<<

стр. 13
(всего 19)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

населения
Соотношение мальчиков и девочек в начальном и
Маловероятно
1. Устранение гендерного среднем образовании
несоответствия в начальном и Соотношение молодых грамотных женщин и мужчин Согласно плану
среднем образовании к 2005 г. и
Таджикистан
на всех уровнях образования не Доля женщин, занятых в несельскохозяйственном Маловероятно
секторе
позднее 2015 г.
Заработная плата женщин в процентах к мужской Маловероятно
Охват начальным уровнем образования девочек и
Согласно плану
1. Устранить гендерное мальчиков
несоответствие в начальном Охват средним уровнем образования девочек и
Согласно плану
и среднем образовании мальчиков
предпочтительно к 2005 г. и на Охват на уровне высшего образования у женщин и
Маловероятно
Туркменистан всех уровнях образования не мужчин
позднее 2015 г.
2. Сократить к 2015 г. гендерное Заработная плата женщин в
неравенство в доходах на рынке несельскохозяйственном секторе в процентах к Нет данных
труда. мужской
Соотношение мальчиков и девочек в начальном
и основном среднем образовании, как доля Маловероятно
поступивших
Доля женщин в оплачиваемом труде в
1. Достичь 100-процентного Маловероятно
несельскохозяйственном секторе
гендерного равенства в
Представительство женщин в парламенте Согласно плану
начальном, общем среднем
и среднем специальном и Соотношение женщин и мужчин в высшем
Согласно плану
Узбекистан профессиональном образовании образовании, как доля поступивших
к 2005 г.
Соотношение мальчиков и девочек в общем
2. Улучшить гендерный баланс в среднем, среднем специальном и среднем Нет данных
профессиональном образовании, доля
высшем образовании к 2015 г.
посещаемости
Соотношение женской заработной платы и мужской в
сельскохозяйственном и в несельскохозяйственном Нет данных
секторе

Примечание: Задачи различаются по странам в зависимости от национальных особенностей и приоритетов. Это показывает, что при
установлении стандартов нет необходимости использовать негибкие однотипные цели, а можно ставить задачи в соответствии со
специфическими национальными особенностями.
Источник: UNDP 2006.


185
В будущее без барьеров: региональное сотрудничество в области человеческого развития и обеспечения человеческой безопасности

ветственность за эти преступления. Однако до донорскими организациями; различные реги-
Хотя масштабы и
сих пор было осуждено очень незначительное ональные сети контактов в сфере образования,
точный характер
количество людей.94 С 1999 г. Международная направленные на улучшение его качества; ре-
гендерных несоот-
организация по миграции начала реализацию гиональные проекты по расширению доступа
ветствий различа-
программ, направленных на предотвращение к Интернету; а также большое количество НПО
ются по странам,
торговли людьми во всей Центральной Азии, за гендерной ориентации, которые ведут совмест-
гендерное нера-
исключением Туркменистана. Было организова- ную трансграничную работу и поддерживают
венство угрожает
но более 23 горячих линий, и некоторые жертвы друг друга в попытках улучшить положение
человеческому раз-
уже вернулись домой в Казахстан, Кыргызстан, женщин региона. Все эти примеры – прекрасная
витию и обеспече-
Таджикистан и Узбекистан. Организация также основа для дальнейшего улучшения региональ-
нию человеческой
провела информационные кампании и успешно ного сотрудничества в социальной сфере. Ниже
безопасности
пролоббировала принятие согласованной по- приводятся некоторые ключевые задачи.
литики, направленной против торговли людьми, Во-первых, обеспечение «границ с человече-
в четырех странах.95 Однако в целом статистика ским лицом» – важное условие социального
торговли людьми для коммерческой сексуаль- измерения развития человека. Обеспечение
ной эксплуатации и принудительного труда уважительного отношения, справедливости,
остается неудовлетворительной и неточной. Как введение прозрачных правил и отсутствие не-
и другие страны, государства Центральной Азии обходимости платить взятки при пересечении
еще не могут признать, что это не только пробле- границы – всё это особенно важно для трудо-
ма проституции. Правительства недооценивают вых мигрантов, когда они покидают дома в по-
размеры торговли, поэтому обходят молчанием исках работы, возвращаются домой или пыта-
связанные с этим вопросы.96 ются перевести деньги своим семьям. В более
Хотя масштабы и точный характер гендерных широком контексте трансграничный доступ
несоответствий различаются по странам, основ- жителей приграничных районов к таким бла-
ной общий итог состоит в том, что гендерное не- гам, как здравоохранение, образование и куль-
равенство угрожает человеческому развитию и турные возможности, поддержка региональных
обеспечению человеческой безопасности для проектов СМИ, поддержка организаций граж-
любого гражданина в Центральной Азии. Про- данского общества в осуществлении коммуни-
должение обмена опытом поможет укрепить кации друг с другом – всё это элементы страте-
партнерство и поднять общие устремления во гии, которая ставит национальные границы на
всех странах. службу человека, а не наносит ему ущерб. Это
требует от властей на местном и национальном
уровне равного уважения прав человека по от-
Выводы и рекомендации ношению к уязвимым группам, будь то мигран-
ты, женщины, дети или жертвы наркотической
Выводы зависимости, инфекционных заболеваний или
торговли людьми.
В области миграции, здравоохранения, обра-
Во-вторых, установление региональных стан-
зования, знаний и коммуникаций в Централь-
дартов и мониторинг прогресса в сфере здра-
ной Азии существуют важные трансграничные
воохранения, образования, гендера, а также
связи. Даже по гендерным вопросам группы
извлечение уроков из прошлого и лучших об-
гражданского общества и правительства обра-
разцов практической реализации до сих пор
зовали трансграничные сети контактов и выра-
находятся на недостаточно высоком уровне. Та-
ботали региональные подходы. Во всех сферах
кие подходы могут помочь в поддержке иници-
социального развития региональные стратегии
атив на уровне национальной политики, а так-
и сотрудничество помогут странам Централь-
же в информировании правительств и граждан
ной Азии развивать социальные институты и
разрабатывать политические меры для продви- о прогрессе в направлении определенных це-
жения человеческого развития и обеспечения лей и ориентиров. Цели развития тысячелетия
человеческой безопасности. представляют отличную основу для этого.
Cотрудничество
Несмотря на многочисленные проблемы, пра- В-третьих, региональная статистика в социаль-
поможет странам
вительства и организации гражданского обще- ном секторе не соответствует стандартам каче-
развивать социаль-
ства находят ответы, которые обещают принести ства. Надежная статистика – важнейшее усло-
ные институты
успех. В качестве примеров можно назвать согла- вие для проведения более качественного ана-
и разрабатывать
шение между Россией и Таджикистаном об обра- лиза и понимания социальных задач и проблем,
политические меры
щении с таджикскими рабочими-мигрантами в а также точного установления региональных
для продвижения че-
России; региональные проекты в области ВИЧ/ стандартов и мониторинга. Региональные стра-
ловеческого развития
СПИДа, которые финансируются национальны- тегии, направленные на улучшение статистики,
и обеспечения челове-
ми правительствами, ОЦАС и международными позволяют максимально использовать ограни-
ческой безопасности

186
Вызовы социального развития

ченные институциональные и профессиональ- учреждений и международного сообщества мо- Успех в развитии
ные возможности. гут привести к образованию важного механизма социальных реформ
политической ответственности. укрепляет региональ-
В-четвертых, несмотря на несколько замеча-
ное сотрудничество,
тельных примеров, необходимо сделать значи- Невозможно оценить в количественном выра-
в свою очередь дея-
тельно больше для расширения региональных жении воздействие углубленного сотрудниче-
тельность регио-
связей между правительственными учреждени- ства в социальном секторе, и не в последнюю
нальных учреждений
ями и социально ориентированными НПО. Этот очередь потому, что невозможно разделить воз-
и международного
процесс может быть облегчен за счет исполь- действие деятельности на национальном и ре-
сообщества могут
зования продвинутых средств коммуникации, гиональном уровне. Однако мы можем коротко
усилить эффектив-
которые становятся все более доступными в суммировать некоторые количественные пока-
ность национальной
Центральной Азии, сокращения официальных затели возможностей и проблем в Центральной
политики
барьеров и прямого поощрения деятельности, Азии. Таблица 6.4 показывает огромное количе-
а также определенных сигналов от руководства ство затронутых людей, а также выгоды и по-
стран и организаций гражданского общества. тери в определенных областях. Региональное
сотрудничество может помочь ограничить не-
В-пятых, каналы и средства трансграничной
гативное воздействие и улучшить возможности
коммуникации и доступ к информации остаются
для проживающих в этом регионе людей.
очень слабыми, но они могут быть улучшены за
счет расширения доступа к сети Интернет, теле-
фонной связи и средствам массовой информа-
Рекомендации
ции, а также поддержания знания русского язы-
ка в качестве второго и общеупотребительного
Правительствам стран Центральной Азии
языка у как можно большего количества людей
необходимо:
и улучшения доступа к обучению английскому
• Обеспечить «границы с человеческим ли-
языку.
цом» для мигрантов, студентов, представи-
И наконец, институциональные возможности и
телей НПО, жителей приграничных районов
управление в институтах социального сектора
(доступ к медицинским услугам), чтобы люди
остаются слабыми во всем регионе. Как и в дру-
могли пересекать границы без необоснован-
гих сферах регионального развития, улучшение
ных осложнений, потери времени, корруп-
институциональных возможностей и хорошее
ции и виз. Облегчить отправление денежных
управление являются важнейшими составными
переводов.
частями любой успешной стратегии по улучше-
• Стать участниками и выполнять условия со-
нию социального развития. Развитие институци-
ответствующих международных конвенций,
ональных возможностей и хорошее управление
а также принять необходимое национальное
– в основном задачи для внутренних реформ, од-
законодательство, которое бы обеспечивало
нако их успех поддержит региональное сотруд-
последовательность между борьбой против
ничество. В свою очередь усиление эффектив-
наркотиков и борьбой с ВИЧ/СПИДОм, рав-
ности национальной политики, региональных



