СОДЕРЖАНИЕ

Сравнительный анализ европейской политики и практики в области сотрудничества между государством и НПО

Завершающий доклад (предварительная версия) 1
18 марта 2004 г.

Авторы: Нильда Буллейн и Радост Тофтисова,
Европейский центр некоммерческого права


Введение

Данный доклад подготовлен с целью представить европейскую точку зрения в отношении проекта "Развитие гражданского общества в Латвии 2002/2003 гг. - выработка стратегии развития гражданского общества для Латвии" (Ref. EuropeAid/115919/D/SV/LV). В докладе приводится информация и анализ существующей политики и практики в области сотрудничества между государством и НПО в странах-членах ЕС, а также в странах-кандидатах на вступление в ЕС и в других странах центральной и восточной Европы.

Проектная команда обратилась к нам с просьбой о проведении сравнительного анализа по следующим трем направлениям, имеющим ключевое значение для осуществления проекта:

1. Обзор существующих в разных странах документов, в которых формулируется государственная политика содействия гражданскому обществу (лучшие примеры в Европе), и описание институциональных государственных механизмов содействия гражданскому обществу в разных странах.

2. Механизмы государственного финансирования НПО и общественных инициатив на национальном уровне и на уровне местного самоуправления, включая прямое и косвенное финансирование, системы выдачи грантов, субсидии, финансирование неправительственных организаций, выполняющих делегированные им функции государственных учреждений, отдельно осветив вопросы различий между организациями, оказывающими услуги (сервис), и организациями, отстаивающими права и интересы (адвокация).

3. Политика правительств восточноевропейских стран в области содействия участию НПО в формировании политики ЕС (например, участие в формировании национальных позиций по каким-либо вопросам, сотрудничество с другими европейскими организациями) а также со-финансирование и предварительное финансирование для содействия участию НПО в проектах ЕС.

Чтобы дать ответы на эти вопросы, Доклад состоит из четырех основных глав, в которых раскрываются (i) общая политическая основа взаимодействия, (ii) институциональная основа, (iii) финансирование и (iv) вопросы вступления в ЕС. Мы ставили своей целью изучить лучшую практику и почерпнуть уроки из неудач, познакомиться как с инновациями, так и с повседневной практикой, а также включить по возможности больше информации, чтобы дать возможность выбора в рамках отдельной темы.

Европейский центр некоммерческого права работает над укреплением правовой базы гражданского общества в Европе путем развития знаний, опыта и потенциала в решении правовых вопросов, касающихся деятельности организаций гражданского общества и участия населения в общественной жизни. Авторы выражают надежду, что информация и выводы, представленные в данной работе, помогут выработать оптимальные решения для вовлечения граждан и НПО Латвии в развитие гражданского общества.

СОДЕРЖАНИЕ
I. Анализ основ взаимодействия между НПО и государственными структурами в Европе: документы, определяющие политику сотрудничества (ПДС) 5
I.1. Какие документы определяют политику сотрудничества НПО и государства? 5
I.2. Почему важны ПДС? 5
I.3. Каков статус ПДС? 6
I.4. Каково содержание ПДС? 8
I.5. Кто и как "ратифицирует" (принимает, одобряет) ПДС? 10
I.6. Какие уроки можно извлечь из реализации ПДС? 12
I.7. Важность политических документов местного уровня 14
I.7.1. Принятие политических документов местного уровня на базе национальных ПДС 15
I.7.2. Принятие местных политических документов как стартовая инициатива 16
II. Анализ институциональной основы взаимодействия между НПО и правительством 17
II.1. Парламент 18
II.2. Правительство 18
II.3. Министерства 19
II.4. Советы, совместные комитеты 20
II.5. Агентства и управления 21
II.6. "Гонго", или "квази-НПО" 22
II.7. Специализированные структуры 23
II.8. Местные формы сотрудничества 25
II.8.1. Новаторские примеры сотрудничества на местах 26
II.9. Вопрос представительства НПО 29
III. Анализ государственной политики и механизмов финансирования НПО и общественных инициатив 32
III.1. Общие политические соображения в связи с поддержкой НПО 33
III.2. Политические факторы, учитываемые при оказании прямой поддержки НПО 34
III.2.1. Оказание услуг 34
III.2.2. Принципы и механизмы прямого финансирования услуг, которые обязано обеспечить государство 36
III.2.3. Организации, отстаивающие идеи, права или интересы 38
III.3. Формы прямой государственной поддержки 40
III.3.1. Субсидии 40
III.3.2.Гранты 41
III.3.3. Государственные конкурсные закупки 43
III.3.4. Нормативная поддержка 45
III.3.5. Ваучеры 45
III.4. Политические факторы, учитываемые при оказании косвенной поддержки 46
III.4.1. Общественно-полезная деятельность 46
III.4.2. Налоговые льготы 47
III.5. Формы косвенной поддержки 49
III.5.1. Пользование государственным имуществом бесплатно или по сниженным ставкам 49
III.5.2. Освобождение от подоходного налога 49
III.5.3.Налоговые стимулы для филантропии 51
III.5.4. Механизм так называемых "1%-ных отчислений" 52
III.6. Общие рекомендации по финансированию НПО: что следует принимать во внимание при создании системы государственного финансирования НПО? 53
IV. Анализ политики и практики правительств Восточной Европы по содействию НПО в процессе вступления в ЕС 55
IV.1. Входили ли меры по укреплению НПО в разработку государственной политики в процессе вступления в ЕС? 56
IV.2. Государственная поддержка НПО 59
IV.2.1. Укрепление институционального потенциала 59
IV.2.2. Финансовые средства 60
IV.3. Усилия государств по применению общеевропейских принципов общественных консультаций и социального диалога 61
IV.3.1. Вовлечение НПО в процессы принятия решений 61
IV.3.2. Содействие представленности НПО в органах Евросоюза 62


I. Анализ основ взаимодействия между НПО и государственными структурами в Европе: документы, определяющие политику сотрудничества (ПДС)

В последнее десятилетие становится все более ощутимым официальное признание роли гражданского общества в становлении стабильных моделей социальной демократии. В качестве формального подтверждения такого признания правительства нескольких европейских стран приняли документы, в которых получила свое развитие идея о том, что институционализация взаимоотношений между "первым" и "третьим" секторами пойдет на пользу и той, и другой стороне.

I.1. Какие документы определяют политику сотрудничества НПО и государства?

Документы, определяющие политику сотрудничества (ПДС), характерны для определенного этапа развития взаимоотношений между государством и организациями гражданского общества. В них отражена позиция государственной власти (правительства, парламента, институтов ЕС) относительно роли гражданского общества и заложена основа будущего конструктивного взаимодействия с организациями третьего сектора. У этих документов, как следует из их содержания, две основных цели. Во-первых, они направлены на активизацию участия граждан в политической жизни, а во-вторых, на создание механизмов сотрудничества, которые частично освободили бы государство от бремени оказания некоторых услуг населению.

Преследуя эти цели, ПДС провозглашают принципы сотрудничества между государственным сектором и организациями гражданского общества, а также базовую структуру будущего партнерства.2 Вслед за признанием вклада некоммерческого сектора в развитие общества в этих документах излагаются общие намерения сторон и конкретные шаги со стороны государства и общественных организаций по реализации принципов сотрудничества в виде практических механизмов.

ПДС обычно являются результатом совместных усилий и переговоров обеих сторон. Они могут быть различны по форме: от двухсторонних официальных соглашений (например, договоры, заключенные между государством и гражданским обществом Великобритании), до соглашений "де-факто", принимаемых в виде государственных программ правительством (Хорватская программа сотрудничества3) или парламентом (Концепция развития гражданского общества Эстонии4) либо односторонних заявлений с выражением обязательств стороны (Государственная стратегия Венгрии в отношении гражданского общества5).

I.2. Почему важны ПДС?

Польза этих соглашений или заявлений со стороны государства ощутима как для третьего сектора, так и для самого государственного сектора. С одной стороны, они дают возможность организациям гражданского общества получить более значительную поддержку своей деятельности, а значит расширить области своей деятельности в интересах общества. С другой стороны, когда государство включает в свою политику диалог и партнерство с гражданским обществом, оно с помощью такого партнерства может успешнее выполнять свои задачи.

Ключ к успешной политике сотрудничества - это гарантии соблюдения взаимных интересов, уважение и доверие к "целям и миссии другой стороны".6 Более естественно и более вероятно, что инициаторами переговоров и принятия политического документа о сотрудничестве с государством будут НПО, однако примеры Хорватии и Венгрии показывают, что в этом может быть заинтересована и государственная власть, которая способна сама инициировать процесс и довести его до успешного завершения.

Следует, однако, отметить, что недостаточно лишь составить политический документ о сотрудничестве - само по себе это нельзя считать "успешным завершением". В п. 15 английского соглашения его называют "исходной точкой, а не завершением". Договор также называют "процессом, а не бумагой", подчеркивая тот факт, что обе стороны все равно выиграют от процесса переговоров, даже если он не приведет к принятию согласованного текста. Хорошие взаимоотношения формируются в процессе частых контактов, конструктивных дискуссий, активного взаимодействия, а также путем уступок, компромиссов и готовности понять друг друга.

Хотя идеальным вариантом для некоммерческого сектора был бы документ, который имел бы для правительства силу закона и предписывал четкие сроки исполнения обязательств, но даже сам процесс встреч, обсуждений, переговоров может принести больше, чем от него ожидалось, если результатом его будет улучшение взаимопонимания с государственными структурами. Централизованная процедура обсуждения политического документа не обязательно должна привести к его принятию (см. ниже случай Венгрии), но многочисленные публичные дебаты, которыми сопровождается этот процесс, сами по себе представляют пример участия общественности в принятии политических решений.

Как показывает практика Великобритании, одним из барьеров на пути реализации соглашения и препятствием к его соблюдению обеими сторонами является недостаточная информированность или недопонимание смысла соглашения со стороны общественного сектора. Следует предусмотреть привлечение экспертов к подготовке текста и широкое участие общественности на этапах обсуждения и согласования документа.7

I.3. Каков статус ПДС?

Из названия такого документа обычно следует, является ли он односторонним или двухсторонним, а также имеет ли он юридическую силу, которая делает его обязательным для исполнения. Соглашение между правительством и общественным сектором Уэльса оформляет обязательства правительства и является юридическим документом, в то время как английское соглашение представляет собой лишь "меморандум" о взаимоотношениях между правительством и третьим сектором. Эстонская концепция развития гражданского общества была принята парламентом и отражает ценности, принципы и процедуры, призванные активизировать участие граждан в жизни государства. В хорватской программе прямо говорится, что она не является юридически обязательным документом, но представляет собой основу для будущего сотрудничества.

В "Белой книге по вопросам государственного управления в Европе", принятой Еврокомиссией 25 июля 2001 г., основной упор делается на реформирование "того, как Евросоюз пользуется полномочиями, которые получил от граждан", и говорится о необходимости более тесного взаимодействия между гражданским обществом, с одной стороны, и центральными и местными органами власти, с другой. "Белая книга" - это политический документ, в котором провозглашается пять основополагающих принципов (открытость, участие, подотчетность, эффективность и координация) и будущие меры, основанные на этих принципах, включая диалог, консультации и формирование партнерств, которые являются отражением обязательств Комиссии на будущее. Однако Комиссия также берет на себя обязательство принять ряд конкретных мер по улучшению и разъяснению европейского законодательства, опубликовать рекомендации, разработать стандарты и критерии, организовать общественные дебаты и разработать этический кодекс по проведению диалога и консультаций, что будет способствовать большей открытости организаций гражданского общества.

Датская Хартия взаимодействия Сети добровольцев и общественных организаций Дании с государственным сектором, принятая Сетью и правительством Дании в 2001 г., делает упор на важную роль партнерства между двумя секторами для "развития Дании как демократии и как социального государства".8 Хартия призвана служить "исходной точкой непрерывного диалога о ценностях, параметрах и конкретных возможностях взаимодействия" и основана на признании общественного сектора, его роли и функций, а также его независимости. Документ предусматривает принятие дальнейших мер по содействию деятельности общественных организаций, включая разработку соответствующего законодательства, которое обеспечило бы непрерывную поддержку деятельности НПО, не лишая их независимости, и предоставило бы ресурсы "на продвижение и осуществление совместных инициатив". Хартия - это рамочное соглашение, служащее основой для дальнейших конкретных шагов. Хотя она не имеет юридической силы, ее позитивная роль в укреплении общественного сектора и активизации участия граждан в жизни государства признана и правительством, и третьим сектором Дании.

В большинстве западноевропейских стран приняты аналогичные политические документы об участии НПО в разработке политики международной помощи на цели развития. Они касаются лишь некоторых специализированных организаций некоммерческого сектора и уделяют основное внимание роли НПО в международном развитии. Однако косвенно эти документы в целом признают важность и роль гражданского общества в стране.

Так, Датская стратегия поддержки гражданского общества в развивающихся странах,9 принятая Министерством иностранных дел, рассматривает различные методы сотрудничества с датскими НПО и прямо признает их вклад в дело "продвижения прав человека и демократии". Аналогичные документы приняты и правительством Германии: они основаны на принципе, что содействие гражданскому обществу является важнейшей частью политики страны в области международного развития.10 Помимо изложения государственной политики, эти документы также влияют на механизмы финансирования деятельности местных НПО в области международного развития.

I.4. Каково содержание ПДС?

Существует два основных подхода к формированию содержания документа о политике в области сотрудничества: либо наметить общую основу будущего сотрудничества, а детали выработать в процессе его реализации (как в Великобритании и Дании), либо принять текст, в котором подробно расписаны различные аспекты будущего сотрудничества и его реализации (как Эстонская концепция развития гражданского общества).

Как показывает опыт, успех реализации политики не зависит от того, какой подход избран. Скорее он зависит от доброй воли обеих сторон, от законодательных и политических механизмов, обеспечивающих выполнение договорных обязательств и политических заявлений, а также от фактических взаимоотношений между государством и неправительственным сектором. Поскольку цель состоит в том, чтобы заложить основу для будущего партнерства, в таком документе нужно попытаться осветить - в общих чертах или подробно - все основные элементы взаимоотношений.

Почти все соглашения, заявления, хартии и стратегии такого рода содержат следующие разделы:

* Представители: какие структуры представляют один и другой сектор в процессе принятия и реализации ПДС, механизмы их выдвижения, их мандат, ответственность и обязанности.

* Принципы: роль и функции одной и другой стороны в развитии демократического общества, включая признание независимости каждой из сторон (см. Датскую хартию), основные права и обязанности, правовые и иные ограничения, влияющие на выполнение обязательств,11 определение и признание ценностей, важных для обеих сторон - к примеру, участие общественности в принятии решений, гибкость инструментов государственного управления ("Белая книга" ЕС по вопросам государственного управления в Европе12); многообразие общественного сектора (Договор Великобритании, п.8.2); подотчетность, открытость, пропаганда ненасилия и равенства людей, координация, прозрачность и ответственность за использование государственных ресурсов (Хорватская программа сотрудничества).

* Общий обзор направлений сотрудничества (оказание услуг, законотворчество и другие процессы принятия решений, экология, международное развитие, доступ к информации, формирование национальной политики в различных областях, децентрализация, развитие социального предпринимательства и т.д.), а также конкретные инструменты сотрудничества, включая публичные дебаты, консультации, совместные консультативные органы и органы принятия решений, партнерские соглашения о совместном оказании услуг, обмен информацией, право на инициативу и т.д.

* Вопросы финансирования: обязательства по принятию кодекса оптимальной практики финансирования (Договор Великобритании), описание различных механизмов финансирования для поддержки общественного сектора (долгосрочные, краткосрочные программы финансирования), обязательства по созданию системы налогообложения, содержащей прямые и косвенные стимулы для деятельности третьего сектора (Эстонская концепция), обязательства по разработке законодательства, содействующего финансовой устойчивости третьего сектора и обеспечивающего финансирование организаций незащищенных групп населения (Хорватская программа сотрудничества и Венгерская государственная стратегия).

Как принцип и как логический результат того, что документы о политике сотрудничества имеют общий характер и не являются юридически обязательными, они не устанавливают конкретных правил финансирования - вместо этого они предусматривают разработку политики финансирования, соответствующих механизмов, стандартов или моделей, призванных обеспечить государственную поддержку общественного сектора. Основное внимание следует уделить четким моделям финансирования, включая различные механизмы поддержки (например, не забывать о помощи в натуральной форме) и обязанности третьего сектора соблюдать нормы отчетности за использование государственных средств.

* Реализация: в этом разделе отражены сроки и уровень реальной готовности правительства придерживаться принципов и ценностей, признанных в этом политическом документе. Сюда входят краткосрочные и долгосрочные задачи13 и распределение обязанностей между различными государственными учреждениями, которые будут принимать участие в процессе выполнения соглашений. Также здесь может быть предложен инструмент мониторинга и оценки, положения о проверке выполнения и пересмотре документа и об урегулировании споров.

Для успешной реализации политического документа важно, насколько конкретны эти положения. Общий характер документа не всегда позволяет включить в него конкретные сроки, но чтобы соглашение не осталось лишь на бумаге, содержание данного раздела должно быть по возможности конкретным и обеспечивать конструктивное согласование между различными графиками работы, институциональными сетями, обязанностями, а также предусматривать механизм координации. Например, в Хорватской программе предусмотрено, что ее будут ежегодно анализировать и пересматривать на совещании Правительства с представителями третьего сектора, а результаты каждого такого совещания будут опубликованы и переданы в Парламент. Договор Великобритании дает полномочия специально созданной группе представителей министерств осуществлять надзор за выполнением Договора и "содействовать его принятию другими органами публичной власти" (п.2 Приложения) и развивать эффективное общение между сторонами.

Конкретное содержание политического документа о сотрудничестве может быть различным в зависимости от правовой природы этого документа, существующего уровня сотрудничества между двумя секторами, законодательных, политических и общественных традиций данной страны, а также от государственного органа, принявшего документ. Отдельные части документа могут быть более или менее подробными или вовсе отсутствовать, а для успеха документа не всегда имеет значение исчерпывающее содержание. Однако соглашение или декларация, в которых идет речь о более детальных аспектах сотрудничества, в особенности о механизмах его реализации, повышает вероятность того, что политический документ будет значимым и эффективным.

I.5. Кто и как "ратифицирует" (принимает, одобряет) ПДС?

"Белая книга" ЕС по вопросам государственного управления в Европе: Комиссия Евросоюза. 14 Ее принятие было обусловлено предстоящим расширением ЕС, которое стало "испытанием на прочность" существующих в Евросоюзе методов государственного управления. Комиссия решила, что эти методы требуют модернизации, чтобы институты ЕС лучше осуществляли свои полномочия, а граждане ЕС могли контролировать работу этих институтов и выполнение ими своих обязанностей, придавая их деятельности еще большую легитимность. В "Белой книге" также подчеркивается, что и у гражданского общества есть обязанности.

Подготовительная работа велась в 12 рабочих группах по шести направлениям. Каждая группа проводила консультации и формулировала рекомендации относительно положений, которые следует включить в "Белую книгу". Консультации проводились в форме публичных слушаний и дебатов в режиме "он-лайн". В ходе консультаций с организациями гражданского общества были высказаны требования НПО относительно участия в процессе принятия решения до того, как оно принято (а не просто уведомления о решении), более продуманной процедуры консультаций для повышения их эффективности, большего внимания со стороны властей к работе НПО, включая все сектора и институты, более широкого признания всех участников, не ограничиваясь небольшим числом организаций, а также особой статьи в Договоре об организациях гражданского общества, участвующих в организованных Комиссией консультациях.

