<<

стр. 14
(всего 19)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

конкурировать с местными монополиями.56 В то инвесторов. Эффективность управления и вер-
время как кланы использовали неформальные ховенство закона, которые мы будем рассма-
связи для обмена своих прибылей в узбекской тривать более подробно в следующем разделе,
валюте на доллары, иностранные бизнесмены остаются на очень низком уровне. Таким обра-
не могли сделать то же самое без специального зом, несмотря на готовность к региональному
соглашения с правительством и, таким обра- сотрудничеству и интеграции в Казахстане,
зом, не могли вывозить прибыль. В результате Кыргызстане и Таджикистане, на этом пути все
прямые иностранные инвестиции в Узбекиста- еще немало препятствий. Препятствия пред-
не были очень ограниченными.57 В 2003 г., когда ставляются еще более труднопреодолимыми
узбекские банки все-таки номинально ввели в Узбекистане. А в Туркменистане они кажутся Местная и транс-
свободную конвертируемость местной валюты, непреодолимыми. национальная мафия,
группы, которые могли пострадать в результате
коррупция среди
такого решения, протолкнули принятие торго- пограничников, по-
Роль эффективного
вых ограничений, обеспечивавших им монопо- лиции, служб безопас-
лию в других областях экономики и новые ис- управления ности и бюрократии
точники сверхприбыли. часто препятствует
и государственных структур
В Туркменистане авторитарный президентский принятию или вне-
режим и постоянные чистки среди высших и Проблема эффективного управления непо- дрению региональных
низших чиновников правительства не дают средственно связана с проблемой политиче- инициатив в области
различным группам обрести влияние на госу- ских интересов и структур, препятствующих сотрудничества


201
В будущее без барьеров: региональное сотрудничество в области человеческого развития и обеспечения человеческой безопасности

региональному сотрудничеству. Под эффек- групп влияния и крупных компаний, кланов
Проблемы неэффек-
тивным управлением подразумевают сильное или мафии. Например, некоторые защищенные
тивного управления,
и эффективное государство, которое подотчет- внутренние монополисты могут подкупать гос-
особенно политиче-
но своему народу, в котором властвует закон и чиновников или другим образом влиять на них,
ская и экономическая
которое способно обеспечить стабильную по- чтобы те блокировали либерализацию торгов-
коррупция, появля-
литическую обстановку. По показателям эффек- ли и другие экономические реформы, необхо-
ются на всех уровнях
тивности управления, используемым во всем димые для регионального сотрудничества. Эта
государственной
мире, центральноазиатские страны обычно на- форма коррупции часто называется «захват
бюрократии, прези-
ходятся в самом низком квинтиле из всех стран государства» группами влияния. В-третьих, все-
дентского аппарата,
(см. Таблицу 7.1). проникающая коррупция нарушает стабильную
в государственных,
и предсказуемую экономическую обстановку,
полугосударственных Суперпрезидентские системы по своей при-
необходимую для ведения нормального бизне-
и частных предпри- роде характеризуются отсутствием механиз-
са внутри страны и притока ПИИ. В-четвертых,
ятиях, близких к госу- мов подотчетности, поскольку руководство
коррумпированность полиции, служб безопас-
дарству сосредотачивается на контроле или запре-
ности, таможенных чиновников, погранични-
щении политической или демократической
ков и представителей налоговых ведомств сни-
оппозиции. Однако они часто игнорируют или
жает потоки транзита товаров и возможности
не могут контролировать проблемы внутри го-
предпринимателей заниматься выгодной и без-
сударственного аппарата и системы протекци-
опасной торговлей. И наконец, все упомянутые
онизма, на которые они опираются. В немалой
факторы усиливают недовольство и разочаро-
степени это объясняется тем, что такие системы
вание в обществе, выводят государство и ре-
не представляют последствий своих действий
жим за рамки закона и угрожают политической
из-за отсутствия обратной связи через свобод-
стабильности, что ослабляет экономическую
ную прессу, парламент, гражданское общество
эффективность, региональную интеграцию, че-
и другие механизмы подотчетности, которыми
ловеческое развитие и обеспечение человече-
располагают более открытые и прозрачные
ской безопасности. В этом разделе мы вкратце
общества. Как результат, проблемы неэффек-
рассмотрим возможное развитие такой модели
тивного управления, особенно политическая
в Центральной Азии.
и экономическая коррупция, появляются на
всех уровнях государственной бюрократии,
президентского аппарата, в государственных,
Политические преобразования
полугосударственных и частных предприятиях,
и управление
близких к государству. Ниже мы поочередно
рассмотрим политические и экономические Выборы с участием независимых партий, не-
аспекты этих проблем. зависимость судебной власти и парламента,
Подобные проблемы управления имеют не- активное гражданское общество и свободная
сколько негативных последствий. Во-первых, пресса – все это способы обратной связи, при
они снижают эффективность и результатив- помощи которой граждане страны сообщают
ность государственной политики. Во-вторых, своим лидерам важную информацию, поддер-
они подрывают сам процесс выработки раци- живают подотчетность правительства и выра-
ональных государственных решений, допуская жают свои требования по эффективному управ-
коррумпированное вмешательство со стороны лению.58 Правительства, обеспечивающие такие


Таблица 7.1
Показатели Страна Эффективность Верховенство Чуткость и Политическая
эффективности правительства закона подотчетность стабильность
управления и
(процентиль) (процентиль) (процентиль) (процентиль)
стабильности в
Казахстан 21,6 18,6 17,7 62,2
Центральной Азии,
Кыргызстан 20,6 22,2 19,7 16,2
2002 г.
Таджикистан 8,8 6,7 21,2 17,8
Туркменистан 3,6 10,8 2,5 37,8
Узбекистан 11,9 10,3 5,1 18,9
Примечание: Процентиль указывает на процент стран в мире, показатели которых
ниже, чем у данной страны (допускается предел погрешности). Самый лучший показатель
– 100-й процентиль, самый худший – нулевой.
Источник: Kaufmann et al. 2003, База данных по управлению Всемирного банка на сайте
http://info.worldbank.org/governance/kkz2002/mc_region.asp.


202
Политические, институциональные препятствия и возможности их преодоления

характеристики либерального политического политические партии повсеместно создаются и В Центральной Азии
управления, как правило, более эффективны, контролируются самими правительствами. Во имела место лишь
более представительны и, следовательно, бо- всех странах региона у партий нет возможно- незначительная
лее законны, а также, в итоге, более стабильны сти функционировать в качестве постоянного политическая ли-
в политическом плане. В Таблице 7.2 при срав- и открытого механизма для участия в принятии берализация, и по
нении показателей Центральной Азии с пока- решений и представительства, для требования прошествии более
зателями Венгрии и России на первый план вы- подотчетности от государственных служащих десяти лет после
водится несколько параметров политической или для продвижения реформ в области управ- провозглашения не-
либерализации. Во всех рейтингах различных ления. зависимости в реги-
исследовательских центров и международных оне отсутствуют
В Узбекистане Министерство юстиции отказа-
организаций прослеживается поразительное ключевые элементы
лось регистрировать независимые оппозици-
постоянство. По общему мнению, в Централь- демократии и эффек-
онные партии Эрк, Бирлик, Партию аграриев
ной Азии имела место лишь незначительная тивного управления
и предпринимателей и Партию свободных
политическая либерализация, и по прошествии крестьян. Казахское, кыргызское и таджикское
более десяти лет после провозглашения не- правительства разрешили нескольким оппози-
зависимости в регионе отсутствуют ключевые ционным партиям зарегистрироваться и уча-
элементы демократии и эффективного управ- ствовать в выборах, однако с определенными
ления. ограничениями. В Казахстане через несколько
Самым основным и необходимым, но не един- месяцев после выборов 2004 г. суд постановил
ственно достаточным показателем демократи- запретить ведущую оппозиционную партию Де-
ческого управления является проведение регу- мократический выбор Казахстана.59 Таджикская
лярных, свободных, справедливых и прозрачных полиция арестовала лидера Демократической
выборов. Большинство центральноазиатских партии за несколько месяцев до парламентских
правительств приняло законы о многопартий- выборов 2004 г., а Партия исламского возрож-
ной системе и выборах. Это значительный шаг дения и коммунисты постоянно испытывают
на пути к созданию базы для демократического давление властей. В Кыргызстане партии более
управления. Однако по всей Центральной Азии свободны, но многочисленным кандидатам от