Таблица 6.4
Последствия
Число затронутых людей Экономические выгоды/потери
социальных проблем
Общая трудовая миграция (в т. ч. Денежные переводы:
поденный труд и челночная торговля)97: До 20% от ВВП в Таджикистане
Потеря производительности из-за
600 000 – 1,5 млн. для Таджикистана
туберкулеза:
500 000 – 1,25 млн. для Кыргызстана
600 000 – 1,82 млн. для Узбекистана 0,5 – 0,8% ВВП в Центральной Азии
Рабочие места, создаваемые Стоимость профилактики и лечения ВИЧ/
возвращающимися мигрантами: СПИДа:
350 000 в Узбекистане 1 млрд. долл. (2% от ВВП) в 2004 – 2007 гг.
Число зараженных ВИЧ/СПИДом: в Центральной Азии
90 000 в Центральной Азии
0,1 – 0,2% уровень заболеваемости
Внутривенные наркоманы:
500 000 в Центральной Азии
Торговля людьми/женщинами:
10 000 в Центральной Азии
Примечание: Приведены оценочные данные; см. источники по тексту, если не оговорено иначе.


187
В будущее без барьеров: региональное сотрудничество в области человеческого развития и обеспечения человеческой безопасности

ные права женщин, признание иностранных ре. ОЦАС, ШОС и ЦАРЭС, возможно, наилуч-
дипломов и т. д. шим образом подходят для выполнения этих
• обязанностей.
Стать участником регионального монито-
• Усилить работу в области установления
ринга и установления стандартов в социаль-
стандартов и мониторинга и обмена опытом.
ном секторе, используя в качестве основно-
Стандарты должны включать сравнительные
го инструмента Цели развития тысячелетия.
показатели за пределами региона.
Проводить обмен опытом по проведению

реформ, применению новаторских методов Руководить или поддерживать региональ-
и соответствующих финансовых стратегий. ные программы, сети контактов и инициа-
• тивы в социальном секторе, включая регио-
Улучшить национальную статистику в обла-
нальные программы борьбы с ВИЧ/СПИДом
сти здравоохранения, образования и генде-
и туберкулезом, и инициативы по упроще-
ра. Следовать международным стандартам
нию и гармонизации визовых и паспортных
для возможности анализа важнейших тен-
требований, улучшить отношение к мигран-
денций и вопросов, проведения измерений
там за границей, облегчить осуществление
и сравнения прогресса во всех странах.
денежных переводов, разрешить признание
• Поддерживать региональный обмен инфор-
дипломов и укрепить права женщин и их
мацией и налаживание контактов между ме-
возможности.
дицинскими работниками, преподавателями
и учеными как на индивидуальной, так и на
институциональной основе. Способствовать Международным партнерам необходимо:

развитию местных средств массовой инфор-
Разработать региональные стратегии для
мации, гражданского общества, культурному
поддержки улучшенных национальных и
обмену, поддерживать распространение ин-
региональных социальных политик и про-
формации и интернет-технологий – ключе-
грамм, а также для усиления возможностей
вого инструмента при формировании реги- региональных организаций при решении
ональных и глобальных сетей знаний. региональных вопросов в социальном сек-
• Конкретные рекомендации: торе.

– Оказывать поддержку мигрантам за гра- Поддержать развитие регионального мони-
ницей. торинга и установление стандартов, а также
улучшение социальной статистики.
– Реализовывать региональные программы
• Предоставлять финансовую и техническую
по борьбе с инфекционными заболевани-
помощь, особенно для беднейших стран, так,
ями, включая проведение информацион-
чтобы государственные органы, средства
ных и образовательных кампаний.
массовой информации и организации граж-
– Предоставлять возможности жителям
данского общества смогли налаживать кон-
приграничных районов осуществлять со-
такты по всему региону и развивать много-
трудничество друг с другом и иметь до-
сторонние программы и стратегии.
ступ к учреждениям здравоохранения и
• Сосредоточить внимание на приоритетных
образования, кладбищам и т. д.
вопросах, финансировании и продвижении
– Поддерживать студенческие обмены и
значимых на региональном уровне проблем,
обеспечить признание дипломов.
которые не получают достаточного внима-
– Поддерживать русский язык в качестве ния со стороны национальных правительств
второго и, следовательно, общеупотреби- и региональных организаций в Центральной
мого в регионе. Азии:
– Разработать программы по борьбе с тор- – мигранты, меньшинства и права женщин,
говлей людьми. здравоохранение и образование;
– борьба с инфекционными заболеваниями,
особенно с ВИЧ/СПИДом и туберкулезом;
Региональным организациям в
Центральной Азии необходимо: – региональные сети средств массовой ин-
• формации и гражданского общества;
Точно определить мандат для выбранной
сферы сотрудничества в социальном секто- – облегчение доступа в Интернет.




188
ГЛАВА 7

Политические,
институциональные
препятствия и возможности
их преодоления




«Серьезной проблемой для центральноазиатских стран стало
замедление реформирования политической системы и, как
следствие, недостаточная развитость политических партий, по-
давляющее превосходство исполнительной ветви власти над
представительной и отсутствие открытого эффективного меха-
низма смены правящей элиты.»
Страновое исследование ПРООН по Казахстану




189
В будущее без барьеров: региональное сотрудничество в области человеческого развития и обеспечения человеческой безопасности


Обзор политических
Если преимущества
регионального со-
тенденций
трудничества и ин-
теграции ясны, так Большинство исследований проблем и воз- политическими элитами. Последние появились
почему же в этой об- можностей регионального сотрудничества в регионе на этапе провозглашения независи-
ласти Центральная посвящено экономическим аспектам и их вли- мости и в переходный период.
Азия добилась столь янию на население региона. Однако в данном Специфическая политическая экономия госу-
незначительного докладе мы хотим пойти дальше экономическо- дарственного социализма в поздний советский
прогресса, несмотря го анализа. Если преимущества регионального период помогла определить, какие из групп и
на частые заявле- сотрудничества и интеграции вполне ясны, как структур получат власть и выгоды после распада
ния руководителей мы продемонстрировали в предыдущих главах, Советского Союз. Президентские режимы Цен-
стран региона? так почему же в этой области Центральная Азия тральной Азии и других стран СНГ характеризу-
добилась столь незначительного прогресса, ются концентрацией власти в руках президента и
несмотря на частые декларации руководителей централизованного административного аппара-
стран региона? та и уходят корнями в исполнительный аппарат
Для ответа на вопрос необходимо понять суще- коммунистической партии советских времен,
советские службы безопасности и сильные пре-
ствующие политические и институциональные
зидентские структуры 1990 и 1991 гг.1 Ведущие
факторы, а также препятствия на пути развития
представители экономической элиты СССР, та-
регионального сотрудничества. Необходимо
кие как директора заводов и колхозов и партра-
установить, кто может выиграть или проиграть
ботники, перешли в основанные на клановости
в результате регионального сотрудничества, а
структуры, которые пережили советский режим
также проанализировать, каким образом баланс
и стали основой для новых, неформальных групп
политических и экономических интересов вну-
и политических связей. Советское прошлое не
три страны или в других странах пересекается с
способствовало появлению в Центральной Азии
политическими процессами. Другими словами,
реформаторских политических сил, как это было
следует понять, какие силы формируют полити-
в других регионах.
ческую волю – или отсутствие таковой – к реги-
ональному сотрудничеству. Необходимо также Однако не только советским наследием объяс-
рассмотреть потенциал различных структур, и в няются политические интересы руководителей
частности, ситуацию с государственным управ- Центральной Азии и проблемы на пути регио-
лением и коррупцией и их влияние на возмож- нального сотрудничества. Здесь действует и ряд
ность трансграничного сотрудничества. других факторов. Задачи обеспечения безопас-
ности – внутренней, региональной и междуна-
На эти вопросы нет простых ответов. Особая
родной – значительно изменились за последние
сложность в Центральной Азии связана с исто-
15 лет, однако государственная безопасность
рией региона, резкими структурными и полити-
сохранила первостепенное значение при при-
ческими изменениями в последние десятилетия,
нятии политических решений, включая вопро-
а также наличием лишь ограниченного анализа
сы регионального сотрудничества. Кроме того,
политических и институциональных факторов.
у лидеров многих стран СНГ, испытавших шок
Однако такой анализ необходим для понима-
от внезапного распада Советского Союза, есть
ния вклада регионального сотрудничества в
очевидные опасения по поводу дальнейшей де-
человеческое развитие и обеспечение челове-
зинтеграции новых постсоветских республик.2 И
ческой безопасности. Данный доклад является
наконец, переходный период во многих случаях
лишь началом пути в этом направлении.
привел к появлению или усилению определен-
ных политических сил на всех уровнях – иногда
Источники политических и за пределами государства, иногда внутри него,
Задачи обеспечения институциональных препятствий что будет подробнее рассматриваться ниже в
безопасности – вну- этой главе. Но вначале мы более детально про-
Источники политических и институциональных
тренней, региональ- анализируем переходный процесс стран Цен-
препятствий на пути регионального сотрудни-
ной и международной тральной Азии от советского правления.
чества весьма разнообразны. Некоторые из них
– сохранили перво-
уходят корнями в наследие советского периода,
степенное значение
От советской интеграции к
а некоторые относятся к постсоветскому пери-
при принятии по-
оду. При советской системе возник специфиче-
литических решений, независимости и формированию
ский ряд структур, групп и интересов, которые
включая вопросы
национального сознания
сохранились в современной Центральной Азии
регионального со-
там, где дело касается национального и госу-
трудничества в Цен- Наследие советской национальной политики
дарственного строительства, осуществляемого
тральной Азии и советского правления в Центральной Азии