Договоры Великобритании:15 правительство и представители НПО. Британские Договоры были созданы на основе двух документов: доклада комиссии Дикина "Будущее общественного сектора" (июль 1996 г.), в котором было рекомендовано заключить официальное соглашение между правительством и общественным сектором, и документа Лейбористской партии "Строим будущее вместе - политика лейбористов в области партнерства между правительством и общественным сектором" (февраль 1997 г.). В июле 1997 г. участники конференции крупнейших "зонтичных" организаций НПО подтвердила необходимость такого соглашения и создали группу по разработке Договора в составе ведущих экспертов НПО и научных работников. Четыре британских договора - с правительствами Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии - были подписаны в октябре - ноябре 1998 г. после нескольких месяцев консультаций и стали первыми в истории документами такого рода. Вслед за национальными договорами были подписаны договоры на местном уровне между местным общественным сектором и местными советами или другими государственными органами.

Эстонская концепция (ЕКАК):16 парламент 22 декабря 2002 г. Инициатором процесса выступил Эстонский центр некоммерческих ассоциаций и фондов в рамках проекта, финансируемого Программой ООН по развитию (ПРООН). На встрече эстонских зонтичных организаций с политиками обсуждались возможные стратегии продвижения Концепции. Вскоре после этой встречи - в декабре 1999 г. - был подписан "Меморандум о сотрудничестве между политическими партиями Эстонии и зонтичными организациями третьего сектора", закладывающий основу для разработки Концепции. Над составлением текста работали не только, эксперты НПО и политики, но и ученые. Публичное обсуждение предварительного проекта документа было широким и интенсивным. Более 3000 организаций были приглашены к участию в подготовке окончательного варианта Концепции.

Хорватская программа сотрудничества: принята правительством в декабре 2000 г. по инициативе правительственного Управления по сотрудничеству с НПО и во многом благодаря усилиям и личной убежденности сотрудников Управления в высоком потенциале общественного сектора. В Программе изложены принципы и описаны модели сотрудничества между правительством и третьим сектором. В ее основу легли результаты одного национального и четырех региональных семинаров "Развитие гражданского общества в Хорватии - модели сотрудничества между государством, местными органами управления и НПО". К участию в процессе подготовки были приглашены более 16000 НПО. В рабочую группу входили представители НПО, государства, местных органов власти и международных организаций, работающих в Хорватии.

Государственная стратегия Венгрии: принята правительством в июне 2003 г. Разработка стратегии началась в августе 2002 г., вскоре после избрания нового правительства. Это правительство провозгласило в числе своих приоритетных целей сотрудничество и обмен информацией с организациями гражданского общества. Некоторые аналитики истолковали это как искреннее проявление доброй воли, другие - как пиаровскую акцию призванную служить противовесом общественной поддержки оппозиционной партии. Как бы то ни было, разработка политического документа и соответствующего законодательства продвигались быстрыми темпами, так что к концу октября ответственное за эту работу министерство представило неправительственным организациям и венгерской общественности законченный проект Государственной стратегии в отношении гражданского общества. Поступившие от НПО комментарии были рассмотрены и в большинстве случаев вошли в окончательный текст документа.

Первоначально правительство рассматривало возможность подписания "настоящего" соглашения с представителями сектора НПО, но поскольку со стороны организаций гражданского общества было сильное сопротивление идее единого представительного органа НПО в Венгрии, правительство отказалось от такого варианта. Тем не менее, принятая стратегия допускает возможность подписания двухстороннего соглашения.

Политический документ Германии о сокращении бедности17 был принят Федеральным министерством сотрудничества и развития по итогам консультаций с НПО Германии, работающими в сфере международной помощи, и по инициативе этих организаций.

Датская хартия взаимодействия была разработана под эгидой министерства социального развития и министерства культуры. Текст Хартии был составлен совместной рабочей группой с участием представителей правительства (пяти министерств и местных органов власти) и общественного сектора и принят правительством после публичного обсуждения.

I.6. Какие уроки можно извлечь из реализации ПДС?
В большинстве случаев процесс реализации таких политических документов показал, что к участию в нем следует привлекать все стороны - все задействованные государственные структуры, широкий круг организаций гражданского общества и общественность в целом; обеспечить участие экспертов на этапах составления и обсуждения документа; уделить внимание контролю, мониторингу и отчетности о ходе и результатах выполнения обязательств; включить в политический документ план или общую схему будущих действий с указанием ответственных; не упустить начальный импульс, не дать угаснуть готовности выполнить намеченное; распространять информацию и повышать осведомленность о политическом документе и процессе его реализации (а также о той пользе, которую он приносит всем участвующим сторонам) среди государственных структур, НПО и общественности.

За первой публикацией "Белой книги" ЕС последовали широкие консультации с общественностью, результаты которых были освещены в специальном докладе.18 Процесс подготовки, принятия и реализации документа доказал необходимость реального участия гражданского общества на всех этапах процесса принятия решений. Тот факт, что консультации проходили до, во время и после принятия "Белой книги" помог лучше сформулировать "слабые места" в системе государственного управления ЕС, в особенности в части вовлечения гражданского общества в управление, и способствовал большей эффективности предложенных мер. Комиссией уже была создана процедура консультаций, однако реакция общества на проблемы, поднятые в "Белой книге", выявила недостатки этой процедуры и помогла ее усовершенствовать. В результате Комиссия выработала новые общие принципы и стандарты консультаций Комиссии с заинтересованными сторонами.19

В Английском договоре о реализации шла речь в специальных статьях, касающихся подготовки кодексов лучшей практики по проведению консультаций, ежегодной проверки выполнения Договора, прав и статуса меньшинств и т.д. Кодексы лучшей практики были составлены рабочей группой Договора по итогам консультаций с общественным сектором и опубликованы правительством. Первые Кодексы (по финансированию и консультациям) были опубликованы в мае 2000 г. после встречи НПО и министров. Такие ежегодные встречи обычно проводятся в апреле. На них обсуждается ход выполнения Договора и уровень информированности о Договоре в правительственных структурах, а также намечаются планы его реализации на следующий год.

Правительственное учреждение, ответственное за координацию действий с общественным сектором и за реализацию Договора - "группа активных сообществ" (ACU) в составе Министерства внутренних дел, которое работает с Координаторами по связям с общественным сектором в каждом министерстве. Дэвид Кэррингтон (ACU)20 указывает на то, что одним из критериев успешной реализации Договора является число подписанных подобных договоров на местном уровне. Среди ключевых факторов, положительно или отрицательно влияющих на выполнение Договора, Д. Кэррингтон отмечает следующие:
* "пропасть, лежащая между энтузиастами Договора и скептиками" как следствие недостаточного распространения информации о позитивных результатах, историях успеха и усвоенных уроках;
* упущенный импульс, т.е. момент, когда принципы и ценности Договора в центре внимания и все нацелены на его реализацию;
* негативный эффект действий государства - таких, например, как прекращение или сокращение финансирования, отказ от сотрудничества либо прямое нарушение принципов Договора, подрывающее доверие к нему;
* компетентность и приверженность Договору руководителей с обеих сторон;
* время и ресурсы, выделенные правительством на выполнение Договора;
* недостаточная активность самого общественного сектора;
* недостаточный уровень сотрудничества из-за прошлых разногласий.

Кэррингтон рекомендует разработать совместную стратегию, которая опиралась бы на сильные стороны обоих партнеров и привела к успешной реализации Договора.

Что касается стран Центральной и Восточной Европы, уже накоплен определенный опыт продвижения Эстонской концепции.21 Стало ясно, что процесс ее реализации идет медленно и с трудом. Как позитивный факт можно отметить то, что политики, министерства и местные власти рассматривают Концепцию (EKAK) как руководство по взаимодействию с гражданским обществом. Как правительство, так и третий сектор как никогда раньше признают, что некоммерческие организации могут играть более значительную роль в обществе.

Пожалуй, самый важный из усвоенных уроков состоит в том, что создание рабочих взаимоотношений в рамках сотрудничества требует времени, усилий и настойчивости. В силу разнородности организаций третьего сектора различны и их ожидания, а также практическая ценность Договора для каждой отдельно взятой организации. Кроме того, многие небольшие НПО не очень хорошо знакомы с содержанием и целями Концепции и недооценивают ее важность - поэтому требуется большая работа по подготовке, согласованию и разъяснению такого документа.

По итогам первых лет реализации Концепции можно сделать вывод, что третий сектор Эстонии еще не полностью готов к открытым консультациям по вопросам публичной политики и для повышения уровня компетентности всех организаций сектора требуются дополнительные усилия.


I.7. Важность политических документов местного уровня

Чтобы ПДС в дальнейшем выполнялись на местном уровне, необходимо с самого начала вовлекать в процесс составления и принятия документа представителей местных органов управления. Кроме того, это может служить подготовительным этапом, помогающим инициировать и успешно принять подобный документ на уровне местной власти и местных НПО.


I.7.1. Принятие политических документов местного уровня на базе национальных ПДС

"Традиционный" подход предполагает перенос центрального договора на местный уровень, как это сделано в Великобритании. Реализация центрального ПДС на местном уровне или "локализация договора" может служить критерием оценки успеха национальной (центральной) стратегии или политического документа.22 Заявления, принципы и цели национального ПДС на местном уровне даже легче толковать и применять, поскольку партнеры лучше знают друг друга и, как правило, более тесно общаются между собой; проблемы на местах более очевидны и легче поддаются решению, а переговоры и "договоры", как правило, имеют более практический и менее политический (концептуальный) характер, чем на национальном уровне.

В Англии следующим образом сформулированы основные положительные моменты местных договоров для третьего сектора: (1) Польза для местного сообщества (развитие услуг на основе потребностей сообщества); (2) Выполнение задач организации (движение к цели, ради которой существует организация); (3) Укрепление партнерских отношений (тесное сотрудничество с местными органами управления); (4) Более эффективное использование внешнего финансирования; (5) Участие местных организации в принятии решений и планировании на уровне сообщества.

Это доказано опытом Англии, где за национальным документом последовало принятие множества местных договоров, и Эстонии, где группа из шести местных советов и местных НПО на северо-востоке страны разработали и подготовили общий "договор", в котором воплощены принципы национальной Концепции.23 В Англии в июле 2001 г. было опубликовано специальное Руководство по составлению местных договоров о сотрудничестве, призванное помочь социальным партнерам на местном уровне в их переговорах.24 На конец 2002 г. в 388 административных единицах Англии был отмечен прогресс в разработке местных договоров о сотрудничестве.25

Первые признаки такой тенденции наблюдаются и в Эстонии. Хотя на местном уровне не создано концепций, подобных ЕКАК, в нескольких графствах (их в Эстонии 15) учреждены постоянно действующие круглые столы некоммерческих организаций и представителей местной власти с целью формирования рабочих взаимоотношений. Помимо прочего, такая инициатива хорошо вписывается в процесс вступления в Евросоюз: для освоения средств, выделяемых на структурные преобразования, Эстонский фонд предпринимательства создал центры развития на уровне графств (на базе бывших центров бизнес-консультаций), и эти центры развития сотрудничают с Сетью некоммерческих организаций Эстонии (NENO) и ее ресурсными центрами НПО, которые предоставляют помощь, консультации и информацию в области взаимодействия местной власти, некоммерческих организаций и бизнеса. Иными словами, существует несколько параллельных инициатив, которые способствуют сотрудничеству и совместной постановке целей и задач.


I.7.2. Принятие местных политических документов как стартовая инициатива

Иной подход к оформлению партнерства демонстрирует пример города Гдыня в Польше, где процесс начался на местном уровне в отсутствие национальной политики социального партнерства. Городские власти выступили инициаторами создания рабочей группы в составе представителей местных государственных структур и НПО. Рабочая группа уделила особое внимание обмену информацией о деятельности каждого сектора и сделала попытку обсудить некоторые "больные вопросы" региона и выявить факторы, влияющие на возможность их решения.

Было признано, что одним из наиболее эффективных путей улучшения жизни местного сообщества Гдыни является сотрудничество местных органов власти и НПО. В результате дискуссий рабочая группа составила Программу сотрудничества, которая была одобрена городским советом. Программой была создана институциональная основа сотрудничества, а также формы и механизмы финансирования. Сотрудничество финансируется из местного бюджета на конкурсной основе и в соответствии с требованиями, перечисленными в Программе.26

Содержание местных ПДС, как правило, близко к содержанию национального документа. При этом местные ПДС часто более конкретны и ориентированы на практику. Таким образом, преамбула национального документа переносится в местные ПДС в сокращенной форме, а основное внимание уделяется конкретным механизмам финансирования, институциональной поддержке сотрудничества НПО с местными органами власти, а также системе контроля и отчетности.



II. Анализ институциональной основы взаимодействия между НПО и правительством


Под анализом институциональной основы взаимодействия между НПО и правительством мы подразумеваем различные структуры, агентства и механизмы, решающие конкретные задачи сотрудничества на центральном и местном уровнях. При этом не существует единой модели такой институциональной основы, а принимаемые ею формы еще более разнообразны и специфичны для конкретной страны и ситуации, чем политические документы, которые были рассмотрены в предыдущем разделе.

Во-первых, само слово "основа" может вводить в заблуждение, поскольку в европейских странах, как правило, не существует единой централизованной системы, которая охватывала бы все многообразие форм и институтов взаимодействия между двумя секторами, так как эти формы и институты не установлены "сверху", а сформировались естественным образом в течение десятилетий, а иногда и столетий в западной части Европы и в течение последних 10-15 лет - в ее восточной части.

Более того, в Западной Европе "осознание сектора", т.е. восприятие множества некоммерческих и неправительственных организаций как единого сектора (например, общественного или третьего сектора) - явление новое и во многих странах еще не устоявшееся. Институты сотрудничества развивались в отдельных областях, где возникала потребность в них (как правило, в сфере социального обслуживания, экологии или международной помощи). Тем не менее, некоторые принципы и практика, зародившись в отдельной сфере, поднимались до уровня общепризнанных (например, посредством политических документов, о которых шла речь выше) и распространялись на весь сектор НПО и даже на гражданское общество в целом. К таким универсальным принципам относятся, например, принцип субсидиарности, доступ к информации и консультации с заинтересованными группами (социальный диалог).

В целом различные элементы институциональной основы нужны для обеспечения следующих аспектов (функций) сотрудничества:

* регистрация и надзор за деятельностью НПО
* гарантии участия НПО в принятии решений
* финансирование НПО
* координация действий двух секторов и взаимное информирование.

С другой стороны, институциональную основу можно анализировать исходя из местоположения того или иного института в структуре государственного управления:

* парламент
* правительство
* министерства
* советы, совместные комитеты
* агентства
* "гонго", или "квази-НПО"
* специализированные структуры
* местные органы власти.

Для целей данного доклада мы анализируем институциональную основу не с функциональной, а со структурной точки зрения, поскольку функциональные аспекты более детально рассматриваются в других разделах этого доклада и в других докладах, которые будут опубликованы в рамках данного проекта.

II.1. Парламент

В Парламенте типичной институциональной формой сотрудничества являются специализированные комитеты, занимающиеся вопросами НПО. Например, в Венгрии с начала 1990-х существует парламентский Комитет по поддержке организаций гражданского общества, который в прошлом выдавал гранты из госбюджета национальным ассоциациям. В последнее время он взял на себя работу по формированию законодательства, регулирующего деятельность третьего сектора (а его функция выдачи грантов будет передана создаваемому Национальному фонду гражданского общества - см. ниже).

В Германии подкомитет Комитета по делам семьи, пожилых граждан, женщин и молодежи (Подкомитет по гражданской активности) был создан сравнительно недавно - в мае 2003 г. Его задача - содействие выполнению рекомендаций крупного исследования гражданского общества Германии27 и обсуждение профильных законопроектов и инициатив.

Кроме того, в Венгрии также существует Гражданское управление Парламента, которое исполняет роль информационного центра, например, ведет базу данных НПО, которым рассылает информацию о планах обсуждения законопроектов в интересующей их области (например, если НПО хочет получать информацию о планах рассмотрения законопроектов, связанных с экологией, она может подписаться на такую рассылку); отвечает на запросы НПО; координирует и организует участие НПО в заседаниях различных Комитетов и т.д.

II.2. Правительство

Что касается Правительства, в его составе может быть центральный департамент, ответственный за связи с НПО независимо от линейных министерств. Например, в Венгрии в 1998 г. при аппарате премьер-министра был создан Департамент по связям с гражданским обществом, в обязанности которого входила разработка и координация политики в отношении некоммерческого сектора в целом. Этот департамент разработал "Государственную стратегию в отношении гражданского сектора" - комплексную стратегию поддержки и развития некоммерческого сектора (см. выше Раздел I.) (1 января 2004 г. этот департамент вошел в состав созданного Государственного управления по равным возможностям).

В Хорватии Государственное управление по сотрудничеству с НПО также действует на уровне правительства. Управление было создано в 1998 г. с целью развития доверия и сотрудничества с НПО. Оно координировало деятельность рабочих групп по различным законодательным инициативам, касающимся организаций гражданского общества, и оказывало финансовую поддержку в виде грантов НПО различного профиля. В настоящее время роль Управления пересматривается: теперь оно будет оказывать содействие Совету гражданского общества - консультативному органу при правительстве (см. ниже).

В Словении при Государственном управлении по европейским делам был назначен Национальный координатор по сотрудничеству с НПО. Это назначение было частью государственных мер, аналогичных тем, которые сейчас планирует предпринять Латвия, т.е. направленных на формирование более скоординированного и систематичного государственного подхода к работе с НПО.

Следует также отметить, что тенденция к централизации деятельности по координации и разработке политики в области сотрудничества с НПО тесно связана со вступлением в ЕС. И в Венгрии, и в Словении причиной создания специальных структур была необходимость соответствовать требованию участия НПО в разработке Национального плана развития, а также обеспечить соблюдение принципа консультаций на уровне министерств (см. ниже Раздел IV).

II.3. Министерства

Наиболее распространенной формой институционального сотрудничества с НПО как в Западной, так и в Центральной и Восточной Европе является сотрудничество с линейными министерствами. Естественно, что НПО, сфера деятельности которых соответствует профилю министерства, заинтересованы в том, чтобы политика и законодательство в этой сфере отражали взгляды самой организации и ее членов. Они также заинтересованы в получении финансирования и лоббируют министерство по этому вопросу. Во многих случаях сотрудничество полезно и министерству - например, когда НПО помогают ему в осуществлении государственной политики. Таким образом, неизбежно со временем формируется целый ряд конкретных форм сотрудничества между министерствами и НПО, работающими в одной и той же области.

На уровне министерства формы сотрудничества соответствуют многочисленным функциям государства в отношении НПО, включая финансирование, обеспечения участия общественных организаций в разработке политики, а также в некоторых случаях оказание НПО других видов поддержки (например, венгерское Министерство по делам детей, молодежи и спорта дает НПО возможность публиковать информацию на сайте министерства, тем самым поощряя сотрудничество между различными НПО, работающими в одной области).

Таким образом, во многих случаях в каждом из различных департаментов одного министерства есть сотрудник, ответственный за связи с НПО, при отсутствии какой-либо координации этой работы между департаментами. Поэтому можно предположить, что со временем внутри министерства возникнет необходимость координации действий для выполнения некоторых функций, например, обслуживания базы данных НПО, работа которых актуальна для министерства, и вопрос координации нужно будет поднять на более высоком уровне.