Таблица 7.2
Показатели
Страна Индекс Индекс Индекс Тип Индекс Индекс Индекс
политических
политических конституцион- открытости государства, гражданских полити- свободы,
преобразований и
преобразо- ного либера- государства, 2004 г. свобод, ческих 2004 г. демократизации
ваний, 2004 г. лизма, 2003 г. 2003 г 2004 г. прав, 2004 г.
Казахстан 2,0 0,25 -6 Автократия 5 6 Не свободная
Кыргызстан 1,8 0,28 -3 Автократия 5 6 Не свободная
Таджикистан 1,6 0,20 -3 Автократия 5 6 Не свободная
Туркменистан 1,4 0,18 -9 Автократия 7 7 Не свободная
Узбекистан 1,4 0,20 -9 Автократия 6 7 Не свободная
Российская Частичная
3,8 0,28 7 5 6 Не свободная
Федерация демократия
Венгрия 5,0 0,70 10 Демократия 1 1 Свободная
Источник:
Колонка 1: Bertelsmann Transformation Index, Bertelsmann Foundation.
Шкала от 0 до 5, от незначительных до значительных преобразований.
Колонка 2: Индекс конституционного либерализма (EBRD 2003b). Шкала от 0 до 1,
от низкого до высокого качества конституционного управления.
Колонка 3: Индекс властности режима (Форма правления IV), шкала от –10 до 10,
от наиболее авторитарного до наиболее демократичного.
Колонка 4: Оценка типа режима, основывается на результате Формы правления IV.
Отрицательные показатели отражают автократические режимы.
Колонка 5: Индекс гражданских свобод, Freedom House. Шкала от 1 до 7, от наибольших до наименьших гражданских
свобод (включая права прессы, право на объединения, собрания, протест, вероисповедание и так далее).
Колонка 6: Индекс политических свобод, Freedom House. Шкала от 1 до 7, от наибольших до наименьших
политических прав (включая право создавать оппозицию, право на свободные и справедливые выборы,
свободу от политического преследования и так далее).
Колонка 7: Freedom House Оценка свободы, основанная на объединенных результатах показателей
политических прав и гражданских свобод.

203
В будущее без барьеров: региональное сотрудничество в области человеческого развития и обеспечения человеческой безопасности

оппозиционных партий было отказано в реги- вало сотрудничество с Западом и вступление в
За несколькими ис-
страции на парламентских выборах в начале Европейский союз.
ключениями, выборы
2005 г. В то же время было широко известно,
не были для населения В отличие от стран Центральной Европы, супер-
что самая мощная новая партия – Алга Кыргыз-
адекватным спосо- президентские системы в Центральной Азии,
стан – была партией дочери президента, и ее
бом выразить свое основываясь на советском опыте управления,
обвиняли в нарушении избирательного законо-
мнение или доста- свели к минимуму или уничтожили механизмы
дательства. Эти факторы сыграли значительную
точно эффективным подотчетности и прозрачности, состоящие из
роль во вспышке самых крупных за всю новую
механизмом требо- независимой судебной системы, средств мас-
историю Кыргызстана протестов в феврале и
вать подотчетно- совой информации, гражданского общества и
марте 2005 г.
сти правительства независимых политических партий. Они опаса-
лись, что подобные механизмы выявят личные,
При полном отсутствии или наличии только
семейные, клановые или иные интересы и не
очень слабых независимых политических пар-
позволят соответствующим группам влиять на
тий выборы по всей Центральной Азии с 1991 г.
государственную политику и захватывать рыча-
были в лучшем случае сомнительными и часто
ги распределения государственных ресурсов.
дискредитированными как несвободные. Из-
Именно это является основным препятствием
за неудовлетворительной правовой базы для
на пути установления демократического управ-
свободных выборов, а также из-за серьезных
ления.
нарушений перед выборами ОБСЕ в некоторых
случаях даже не посылала своих наблюдателей Слабость гражданского общества в Централь-
в страны Центральной Азии. Таким образом, за ной Азии можно частично объяснить жестким
несколькими исключениями, выборы не были политическим контролем в 1980-х гг. и даже
для населения адекватным способом выразить в период горбачевской перестройки. Кроме
свое мнение или достаточно эффективным того, лидеры гражданского общества были
механизмом требовать подотчетности прави- ограничены как в доступе к западным демокра-
тельства. Предстоящие президентские выборы тическим институтам, так и в финансировании
в 2005 и 2007 гг. в Казахстане, Таджикистане и своих организаций. И все же в последние 15
Узбекистане станут серьезным испытанием для лет в Центральной Азии развилось стихийное
правительств, населения и стабильности в ре- гражданское общество, особенно в Кыргызста-
гионе. Политические потрясения в Кыргызста- не, где первоначальная демократизация при
не в марте 2005 г., внезапный отъезд и отставка президенте Акаеве способствовала развитию
президента Акаева и последовавшие за этим гражданского общества и свободных средств
президентские выборы в июле 2005 г. проде- массовой информации. В Таджикистане много-
монстрировали потенциальную возможность численные гражданские организации окрепли
изменений. Кыргызские президентские выборы после окончания гражданской войны, стараясь
были в целом признаны ОБСЕ как выборы, на совместными усилиями предотвратить возоб-
которых страна достигла значительного про- новление конфликта. В Казахстане обществен-
гресса на пути к демократическим стандартам и ные организации наиболее активны в области
которые представляют собой точку отсчета для защиты окружающей среды, а в частном бизне-
будущих выборов.60 се играют ограниченную роль. В Узбекистане
и Туркменистане гражданское общество нахо-
Другие ключевые элементы политической по-
дится под жестким контролем государства, и
дотчетности и демократического управления
НПОи в основном работают в сферах, почти не
– свободные средства массовой информации
касающихся политики.
и активное гражданское общество. В постком-
мунистических странах Центральной Европы Хотя уровень политических и гражданских сво-
гражданское общество активизировалось в бод в Центральной Азии с течением времени
1980-х гг. и играло ведущую роль в свержении менялся, в целом сфера гражданской актив-
коммунизма и переходе к демократическим ности оставалась очень ограниченной. Про-
режимам. А затем гражданские организации фессиональные союзы до 1991 г. находились
– включая средства массовой информации и
Хотя уровень по- под жестким партийным контролем, а в постсо-
различные неправительственные организации
литических и граж- ветской Центральной Азии почти исчезли или
(бизнес-объединения, организации по защите
данских свобод в являются инструментами государственного
окружающей среды, по защите прав человека
Центральной Азии управления. После развала промышленности
и т. п.) – продолжили осуществлять контроль
с течением времени и из-за недостатка финансирования профсою-
за правительственной и государственной бю-
менялся, в целом зы очень малочисленны и не обладают почти
рократией. Гражданское общество требовало
сфера гражданской никакой властью. Правительства внимательно
проведения экономических и политических
активности оста- наблюдают за ассоциациями частных ферме-
реформ, которые должны были улучшить жизнь
валась очень ограни- ров. В советские времена никаких ассоциаций
широких слоев населения, настойчиво отстаи-
ченной частного бизнеса просто не существовало, а


