не могут быть применены (использованы)
¦
против хозяйствующих субъектов;
предметом проверки должно стать только установление фактов соблюдения или
¦

36
несоблюдения хозяйствующими субъектами обязательных требований. Такие требования
должны быть открыты и доступны для хозяйствующих субъектов.
32) Новый закон должен:
быть нацелен на минимизацию количества проверок, осуществляемых по собственной
¦
инициативе контролирующих органов;
четко определить права и обязанности предпринимателей при проведении проверок;
¦
обеспечить подотчетность государственных инспекционных органов перед обществом:
¦
сводные отчеты по проверкам должны быть доступны всем без исключения.

3.2.4. Лицензионно-разрешительная система

33) Несмотря на то, что в лицензионно-разрешительной системе Кыргызстана отмечается
определенный прогресс, выражающийся в сокращении количества лицензий, ее состояние по-
прежнему далеко от оптимального:
на некоторые виды деятельности существует разрешительный порядок, не предусмотренный
¦
ныне действующим законом «О лицензировании»;
существуют значительные противоречия как в действующем законе «О лицензировании»,
¦
так и между другими законами, регламентирующими процессы лицензирования;
в законе отсутствует четкое описание оснований, по которым может быть отказано в
¦
выдаче лицензии.
34) В целях совершенствования лицензионно-разрешительной системы необходимо
принять новый закон о лицензировании, в котором будет установлен исчерпывающий перечень
лицензионных требований и условий. Это позволит исключить ситуацию, когда лицензиар
имеет право требовать от заявителя огромное количество документов, подтверждающих
соответствие ведомственным актам, устанавливающим необоснованные требования. В новом
законе представляется целесообразным:

установить единый и исчерпывающий перечень лицензируемых видов деятельности. Все виды
¦
деятельности, которые не подпадают под требование введения лицензионного порядка по
основаниям государственной безопасности, обеспечения правопорядка, защиты окружающей
среды, собственности, жизни и здоровья граждан, должны быть исключены из данного
перечня;
ввести процедуру пересмотра лицензируемых видов деятельности, основанной на
¦
известной процедуре «гильотина», в соответствии с которой, если государственные органы
в течение определенного срока (в соответствии с жесткими критериями по обоснованию)
не смогут подтвердить необходимость конкретного вида лицензий, он исключается из
перечня лицензируемых видов деятельности.

3.2.5. Налоговое и таможенное администрирование

35) Большинство опросов мнения предпринимателей показывает, что в наибольшей мере
их беспокоит ситуация с налоговым администрированием. Общественно-значимый эффект
налоговых проверок, в силу их низкой эффективности и высоких непроизводительных затрат
частного сектора, практически отсутствует.
36) В ходе реформы налоговой службы должны учитываться следующие принципы, в
соответствии с которыми должны быть изменены положения Налогового кодекса:
37
не карательный, а профилактический характер деятельности налоговой администрации;
¦
презумпция добросовестности налогоплательщика, при котором все противоречия и
¦
неясности налогового законодательства толкуются в пользу налогоплательщика;
минимизация числа прямых контактов налоговых органов с налогоплательщиками;
¦
соответствие Конституции законодательных и подзаконных актов, регламентирующих
¦
вопросы налогового администрирования.
37) Необходимо добиться гармоничного сочетания профилактической и фискальной
функции налоговой службы. Для этого надо предусмотреть:
неприменение санкций в отношении налогоплательщика, если ошибка в определении
¦
налоговых обязательств возникла по вине налоговой службы;
смягчение санкций в случае непреднамеренной ошибки налогоплательщика;
¦
ужесточение санкций в отношении недобросовестных налогоплательщиков, для которых
¦
доказан факт преднамеренного уклонения от налогов.
38) Необходимо разработать план мероприятий, направленных на сокращение количества
налоговых проверок. Учитывая неэффективность существующих налоговых проверок, целе-
сообразно отказаться от положения, при котором налоговая служба пытается охватить про-
верками 100% предприятий. Следует установить максимальный процент проверяемых пред-
приятий (разумная величина - 3%) и процедуру слепого жребия. Резко уменьшившееся число
проверок позволит сконцентрировать лучшие силы на проверке этих предприятий и сократить
высвободившиеся кадры.
39) Требуется принять ряд серьезных шагов по совершенствованию внутренней деятель-
ности налоговой службы, направленных на учет интересов налогоплательщиков и сокращение
коррупции:
разработка и внедрение внутренних документов, обеспечивающих предоставление единого
¦
стандарта оказания услуг налогоплательщикам;
постоянный анализ и выработка мер по устранению неоправданных задержек в принятии
¦
решений, необходимых для налогоплательщиков;
разработка кодекса этики поведения налоговых работников;
¦
разработка программы работы с кадровым составом налоговых органов.
¦

40) Новый Таможенный кодекс, соответствующий международным стандартам, в Кыргызс-
кой Республике действует с начала 2005 г. Поэтому пока еще рано давать всестороннюю оцен-
ку таможенного администрирования. Тем не менее, необходимо обратить внимание на сущес-
твование следующих проблем:
несоблюдение таможенного кодекса, в том числе самими работниками таможенной службы;
¦
их низкий уровень квалификации, неудовлетворительная обеспеченность нормативной
документацией;
недостаточная прозрачность деятельности таможенной службы;
¦
неразвитые околотаможенные услуги;
¦
несовершенные процедуры таможенного оформления.
¦

41) В области таможенного администрирования в первую очередь следует обеспечить:
строгое соблюдение Таможенного кодекса как закона прямого действия, в первую очередь,
¦

38
самими сотрудниками таможенных органов, особенно на местах;
прозрачность деятельности таможенной службы путем обеспечения доступа всех заин-
¦
тересованных лиц ко всей необходимой им информации, а также развития партнерского
сотрудничества таможни и бизнес-сообщества;
повышение квалификации сотрудников таможни; все таможенные посты, в том числе
¦
отдаленные, должны располагать комплектом нормативных документов.

42) Необходимо развивать сферу околотаможенных услуг (таможенные брокеры,
таможенные перевозчики, владельцы магазинов беспошлинной торговли, складов) и не
допускать ее монополизации. Развитие сферы околотаможенных услуг позволит:

минимизировать личное общение участников ВЭД с таможенными органами, что
¦
обеспечивает сокращение злоупотребления со стороны сотрудников таможенной службы;
ускорить процедуру таможенного оформления.
¦

43) Для упрощения и ускорения процедуры таможенного оформления также следует:

разработать механизм принятия предварительного решения, т.е. когда решение в
¦
отношении того или иного товара, ввозимого на таможенную территорию Кыргызстана,
принимается до фактического прибытия этого товара. Благодаря этому все таможенные
формальности были бы выполнены ко времени прибытия товара, и он без задержек был
бы готов к выпуску;
четко расписать порядок изготовления и выдачи бланков грузовой таможенной
¦
декларации, чтобы любой участник ВЭД мог их приобрести;
оптимизировать процедуру таможенного оформления и контроля транспортных средств
¦
и ввозимого груза. Необходимо организовать совместный контроль со стороны ведомств,
ответственных за радиационный контроль, ветеринарный контроль и транспортный
контроль, чтобы он проводился в одном месте;
обеспечить полную автоматизацию налоговой и таможенной служб для электронного
¦
заполнения и обработки налоговых, импортных и экспортных деклараций.