Кроме того, иногда одно министерство фактически отвечает за выполнение задачи или программы, которые касаются всего сектора НПО. В качестве примера можно привести Словакию, где регистрацией всех НПО занимается Министерство внутренних дел, или Польшу, где Министерство труда и социальных вопросов отвечает за выполнение нового закона "Об общественно-полезных организациях и добровольчестве" (принятого в июне 2003 г.).

II.4. Советы, совместные комитеты

Еще одной типичной формой сотрудничества является создание официального консультативного органа в составе представителей госструктур и НПО. Обычно такие советы или совместные комитеты формируются на уровне министерства, но существуют также примеры советов при Правительстве. Из государств ЦВЕ они есть в Чешской Республике и Словакии, а также в Хорватии.

В Словакии с 1999 г. существует структура под названием Совет правительства Республики Словакия по работе с неправительственными некоммерческими организациями. Совет является консультативным и инициативным органам Правительства Республики Словакия по поддержке деятельности неправительственных некоммерческих организаций. Он может выступать с инициативой или рекомендациями по вопросам политики и законодательства, касающихся НПО; сотрудничает с органами государственной власти на всех уровнях по разработке технологий финансирования деятельности НПО и сотрудничества с ними, а также поддерживает официальную государственную базу данных НПО Словакии.

В Хорватии в 2002 г. был создан Совет по развитию гражданского общества как государственный консультативный орган. Совет состоит из 10 представителей министерств и 14 представителей гражданского общества (выбираемых самими организациями гражданского общества). Совет работает по следующим направлениям: выполнение Программы сотрудничества (см. Раздел I), формирование Стратегии развития гражданского общества и гармонизации государственного бюджетного финансирования программ и проектов организаций гражданского общества.

Более распространены советы, действующие при отдельном министерстве с целью формирования стратегических рекомендаций по конкретному направлению политики (например, охрана здоровья или занятость). Типичным примером может служить Датский комитет добровольческой работы, созданный Министром по социальным вопросам в 1983 г. Это политический комитет, состоящий из представителей органов государственной власти и общественных организаций. Цель Комитета - расширение возможностей для участия граждан, групп граждан и частных ассоциаций и организаций в решении задач социальной сферы. Для достижения этой цели на Комитет, в частности, возложена обязанность собирать и обобщать информацию о социальной сфере и направлять предложения в адрес как государственных, так и общественных социальных организаций. При этом главная функция Комитета - служить консультативным органом при Министре по социальным вопросам.

В отличие от Западной Европы, где такие советы стабильно работают уже давно, в ЦВЕ актуальность и эффективность их деятельности часто зависит от политического веса проблемы, которую они представляют. Например, в Венгрии в год, объявленный ООН годом пожилых людей, почетным председателем Совета по делам пожилых стал премьер-министр, что помогло Совету добиться изменений в действующем законодательстве. Но как только проблемы пожилых сошли с политической повестки дня, Совет утратил значительную часть своего влияния.

Интересен пример Польского совета по общественно-полезной деятельности, который был создан законом "Об общественно-полезной деятельности", принятым в прошлом году. Совет, который начнет свою деятельность в 2004 г., будет выражать свое мнение и давать рекомендации Министру экономики, труда и социальной защиты, ответственному за выполнение закона. Из двадцати членов Совета половина - представители государства и местных органов власти, а вторая половина - представители неправительственных, и церковных благотворительных организаций. В целом задачей Совета будет осуществлять контроль выполнения закона об общественно-полезной деятельности и добровольчестве - например, путем формулирования своих замечаний по проблемам, возникающим в ходе применения закона, и законопроектам, имеющим отношение к общественно-полезной деятельности и добровольчеству, а также путем сбора и анализа информации о проверках общественно-полезных организаций. Кроме того, Совет будет выступать посредником между организациями и органами государственной власти в случае конфликтов, связанных с выполнением закона об общественно-полезной деятельности.

II.5. Агентства и управления

Нередко важную роль в сотрудничестве между секторами играют агентства или управления, действующие под эгидой отдельных министерств. В Великобритании проведенная оценка участия общественных организаций в работе системы здравоохранения в рамках реформы Национальной службы здравоохранения показала: там, где были реализованы предложенные реформы относительно участия общественности, повысилось качество медицинских услуг и уровень удовлетворенности пользователей этими услугами. Авторы исследования подчеркивают: "Очень важно признать, что организации местных сообществ, добровольческие организации и организации пациентов являются заинтересованными сторонами при формулировании стратегий гражданского участия, а не просто пассивными объектами государственной политики "учета всех интересов". 28 Для реального участия общественности и пользователей в работе социальных служб государственным органам необходимо активно сотрудничать с НПО на местном уровне.

В числе немногих примеров такого рода в странах ЦВЕ можно назвать венгерские Центры занятости, которые иногда (в зависимости от региона) сотрудничают с НПО в области профессиональной подготовки желающих найти работу или обслуживания безработных с особыми потребностями (например, инвалидов).

Разумеется, агентства могут также финансировать некоммерческие организации посредством грантовых программ. В Германии, например, Федеральное бюро экологии оказывает поддержку экологическим организациям, а Федеральный центр политического образования финансирует молодежные образовательные программы неправительственных организаций.

II.6. "Гонго", или "квази-НПО"

Термин "гонго" или "квази-НПО" используется в отношении некоммерческих организаций, созданных или финансируемых государством. Отличительной чертой таких организаций является то, что несмотря на "принадлежность" государству, они независимы от политического истеблишмента с точки зрения руководства организацией и, по крайней мере, в принципе, с профессиональной точки зрения. Они могут принимать разнообразные формы и играть различные роли - от фондов, занимающихся сбором средств и выдачей грантов (например, государственные фонды в Венгрии или Франции), до продвижения определенных общественных интересов и оказания услуг (например, ассоциации муниципалитетов) или некоммерческой проектной деятельности (например, общественно-полезные компании в Венгрии).

В деятельности гонго соединяются функции и институциональные формы государства и организаций гражданского общества. Ключевым фактором, определяющим их способность содействовать социальному развитию и сотрудничеству между двумя секторами, является степень их реальной независимости от политического влияния.

Примером гонго в Дании является Центр добровольчества, созданный в 1992 г. Центр был основан как самоуправляемая независимая структура с собственным наблюдательным советом при Министерстве по социальным вопросам. Центр добровольчества оказывает услуги общественным социальным организациям и ассоциациям услуги в форме, например консультаций, обучения и разработки методологии. Помимо оказания услуг организациям, на Центр возложена обязанность по передаче знаний и опыта Министерству по социальным вопросам и другим государственным органам и партнерам. И наконец, центр выполняет роль секретариата для Комитета добровольческой работы (см. выше).

В числе примеров из стран ЦВЕ - так называемые государственные фонды, которые, как правило, создаются согласно закону или постановлению правительства. В Венгрии Гражданским кодексом предусмотрено, что Парламент или государственный орган могут быть учредителями только государственного фонда, но не могут учредить частный фонд. Это представляется очевидным, но в период 1989 - 1993 гг. были случаи, когда госструктуры учреждали фонды (в то время правила их создания были очень либеральными) и "жертвовали" в их пользу имущество бывших так называемых "социальных организаций". В результате государственное имущество, находившееся ранее во владении управляемой партией социальной организации (например, Национального женского совета, Пионерской организации, Национальной федерации пенсионеров) переходило в частную собственность предприимчивого учредителя фонда.

В 1993 г. были созданы государственные фонды - отчасти чтобы положить конец злоупотреблениям и отчасти чтобы способствовать дополнительному притоку капитала в госсектор. Согласно замыслу, компании и частные лица будут делать пожертвования в пользу этих фондов, выполняющих важные социальные задачи (например, такие как поддержка детей-инвалидов, социально-незащищенных женщин, безработных или бездомных) силами общественных организаций. Однако несколько проверок, проведенных недавно Государственной счетной палатой, выявили, что эта цель не достигнута, а государственным фондам по-прежнему недостает прозрачности и подотчетности обществу, несмотря даже на то, что для них установлены более строгие правила в сравнении с частными фондами. 29

Хочется верить, что хорватский Национальный фонд развития гражданского общества станет более удачным примером такой структуры. Фонд, созданный в 2003 г., является государственным некоммерческим объединением, призванным обслуживать и укреплять гражданское общество Хорватии. Он будет поддерживать новаторские программы НПО и неформальные общественные инициативы на местах. Финансирование Фонда будет осуществляться за счет доходов от лотерей - 50% всех доходов, полученных от продажи лотерейных билетов, будет направляться на цели фонда.

Создание Национального фонда видится как важнейший шаг к совершенствованию государственного финансирования НПО в Хорватии и знаменует собой переход от централизованной системы финансирования, в которой главную роль играло Управление по делам общественных организаций, к более децентрализованной системе. Действуя через свои региональные отделения, Фонд будет способствовать финансовой устойчивости третьего сектора, сотрудничеству между секторами, поддерживать гражданские инициативы, филантропию и добровольчество. Основные направления деятельности Фонда: (1) обучение и публикации; (2) выдача грантов; (3) информационно-просветительские кампании; (4) оценка проектов; (5) исследования и (6) региональное развитие. Фондом будет управлять Руководящий совет в составе трех представителей правительства, одного представителя местных органов управления и пяти представителей организаций гражданского общества.


II.7. Специализированные структуры

Помимо институциональных форм сотрудничества, относящихся к определенной категории, существуют институциональные формы с особыми функциями, которые не так легко поддаются классификации. К таким специализированным структурам относится, например британская Комиссия по благотворительности. Комиссия по благотворительности учреждена законом как регулятор и регистрирующий орган благотворительных организаций Англии и Уэльса.

Благотворительные организации являются неотъемлемой частью общественной жизни Великобритании, но их деятельность необходимо регулировать, чтобы обеспечить соблюдение законодательных требований, предъявляемых к благотворительной организации, чтобы организации действовали добросовестно и в рамках закона, преследовали общественно-полезные цели, а не частную выгоду, чтобы организации были независимыми, а члены попечительских советов принимали решения без какого-либо незаконного влияния со стороны и чтобы все серьезные случаи недобросовестного управления или умышленных нарушений со стороны благотворительных организаций или внутри этих организаций выявлялись с принятием соответствующих мер.

Комиссия осуществляет свою деятельность, обеспечивая исполнение законодательства о благотворительности, давая возможность благотворительным организациям лучше работать в рамках эффективной правовой, бухгалтерской и управленческой системы, следя за тем, что происходит в обществе, экономике и законодательстве, содействуя добросовестному управлению и подотчетности обществу. Комиссия распространяет информацию и проводит консультации по вопросам законодательства и практики, по борьбе со злоупотреблениями и недобросовестной практикой, содействует процессу регистрации благотворительных организаций, проводит собственные расследования по фактам нарушения закона, сотрудничает с другими регуляторами (прокуратурой, полицией), а также может вмешиваться в деятельность благотворительной организации для обеспечения сохранности ее имущества. Комиссия по благотворительности подотчетна Парламенту и Министру внутренних дел, она ежегодно отчитывается перед ними и публикует свои годовые отчеты. При этом Комиссия остается независимым органом, действующим в интересах всего общества.

Еще одна "гибридная" структура - это недавно созданный в Венгрии фонд под названием Программа национального гражданского фонда. Это не гонго в строгом смысле и не государственный фонд по организационно-правовому статусу. При этом по закону Фондом руководит независимый орган управления из 17 членов, большинство которых (12) выдвинуты некоммерческими организациями.

Для финансирования деятельности Фонда правительство Венгрии выделит средства - "встречное финансирование" - в зависимости от суммы, пожертвованной в этот год налогоплательщиками по закону об 1%-ном налоговом отчислении. Согласно этому закону, каждый венгерский налогоплательщик может дать поручение налоговым органам перечислить 1% от общей суммы своих налогов за год неправительственной организации из утвержденного перечня по своему выбору. По закону "О Гражданском фонде" правительство должно выделить финансирование в зависимости от фактических налоговых отчислений в пользу Фонда за год, причем оно не должно быть меньше 0,5% общей суммы собранного подоходного налога физических лиц. Таким образом, чем больше денег перечислят Фонду налогоплательщики, тем больше выделит ему правительство.

По крайней мере 60% средств Фонда ежегодно должны направляться на институциональную поддержку (финансирование основных расходов) НПО Венгрии. Это очень важное нововведение, поскольку государственное финансирование НПО до сих пор направлялось почти исключительно на проектную деятельность. За вычетом средств на оплату административных расходов Фонда остальное финансирование может быть направлено на поддержку различных программ развития сектора НПО, включая мероприятия для всего сектора, фестивали, представительство на международном уровне, исследования, обучение или публикации.

II.8. Местные формы сотрудничества

"Комиссия по проведению исследований рекомендует переориентировать государственные органы в направлении большей нацеленности на потребности граждан, а также рекомендует не воспринимать граждан только лишь как потребителей. Они также являются соавторами и партнерами в оказании услуг. На местном уровне представляется целесообразной идея местного сообщества, ориентированного на нужды граждан, т.е. сообщества, где местные жители сознательно и активно вносят свой вклад в общее дело. Для этого рекомендуется обучить персонал госструктур методам работы с гражданами, поощрять поведение, дружественное к пользователю, а также создать при государственных органах службы информирования и консультирования граждан. Кроме того, Комиссия рекомендует предоставить больше возможностей организациям гражданского общества для участия в управлении, провести децентрализацию принятия решений, а также активнее внедрять посредничество и мониторинг как новые формы переговорного процесса в ориентированную на граждан административную практику". 30

Приведенная выше цитата могла родиться в любой из стран ЦВЕ, но на самом деле это часть выводов и рекомендаций специального комитета Федерального парламента (Бундестага) Германии, опубликованных полтора года назад. В этом докладе подчеркивается важность активного сотрудничества между государственным и неправительственным секторами на всех уровнях, но исходя из общего принципа субсидиарности - особенно на местном уровне.

Местные формы сотрудничества, как правило, являются отражением форм и практики сотрудничества на национальном уровне. Иногда при местном совете существует комитет или подкомитет, занимающийся неправительственными организациями; иногда за эту работу отвечает специальный отдел мэрии или один сотрудник в отделе по связям с общественностью. Есть и другие варианты.

Например, муниципалитет г. Щецин в Польше в июле 1997 г. создал Управление по делам НПО, в котором первоначально (до 1998 г.) работал всего один человек. Тем не менее, это управление стало местом, где можно было получить информацию об НПО, и действовало как омбудсмен по делам НПО, защищая их интересы перед городскими властями. Благодаря созданию этого управления, НПО, которым не к кому было обратиться в городском совете, наконец нашли партнера, с которым можно было обсудить вопросы, относящиеся к их деятельности. Одним из примеров успешной работы этого органа был запуск в 1997 г. Программы малых субсидий для поддержки краткосрочных инициатив НПО. В настоящее время, помимо поддержки сотрудничества с НПО, Управление решает целый ряд задач, включая создание базы данных НПО, работающих в Щецине, сбор публикаций и другой информации (о грантах и фондах), относящейся к НПО; участие в качестве представителя городской администрации во встречах НПО; ответы с комментариями на заявки, поданные организациями, финансовая поддержка посредством фонда малых субсидий и помощь в процессе регистрации НПО в районном суде.31

II.8.1. Новаторские примеры сотрудничества на местах

Бюро консультаций для граждан - интересная модель нетрадиционного и взаимовыгодного сотрудничества между местной властью и НПО в деле информирования и поддержки граждан в их повседневной жизни в местных сообществах нескольких европейских стран.
Бюро консультаций для граждан предоставляют бесплатные, конфиденциальные, объективные и независимые консультации гражданам через неправительственные организации по любому вопросу, касающемуся различных аспектов их жизни. Эта форма зародилась в Великобритании в 1939 г. и прошла путь от служб экстренной помощи в период 2-й мировой войны до профессионального национального агентства. В настоящее время в 2800 с лишним населенных пунктов Англии, Уэльса и Северной Ирландии постоянно действуют Бюро консультаций для граждан (БГК).
Каждое такое бюро является независимой благотворительной организацией (НПО), получающей финансирование от государства в виде грантов, от местных органов власти и бизнес-структур, а также от благотворительных фондов и частных жертвователей. Бюро используют главным образом труд добровольцев. Бюро консультаций для граждан ежегодно помогают решить около шести миллионов новых проблем, занимающих центральное место в жизни людей, включая проблемы погашения кредитов, проблемы потребителей, вопросы льгот, жилищные вопросы, правовые вопросы, проблемы занятости и иммиграции. Консультанты помогают заполнять формы, писать письма, вести переговоры с займодавцами, а также представляют клиентов в суде.
Каждое бюро входит в состав организации "Консультации для граждан", которая устанавливает нормы в отношении проведения консультаций, профессиональной подготовки, равных возможностей и доступности. Организация "Консультации для граждан" также координирует национальную социальную политику, работу со СМИ, с парламентом и публикации. Ежегодно в сентябре организация "Консультации для граждан" проводит кампанию "неделя консультаций" для привлечения внимания к работе службы. Помимо консультирования, служба "консультаций для граждан" с помощью своей базы данных, содержащей полученные от клиентов сведения, выясняет, где следует изменить местные и национальные службы и политику. За организацией закрепилась прочная репутация независимого аналитика.
Оказалось, что эта модель может быть адаптирована для стран Центральной и Восточной Европы. Бюро консультаций для граждан, построенные по британской модели, действуют в Чешской Республике, Польше и Литве.
Чешская ассоциация бюро консультаций для граждан - некоммерческая организация, в которой специалисты помогают людям больше узнать о своих правах и обязанностях и дают консультации по вопросам защиты их интересов. Как и в Великобритании, организации используют главным образом труд добровольцев. Ассоциация активно работает уже почти семь лет и объединяет более 20 бюро.32
Бюро консультаций для граждан созданы также в Литве. В стране учрежден Литовский союз БКГ, который создал и поддерживает сеть консультаций - "бюро консультаций для граждан" - проводя обучение, оказывая консалтинговые услуги, предоставляя информацию по правовым, социальным и другим актуальным вопросам и взаимодействуя с правительством по вопросам социальной политики. Правительство Литвы признало, что в условиях сложной и постоянно меняющейся экономической, социальной и научно-технической обстановки граждане испытывают все более острую потребность в качественных услугах и информации, но государство и местные органы власти не в состоянии обеспечить все необходимые услуги и справиться с растущей проблемой. Поэтому правительство также поддержало эту инициативу.

Телекоттедж - это "инфотека", цель которой - связать изолированные сельские общины с остальным миром. Благодаря этой инициативе, в малые сообщества приходят информационные технологии, которые создают возможности для общения и личного развития людям, которые изолированы от мира в своей повседневной жизни.

Первый телекоттедж открылся в 1985 г. в Швеции, в Вемдалене - деревне на севере страны неподалеку от границы с Норвегией. Его открыл человек по имени Хеннинг Альбрехтсен. Целью первого телекоттеджа было создание рабочих мест, условий для профессиональной подготовки и оказания услуг жителям этой отдаленной части Швеции путем предоставления компьютерного и телекоммуникационного оборудования всем, кто был готов посвятить свое время и силы тому, чтобы научиться пользоваться этой техникой. 33 Менее чем через четыре года в скандинавских странах создавалось уже около 40 телекоттеджей, причем около половины из них уже действовали. Для содействия сотрудничеству была создана Ассоциация северных телекоттеджей (ФИЛИН). Кроме того, 75 стран уже вступили во всемирную организацию - Международный союз телекоттеджей (TCI).

