<<

стр. 3
(всего 3)

СОДЕРЖАНИЕ

110) В настоящее время все более важную роль в экономике и социальной жизни страны
стала играть трудовая миграция граждан Кыргызстана в Россию, Казахстан и некоторые
другие страны. По оценкам от 200 до 500 тыс. граждан страны работают за границей или
по найму, или как самозанятые в торговле и услугах. Миграция позволяет заметно смягчить
проблему безработицы внутри страны и служит важным источником поступления в страну
валюты (вторым по величине после экспорта). Переводы трудовых мигрантов стали одним
из важных факторов сокращения бедности, зарегистрированного в течение нескольких
последних лет, однако использование этих средств для инвестиций в Кыргызстане пока еще
весьма ограничено. Большинство мигрантов, находящихся в России и Казахстане, не имеет
положенной регистрации и разрешения на работу, что делает их статус уязвимым и лишает их
надлежащей правовой защиты и доступа к базовым социальным услугам. Учитывая тенденции
сокращения численности трудоспособного населения в странах, куда направляется основной
поток кыргызских граждан, трудовая миграция должна рассматриваться как долгосрочный
фактор развития страны.
111) Следует извлечь максимальные преимущества и нейтрализовать имеющиеся негативные
последствия миграции. Для этого необходимо:
в ходе переговоров с правительствами стран, в которых работают мигранты, добиться
¦
для кыргызских мигрантов благоприятного правового статуса, обеспечивающего им
нормальные условия для работы и жизни; такой статус должен включать право на
работу, охрану личных и имущественных прав, условия налогообложения и доступа к
социальной инфраструктуре и т.п.;
сориентировать систему среднего, профессионального и высшего образования на
¦
предоставление знаний и навыков, востребованных не только на внутреннем, но и
на внешних трудовых рынках. Лица, желающие работать за границей, должны иметь
возможность получить в системе образования Кыргызстана знание языков и культуры
стран, в которые идет основной поток миграции, приобрести профессии и квалификации,
на которые имеется спрос в этих странах, получить полную и точную информацию о
правах и обязанностях мигрантов в странах назначения;
создать инфраструктуру найма кыргызских граждан для работы за границей,
¦

55
обеспечивающую надежную защиту их прав и соблюдение законодательства
Кыргызстана и стран назначения;
содействовать развитию финансовой инфраструктуры, обслуживающей мигрантов,
¦
которая позволила бы снизить издержки перевода средств из-за границы и способствовала
бы обращению этих средств не только на потребление, но и на сбережение/
инвестирование.

112) Благоприятного статуса мигрантов из Кыргызстана за рубежом не удастся добиться, если
такой же статус не будут иметь иностранные граждане, работающие в Кыргызстане. Поэтому
необходимо предоставить иностранным работникам трудовые, личные и имущественные
права и обязанности (в т.ч. налоговые) равные тем, которые имеют граждане Кыргызстана.
ГЛАВА 4
ОБЕСПЕЧЕНИЕ УСТОЙЧИВОСТИ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ
СОЦИАЛЬНОГО СЕКТОРА
4.1. ОБРАЗОВАНИЕ