3.2.6. Защита прав собственности, кредиторов и контрактов

44) Признание и эффективная защита права частной собственности есть первое и
непременное условие для успешного развития любого государства, ставшего на путь
рыночных преобразований. Несмотря на то, что Конституцией продекларировано признание и
неприкосновенность частной собственности, в обществе все еще нет должного к ней уважения.
Наиболее показательными в этом плане являются события в ночь на 25 марта 2005 г., а также
имевшие место в последующие дни случаи самовольного захвата земель и других объектов
государственной и частной собственности.
45) Многие государственные органы нарушают права частной собственности, права
предпринимателей путем издания различных противозаконных ведомственных актов.
Ответственность за эти нарушения предусмотрена Кодексом об административной
ответственности, однако лиц, совершивших и продолжающих совершать эти нарушения, к
ответственности не привлекают.
46) Несмотря на принятие ряда законов, усиливающих реализацию права собственности и
условий контрактов, таких как закон «О залоге» и закон «О третейских судах в Кыргызской

39
Республике», их исполнение оставляет желать лучшего. Отсутствие в государстве эффектив-
ного правового механизма приведения в исполнение решений суда снижает авторитет и эф-
фективность органов судебной власти. Особенно много проблем возникает в исполнительном
производстве при реализации заложенного имущества. Не отрегулирован механизм и проце-
дура обращения взыскания на заложенное имущество.
47) Несмотря на принятие в 2003 г. закона «Об акционерных обществах», уровень за-
щиты прав собственности и инвестиций на уровне предприятия по-прежнему не является
оптимальным:
законодательство отдает предпочтение мелким собственникам и инсайдерам и ограни-
¦
чивает возможность крупных внешних инвесторов приобретать доли в уставном фонде
предприятий. При этом реалии экономики Кыргызстана таковы, что мелкие собствен-
ники в обозримой перспективе будут оставаться малочисленной категорией инвесторов,
в то же время опыт стран региона показывает, что миноритарии могут использоваться
стоящими за ними финансово-промышленными группами интересов для осуществления
враждебного перехвата собственности. В свою очередь, инсайдеры, как правило, не об-
ладают достаточным потенциалом, чтобы улучшить функционирование предприятия;
отсутствие требования увеличения уставного капитала при новой эмиссии акций
¦
искажает информацию о потенциале предприятия и ограничивает его ответственность
перед кредиторами;
в законодательстве недостаточно четко прописаны роль и функции совета директоров,
¦
что ослабляет защиту интересов основных категорий акционеров и самого акционерно-
го общества.
48) В связи с вышеизложенным необходимы разработка и внедрение комплексных мер по
защите прав собственности, кредиторов и договорных отношений. Правительство должно
сделать все возможное, чтобы показать инвесторам, что органы власти Кыргызстана твердо стоят
на позициях защиты инвесторов, кредиторов и договорных отношений и что «революционный»
передел собственности остановлен и никогда больше не повторится, а захваченные объекты
будут отданы их законным владельцам.
49) Органы прокуратуры должны усилить работу по выявлению и отмене актов
любых государственных органов и органов местного самоуправления, противоречащих
законодательству в сфере инвестиционной и иной предпринимательской деятельности. Данная
работа должна основываться на совместной работе гражданского общества и государственных
органов по отмене незаконных актов.
50) Должны быть созданы механизмы привлечения к административной ответственности
должностных лиц государственных органов за:
нарушение или невыполнение требований законов, указов Президента, постановлений
¦
Правительства и ЖК в области защиты инвестиционной и иной предпринимательской
деятельности;
вмешательство должностных лиц государственных органов в деятельность организаций,
¦
основанных на частной собственности, выражающееся в незаконных требованиях, в
том числе установлении сборов и платежей, не предусмотренных законодательством;
непредставление в установленном законодательством порядке нормативных правовых
¦
актов министерств и административных ведомств, носящих общеобязательный характер,
на государственную регистрацию.


40
51) Исполнение судебных решений должно стать важнейшей стадией восстановления
нарушенного права. Следует совершенствовать механизм правоприменения, в том числе, когда
это необходимо, с использованием силовых методов. Закон об исполнительном производстве
и о статусе судебных исполнителей нуждается в доработке, с учетом особенностей обращения
взыскания на заложенное имущество. Надо также разграничить процессы оценки, подготовки
и процедуры проведения публичных торгов заложенного имущества и имущества, не
обремененного залогом. Необходимо исключить противоречия данного закона с нормами
Гражданского кодекса и нормами закона «О залоге» в части организации и проведения торгов,
размера уплачиваемого гарантийного взноса, сроков публикации объявления о торгах и др.
52) Следует совершенствовать защиту прав собственности на уровне предприятий по
следующим основным направлениям:
перенос акцента с защиты конкретных групп инвесторов (инсайдеров и миноритариев)
¦
на защиту всех категорий собственников и обеспечение прозрачности оборота
собственности. Для этого необходимо, в частности, уменьшить привилегии инсайдеров
(смягчить преимущественное право покупки акций новой эмиссии, отменить положения,
предусматривающие возможность восстановления прежних пропорций в структуре
собственности после размещения новой эмиссии акций, перерегистрировать закрытые
акционерные общества в открытые или хотя бы установить для них максимальный
размер уставного капитала) и увеличить ответственность акционеров за инициирование
корпоративных споров;
внедрение четкого определения и разграничения функций и полномочий органов пред-
¦
приятия в соответствии с континентальной (двухуровневой) моделью корпоративного
управления. В частности, обязательное создание совета директоров в акционерных об-
ществах, укрепление его роли как представителя интересов собственников и компании
как таковой, внедрение института независимых членов совета директоров; четкое опре-
деление полномочий ревизионной комиссии;
внедрение кодекса лучшей практики корпоративного управления, в котором разъясняются
¦
основные принципы должным образом функционирующего корпоративного управления
в акционерном обществе и содержатся конкретные рекомендации по функциям и способу
функционирования его органов. Применение кодекса должно быть добровольным,
однако в обязательной отчетности и проспектах эмиссии акций общество должно было
бы указывать, какие положения кодекса не применяются и почему;
дополнительная эмиссия акций должна в обязательном порядке увеличивать уставный
¦
капитал.