204
Политические, институциональные препятствия и возможности их преодоления

сейчас правительства Центральной Азии не ражей, а журналисты отягощены самоцензурой Все гражданские
слишком поддерживают бизнес-организации или сталкиваются с проблемами со стороны организации сталки-
и формирование среднего класса, ряды кото- ваются с большими
властей. В Казахстане и Кыргызстане близкие к
рого остаются малочисленными несмотря на трудностями в своей
режиму лица скупили несколько ведущих неза-
утверждения правительства о высоком уровне деятельности на
висимых издательств и газет. Средства массо-
приватизации. Даже торговые палаты, как пра- региональном уровне
вой информации, пользующиеся зарубежной
вило, не имеют существенного влияния на пра- финансовой поддержкой, такие как Британская
вительство в области либерализации экономки. радиовещательная корпорация (BBC), радио
В общем, в современной политической ситуа- Свободная Европа/Радио Свобода и Институт
ции бизнес-ассоциации не способны выступать за военные и мирные репортажи, также часто
в качестве лоббистских групп, отстаивающих не имеют возможности работать свободно. В
региональное сотрудничество. И хотя прави- период предвыборной кампании независимые
тельства все больше признают и поддерживают средства массовой информации подвергаются
гражданские организации, работающие в со- особому давлению.61
циальных сферах, таких как борьба с ВИЧ/СПИД
Подводя итог, можно сказать, что центральноа-
или гендерное равенство, однако организации,
зиатские правительства в основном подчинили,
требующие политической прозрачности, более
поглотили или, как в некоторых случаях, уни-
эффективного управления и экономических
чтожили общественные силы, которые могли
реформ, совершенно не защищены от пре-
бы помочь им добиться успехов в области демо-
следований и могут в любой момент оказаться
кратического управления. Обычно они действо-
под запретом. Более того, гражданские орга-
вали исходя из предположения, что эти группы
низации всех видов сталкиваются с большими
являются антиправительственными. На самом
трудностями в работе на региональном уров-
деле они могли бы работать сообща, решая
не – национальные правительства в основном
проблемы коррупции или окружающей среды,
препятствуют работе межгосударственных
и обеспечивать более тесные региональные
гражданских групп, пытающихся влиять на их
связи, способствующие лучшему пониманию
политику.
общих региональных проблем, эффективному
При ограниченном политическом простран- поиску решений и действенному внедрению
стве, в котором центральноазиатское граж- программ региональной политики.
данское общество, включая бизнес-сообще-
ство, существовало в 1990-х гг., возможности
Экономические преобразования,
организаций гражданского общества влиять на
ситуацию в регионе еще более сократились за коррупция и управление
последние несколько лет. Недавно эта тенден-
ция получила развитие в связи с реакцией цен- Второй элемент эффективного управления –
тральноазиатских властей на революцию Роз в свобода деятельности в экономической сфере.
Грузии и Оранжевую революцию на Украине. В Таблице 7.3 приведены некоторые показате-
Все последствия смещения правительства Кыр- ли экономической свободы и качества эконо-
гызстана в марте 2005 г. еще предстоит оценить, мического регулирования. И здесь показатели
но, скорее всего, это событие усилит реакцию, Центральной Азии далеко отстают от междуна-
вызванную у правительств стран Центральной родных стандартов в области экономической
Азии успешными требованиями «снизу» в Гру- свободы, несмотря на недавнее улучшение ма-
зии и на Украине. В ответ центральноазиатские кроэкономических показателей по всему реги-
руководители перешли к жестким мерам, по- ону. В соответствии с индексом глобальных эко-
высив давление государства на гражданское номических реформ Wall Street Journal/Heritage,
общество, особенно на средства массовой ин- все центральноазиатские страны попадают в
формации и политически ориентированные нижний квартиль. Казахстан и Кыргызстан по-
неправительственные организации. Деятель- лучили оценку «в основном несвободные», а
ность гражданских организаций, финансируе- другие – оценку «подавленные.» Узбекистан и
мых международным сообществом, также огра- Туркменистан находятся среди 10 стран мира
ничивается в Таджикистане, Туркменистане и с самой низкой степенью экономической сво-
Узбекистане. боды. Все центральноазиатские страны далеко
отстают от Венгрии и других центральноевро-
И наконец, в большинстве стран Центральной
пейских стран, но находятся примерно на том
Азии средства массовой информации, особен-
же уровне, что и Россия. По качеству экономи-
но телевидение и центральные газеты, находят-
ческого регулирования страны Центральной
ся под жестким контролем. И хотя в нескольких
Азии также располагаются на последних местах
областях региона распространяются неболь-
шие частные газеты, они не имеют больших ти- мирового рейтинга.


205
В будущее без барьеров: региональное сотрудничество в области человеческого развития и обеспечения человеческой безопасности

Таблица 7.3
Индексы Страна Место в мире Суммарный балл Оценка Качество
экономических по показателям по показателям экономической регулирования
преобразований экономической экономической свободы (мировой
свободы свободы процентиль)
В основном
Казахстан 130 3,66 24,2
несвободная
В основном
Кыргызстан 97 3,29 37,6
несвободная
Таджикистан 144 4,00 Подавленная 7,7
Туркменистан 151 4,36 Подавленная 1,0
Узбекистан 147 4,10 Подавленная 5,7
В основном
Россия 124 3,56 44,3
несвободная
В основном
Венгрия 35 2,40 84,0
свободная
Источники:
Колонки 1, 2 и 3: Wall Street Journal / HeritageFoundation Колонка 1 см.: http://cf.heritage.org/ind-
ex/indexo?reedom.cfm Колонка 2 см.: http://cf.heritage.org/index/indexo?reedom.cfm;
Оба индекса оценивают страны по всему миру. Колонка 2 – это суммарный балл индиви-
дуальных показателей экономической свободы (включая приватизацию, вмешательство
государства, права собственности, налоговое бремя, налоговую нагрузку, иностранные
инвестиции, банковский сектор и заработную плату). 1 – лучший показатель, 5 – худший.
Колонка 3, оценка стран по всему миру, см: http://cf.heritage.org/index/indexo?reedom.cfm;
Колонка 4: Kaufmann et al. 2003 и База данных по управлению Всемирного банка на сайте:
http://info.worldbank.org/governance/kkz2002/mc_region.asp.; Процентиль указывает на про-
цент стран в мире, которые имеют более низкие показатели, чем выбранная страна (до-
пускается предел погрешности). Лучший результат – 100-й процентиль, худший – 0-й.
Обратите внимание, что данные в колонках 1 – 3 для России и Венгрии относятся к 2003 г.,
а данные по странам Центральной Азии – к 2004 г.



Низкие показатели в сфере политических и или довольно высока в их стране, а 61% то же
Низкие показатели в
экономических преобразований в центрально-
сфере политических самое думал о коррупции в судах. 63% заявили,
азиатских странах отражают не только ограни-
и экономических пре- что у них есть жалобы, с которыми они хотели
ченные экономические и политические свобо-
образований в цен- бы обратиться к властям. И хотя больше всего
ды, но и очень слабое соблюдение принципа
тральноазиатских недовольных было в Кыргызстане, их количе-
законности в целом. Один из основных объяс-
странах отражают ство было значительным и в других странах.64
няющих факторов – коррупция или отсутствие
очень слабое соблю-
Коррупция глубоко укоренилась в политиче-
важнейших институтов, необходимых для под-
дение принципа за-
ской и экономической системе Центральной
держания законности, таких как государствен-
конности в целом
Азии. В советский период существовала об-
ные службы, суд и полиция.62 Когда обществен-
ширная система протекционизма и кумовства.
ность считает, что эти структуры пронизаны
Она не только сохранилась, но с тех пор даже
коррупцией, режим теряет еще большую леги-
выросла. Используя родственные, клановые и
тимность. Выкрики демонстрантов в Кыргызста-
местные связи в качестве основы для кадровых
не в феврале и марте явно свидетельствовали о
назначений, правительственные чиновники
том, что недовольство коррупцией было одной
создали сеть «своих людей». Эта система имеет
из основных причин, заставивших людей выйти
серьезный недостаток, поскольку неформаль-
с протестом и потребовать отставки режима.63
но дискриминирует квалифицированных кан-
Можно сказать, что по всему региону народное
дидатов, а также создает непрофессиональную
недовольство неэффективным управлением,
и плохо образованную правительственную ад-
коррупцией и ограниченным участием оппози-
министрацию. В результате страдают государ-
ции в государственных делах весьма высоко. В
ственные структуры. Чиновники часто не осо-
исследовании общественного мнения 6 000 ре-
знают необходимости или не имеют стимула
спондентов, проведенного Всемирным банком
для разработки или внедрения мер по снятию
в 2004 г. (см. Главу 2), самое большое недоволь-
ограничений в области регионального сотруд-
ство высказывалось именно коррупцией. 67%
ничества. Казахстан пока единственная страна
респондентов заявили, что коррупция очень


206
Политические, институциональные препятствия и возможности их преодоления

в регионе, которая ввела программу реформи- малообеспеченные слои населения, которые На всех уровнях госу-
особенно не защищены от вымогательств.65
рования государственной службы. дарства служащие
и члены правоохра-
И хотя мотивом представителей государства
Еще более серьезно коррупция влияет на дело-
нительных органов
необязательно является препятствование реги-
вой климат и торговлю. Отношение к политиче-
используют свое
ональному сотрудничеству, отсутствие принци-
ским институтам как к частной собственности
положение, чтобы
па законности наряду с коррупцией в структу-
– для раздачи наград своим друзьям или для
вымогать взятки;
рах, необходимых для эффективного развития
личного обогащения – распространено очень
такая практика де-
торговли, экономического сотрудничества и
широко. Самые разные независимые исследо-
лает бизнес дорого-
интеграции, то есть в таможенных и налоговых
вания коррупции оценивают страны региона
стоящим, сложным и
управлениях, в министерствах внешнеэкономи-
примерно одинаково (см. Табл. 7.4), располагая
нестабильным
ческих связей или инвестиций, де-факто огра-
их в самом конце списка по уровню управле-
ничивает возможности для сотрудничества, а
ния. И хотя показатели коррупции всегда несо-
также снижает международную заинтересован-
вершенны и, в общем, оценивают восприятие
ность в инвестициях. Соответственно, страдает
коррупции, а не действительные ее размеры,
экономика конкретных государств и региона в
межстрановые исследования и рейтинги цен-
целом.
тральноазиатских стран на удивление негатив-
ны, особенно при сравнении с показателями Результаты исследования, проведенного Азиат-
стран Центральной Европы. Эти оценки, а также ским банком развития в Кыргызстане, показали,
другие исследования общественного мнения в что население воспринимает коррупцию как
регионе свидетельствуют о существовании глу- главное препятствие на пути реформ и эконо-
бокого общественного недоверия к государству мического роста и считает, что коррупция боль-
и его политическим и экономическим структу- ше всего распространена в органах правопо-
рам. На всех уровнях государства служащие и рядка, включая полицию и суды, таможенные и
члены правоохранительных органов исполь- налоговые управления.66 Без добросовестных
зуют свое положение, чтобы вымогать взятки органов правопорядка инвестиции становят-
или иную мзду. Такая практика делает бизнес ся очень рискованными, а торговля и транзит
дорогостоящим, сложным и нестабильным. В – дорогостоящими. Местные журналисты и
представители деловых кругов в Кыргызстане
результате сильно страдают малый бизнес и