1) Последние 15 лет были трудными годами для системы образования Кыргызстана. Охват
детей базовым школьным образованием (1-9 классы) удалось удержать на уровне, близком к
100%, однако качество школьного образования резко снизилось. Причинами падения качест-
ва школьного образования стали острый недостаток финансирования и вызванный им отток
квалифицированных учителей из страны или из профессии, ухудшение материально-техни-
ческого снабжения школ, в частности, недостаточное обеспечение учебниками и учебными
пособиями. Содержание образовательных программ во многом устарело и требует пересмот-
ра. Высшее образование, напротив, переживает бум, количество вузов в стране почти учетве-
рилось, количество студентов в них также существенно возросло. Характерно, что спрос на
услуги высшего образования является платежеспособным, почти весь прирост числа студен-
тов обеспечен за счет обучения на контрактной основе (стоимость обучения в большинстве
вузов является низкой даже для Кыргызстана). Основными причинами увеличения спроса на
высшее образование являются безработица среди молодежи, развал системы профессиональ-
но-технического образования, стремление молодых людей из сельской местности перебраться
в города и по возможности получить работу на государственной службе, для чего диплом вуза
является необходимым условием. Качество образования при этом так же, как и в школах, сни-
жается; большинство выпускников вузов не может найти работу по специальности.
2) В условиях хронического недофинансирования учреждения образования наращивают
предоставление платных услуг учащимся. Вследствие фактического отсутствия контроля за
качеством таких услуг со стороны общества это часто выливается просто в продажу оценок и
дипломов, что наносит ущерб экономике и общественной морали.
3) Разветвленная система детских домов и интернатов для детей, находящихся на полном
государственном обеспечении и получающая значительное (с точки зрения доли расходов
в бюджете сектора образования) финансирование, находится в плачевном состоянии и не
способствует нормальной социализации этих детей по окончании школы.
4) Дальнейшее развитие системы образования требует реформирования как содержания
обучения, так и организационно-экономических основ этой системы. Для корректировки
содержания и методики обучения требуется широкая общественная дискуссия с участием не
только специалистов в сфере образования, но и всего общества.
5) Организация системы образования должна быть приведена в соответствие с реальными
возможностями государственного и частного финансирования этой системы. Для этого
необходимо:
предоставлять государственные гарантии только на право граждан на базовое среднее
¦
образование. Государственное финансирование полного среднего, профессионального
и высшего образования должно быть сохранено только для одаренных детей из бедных
семей путем предоставления им личных грантов, что должно обеспечить им равные
стартовые возможности. Остальным молодым людям должна быть предоставлена
возможность получения образования на платной основе;
предоставить равные возможности развития как государственным, так и частным
¦
учебным заведениям, включая равный доступ к государственному финансированию

57
для реализации государственных образовательных программ; содействовать развитию
конкуренции в секторе среднего образования, предоставив учащимся полное право
выбора учебного заведения, в котором они хотели бы обучаться;
с целью повышения подотчетности учебных заведений обществу содействовать
¦
постепенному преобразованию государственных учебных заведений всех уровней
в негосударственные учреждения, управляемые попечительскими советами,
сформированными из родителей, представителей общественности и местного
самоуправления; передать им в собственность находящиеся в их распоряжении
имущество и активы. Надо также предусмотреть возможность приватизации учебных
заведений;
ввести четкую и прозрачную систему взимания оплаты за оказание образовательных
¦
услуг, добиться легализации всех неформальных платежей и сборов;
предоставить учреждениям образования большую свободу в распоряжении получаемыми
¦
ими средствами, при этом усилить общественный контроль за качеством предоставляемых
образовательных услуг и эффективностью использования получаемого финансирования;
для мониторинга качества широко привлекать организации гражданского общества;
заключать со студентами педагогических специальностей, обучающимися за счет госу-
¦
дарства, договор об обязательной работе в школе в течение некоторого времени после
окончания вуза; в случае нарушения договора по суду взимать с них стоимость обуче-
ния. Для удержания молодых специалистов в сельских школах разработать пакет мер по
закреплению на селе, включая предоставление им земельных наделов, жилья и т.п.;
провести тщательный анализ и осуществить переход от государственных детских
¦
домов и интернатов к семейным детским домам и системе патронажа, что облегчило бы
интеграцию детей в общество.

4.2. ЗДРАВООХРАНЕНИЕ

6) Состояние здоровья населения и системы здравоохранения в настоящее время далеко
от желаемого; широко распространенная бедность сопровождается ухудшением питания и
бытовых условий, увеличением заболеваемости туберкулезом и некоторыми другими опасными
болезнями. Ресурсы, которыми располагает система здравоохранения, существенно сократились
с соответствующими последствиями для качества и доступности предоставляемых медицинских
услуг. Укоренилась практика неформальных платежей пациентов врачам, издержки на лекарства и
питание больных в большой степени переложены на них самих. В этих условиях правительство при
поддержке международных организаций реализовало широкомасштабную программу реформ, одну
из наиболее глубоких и внутренне согласованных из всех проводившихся в социальном секторе.
Важными элементами этой системы стали:

¦ переход к финансированию органов здравоохранения на основе результатов их деятельности
(пролеченных случаев, обслуживаемого населения);
¦ введение сооплаты, снизившее необоснованно высокий спрос на услуги здравоохранения,
сложившийся в советское время, и позволившее частично уменьшить (но не устранить)
неформальные платежи; сооплата не стала пока важным источником средств для
здравоохранения, покрывая лишь малую часть его затрат;
¦ создание системы единого плательщика в виде Фонда обязательно медицинского страхования
(ФОМС); этот фонд аккумулирует бюджетные средства и страховые платежи населения
и выступает как единый заказчик для большинства учреждений здравоохранения; его

58
название, однако, в большей мере выражает намерение построить систему финансирования
здравоохранения по страховому принципу, нежели реальное положение дел — в случае
серьезного заболевания граждане по-прежнему должны нести весьма большие неформальные
затраты на лечение;
¦ четко определить набор услуг здравоохранения, которые должны предоставляться гражданам
бесплатно.

7) Эффект от реформы здравоохранения снижается тем, что бюджетное финансирование системы
сокращается; Социальный фонд также часто использует страховые взносы, предназначенные
для ФОМС, на выплату пенсий. В результате возникает ситуация, при которой наиболее глубоко
реформированный сектор «наказывается» правительством за эти реформы.
8) Дальнейшее развитие системы здравоохранения должно происходить в направлении
продолжения и углубления уже начатых реформ и в соответствии с финансовыми возможностями
страны. Для этого необходимо:

увеличение государственного финансирования здравоохранения при одновременном
¦
повышении собираемости взносов в ФОМС и повышении роли сооплаты в финансировании
сектора;
¦ в долгосрочной перспективе следует рассмотреть возможность организационного отделения
ФОМС как покупателя услуг здравоохранения от их государственных и частных поставщиков,
а также от Министерства здравоохранения как правительственного органа, определяющего
государственную политику здравоохранения и регулирующего рынок медицинских
услуг. ФОМС сможет эффективно выполнять роль единого плательщика только будучи
организационно независимым;
¦ ужесточение контроля за реализацией программы государственных гарантий и ограничение
этих гарантий в случаях, когда эффективный контроль оказывается невозможен. Это, прежде
всего, относится к обеспечению больных лекарствами и питанием. Для большинства пациентов
должен быть легализован фактически используемый сейчас принцип самообеспечения, а
неимущим пациентам лекарства и питание должны предоставляться за государственный
счет через отбираемые на конкурентной основе неправительственные организации;
¦ внедрение дифференцированных нормативов нагрузки на медицинских работников в
зависимости от места предоставления медицинских услуг с тем, чтобы сделать обслуживание
жителей отдаленных районов более экономически привлекательным;
¦ привлечение частных медицинских учреждений к реализации государственных программ
(программы иммунизации, медицинского обслуживания школ, детских садов, тюрем,
воинских частей и др.) наравне с государственными, а также предоставлению медицинских
услуг, покупаемых ФОМС. Это обеспечит в секторе конкуренцию и повышение качества
услуг;
¦ пропагандировать здоровый образ жизни, что должно быть неотъемлемым компонентом
системы здравоохранения, поддержанным соответствующим финансированием; в этом
деле важно объединить усилия медицинских и образовательных учреждений, местного
самоуправления и организаций гражданского общества.