3.2.7. Политика в области иностранных инвестиций

53) Несмотря на официально провозглашенное единое и равное законодательство для
внутренних и внешних инвесторов, на самом деле их положение не является равноправным. В
частности, в законе «Об инвестициях» указано, что иностранным инвесторам предоставляется
равноправный национальный режим «за исключением случаев, предусмотренных
законодательством». Такие отсылочные нормы уже означают, что в отношении иностранных
инвесторов национальный режим не действует.
54) Это положение дает возможность явно дискриминировать иностранных инвесторов
в ряде других законов. Например, закон «Об устойчивом развитии Эколого-экономической
системы „Иссык-Куль”» указывает, что иностранным лицам предоставление и передача в
собственность объектов рекреации, инфраструктуры туризма не допускаются. Более того,

41
этим законом допускается национализация объектов, принадлежащих иностранным лицам,
что явно противоречит Конституции Кыргызстана.
55) В отношении собственности на землю установлены ограничения на владение земельными
участками иностранными лицами. Им запрещено приобретать в собственность земельные
участки в городах и населенных пунктах. Более того, такое ограничение установлено в отношении
отечественных предприятий, доля иностранного инвестора в которых превышает 20%.
56) Для создания условий для привлечения иностранных инвестиций необходимо четко
следовать провозглашенным официальным лозунгам равенства правового режима для внешних
и внутренних инвесторов, их прав и обязанностей. Для решения этих вопросов необходимо
внести соответствующие изменения в указанные законы.

3.2.8. Развитие инфраструктуры и развитие конкуренции
в сфере инфраструктурных услуг

57) Инфраструктурный сектор остается одним из наименее реформированных в экономике
Кыргызстана и характеризуется очень высокой степенью ограничения конкуренции.
Практически все инфраструктурные отрасли являются естественными монополиями. Состояние
и функционирование инфраструктуры является одним из ключевых факторов, ухудшающих
инвестиционный и предпринимательский климат во всей экономике.
58) Телекоммуникационный сектор реформирован лишь частично, появление в нем част-
ных операторов не преодолело доминирующей позиции Кыргызтелекома. В электроэнерге-
тике и на авиатранспорте фактически произошло лишь функциональное разделение отрасли;
в газоснабжении, несмотря на подготовку правительственной программы, реструктуризация
практически еще не началась, а водоснабжение и железнодорожный транспорт остаются в
наименьшей степени реформированными отраслями инфраструктуры. В жилищно-комму-
нальном хозяйстве реформа носила лишь формальный характер. Наиболее реформированным
сектором является городской транспорт.
59) В Кыргызстане отмечается один из самых низких уровней участия частного сектора
в инфраструктуре среди постсоциалистических стран, практически полностью отсутствует
приватизация. В сочетании с отсутствием бюджетных средств на поддержание и развитие
инфраструктурных отраслей это ведет к их хроническому недофинансированию и невозможности
реализовывать не только крупные, но и даже мелкие проекты. В результате инфраструктура не
только не развивается, но и происходит ее глубокая декапитализация, снижающая качество
предоставляемых услуг и ставящая под угрозу саму возможность их предоставления. Частые
отключения электроэнергии увеличивают издержки предприятий. В электроэнергетике и
водоснабжении недофинансирование в сочетании с плохим управлением ведут к большим
потерям и разворовыванию предоставляемых услуг как субъектами, ответственными за их
предоставление, так и конечными потребителями.
60) Недостаточный охват страны транспортными сетями затрудняет перемещение людей
и товаров, особенно в отдаленные и труднодоступные регионы: крайне слабо развита
железнодорожная сеть, сеть автодорог низкого качества и недостаточно развитая, то же самое
касается инфраструктуры гражданской авиации.
61) Во многих секторах наблюдается крайне искаженная тарифная политика: тарифы
установлены на уровне, не покрывающем полной себестоимости предоставляемых услуг,
что не позволяет воспроизводить и развивать инфраструктуру; в телекоммуникациях,
электроэнергетике и на авиатранспорте применяется перекрестное субсидирование, что

42
затрудняет привлечение инвестиций и развитие конкуренции. Отсутствует система учета
реального потребления многих коммунальных услуг. Собираемость оплаты за электроэнергию
низка, высок квази-фискальный дефицит электроэнергетики.
62) Развитие конкуренции в сфере инфраструктурных услуг ограничивается также от-
сутствием эффективной системы регулирования: автономные регулирующие органы со-
зданы только в телекоммуникационной отрасли (Агентство по связи и информационным
ресурсам), электроэнергетике (Государственное агентство по энергетике) и — на муници-
пальном уровне (в Бишкеке) — общественном транспорте (Транспортная инспекция). Од-
нако их роль как регулятора слаба, их автономность является в целом формальной, они не
в состоянии проводить самостоятельную политику и быть свободными от политического
давления (см. также раздел 3.3.2).
63) Реформу инфраструктуры тормозят также социально-политические факторы, в
частности, отрицательное отношение к этой реформе со стороны как правительства, так и
населения, опасающегося роста тарифов.
64) Улучшение инвестиционного и предпринимательского климата невозможно без
реформы инфраструктуры, стимулирования конкуренции, финансового оздоровления,
развития и повышения качества предоставляемых услуг. Для этого необходимо проведение
целого комплекса мероприятий:

Демонополизация и реструктуризация. Необходимо определить, какие элементы
¦
инфраструктуры действительно являются естественной монополией, а какие
могут быть открыты для конкуренции. Основным критерием должны быть
технические соображения. В частности, представляется необходимым: завершение
реструктуризации энергетического сектора путем его постепенной приватизации;
проведение реструктуризации газового сектора (с разделением на транспортные
и распределительные объекты); лишение монопольной позиции Кыргызтелекома
и его приватизация; обеспечение конкуренции при представлении жилищно-
коммунальных услуг.
Следует провести реструктуризацию транспортного сектора, развивать и
¦
диверсифицировать транспортную инфраструктуру, в том числе соединяющую страну
с внешним миром (см. раздел 3.4.1). Этого можно достичь, привлекая отечественный
и зарубежный частный капитал для осуществления перевозок, поддержания и
модернизации транспортных путей/инфраструктуры и транспортных средств,
что предполагает обеспечение равных условий конкуренции для всех участников
транспортного рынка — отечественных и зарубежных. В частности, следует обеспечить
допуск независимых операторов на железную дорогу и расширять частное участие и
конкуренцию на авиатранспорте — путем приватизации аэропортов и государственных
авиакомпаний, а также привлечения зарубежных авиакомпаний как к международным,
так и внутренним сообщениям.
Правительство должно отойти от прямого управления большинством объектов инф-
¦
раструктуры и внедрить стабильные и прозрачные механизмы регулирования инфра-
структурных секторов, основанные на согласованности законодательства и правопри-
менения, а также на предсказуемости (отсутствии внезапных изменений регуляторного
режима). Для демонополизируемых отраслей необходимо также обеспечение равного
доступа на рынок инфраструктурных услуг. Реализация этих задач должна основывать-
ся на системе автономных регулирующих органов, способных устанавливать «правила
игры» и эффективно предотвращать нарушения прав всех участников рынка инфра-