Таблица 7.4
Показатели
Страна Балл Процент Восприятие Мировой Ответ на Ответ на вопрос Ответ на вопрос
восприятия коррупции
переходных стран мира коррупции, рейтинг вопрос иссле- исследования: исследования:
в Центральной Азии
стран по с более 2003 г. коррупции, дования: Яв- Является ли Является ли кор-
уровню низким 2003 г. ляется ли кор- коррупция в рупция очень или
коррупции рейтингом рупция очень судах очень довольно высо-
коррупции или довольно или довольно кой в паспортных
серьезным серьезной? (%) столах и отделах
явлением? (%) регистрации? (%)
Казахстан 6,5 10,8 2,4 100 85 81 нет данных
Кыргызстан 6,0 23,7 2,1 118 81 77 70
Таджикистан 6,25 10,3 1,8 124 79 79 61
Туркменистан 6,5 4,6 нет данных нет данных нет данных нет данных нет данных
Узбекистан 6,0 11,9 2,4 100 77 72 50
Российская
5,75 29,1 2,7 86 нет данных нет данных нет данных
Федерация
Венгрия 2,75 74,4 4,8 40 нет данных нет данных нет данных
Источники:
Колонка 1: Freedom House. См. www.freedomhouse.org/research/nitransit/2005/addendum2005.pdf .
Колонка 2: Kaufmann, et al. 2003 и База данных по управлению Всемирного банка на сайте http://info.worldbank.org/governance/kkz20-
02/mc_region.asp. Это совокупный показатель. Процентиль указывает процент стран по всему миру, имеющих показатель ниже,
чем у выбранной страны (допускается предел погрешности). Показатели России и Венгрии указаны за 2004 г.
Колонка 3: Transparency International Index, 2003 г. Оценки от 0 до 10, от высокого до низкого уровня коррупции.
Колонка 4: Transparency International Index, 2003 г. Оценки от 1 до 133, от наименее до наиболее коррумпированной страны в мире.
Колонки 5, 6, 7: Опрос общественного мнения Всемирного банка; результаты: процент респондентов, ответивших «да» (ис-
следование по случайной выборке 2004 г.). Исследование проведено Всемирным банком в четырех странах Центральной Азии (за
исключением Туркменистана).


207
В будущее без барьеров: региональное сотрудничество в области человеческого развития и обеспечения человеческой безопасности

и Таджикистане считают, что коррупция в рядах среднесрочной и долгосрочной перспективе.69
Коррупция в судеб-
пограничников, таможенников и полицейских Неудовлетворенные экономические ожидания,
ной системе и среди
в их собственных странах, а также в Казахста- слабый потенциал государства и низкая эффек-
государственных
не, России и Узбекистане – главный тормоз на тивность базового социального обслуживания
прокуроров застав-
пути более активной торговли несмотря на за- населения, а также политическое недовольство
ляет местных и зару-
коны, направленные на ее развитие. Коррупция коррумпированными государственными чинов-
бежных бизнесменов
в судебной системе и среди государственных никами – все это вносит свой вклад в снижение
воздерживаться от
прокуроров заставляет местных и зарубежных легитимности режима в глазах народа. Эти фак-
инвестирования ка-
бизнесменов воздерживаться от инвестирова- торы готовят почву для протестов, насилия и
питала в экономику
ния капитала в экономику частного сектора.67 краха государства.70 Более того, как показывают
частного сектора
Неэффективное управление и неблагоприят- различные исследования, общественная оп-
ный инвестиционный климат, а самое главное позиция растущей коррупции, неравенству и
– недостатки в управлении границами, также неэффективности управления может привести
препятствуют возможности плодотворного ре- в мусульманских странах к росту поддержки
гионального сотрудничества и интеграции. радикальной исламской политической оппози-
ции, которая рассматривается как единствен-
ная альтернатива нелегитимному, несправед-
Последствия неэффективного ливому и неэффективному управлению.71 Ре-
форма управления очень важна не только для
управления и деятельности
демократизации и укрепления прав человека,
групп влияния но и для стабильности режима и государства.
В предыдущих главах были изучены некоторые Фактически экономические, институциональ-
социальные и экономические последствия по- ные и политические силы попадают в пороч-
явления групп влияния, замороженных реформ ный круг, когда экономический кризис и кор-
и неэффективного управления. Когда руково- румпированное управление приводят к обще-
дители производят назначения на ключевые ственным волнениям и сокращению местных
посты по принципу личной преданности, стра- и зарубежных инвестиций. Это в свою очередь
дает качество управления. Государственные углубляет экономический кризис, что тем более
учреждения заполняются чиновниками, кото- лишает правительство возможности обеспечи-
рым не хватает образования и профессиона- вать общественные блага. Для того чтобы не
лизма и которые рассматривают свои посты как проиграть на выборах, элиты отменяют их или
возможность получать ренту или присваивать подтасовывают результаты голосования. Это
государственные активы. Невозможность полу- провоцирует еще большие общественные бес-
чить перспективную работу без нужных связей, порядки и рост политической нестабильности,
особенно для молодых людей без высоких по- а в некоторых случаях поощряет к открытому
кровителей, приводит к «утечке мозгов» из об- сопротивлению и даже революции. От Алжира
разованных слоев общества, росту наркомании до Грузии и Ирана описанный выше порочный
и алкоголизма, а также сочувствия экстремист- круг приводил к социальному протесту, беспо-
ским группировкам. рядкам и смене правящего режима. Нестабиль-
ность и беспорядки в одной стране обычно
Дальнейшее сохранение такого положения в
влияют на торговлю и инвестиционный климат
Центральной Азии означает не только потери
в соседних странах, поскольку часто ведут к за-
из-за неиспользованных экономических воз-
крытию границ, экономическим потрясениям и
можностей и коррупции для общества в целом,
потере уверенности инвесторов по всему реги-
но определенные среднесрочные и долгосроч-
ону.
ные последствия для самих элит. Кроме неспра-
ведливого распределения благ, роста бедности, В случае с Кыргызстаном этот процесс уже при-
снижения эффективности систем социального вел к серьезным последствиям. К концу 1990-х
обслуживания населения и общего уровня жиз- гг. кыргызское общество стало проявлять все
ни (см. Главу 2), протекционистская система и большее недовольство режимом Акаева и его
коррупция в Центральной Азии являются еще версией демократии. После серьезных нару-
и основной причиной низкого уровня граждан- шений во время выборов 2000 г. начались не-
ских и политических прав во время переход- большие демонстрации и голодовки. В первой
Реформа управления
ного периода.68 Свидетельства из Центральной половине 2002 г. недовольство оппозиции пе-
очень важна не толь-
Азии и других стран мира, особенно из Африки реросло в демонстрации, начались аресты, и, в
ко для демократиза-
и Юго-Восточной Азии, показывают, что кор- итоге, все это вылилось в насилие.72 Перегово-
ции и укрепления прав
румпированные политические системы, управ- ры между лидерами гражданского общества и
человека, но и для
ление в которых строится на протекционизме президентом в 2003 г. привели к референдуму
стабильности режи-
и интересах отдельных групп, нестабильны в и некоторым изменениям, которые, как наде-
ма и государства