59
4.3. СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА
9) После реформы системы социальной защиты во второй половине 1990-х годов ее
основными компонентами стали единое ежемесячное пособие (ЕЕП), ежемесячное социальное
пособие, система льгот и компенсаций для отдельных категорий граждан, а также дома-интернаты
и предоставление социальных услуг на дому. В общей сложности услугами социальной защиты
пользуется более половины населения страны, в том числе и небедное население. Наиболее важным
элементом социальной защиты является ЕЕП, предназначенное для бедных семей с детьми; оно
является гораздо более адресным, чем остальные формы социальной защиты. Тем не менее, в
методике его назначения, привязанной к денежным доходам домохозяйства, имеются существенные
недостатки, и поэтому количество получателей ЕЕП слишком велико, а средний размер пособия на
одно домохозяйство (менее 100 сомов в месяц) крайне мал и не позволяет получателям пособия
вырваться из бедности.
10) Дальнейшим направлением развития системы социальной защиты должно стать повышение
ее эффективности и способности реально помочь выходу ее получателей из бедности. Это воз-
можно только при радикальном повышении адресности социальной помощи, ограничении круга ее
получателей исключительно теми, кто лишен возможности самостоятельно решить свои проблемы
— детьми, инвалидами и другими уязвимыми категориями населения. Для повышения эффектив-
ности и адресности социальной защиты населения целесообразно осуществить следующие меры:
¦ Принимая во внимание тот факт, что большинство населения Кыргызстана занимается
сельским хозяйством и значительную часть своих доходов от использования рабочей силы,
земли и скота получает в натуральной форме, нужно уточнить методику оценки совокупного
дохода семьи, используемого для начислении ЕЕП. В дополнение к вмененному доходу от
земли необходимо учитывать также и доходоприносящий потенциал скота, рабочей силы и
некоторых других имеющихся в домохозяйствах активов. Вмененный доход от рабочей силы,
земли и скота должен рассчитываться на основе территориально дифференцированных и
ежегодно обновляемых нормативов, учитывающих реальную продуктивность этих активов.
Это позволит ограничить число получателей теми семьями, где действительно нет ни
работников, ни имущества для того, чтобы обеспечить себе достойный уровень жизни. При
этом из числа получателей, очевидно, могут выпасть домохозяйства с низкими денежными
доходами, но располагающие большим количеством скота и высокопродуктивной землей.
Высвободившиеся за счет этого средства нужно использовать для существенного увеличения
размера пособий. Нужно добиться, чтобы используемый как критерий назначения ЕЕП
гарантированный минимальный уровень потребления (ГМУП), для которого пока что
используется крайне низкое и ничего, в сущности, не гарантирующее значение 140 сомов
на человека в месяц9, стал соответствовать своему названию и достиг по крайней мере
уровня черты крайней бедности. Расчет и утверждение нормативов должны осуществляться
компетентными государственными органами (Министерством труда и социальной защиты,
Министерством сельского хозяйства и Национальным статистическим комитетом) на основе
данных статистических обследований и не требовать одобрения ЖК.
¦ В предоставлении социальной помощи должна быть повышена роль органов местного само-
управления. Они гораздо лучше информированы о реальном положении дел в каждом домо-
хозяйстве и им может быть переданы часть ответственности при назначении пособий в слож-
ных или спорных случаях, а также распоряжение иными видами социальной поддержки.
¦ Должны быть осуществлены сокращение количества получателей и замена разнообразных
неденежных льгот и привилегий на прямые денежные выплаты тем категориям граждан,
которые в них действительно нуждаются (например, инвалиды). Эти меры должны быть
согласованы с пенсионной реформой, направленной на увеличение пенсий реально
нетрудоспособным пенсионерам (см. раздел 4.4).