43
структурных услуг (см. раздел 3.3.2). Эти органы должны характеризоваться реальной
независимостью от давления со стороны различных групп интересов (что, в частнос-
ти, может обеспечиваться высокой степенью автономии в финансовых и кадровых воп-
росах), высококвалифицированным персоналом, прозрачностью функционирования и
полным информированием всех заинтересованных сторон.
Привлечение инвестиций путем допуска (привлечения) частного капитала с помощью
¦
приватизации (только после демонополизации), допуска частных инвестиций в
строительство новых (в том числе конкурирующих) объектов и сетей, создание
совместных предприятий с их последующей приватизацией; осуществление крупных
инвестиционных проектов требует привлечения финансирования из-за рубежа за счет
иностранных грантов и организации международных консорциумов.
Реформирование тарифной политики: доведение тарифов до уровня полного
¦
покрытия издержек (по разработанной методике расчета реальных издержек с учетом
субсидирования, взаимозачетов и потерь и при одновременном введении ограничения
максимальных тарифов автономным регуляторным органом), сокращение перекрестного
субсидирования и переход, там, где это не сделано, к учету индивидуального
потребления. Необходимы также переход к оплате только реально предоставленных
услуг (особенно это касается водоснабжения и отопления), увеличение прозрачности
системы оплаты коммунальных услуг путем ликвидации взаимозачетов. Рост тарифов
должен компенсироваться внедрением адресной компенсации для малоимущих слоев
населения. Эти меры позволят не только поднять уровень финансирования, но и будут
стимулировать борьбу за сокращение потерь.
Повышение платежной дисциплины — повышение собираемости платежей с использо-
¦
ванием всех доступных средств, включая отключения неплательщиков и судебные про-
цедуры. Платежную дисциплину также усилит приватизация этих отраслей и адресная
помощь малоимущим, которая снизит для них уровень платежного бремени.
65) Улучшение инвестиционного климата зависит также от структурных преобразований
- прозрачно и эффективно проводимой приватизации государственной собственности,
реструктуризации предприятий (см. раздел 3.3.1), расширения участия частного сектора в
рынках и отказа от излишнего регулирования и ограничений доступа различных категорий
инвесторов (см. раздел 3.3.2).

3.3. СТРУКТУРНЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ
3.3.1. Продолжение и завершение приватизации и реструктуризации предприятий

66) Процесс приватизации характеризуется высокой степенью политизации и низкой
степенью общественной поддержки, что создает почву для популистских призывов по
ограничению приватизации, ее остановке или пересмотру ее результатов (что даже стало одним
из лозунгов мартовской революции). В стране существует ряд влиятельных групп интересов,
не заинтересованных в приватизации: чиновники, предприятия, получающие разного рода
ренту, дезориентированное население. Это ведет не только к низкой динамике приватизации,
но и к реальной угрозе деприватизации (а по сути — ренационализации) и/или передела
собственности под предлогами преодоления нарушений и восстановления справедливости.

67) Спрос на приватизируемое имущество ограничен в связи с:


44
нехваткой отечественного капитала (как «качественного», концентрированного, так и
¦
мелких инвесторов);
низкой привлекательностью приватизируемых объектов из-за декапитализации,
¦
неперспективности отраслей, плохого экономического состояния объектов, их
задолженности;
сохранением элементов неравноправного режима для отечественных и иностранных
¦
инвесторов в сфере участия в приватизации и при покупке земли (см. раздел 3.2.7);
вытекающей из двух предыдущих пунктов крайне низкой заинтересованностью
¦
со стороны иностранных инвесторов, особенно т.н. первого эшелона (хорошо
зарекомендовавших себя инвесторов из наиболее развитых стран).

68) Политика приватизации является неэффективной по двум основным причинам:

перед приватизацией ставятся слишком многочисленные, а иногда противоречивые
¦
цели, что усложняет их практическую реализацию;
ограничения на проведение приватизации избыточны — существует много секторов,
¦
где она ограничена или запрещена по политическим, идеологическим, групповым,
ведомственным и т.п. причинам. В частности, это касается монопольных секторов,
предоставляющих услуги населению (см. раздел 3.2.8).
69) В результате приватизация по-прежнему далека от завершения, а уровень
приватизации отдельных секторов — крайне неравномерный. Есть практически полностью
приватизированные (торговля, общественное питание, бытовое обслуживание, банковский
сектор), есть практически незатронутые (инфраструктура, социальный сектор, энергетика). На
сегодняшний день приватизировано все, что было «легко» приватизировать (в политическом и
техническом плане). В результате под контролем государства остались следующие объекты:

на которые нет спроса (как небольшие пакеты, так и контрольные);
¦
которые не приватизируются по политическим, идеологическим, ведомственным и т.п.
¦
причинам;
которые безусловно не должны подлежать приватизации, поскольку общественное
¦
значение реализации ими своих функций важнее их микроэкономической
эффективности.
70) Приватизация предприятий не сопровождалась приватизацией земли под ними. И хотя
за приватизированными предприятиями закрепляется право пользования землей и фактически
оборот такой земли возможен и осуществляется, он все же является излишне затрудненным и
ограничивает возможности реализации предприятиями своих бизнес-стратегий.
71) Приватизация в большинстве случаев не привела к улучшению функционирования
предприятий или их последующему переходу в руки более эффективных собственников.
Основные причины были связаны с искаженной институционально-правовой средой
(неблагоприятным инвестиционным и предпринимательским климатом — см. раздел 3.2) и
неэффективным режимом корпоративного управления:
формирующаяся структура собственности недостаточно эффективна и прозрачна. Для
¦
нее характерна большая роль инсайдеров (менеджеров) и внешних собственников,
связанных с «социалистическим прошлым» сектора предприятий. Это не позволяет
преодолеть «наследство социалистического предприятия»: менталитет менеджеров,