208
Политические, институциональные препятствия и возможности их преодоления

ялись демократические активисты, позволили неэффективным управлением, бедностью, Чтобы укрепить
повысить влияние законодательной власти. Од- радикализацией оппозиции и, как результат, стабильность в реги-
нако появление новой мощной партии семьи общей политической и экономической неста- оне, правительства
президента и репрессии в отношении оппози- бильностью. Однако экономический подъем должны искать более
ционных партий вызвали еще большее недо- не длится вечно и не обязательно доходит до продуманные и долго-
вольство и протесты. По некоторым сведениям, каждого человека. срочные решения,
подпольная исламская оппозиционная группа одно из них – раз-
В регионе, несомненно, существуют очаги на-
Хизб-ут-Тахрир начала пользоваться все боль- вивать межгосудар-
родного недовольства, а политические ре-
шим доверием среди населения, а ее ряды ста- ственное сотрудни-
прессии в долгосрочной перспективе могут
ли увеличиваться за счет людей, недовольных чество и интеграцию
только усугубить проблемы управления и ради-
коррумпированным режимом.73 В марте 2005 г. кализировать оппозицию. Фактически, как мы
широкое, хотя и разнородное оппозиционное рассмотрели это в Главах 3 и 5, политические
движение отвергло результаты парламентских меры, направленные на ограничение торгов-
выборов, а по всей стране прокатилась волна ли и коммерческой деятельности, особенно в
протестов против коррупции в правительстве приграничных регионах, являются одними из
и продолжающихся экономических трудностей. ключевых факторов, разжигающих народное
Это привело к отдельным случаям насилия и – в недовольство. Чтобы укрепить стабильность в
конечном итоге – к свержению режима прези- регионе, правительства должны искать более
дента Акаева.74 продуманные и долгосрочные решения. Они
могут двигаться по двум стратегическим на-
В других странах Центральной Азии процесс
правлениям: первое – не сдерживать развитие
не дошел до своего логического завершения и
свободного политического процесса внутри
не обязательно дойдет. Этому могут помешать
страны, разрешить открытые дебаты всех по-
несколько потенциально сдерживающих фак-
литических сил и не препятствовать созданию
торов. Один из них – общее экономическое
плюралистического и подотчетного правитель-
возрождение региона, что особенно заметно в
ства; второе – развивать межгосударственное
Казахстане и Таджикистане, в меньшей степени
сотрудничество и интеграцию методами, пред-
– в Кыргызстане и Узбекистане. По результатам
ложенными в этом докладе.
исследований Всемирного банка, приведен-
ным в Главе 2, большинство респондентов до-
вольно оптимистично оценивают современную
Выводы и рекомендации
экономическую ситуацию в Центральной Азии.
Второй фактор, судя по другим исследованиям,
Выводы
заключается в том, что острота восприятия про-
блемы коррупции деловыми кругами снизилась После обретения независимости республика-
в период с 1999 по 2002 гг. в Казахстане, Кыр- ми Центральной Азии на пути развития регио-
гызстане и Узбекистане.75 Третий фактор состо- нального сотрудничества и интеграции появи-
ит в том, что правительства Центральной Азии лось несколько серьезных политических пре-
прекрасно понимают, с какой угрозой внутрен- пятствий. Некоторые из них были преодолены,
ней безопасности они столкнулись после ряда другие еще требуют усилий по преодолению.
насильственных действий в разных частях реги- По крайней мере первоначально, политика на-
она, и в особенности после всплеска насилия в циональных элит формировалась в основном
Узбекистане (г. Андижан) в мае 2005 г. (см. Главу под влиянием двух факторов – наследия совет-
5, Вставку 5.4) и после революций в Грузии и на ского прошлого и опыта распада советской им-
Украине. Соответственно, они предпринима- перии. Новые лидеры и элиты занялись нацио-
ют все меры, чтобы взять под контроль любые нальной политикой и созданием национальных
оставшиеся элементы открытой оппозиции. Во государств, независимых от соседей и окружен-
время встречи, прошедшей в рамках ШОС в ных границами, защищающими население от
Астане в июле 2005 г., руководители стран Цен- этнического насилия или угрозы этнического
тральной Азии вместе с Китаем и Россией дали сепаратизма. Новые лидеры стремились также
обещание поддерживать друг друга в сфере ре- изолировать свои страны от внешних угроз, вы-
гиональной безопасности. лазок террористов и исламской оппозиции.
Эти и, возможно, другие факторы – например, Постепенно национальные элиты перестали
память об ужасах гражданской войны 1990-х опасаться распада государства, передела гра-
гг. среди таджикского населения – могут по- ниц, этнического сепаратизма и межгосудар-
мочь Центральной Азии на некоторое время ственных конфликтов, что позволило руководи-
телям стран сосредоточить свои усилия в боль-
избежать целого ряда последствий, вызванных
шей степени на региональных, а не на сугубо
авторитарными правительствами и правитель-
национальных инициативах. Были сохранены и
ствами, поддерживающими чьи-то интересы,


209
В будущее без барьеров: региональное сотрудничество в области человеческого развития и обеспечения человеческой безопасности

развиты некоторые торговые и транспортные ся. Падение власти в Кыргызстане и насилие в
Проблемы с управ-
связи. Региональные проблемы, связанные с Узбекистане по-разному и в различной степени
лением становятся
водными и энергетическими ресурсами, стали являются примером такого процесса.
хроническими и ведут
решаться ненасильственными, хотя и эконо-
к неспособности Невозможно предвидеть, каким образом будет
мически дорогостоящими способами. Интер-
эффективно, гуман- развиваться политическая ситуация в регионе,
нет помог создать межгосударственные связи
но и предсказуемо но события в Кыргызстане и Узбекистане вес-
между народами региона. Растущее понима-
управлять граница- ной 2005 г. – предупредительный сигнал для
ние общих интересов в сфере безопасности и
ми и экономическими центральноазиатских правительств. То, как они
роль ШОС в решении этих вопросов создали
отношениями между его интерпретируют и как на него отреагиру-
базу для большего доверия и сотрудничества
странами ют, определит будущее региона и положение в
в других областях. Теперь на основе общего сфере человеческого развития и обеспечения
признания необходимости совместных усилий человеческой безопасности для народов Цен-
в вопросах обеспечения безопасности появ-
тральной Азии. В основном возможны три сце-
ляется возможность развивать экономическое
нария развития событий. При первом – руково-
сотрудничество, являющееся важным элемен-
дители государств будут все больше ограничи-
том регионального развития, безопасности и
вать политические и экономические свободы;
стабильности.
по второму – жесткий политический контроль
Однако со стороны чрезмерно централизо- будет сочетаться с экономическими свобода-
ванных президентских структур, интересов ми; а третий характеризуется, по крайней мере,
влиятельных представителей бизнеса, близких постепенной либерализацией как в политиче-
к правительству, средних и низших эшелонов ской, так в и экономической сфере.
государственного управления и служб безопас-
По первому сценарию, сопротивление руково-
ности появились препятствия дальнейшим эко-
дителей государства открытой политической
номическим реформам, региональному сотруд-
конкуренции и выборам, растущее подавление
ничеству и интеграции. Эти препятствия тесно
гражданского общества, вмешательство госу-
связаны с проблемами политического и эко-
дарства в экономические реформы, терпимость
номического управления. Официальные госу-
к коррупции и недостаточное сотрудничество с
дарственные органы и широко распространен-
соседними странами и остальным миром, очень
ные неформальные структуры и политические
вероятно, могут привести к более широким на-
группы срослись в единый конгломерат, кото-
родным выступлениям с непредсказуемыми
рый выигрывает от поддержания статус-кво, по
результатами, возможно, чреватыми насилием.
крайней мере, в краткосрочной перспективе.
В свою очередь, дестабилизация региона, ско-
В одной стране, Кыргызстане, это уже привело
рее всего, подорвет усилия по созданию более
к окончательному формированию порочного
открытых границ и развитию регионального со-
круга, в котором влиятельные политические
трудничества.
группы использовали свое привилегированное
Второй сценарий, в принципе, вполне осуще-
положение, избегая подотчетности и подавляя
ствимый, на практике не является долгосроч-
конкуренцию и оппозицию, до тех пор пока оп-
ным вариантом, поскольку ни одна власть в
позиция не ответила радикальными действия-
Центральной Азии, скорее всего, не обладает
ми и не свергла режим.
структурным потенциалом или идеологиче-
Подобный цикл, если он ничем не сдерживает-
ской базой, чтобы успешно справляться с фун-
ся, ввергает страну и регион в политический и
даментальными противоречиями и проблема-
экономический хаос, подрывает основы регио-
ми, которые неизбежны в системе, сочетающей
нального сотрудничества по ключевым эконо-
политические репрессии с экономическими
мическим вопросам. Проблемы с управлением,
свободами.
особенно с коррупцией, становятся хрониче-
скими и ведут к неспособности эффективно, Третий сценарий должен открыть двери к
гуманно и предсказуемо управлять границами устойчивой политической и экономической
и экономическими отношениями между стра- стабильности. Расширение регионального со-
нами. Они также ведут к снижению ресурсов трудничества могло бы значительно укрепить
страны, падению объемов прямых иностранных надежды на политический и экономический
инвестиций, за исключением добывающих сек- успех при таком развитии событий. Однако та-
торов экономики, увеличивают социальное не- кой подход требует убежденного и смелого ру-
равенство, замораживают реформы и вызывают ководства, готового пойти на некоторый риск
рост недовольства населения. Нестабильные роста краткосрочного социального напряже-
социальные и экономические условия ведут ния и стремящегося противостоять силам, ко-
к политической неустойчивости и краху, если торые сопротивляются любым проявлениям
лежащие в их основе проблемы не решают- политической и экономической либерализа-


210
Политические, институциональные препятствия и возможности их преодоления

Правительствам стран Центральной Азии
ции. Страны – соседи государств Центральной Самый вероятный
необходимо:
Азии и международное сообщество могли бы сценарий развития в

поддержать такой вариант развития региона. ближайшем будущем
Преобразовать «суперпрезидентскую» си-
– двустороннее и
В свете политических, экономических и инсти- стему, характеризующуюся недостаточной
трехстороннее со-
туциональных реалий Центральной Азии мы подотчетностью и прозрачностью, в более
трудничество между
можем ожидать только ограниченного регио- открытую, подотчетную, плюралистическую,
странами
нального сотрудничества в краткосрочной и основанную на участии граждан форму
среднесрочной перспективе. Самый вероятный правления, одновременно с проведением
сценарий развития в ближайшем будущем – дву- экономических, социальных и структурных
стороннее и трехстороннее сотрудничество реформ; для этого, вероятно, потребуется
между Казахстаном, Кыргызстаном и Таджики- пройти через постепенный и длительный
станом. Оно наиболее вероятно в областях, где процесс политических перемен. Этот пере-
эти государства согласны друг с другом и имеют ход требует от правительств готовности к
общие интересы, а именно: торговля, транспорт дальновидным решениям и противостоянию
и транзит, водные и энергетические ресурсы, группам влияния, включая силы, поддержи-
разрешение пограничных споров и предотвра- вающие режим, но считающие, что они про-
щение межэтнических конфликтов. Однако для играют в результате таких реформ.