В Швеции и других скандинавских и западноевропейских странах телекоттедж объединяет в себе функции учебного центра, библиотеки, почты, магазина телекоммуникационной техники и центра связи, где проводятся курсы по работе на компьютере и использованию телекоммуникационного оборудования. Как сервисный центр телекоттедж может оказывать помощь местным фирмам с составлением писем, ведением бухгалтерии, переводами и т.д., выполнять функции офиса для малых предприятий и консультировать по вопросам покупки компьютеров и программного обеспечения.

Эта модель была успешно внедрена в нескольких странах ЦВЕ - например, в Эстонии и Венгрии. В Эстонии первый телекоттедж был создан в 1993 г. сельским движением графства Рапла. 34 В 1995 г. Всеэстонским сельским движением КОКУДАНТ была создана Эстонская ассоциация сельских телекоттеджей как некоммерческая неправительственная организация, призванная содействовать сотрудничеству между организаторами сельских телекоттеджей и теми, кто их поддерживает. Миссия ассоциации - способствовать экономическому развитию, образованию и научным исследованиям в сельской местности путем расширения использования электронных коммуникаций и компьютерных технологий, а также создать сеть сельских телекоттеджей. Первоочередная роль ассоциации - развивать и поддерживать движение телекоттеджей в эстонских селах путем консалтинга, исследований и обмена ноу-хау и информацией. К концу 1997 г. Эстонская ассоциация сельских телекоттеджей насчитывала уже более 30 членов.
К числу самых ярких положительных результатов внедрения телекоттеджей в Эстонии можно назвать следующие:35
* Перемены в обществе в направлении демократии и гражданской активности. Телекоттеджи сыграли важную роль в расширении сельского движения.
* Повышение активности местных жителей
* Повышение доступности услуг
* Улучшение условий труда и быта
* Удовлетворение нужд местного развития
* Распространение информации для формирования и укрепления местных сообществ
Венгерское движение телекоттеджей выросло в 1993 г. из программы развития Чакберены - небольшого горного села на западе Венгрии. С 1997 по 1998 г. в Венгрии был открыт 31 новый телекоттедж. В стране сейчас более 150 телекоттеджей; планируется открыть еще около 50 телекоттеджей и до 600 центров спутниковой связи.36

Хотя каждый телекоттедж является независимой структурой, его имущество, как правило, принадлежит местной неправительственной организации (НПО), а помещение, заработную плату и финансирование предоставляют местные органы власти (как правило, в форме субподряда). В некоторых случаях телекоттедж действует на базе местной библиотеки, школы или общественного центра. Оператором телекоттеджа может быть НПО, частная компания или индивидуальный подрядчик по договору с владельцем.

Венгерское движение телекоттеджей финансируется центральным правительством, государственными и частными, отечественными и иностранными компаниями, посольствами, международными организациями и фондами. Телекоттеджи покрывают часть своих операционных расходов, заключая субподряды с госструктурами и исполняя роль субрегиональных центров управления программами, инициируя проекты развития и проводя сбор региональной информации о развитии. Многие центры также оказывают поддержку своим местным сообществам, подавая заявки на международное, национальное, региональное, субрегиональное и местное грантовое финансирование.

В развитии венгерских телекоттеджей ключевую роль сыграли несколько факторов. Один из них - особые взаимоотношения между телекоттеджами и НПО, формирующие основу партнерства. Другой - то, что они были результатом движения "снизу", основанного на нуждах и инициативах местных сообществ. В то же время практика показала, что в отсутствие активной работы с местным сообществом и квалифицированных специалистов в области развития сообществ телекоттеджи останутся невостребованными, а вложенные в них ресурсы - потраченными зря.

Правительства играют важную роль в поддержке как скандинавской, так и центрально и восточно-европейской модели. Хотя в настоящее время шведские телекоттеджи, как правило, покрывают свои текущие расходы за счет взимания платы за услуги, первоначальное финансирование поступило от государства, компании Swedish Telecom и местных советов. В Венгрии государство оказывает постоянную поддержку Венгерской ассоциации телекоттеджей (ВАТ). Телекоттеджи стали неотъемлемой частью политики венгерского правительства по обеспечению доступа сельских общин к правительственной информации и службам и по оздоровлению местной экономики.

II.9. Вопрос представительства НПО

Знакомясь с некоторыми из вышеописанных институциональных механизмов и форм сотрудничества, в которых НПО выдвигают своих представителей в тот или иной орган, читатель может спросить: как это осуществляется на практике? Требование о создании органов с участием "представителей сектора НПО, избранных самими НПО" содержится в законодательстве и нормативных документах по крайней мере четырех стран ЦВЕ (Венгрия, Польша, Словакия, Хорватия), а также в законопроектах (например, в Латвии). Однако реальные механизмы осуществления этого требования в законодательстве не содержатся, исключение составляет только Венгрия. Венгерский национальный гражданский фонд - это первая в ЦВЕ попытка реализации законодательно установленного избирательного механизма в секторе НПО.

Теоретической проблемой представительства НПО является то, что часто его смешивают с представлением интересов народа. Иногда НПО утверждают, что в силу своей широкой членской базы (или даже в силу своего знания проблем незащищенных групп населения) они "представляют народ" и поэтому их голос должен быть услышан. Однако на самом деле НПО всегда представляют определенный общественные интересы (при том, что эти интересы сами по себе могут быть очень важны), и часто эти интересы вступают в противоречие. Например, с точки зрения одной НПО интересы молодежи требуют, чтобы употребление наркотиков было запрещено, а с точки зрения другой - чтобы оно было легализовано.

НПО не являются избираемыми органами, и их легитимность не основана на представительстве чьих-либо интересов. Источник их легитимности - это их миссия, т.е. то, что они ставят перед собой цель удовлетворить реальную потребность или решить реальную проблему общества.37 Таким образом, пока НПО действительно помогает решать проблему и достигать реальных перемен в обществе, ее будут считать легитимной с моральной точки зрения. Способность НПО инициировать перемены в обществе позволяют им быть носителями "демократии участия", в отличие от представительной демократии.38

Но, к сожалению, в некоторых случаях люди, недовольные устройством политического истеблишмента, видят в реализации принципа участия замену принципу представительной демократии. В Венгрии высказывались предложения создать механизм, который обеспечивал бы представительство НПО в Парламенте (например, третью палату), а в Македонии НПО создают собственный парламент и даже теневое правительство в надежде улучшить социальные условия в стране.

Существуют и практические проблемы, которые необходимо решить для обеспечения представительства НПО в какой-либо форме. Во-первых, кто должен быть субъектом таких выборов? Все зарегистрированные НПО или только общественно-полезные организации либо также неформальные сети и незарегистрированные ассоциации? А как быть с автономными филиалами общенациональных организаций?

В Совете неправительственных организаций Словакии (см. выше раздел II.4.) 22 члена Совета являются представителями "платформ" НПО. Такие платформы - это формальные или неформальные объединения НПО, представляющие определенные направления деятельности неправительственных организаций. Однако нигде в официальных документах не упоминается, кто должен решать, является ли то или иное объединение платформой или нет и каким образом осуществляется выбор среди объединений. На практике "платформами" стали те, кого признает в этом качестве правительство и существующая группа; они сами себя избрали в момент создания Совета. Это пример показывает, как сложно соблюдать логику и последовательность в применении демократических процедур представительства в отношении участия неправительственных организаций в принятии решений.

Еще одной практической проблемой является то, что основой избирательного процесса является процедура, т.е. форма, а не содержание, что может являться помехой эффективной работе избираемых органов. Например, закон Венгрии "О национальном гражданском фонде" требует, чтобы большинство членов региональных органов, распределяющих гранты фонда (так называемые коллегии) избирались местными НПО. Но в результате недавних выборов оказалось, что лишь немногие из 50 с лишним избранных членов коллегии имеют хоть какой-то опыт выдачи грантов, а при этом главной их обязанностью будет распределить в ближайшем году 6 миллиардов венгерских форинтов.

Несмотря на все эти проблемы, представительство НПО во власти является общеевропейской тенденцией. Большинство правительств считают необходимым иметь "партнера" в виде представительной группы НПО, с которой можно было бы обсуждать вопросы. Хотя унифицированное или централизованное представительство многими воспринимается как противоречащее принципу многообразия, заложенного в самой природе гражданского общества, НПО часто находят полезным создание сетей, коалиций или федераций для обеспечения более сильного влияния на принятие решений, затрагивающих сами организации, их членскую или клиентскую базу. Как правило, такие федерации или зонтичные структуры организованы по направлениям, в которых они работают и хотят добиться политических перемен (например, женские проблемы, экология, права человека и т.д.).

При взаимодействии с Европейской комиссией объединение действительно должно быть представительным, чтобы участвовать в обсуждении политических документов и во многих случаях - финансирования. Сама Комиссия признала, что есть проблема с определением того, какие НПО имеют право участвовать в переговорах европейского уровня по вопросам финансирования или политики, но все же предпочла считать решающим фактором представительность. "Трудности начинаются с отбора участников. Учитывая большое количество и многообразие европейских НПО в одном лишь Евросоюзе, такие критерии отбора, как легитимность или представительность имеют огромную важность".39

В разъясняющем документе Комиссия рассматривает трехступенчатый подход к определению уровня легитимности неправительственной организации-партнера:
- неправительственным организациям рекомендуют объединяться - таким образом, предпочтение отдается зонтичным объединениям с большой членской базой из нескольких стран, с демократическими структурами и механизмами;
- признается важность "поддающихся проверке критериев" в отношении управления, особенно управления ресурсами НПО; эти критерии, как правило, перечислены в конкретных документах - например, в рекомендациях по со-финансированию;
- и наконец, признается, что даже вышеназванные критерии не являются до конца удовлетворительными, и что их может дополнить "прагматический подход, основанный на существующем знании ЕС о европейских НПО и на отношениях с ними".40


III. Анализ государственной политики и механизмов финансирования НПО и общественных инициатив


Государственное финансирование, предоставляемое в различных формах и путем различных механизмов, составляет значительную долю поступлений НПО почти во всех европейских странах. По данным 2003 г. доля государственного финансирования НПО в Западной Европе колеблется между относительно низкими цифрами в Швеции и Норвегии (около 20%) и более высокими в Нидерландах, Бельгии и Ирландии (около 70%), а в странах ЦВЕ доля государственного финансирования составляет в среднем 20-30% всех доходов НПО.41 За период 1990-1995 гг. эта доля сохранялась на одном и том же уровне почти во всех странах.42

Кроме того, подсчитано, что на данный момент порядка 1 миллиарда евро в год выделяет на проекты НПО непосредственно сама Комиссия, причем большая часть этого финансирования идет на международное сотрудничество в сфере развития, на права человека, развитие демократии и в особенности на гуманитарную помощь (в среднем 400 млн. евро). В числе других важных направлений финансирования - социальная сфера (ок. 70 млн. евро), образование (ок. 50 млн. евро) и экология стран ЕС. Несколько сотен НПО в Европе и во всем мире получают средства от ЕС. Таким образом, Комиссия в значительной мере дополняет те средства, которые жертвуют в пользу НПО граждане и тем самым подчеркивает непреходящую важность активной общественной поддержки неправительственного сектора и той роли, которую он выполняет. 43

Политика правительства и его позиция в отношении финансирования НПО определяются главным образом его восприятием роли третьего сектора в развитии общества и в реализации целей правительства. Финансовая поддержка НПО может быть частью государственной политики, отражающей отношение государства к НПО как партнерам в решении важных политических и социальных задач. Как правило, такая политика сопровождается наличием хорошо развитой системы оказания государственной поддержки третьему сектору, которая установлена на общегосударственном политическом уровне законом, правительственным политическим документом или двухсторонним договором (Великобритания) либо постановлениями других органов власти (правительства - Хорватия, министерства - Германия и др.).

Государственная финансовая поддержка может предоставляться в форме оплаты за товары и услуги, находящиеся в ведении госсектора, или в форме программной поддержки деятельности НПО. Задача оказания такой поддержки может быть также делегирована на уровень местной власти (Венгрия). Финансовые взаимоотношения с НПО могут находиться под непосредственным контролем правительства (Германия) или его агентств (как Шведское агентство по международному сотрудничеству, которое администрирует двухсторонние программы содействия развитию и программы помощи НПО44 других стран) либо в стране создается специальная структура (подобно недавно созданному в Хорватии Фонду развития гражданского общества) для координации различных аспектов отношений между организациями гражданского общества и государством.

III.1. Общие политические соображения в связи с поддержкой НПО

Существует два основных типа государственного финансирования НПО:

Прямое финансирование - финансирование выделяется из госбюджета центрального или местного уровня непосредственно организации, т.е. включено в бюджетные расходы на данный финансовый год. Это не означает, что средства поступают непосредственно со счета Государственного казначейства на счет НПО - как правило, они проходят через различные государственные агентства (министерства, государственные и другие фонды и т.д.).

Косвенная поддержка - косвенная финансовая поддержка не предполагает непосредственного перечисления средств или передачи имущества, а вместо этого представляет собой льготу, которая позволяет НПО использовать свои средства на достижение уставных целей, а не на оплату других финансовых обязательств. Такая помощь фигурирует в госбюджете не как расходная статья, а скорее как недополученный доход (например, в случае предоставления налоговых льгот налоги, которые не поступят в бюджет, считаются косвенной поддержкой).

Главный критерий, используемый государством для определения того, достойна ли НПО получать господдержку и в каком объеме, это критерий "общественной пользы" от деятельности организации (а не характер деятельности НПО, как, например, оказание услуг или продвижение интересов). В зависимости от того, в какой степени НПО служит "общественной пользе", как она определяется в законодательстве "об общественной пользе" (либо эквивалентном законодательстве - например, налоговом), право на прямую и косвенную государственную финансовую поддержку могут иметь как организации, оказывающие услуги (сервисные), так и организации, отстаивающие определенные интересы или идеи (адвокация). Общественно-полезной деятельностью, заслуживающей государственной поддержки, могут заниматься как сервисные организации, так и организации адвокации, но в целом оказание услуг гораздо чаще квалифицируется как "общественно-полезная деятельность", дающая НПО право на финансовую поддержку.

Исходя из критерия общественной пользы, НПО, как правило, подразделяются на два типа:

* общественно-полезные организации (ОПО) и
* организации взаимопомощи ("взаимной пользы") (ОВ).

Различие между ОПО и ОВ обычно берется за основу при определении соответствующего уровня косвенной государственной поддержки (например, налоговых льгот). В случае прямой поддержки главный вопрос состоит в том, существует ли законодательная база, где предписывалось бы, какие из видов НПО имеют право на прямую господдержку и на какого рода поддержку. В отсутствие законодательных предписаний государство само принимает решения и зачастую оказывает финансовую поддержку не на основе выполняемой НПО функции (например, услуги, адвокация или взаимопомощь), а на основе того, помогает ли деятельность НПО в реализации государственной политики. С учетом такой политики государство решает, что НПО занимается какой-либо деятельностью, достойной господдержки - например, в Венгрии государственное финансирование получают даже организации самопомощи - такие, как "Анонимные алкоголики" - поскольку благодаря своей деятельности организация способствует оздоровлению всего общества.


III.2. Политические факторы, учитываемые при оказании прямой поддержки НПО

III.2.1. Оказание услуг

С точки зрения политики финансирования существует принципиальная разница между теми видами услуг, которые государство по закону обязано оказывать гражданам, и теми, которые оно по закону оказывать не обязано. Например, в каждой европейской стране государство обязано обеспечить всем детям начальное образование - иными словами, государство обязано дать каждому ребенку возможность учиться и тем самым реализовать свое право на образование. В то же время государство, как правило, не обязано по закону обеспечивать доступность гиппотерапии (терапевтической верховой езды) всем детям со спинальными патологиями, хотя она считается одним из самых эффективных методов лечения таких заболеваний.

Но во многих странах это различие не столь четкое. Например, в одной стране органы местной власти по закону обязаны организовать уход за пожилыми на дому, а в другой стране это не входит в их обязанности. Представление о том, что является и что не является обязанностью государства, меняется со временем, а в большинстве стран ЦВЕ оно меняется каждый год по мере развития общества.

Например, в Венгрии при изменении государственного строя (1989 г.) тысячи людей внезапно потеряли жилье, поскольку компании закрыли общежития для рабочих. Поскольку государство не было готово решать проблемы такого количества бездомных, в первую же зиму новой демократии сотни людей погибли от холода. Чтобы дать приют и помощь оказавшимся на улице людям, было создано несколько НПО. Поскольку проблема была у всех на виду и широко освещалась в СМИ, Парламент вменил в обязанность органам местной власти открыть приюты для бездомных. Но так как многие НПО уже организовали такие приюты, местные власти просто передали выделенные из бюджета деньги этим НПО. До сих пор практически все приюты для бездомных в Венгрии обслуживают неправительственные организации, а финансируют их местные органы управления.

Нередко какой-либо вид услуг становится обязанностью государства в результате успешного лоббирования НПО о включении данного положения в законодательство. Например, социальные НПО, которые первыми организовали "обеды на колесах" - начали развозить обеды пожилым людям в нескольких районах Будапешта, смогли аргументировано доказать, что организуя обеды для пожилых людей только в социальных центрах, местные власти подвергают дискриминации тех пожилых, которые не могут добраться до социального центра. В результате местным законом "обеды на колесах" были включены в перечень услуг, которые обязано финансировать государство.

Другие виды услуг, такие как хосписы (уход за неизлечимо больными, особенно за онкологическими больными в терминальной стадии) пока что в Венгрии не относятся к имеющим право на государственное финансирование, несмотря на постоянные попытки НПО доказать, что такие службы помогают реализовать конституционное право больных на человеческое достоинство. Таким образом, если при больнице организован хоспис, им обычно управляет фонд, который привлекает финансирование со стороны (например, от церкви или частных жертвователей).

Это важное различие между законодательно установленными обязанностями государства и теми функциями, которые государство выполнять не обязано, отражается на политике финансирования НПО.

Тот факт, что НПО оказывает услуги, входящие в обязанность государства, сам по себе не дает организации право на получение государственной поддержки. Однако в большинстве европейских стран существует законодательно оформленная политика, по которой государство берет на себя обязательство финансировать такие услуги независимо от того, оказывает ли их государственное или частное учреждение. Правительства ЦВЕ также все чаще оплачивают частным организациям оказание услуг, которые считаются обязательными и которые государство должно финансировать в любом случае. Существуют различные механизмы прямого финансирования - ниже приводится их обзор.

С другой стороны, финансирование тех видов услуг, которые по закону не входят в обязанности государства, зависит исключительно от политики центральной или местной власти. В большинстве европейских стран существуют определенные направления политики социального и экономического развития, которые каждое министерство определяет для себя как приоритетные на текущий год (например, для министерства труда такими приоритетами могут быть снижение количества безработных из числа рома (цыган) в определенном регионе, увеличение количества компаний, которые берут на работу инвалидов, или повышение уровня частичной занятости среди женщин). Наряду с другими мерами осуществления такой политики - такими, как законодательное регулирование или поддержка занятости - министерство может создать грантовую программу для НПО на выполнение программ по достижению целей этой государственной политики.