190
Политические, институциональные препятствия и возможности их преодоления

оказало ключевое влияние на формирование той, членами партии и городским населением. Когда в 1991 г. ре-
взглядов и интересов постсоветских правите- Однако сельское население в основном про- спублики стали
лей. Советская Конституция содержала прин- должало идентифицировать себя с традицион- независимыми, им
цип этнического федерализма и номинальное ной махаллой (общиной, районом), деревней, пришлось охранять
право на суверенитет для каждой республики в местом жительства, родственными, клановыми свои границы, тер-
составе СССР. Хотя в течение почти 70 лет боль- и региональными группами или связями.7 И риторию и легитим-
шинство этнических элит советских республик хотя общности больше не были похожи на ро- ность и заниматься
не стремилось к реализации своего права, в довые сообщества досоветского периода, они государственным
конце 1980-х гг. поднялась волна национализ- продолжали существовать в различных формах строительством и
ма. Многие специалисты считают, что советская по всей Центральной Азии как нежелательное формированием на-
политика подогревала волну национализма и последствие советской политики в регионе.8 В ционального самосоз-
антисоветских настроений.3 частности, колхозы не уничтожили семейные нания почти с нуля
кланы и племена – они стали «новой племен-
Советская политика в отношении националь-
ной организацией.»9 Внутринациональные кла-
ностей, разработанная в 1920-х гг., была по сути
новые связи и «солидарные группы» стали не-
политической программой, направленной на
формальной основой социальной и экономи-
поддержку титульной этнической группы или
ческой структуры общества. Некоторые из них
этнического большинства в каждой из респу-
быстро превратились в группы влияния внутри
блик. Советский режим продвигал членов Ком-
и вокруг политических режимов переходного
мунистической партии из титульной группы
периода.10
и прививал понятие самоуправления, хотя и
Эти общности не всегда лояльны новому го-
осуществлял постоянный и строгий надзор со
сударству, не отождествляют себя с ним и не
стороны местных этнических русских и из Мо-
ставят интересы государства выше своих соб-
сквы, а также подавлял открытые проявления
ственных. Таким образом, новые центрально-
национализма. Хотя преобладающее влияние
азиатские руководители столкнулись с необ-
Москвы было неодинаковым в разные периоды
ходимостью разработки новой националисти-
времени в разных республиках Центральной
ческой идеологии, которая стала бы основой
Азии и к нему относились с менее выраженным
нового национального государства. Благодаря
неприятием, чем, например, в прибалтийских
умеренной националистической политике иде-
или кавказских республиках, тем не менее не-
ология не приняла опасную форму национализ-
которые националистические группы и цен-
ма, как это произошло, например, в посткомму-
тральноазиатские элиты, особенно узбекская,
нистической Югославии. Тем не менее новый
рассматривали Советский Союз как нечто вро-
национализм отталкивал представителей этни-
де Российской колониальной империи.4 Во вре-
ческих меньшинств и в результате привел к их
мена правления Сталина массовые чистки, осо-
эмиграции и риску межнациональных конфлик-
бенно жестокие в мусульманских республиках,
тов, особенно в первые годы независимости.
вызывали возмущение. Как ни парадоксально,
политические реформы Горбачева – гласность Тесно связанным с проблемами государствен-
и перестройка – сопровождались новыми чист- ного и национального строительства было
ками, включая снятие с должности или арест тяжелое наследие советских «национальных»
десятков тысяч членов Компартии и работни- границ, проведенных в Центральной Азии в пе-
ков государственного аппарата центральноа- риод с 1924 по 1936 гг. (см. Вставку 2.3 в Главе
зиатских республик.5 2). Советский режим установил запутанные и,
на первый взгляд, иррациональные границы
Такие меры политики создали несколько се-
между республиками, разделив языковые, эт-
рьезных проблем для Центральной Азии после
нические и семейные группы, нерационально
распада СССР. Во-первых, Советский Союз пре-
распределив природные ресурсы и усложнив
пятствовал развитию национальных государств.
торговлю. В результате, когда республиканские
Когда в 1991 г. республики стали независимы-
границы стали настоящими государственными
ми, им пришлось охранять свои границы, тер-
рубежами, в Центральной Азии, и особенно в
риторию и легитимность. Другими словами, им
Ферганской долине, возникли серьезные про-
нужно было заниматься государственным стро-
блемы.
ительством и формированием национального
самосознания почти с нуля.6 Национальное са- Первая из проблем – наличие анклавов на
мосознание, созданное и навязанное советским территории соседних стран. Территориаль-
режимом, сформировало основу для новых на- ные анклавы существуют внутри Кыргызстана,
циональных государств, но оно было неполно- Таджикистана и Узбекистана, усложняя тран-
ценно и страдало от множества противоречий. зит, управление в этих областях и увеличивая
Идея национальной принадлежности больше вероятность приграничных конфликтов. Вто-
всего поддерживалась интеллектуальной эли- рая проблема заключается в том, что на тер-


191
В будущее без барьеров: региональное сотрудничество в области человеческого развития и обеспечения человеческой безопасности

ритории Ферганской долины, принадлежащих конфликты в Ферганской долине. Страхи по по-
Создание государ-
разным странам Центральной Азии, прожива- воду этнического сепаратизма подогревались
ственных границ
ют значительные по численности этнические пристальнейшим международным вниманием
внутри Централь-
меньшинства. Подсчитано, что в Кыргызстане к возможности национальных конфликтов.13
ной Азии привело к
этнические узбеки составляют от 25 до 30% на- И новые правительства центральноазиатских
проблемам как для
селения в районах Ош и Жалалабат.11 В Таджи- государств, и международное сообщество опа-
местного населения,
кистане большой процент населения в области сались, что националистические волнения и
так и для режимов,
Согд – также этнические узбеки. В Узбекистане погромы в Ферганской долине в 1989 и 1990 гг.
которые стремятся
кыргызские и таджикские меньшинства живут были прелюдией к новому распаду вдоль этни-
обезопасить гра-
в Ферганской долине, в Сурхандарьинской об- ческих границ, похожему на распад Советского
ницы и защитить
ласти и в городах Самарканд и Бухара. Третья Союза или Югославии. Учитывая высокую кон-
свой национальный
проблема в том, что при советском правлении центрацию этнических меньшинств в отдель-
суверенитет
передвижение через республиканские грани- ных районах каждого из государств, опасения
цы как по личной, так и по деловой необходи- были, несомненно, оправданы и явились для
мости было простым и обычным делом. Мест- национальных руководителей одной из причин
ным населением границы не воспринимались укрепления границ. В то же время некоторые из
как какой-то барьер. Родственники нередко государств, в частности Кыргызстан и Таджики-
жили по обе стороны границы и могли сво- стан, совместно с донорскими организациями
бодно навещать друг друга. Торговцы таким же стремились снизить напряженность в регионе
образом беспрепятственно передвигались из и предотвратить межгосударственные этниче-
Оша в Андижан или Худжанд и обратно. Такая ские конфликты (см. Вставку 7.1).
же ситуация была и на казахско-узбекской и Однако гораздо чаще политическое соперни-
туркменско-узбекской границах. Однако после чество между региональными лидерами, эконо-
обретения независимости новые пограничные мические споры по поводу воды и газа, желание
контрольно-пропускные пункты нарушили тра- контролировать торговые потоки углубляют
диционные связи. скрытые приграничные конфликты, а усложне-
Создание независимых государств и государ- ние пересечения границ раздражает местное
ственных границ внутри Центральной Азии население и вредит ему. Строгие контрольно-
привело к проблемам как для местного насе- пропускные пункты и пограничники, загражде-
ления, так и для режимов, которые стремятся ния из колючей проволоки на границах между
обезопасить границы и защитить свой нацио- Андижаном, Ошом и Худжандом, препятствия и
нальный суверенитет. Новые центральноази- унижения, с которыми сталкиваются торговцы,
атские правительства опасаются, что соседи частое закрытие таджикско-узбекских и казах-
разыграют «национальную карту»,12 иниции- ско-узбекских дорог и границ, минирование
руют протесты или требования отделения со узбеками частей своей границы с Кыргызста-
стороны анклавов или разожгут национальные ном и Таджикистаном – все эти меры имеют не-