45
формировавшийся в условиях плановой экономики, отсутствие опыта
функционирования в условиях рынка, управления корпорацией;
приспособление предприятий к искаженной внешней институционально-правовой
¦
среде ведет к закреплению нерыночных моделей поведения (бартер, выплата зарплаты
продукцией предприятия, поддержание неплатежей и т.п.), от которых впоследствии им
трудно отказаться, особенно в условиях отсутствия менеджеров с опытом управления в
рыночных условиях (хотя в последнее время роль нерыночных моделей поведения заметно
снизилась);
внешняя среда также не создает для новых собственников и менеджмента достаточно
¦
сильных стимулов по повышению экономической эффективности предприятий (в виде
налога на недвижимое имущество, банкротств, отсутствия ограничений на свободный
оборот собственности), в том числе через передачу собственности в руки тех, кто мог
бы ею более эффективно управлять;
отсутствие на практике разделения функций собственника, управления и надзора - на
¦
предприятиях, как правило, правят собственники путем прямого участия в оперативном
управлении;
крайне слабая и искаженная роль надзора: советы директоров часто являются чисто
¦
формальным органом; они представляют исключительно интересы собственников и не
защищают интересы фирмы как таковой;
правовое регулирование корпоративного надзора недостаточно четко определяет и
¦
разграничивает функции, права и ответственность органов предприятия;
слабая и искаженная роль государства как собственника: Госкомимущество практически
¦
не осуществляет эффективный владельческий контроль на госпредприятиях и за
принадлежащими государству пакетами акций. Это приводит к тому, что такие объекты
становятся «ничьими» и неформально контролируются (и часто разворовываются)
менеджерами и чиновниками госаппарата.
72) Преодоление перечисленных выше факторов, тормозящих приватизацию и
реструктуризацию и снижающих их эффективность, требует комплексного подхода,
охватывающего меры по совершенствованию приватизационной стратегии, эффективной
организации приватизационного процесса и создания благоприятной институционально-
правовой среды.
73) Необходима постановка взвешенных целей приватизации:
Главной целью приватизации должно стать улучшение экономического состояния
¦
приватизируемых объектов (экономическая цель).
Следует стремиться к расширению социально-политической базы реформ путем
¦
создания слоя частных собственников, заинтересованных в дальнейших преобразованиях
(политическая цель).
Необходимо освободить государство от несвойственных ему функций управления
¦
предприятиями (системная цель).
Фискальный потенциал (доходы от приватизации) также велик, однако фискальные
¦
соображения не должны быть определяющими в политике приватизации.
Необходимо отказаться от производственных и социальных целей (за исключением
¦
возможного финансирования за счет доходов от приватизации социальных программ и
в будущем — реформы сектора).

74) Для достижения экономической цели необходимо, чтобы:
46
имущество перешло в руки более эффективных собственников, являющихся источни-
¦
ком не только инвестиций, но и способствующих улучшению корпоративного управле-
ния, обеспечивающих доступ к новым технологиям, рынкам и т.п.;
была создана благоприятная институционально-правовая среда (предпринимательский
¦
и инвестиционный климат — см. раздел 3.2), способствующая, в частности, тому, чтобы
стало невыгодно держать акции, не приносящие прибыль.

75) Для достижения политической цели необходимо бороться за усиление популярности
приватизации в обществе — в основном путем обеспечения ее высокой прозрачности и под-
контрольности, ориентированности на достижение ощутимых положительных результатов
для населения, разъяснительной работы, избегая популизма (общество должно быть честно
проинформировано о всех важнейших ожидаемых положительных и отрицательных последс-
твиях приватизации). При этом важно не столько нейтрализовать противников приватизации,
сколько расширять лагерь долгосрочных союзников приватизации (и реформ в целом).
76) Необходимо деполитизировать процесс приватизации. ЖК должен утверждать только
общие принципы преобразований без мелочного вмешательства в их реализацию. Следует
усилить самостоятельность и ответственность правительства (Госкомимущества), прозрачность
его деятельности.
77) Государство не должно быть предпринимателем. Его доходы должны обеспечиваться за
счет налогов, а не дивидендов, а регуляторная функция — преимущественно за счет законов и
системы стимулов, а не прямого управления собственностью.
78) В связи с вышесказанным следует принять курс на завершение приватизации путем:
снятия большинства ныне существующих запретов и ограничений на приватизацию
¦
объектов, в частности, большинства объектов инфраструктуры (их приватизация
должна предваряться демонополизацией и изменением механизмов регулирования),
науки и культуры, производства алкогольной продукции, производства золота и части
природных ресурсов;
продажи оставшихся в руках государства пакетов акций; в случае отсутствия спроса
¦
акции (особенно оставшиеся в руках государства небольшие пакеты) должны реализо-
вываться на голландском аукционе без минимальной цены.
79) Существующие учреждения социального сектора и образования могут преобразовы-
ваться в негосударственные некоммерческие организации, контролируемые общественными
попечительскими советами, а также в частные организации, при сохранении их доступа к бюд-
жетному финансированию (см. главу 4). За государством также должна сохраниться функция
лицензирования и контроля качества предоставляемых услуг.
80) Привлечение эффективного собственника должно обеспечиваться за счет:

улучшения общего инвестиционного и предпринимательского климата;
¦
уравнивания в правах потенциальных отечественных и иностранных участников
¦
приватизации;
активного поиска иностранных инвесторов, прежде всего из «первого эшелона» —
¦
наиболее успешных и имеющих высокую репутацию иностранных и международных
корпораций.
81) Приватизация должна восприниматься как стабильная политика, а ее результаты —

47
как окончательные. Пересмотр итогов приватизации должен быть возможен только в случае
очевидного нарушения законодательства и при максимальном соблюдении прав собственности,
в соответствии со следующими принципами:

применение только судебной процедуры;
¦
упор на привлечение виновных к административной и уголовной ответственности, а не
¦
на деприватизацию (ренационализацию);
если покупатель был добросовестным, ренационализация должна быть исключена;
¦
если покупатель был недобросовестным, но свой пакет акций уже продал другому
¦
добросовестному лицу (лицам), он обязан возместить государству нанесенный им
ущерб в судебном порядке. Добросовестные покупатели акций на вторичном рынке не
должны нести ответственности за нарушения процедуры приватизации, допущенные
первичным покупателем или государственными чиновниками;
введение срока давности на приватизационные сделки.
¦


82) Необходимо укрепление режима корпоративного управления на приватизированных
предприятиях, в частности, в сфере защиты прав собственности и оборота акций (см. раздел
3.2.6). Для этого необходимы:

развитие рынков капитала и труда, обеспечение их прозрачности. Очень важна
¦
прозрачность возникающих структур собственности — требования по прозрачности
должны распространяться на все АО, а не только на участвующие в биржевом обороте;
обеспечение максимально свободного перераспределения собственности на рыночной
¦
основе, что сделает возможным перераспределение акций в пользу наиболее эффективных
собственников и предотвратит появление олигархических структур;
развитие культуры корпоративного управления, направленное прежде всего на
¦
преодоление навыков и моделей поведения, унаследованных с советских времен или
приобретенных в ходе функционирования в искаженной институциональной среде
постсоциалистического периода (см. пункт 71);
активное использование механизма банкротства как метода оздоровления
¦
предприятия;
принятие других мер, способствующих совершенствованию корпоративного управления
¦
и защите прав собственности (см. раздел 3.2.6)

83) На предприятиях, где сохраняется значительный госпакет (блокирующий и выше) и ко-
торые предназначены для дальнейшей приватизации, однако по разным причинам его продажа
в данный момент невозможна или нецелесообразна, этот госпакет следует передавать в дове-
рительное управление с опционом на акции. На предприятиях, не подлежащих приватизации,
можно рассмотреть возможность привлечения опытных зарубежных менеджеров.
84) Необходимо укрепить роль Госкомимущества по надзору за процессом приватизации
и за остающейся в руках государства собственностью в соответствии со следующими
принципами:

концентрация в одних руках (отказ от популярной идеи передачи части функций
¦
отраслевым министерствам);
повышение квалификации работников Госкомимущества;
¦
повышение квалификации членов советов директоров, являющихся представителями
¦


48
государства (введение для них курсов и экзаменов);
квалифицированная и тщательная проверка бизнес-планов и репутации потенциальных
¦
стратегических инвесторов;
эффективный мониторинг соблюдения инвесторами и управляющими группами условий
¦
приватизационных сделок и контрактов на управление.

85) В случае предприятий, имеющих особо важное значение, полная потеря контроля над
которыми нецелесообразна в долгосрочной перспективе, вместо госпакета следует использовать
механизм «золотой акции», который дает право вето по важнейшим стратегическим
вопросам:

внесение изменений и дополнений в устав акционерного общества;
¦
реорганизация и (или) ликвидация акционерного общества;
¦
заключение особо ответственных хозяйственных договоров, которые согласно уставу
¦
акционерного общества требуют согласия общего собрания акционеров.
Это право реализуется на общем собрании, а в состав совета директоров вводится представитель
Госкомимущества с правом совещательного голоса. Использование механизма «золотой акции»
позволит успокоить тех, кто опасается потери контроля со стороны государства за такими
объектами, но ограничит его вмешательство до действительно необходимого минимума.
86) Существующая законодательная база в принципе охватывает все важнейшие аспекты
как самой приватизации, так и создания институционально-правовой среды функционирования
предприятий. Ее качество, однако, сильно дифференцировано: приватизационное
законодательство (особенно «Программа приватизации государственной собственности в
Кыргызской Республике») нуждается в значительной доработке (в особенности положения,
касающиеся целей приватизации, ограничений приватизации, методов и функций управления
приватизационными процессами). Качество законодательства, регулирующего корпоративные
отношения и размещение и оборот акций, значительно выше, однако и там целесообразно
ввести изменения, вытекающие из настоящих рекомендаций.

3.3.2. Улучшение функционирования рынков

87) Многие рынки Кыргызстана по-прежнему в значительной степени или полностью мо-
нополизированы (см. раздел 3.2.8). Большинство инфраструктурных рынков являются естест-
венными монополиями, а их регулирование находится на неудовлетворительном уровне:

Регулирование производится в основном либо путем прямого администрирования, либо
¦
не производится вовсе.
Роль автономных регулирующих органов слаба: они не в состоянии проводить
¦
самостоятельную политику и быть свободными от политического давления (см. раздел
3.2.8). В свою очередь, антимонопольный орган перестал быть автономным и был
подчинен Министерству экономического развития, промышленности и торговли.
Монополии охватывают слишком большую часть экономики Кыргызстана.
¦

88) Несмотря на то, что, благодаря возросшей конкуренции вследствие появления на рынке
банков с казахским и иным иностранным капиталом, в течение нескольких последних лет в
финансовом секторе Кыргызстана произошло определенное оживление, в целом состояние
финансовых рынков следует признать недостаточно удовлетворительным:

49
Уровень финансового посредничества остается весьма низким по международным
¦
стандартам и далеким от необходимого для развития экономики Кыргызстана.
Условия кредитования (высокие процентные ставки, короткий период, на который
¦
выдается кредит, жесткие залоговые требования) все еще остаются мало приемлемыми
для большинства потенциальных заемщиков.
Кредитование сельского хозяйства осуществляется почти исключительно государственной
¦
Кыргызской сельскохозяйственной финансовой корпорацией (КСФК), финансируемой
за счет займов, полученных от международных финансовых организаций. Неизбежная
реструктуризация КСФК, вызванная, в частности, тем, что прежние источники ее
финансирования уже иссякают, может потребовать изменения структуры кредитного
портфеля и привести к сокращению доли ее ресурсов, направляемой на кредитование
высокорискованного сельскохозяйственного сектора.
Небанковский финансовый сектор (рынок ценных бумаг, страховые компании,
¦
микрофинансовые агентства, инвестиционные и негосударственные пенсионные
фонды и др.) развит очень слабо. В стране все еще не получили надлежащего развития
современные платежные системы на основе дебетовых и кредитных карт.
Для оживления практически не функционирующего фондового рынка предоставлено
¦
слишком много полномочий Кыргызской фондовой бирже (КФБ), в частности, проведение
через Биржу всех сделок по акциям. Однако в настоящее время и в ближайшем будущем
роль КФБ объективно ограничена в связи с отсутствием игроков фондового рынка: у
населения нет денег, а институциональные инвесторы практически отсутствуют. В
настоящее время КФБ не выполняет ни одной из важнейших функций организованного
фондового рынка — оценки стоимости предприятий и источника капитала.

89) Отсутствуют стимулы по повышению эффективности рынка коммунальных услуг в связи
с отсутствием учета реального потребления, непрозрачностью платежей и его монопольным
характером (см. раздел 3.2.8).
90) Рынок земли ограничен и является источником общественной напряженности:

несмотря на популярность в обществе идеи частной собственности на землю, существует
¦
массовое неприятие свободного оборота земли;
после мартовской революции имел место спонтанный захват государственных и част-
¦
ных земель;
существуют большие региональные диспропорции во владении землей (связанные с разной
¦
степенью ее доступности), которые воспринимаются обществом как несправедливые;
существуют очень сильные ограничения на свободный оборот земли;
¦
существуют ограничения для иностранных инвесторов (см. раздел 3.2.7);
¦
приватизация предприятий не сопровождалась приватизацией земли под ними
¦
(см. раздел 3.3.1);
отсутствуют планы территориального развития с определением целевого использования земли;
¦
установлено целевое использование земли, а не разрешенные виды использования.
¦


91) Принятые правительством решения по развитию рынка недвижимости на практике
не работают. Рынок остается мало ликвидным из-за отсутствия платежеспособного спроса
и неурегулированного статуса земли под предприятиями. Широкое развитие ипотечного
кредитования при нынешнем уровне доходов населения нереально.