успешного сотрудничества даже эти три стра-
Реформировать государственную службу
ны должны будут принять меры против групп
для улучшения работы государственных
влияния в собственных странах, включая кор-
структур, решать проблемы коррупции и не-
румпированных государственных чиновников,
эффективного управления, препятствующие
которые в прошлом блокировали исполнение
действенному сотрудничеству.
договоров по региональному сотрудничеству.
• Реформировать полицию и пограничную
Руководители Туркменистана и Узбекистана,
службу, что поможет ликвидировать важней-
вероятно, в меньшей степени выиграют от реа-
шее препятствие на пути экономического
лизации регионального сотрудничества в крат-
сотрудничества в области инвестиций, тор-
косрочной перспективе, поскольку правящие
говли и транзита. Поскольку данные службы
политические круги и структуры, скорее всего,
– «лицо» правительства, с которым сталкива-
почувствуют угрозу со стороны открытой тор-
ется население, злоупотребления создают
говли и либерализации экономики. Однако, на-
восприятие о нелегитимности правитель-
блюдая за тем, какие преимущества получают
ства и нагнетают социальное недовольство
от либерализации и сотрудничества соседние
и политическую нестабильность.
страны и стремясь снизить риски, связанные с

бедностью и внутренней нестабильностью, эти Внедрить под руководством высших чинов-
страны и их лидеры в итоге также могут начать ников широкие антикоррупционные про-
двигаться в этом направлении. граммы, которые должны быть направлены
на самые проблемные области: сбор госу-
дарственных доходов, в т. ч. налоговые и
Рекомендации таможенные учреждения, судебные органы,
суды, прокуратуру, полицию и пограничную
Анализ политических и институциональных
службу.
препятствий, проблем и возможностей в этой
• Участвовать в региональном сотрудничестве
главе предполагает, что центральноазиатские
и региональных организациях с целью укре-
правительства и международное сообщество
пления экономических реформ, оказания по-
сосредоточиваются на нескольких ключе-
литической поддержки антикоррупционным
вых политических вопросах. Для достижения
программам и эффективному управлению, а
долгосрочной политической стабильности и
также получения экономических и социаль-
интеграции в преуспевающую региональную
ных преимуществ от интеграции, что в свою
экономику большинство действий необходимо
По мере того как
очередь обеспечит политический импульс
предпринять правительствам отдельных стран,
разные страны будут
и особенно президентам, которые должны воз- для дальнейших реформ внутри страны.
наблюдать за тем,
главить свои страны в создании экономических
какие преимущества
и политических предпосылок для достижения
Региональным организациям в получают от либера-
долгосрочной политической стабильности и
Центральной Азии необходимо: лизации и сотрудни-
интеграции в процветающую региональную эко-
• чества их соседи, они
номику. Необходимые реформы сложны даже в Поддерживать национальные реформы
также могут начать
идеальных условиях, они особенно сложны в и содействовать региональному сотруд-
двигаться в этом на-
текущей политической, институциональной и ничеству и интеграции посредством со-
правлении
экономической обстановке Центральной Азии. вместной оценки реформ в соответствии


211
В будущее без барьеров: региональное сотрудничество в области человеческого развития и обеспечения человеческой безопасности

Международным партнерам необходимо:
с согласованными стандартами и механиз-

мами разрешения конфликтов, где это не- Поддерживать национальные реформы, на-
обходимо. Это долгосрочная цель, учиты- правленные на повышение эффективности
вая, что, вероятно, в ближайшем будущем управления, усиление подотчетности и про-
правительства стран Центральной Азии не зрачности правительства, искоренение кор-
проявят достаточной готовности к такому рупции, предоставляя аналитическую, техни-
процессу. ческую и финансовую помощь. Поддержка
• должна быть специально разработана в зави-
Поддерживать региональные сети органи-
симости от восприимчивости правительства.
заций гражданского общества, включая ре-

гиональные торгово-промышленные палаты, Содействовать развитию регионального со-
ассоциации фермеров и профсоюзы, а также трудничества правительств и поддерживать
сети неправительственных организаций, за- региональные структуры в разработке обще-
нимающиеся ключевыми вопросами, такими региональных программ на национальном и
как экология, гендерные проблемы, права местном уровне, включая сотрудничество
человека, предотвращение катастроф и так через целевые программы разрешения кон-
далее. Такие региональные гражданские фликтов, управления пограничными и тамо-
сообщества могли бы играть значительную женными службами и развития региональных
роль в развитии мониторинга и обеспече- сетей гражданских организаций. Прогресс в
нии обратной связи в ключевых областях этих областях будет как прямо, так и косвен-
национальных реформ и регионального со- но содействовать человеческому развитию и
трудничества. обеспечению человеческой безопасности.




212
Глава 8

Региональное
и международное
сотрудничество с соседними
странами и другими
партнерами




«Главную внешнюю роль в региональном процессе интегра-
ции в Центральной Азии могут сыграть Россия, Китай, а также
основные организации по оказанию международной техниче-
ской помощи, работающие под эгидой и в тесном сотрудниче-
стве с ООН. В то же время Афганистан и Иран – наиболее удоб-
ные стратегические транспортные артерии, соединяющие эти
страны с глобальной экономикой.»
Страновое исследование ПРООН по Узбекистану




213
В будущее без барьеров: региональное сотрудничество в области человеческого развития и обеспечения человеческой безопасности


Положение центральной Азии
Мирное сотрудниче-
ство и интеграция
в широком международном
сулят существен-
контексте
ные выгоды всем
соседствующим с
ней существует значительно меньше языковых и
Центральная Азия в прошлом не раз станови-
Центральной Азией
культурных барьеров, чем с другими странами;
лась центром геополитических событий, напри-
странам и междуна-
она является огромным рынком, раем для ищу-
мер, во времена «большой игры» в XIX веке. Се-
родным партнерам
щих работу, образцом в области высшего обра-
годня регион вновь в центре международного
зования и источником инвестиций. Россия – ак-
внимания. Он соседствует с самыми неспокой-
тивный партнер в двусторонних отношениях и
ными территориями мира (Афганистан и Ближ-
участник большинства региональных органи-
ний Восток), а также со странами с наиболее
заций в Центральной Азии. Второй важнейший
динамично развивающейся рыночной эконо-
региональный экономический партнер – Китай.
микой (Китай и Россия). Он обладает крупны-
Активные поиски новых источников энергии
ми энергетическими ресурсами глобального
для динамично развивающейся экономики при-
значения, является транзитным коридором для
вели к быстрому росту значительных инвести-
наркоторговли и может стать крупным транзит-
ций в топливно-энергетический комплекс Цен-
ным узлом для трансконтинентальной евразий-
тральной Азии со стороны Китая. Кроме того,
ской торговли. Центральная Азия может также
заинтересованность Китая в стабильном соседе
стать источником нестабильности и разногла-
подогревает его интерес к экономическому и
сий. Соседи и партнеры крайне заинтересова-
политическому будущему Центральной Азии. И
ны в безопасной, стабильной и процветающей
Китай, и Россия являются ключевыми партне-
Центральной Азии. Ни один из них не может
рами в вопросах региональной безопасности,
рассчитывать на какую-то выгоду от развала
в основном в рамках ШОС, которая призвана
государств Центральной Азии, которые по-
решать проблемы региона, связанные с терро-
грязнут во внутренних и трансграничных кон-
ризмом, наркоторговлей и оружием.
фликтах или сохранят роль континентального
коридора для наркоторговли. Мирное сотруд- Другими непосредственными соседями Цен-
ничество и интеграция сулят существенные тральной Азии являются Афганистан и Иран;
выгоды всем (см. Вставку 8.1). Страны, сосед- и на некотором отдалении также Индия, Па-
ствующие с государствами Центральной Азии, кистан и Турция. Все они непосредственно за-
и другие основные партнеры в международном интересованы в добрососедских отношениях.
сообществе могут способствовать достижению Среди других двусторонних партнеров, предо-
целей человеческого развития и обеспечения ставляющих экономическую помощь региону,
человеческой безопасности в регионе, а также один из ключевых игроков – США, особенно
оказать значительное влияние на ход и харак- если речь идет о безопасности, продвижении
тер регионального сотрудничества.1 демократии и экономической помощи. Значи-
тельную помощь оказывают также Европейский
Самым важным экономическим партнером цен-
союз и Япония наряду с Германией, Швейцари-
тральноазиатских республик является Россия. С