Вставка 7.1

Предотвращение этнических и ресурсных конфликтов:
превентивная программа развития
Превентивная программа развития, поддерживаемая ПРООН, разработана для предотвращения негативных последствий форми-
рования национального самосознания и направлена на социальную терпимость, мир и обеспечение человеческой безопасности.
Программа работает с группами населения, ответственными лицами на общегосударственном и местном уровне, с целью предот-
вращения конфликтов и конструктивного решения проблем. В программу входят пять основных компонентов: раннее предупреж-
дение и мониторинг конфликтов, наращивание потенциала среди заинтересованных сторон на местном и государственном уровне,
экстренные гранты, политические консультации и расширение связей, укрепление трансграничного сотрудничества.
Активными участниками программы стали Кыргызстан и Таджикистан. Среди некоторых осуществленных инициатив – строитель-
ство и ремонт школ, восстановление насосных станций и дорог. Один из элементов программы – проект предупреждения кон-
фликтов в некоторых населенных пунктах районов Баткен и Согд, где вдоль кыргызско-таджикской границы сохраняется постоянная
напряженность. Местные жители осуществляют мониторинг ситуации, они также предложили развивать межэтнический диалог и
культурную деятельность и усилить правопорядок.14
Участие местного населения в процессе сотрудничества относительно ново; в прошлом причинами взаимодействия среди населения
приграничных поселков и деревень могли быть только страх или озлобленность. Абдыраим Джорокулов, национальный координа-
тор программы, заявил: «Суть пограничного сотрудничества – обучить людей, как ловить рыбу, а не просто дать им [эту рыбу]. Иногда
только нужно показать, как это правильно делается.»15


192
Политические, институциональные препятствия и возможности их преодоления

гативные социальные и экономические послед- жима и в 1990-х гг. основали базу в Таджикиста- Мнимые и реальные
ствия. При помощи доноров предпринимаются не в долине Тавилдара, а позднее – в Северном региональные и
попытки улучшить управление охраной границ Афганистане. Известная как Исламское движе- внутренние угрозы
и создать «границы с человеческим лицом» (см. ние Узбекистана, эта группа стала более ради- безопасности способ-
Вставку 3.9 в Главе 3). кальной, приняв на вооружение партизанские ствуют стремлению
насильственные действия как способ свергнуть постсоветских цен-
светский узбекский режим и создать исламское тральноазиатских
Вопросы безопасности государство.18 Она ответственна за налеты бое- правительств и
– политическая проблема виков на Ферганскую долину в 1999 и в 2000 гг.19 дальше отгоражи-
Узбекские власти обвинили таджикское прави- ваться от соседних
и возможность развития
тельство в укрывательстве движения на своей стран
сотрудничества
территории, а таджики в ответ обвинили узбе-
ков в укрывательстве повстанческой группы
Цели руководителей Центральной Азии при
под руководством Махмуда Худобердыева.
формировании национального самосознания
тесно связаны с другими вопросами безопас- Существуют и другие угрозы безопасности, ре-
ности в постсоветский период. Хотя ни один из альные и мнимые. В течение 1990-х гг. радикаль-
центральноазиатских лидеров не стремился из- ные власти движения «Талибан» в Афганистане
начально к независимости от Советского Союза, предъявили притязания на Самарканд и Бухару,
субсидировавшего значительную часть бюдже- вынудив Узбекистан укрепить свою южную гра-
та республики и предоставлявшего общее по- ницу. Последовавшая за этим война в Афгани-
литическое «прикрытие» и защиту безопасно- стане, проблема беженцев, часто связанная с
сти, после распада СССР отношения с Россией потоком оружия и наркотиков, дала Узбекиста-
в некоторых случаях быстро испортились. Это ну дальнейший повод укреплять свои границы.
было связано с мнением некоторых руководи- Начиная с 2000 г. Узбекистан стал также сердцем
телей о том, что у них есть перспективы стать нового исламского оппозиционного движения
общерегиональным лидером и добиться эконо- в Центральной Азии – Хизб-ут-Тахрир, которое
мического успеха независимо от России. Тур- провозглашает принцип достижения радикаль-
кменистан и Узбекистан предпочитали держать ных целей ненасильственными методами. Заяв-
Россию на расстоянии, а Казахстан, Кыргызстан ленная цель движения – создание исламского
и Таджикистан рассматривали ее или как добро- халифата по всей Центральной Азии, а его кон-
го соседа или как неизбежную доминирующую кретная мишень – узбекский режим. Несмотря
силу в регионе.16 Последние также считали бо- на постоянное преследование со стороны
лее широкие контакты с Россией подходящим правительства, по некоторым подсчетам, это
противовесом растущему присутствию Китая в подпольное движение сейчас пользуется под-
регионе и поддерживали возглавляемые Росси- держкой десятков тысяч узбеков, несмотря на
ей региональные организации. В отличие от них постоянные преследования со стороны прави-
Узбекистан в течение 1990-х гг. стремился под- тельства.20 А недавно Кыргызстан и Таджикистан
черкнуть свою национальную независимость, стали опасаться, что исламское экстремистское
развивал более тесные отношения с США, дис- движение Хизб-ут-Тахрир распространяется на
танцировался от СНГ и Организации Договора их территории из-за жестких мер, предприня-
о коллективной безопасности, не торопился тых в Узбекистане.21 И наконец, революция Роз
вступать в ШОС.17 в Грузии в ноябре 2003 г. и Оранжевая револю-
ция на Украине в декабре 2004 г., свержение
Другим важным аспектом, оказавшим влияние
президента Акаева в Кыргызстане в марте 2005
на взгляды политических лидеров, была веро-
г., беспорядки в Андижане в Узбекистане в мае
ятность переноса нестабильности из соседних
2005 г. укрепили убежденность центральноази-
стран. Это было особенно актуально для Узбеки-
атских лидеров в том, что внутренняя стихий-
стана и Таджикистана, сначала из-за таджикской
ная оппозиция и религиозные движения пред-
гражданской войны, а потом из-за опасений по
ставляют угрозу национальной безопасности и
поводу террористических группировок в Аф-
правящих режимов.
ганистане и Таджикистане. Особой проблемой
для Узбекистана было религиозное оппозици- Все эти мнимые и реальные региональные и
онное движение, возникшее сразу после про- внутренние угрозы безопасности, а также от-
возглашения независимости. Его руководитель сутствие эффективной региональной структуры
Тохир Юлдош требовал создания исламского го- безопасности способствуют стремлению пост-
сударства и стремился установить тесные связи советских центральноазиатских правительств
с таджикскими и афганскими исламскими груп- и дальше отгораживаться от соседних стран.
пировками. Юлдош и его сторонники бежали из В Узбекистане это приняло особенно жесткие
Узбекистана от преследований узбекского ре- формы, включая минирование некоторых гра-


193
В будущее без барьеров: региональное сотрудничество в области человеческого развития и обеспечения человеческой безопасности