В европейской системе, как правило, трудно найти финансирование на услуги, которые центральное или местное правительство не считает приоритетными. Например, до конца 1990-х, если бы НПО в небольшом венгерском городе захотела в срочном порядке заняться проблемой домашнего насилия, она не получила бы государственное финансирование на такую программу. Проблема домашнего насилия попросту не считалась приоритетной на национальном и местном уровне. Но мир меняется. Отчасти благодаря усилиям женских организаций, а главным образом под давлением Евросоюза и его политики гендерного равенства, на 2004 г. Министерство внутренних дел Венгрии, во главе которого стоит женщина, начало общенациональную кампанию обучения полиции по проблеме домашнего насилия. Сегодня у той же самой НПО в том же маленьком городе будет много возможностей для получения грантового финансирования от государства на работу с женщинами, страдающими от домашнего насилия. А вот у НПО, организующих приюты для бездомных собак, не было возможностей для получения грантов в 1996 г. и до сих пор эти организации испытывают большие трудности с финансированием.

Подводя итог, можно сказать, что главным критерием для получения прямой государственной поддержки является оказание определенных услуг, являющихся законодательно оформленной обязанностью государства. Помимо таких обязательных по закону услуг, на приоритеты грантового финансирования влияет государственная политика национального и местного уровня. Способность НПО лоббировать за включение их деятельности в соответствующее законодательство и госбюджет или в число приоритетов государственной политики с большой вероятностью повлияет на доступность государственного финансирования для этой организации.

III.2.2. Принципы и механизмы прямого финансирования услуг, которые обязано обеспечить государство

У государств имеется целый ряд принципов и механизмов финансирования НПО, оказывающих государственные услуги.

* Важный вопрос, требующий решения: хочет ли государство создать режим благоприятствования для сервисных НПО, конкурирующих с другими организациями? НПО могут участвовать в тендерах на оказание социальных и/или иных услуг, которые обязано обеспечить государство. Но при этом в большинстве европейских стран это участие в тендерах не является эксклюзивным правом НПО. Они имеют право на получение финансирования на конкурсной основе и на равных условиях с другими участниками конкурса. Государство в таких случаях не отдает предпочтение третьему сектору в сфере оказания тех или иных услуг (см. ниже примеры Великобритании, Польши и Венгрии).

* Принцип субсидиарности (типичный для Германии): Согласно принципу субсидиарности, потребность, возникающую в сообществе, должны решать те, кому она ближе всего.45 Будучи основой всей социальной политики Германии, этот принцип сформировал систему финансирования служб социальной помощи в Германии за последнее столетие.46 Согласно этой системе, вначале должна быть сделана попытка удовлетворить потребность или решить проблему силами (неформального) сообщества людей, затронутых проблемой (например, родственников, соседей), а если это невозможно, то силами организаций, работающих в данном сообществе (НПО). Местные власти могут создать специальную службу для удовлетворения какой-либо потребности только в случае, если такая работа не ведется на уровне сообщества. Наконец, для тех проблем, которые не решаются на местном уровне, должна быть создана региональная или, в конечном счете, федеральная система. В этом случае правительство обычно финансирует всю деятельность такой службы, бюджет которой определяется путем переговоров ежегодно.

* Нормативная система (введена в Венгрии): каждый, кто оказывает услуги, обеспечить которые обязано государство (включая образование, здравоохранение, социальное обеспечение и др.), и удовлетворяет определенным критериям (нормам, установленным государством), получает государственную поддержку, исходя из количества обслуживаемых клиентов. Поскольку государственная поддержка рассчитывается по числу клиентов, она называется "нормативной поддержкой". Государственная поддержка не зависит от того, оказывает ли данные услуги местное госучреждение, НПО или частная компания. (Частные компании не смогут извлекать прибыль на основе этой поддержки, поскольку она покрывает лишь часть затрат на оказание услуг, а любые доходы, полученные от клиентов в виде оплаты, должны быть вложены в оказание тех же услуг). Местные власти, как правило, оплачивают только основные расходы, поэтому НПО приходится привлекать дополнительное финансирование, чтобы оставаться конкурентоспособной. Эта система также может сочетаться с принципом субсидиарности.

* Конкурсная система (типична для Великобритании, также введена в Польше): система состоит в том, что существует перечень общественно-полезных видов деятельности, и всякий раз, когда государство или местные власти хотят предоставлять услуги в конкретной сфере общественно-полезной деятельности, должен быть объявлен тендер. НПО и муниципальные учреждения (а в Великобритании и частные компании) участвуют в конкурсе, чтобы продемонстрировать свою способность оказывать данные услуги наилучшим образом. В этом случае виды расходов, которые берет на себя государство, могут быть разными - очень часто привлечение дополнительного финансирования является необходимым условием для победы в тендере.

Общей проблемой стран ЦВЕ является то, что здесь традиционно все услуги, которые обязано обеспечить государство, предоставляют государственные учреждения. Существующие государственные учреждения стремятся обеспечить стабильную зарплату своим сотрудникам и опасаются, что "неизвестно откуда взявшиеся" НПО придут и заберут себе "государственные" функции. Поэтому местные власти часто видят в неправительственных организациях скорее конкурентов, нежели партнеров в достижении одной и той же цели (т.е. повышения уровня жизни сообщества).


III.2.3. Организации, отстаивающие идеи, права или интересы

В случае организаций, занимающихся "адвокацией" - отстаиванием каких-либо идей, прав или интересов - центральный вопрос с точки зрения их эффективности состоит в том, способны ли они сохранить независимость от влияния государства в случае получения государственного финансирования. Можно сделать два предположения:
- В отличие от деятельности по предоставлению услуг, государство, как правило, не обязано по закону финансировать деятельность организаций, занимающихся адвокацией;47
- ничто не мешает государству финансировать организации, занимающиеся адвокацией, так что сама организация в конечном счете должна решить, хочет ли она принимать государственное финансирование и ассоциироваться с государством.

Как правило, основной миссией организаций, занимающихся адвокацией, является защита или продвижение интересов определенной группы в обществе. С этой целью такие организации часто выступают с критикой государственной политики, противодействуют принятию законодательства или мобилизуют общественность на протест против действий правительства. Зачем же тогда государство станет поддерживать "своих врагов" - или в более позитивной формулировке - "своих критиков"?

Главная причина - это "просвещенная заинтересованность" государства в обеспечении удовлетворенности электората политикой, которая его затрагивает. Гарантируя возможность участия в обсуждении и влияния на процесс принятия решений, государство предотвращает недовольство и нестабильность в обществе. В случае ЕС "консультации с заинтересованными группами" считаются неотъемлемой частью добросовестного государственного управления, а законодательные меры государств-членов ЕС по реализации общеевропейских принципов права - acquis communitaire - должны быть основаны на "социальном диалоге".

Кроме того, создавая каналы для участия в дебатах, государство тем самым при минимальных затратах получает высококачественную экспертную оценку своей планируемой политики. Часто НПО, которые занимаются адвокацией и видят свою миссию в достижении прогрессивных перемен в законодательстве и государственной политике, имеют обширный опыт в своей области и нередко обладают более высоким уровнем знаний, чем эксперты из государственных или коммерческих структур. (К примеру, НПО часто получают новейшие знания в своей области от международных сетей). Поддерживая такие организации, государство может обеспечить высокое качество своих политических решений и их соответствие международным стандартам или лучшей практике.

Конструктивные взаимоотношения между государством и занимающимися адвокацией НПО предполагают взаимное уважение и определенную долю доверия с обеих сторон, что нередко до сих пор отсутствует в странах ЦВЕ. К сожалению, имели место случаи, когда государство поддерживало организации адвокации с целью установить контроль над какой-либо областью политики или сформировать собственную клиентуру. В таких случаях политические соображения преобладают над профессиональными.

В отношении организаций, занимающихся адвокацией, государство при определении того, насколько организация имеет право на государственную поддержку, может с успехом применять критерий "общественного блага - взаимной пользы". Критерий может применяться к виду деятельности организации (например, спорт или защита окружающей среды) или к ее целевой группе. Например:

* группы профессиональных интересов - основной целью которых является лоббирование - вряд ли имеют право на государственную поддержку (и, как правило, живут на доходы от членских взносов); в то время как
* федерации инвалидов - которые преследуют по сути те же самые цели - могут иметь право на государственную поддержку, поскольку их усилия направлены на благо всего общества.

Коль скоро правительство приняло решение о поддержке таких организаций, хорошей практикой считается обеспечение независимости механизма принятия решений от политического истеблишмента. Как этого достичь? Один из способов - создать для принятия решений полуавтономный орган. Такой орган может быть создан внутри центрального аппарата (например, министерство создает консультативный орган для распределения грантов) либо в форме "гонго". Такие структуры обычно состоят из независимых экспертов и представителей всех парламентских партий. (Такого рода независимые межпартийные структуры также нередко создаются в министерствах, распределяющих гранты сервисным НПО).

Как и в случае оказания услуг, надежной основой для поддержки организаций адвокации является развитие и продвижение ими политики государства, что обычно вознаграждается государственным (программным) финансированием их деятельности за счет субсидий и грантовых механизмов (см. ниже). Однако возможны и некоторые ограничения - деятельность, которую считают помехой реализации государственной политики, не будет воспринята как направленная на благо общества и потому не будет иметь право на государственное финансирование.











III.3. Формы прямой государственной поддержки

III.3.1. Субсидии

Субсидии - это государственное финансирование, направленное на поддержку деятельности НПО в целом и не связанное с конкретным проектом.48 Они могут быть использованы на оплату административных и операционных расходов организации либо на выполнение конкретных проектов - такую поддержку общего характера получают НПО, вносящие значительный вклад в реализацию государственной политики. Субсидии также могут служить общим показателем признания государством гражданского общества и его важности.

Такая форма финансовой поддержки наиболее типична для стран ЦВЕ; сейчас она используется все реже. Прямые бюджетные субсидии считаются пережитком коммунистического прошлого, когда организации, которые успешно лоббировали свои интересы на этапе смены государственного строя, получили особый статус и право на субсидии из госбюджета - к ним относятся Красный Крест (почти во всех странах), Национальная федерация пенсионеров, Пионерская организация, Общество слепых и др. В Венгрии ежегодно по закону о госбюджете субсидии выделяются примерно 25 организациям, перечисленным в приложении к закону, но лишь несколько из этих организаций занимаются оказанием услуг или иной деятельностью на благо общества.

Однако оно помогает решить проблему финансирования организациям, еще не вышедшим на уровень самоокупаемости, особенно в условиях сокращения объемов иностранной помощи. Финансирование в форме субсидий доступно не всем НПО - обычно получателями могут быть представительные группы (см. примеры выше), сервисные организации и в лучшем случае, очень немногие организации адвокации. Субсидии, распределяемые министерствами или другими госучреждениями, как правило, получают НПО, работающие по профилю линейного министерства (например, Министерство по делам молодежи и спорта в Румынии имеет право выделять средства организациям, работающим по молодежному и спортивному направлениям), и в их число могут входить организации, занимающиеся адвокацией.

Субсидии являются формой бюджетной поддержки и могут выделяться из центрального и местного бюджетов, обычно на основании закона, но иногда и административного постановления. Например, в Венгрии Парламент по представлению Парламентской комиссии по гражданским организациям определял, какие из НПО-соискателей получат субсидию. Парламентом Словакии принят специальный закон, устанавливающий правила выделения субсидий НПО49; распределение средств осуществляют министерства. Субсидии может выделять и непосредственно парламент в годовом законе о бюджете (Болгария, Венгрия).

Средства, выделяемые в форме субсидий, могут поступать и из других источников, помимо бюджета - например, из фондов приватизации (Чешская Республика - но этот источник существует лишь ограниченное время) или сборов от проведения лотерей (Хорватия).

Общие решения о субсидиях обычно принимают централизованно, но выделять и распределять их могут конкретные министерства (Румыния, Болгария, Хорватия, Венгрия). Орган, распределяющий субсидии, как правило, является и надзорным органом.


III.3.2.Гранты

Согласно определению, данному в глоссарии ADS (автоматической системы директив) Агентства США по международному развитию, гранты являются правовыми инструментами, которые используются в случаях, когда главной целью является перечисление денег, передача имущества, оказание услуг или предоставление любых других имеющих ценность объектов получателю для реализации государственной цели поддержки или стимулирования в соответствии с законом, когда не ожидается существенного участия государства.50

Гранты, как правило, не используются на покрытие операционных расходов организации, а предназначены для финансирования конкретного проекта, который соответствует программным целям правительства и в силу этого считается имеющим публичную ценность. Однако средства гранта могут оплачивать и основные (не проектные) расходы организации - как в Венгрии, где Национальный гражданский фонд выдает гранты на покрытие операционных расходов с целью укрепления сектора НПО.

В Дании общественные организации получают так называемые "базовые гранты", которые не предназначены для финансирования конкретных проектов, а распределяются на основе объективных критериев, таких как цель деятельности организации, оборот и объем собственных средств. Идея здесь состоит в том, чтобы стимулировать независимость общественной организации и ее свободу принимать решения о собственной деятельности и продвигать интересы других.51 Другой вид грантов, которые доступны датским НПО, активно работающим в социальной сфере - "проектные гранты" - направляются непосредственно на поддержку конкретного проекта или мероприятия.

Гранты в отличие от субсидий распределяются не административным решением центральных и местных чиновников или парламента, а присуждаются в результате открытого конкурса с подачей заявок. Они могут финансировать социальные услуги (Германия, Хорватия, Великобритания) или реализацию программ, связанных с обязательствами страны по предоставлению международной помощи (Швеция, Дания, Германия). Финансирование НПО в форме грантов также свидетельствует о признании правительством важной государственной роли третьего сектора - часто такое финансирование по сути является компенсацией за выполнение задач или достижение целей, которыми в ином случае пришлось бы заниматься государству.

Гранты могут выделяться из бюджета (центрального или местного), а также из специальных фондов, образованных за счет поступлений из других источников: лотерей, налогов и т.д. Например, средства для выдачи "базовых грантов" в Дании формируются, помимо бюджетных источников, также из так называемого фонда "Датских футбольных тотализаторов и лотерей". Проектные гранты выдаются из средств Грантовой программы развития добровольческой социальной работы, которая финансируется из центрального государственного бюджета.

В Венгрии существует целый ряд центральных фондов поддержки НПО, финансируемых за счет разного рода налоговых механизмов - например, Фонд культуры - за счет налога на "китч" и порнографию, Фонд занятости - за счет взносов работодателей и работников, Фонд экологии - за счет налога на бензин и штрафов, уплачиваемых загрязняющими экологию предприятиями, а Гражданский фонд (самый новый) за счет 1%-ных налоговых отчислений (см. Раздел III.5.4). (Эти фонды обычно выдают гранты и займы не только НПО, но также органам местной власти и предпринимателям в той или иной сфере).

Гранты часто распределяются либо непосредственно органами власти, либо действующими от их имени агентствами. В Великобритании эта функция поручена местным управлениям различных государственных ведомств (например, органов здравоохранения, занятости, образования). Эта роль также может быть отведена особой структуре - такой, как публичные фонды в Венгрии - или единому государственному фонду, созданному с этой целью в Хорватии. В Германии государство оказывает поддержку национальным зонтичным организациям НПО, которые в свою очередь распределяют средства среди входящих в их состав организаций. В Польше главным органом, ответственным за проведение тендеров и заключение подрядов на оказание услуг, считаются органы местной власти. Датское Министерство по социальным вопросам отвечает за распределение "базовых грантов" общественным организациям социальной сферы. 52 Гранты ЕС могут направляться через центральные или местные органы власти стран членов ЕС либо выдаются Еврокомиссией или специальными фондами. Все проекты, финансируемые за счет грантов ЕС, должны быть направлены на достижение четко поставленной цели в рамках общей политики Евросоюза.

Возможны некоторые ограничения в отношении права НПО на участие в грантовых конкурсах - например, в некоторых случаях подавать заявки на финансирование могут только НПО со статусом общественно-полезных. Ограничения на участие в тендерах могут быть связаны и со сферой деятельности организации - например, только НПО, работающие в сфере здравоохранения, могут быть допущены на конкурс за право оказывать услуги по охране здоровья. Как правило, НПО могут получать гранты на оказание социальных (гуманитарных) услуг (здравоохранение, социальная помощь, образование, культура и т.д.) либо в сфере зарубежной помощи. Однако в принципе грантовое финансирование возможно во всех государственных ведомствах - например, МВД Венгрии выдает гранты добровольческой службе гражданской полиции, а Министерство юстиции финансирует НПО, которые обучают судей по проблеме домашнего насилия.

Гранты обычно распределяются на конкурсной основе после процедуры отбора. Типичные критерии отбора - "послужной список" организации, история партнерства, рекомендательные отзывы, политическая или иная деятельность, не связанная с конкурсом, но представляющая проблему для финансирующей структуры, техническое качество заявки, профессиональный уровень работников организации, "пакетные проекты" (связанные между собой проекты, по некоторым из которых заявитель уже получил финансирование), надежность организации, управленческая и финансовая компетентность, возможность получения дополнительного финансирования, возможность формирования взаимовыгодного будущего партнерства, сроки выполнения проекта, если они не определены в объявлении о конкурсе и т.д.

Процесс отбора заявок предусматривает - или должен предусматривать - определенные гарантии прозрачности и открытости. Так, должны быть соблюдены соответствующие процедуры объявления о грантовых конкурсах и критериях для участия в них. Например, информация обо всех грантах ЕС размещается в интернете по категориям в зависимости от сферы деятельности и потенциальных участников конкурса. К требованиям, обеспечивающим справедливый и открытый отбор, относятся также публикация информации о победителях, возможность пересмотра решения и пути обжалования при несогласии с принятым решением.

Грантовое финансирование может быть единовременным, краткосрочным или долгосрочным. Предпочтение обычно отдают единовременному или краткосрочному финансированию - частично потому, что госструктуры не могут брать на себя обязательства по долгосрочному, на несколько лет, финансированию, не зная, какой бюджет будет им выделен в следующие годы, а также не хотят, чтобы НПО становились зависимыми от грантов. Однако краткосрочный характер государственных грантов ограничивает их роль как стимула для развития организации.

Грантовое финансирование оформляется путем подписания контракта между грантодающей структурой и НПО-получателем. Грантовый контракт может содержать обязательные разделы, предписанные законодательством или объявлением о конкурсе. Правовую природу, содержание и последствия этого контракта не следует путать с договором о выполнении работ или оказании услуг, на основе которого НПО выполняет работы или оказывает услуги, относящиеся к государственной сфере. Если в первом документе речь идет об условиях использования государственных средств, контроля и отчетности, то во втором также оговариваются конкретные требования к самому процессу оказания услуг.


III.3.3. Государственные конкурсные закупки

Государственные конкурсные закупки - это приобретение государством товаров и услуг, производимых (оказываемых) неправительственными организациями. Как правило, в стране установлен законодательный механизм для всех потенциальных участников государственных конкурсных закупок, включая коммерческие структуры и НПО. Последние чаще всего получают от государства финансирование на оказание социальных услуг. В Германии именно НПО в первую очередь - "по умолчанию" - оказывают социальные услуги населению. В Великобритании второй этап процесса реструктуризации "государства благосостояния" (1980 - 1990-е) привел к распаду существовавшей ранее системы государственного управления, введению управления социальным благополучием и "квази-рынков". Согласно новой системе, государственные службы должны действовать как экономические рынки, поэтому НПО как потенциальные поставщики товаров и услуг должны конкурировать на равных основаниях с коммерческими и государственными учреждениями. 53 В Хорватии местные власти имеют право на основании письменного соглашения поручать физическим или юридическим лицам оказание коммунальных услуг населению.54 В Польше НПО дали возможность конкурировать с государственными структурами в обслуживании населения согласно недавно принятому закону "Об общественно-полезной деятельности".