Вставка 8.1

Выгоды от региональной интеграции Центральной Азии для соседей
и партнеры: взгляд со стороны Узбекистана
Ускорение интеграционных процессов в Центральной Азии важно для соседних стран и международных доноров:
• Интеграция обеспечит в долгосрочной перспективе внутреннюю устойчивость, восстановление сельскохозяйственного и
промышленного производства в Афганистане.
• Китай получит возможность нарастить производственные мощности в западных и центральных провинциях и расширить
внешнеторговые связи.
• Иран получит возможность быстрого индустриального развития и уменьшит зависимость экономики от экспорта нефти. Это
усилит позитивную роль Ирана мв регионе.
• Россия сохранит высокотехнологичные отрасли экономики, восстановив экономические отношения со странами Централь-
ной Азии.
• Сообщество международных доноров повысит эффективность проектов и программ в области политических и экономиче-
ских реформ, направленных на человеческое развитие и обеспечение человеческой безопасности.
Источник: Страновое исследование ПРООН по Узбекистану.


214
Региональное и международное сотрудничество с соседними странами и другими партнерами

ей и Великобританией. Их программы помощи В данной главе рассматриваются основные эле-
подкреплены стратегическими партнерствами, менты взаимоотношений соседей и партнеров
направленными на восстановление и развитие центральноазиатских государств в регионе и
региона. дается их оценка, особенно в связи с региональ-
ным сотрудничеством в целях обеспечения че-
Азиатский банк развития – крупнейший между-
ловеческой безопасности и человеческого раз-
народный донор в регионе. В рамках програм-
вития. Отдельно рассматриваются отношения с
мы ЦАРЭС он играет ведущую роль в стимули-
ближними соседями, промышленно развитыми
ровании других международных доноров к
странами и международными организациями.
принятию конкретных мер по региональному
Не следует проводить слишком резкую грань
сотрудничеству. Так, например, АБР руководит
между разными типами партнеров, поскольку
деятельностью по планированию и созданию
их интересы и их значение для Центральной
региональной транспортной сети. Всемирный
Азии перекрещиваются. Однако их роли доста-
банк, ЕБРР и ПРООН также имеют целевые про-
точно различны, что предполагает рассмотре-
граммы по развитию регионального сотрудни-
ние каждого по отдельности.
чества и продолжают осуществлять двусторон-
ние программы помощи, призванные способ-
ствовать человеческому развитию и обеспече-
Отношения Центральной Азии
нию человеческой безопасности. В последние
с ближайшими соседями
годы МВФ также поддерживал инициативы ре-
гионального сотрудничества. Экономическая
Тот факт, что Центральная Азия не имеет выхо-
Комиссия ООН для Европы и Экономическая
да к морю, обусловливает необходимость для
и социальная комиссия ООН для Азии и Тихо-
пяти стран региона поддерживать хорошие
го океана содействовали объединению стран
отношения с соседними странами в целях осу-
Центральной Азии и их соседей в рамках Спе-
циальной программы ООН для экономик Цен- ществления международной торговли (рынков
тральной Азии (СПЕКА). и снабжения), транспорта и транзитных путей за
пределы региона и в сторону крупных между-
Разумеется, отношения между центральноази-
народных грузовых портов, а также для борьбы
атскими странами, их соседями и международ-
с внешней угрозой терроризма, незаконным
ным сообществом не одинаковы из-за различий
оборотом наркотиков и торговлей людьми. Не-
в размере, географическом положении, страте-
посредственные соседи – Афганистан, Китай,
гическом и экономическом значении, а также
Иран и Россия – стали важными партнерами
в потребностях развития, политической ори-
центральноазиатских стран по многим из ука-
ентации и заинтересованности в интеграции с
занных направлений. За исключением Афга-
соседями и мировой экономикой. Эти различия
нистана, их относительно большой размер и
обусловили значительные несоответствия в
богатство открывают возможности для получе-
уровне финансовой поддержки со стороны ми-
ния инвестиций, доступа к новым технологиям,
рового сообщества, как показано в Таблице 8.1.
расширения рынков для природных ресурсов,
Кыргызстан и Таджикистан, будучи беднейшими
продукции сельского хозяйства, сырья и неко-
странами, а также проявив наибольшую готов-
торых видов промышленных товаров централь-
ность работать с донорами в области политиче-
ноазиатских стран. Даже Афганистан предо-
ских и институциональных реформ, получили
ставляет определенные деловые возможности
львиную долю внешней финансовой помощи в
центральноазиатским соседям в связи с пото-
процентном отношении к ВВП.2



Таблица 8.1
Внешняя помощь
Официальная помощь
Объем помощи на странам Центральной
в целях развития и
Помощь (в % от ВНД) душу населения (теку- Азии
другая помощь (млн.
щие долл. США)
текущих долл. США)
2000 2003 2000 2003 2000 2003
Казахстан 1,10 0,96 12,56 18,04 189,11 268,36
Кыргызстан 16,71 10,70 43,70 39,12 214,80 197,65
Таджикистан 13,35 9,85 20,14 22,85 124,70 144,08
Туркменистан 1,18 0,44 6,79 5,59 31,51 27,17
Узбекистан 1,37 1,98 7,54 7,60 185,91 194,36
Источник: World Bank 2005f.


215
В будущее без барьеров: региональное сотрудничество в области человеческого развития и обеспечения человеческой безопасности

ком иностранной и военной помощи на свою Вставку 8.2). Но в последние годы российские
Россия играет особую
территорию. В то же время отношения Цен- фирмы делают вложения также и в другие от-
роль в Центральной
тральной Азии с соседями отражают сложность расли. Например, российские фирмы инве-
Азии; отношения
национальных интересов и рисков, которые стируют в обрабатывающую промышленность
между республиками
могут привести к напряженности в двусторон- Кыргызстана, низкий уровень зарплаты в кото-
и Россией сложны и
них отношениях, а также в рамках региональ- рой позволяет российским фирмам переносить
глубоки
ных организаций и программ. производство товаров и затем экспортировать
их назад в Россию.7 В 2004 г. московская ком-
пания «Мобильные телесистемы» приобрела
Россия 74% акций узбекской компании сотовой связи
«Уздунробита» за 121 млн. долл. США, с опцией
Россия играет особую роль в Центральной Азии
покупки остальных акций за 38 млн. долл. США в
благодаря более чем столетней истории быв-
течение трех лет.8 Российские государственные
шей колониальной державы и движущей силы
и частные фирмы осуществляют активные ин-
модернизации и индустриализации региона.
вестиции и в Таджикистане, в частности, путем
Отношения между республиками и Россией
заключения бартерных сделок, получая акции
сложны и глубоки. Россия остается «экономиче-
государственных предприятий Таджикистана в
ским локомотивом и экономическим полюсом
обмен на списание долгов Российской Федера-
притяжения»3 для народов Центральной Азии,
ции. Это происходит в таких масштабах, кото-
крупнейшим торговым партнером региона,
рые могут обеспечить российским инвесторам
поддержкой существующего полжения в инте-
контроль над значительной частью таджикской
ресах нынешних политических элит и источни-
экономики, в особенности такими важными от-
ком технической и военной помощи. Русский
раслями, как гидроэнергетика и производство
язык широко используется в регионе в качестве
алюминия.9
общеупотребительного (см. Главу 6).
В дополнение к указанным инвестициям, одна
Основные цели России в Центральной Азии
Российские инвести-
из самых важных форм экономических связей
в целом согласуются со стремлением прави-
ции идут в основном
между Россией и Центральной Азией – де-
тельств центральноазиатских стран к обеспече-
в энергетический
нежные переводы кыргызских, таджикских и
нию экономического роста и политической ста-
сектор, и ожидается,
узбекских рабочих, переехавших в Россию на
бильности. Хотя Россия в основном стремится
что они сыграют
заработки (см. Главу 6).19 Денежные переводы
развивать отношения с каждой из стран на дву-
значительную роль
сыграли важную роль в борьбе с бедностью,
сторонней основе, она также является членом
в долгосрочной экс-
но в то же время представляют определенный
целого ряда региональных организаций. Среди
плуатации крупных
риск в случае изменения экономической и по-
них – ОЦАС, ЕЭС, ШОС и Организация договора
нефтяных, газовых и
литической ситуации в России, что прервет
о коллективной безопасности. ОЦАС, к которой
гидроэнергетических
поток денежных переводов.20 Большинство ра-
Россия присоединилась в мае 2004 г. по иници-
ресурсов региона
бочих – нелегальные иммигранты, не имеющие
ативе Узбекистана, может оказаться самым важ-
разрешения на работу. Они обычно выполня-
ным инструментом для достижения российских
ют самую низкооплачиваемую работу, могут в
экономических целей в регионе.4 Некоторые
любой момент быть уволены и, если попадают
наблюдатели считают, что недавнее вступление
в какую-либо неприятность, редко могут рас-
России в ОЦАС отражает новую «южную по-
считывать на хорошее обращение со стороны
литику», знаменующую отказ от традиционной
работодателей и местных властей. Признавая
ориентации России на подходы в рамках СНГ,
важность заработков этих рабочих для эконо-
в пользу обеспечения ведущей роли в регио-
мики их родных стран, правительство России
нальных подгруппах внутри Содружества.5
стремится усовершенствовать правовую осно-
Хотя Россия не имеет крупных программ меж-
ву миграции.21 Однако, как и в других странах,
дународной помощи,6 ее государственные и
принимающих большое количество мигран-
частные компании осуществляют прямые стра-
тов из сравнительно бедных соседних стран, в
тегические инвестиции и имеют совместные
России наблюдается растущая неприязнь к все
В дополнение к ука- предприятия в ключевых отраслях, которые
увеличивающемуся количеству иммигрантов
занным инвестициям, способствуют экономическому росту региона,
из Центральной Азии. Это вынуждает прави-
одна из самых важных а заодно и приносят России экономические и
тельство принимать меры по ограничению их
форм экономических политические выгоды, в частности, укрепление
присутствия и контролю за ними. Ситуация не-
связей между Россией политического влияния в Центральной Азии.
простая, потому что, если правительство введет
и Центральной Азией Российские инвестиции идут в основном в
жесткие ограничения на иммиграцию, потеря
– денежные переводы энергетический сектор, и ожидается, что они
денежных переводов может серьезно подо-
рабочих, переехав- сыграют значительную роль в долгосрочной
рвать экономическую стабильность в странах,
ших в Россию на за- эксплуатации крупных нефтяных, газовых и
откуда они приехали. Если же нелегальная им-
работки гидроэнергетических ресурсов региона (см.