ниц (это уже привело к нескольким смертель- бились относительного успеха в утверждении
Центральноазиат-
ным случаям среди населения приграничных как чувства национального самосознания, так
ские лидеры добились
деревень), строительство заграждений и смо- и идеи легитимности национальных государств
относительного
тровых вышек, а также периодическое закры- там, где до 1991 г. существовало лишь очень сла-
успеха в утверж-
тие границ. бое националистическое движение и не было
дении как чувства
никакой истории национальных государств.24
национального само- Однако в последние годы некоторые новые
Национализм быстро заменил коммунизм в
сознания, так и идеи факторы начали формировать взаимоотноше-
качестве «идеологии» новых элит, и новые ре-
легитимности наци- ния стран Центральной Азии в области без-
жимы основываются на символах, литературе и
ональных государств опасности. Первый – продолжительное со-
вновь написанной истории, чтобы вдохновить
перничество между президентами Казахстана
молодежь чувством национальной гордости и
и Узбекистана за лидерство в регионе, которое
любви к родине.25
негативно повлияло на сферу регионально-
В то же время постсоветские элиты с успехом
го сотрудничества в прошлом,22 кажется, не-
предотвратили две крайности, которые могли
сколько ослабло. Второй – общие проблемы,
стать последствием провозглашения незави-
связанные с исламскими движениями, а теперь
симости: они не позволили новому национа-
и «цветными революциями» в различных стра-
лизму превратиться в экстремизм и не дали
нах СНГ, привели к более активному сотрудни-
этническим различиям привести к сепаратиз-
честву в сфере безопасности между странами
му. Центральноазиатский национализм принял
Центральной Азии, Россией и Китаем. Третий
сравнительно терпимые формы. В странах не
– явное недовольство узбекского руководства
существует узаконенной дискриминации в от-
критикой в его адрес в области прав человека
ношении этнических меньшинств; законы и их
со стороны США, неудовлетворенность финан-
исполнение в основном соответствуют между-
совой поддержкой со стороны международных
народным стандартам в области обращения с
финансовых институтов и западных доноров,
этническими меньшинствами. Исследования
критикующих страну за медленное продвиже-
показывают улучшения в области межэтниче-
ние реформ, привело к тому, что Узбекистан
ских отношений после начала 1990-х гг., ког-
стал стремиться к более тесным партнерским
да эхо этнических бунтов в городах Ош, Узген
отношениям с Китаем, Россией и своими цен-
и Фергана все еще отзывалось в Ферганской
тральноазиатскими соседями. Сотрудничество
долине.26 За последнее время это привело к
в области безопасности в основном приняло
значительному снижению как масштабов этни-
формы двусторонних и трехсторонних догово-
ческой эмиграции, так и опасений по поводу
ров или устанавливается в рамках ШОС.23 Про-
возможного этнического конфликта.27
гресс в области сотрудничества по вопросам
В значительной мере именно благодаря терпи-
безопасности снимает одно из важных препят-
мости в области этнической и национальной
ствий на пути к региональному сотрудничеству
политики центральноазиатские страны смогли
во всех областях и может стать основой для со-
также избежать межгосударственных конфлик-
трудничества в других областях.
тов, связанных с границами. Границы Ферган-
ской долины не стали поводом для открытых
Успехи в укреплении региональной конфликтов. Пограничные споры между Китаем
стабильности в постсоветский и Казахстаном, Китаем и Кыргызстаном, Китаем
и Таджикистаном не привели к войне. И, несмо-
период
тря на частые закрытия границы между Узбеки-
Несмотря на значительные препятствия, с станом и соседними государствами, не было ни
которыми столкнулись новые независимые одного случая межэтнического или межгосу-
государства Центральной Азии, их лидеры и дарственного применения силы.
народы, несмотря на сильные центробежные Даже споры по вопросам использования воды
силы после распада Советского Союза и раз- решаются ненасильственным путем. Хотя пра-
личные угрозы безопасности, страны добились вительства государств Центральной Азии и
большого успеха в сдерживании потенциально
Несмотря на частые международные организации в общем призна-
взрывного региона.
закрытия границы ют, что действующие ежегодные договоры по
между Узбекистаном Необходимость построения сплоченных нацио- использованию водных ресурсов не являются
и соседними государ- нальных государств и создания международных оптимальными,28 они, по крайней мере, облег-
ствами, не было ни границ, уважаемых как собственными гражда- чили положение крестьян и предотвратили
одного случая межэт- нами, так и соседними станами и международ- вспышки межгосударственных конфликтов.
нического или межго- ным сообществом, – задачи, знакомые многим Местные власти с помощью донорских про-
сударственного при- странам, основанным на обломках рухнувшей грамм, таких как Превентивная программа раз-
менения силы империи. Центральноазиатские лидеры до- вития ПРООН (см. Вставку 7.1), и усилий между-


194
Политические, институциональные препятствия и возможности их преодоления

народных и местных неправительственных ская система взаимодействует с оппонентами В результате реше-
организаций принимают все большее участие и позволит ли она одержать верх сторонникам ний по трансгранич-
в решении приграничных проблем водопотре- регионального сотрудничества и интеграции, ному сотрудниче-
бления на местном уровне.29 независимо от того, что действительно выгодно ству и интеграции
для страны и региона в целом. В этом разделе национальных эконо-
Сравнительно стабильная и мирная ситуация,
мы рассмотрим основные силы на центрально- мик, несомненно, по-
преобладавшая в регионе в течение самых
азиатской политической сцене и оценим роли, явятся выигравшие и
бурных постсоветских лет, действительно впе-
которые они играют в развитии регионального проигравшие; вопрос
чатляет. К сожалению, стабильность была до-
сотрудничества и интеграции или препятство- в том, как политиче-
стигнута ценой медленного развития демокра-
вании им. ская система будет
тических политических институтов, а в некото-
регулировать стол-
рых случаях – отсутствием всякого развития и
кновения интересов
ценой подавления важнейших прав человека
Роль президентской власти противостоящих
в некоторых странах. А региональное сотруд-
группировок
ничество принесло далеко не такие богатые Сильный институт президентства вырос в конце
плоды, которые могла бы дать экономическая советской эпохи из института республиканских
интеграция друг с другом, соседними странами первых секретарей Коммунистической партии.
и остальным миром. Чтобы лучше понять поли- Президентские выборы проводились во всех
тические препятствия на пути к более тесному новых государствах после провозглашения
сотрудничеству, мы обратимся к анализу клю- независимости, но борьба на них была строго
чевых политических сил, интересов и структур ограничена. Последующие президентские ре-
Центральной Азии. ферендумы, конституциональные изменения
и президентские выборы были организованы
таким образом, чтобы укрепить и консолиди-
Политические силы и ровать власть главы государства. Даже режимы,
интересы: политэкономия либерализовавшие политические и/или эконо-
мические сферы в первые постсоветские годы,
регионального сотрудничества
все больше следовали по стопам более авто-
кратических политических моделей Туркмени-
В результате решений по трансграничному
стана и Узбекистана. По мнению специалистов
сотрудничеству и интеграции национальных
по изучению конституций, к 1996 г. все цен-
экономик, несомненно, появятся выигравшие
тральноазиатские режимы стали «суперпрези-
и проигравшие (см. Вставку 7.2, посвященную
дентскими» системами, в которых президент и
Кыргызстану). Важно понять, в какой мере обе
эти группы осознают выгоды и потери в резуль- его администрация контролируют принятие
тате сотрудничества и будут ли они (и каким политических решений, а парламент и суды об-
образом) содействовать или сопротивляться ладают лишь номинальной независимостью.30
региональной интеграции. Обычно заинтере- Даже в Кыргызстане, имеющим наибольшие
сованные группы включают в себя профсоюзы, достижения в области развития демократии
бизнес-ассоциации малых и крупных пред- после провозглашения независимости, законо-
приятий, объединения торговцев и фермеров, дательное собрание и оппозиция внутри него
а также экологические лобби и другие непра- обладают начиная с 1996 г. сравнительно не-
вительственные организации. Сюда же вхо- большой властью, хотя и сохранили некоторую
дят различные бюрократические и властные автономию и функциональность.31
структуры в правительствах на национальном и Непосредственный пережиток советской си-
местном уровне. стемы и политической культуры – централи-
Поскольку результаты регионального сотруд- зованное управление, при помощи которого
ничества, вероятно, пойдут на пользу среднему К 1996 г. все цен-
центральноазиатские президенты стремятся
крестьянину, торговцу, бизнесмену и потре- тральноазиатские
сохранить контроль над внутренними полити-
бителю, можно ожидать, что эти группы будут режимы стали «су-
ческими и экономическими структурами и вза-
лоббировать в пользу сотрудничества. Однако перпрезидентски-
имоотношениями с соседними странами. Хотя
защищенные предприятия и их сотрудники, го- ми» системами, в
коммунизм как идеология почти полностью
сударственные служащие, которые обеспечи- которых президент
исчез, вера в необходимость государственно-
вают соблюдение правил торговли и бизнеса, и его администрация
го управления экономической деятельностью
и другие группы, которые выигрывают от огра- контролируют при-
сохранилась. Президенты обычно испытывают
ниченного сотрудничества в экономических и нятие политических
большое недоверие к коллегам по региону, не-
политических структурах, могут посчитать себя решений, а парла-
смотря на значительные общие интересы. Они
«проигравшими» и попытаться блокировать мент и суды облада-
беспокоятся, что действия соседей – будь то в
инициативы по региональному сотрудниче- ют лишь номиналь-
области политической либерализации, эконо-
ству. Вопрос в том, каким образом политиче- ной независимостью
мических реформ или вопросов безопасности


195
В будущее без барьеров: региональное сотрудничество в области человеческого развития и обеспечения человеческой безопасности