50
92) На рынке объектов культуры государственная собственность не стала залогом сохранения
культурных ценностей. Наблюдается хроническое недофинансирование, отсутствие развития.
93) Рынок туристических услуг ограничивается глубокой деградацией санаторно-
курортной базы, крайне низким качеством инфраструктуры и искусственным сдерживанием
его реструктуризации: практически заблокирована приватизация, ограничен доступ для
иностранных инвестиций (см. раздел 3.2.7).
94) Основным направлением реформы рынков является их демонополизация, расширение
участия частного сектора и отказ от излишнего регулирования и ограничения доступа различных
категорий инвесторов. В случае невозможности их полной демонополизации (естественные
монополии), а также в случае временно сохраняющихся (реструктурируемых) монополий
необходимо установление действенного регуляторного режима и контроля со стороны
антимонопольного органа. В перспективе все монополии, кроме действительно естественных,
должны быть реструктуризированы и затем приватизированы. В переходный период следует
укрепить их менеджмент путем введения контрактов на доверительное управление. Необходимо
также создание условий для равного доступа на рынки всех заинтересованных инвесторов, в
том числе иностранных.
95) Эффективное регулирование естественных монополий предполагает:
переход от прямого управления естественными монополиями к созданию рамочных
¦
условий их функционирования, обеспечиваемых автономными регулирующими органами
(см. раздел 3.2.8). С этой целью необходимо, в дополнение к уже существующим таким
органам в телекоммуникации и электроэнергетике, создать органы, регулирующие
водоснабжение и железнодорожный транспорт;
определение, какие объекты по-прежнему должны оставаться монополией, а какие
¦
— демонополизированы. При сохранении статуса монополии должны учитываться
прежде всего технические критерии. В связи с этим представляется необоснованным
сохранение монополий в телекоммуникациях, на транспорте, а также на объектах
энергетики и жилищно-коммунального хозяйства.
96) Дальнейшее развитие рынка финансовых услуг должно иметь своей целью облегчение
процесса сбережения и инвестирования средств отечественных и зарубежных экономических
агентов и расширение доступа производителей к финансовым ресурсам. Развитие финансового
сектора может базироваться только на увеличении его открытости и конкурентности. Реформа
финансового сектора должна основываться на:
продолжении структурных реформ, согласованных с МВФ и другими международными
¦
организациями, направленных на приватизацию оставшихся государственных
финансовых компаний (КСФК и Расчетно-сберегательная компания), укрепление
надзора за банковскими и другими финансовыми учреждениями со стороны НБКР и
Министерства финансов, увеличение требований к минимальному капиталу банков,
совершенствование платежной системы и др.;
активном привлечении зарубежных инвесторов к приобретению/участию в капитале
¦
кыргызских банков и небанковских учреждений, стимулировании открытия ими в
Кыргызстане дочерних структур;
сосредоточении государственной поддержки финансового сектора на обеспечении гаран-
¦
тий прав кредиторов. Следует избегать любых форм прямого участия государства в осу-
ществлении проектов в финансовом секторе, включая предоставление льготных кредитов


51
государственным и частным предприятиям и гарантий под кредитные линии, получаемые
коммерческими банками от международных банков и организаций, участие в системе стра-
хования депозитов, создание государственных ипотечных компаний и др.;
улучшении доступа крестьян к кредитам (который может несколько уменьшиться после
¦
реструктуризации и приватизации КСФК) путем устранения положений земельного
законодательства, ограничивающих оборот сельскохозяйственных земель, что снижает
привлекательность земли как возможного залога для получения кредитов.
97) Следует развивать фондовый рынок с целью превращения его в источник финансовых ре-
сурсов для предприятий, инструмент оценки их эффективности и один из важнейших каналов
перераспределения собственности. Для достижения этих целей представляется целесообразным:
способствовать развитию всего фондового рынка, а не только биржи. Укреплять
¦
прозрачность и защиту прав на внебиржевом рынке;
превратить организованный фондовый рынок в образец качества и прозрачности:
¦
строго соблюдать требования, касающиеся допуска акций к биржевому обороту (это
должно распространяться и на размещение остаточных госпакетов акций), требования
по прозрачности эмитента, а также освободить КФБ от необходимости проводить сделки
по акциям, находящимся во внебиржевом обороте;
создать спрос на организованном фондовом рынке прежде всего в виде институциональных
¦
игроков (инвестиционные, а в дальнейшей перспективе, когда появятся предпосылки
для проведения глубокой пенсионной реформы, — также пенсионные фонды и пр.);
развивать рынок долговых обязательств (облигации предприятий, ГКВ и т.п.).
¦


98) Реформа рынков коммунальных услуг должна включать в себя (подробнее см.
раздел 3.2.8):

демонополизацию;
¦
переход к учету индивидуального потребления;
¦
ликвидацию взаимозачетов;
¦
доведение тарифов до уровня покрытия издержек;
¦
оплату только реально предоставленных услуг;
¦
переход к адресной помощи для малоимущих потребителей.
¦


99) Реформа рынка недвижимости и земли должна включать в себя:

закрепление за приватизируемыми объектами права собственности на землю. В случае
¦
ранее приватизированных предприятий следует разработать процедуру, дающую
возможность передачи этим предприятиям в собственность земельных участков, на
которых они расположены (путем выкупа либо бесплатной или льготной передачи);
разработку планов территориального развития с определением целевого использования
¦
земли;
создание прозрачных процедур изменения разрешенных видов использования земли;
¦
снятие ограничений для иностранцев.
¦


100) Необходимо дерегулирование рынка объектов культуры, переход на коммерческую
основу и поощрение широко понимаемого меценатства (в т.ч. на грантовой основе).
101) Задачи по развитию рынка туризма должны включать:


52
приватизацию санаторно-курортной базы;
¦
обеспечение равного доступа к рынку отечественным и иностранным инвесторам;
¦
развитие транспортной инфраструктуры;
¦
дальнейшую либерализацию визового и регистрационного режима для граждан
¦
иностранных государств.