216
Региональное и международное сотрудничество с соседними странами и другими партнерами

Вставка 8.2

Российские компании инвестируют в энергетический комплекс
Центральной Азии
В апреле 2004 г. российская компания «Газпром» согласилась выделить 16 млн. долл. США на освоение газовых месторождений в
Каракалпакстане в западной части Узбекистана.10 Через два месяца узбекская «Узбекнефтегаз» и российская компания «Лукойл»
подписали контракт стоимостью 1 млрд. долл. на разведку нефти. При благоприятном исходе инвестиции смогут обеспечить обна-
ружение и разработку до 500 млн. баррелей нефти в Узбекистане и 600 млн. в Туркменистане. В июне 2004 г. президент Узбекистана
Каримов и президент России Путин подписали соглашение о разделе продукции на сумму 1 млрд. долл. и на срок 35 лет по освоению
месторождений природного газа в южных областях Узбекистана – Канды, Хаузак и Шады с доказанными запасами в 280 млрд. куб.
м. «Лукойлу» принадлежит 90% акций предприятия, а «Узбекнефтегазу» – 10%. Начало производства ожидается в 2007 г., а еже-
годная добыча достигнет 9 млрд. куб. м. Газ будет поставляться в Россию по трубопроводам «Газпрома».11
«Газпром» также осуществляет инвестиции в Казахстане, создав недавно совместное предприятие с казахской компанией «КазМу-
найГаз» для разработки Имашевского газового месторождения, расположенного на каспийской границе между двумя странами.
Соглашение явилось частью более широкого соглашения, подписанного в январе 2005 г., по которому Россия отказывается от суве-
ренных прав на газовые месторождения в обмен на право владения 50% акций компании, которая будет его разрабатывать. После
подписания соглашения президент Казахстана Назарбаев сказал: «Россия – долгосрочный стратегический партнер Казахстана, также
как, мы надеемся, Казахстан для России.»12
Несмотря на то что гидроэнергетическая отрасль в Кыргызстане является убыточной, государственная электроэнергетическая ком-
пания России – РАО ЕЭС – согласилась инвестировать 350 млн. долл. в гидроэлектростанцию Камбарата-II и сформировать крупный
инвестиционный пакет для Камбарата-I к 2007 г.13 В 2003 г. Россия подписала крупное соглашение с Туркменистаном сроком на 25 лет
по импорту и реэкспорту туркменского газа в Европейский союз через российскую систему трубопроводов по чрезвычайно выгодной
для «Газпрома» закупочной цене.14 В 2004 г. «Газпром» создал новую фирму – «РосУкрЭнерго», которая имеет эксклюзивные права
на продажу туркменского газа на украинском рынке.15
РАО ЕЭС также планирует инвестировать 250 млн. долл. во вторую по величине гидроэлектростанцию Таджикистана – Сангтуда. Час-
тью сделки является списание Таджикистану 50 млн. долл. долга.16 В 2004 г. РАО ЕЭС организовало партнерство с таджикским и иран-
ским министерствами энергетики по строительству и эксплуатации электростанции, с общей суммой инвестиций в 480 млн. долл.
Эти инвестиции значительно увеличивают долю РАО ЕЭС в энергетическом комплексе СНГ. Иран в свою очередь получит дешевое
электричество, что снизит дефицит энергии. Правда, еще не решен вопрос о линиях электропередач и организации транзита.17 В октя-
бре 2004 г. во время визита президента Путина в Душанбе было также достигнуто принципиальное соглашение об инвестировании
российской алюминиевой компанией «РусАл» 1,6 млрд. долл. США в таджикскую алюминиевую компанию ТАДАЗ и незавершенное
строительство гидроэлектростанции и дамбы в Рогуне.18



миграция будет бесконтрольно расти, то пра- сохранение российского присутствия может У России в Централь-
вительство рискует столкнуться с внутренни- обезопасить страну от потенциальной угрозы ной Азии есть и инте-
ми политическими последствиями для самой терроризма и внутренних беспорядков, нарко- ресы безопасности.
России. Российский парламент рассматривал торговли и военных угроз со стороны соседних Россия – активный
варианты с введением системы удостоверений стран. В Кыргызстане Россия с декабря 2002 г. участник диалога по
личности и регистрации и выдачи паспортов и арендует военно-воздушную базу в Канте.25 В безопасности в рам-
виз с биометрическими данными, однако раз- масштабе региона Россия – активный участник ках ШОС
мер пошлин при этом окажется неподъемным диалога по безопасности в рамках ШОС.
для бедных рабочих из Кыргызстана или Таджи- Наряду со значительными экономическими
кистана.22 выгодами, которые сулит республикам Цен-
У России в Центральной Азии есть и интересы тральной Азии сотрудничество с Россией, есть
безопасности. По соглашению о выводе рос- и определенные риски. Например, российская
сийских войск из таджикской приграничной монополия на транспортировку газа и нефти по
зоны Россия получает право бесплатного и трубопроводам из Туркменистана и Узбекиста-
бессрочного использования военной базы в на ограничивает возможности этих стран вос-
стране и становится собственником бывшего пользоваться высокими мировыми ценами на
советского центра космического наблюдения нефть и газ из-за отсутствия прямого выхода на
в Таджикистане.23 На новой военной базе будут мировые рынки. Аналогичная озабоченность
дислоцироваться 5 тыс. российских солдат 201- может возникнуть и в отношении растущего
й моторизованной стрелковой дивизии с ави- доминирования России в энергетическом сек-
ационной поддержкой. Формально она будет торе Таджикистана. Еще один возможный риск
контролировать российский центр космическо- состоит в том, что Россия мало заботится о пра-
го наблюдения.24 С точки зрения Таджикистана, вах человека и развитии демократических по-


217
В будущее без барьеров: региональное сотрудничество в области человеческого развития и обеспечения человеческой безопасности

литических структур и свободы СМИ, наоборот, Фонд развития в размере 20 млн. долл. для под-
Для Китая важно
поддерживает правительства в борьбе с оппо- держки различных проектов инфраструктуры
иметь тесные отно-
зицией для сохранения политической стабиль- регионального экономического значения.31
шения с республиками
ности.26 Это может подорвать в долгосрочной Объявляя о китайской помощи, президент Китая
Центральной Азии,
перспективе развитие стабильных политиче- Ху Дзинтао отметил, что цель Китая не просто в
которые являются
ских институтов и экономическое развитие в том, чтобы подавить уйгурских сепаратистов в
источниками энергии
регионе. Китае, но и учитывать связь между бедностью
и мостами для рас-
и терроризмом в Центральной Азии. «Необ-
ширения влияния на

<<

стр. 14
(всего 19)

СОДЕРЖАНИЕ

>>