Вставка 7.2

Взгляд из Кыргызстана на политическую экономию
сотрудничества
Возможные экономические последствия для Кыргызстана и других стран Центральной Азии включают множество потенциальных
выгод от сотрудничества и немалых потерь от его отсутствия. И все же очевидно, что региональное сотрудничество развивается
намного менее интенсивно, чем можно было бы ожидать, учитывая насущные проблемы, требующие активного взаимодействия
стран региона. Для такого положения вещей должны быть существенные причины.
При обсуждении проблем регионального сотрудничества выгоды для страны считаются выгодами для любого гражданина этой
страны. Если так, тогда трудно понять, почему правительства и другие заинтересованные стороны не могут начать сотрудничество
друг с другом. Очевидно, не следует игнорировать тот факт, что внутри страны существует немалое разнообразие интересов. Это
означает, что выгоды для страны в целом в конечном итоге становятся выгодами для одних и потерями для других. В результате по-
зиция руководства страны может не совпадать с интересами выигрывающей стороны (это относится, скорее всего, ко всем странам,
а не только к Центральной Азии). Однако центральноазиатские страны сталкиваются с некоторыми специфическими проблемами,
которые делают неоднородность внутренних интересов особенно значимой.
Центральноазиатские государства только сравнительно недавно обрели независимость, и их экономика и институты находятся в
состоянии переходного периода. Общество еще недостаточно хорошо структурировано, и политические группы с долгосрочными
интересами еще не сформировались. Страны потеряли свою государственность задолго до обретения независимости в 1991 г., по-
этому не имели традиции взаимодействия и координации интересов сторон с целью разработки единой объективной позиции. Не-
обходимые структуры уже начинают появляться, но они еще недостаточно развиты. Быстро меняющаяся политическая обстановка
во время переходного периода не способствует развитию долгосрочных подходов, поэтому горизонты заинтересованных сторон в
основном краткосрочны. Из теории мы знаем, что, если заинтересованные стороны не рассматривают свое взаимодействие как
постоянное и долгосрочное, шансы на успех совместных усилий будут невелики.
На самом деле это теоретическое предположение подтверждается реальностью. В отсутствие эффективных координирующих меха-
низмов и при преобладании краткосрочных интересов, ключевые решения в вопросах регионального сотрудничества принимаются
теми, кто в краткосрочной перспективе несет потери от ликвидации барьеров на пути интеграции. Например, кыргызский тамо-
женник, вымогающий взятки на кыргызско-казахской границе, вряд ли будет доволен созданием открытого экономического про-
странства и ликвидацией его таможенного пункта, хотя единое пространство позволит создать множество дополнительных рабочих
мест и снизить бедность в Кыргызстане.
Недостаточный опыт в сфере международного сотрудничества приводит к недооценке его преимуществ многими заинтересо-
ванными сторонами. Более того, для людей, долго проживших в условиях плановой экономики, сотрудничество, интеграция и
конкуренция ассоциируются с неуверенностью и психологическим дискомфортом. Такое восприятие также вносит свой вклад в
недооценку преимуществ сотрудничества. Поскольку заинтересованные стороны относят себя к выигравшим или проигравшим в
зависимости от собственного понимания результатов сотрудничества, достоверная информация об этих результатах должна быть
легкодоступной.
Также необходимо четко различать выигрывающих и проигрывающих в результате сотрудничества. Позиция руководства страны
по какому-либо вопросу зависит от того, кто – выигрывающие или проигрывающие – в настоящий момент находятся у власти.
Этим объясняется слабая реализация некоторых договоров сотрудничества: те, кто их заключает (национальные правительствен-
ные чиновники), могут быть заинтересованы в сотрудничестве, а те, кто воплощает договоры в жизнь (местные чиновники), могут
проигрывать от сотрудничества и – поэтому – намеренно или непреднамеренно срывать их исполнение.
Кто выигрывает от сотрудничества, а кто проигрывает? Поскольку сотрудничество повышает эффективность и прозрачность и при-
носит долгосрочные выгоды, победителями будут конкурентоспособные, бедные (поскольку в результате сотрудничества снижа-
ются цены и создаются рабочие места) и имеющие долгосрочные перспективы развития группы. Проигравшими окажутся группы,
получающие рентные доходы, – коррумпированные правительственные чиновники, бизнесмены, охраняющие свою монополию
и/или экономящие на защите окружающей среды, а также неквалифицированные рабочие, опасающиеся конкуренции со стороны
мигрантов.
На основании вышеизложенного можно утверждать, что отставание в региональном сотрудничестве происходит потому, что потен-
циально проигрывающие от сотрудничества в настоящее время преобладают над выигрывающими. Это особенно верно для стран,
которые обладают множеством источников для получения ренты и в которых группы, получающие доходы от ренты, имеют сильные
позиции. Кыргызстан не располагает большим количеством природных ресурсов или географическим положением, позволяющим
ему делать легкие деньги на транзите и тому подобном. Другими словами, здесь мало возможностей для получения ренты, а имею-
щиеся не связаны напрямую с барьерами на пути региональной интеграции. Этим объясняется, почему в Кыргызстане большинство
населения поддерживает региональное сотрудничество.
Источник: Страновое исследование ПРООН по Кыргызстану.


196
Политические, институциональные препятствия и возможности их преодоления

– повредят безопасности, суверенитету или мился к установлению тесных связей с Западом, Появляются призна-
легитимности их собственных государств и ре- но затем все больше сопротивлялся внешнему ки заинтересован-
жимов.32 давлению по демократизации политических ности лидеров стран
процессов в стране. Президенты обоих госу- Центральной Азии
Более того, меняющиеся взгляды президентов
дарств приветствовали образование регио- участвовать в более
на ключевые вопросы внешней политики оказа-
нальных структур и играли активную роль в их широких экономиче-
ли большое влияние на формирование вопро-
развитии. ских реформах и реги-
сов регионального сотрудничества и интегра-
ональном сотрудни-
ции. Узбекское руководство начиная с первой Президент Туркменистана до сих пор настаивал
честве
половины 1990-х гг. противилось российскому на «конструктивном нейтралитете» и участвовал
присутствию на территории Узбекистана, хотя в основном в узких двусторонних отношениях
совсем недавно Узбекистан развернулся в сто- по ключевым вопросам торговли и безопасно-
рону России, явно демонстрируя изменение сти, не стремясь к участию в региональных или
курса внешней политики. В то же время Узбеки- многосторонних договорах.36
стан предпочитал двусторонние, а не многосто-
ронние отношения по региональным вопросам
Появление мощных групп влияния
и не играл ведущей роли ни в каких региональ-
ных структурах. Однако с 2004 г. Узбекистан
Президентская форма правления и авторита-
стал более активно поддерживать работу ОЦАС
ризм сами по себе не препятствовали регио-
и ШОС и выступил с важными предложениями,
нальному сотрудничеству в других регионах,
направленными на более интенсивное разви-
таких как Восточная и Юго-Восточная Азия. И
тие регионального сотрудничества, включая
хотя восприятие сотрудничества центральноа-
предложение создать Центральноазиатский
зиатскими руководителями было в значитель-
общий рынок (см. Вставку 3.4 в Главе 3).
ной степени обусловлено их опытом в совет-
В силу значительного русского меньшинства на ской командно-коммунистической системе и
территории Казахстана (37,7% в 1989 г. и 29,9% последующими 15 годами борьбы за суверени-
в 1999 г.) республика первоначально была вос- тет и безопасность, появляются признаки заин-
приимчива к российскому влиянию.33 По мере тересованности некоторых из них участвовать
консолидации власти казахским президентом, в более широких экономических реформах и
чему способствовали приток ПИИ и прибыль от региональном сотрудничестве. Предложение
нефтяного сектора экономики, Казахстан пре- президента Каримова по созданию Общего
вращался во все более мощную силу в регионе. рынка в 2004 г. и призыв президента Назарбае-
У Казахстана тесные связи как с Россией, так и ва к более тесной экономической интеграции в
с Китаем и США, а также значительное влияние феврале 2005 г. – яркие примеры многообеща-
среди центральноазиатских соседей. Казахское ющих новых региональных инициатив. Однако
руководство всегда поддерживало различные пока неясно, превратится ли новое мышление
региональные институты, особенно СНГ, ЕЭС в эффективные действия по расширению ре-
и ОЦАС, а благодаря сравнительно открытому гиональных экономических отношений и за-
пограничному режиму фактически проводило ключению региональных договоров, которые
политику региональной экономической инте- могут показаться уступками в недавно приоб-
грации.34 В то же время, по видению казахских ретенном суверенитете. То, что в таких супер-
лидеров, Казахстан остается на пересечении президентских системах президентская власть
Европы и Азии и осознанно проводит «много- и администрация не так консолидированы и
векторную» внешнюю политику, в которой вза- сильны, как это выглядит со стороны, может
стать одним из основных препятствий для даль-
имоотношения с крупными державами, особен-
нейших действий.37
но с Китаем, Россией и США, занимают важней-
шее место.35 Власть в Центральной Азии неофициально при-
надлежит лидерам групп и кланов, основанных
Ограниченные экономические ресурсы Кыр-
частично на деловых интересах, частично на
гызстана и Таджикистана сковывают их дей-
общих семейных, кровных или региональных
ствия и ставят экономическую и политическую
связях. Даже при советской системе, несмотря
стабильность в зависимость от России. Россия
на видимость тоталитарного контроля со сто-
нужна им также для того, чтобы уравновесить
роны Москвы, власть компартии фактически
потенциальное влияние Китая и Узбекистана.
отражала местные исторические реалии – суб-
Хотя в конце 2004 г. Таджикистан договорил-
национальные фракции, внутриэтническое рас-
ся с Россией о поэтапном выводе российских
пределение и баланс власти.38 Постсоветская
пограничников с границы с Афганистаном, он
власть также неформально децентрализована
продолжает военное сотрудничество с Росси-
и распределена по клановым структурам.39 В
ей в других областях. Первый постсоветский
процессе принятия решений и их воплощения
президент Кыргызстана первоначально стре-

197
В будущее без барьеров: региональное сотрудничество в области человеческого развития и обеспечения человеческой безопасности