В Швеции общественные организации могут участвовать в тендерах на предоставление социальных услуг (уход за детьми, образование, помощь на дому). Муниципалитет г. Тэбу внедрил у себя новаторские гибкие модели субподрядов на услуги с учетом различных аспектов такой "приватизации" государственных услуг. Например, при проведении тендера предусматриваются гарантии занятости. Если контракт получает частный поставщик услуг, работник может выбирать, хочет ли он оставаться работником муниципалитета или перейти на работу к частному предпринимателю. Даже перейдя к предпринимателю, такой работник имеет право в течение года вернуться в муниципалитет.55

Главная проблема, возникающая у НПО в связи с этой формой государственного финансирования, состоит в том, что большинство проектов, открытых для государственных конкурсных закупок, являются дорогостоящими проектами, и неправительственной организации часто бывает трудно выполнить требования, предъявляемые к участникам тендера. Кроме того, участие в государственных конкурсных закупках часто считается несовместимым с некоммерческим характером деятельности НПО. И действительно, очень немногие процедуры государственных тендеров на закупки доступны для некоммерческих организаций и могут быть выиграны ими (как правило, лишь небольшие проекты в сфере социальных или коммунальных услуг). Закон Словакии 1999 г. "О государственных конкурсных закупках" исключает НПО из участия в тендерах на предоставление государственных услуг.

Возможное решение представляет собой пример Венгрии - т.е. особая форма подряда, называемая "общественно-полезный контракт". Такой подряд на оказание государственных услуг может быть подписан с "особо общественно-полезной организацией". В Венгрии существуют две категории, или два уровня общественно-полезных организаций: "обычные" общественно-полезные организации и "особо" общественно-полезные организации. Ко второй категории относятся организации, которые подписывают специальный контракт с государственным органом на предоставление государственных услуг населению. Такой контракт дает организации право на особый статус и связан с дополнительными налоговыми и иными льготами. Хотя такой статус имеют лишь 6% НПО, он представляет собой важный элемент развития взаимоотношений между государством и гражданским обществом, поскольку создает прозрачную и законную форму предоставления государственных услуг неправительственными организациями (тогда как в ином случае НПО было бы трудно получить подряд на такие услуги по законам о государственных закупках).

III.3.4. Нормативная поддержка

Нормативная финансовая поддержка НПО имеет некоторое сходство с системой государственных конкурсных закупок социальных услуг. Это денежное возмещение, выплачиваемое НПО за оказание услуг в таких областях, как здравоохранение или образование, причем размер финансирования основан на фактическом объеме предоставленных услуг. Система состоит в том, что физические лица имеют право выбирать поставщика услуг - в том числе они могут предпочесть получать услуги НПО, которая затем запрашивает у государства денежное возмещение.

Как правило, предварительным условием для использования такого финансового механизма является либо договор государства с НПО, либо полученное НПО разрешение на данный вид деятельности. Такая система создана в Венгрии, где НПО могут создавать учреждения социального обслуживания на основе контракта с соответствующим министерством. Финансирование, которое имеет право получить НПО за оказанные услуги, не может быть выше получаемого государственным учреждением, работающим в той же сфере деятельности, и объем его определен в годовом законе о государственном бюджете. Аналогичная система действует в Хорватии.56

III.3.5. Ваучеры

Использование ваучеров отражает тенденции модернизации и использования рыночных механизмов предоставления государственных услуг населению; особенно успешно ваучеры используются в скандинавских странах. Система состоит в том, что муниципалитеты выдают всем гражданам ваучеры на услуги, которые обязаны предоставлять, а граждане сами выбирают, у кого они получают эти услуги. Использование выданных муниципалитетом ваучеров снимает теоретический вопрос о том, чьи услуги лучше, усиливая роль граждан и наделяя их ответственностью за выбор поставщика услуг.

Таким образом, этот процесс имеет двоякую цель: расширение свободы выбора для пользователя услугами и повышение качества самих услуг за счет конкуренции. Ваучеры являются инструментом развития служб, ориентированных на спрос, где организация и оказание услуг определяются рынком, а не государством. Конкретный гражданин, имеющий право на получение услуги, субсидируемой государством или муниципалитетом, может сам решить, кому отдать эту субсидию в виде ваучера на услугу, являющегося действительной формой оплаты. Получателем ваучера на услугу может быть отдельное лицо или группа лиц с определенными потребностями.

В некоторых муниципалитетах большинство услуг предоставляют частные подрядчики, в других - общественные организации. Вознаграждение поставщику услуг может регулироваться соглашением между поставщиком и соответствующим государственным органом либо непосредственно между поставщиком и клиентом. При использовании такой системы необходим определенный контроль в форме фиксированных или ограниченных верхним пределом ставок оплаты за услуги.

Ваучерные системы актуальны - и успешно внедряются - в сфере образования, социального обслуживания и других видов индивидуальных услуг населению в Швеции. Примером хорошей практики является муниципалитет Тэби в окрестностях Стокгольма, где удачное сочетание тендеров и ваучерной системы под лозунгом "Лучшее обслуживание - то, которое каждый выбирает себе сам" дает отличные результаты. Ваучеры используются в системе дошкольных учреждений, в образовании и в службах ухода за престарелыми. Это значит, к примеру, что детский сад или школа получают фиксированную сумму за каждого числящегося у них ребенка (аналогично нормативной системе).

Поставщики услуг, которым удалось привлечь клиентов, финансируются главным образом за счет системы ваучеров. Муниципалитет контролирует поставщиков услуг - в частности, устанавливая стандарты качества обслуживания, различные формы подтверждения качества, правила приема, уровень налогообложения и другие.

Например, человек, которому требуется сестринский уход и бытовое обслуживание на дому, вначале обращается в социальную комиссию, которая решает, в каком объеме этому лицу должна быть оказана помощь. Принять решение помогает секретарь по вопросам помощи на дому. Допустим, что человеку требуется уход медсестры на дому, а также бытовые услуги: покупки, уборка, стирка и чистка одежды. Лицо, нуждающееся в помощи, получает ваучер, который эквивалентен стоимости ухода в течение месяца. В ваучере дается описание услуг, которые должны быть включены. Вместе с ваучером клиент получает список различных компаний, оказывающих услуги по уходу, и может выбирать. После этого клиент принимает решение, куда он обратится - в муниципальную службу по уходу на дому или в частную компанию.57


III.4. Политические факторы, учитываемые при оказании косвенной поддержки

III.4.1. Общественно-полезная деятельность

В разных странах Европы существует концептуальное различие между "общественно-полезными НПО" и "НПО взаимопомощи". Правовые и финансовые последствия занятия общественно-полезной деятельностью и получения статуса "общественно-полезной организации" весьма значительны - этим объясняется недавнее принятие так называемых "законов об общественно-полезной деятельности" в ряде стран ЦВЕ (среди которых Венгрия, Болгария - в рамках закона об НПО и Польша). Этими законами предписывается и определяется, при каких условиях НПО может быть признана "общественно-полезной" и, следовательно, имеющей право на более значительные налоговые льготы, чем некоммерческие организации вообще.

Признание общественной пользы обычно означает, (1) что НПО предоставляет услуги и ведет деятельность на благо всего общества либо крупной или особой группы, нуждающейся в помощи, и (2) что государство выражает свое признание этой деятельности путем прямой или косвенной поддержки.58

Какие виды деятельности считать общественно полезными, каждая страна, принявшая такое законодательство, определяет для себя по-разному. Как правило, существует перечень таких видов деятельности (например, в Венгрии в перечне 22 вида деятельности, включая, помимо прочих, образование, социальное обслуживание, сохранение культурного наследия и защиту окружающей среды). Различны и типы государственной поддержки, на которые имеют право НПО с общественно-полезным статусом. В Венгрии, например, только общественно-полезные организации (ОПО) могут получать пожертвования, дающие жертвователю право на налоговый вычет, а Польша рассматривает вопрос об освобождении от налога на доходы организации не всех НПО, а только ОПО. Право на поддержку в форме 1%-ных налоговых отчислений (см. ниже в разделе "Косвенное финансирование") - еще одна льгота, которая может быть предоставлена либо только ОПО, либо более широкому кругу НПО в зависимости от государственной политики.

НПО, стремящиеся получить статус общественно-полезных и связанные с ним налоговые преимущества, должны удовлетворять ряду дополнительных критериев. Самый важный из них - соблюдение более строгих требований к прозрачности и отчетности для обеспечения целевого использования государственных средств. Например, на них может налагаться обязанность публиковать ежегодный отчет или создать наблюдательный совет.

III.4.2. Налоговые льготы

Правительство может предоставить организациям гражданского общества косвенную финансовую поддержку в форме налоговых льгот или освобождения от налогов, тем самым поощряя и стимулируя их деятельность в целом.

В большинстве правовых систем признается вклад некоммерческих организаций в общественное благо и в знак такого признания организациям предоставляется целый ряд налоговых льгот в связи с их деятельностью.59 К основным примерам таких льгот относятся:

* Освобождение или льгота по налогу на доходы организации (в отношении доходов от уставной или хозяйственной деятельности) - например, когда НПО не платит налог на имущество или налог на доходы организации в отношении всех или части своих поступлений.
* Налоговые льготы для доноров (жертвователей), если пожертвование сделано в пользу определенной организации - например, если частное лицо жертвует денежные средства НПО, он/она может предъявить к вычету из налогооблагаемой базы всю или часть суммы пожертвования.
* Освобождение или льгота по налогу на доходы бенефициаров НПО - например, если НПО платит стипендию, стипендиат не платит с нее подоходный налог.

Традиционно, поскольку эти формы льгот представляют собой недополученные государством налоговые поступления, они рассматриваются как косвенные государственные субсидии организациям и их жертвователям.60 Недополученные налоговые поступления - косвенный метод государственной поддержки, в отличие от прямой государственной поддержки НПО, при котором происходит перечисление средств от государства неправительственной организации.

Уровень косвенной поддержки в виде налоговых льгот может быть различным в зависимости от наличия у организации статуса общественно полезной или от того, насколько ее деятельность считается приносящей пользу обществу. Общественно-полезные организации, как и следует ожидать, пользуются более широкими правами в плане освобождения от налогов и налоговых льгот. Им предоставляется
* освобождение от налога на прибыль (Эстония, Словения, Венгрия, Словакия);
* освобождение или льгота по НДС (Чешская Республика - для некоторых видов общественно-полезной деятельности, Эстония - для некоторых видов деятельности освобождение, для других сниженная ставка, Венгрия - для некоторых освобождение, для других нулевая ставка, Словакия);
* льготы по налогу на доходы от коммерческой деятельности (Словакия - если доход ниже определенной суммы, Польша - если доход направляется на общественно-полезную деятельность, Венгрия - если деятельность соответствует уставным целям организации);
* освобождение от налогообложения грантов и членских взносов, инвестиций, недвижимости, освобождение от таможенных сборов, судебной пошлины и др.

НПО, занимающиеся общественно-полезной деятельностью, могут дополнительно освобождаться и от других налогов, включая, например, освобождение от налогов на выплаты НПО частным лицам (например, стипендии) и налоговые льготы на пожертвования в пользу этих организаций, что стимулирует частные и корпоративные пожертвования общественно-полезным организациям. Такие льготы установлены в Эстонии, Венгрии (более значительные для "особо" общественно-полезных НПО), Польше и Словакии.

Для организации взаимопомощи ("взаимной пользы") обычно установлены не такие значительные налоговые льготы. Но для стимулирования развития демократии в целом государство может обеспечивать минимальный уровень поддержки и для организаций взаимопомощи (ОВ).


III.5. Формы косвенной поддержки

III.5.1. Пользование государственным имуществом бесплатно или по сниженным ставкам

Использование государственного имущества как форма косвенной поддержки широко используется в странах ЦВЕ. Государство позволяет НПО пользоваться государственным или чаще муниципальным имуществом для ведения уставной деятельности. Сюда может входить, например, пользование офисным помещением, конференц-залом или спортивными сооружениями. Обычно это делается на основании закона и при соблюдении ряда условий.

Например, венгерский закон CXLII от 1997 г. разрешает организациям гражданского общества бесплатно пользоваться государственным имуществом, а по истечении пятнадцати лет пользования и с некоторыми ограничениями НПО могут получить право собственности на такое имущество. Чтобы иметь право на такого рода поддержку, НПО не должно иметь задолженностей перед государством и не имеет право продать или заложить имущество в течение 15-летнего периода. Закон или контракт могут налагать определенные ограничения на возможность ведения той или иной деятельности в арендованном помещении - например, организации разрешено использовать помещение только для уставной деятельности или запрещено использовать его для политической деятельности. В Хорватии Закон о социальной защите предусматривает право на бесплатную аренду государственного или муниципального помещения только если организация намерена использовать его для оказания социальных услуг населению. Договор аренды государственного имущества оформляется либо государственным органом - владельцем помещения (например, муниципалитетом) либо специализированным учреждением - например, Администратором государственного имущества Словакии.

III.5.2. Освобождение от подоходного налога

При анализе режима налогообложения НПО в регионе ЦВЕ мы обнаруживаем два подхода, которые встречаются почти во всех налоговых кодексах: налогообложение и освобождение от налогов определяется исходя из (1) вида организации и (2) категории дохода. Ниже рассматриваются оба эти подхода.

Типы организаций. В некоторых странах об освобождении от налогов могут просить практически все организационно-правовые формы (т.е. фонды, ассоциации и другие виды некоммерческих юридических лиц), если они должным образом зарегистрированы и придерживаются правила о нераспределении доходов между членами организации. В других странах право на освобождение от налогов получают только общественно-полезные организации. В нескольких странах никакие виды НПО не имеют право на освобождение от налога за редким исключением юридических лиц, осуществляющих деятельность в интересах инвалидов.

Право на освобождение от налога на доходы имеют все НПО (а не только общественно-полезные организации) в ряде стран - например, в Чешской Республике, Венгрии, Латвии, Литве, Словакии. В некоторых из этих стран - например, в Словакии, в основе такого подхода - представление о том, что НПО не являются коммерческими структурами, а следовательно и объектами налогообложения - по крайней мере в отношении некоторых видов доходов. Но чаще законы рассматривают НПО как налогооблагаемых юридических лиц, но дают им право просить об освобождении от налога на доходы или прибыль организаций (Чешская Республика). 61

В других странах - например, в Болгарии и Словении - освобождаются от налогов лишь общественно-полезные организации, а в законах приведен список видов деятельности, которые считаются общественно-полезными и дают право организации просить об освобождении от налогов.

Источники необлагаемых доходов. В большинстве стран доход в виде грантов, пожертвований, членских выплат и взносов не облагается налогом. На доход от хозяйственной деятельности (реализации товаров и услуг) распространяется иной режим налогообложения. Хозяйственная деятельность определяется как "регулярная торговая или предпринимательская деятельность, которая включает в себя реализацию товаров или услуг и не включает виды деятельности, не относящиеся к хозяйственным в силу сложившейся традиции".62 В большинстве случаев под этим понимается, что к хозяйственной деятельности не относится принятие подарков и пожертвований, некоторые доходы от пассивных инвестиций, доходы от единичных мероприятий - таких как мероприятия по сбору средств (фандрейзингу), доходы, полученные с использованием труда добровольцев, а также выплат, "тесно связанных с общественно-полезными целями организации" (например, плата за обучение для образовательной организации).

В случае если НПО разрешается заниматься хозяйственной деятельностью (а это разрешается не всегда - например, в отношении некоторых видов НПО в Литве), возможны следующие подходы:
* налогом облагаются все доходы (Словения);
* от налогов освобождается только доход, связанный с общественно-полезной деятельностью организации (Эстония, Латвия);
* от налогов освобождается только доход, направленный на достижение общественно-полезных целей организации (Германия, Польша);
* налогом облагается доход свыше определенного порога;
* освобождение от налога регулируется смешанной (гибридной) системой налогообложения (Чешская Республика, Венгрия). 63

В Литве от налога на прибыль освобождены все некоммерческие юридические лица, однако не всем из них разрешается заниматься хозяйственной деятельностью.

Доход от инвестиций является для НПО важнейшим источником поступлений. Во многих странах существуют дополнительные требования и ограничения в отношении распределения доходов и накопления капитала неправительственными организациями, чтобы такие доходы они использовали только в общественно-полезных целях. Налогообложение дохода от пассивных инвестиций может быть различным, в зависимости от вида дохода и вида НПО. В Словакии и Словении почти весь доход от инвестиций рассматривается как налогооблагаемый, хотя некоторые инвестиций облагаются по сниженной ставке налога.64 В Венгрии облагаются все виды дохода, но общественно-полезные организации могут быть освобождены от налогов при условии, что они не занимаются предпринимательской деятельностью. В Польше все инвестиционные доходы, используемые на общественно-полезные цели, освобождены от налогообложения.

III.5.3.Налоговые стимулы для филантропии

Косвенная поддержка в виде налоговых преимуществ жертвователям часто считается стимулом, поощряющим как деятельность НПО, так и частную филантропию. Традиционно для поощрения филантропии используются две основных формы налоговых льгот:
- налоговые вычеты и
- налоговые зачеты.

Налоговый вычет означает, что жертвователь может вычесть из налогооблагаемых доходов всю или часть суммы своего пожертвования в пользу НПО и тем самым уменьшить налогооблагаемую базу. Налоговый зачет означает, что жертвователь сможет вычесть часть суммы пожертвования из своих налоговых обязательств (т.е. налогов к уплате). Иными словами, налоговый зачет уменьшает сумму налога к уплате, а налоговый вычет сокращает сумму налогооблагаемого дохода.65

На получение налогового вычета имеют право как юридические, так и физические лица, но в некоторых странах максимальная сумма для предъявления к вычету для этих двух категорий жертвователей различна (например, в Эстонии она составляет 5% для физических и 3% для юридических лиц). Ограничение обычно выражено в виде процента от налогооблагаемого дохода. В Венгрии жертвователи - физические лица имеют право не на налоговый вычет, а на налоговый зачет. 66

Однако для того, чтобы пожертвование не облагалось налогом, его получателем обычно должна быть организация, занимающаяся общественно-полезной деятельностью. Например, в Венгрии, как и в Эстонии, жертвователю дано право на налоговый вычет (до определенного предела) только в случае пожертвования общественно-полезной НПО из перечня, публикуемого правительством. 67

III.5.4. Механизм так называемых "1%-ных отчислений"

Идея механизма процентных отчислений состоит в том, что налогоплательщик имеет право дать налоговым органам поручение перечислить определенный процент своего уплаченного подоходного налога определенной некоммерческой неправительственной организации (НПО), а в некоторых случаях и другим видам организаций - главным образом церкви.

"Процентный механизм" был внедрен в Центральной Европе главным образом с целью поддержки гражданского общества, т. е. некоммерческих организаций.68 Первый закон, устанавливающий такой механизм, был принят в Венгрии в 1996 г. и позволял налогоплательщикам перечислять 1% причитающегося налога в пользу организации гражданского общества по их выбору. Примеру Венгрии последовали Словакия (2001 г.), Литва (2002), а недавно - Польша и Румыния (2003), принявшие аналогичное законодательство. Во всех четырех странах этот механизм касается налогоплательщиков - физических лиц, а в Словакии также юридических лиц. Бенефициарами в данном случае являются некоммерческие организации, занимающиеся общественно-полезной деятельностью, а также профсоюзы (Литва), государственные учреждения (Венгрия и Литва) и церкви (Венгрия, где в пользу церкви можно перечислить еще 1% от суммы налога). К организации, имеющей право на получение таких пожертвований, могут предъявляться дополнительные требования, например, она должна существовать в течение определенного времени (Венгрия) и повышенные требования к отчетности.