С 1 января 2006 г. - 175 сомов в месяц.
9




60
4.4. ПЕНСИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
11) С советских времен страна унаследовала дорогостоящую систему пенсионного обеспечения с
низким возрастом выхода на пенсию и множеством льгот для различных категорий населения. Ввиду
очевидной невозможности обслуживать эту систему в ее первоначальном виде во второй половине
1990-х годов Правительство реализовало пенсионную реформу. Ее важнейшими компонентами
стали постепенное повышение пенсионного возраста к 2007 г. до 63 лет для мужчин и 58 лет для
женщин и введение индивидуализированной условно-накопительной системы, согласно которой
размер страховой части пенсии определяется суммарной величиной взносов, сделанных каждым
гражданином в период его трудовой деятельности. Эти меры, сопровождавшиеся некоторым
улучшением администрирования пенсионных сборов и выплат, позволили устранить хронические
задержки выплаты пенсий, которые наблюдались на протяжении всех 1990-х годов.
12) К сожалению, проведенная реформа не позволила сбалансировать активы и обязательства
пенсионной системы удовлетворительным образом, так что, несмотря на благоприятную
демографическую ситуацию (относительно небольшое число пенсионеров в расчете не одного
занятого в экономике), пенсии для абсолютного большинства пенсионеров остаются крайне низкими
— много ниже прожиточного минимума. Даже с учетом низкого уровня пенсий собственные доходы
пенсионного фонда остаются недостаточными, и фонд нуждается в регулярных значительных
трансфертах из государственного бюджета. Попытки мобилизации необходимых доходов через
установление достаточно высоких ставок отчислений в пенсионной фонд оказались малоуспешными
и привели к уклонению значительного числа предприятий от этих взносов или за счет занижения
официально уплачиваемой работникам заработной платы, или путем полного ухода в неформальную
экономику. По этой причине ставки отчислений в пенсионный фонд в последние годы (с 2000 по 2005
гг.) были несколько снижены — с 32% до 29% от фонда заработной платы предприятия, что, впрочем,
не решило проблемы. Доходы пенсионного фонда низки также и потому, что ставки отчислений для
большей части работников (крестьян и лиц, уплачивающих налоги в рамках патентной системы)
являются крайне низкими. Еще одним последствием низких ставок для этих категорий населения
является то, что они накапливают очень маленькую страховую пенсию.
13) Другой причиной недостаточного размера пенсий является сохранение низкого по
международным масштабам возраста выхода на пенсию (особенно для женщин) и многочисленных
пенсионных льгот (для жителей высокогорных районов, многодетных матерей, лиц с тяжелыми
условиями труда, работников гражданской авиации и др.), некоторые из которых предполагают
выход на пенсию по возрасту лиц моложе 50 лет.
14) Дальнейшие реформы в пенсионной системе должны быть направлены на повышение
размера пенсий до уровня, обеспечивающего достойное содержание для нетрудоспособных
пожилых граждан, и достижение фискальной устойчивости системы. Для этого необходимо
увеличить доходы пенсионного фонда и уменьшить его расходы. Меры по изменению
ставок и системы сбора пенсионных отчислений, призванные увеличить доходы и снизить
административные издержки, описаны в разделе 3.1.2.
15) Обеспечение стабильности выплат и существенного повышения размера пенсий в средне-
и долгосрочном периоде требует ограничения числа получателей пенсий теми, кто реально
нетрудоспособен. Для этого необходим комплекс изменений в пенсионном законодательстве:
¦ Учитывая отсутствие рационального обоснования для сохранения гендерных различий в
величине пенсионного возраста и тот факт, что средняя ожидаемая продолжительность
жизни женщин в Кыргызстане заметно превышает величину этого показателя для мужчин,
целесообразно поднять пенсионный возраст для женщин до уровня, установленного для
мужчин. Это также позволит женщинам к моменту выхода на пенсию накапливать более
значительную страховую часть пенсии.
¦ В настоящее время средняя продолжительность нахождения на пенсии10 в Кыргызстане
сопоставима с той, которая наблюдается в развитых странах, и явно не соответствует

Определяемый как разность между ожидаемой продолжительностью жизни для лиц, достигших пенсионного возраста, и величиной
10

возраста выхода на пенсию.