в жизнь лидеры должны учитывать интересы остальные отрасли, а также население страдали
Быстрая экономиче-
окружающих групп влияния. Степень распро- из-за высоких издержек на искаженных рынках,
ская и политическая
странения власти среди различных групп отли- им не хватало политической и экономической
либерализация ведет
чается по странам и принимает разные формы, власти изменить это равновесие и продолжать
к краткосрочным по-
но в целом объединяет опору на институты го- реформы, направленные на улучшение поло-
терям, но в средне- и
сударственного контроля, типичную для совет- жения более широких слоев населения.43 Такой
долгосрочной пер-
ской эпохи, в сочетании с местной традицией результат четко отражает проблемы, с которы-
спективе обещает
опоры на личные связи и протекционизм. Для ми сталкиваются частичные реформаторы в
выгоды во многих
сохранения контроля, лояльности и легитимно- Казахстане, Кыргызстане, Молдове, России, Тад-
областях, как это
сти президент покровительствует различным жикистане (после подписания мирного согла-
имело место в Цен-
неформальным группам и уравновешивает их шения в 1997 г.) и на Украине. Каждая из стран
тральной Европе
влияние. Система неформального правления сталкивается с сопутствующими проблемами в
усилилась в переходный период и повысила виде монополистических групп, сверхприбы-
влияние существующих кланов и групп на го- лей, распыления средств, высокой коррупции и
сударство, что в результате ослабило государ- сопротивления дальнейшим реформам.44
ственные структуры, особенно за пределами Капкану частичного реформенного равнове-
президентского кабинета. сия, по той же теории, можно противопоста-
Некоторая часть исследований по политэконо- вить два других сценария. По первому, полная
мии переходного периода утверждает, что по- и быстрая экономическая и политическая либе-
явление элит со своими интересами – главная рализация ведет к краткосрочным потерям, но
проблема и препятствие на пути успешного обеспечивает выгоды для широких слоев насе-
завершения либерально-экономических ре- ления в средне- и долгосрочной перспективе.
форм.40 Представители элит, включая директо- Эта модель реформ была принята большин-
ров предприятий, некоторых государственных ством стран посткоммунистической Централь-
чиновников, банкиров и представителей ма- ной Европы, включая страны Балтии, Чешскую
фии, появились на первоначальной стадии по- Республику, Венгрию, Польшу и Словению. Хотя
литической и экономической «частичной» ли- одним из результатов этого подхода была смена
берализации. Они воспользовались предостав- правительств – в некоторых случаях во время
ленными возможностями (часто посредством первых выборов после начала радикальных
незаконных действий) после падения комму- экономических реформ, вызвавших высокую
низма и во время первоначальных реформ, безработицу, – страны продолжили экономиче-
чтобы установить монопольные экономические ские реформы и при последующих правитель-
интересы, а затем вписаться в систему, которая ствах, в результате значительно улучшив свое
дает им определенную степень экономической экономическое положение. Они не сталкивают-
свободы, но не считает их политически или ся с серьезными проблемами монополизма или
экономически ответственными. Эти элиты под- «захватом» государственной политики несколь-
держивали переходные режимы, позволившие кими группами влияния.
им получить богатство, чтобы иметь постоян- По второму сценарию, реформы не проводятся
ное политическое прикрытие, и блокировали вообще или осуществляется только ограничен-
дальнейшие политические реформы, в т. ч. эко- ная либерализация экономики без политиче-
номическую либерализацию, которая вынудила ской демократизации. Экономическая теория
бы их конкурировать с более широкой группой и некоторые эмпирические исследования по-
игроков на рынке или делиться богатством сво- казывают, что при таком сценарии удается из-
их монополий. бежать появления сильных групп влияния и
Таким образом, «выигравшие» от переходного происходит относительное восстановление
периода не препятствовали начальным ре- экономического роста. В Центральной Азии
формам и не стремились к повороту реформ и к этой категории можно отнести две страны:
возврату коммунистической системы. С другой Туркменистан, не проводивший фактически
стороны, «они часто пытались блокировать кон- никаких реформ, и Узбекистан, проводивший
кретные поступательные шаги в процессе ре- минимальные экономические и политические
формирования, которые угрожали уничтожить реформы.45 Теоретически обе страны не долж-
их особые преимущества и рыночные искаже- ны страдать от засилья различных групп с соб-
ния, на основе которых был получен выигрыш в ственными интересами; таким образом, там не
начале реформ.»41 После получения сверхпри- должно быть – или должно быть гораздо менее
былей (ренты) в результате привилегирован- сильное – сопротивления реформам или при-
ного положения «выигравшие» в первую волну нятию экономических решений исполнитель-
затормозили дальнейшие реформы и создали ной властью, в т. ч. решениям в области регио-
«частичное реформенное равновесие.»42 Хотя нальной интеграции.


198
Политические, институциональные препятствия и возможности их преодоления

Политэкономические рассуждения, приведен- текционизму. Те, кто не входил в группу, стали Те, кто «выиграл» на
ные выше, помогают понять политическую со- оппозицией режиму, особенно в южных обла- начальном этапе
ставляющую реформ в посткоммунистической реформ переходного
стях. Недовольство оппозиции грозило сменой
Центральной Азии, а также препятствия на периода, получа-
власти на выборах 1995 и 2000 гг., что заставило
пути регионального экономического сотруд- ют монопольный
правительство отойти от курса демократиче-
ничества. Те, кто «выиграл» на начальном этапе контроль над про-
ских реформ. Сочетание советского наследия,
реформ переходного периода, получают моно- мышленностью и
отсутствия выходов к морю, бедности ресурсов
польный контроль над промышленностью и экономикой и, скорее
и замороженных реформ привело к нищете,
экономикой и, скорее всего, будут прямо или всего, будут прямо
замедленному восстановлению экономики, ра-
косвенно блокировать региональное эконо- или косвенно блоки-
стущей зависимости от иностранной помощи и
мическое сотрудничество. Почему? Во-первых, ровать региональное
внешним долгам. Из-за сокращения ресурсов в
потому что стремление государств к регио- экономическое со-
государственной казне режим стал отчуждать
нальному экономическому сотрудничеству в трудничество
некоторых бывших союзников, перекрывая им
значительной степени зависит от их готовно- доступ к власти, экономическим ресурсам и
сти сделать более прозрачными границы, ли- ренте. В то же время остальное общество прак-
берализовать валютную и торговую политику. тически не допускалось к приватизации «для
Либерализация торговли и интеграция в свою своих» и распределению ресурсов и, следова-
очередь означают рост конкуренции и, таким тельно, испытывало все тяжелые последствия
образом, являются угрозой для монополий и частичных реформ. Большинство кыргызского
сверхприбылей крупных компаний и учрежде- народа считало, что основные государствен-
ний в защищенных секторах экономики. Во-вто- ные активы и крупные совместные предпри-
рых, региональное экономическое сотрудниче- ятия находятся в руках семьи Акаева и ее кла-
ство и интеграция требуют централизованной на. В результате недовольство широких кругов
и скоординированной государственной эконо- общества и кланов, исключенных из круга при-
мической политики. Кроме того, для эффектив- ближенных к президенту, в основном и стало
ной реализации этих мер и обеспечения эконо-
причиной политического переворота, который
мической выгоды от них для отдельных людей
привел к смещению президента Акаева в марте
и бизнеса требуется сравнительно хорошо об-
2005 г.46
ученный, добросовестный и эффективный госу-
В Казахстане после провозглашения незави-
дарственный аппарат, а также судебная система,
симости новое правительство быстро осуще-
таможенные управления и силы правопорядка,
ствило рыночные реформы, включая либера-
способные защитить права собственности от-
лизацию цен, банковскую и денежную реформу,
дельных экономических агентов, участвующих
создание благоприятной обстановки для пря-
в экономических сделках в стране или других
мых иностранных инвестиций, либерализацию
государствах региона.
торговли и приватизацию малых и средних
Используя сделанный выше анализ в качестве
предприятий. Приватизация крупных акти-
основы, рассмотрим поведение различных
вов оставалась ограниченной, а приватизация
групп влияния в постсоветский переходный пе-
«среди своих» привела к появлению влиятель-
риод в Центральной Азии.
ных групп.47 Однако правительство Казахстана
провело ограниченную реформу предприятий
и корпоративного управления и продолжает
Появление политических/
вмешиваться в экономику.48 И все же по срав-
экономических групп влияния
нению с остальным регионом экономика Казах-
в переходный период стана считается свободнее, а реальный ВВП с
2001 г. рос на 9 – 10% ежегодно, частично (но
В странах с частичными реформами – Казахста-
не только) благодаря нефти.49 Президент Назар-
не, Кыргызстане и Таджикистане – появились
баев также провел ограниченные демократиче-
влиятельные группировки, которые блокирова-
ские реформы, хотя уже к 1994 г. режим начал
ли дальнейшее продвижение реформ. Напри-
запрещать оппозиционные партии и средства
мер, процесс реформ в Кыргызстане, возглав-
массовой информации, отменил президентские Политические груп-
ляемый президентом Акаевым и прозападными
выборы. Политические группировки, близкие к пировки, близкие к
сторонниками рыночных реформ, технокра-
режиму, противились дальнейшей либерали- режиму, противились
тами и интеллектуалами, в период с середины
дальнейшей либера-
зации и реформам, которые могли грозить их
до конца 1990-х гг. шел на убыль. Приватиза-
лизации и реформам,
политическим и экономическим привилегиям.
ция значительных отраслей промышленности
которые могли гро-
После парламентских выборов 2004 г. наблю-
и контроль над определенными секторами
зить их политиче-
датели от ОБСЕ, ЕС и США охарактеризовали
торговли и ключевыми экономическими мини-
ским и экономическим
результаты голосования как далеко не отвечаю-
стерствами в основном попали в руки близких к
привилегиям
щие международным стандартам справедливых
режиму групп благодаря личным связям и про-