3.4. ВНЕШНЯЯ ТОРГОВЛЯ И ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ
3.4.1. продвижение экспорта и поддержание открытости экономики

102) С первых лет независимости Кыргызстан стал на путь внешнеэкономической открытости,
что вполне естественно для страны с неблагоприятным географическим положением и малой
экономикой. Режим внешнеэкономических отношений в Кыргызстане характеризуется
низкими импортными пошлинами и нетарифными барьерами7, практическим отсутствием
экспортных ограничений, большой свободой перемещения людей и капитала через границы
страны. Либеральный внешнеэкономический курс и отказ от проведения протекционистской
политики был закреплен в 1998 г. вступлением Кыргызстана в ВТО. Кыргызстан также является
участником практически всех существующих региональных торговых и экономических
объединений.
103) Сальдо внешней торговли и текущего счета платежного баланса в течение всех лет
оставались отрицательными. Долгое время торговый дефицит и дефицит текущего счета
финансировались за счет притока кредитов от международных организаций и принимали
очень большие и очевидно неустойчивые значения. В последние годы, однако, величина
дефицита текущего счета заметно сократилась, большую роль в нем стали играть трансферты,
получаемые из-за рубежа государством (грантовая внешняя помощь) и частным сектором
(переводы граждан Кыргызстана, работающих за границей). Меньшую, но все возрастающую
роль в оздоровлении платежного баланса играют прямые иностранные инвестиции; вместе с
тем, учитывая огромные инвестиционные потребности страны, их величина (в 2004 г. валовые
ПИИ составили 8% ВВП) далека от желаемой.
104) Экспорт Кыргызстана в последние годы значительно вырос, в 2004 г. он увеличился
в долларовом выражении на две трети по сравнению с 2001 г. В значительной степени этот
прирост был обеспечен возросшим экспортом золота и керосина на авиабазу международной
антитеррористической коалиции; оба этих компонента являются неустойчивыми и могут
значительно уменьшиться в средне- или долгосрочной перспективе8. Другим быстрорастущим
источником экспортных поступлений стал экспорт туристических услуг. Значительным
барьером на пути увеличения экспорта являются торговые ограничения со стороны Казахстана
и Узбекистана и высокие издержки, связанные с транзитом экспортных товаров через их
территории.
105) Целями внешнеэкономической политики должны оставаться поддержание открытости
экономики и наращивание, диверсификация и повышение стабильности экспорта. Генеральным
направлением внешнеторгового регулирования и продвижения экспорта должно стать
повышение эффективности производства и конкурентоспособности продукции, произведенной
в Кыргызстане. В связи с этим следует:
реализовать комплекс мероприятий по снижению производственных и
¦
непроизводственных издержек и улучшению доступа отечественных товаров и услуг на
внешние рынки;
За исключением барьеров, связанных с неэффективностью регулирующих органов и коррупцией (см. раздел 3.2).
7

Экспорт золота стал снижаться уже в 2005 г.
8




53
избегать любых действий по поддержке импортозамещения и стимулированию
¦
экспорта за счет управления обменным курсом, предоставления субсидий или введения
импортных ограничений, поскольку они будут только способствовать потере скудных
внутренних ресурсов и их перераспределению от эффективных производителей и/или
бедной части населения в пользу неэффективных производителей и коррумпированных
чиновников.
106) Важнейшим направлением в сфере содействия экспорту является развитие регионального
сотрудничества и устранение существующих торговых, транспортных и транзитных барьеров.
Для этого необходимо:
содействовать скорейшему вступлению всех соседних стран в ВТО и переводу торговых
¦
отношений с ними на более предсказуемую основу;
развивать и диверсифицировать транспортную инфраструктуру (автомобильные и
¦
железные дороги, авиасообщение), соединяющую страну с внешним миром. Это, в
частности, предполагает продолжение реализации больших межстрановых дорожных
проектов и достижение соглашения с Казахстаном о возможности продолжения полетов
иностранных авиакомпаний из Алматы в Бишкек (см. также раздел 3.2.8)
в сотрудничестве с соседними странами добиваться упрощения, повышения
¦
прозрачности и гармонизации таможенных правил и процедур пересечения границ,
устранения возможностей для коррупции в пограничных и таможенных органах;
принять меры по упрощению транзита через территории всех стран региона (включая,
¦
разумеется, и транзит через территорию Кыргызстана), в том числе по полной реализации
положений Конвенции TIR.

107) Для удешевления экспортной продукции надо:

внедрить прозрачную, не требующую дискреционных решений фискальных органов,
¦
подкрепленную финансовыми ресурсами систему возмещения НДС экспортерам (см.
раздел 3.1.2);
отказаться от устаревшей системы стандартов, препятствующей доступу продукции из
¦
Кыргызстана на внешние рынки;
отменить еще сохраняющиеся требования по лицензированию экспорта металлолома и не
¦
допускать появления новых экспортно-импортных ограничений, кроме продиктованных
соображениями национальной безопасности (радиоактивные материалы, оружие и пр.).
108) Облегчению доступа производителей из Кыргызстана на внешние рынки должно
способствовать создание эффективной информационной и маркетинговой системы,
облегчающей поиск зарубежных партнеров и взаимодействие с ними. Следует поощрять
возникновение достаточно крупных частных компаний, занимающихся оптовой торговлей
и предоставляющих логистические и информационные услуги и способных использовать
эффект от масштаба для снижения торговых и транспортных издержек. Это содействие должно
выразиться, в частности, через:

усиление реальных правовых гарантий соблюдения контрактов;
¦
облегчение регулятивного бремени (см. раздел 3.2);
¦
создание конкурентной среды (в т.ч. допуск на внутренний рынок зарубежных
¦
компаний);
предоставление инфраструктуры посольств и торговых представительств Кыргызстана
¦

54
за рубежом в распоряжение таких компаний;
устранение избыточной налоговой нагрузки на крупные компании (см. раздел 3.1.2).
¦


109) В целях обеспечения свободного движения товаров, услуг, людей и капитала из
Кыргызстана/в Кыргызстан и укрепления безопасности страны необходимо активно участвовать
в глобальных и региональных объединениях и организациях, имеющих своей целью развитие
международного сотрудничества, хотя многие из этих организаций и не проявили себя как
сколько-нибудь эффективные. Для такой небольшой страны, как Кыргызстан, целесообразно
строить отношения со своими более крупными соседями в рамках международных организаций
на основе многосторонних институтов и правил. Наряду с этим следует всемерно развивать
двусторонние экономические отношения со всеми соседями (включая Россию, Китай и страны
Средней Азии), с развитыми странами (США, ЕС, Япония) и с быстро растущими экономиками
за пределами региона (Турция, Индия и др.) с тем, чтобы увеличить интеграцию страны в
мировую экономику, повысить производительность и уменьшить уязвимость экономики
Кыргызстана к воздействию внешних шоков.

3.4.2. Внешняя миграция

<<

стр. 2
(всего 3)

СОДЕРЖАНИЕ

>>