61
экономическому потенциалу страны. С другой стороны, большинство граждан,
достигающих сейчас пенсионного возраста, сохраняет трудоспособность и продолжает
работать в официальной или, чаще, в неформальной экономике. Поэтому в перспективе
можно поднять возраст выхода на пенсию до 65 лет (или иного обоснованного расчетами
значения), то есть до возраста, когда большинство граждан действительно теряет
работоспособность.
¦ Пенсионная система призвана обеспечить достойное обеспечение людей в старости
пропорционально сделанному ими вкладу в эту систему и не может и не должна
использоваться как инструмент перераспределения (за исключением базовой части
пенсии), поощрения за общественные заслуги и компенсации за тяжелые условия жизни
и труда. В условиях, когда основу экономики составляет частный сектор, ответственность
за поддержание надлежащих условий труда и за предоставление соответствующих
компенсаций лицам, работающим в неблагоприятных условиях, ложится на хозяев
производств, а не на государство. В случаях, когда граждане нуждаются в социальной
поддержке, это должно достигаться средствами государственной социальной защиты, а
не через пенсионную систему. По этим причинам существующая система пенсионных
льгот, выражающаяся в установлении более низкого, чем стандартный, возраста выхода
на пенсию или специальных схем расчета трудового стажа, должна быть отменена. В
необходимых случаях она должна быть заменена повышенной оплатой труда и адресными
пособиями по бедности.
16) Одним из широко используемых в международной практике механизмов пенсионного
страхования, в максимальной степени учитывающим индивидуальный вклад граждан в пенси-
онную систему, является накопительная система, в которой обязательные пенсионные отчисле-
ния граждан передаются в специальные частные пенсионные фонды, управляющие накаплива-
емыми средствами. Помимо пенсионного страхования такая система также предоставляет воз-
можность мобилизации значительных внутренних сбережений, которые потенциально могут
инвестироваться в экономику страны. Очевидно, однако, что риски, неизбежно связанные с ин-
вестициями, должны тщательно контролироваться, и их допустимый уровень для пенсионных
фондов, от которых зависит благосостояние пенсионеров, должен быть гораздо ниже, чем для
других типов инвестиционных фондов. Это требует наличия на финансовом рынке безриско-
вых или малорисковых активов, возможностей хеджирования рисков и других характеристик,
свойственных развитым финансовым рынкам. Финансовый рынок Кыргызстана, находящий-
ся сейчас на ранних этапах своего развития, очевидно, этим критериям не отвечает. Поэтому
предлагаемое сейчас введение накопительного компонента пенсионной системы сопряжено с
неприемлемо высокими рисками. Конечно, уровень рисков можно значительно снизить, если
разрешить пенсионным фондам инвестировать накапливаемые средства на развитых финансо-
вых рынках за пределами Кыргызстана. Это будет означать, однако, экспорт капитала, что вряд
ли целесообразно для страны, испытывающей в нем большую потребность. Кроме того, для
успешного функционирования накопительной системы нужно, чтобы она располагала ресур-
сами, достаточными и для поддержания пенсионных накоплений, и для оплаты деятельности
пенсионных фондов; в противном случае пенсионные накопления будут проедаться управляю-
щими фондами. С этой точки зрения идея внедрения пилотной накопительной схемы на основе
примерно 1/30 части всех пенсионных отчислений (что составляет всего 2-3 млн. долларов)
не представляется продуктивной. Таким образом, введение накопительной системы в любой
форме представляется целесообразным только по достижении финансовым сектором страны
существенно более высокой ступени развития, когда он окажется способным предоставить пен-
сионным фондам разнообразные, в том числе малорисковые, финансовые инструменты.
17) В условиях, когда пенсионный фонд напрямую зависит от трансфертов из республиканского
бюджета, сохранение его в качестве внебюджетного не имеет большого смысла. Поэтому целесо-
образно интегрировать пенсионный фонд (как, впрочем, и другие компоненты Социального фонда)
в государственный бюджет; это позволит повысить прозрачность деятельности фонда и сократить
административные издержки.

62
ПРИЛОЖЕНИЕ. ИНДИКАТОРЫ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО
РАЗВИТИЯ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ




Среднее значение за 1991-1992 гг.
11

Среднее значение за 1993-1996 гг.
12

Среднее значение за 1997-2000 гг.
13

Среднее значение за 2001-2004 гг.
14

2003 год.
15

1991 год.
16




63
Источники данных: Национальный статистический комитет Кыргызской Республики;
ПРООН;
World Development Indicators, Всемирный банк;
ЕБРР;
Фонд Херитейдж.




1 – отсутствие прогресса, 4,5 – уровень развитых стран с рыночной экономикой.
17

1 – наилучший, 5 – наихудший.
18

<<

стр. 3
(всего 3)

СОДЕРЖАНИЕ