Законодательство о процентных отчислениях основано на концепции "развития гражданского общества путем поддержки его организаций" в рамках государственной политики.69 Среди других мотивов, сформировавших эту политику - укрепление гражданского общества путем финансовой поддержки и развития институционального потенциала, повышение осведомленности общества, развитие культуры филантропии, а также оказание гражданскому обществу децентрализованной и деполитизированной государственной поддержки.70

Несмотря на существующие разногласия относительно правовой природы "процентной филантропии", ее существенный результат никем не оспаривается. Помимо того, что эта мера способствовала гражданской активности и повышению контроля налогоплательщиков над использованием государственных средств, она в значительной степени увеличила объем финансовых ресурсов НПО. В 2003 г. Венгерский закон 1% имел своим результатом перечисление 6,1 миллиардов венгерских форинтов (около 23,5 млн. евро) в виде 1%-ных отчислений 1,4 миллион налогоплательщиков.71 Для сравнения: в 1999 г. сумма пожертвований составила 3 млрд. форинтов. К сожалению, у "процентного законодательства" имеется и негативный результат. Правительства некоторых стран ошибочно решили, что законы о процентных отчислениях удовлетворяют потребность как в государственной, так и в частной поддержке третьего сектора и начали отмену других налоговых льгот для НПО. Таким образом, в Литве и Словакии отменили налоговые вычеты за пожертвования, и аналогичная мера планируется в Польше.72 Такие налоговые реформы оказались (и еще окажутся) крайне неблагоприятными для НПО и неприемлемы как с финансовой, так и с моральной точки зрения.


III.6. Общие рекомендации по финансированию НПО: что следует принимать во внимание при создании системы государственного финансирования НПО?


Разрабатывая систему финансирования НПО, необходимо продумать ее обоснование и принципы либо предположения со стороны государства. Какова роль НПО в обществе? В чем видит эту роль государство? Какие роли и функции должно поддержать государство и почему?

Ниже приводится таблица, в которой дан пример классификации, основанной на принципах и подходах из Раздела III. Необходимо понимать, что:
(a) это обобщенная модель и должна применяться с учетом специфики каждой страны;
(b) это идеальная модель - в реальной жизни роли НПО и типы поддержки могут не быть столь четкими.
Тем не менее, составление такой таблицы может быть полезным как анализ основ и структуры системы финансирования.

ТИПЫ ОРГАНИЗАЦИЙ
ТИПЫ ПОДДЕРЖКИ
А. ОРГАНИЗАЦИИ, ОКАЗЫВАЮЩИЕ УСЛУГИ
* НПО, выполняющие государственные задачи (например, задачи, исполнение которых законом поручено центральным или местным органам власти)

* Государство должно оказывать прямую поддержку - финансировать услуги, которые НПО предоставляет населению (наряду с косвенной поддержкой, на которую имеют право НПО в целом)
* НПО, дополняющие своей деятельностью реализацию государственных задач (например, деятельность, которая не поручена органам власти напрямую, но законодательно признана общественно-полезной или в принципе отвечает потребностям общества)

* Правительство должно рассмотреть возможность финансирования этих услуг либо предоставить косвенную поддержку.
B. ОРГАНИЗАЦИИ "СОЦИАЛЬНЫХ ПЕРЕМЕН"
* НПО, которые отстаивают определенные интересы или продвигают решение проблемы (например, путем влияния на формирование политики или законодательства)

* Государство может напрямую финансировать некоторые виды деятельности, но должно обеспечить независимость таких НПО; государство должно предоставить косвенную поддержку
* НПО, которые стимулируют гражданскую активность и социальную ответственность (например, любые общества взаимопомощи, клубы и т.д., а также НПО, отстаивающие интересы предпринимателей, учебных заведений и др. учреждений)
* Государство должно поощрять такие НПО путем оказания косвенной поддержки
C. ОРГАНИЗАЦИИ-ГРАНТОДАТЕЛИ
* НПО, которые занимаются сбором/накоплением ресурсов и способствуют перераспределению частного капитала

* Правительство может поддержать создание независимых организаций-грантодателей для содействия финансовой устойчивости третьего сектора

Какие принципы будет применять государство?

Посмотрим на первую ячейку таблицы: НПО, выполняющие государственные задачи (например, задачи, исполнение которых законом поручено центральным или местным органам власти). Допустим, государство считает: если НПО делает его работу, организацию следует профинансировать из государственного бюджета, поскольку она помогает государству выполнять свои обязанности. Как государство будет оказывать такую поддержку?

Правительство может выбрать какой-то из принципиальных механизмов, описанных выше - например, принцип субсидиарности (предпочтения НПО), принцип конкуренции (лучшее качество обслуживания) либо нормативную или ваучерную системы.

Важен вопрос о том, какого рода расходы и в каком объеме будут оплачены, поскольку если государство оплачивает НПО полностью все расходы, то может вообще не иметь смысла передавать службу из государственного в частое учреждение. Опыт Великобритании и Германии показывает, что НПО, которые полностью субсидируются государством в течение долгого времени (5-10 лет) становятся фактически государственными агентствами, причем весьма дорогостоящими.

Аналогичным образом стоить продумать и остальные ячейки таблицы. Для НПО из второй и третьей ячеек, например, можно установить общий принцип, что они имеют право на получение прямого государственного финансирования только в том случае, если осуществляемая ими деятельность соответствует конкретной государственной задаче, так что поддержка организации способствует реализации государственной программы.

При этом косвенную поддержку на разном уровне можно предусмотреть для всех категорий НПО. Обычно организации взаимопомощи получают минимальную поддержку как знак признания их вклада в развитие демократической модели общества. В этот минимум может входить освобождение от налога на доходы организаций в отношении их уставной деятельности, а может (как в Венгрии) - и освобождение от налога на членские взносы, на имущество и от других налогов.

НПО, признанные общественно-полезными, получают более широкие льготы - такие, как возможность получать пожертвования, дающие право на налоговый вычет; льготы по налогу на доходы от хозяйственной деятельности, освобождение от уплаты таможенных пошлин, возможность выплаты освобожденной от налогов стипендии или материальной помощи физическим лицам и т.д.

В Венгрии даже существуют два уровня ОПО, причем для "особо общественно-полезных" организаций льготы выше, а в Болгарии организации взаимопомощи не получают даже полного освобождения от базового налога на доходы (при этом они получают некоторые льготы - например, освобождение от налогообложения грантов и членских взносов).

Еще один вопрос - это 1%-ное налоговое перечисление: можно ли перечислять средства всем НПО или только общественно-полезным?

В странах ЦВЕ важным также оказался вопрос о поощрении независимой выдачи грантов, поскольку иностранные доноры уходят, а местная культура филантропии еще не сформировалась, и НПО оказались в финансовом вакууме, где единственным крупным источником поддержки служит государство. В свете этой угрозы финансовой стабильности потенциальным решением может быть развитие грантодающих структур местного уровня (фондов местных сообществ). В Чешской Республике государство поддержало создание капитала (эндоумента) таких грантодателей, но даже если прямая поддержка невозможна, существуют инструменты, помогающие развитию такого потенциала (например, путем регулирования эндоумента и инвестиций).


IV. Анализ политики и практики правительств Восточной Европы по содействию НПО в процессе вступления в ЕС

Некоммерческие организации Восточной Европы продемонстрировали за последние 10-15 лет поразительные достижения. Начав "с нуля" - с правовой базы, которая либо запрещала их существование, либо превращала их в придаток государственной власти, они сыграли важную роль в демократических процессах, последовавших за падением коммунистического режима в этой части земного шара. Более того, их участие в развитии гражданского общества было существенным вкладом в реализацию экономических, политических, социальных и культурных перемен, которые привели к вступлению государств Восточной Европы в Евросоюз.

Этот факт, с одной стороны, оправдывал "вознаграждение" со стороны правительств. Он обусловливал необходимость государственной поддержки НПО в каждой стране для более активного участия в жизни гражданского общества Евросоюза, в принятии политических решений и в получении доступа к новым источникам финансирования. Естественно, что ожидания НПО были направлены на повышение их роли в формулировании национальных позиций по общеевропейским вопросам. Для этого НПО нужно было укрепить свой потенциал и освоить новые навыки, которых требовала новая политическая обстановка, новые условия финансирования и новые возможности создания партнерств.

С другой стороны, продолжающееся интенсивное участие третьего сектора в различных аспектах процесса вступления в ЕС представлялось совершенно логичным, поскольку правительства еще дальше и больше выигрывали от действий гражданского общества. Помимо собственного интереса правительств, такой подход полностью соответствовал последним европейским тенденциям расширения механизмов социального диалога и общественного участия в процессе принятия решений ЕС.

НПО внесли большой вклад в процесс вступления в ЕС, но они также немало просили взамен, а их сотрудничество с правительством столкнулось с новыми вызовами. Эти вызовы не всегда вели к улучшению взаимодействия. Были приняты некоторые позитивные меры - например, представителей НПО приглашали к участию в консультативных встречах с институтами Евросоюза (Эстония), и обучали по вопросам получения финансирования ЕС (Чешская Республика). Но были использованы не все имеющиеся средства для подготовки национальных НПО к участию в общественной жизни ЕС и для их поддержки в борьбе за более активную роль, а в некоторых случаях даже для обеспечения их выживания и устойчивости.

В этом разделе говорится о позициях правительств вступающих в ЕС стран относительно участия НПО в процессе вступления. Рассматриваются государственные политика и практика поддержки НПО в процессе вступления в ЕС в рамках трех основных направлений: вовлечение НПО в принятие решений на уровне ЕС, помощь НПО в получении финансирования (и со-финансирования ЕС), а также оказание прямой (финансовой и институциональной) помощи НПО для укрепления их жизнеспособности и для содействия более активному участию в европейской жизни.


IV.1. Входили ли меры по укреплению НПО в разработку государственной политики в процессе вступления в ЕС?

Общее отношение государства к вопросу важности НПО в процессе присоединения было различным в разных странах.

Эстония была хорошим примером осознания правительством необходимости способствовать развитию гражданского общества. Эстонский Совместный консультативный комитет73 был создан в апреле 2002 г. для содействия процессу присоединения к ЕС. В него вошли представители торговли и промышленности, работодателей, профсоюзов, фермеров и сектора НПО. Это сотрудничество также было призвано помочь подготовке организаций гражданского общества к вступлению в Евросоюз. Диалог и сотрудничество охватывают все экономические и социальные аспекты выполнения Европейского договора. В эстонской делегации СКК представлены следующие структуры: Эстонская торгово-промышленная палата, Сеть некоммерческих организаций Эстонии (NENO), Эстонская конфедерация работодателей (ETTK), Эстонская федерация фермеров, Эстонская ассоциация союзов работодателей (TALO) и Конфедерация профсоюзов Эстонии (EAKL).

Значительно меньшую государственную поддержку получили некоммерческие организации Польши. Польские НПО были разочарованы пассивной позицией правительства в привлечении финансирования, которое могло бы быть распределено среди организаций гражданского общества. На правительство возлагается обязанность ведения переговоров, подачи запроса на такое финансирование и управления полученными средствами, общий объем которых зависит, помимо прочего, от потенциала местного третьего сектора с точки зрения учреждений ЕС, занимающихся распределением средств. Польским НПО нужно научиться получать доступ к такому финансированию и находить партнеров для участия в крупных проектах. Эта задача видится еще более неотложной, если принять во внимание тот факт, что финансирование ЕС будет в меньшей степени доступно польским НПО после присоединения. Хотя НПО все же получили значительную помощь от институтов ЕС и европейских некоммерческих сетей, они не ощутили содействия собственного правительства в области повышения институционального потенциала, обучения, поиска партнеров и привлечения финансирования.

Лишь в нескольких странах правительства закрепили на бумаге взятое на себя обязательство серьезно вовлекать НПО в подготовку страны к вступлению в ЕС. Конкретным и выдающимся примером является Чешская Республика.74 Процесс присоединение дал возможность правительству Чехии разработать в качестве одного из направлений своей политики особую форму партнерства. Это часть национальной программы развития и рабочих программ секторов по использованию структурных фондов.75 Хотя правительство не занимается со-финансированием проектов, поданных в рамках структурных фондов, и не выдает авансовые гранты, оно, тем не менее, сформировало эффективную политическую и институциональную систему содействия НПО как получателям средств ЕС..

Национальный план развития - фундаментальный документ для всех рабочих программ, который создается под эгидой Министерства регионального развития. Основным координирующим органом в экономической и социальной сферах является Комитет по руководству и координации. Один из членов комитета - представитель НПО, назначенный по рекомендации Государственного совета по делам неправительственных некоммерческих организаций. Отдельные главы Национального плана развития обсуждались на публичных семинарах при активном участии представителей НПО.

На этой основе были разработаны и реализованы несколько программ в рамках компетенции различных министерств. Они позволили НПО, ведущим деятельность в определенной области, участвовать в подготовки "плана действий" соответствующего министерства и повысить свои возможности получения финансирования ЕС на данную деятельности.

Например, Совместная региональная рабочая программа ("JROP") была составлена под эгидой Министерства регионального развития для Европейского фонда регионального развития и Европейского социального фонда. Как основной координирующий орган, ответственный за подготовку региональной политики, была учреждена Комиссия регионального развития. Некоммерческий сектор был представлен в шести из восьми рабочих групп Комиссии, созданных министерством - автором программы. На настоящий момент в программе JROP неправительственные организации названы конечными бенефициарами по следующим приоритетным направлениям: местное развитие людских ресурсов, улучшение экологии муниципалитетов и регионов, возрождение сельской местности и развитие туризма в муниципалитетах и регионах.

Еще одна рабочая программа - "Задача № 2 по развитию г. Праги" - была составлена в рамках Министерства регионального развития для целей использования средств Европейского фонда регионального развития в г. Праге; некоммерческий сектор представлен в Комиссии Совета по развитию г. Праги на основе принципов, аналогичных принципам JROP. Программный документ предусматривает, что НПО будут конечными получателями средств Европейского фонда регионального развития.

По аналогичной схеме НПО участвовали в подготовке нескольких других программ, позволяющих им получить средства ЕС. Вот некоторые из этих программ:
* Рабочая программа человеческого развития и единый программный документ задачи № 4 по развитию г. Праги, созданные Министерством труда и социальных вопросов и дающие НПО доступ к средствам Европейского социального фонда;
* Развитие сельской местности и многофункционального сельского хозяйства - программа, подготовленная и реализованная Министерством сельского хозяйства и помогающая НПО использовать финансовые ресурсы Европейского фонда развития и гарантий для сельского хозяйства. Основным элементом этой программы является создание местной рабочей группы, способной и уполномоченной разработать стратегию местного развития и обеспечить ее реализацию. Таким образом, местные рабочие группы должны представлять собой хорошо подобранную группу местных партнеров, реально способных реализовать такую стратегию, и роль НПО в такой группе не подвергается никакому сомнению.
* Рабочая программа по экологии, подготовленная Министерством экологии и включающая НПО в число получателей финансирования Европейского фонда регионального развития. Принцип партнерства в этой программе осуществляется путем введения представителей НПО в состав исполнителей проекта, в частности в качестве членов комитета по мониторингу. НПО также участвуют в работе по подготовке стратегической экологической оценки.

В ходе подготовки программных документов, связанных с получением средств структурного фонда, представители чешских НПО составили и подали свои комментарии к этим документам. Были проведены четырнадцать региональных круглых столов, и НПО, работающие в соответствующих регионах, имели возможность прокомментировать документы. В результате круглых столов был получен ряд замечаний и комментариев, которые по нескольким каналам передали авторам программных документов. Однако передаче и использованию комментариев помешало отсутствие в стране единой, согласованной и заранее одобренной системы подачи замечаний. Если бы такая система на национальном уровне была создана, она обеспечила бы необходимые условия для консультаций с представителями НПО.76


IV.2. Государственная поддержка НПО

IV.2.1. Укрепление институционального потенциала

В странах, вступающих в ЕС, получил широкое признание тот факт, что для получения доступа к финансированию до присоединения и тем более после присоединения НПО должны укреплять свои институциональные возможности. Укрепление организационного потенциала предполагает обучение планированию проектов и составлению заявок, а также разъяснение неправительственным организациям системы ЕС и возможностей их участия в общеевропейских сетях по влиянию на политику. Кроме того, государственная поддержка общего организационного развития - например, помощь во внедрении систем контроля качества для сервисных НПО- также продемонстрировала свою актуальность.

Однако помимо включения такой деятельности в грантовые механизмы по подготовке к вступлению в ЕС - PHARE и другие, правительства сделали недостаточно для повышения институционального потенциала сектора НПО по сравнению с их вложениями в развитие коммерческих предприятий. Существующие примеры вложений в потенциал НПО были инициированы отдельными государственными агентствами или чиновниками, а не результатом скоординированной публичной политики. Например, для НПО Чешской Республики был организован тренинг по процедурам подачи заявок на финансирование ЕС; однако он не был частью общегосударственной политики по вступлению в ЕС или по поддержке гражданского общества, а был реализован отдельными государственными структурами.

Более позитивный пример представляет собой Венгрия, где правительством учрежден так называемый Фонд подготовки заявок, который оказывает техническое содействие непосредственно местным органам власти, небольшим региональным ассоциациям и некоммерческим организациям. Организации, ставящие своей задачей привлечение средств структурных фондов ЕС, получили возможность направить свои идеи в Фонд подготовки заявок, который обеспечивал все необходимое для оформления лучших идей в полноценные заявки на грант, имеющие хорошие шансы на получение финансирования ЕС. В 2003 г. Фонд подготовки заявок помог получить финансирование более чем 500 заявителям, включая местные органы власти и организации гражданского общества, на общую сумму 27 млн. евро. На 2003 год государство и программа PHARE предоставили каждый по 50% финансирования в Фонд подготовки заявок; благодаря успеху этой инициативы (всего было получено более 2800 идей), правительство решило возобновить программу в 2004 г. на том же уровне финансирования, даже без участия PHARE.

IV.2.2. Финансовые средства

Национальные механизмы финансирования и со-финансирования необходимы не только для устойчивости НПО в целом, но и как условие доступа к средствам ЕС. Структура этих механизмов используется для распределения внешнего финансирования. Например, в Чешской Республике финансовая помощь, предоставляемая Евросоюзом странам-кандидатам в рамках программы "Партнерства присоединения", и соответствующие финансовые механизмы были реализованы как часть отдельной Программы развития гражданского общества и через Фонд развития гражданского общества. Фонд специально с этой целью был основан в Праге в 1992 г. федеральным правительством Чехословакии. К концу 2001 г. в рамках этой программы было распределено 16 770 000 евро.

Эстонский Совместный консультативный комитет, созданный в 2002 г. (см. выше) решил, что и в Эстонии нужно развивать такие механизмы финансирования. Они были необходимы не только для повышения информированности по вопросам присоединения к ЕС и получения доступа к структурным фондам, но и для создания национальной системы со-финансирования и обеспечения участия НПО в обсуждении и принятии решений о финансировании.