199
В будущее без барьеров: региональное сотрудничество в области человеческого развития и обеспечения человеческой безопасности

и открытых выборов. С тех пор на обществен- поддержки правопорядка, необходимого для
Все правительства
ные организации, а также на основные группы экономического развития и регионального со-
говорят о необходи-
оппозиции, поддерживаемые деловыми кру- трудничества, а также для эффективного управ-
мости борьбы с кор-
гами, не входящими в основные влиятельные ления границами и превращения их в границы
рупцией для стиму-
группы, были наложены новые ограничения. «с человеческим лицом».52 Однако именно эти
лирования частного
структуры прочно переплетены с группиров-
бизнеса, привлечения В Таджикистане реформы переходного перио-
ками, имеющими значительное влияние на го-
инвестиций, разви- да были вначале остановлены крахом режима,
сударство. Назначения на ключевые посты в
тия торговли и ре- гражданской войной и ситуацией на грани рас-
основном происходят благодаря личным свя-
гиональной интегра- пада государства. После подписания мирного
зям с властью предержащей.53 А назначенные
ции, но их деятель- соглашения в июне 1997 г. правительство Таджи-
руководители используют свои организации
ность в этой сфере кистана начало внедрять программу экономи-
для создания собственной системы протекцио-
недостаточна ческих и политических реформ, например, была
низма и погони за рентой.
проведена валютная либерализация, принято
И все же пример трех стран показывает, что
законодательство по ПИИ. Однако процесс при-
даже ограниченные политические и экономи-
ватизации был извращен сделками «для своих», в
ческие реформы дают некоторые положитель-
число которых часто входили бывшие полевые
ные результаты. Приватизированные в начале
командиры, согласившиеся подписать мирное
1990-х гг. малые и средние предприятия рабо-
соглашение в обмен на долю «государственного
тают более свободно и создали бизнес-ассоци-
пирога». Криминальные элементы, некоторые из
ации и коалиции, которые стремятся к развитию
которых связаны с бывшими полевыми команди-
межрегиональной торговли, транзита и сотруд-
рами и влиятельными кланами, представляют се-
ничества. Местный казахский бизнес выиграл
рьезную угрозу для общества.50 Парламентские и
от либерализации в области торговли и прямых
президентские выборы не считаются большин-
иностранных инвестиций и формирует лоб-
ством наблюдателей свободными и справедли-
би, хотя и слабое, для поддержки дальнейших
выми, несмотря на то что в них участвуют оппо-
экономических и политических реформ. Более
зиционные партии. Партия исламского возрож-
того, быстрый подъем казахской экономики по-
дения должна была, как предполагалось, вместе
буждает местный бизнес к поиску новых инве-
с Объединенной таджикской оппозицией занять
стиционных и торговых возможностей в более
30% процентов мест в парламенте, однако этим
открытых соседних странах – Кыргызстане и
надеждам не суждено было оправдаться в пол-
Таджикистане,54 промышленность и сельское
ной мере. Все более крепнущая власть пред-
хозяйство которых должны, несомненно, вы-
ставителей очень узкого президентского клана,
играть от притока иностранных инвестиций.
по некоторым данным, приводит к народному
недовольству; изменам режиму; скрытым, но Два других государства – Туркменистан и Узбе-
иногда ожесточенным схваткам за власть между кистан – почти не проводили никаких эконо-
бывшими полевыми командирами и предста- мических и политических реформ во время
вителями режима; а также создает условия для переходного периода, однако также столкну-
роста стихийной поддержки альтернативных лись с появлением влиятельных политических
групп политической оппозиции и религиозных и экономических групп, что противоречит те-
экстремистских группировок, таких как Хизб-ут- ории политических и экономических реформ,
Тахрир.51 рассмотренных выше. Уклонение от реформ не
исключает возможности появления влиятель-
И хотя лидеры трех государств выступают за
ных групп, защищающих свои интересы. Хотя
укрепление регионального сотрудничества, на
основные активы остались в руках государства,
практике они едва приблизились к этой цели.
группы влияния все равно появились и сыгра-
Возможно, региональная интеграция и свя-
ли значительную роль в торможении реформ.
занные с ней либерализация и конкуренция
Наличие монополий (государственных, полу-
уничтожат сверхприбыли и монополию либо
государственных или частных), сверхприбыли,
близких к режиму групп, либо тех, чье недо-
сопротивление элиты экономическим рефор-
вольство в результате потери привилегирован-
мам, в т. ч. реформам в области регионального
ного положения может представлять угрозу.
сотрудничества и интеграции, вытекающее из
Все правительства говорят о необходимости
этого тяжелое положение общества – всё это
борьбы с коррупцией для стимулирования
характерно для Узбекистана и Туркменистана.
частного бизнеса, привлечения инвестиций,
Даже ограниченные
развития торговли и региональной интеграции, Влияние различных групп на принятие решений
политические и эко-
но их деятельность в этой сфере недостаточна. в Узбекистане представляется очень значитель-
номические реформы
Именно более всего пораженные коррупцией ным. Неформальные структуры, пришедшие к
дают некоторые
структуры – полиция, таможня, пограничная власти в конце 1980-х гг. и в начале 1990-х гг.,
положительные ре-
служба и суды – нужны для установления и быстро закрепились в качестве политической
зультаты


200
Политические, институциональные препятствия и возможности их преодоления

силы, заинтересованной в сохранении суще- дарственном уровне, хотя судебные процессы Во всех пяти цен-
ствующего положения в политической и эко- и разоблачения определенных элит и их богат- тральноазиатских
номической сфере. К 1995 г., когда правитель- ства свидетельствуют о значительной корруп- странах есть мощ-
ство рассматривало возможность проведения ции в стране. Неформальные группы влияния ные силы, не прием-
реформ при поддержке Международного ва- в Туркменистане, вероятно, имеют меньше воз- лющие региональную
лютного фонда (МВФ), эти группы блокировали действия на государственную власть, чем в дру- экономическую ин-
запланированные меры. Таким же образом они гих странах Центральной Азии, просто потому, теграцию и сотруд-
противодействовали политической реформе, что туркменский режим столь централизован ничество, и крупные
поскольку сознавали, что при более прозрач- вокруг одного человека. монополисты, кото-
ной политической и экономической ситуации рые, по крайней мере
Политические и экономические группы влия-
могут потерять свое влияние в государственных в краткосрочной
ния различаются по странам. Тем не менее во
структурах. Влиятельные группы блокировали перспективе, не вы-
всех из них есть мощные силы, не приемлющие
также реформу сельского хозяйства, поскольку играют от либерали-
региональную экономическую интеграцию
она сократила бы монополию в производстве зации торговли или
и сотрудничество, и крупные монополисты,
хлопка. Когда в середине 1990-х гг. мировые открытой, конку-
которые, по крайней мере в краткосрочной
цены на хлопок упали и эти группы стали искать рентной и интегри-
перспективе, не выиграют от либерализации
новые источники прибыли, они оказали влияние рованной экономики
торговли или открытой, конкурентной и инте-
на правительство, чтобы добиться отмены кон- грированной экономики. В Туркменистане и
вертируемости валюты (конвертируемость мог- Узбекистане несколько таких групп опасаются
ла бы привести к снижению ренты). Последовал потерять сверхприбыли и влияние при осу-
валютный кризис, который стал наглядным при- ществлении политических мер по развитию
мером главенства клановых интересов.55 Более регионального сотрудничества и интеграции.
шести лет правительство откладывало введение В Казахстане и Кыргызстане и, вероятно, все в
конвертируемости валюты, несмотря на аргу- большей мере в Таджикистане более дально-
менты МВФ, Всемирного банка и двусторонних видные элиты и экономические группы из круп-
доноров. В 1999 г. президент Каримов объявил, ного и менее концентрированного частного
что узбекская валюта станет конвертируемой к сектора начали обнаруживать преимущества,
1 января 2000 г.; однако исполнение решения которые могут последовать в перспективе.
остановилось из-за противодействия групп, об-
Однако еще одна важная проблема беспокоит
ладавших монополией на торговлю алкоголем,
все три страны в той же мере, что и остальные.
сахаром, автомобилями и пр. Ограниченная
Местная и транснациональная мафия, корруп-
конвертируемость узбекской валюты позволяла
ция среди пограничников, полиции, служб без-
им продавать твердую валюту, полученную при
опасности и бюрократии часто препятствует
продаже газа, золота и хлопка на черном рынке
принятию или внедрению региональных ини-
по очень завышенным ценам.
циатив в области сотрудничества. Торговля и
Неконвертируемость валюты вместе с огра- транзит превращаются в очень дорогостоящее
ничениями на приватизацию помешали ино- и опасное занятие, а высокие транзакционные
странным инвесторам появиться на рынке и издержки отпугивают местных и иностранных

<<

стр. 13
(всего 19)

СОДЕРЖАНИЕ

>>