Правительство Венгрии избрало другой путь решения проблемы финансового укрепления НПО на пороге вступления в ЕС. Несмотря на то, что в Национальном плане развития и последующих политических документах не упоминалось о роли или важности НПО, венгерское правительство все же подчеркнуло важность поддержки НПО в процессе присоединения к ЕС в своей Государственной стратегии в отношении гражданского сектора (см. Раздел I). Национальный Гражданский фонд, учрежденный с целью укрепления сектора НПО (см. Раздел II. 7), создал специальную коллегию (грантодающий орган) по поддержке НПО, работающих над позиционированием себя и сектора в процессе присоединения.

Кроме того, национальные усилия должны сопровождаться подготовительной работой на уровне ЕС. Европейская комиссия должна помогать не только госслужащим, но и организациям гражданского общества узнать о структурных фондах. Со своей стороны организации гражданского общества должны в будущем эффективно использовать ресурс структурных фондов и вести подготовительную работу, чтобы быть готовыми к со-финансированию и управлению проектами. Для содействия этому Комиссия оказывает поддержку нескольким общеевропейским сетям НПО, которые в свою очередь просвещают и обучают НПО стран-кандидатов по общеевропейским вопросам. В числе этих организаций - Служба действий европейских граждан (ECAS,), Европейский совет общественных организаций (CEDAG, www.cedag.net) или проект "TRIALOG" (www.trialog.or.at, который содействует интеграции НПО из стран-кандидатов, занимающихся вопросами развития, в CONCORD - Европейскую конфедерацию НПО по гуманитарной помощи и развитию).

IV.3. Усилия государств по применению общеевропейских принципов общественных консультаций и социального диалога

Важный показатель действий государства и реального признание сектора НПО - то, в какой степени государство применяет принципы содействия гражданской активности, процесс консультаций и диалога при формировании своего законодательства.

IV.3.1. Вовлечение НПО в процессы принятия решений

В этой связи можно отметить положительные инициативы в нескольких странах-кандидатах. Например, правительство Венгрии учредило Программу открытого законодательства с целью улучшения качества принимаемых законов путем повышения участия общества в законотворчестве. В проекте нового закона "О законодательстве" отражено несколько элементов, которые представляют собой самую современную практику в европейских законодательных процедурах и которые также часто касаются участия НПО (к примеру, оценка воздействия до и после принятия закона, публикация проекта закона и т.д.). Последние правовые инициативы, касающиеся сектора НПО, такие как закон "О программе Национального гражданского фонда" и законопроект "О добровольчестве" были разосланы широкому кругу НПО в Венгрии и не только активно обсуждались, но, что более важно, отразили в окончательном варианте те замечания и предложения НПО, которые были высказаны в ходе дискуссий.

В Польше правительством в октябре 2002 г. было принято Постановление о социальном диалоге. В преамбуле этого документа признается и подчеркивается важность гражданского общества и организаций, которые формируются внутри гражданского общества. В документе определяется три основных категории социальных партнеров: коллективные представители рынка труда, т. е. профсоюзы и организации работодателей; организованные инициативы граждан, т. е. общественно-полезные ассоциации и фонды, а также группы, представляющие собственные интересы, т. е. профессиональные и коммерческие ассоциации, федерации местного самоуправления.

В постановлении устанавливаются основные правила сотрудничества между правительством и названными социальными партнерами и правила поведения правительства и административных органов во взаимоотношениях с социальными партнерами. В постановлении содержатся важные новаторские процедуры - например, оно обязывает министерства, отвечающие за подачу законопроекта в парламент, не только консультироваться по законопроекту с социальными партнерами, но также наряду с законопроектом представить в парламент краткий обзор сделанных НПО замечаний и обосновать случаи, когда замечание не было учтено в законопроекте.

IV.3.2. Содействие представленности НПО в органах Евросоюза

Усилия НПО направлены на формирование партнерств двух уровней: один - с институтами ЕС, а второй - с сетями европейских некоммерческих организаций. И те, и другие оказали неоценимую помощь в подготовке третьего сектора стран-кандидатов к вступлению в ЕС. Как заявили польские НПО на конференции по построению партнерств между польскими и европейскими НПО, "Польские неправительственные организации лишь частично участвуют в деятельности на уровне Евросоюза. Они не оказывают влияние на законодательное регулирование в европейском сообществе, хотя оно уже влияет на их деятельность в разных областях... Польский неправительственный сектор незаметен среди НПО Евросоюза... Главными препятствиями являются как недостаток средств, так и недостаточная представленность польских НПО..." 77

Важность представительства не только в том, чтобы быть "ближе к источнику", т. е. иметь доступ к информации о финансировании и другой актуальной информации, но и в том, чтобы иметь возможность участвовать в принятии решений, дискуссиях и консультациях.

С учетом этих соображений и был создан Польский офис НПО в Брюсселе по инициативе более десятка крупнейших польских неправительственных организаций, фондов и сетей НПО, работающих в различных секторах. Цель офиса - подготовить польские НПО к вступлению Польши в ЕС. Отчасти задача офиса состоит в том, чтобы облегчить вступление польских организаций в различные европейские сети НПО. Офис НПО в Брюсселе и Варшаве большую часть времени посвящает распространению среди польских НПО информации о политике Евросоюза. Одной из тем, которую офис освещает в своих новостях и бюллетенях, является Конвенция о будущем Европы. Польский офис НПО на данный момент является единственным в Брюсселе представительством неправительственных организаций страны-кандидата.

Чешские НПО принимают участие в политике Евросоюза по различным направлениям (структурной, региональной, сельскохозяйственной) путем участия в формировании политики (предлагая свои замечания) на основе описанной выше политики партнерства, а также будучи конечным бенефициаром или партнерам по грантам и проектам в рамках этой политики (в основном это касается предоставления социальных услуг). К примерам таких активных НПО относятся CpKP (Центр общественной работы), Omega Liberec, SKOK (Постоянная комиссия секторальной конференции), Hnuti Duha (Движение "Радуга"). Чешские НПО также активно работают в местных отделения неправительственных сетей ЕС, а другие решают вопросы, связанные с европейской интеграцией, но они занимаются этим на свои средства.

Также чешские НПО ведут мониторинг соблюдения Чешской Республикой принятых обязательств по приведению законодательства страны в соответствие с общеевропейскими принципами права - acquis communitaire. Для этого они отслеживают текущую ситуацию в стране, выпускают доклады, организуют кампании и просветительские мероприятия, а также участвуют в составлении нормативной базы. В настоящее время несколько организаций, участвующих в этой деятельности (например, Чешская ассоциация защиты потребителей, Движение "Радуга", Дети Земли), относительно слабы и нередко игнорируются государством и публичными институтами, Но при этом их роль общественного контролера - "сторожевого пса" - незаменима с точки зрения интеграции acquis communitaire в национальную систему права и мониторинга соблюдения этих принципов.




1 Эта окончательная версия в настоящее время пересматривается.
2 См. Daimar Liiv, Guidelines for the Preparation of Compacts, http://www.icnl.org/journal/vol3iss4/Guidelinesforcompacts8.htm
3 Http://www.icnl.org/library/cee/docs/croPROGRAMSURADNJE[ENG].htm
4 Http://www.ngonet.ee/cfpbaltic/civilsociety/estonia.html
5 Http://www.nonprofit.hu
6 Danish Charter for interaction between Volunteer Denmark / Associations Denmark and the public sector (Датская хартия по взаимодействию Сети добровольцев и общественных организаций Дании с государственным сектором) http://friv.wizards.dk/Web/Site/Charter+og+samarbejde/Hvad+er+chartret%3F/Charter+-+engelsk+udgave
7 Выше прим. 1
8 Выше прим. 1
9 Strategy for Danish Support to Civil Society in Developing Countries - including cooperation with Danish NGOs (Датская стратегия поддержки гражданского общества в развивающихся странах - включая сотрудничество с датскими НПО) http://www.una.dk/ffd/Godk_Nord_Regeringer/Strategy_for_Danish_Support.htm
10 Федеральное министерство по сотрудничеству и развитию (BMZ) администрирует финансирование, выделяемое на международное развитие, посредством программы под названием Development Projects in Developing Countries (Проекты развития в развивающихся странах). (http://www.globenet.org/preceup/pages/fr/chapitre/etatlieu/acteurs/f/h.htm). Тесное сотрудничество Министерства с НПО Германии, работающими в сфере развития, привело к созданию в начале 1990-х первого политического документа "Борьба с бедностью путем содействия самопомощи", в котором особое внимание уделялось принципам участия и самопомощи. (http://www.euforic.org/projects/povcasde.htm). В 1990-х были разработаны и приняты еще четыре политических документа о снижении уровня бедности, а в "Концепции политики развития BMZ" (опубликованной в октябре 1996 г.) снова подтверждалась приоритетность цели снижения бедности.
11 Выше прим. 1
12 "Белая книга" Евросоюза по европейскому государственному управлению,
http://europa.eu.int/eur-lex/en/com/cnc/2001/com2001_0428en01.pdf
13 Выше прим. 1
14 Выше прим. 11
15 Http://www.thecompact.org.uk/
16 Эстонская концепция развития гражданского общества, http://www.emy.ee/alusdokumendid/concept.html

17 Содействие развитию гражданского общества в развивающихся странах: пример европейского сотрудничества в области развития, Германский институт развития, информационный документ 6/1999, доступный на сайте: http://www.die-gdi.de/DIE_Homepage.nsf/0/79299BBD20A0B94AC12569F60065C013/$File/analy6e_99.pdf?OpenElement; Eva Weidnitzer, German Aid for Poverty Reduction, Berlin: Deutsches Institut fur Entwicklungspolitik, доступный на сайте: http://www.euforic.org/projects/povcasde.htm;
http://www.bundestag.de/gremien/enga/02Zsf_en.pdf
18 Report from the Commission on European Governance (Отчет комиссии по европейскому государственному управлению), Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2003, доступный на сайте:
http://europa.eu.int/comm/governance/docs/comm_rapport_en.pdf
19 Communication from the Commission of the European Communities, Brussels, 11.12.2002, доступный на сайте: http://europa.eu.int/comm/governance/docs/comm_standards_en.pdf, стр.5
20 David Carrington, The Compact - the Challenge of Implementation, апрель 2002 г. доступный на сайте: http://www.thecompact.org.uk/PDFs/Carrington%20Report.pdf
21 На основе информации, предоставленной Кристиной Манд, Директором Сети некоммерческих организаций Эстонии
22 Выше прим. 1
23 Там же.
24 Local Compact Guidelines: Getting Local Relationships Right Together, Printed and published by NCVO on behalf of WGGRS and the LGA, июль 2000 г. доступный на сайте:
http://www.thecompact.org.uk/PDFs/LocalCompactGuidelines.pdf
25 Http://www.thecompact.org.uk/PDFs/Local%20Compact%20progress%20LATEST%20260104.pdf
26 Miuchal Guc , "Egyedul nem megy" ("В одиночку это невозможно"), 1999, CSDF Венгрия. Краткое изложение на английском языке подготовлено для Международного центра некоммерческого права Иштваном Шока.
27 Civic Activities: Towards a Civil Society with a Future, краткое содержание отчета комиссии Бундестага, июнь 2002 г., на сайте: http://www.bundestag.de/gremien/enga/02Zsf_en.pdf

28 Partnerships and Public Accountability in British Health Care, Timothy Milewa, Stephen Harrison and George Dowswell, на сайте: http://www.cipfa.org.uk/panels/health/download/milewa_article.pdf

29 Allami Szamvevoszek: Jelentes a tarsadalmi szervezeteknek es koztestuleteknek juttatott koltsegvetesi tamogatasok ellenorzeserol. (Государственное счетное бюро, Отчет о контроле использования бюджетных средств для поддержки социальных организаций и публичных обществ), сентябрь 2002 г.
30 Выше прим. 26 стр. 9
31 материал из доклада "Szczecin Local Initiative Program", подготовленного: John Driscoll, Unit for Housing and Urbanization Harvard University Graduate School of Design, Pawel Szczyrski, Unit of Cooperation with Non Governmental Organizations City of Szczecin and Janusz Szewczuk, 2001

32 Alena Skodova, Association of Citizen Advice Bureaus celebrates five years of existence, доклад, 30/05.2001, http://www.radio.cz/en/article/28493
33 Сельские телекоттеджи в Швеции, http://www.globalideasbank.org/BOV/BV-467.HTML
34 Телекоттеджи в Эстонии, Центр теле-информации, Технический университет Дании, 2001, http://www.itu.int/ITU-D/univ_access/casestudies/estonia.html
35 Там же.
36 Венгерское движение телекоттеджей, Bill Murray, Small World Connections, UK, на сайте: http://www.col.org/Telecentres/chapter%2005.pdf

37 См. Miklos Marschall: Legitimacy and Effectiveness: NGOs in Comparative Perspective, в: SEAL, весна 2001 г.
38 "Основа гражданского общества - участие, в то время как основа парламентской демократии - представительство. Политика гражданского общества, ориентированная на участие граждан, и парламентская "партийная политика", ориентированная на представительство, находятся в здоровых и динамичных взаимоотношениях, где присутствует как взаимодополняемость, так и противостояние. Важно понять, что гражданское общество дополняет собой представительную демократию, а не соперничает с нею, а демократия участия идет рука об руку с представительной демократией". Там же.

39 Информационный документ Семинара ЕС на уровне министров по делам развития, 1999
http://www.dse.de/ef/eu/bac110e.htm
40 Там же.
41 Разница еще более поразительна, будучи выраженной в абсолютных цифрах. Смотри данные из Comparative Nonprofit Sector Project , the Center for Civil Society at the John Hopkins University, http://www.jhu.edu/˜cnp/pdf/comptable4.pdf
42 Там же, http://www.jhu.edu/˜cnp/pdf/ct11.pdf
43 Комиссия и неправительственные организации: укрепление партнерства, дискуссионный документ Комиссии, представленный Президентом Проди и Вице-президентом Кинноком, Брюссель, 18.1.2000, http://europa.eu.int/eur-lex/en/com/wdc/2000/com2000_0011en01.pdf
44 Дополнительную информацию см. на сайте Шведского агентства международного сотрудничества в области развития http://www.sida.se/Sida/jsp/polopoly.jsp?d=107
45 Принцип субсидиарности также является общепризнанным принципом Евросоюза, цель которого - обеспечить принятие решений на уровне, наиболее близком к рядовому гражданину. Это означает, что Евросоюз не предпринимает действий (помимо сфер своей исключительной компетенции) иначе как в случаях, когда они более эффективны, чем действия на национальном, региональном или местном уровне http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/cig/g4000s.htm
46 Этот принцип, как он толкуется в контексте социальной политики, происходит из энциклик Папы Лео XIII (1891 г.) и Папы Пия XI (1931 г.), которые первыми объяснили и раскрыли идею разделения задач государства, церкви и общины в улучшении социальных условий socialpolicy.ucc.ie/Government%20Say.htm - 19k
47 Помимо того, что такие организации иногда бывают включены в годовой государственный бюджет - см. Субсидии, Раздел III.3.1.
48 Preliminary study of the legal frameworks for public financing of NGO activities in Bulgaria, Croatia, Hungary, Romania and Slovakia, ICNL, 2001, стр.1, также на сайте: www.icnl.org/journal/vol3iss4/prelimstudy3.htm
49 Там же, стр.9
50 Glossary of ADS Terms, United States Agency for International Development, Washihgton, DC: USAID, 2001, стр.81, также на сайте: http://www.usaid.gov
51 The Voluntary Social Sector in Denmark, Ministry of Social Affairs, Denmark, 2001, http://www.sm.dk/eng/dansk_socialpolitik/index.html
52 Там же.
53 Социальная политика в Великобритании http://www2.rgu.ac.uk/publicpolicy/introduction/uk.htm
54 Выше прим. 47
55 Arne Svensson, Redefining Public Services Through Market-oriented Mechanisms: Scandinavian Experiences & Best Practice, Professional Management AB Presentation at the International Workshop on Guarantor Government in Taby, Sweden, 31 May-1 June 2001, arranged by Bertelsmann Foundation/ Cities of Tomorrow, на сайте: http://www.cities-of-tomorrow.net/Svensson.doc
56 Выше прим. 47

57 Выше прим. 54
58 Дополнительную информацию см. в Handbook on Good Practices for Laws Relating to Non-governmental Organizations, пособии, подготовленном Международным центром некоммерческого права для Всемирного банка, предварительный вариант для обсуждения, 2000; стр. 24-25
59 Налоговые льготы или налоговые стимулы - средства, с помощью которых государство снижает налоговое бремя для налогоплательщика и создает стимул для реализации цели государственной политики, поощряя налогоплательщика использовать денежные средства определенным образом.
60 Fishman and Schwarz: Nonprofit Organizations: Cases and Materials, Second Edition 2000. стр. 332
61 Обзор налогового законодательства в отношении НПО Центральной и Восточной Европы, второе издание, ICNL, 2003, стр.12, на сайте: http://www.icnl.org/programs/cee/pubs/taxsurvey/TaxSurvey2nded-1.pdf
62 Хозяйственная деятельность некоммерческих организаций, доклад на конференции о регулировании гражданского общества, ICNL, (Будапешт: май 1996 г.), стр. 6-7 ,перепечатка на сайте www.icnl.org.
63 Выше прим. 60 стр.18-22
64 Там же, стр.23
65 Раздел 9.2: Налоговые вычеты или зачеты по подоходному налогу в случае благотворительных пожертвований. Источник: OSI Guidelines for Laws Affecting Civic Organizations, ICNL 1997. стр. 78-79
66 Выше прим. 60 стр.36
67 Выше прим. 60 стр.35
68 Nilda Bullain, Percentage philanthropy and law, NIOK and ECNL, 2004, стр.3-4, на сайте: http://www.onepercent.hu/Dokumentumok/Chapter_2_ECNL.doc
69 Там же., стр.6
70 Там же., стр.14.
71 http://www.onepercent.hu/news.htm#10bill
72 Выше прим. 67

73 Эстония на пути к вступлению в ЕС: вызовы и возможности для гражданского общества, выступление Лиины Карр, европейского координатора, на семинаре "Организованное гражданское общество в странах-кандидатах и будущее Европы", Брюссель, 30-31 января 2003, на сайте: http://www.esc.eu.int/pages/en/acs/SCO/future_europe/pays-candidats/docs/intervention_Carr_seminar_en.pdf
74 Информация о возможности участия негосударственных некоммерческих организаций в процессе интеграции Чешской Республики в Европейский Союз
http://wtd.vlada.cz/eng/vybory.htm
75 Подготовлена на основе документов, предоставленных Министерством экологии, Министерством сельского хозяйства, Министерством труда и социального развития, Министерством регионального развития и представителями НПО в рабочих группах отраслевых программ, разрабатываемых этими министерствами.

76 Аналогичные системы существуют в странах-членах ЕС (например, в Финляндии), а с недавнего времени - и в Словакии (по решению правительства). www.rokovania.sk. В числе специфических проблем стоит отметить потребность в более четком определении соискателей грантов,конечных бенефициаров и целевых групп (в программных документах на получение средств структурных фондов).
77 См. материалы Конференции по построению партнерств между польскими и европейскими НПО, 5-6 апреля 2001, http://www.fip.ngo.pl/fipeng/html/partnership.html
??

??

??

??

European Comparative Analysis
Report by ECNL

1




СОДЕРЖАНИЕ