СОДЕРЖАНИЕ

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ
АКАДЕМИИ НАУК
Серия
"НОВОЕ В ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКЕ И ПРАКТИКЕ"
А. В. ОБОЛОНСКИЙ НА ГОСУДАРЕВОЙ СЛУЖБЕ:
БЮРОКРАТИЯ В СТАРОЙ
И НОВОЙ РОССИИ
Очерк
Ответственный редактор серии
академик Б. Н. ТОПОРНИН
Москва, 1997


Предлагаемая вниманию читателя брошюра продолжает разработку автором проблематики бюрократии и является как бы продолжением изданной им в 1996 г книги "Бюрократия и государство". На сей раз предметом анализа стала история дореволюционного российского чиновничества, которая во многом перекликается с процессами, происходящими в нашем современном госаппарате. В частности, большое внимание уделено пресловутой Табели о рангах, истории вековой безуспешной борьбы за ее отмену и ее неожиданному "второму рождению" в современной России. Брошюра рассчитана на широкий круг читателей.
Работа выполнена при поддержке Российского
гуманитарного научного фонда, грант № 96-03-04218
ISBN 5-201-01349-X
(c) А. В. Оболонский
(c) Институт государства и права РАН, 1997 г.

НА СЛУЖБЕ ГОСУДАРЕВОЙ:
К ИСТОРИИ РОССИЙСКОГО ЧИНОВНИЧЕСТВА Проклиная нашу бюрократию, обвиняя ее во всех смертных грехах, посылая на ее голову громы и молнии, мы, в сущности, продолжаем очень давнюю отечественную традицию.
Пожалуй, не было в России другой такой социальной группы, которая бы изо дня в день, при любом правителе подвергалась столь постоянной и резкой критике со всех сторон, как чиновничество. Более того, сказать о российских чиновниках что-нибудь хорошее считалось почти неприличным. В литературе господствовали гоголевские, сухово-кобылинские, щедринские образы чиновников - казнокрадов, взяточников, бездушных разорителей народа, чинодралов, равно ничтожных, напыщенных сановников и жалких столоначальников. Эти гротескные, монстроподобные или убогие персонажи уже второе столетие служат для россиян олицетворением наших государственных служащих. Публицисты и другие интеллектуалы всех направлений тоже хлестали наотмашь - либералы-западники видели в развращенной, невежественной и корыстолюбивой бюрократии едва ли не главное из зол всего государственного и общественного порядка, одно из самых безобразных проявлений российской "азиатчины", славянофилы и панслависты бичевали ее с диаметрально противоположных позиций - как разносчика тлетворных, убийственных для русской самобытности европейских влияний. Чиновников поносили и ненавидели низшие слои населения, видевшие в них своих главных притеснителей, обманывающих "добрых царей", которые пекутся о народе, но ничего не могут сделать поверх голов "злых царевых слуг", извращающих их народолюбивые намерения и распоряжения. Покритиковать их не упускала случая и сама высшая власть, что позволяло ей таким образом хотя бы частично снять с себя ответственность за те или иные непопулярные действия и продемонстрировать столь несложным способом свою "солидарность с народом". На них беспрестанно жаловалось и купечество, при этом само развращая их взятками и всевозможными подношениями. Словом, пороки российского чиновничества вошли в поговорку И, следует признать, оно давало немало оснований для подобного к себе отношения.
Однако серьезный анализ специалистов-историков, подтверждая многие из инвектив, дает при этом далеко не столь одномерно негативную картину. К тому же наше чиновничество было и не вполне однородно по своему положению и ориентациям и отнюдь не всегда пребывало в застывшем состоянии, а менялось с течением времени.
Не претендуя в этом кратком очерке на
монографическую полноту, расскажем о некоторых
принципиальных чертах нашего чиновничества и его
исторической эволюции. А чтобы не "растекаться", представляется целесообразным избрать в качестве главного один, но интегрирующий аспект его истории. Такой средостенией проблематики российского чиновничества является, с моей точки зрения, история Табели о рангах.
ТАБЕЛЬ О РАНГАХ
КАК ЗЕРКАЛО РОССИЙСКОЙ БЮРОКРАТИИ Как известно, в нашем массовом сознании прочно укоренен стереотип: все благие и вообще крупные начинания в российской истории связывать с именем и царствованием Петра I. В полном соответствии с этой традицией и начало государственной службы в России тоже часто отсчитывают от Петра, а именно - от 24 января 1722 г., когда он ввел в действие подготавливающуюся несколько лет знаменитую "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины" (таково ее с трудом воспринимаемое современным ухом полное наименование). Табель установила три иерархические, как бы параллельные лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой. Основная речь о Табели, ее исторической судьбе и порожденных ею последствиях пойдет ниже. Пока же лишь отмечу, что, как и в большинстве других случаев исторического мифотворчества вокруг петровских деяний, приписывание Табели какого-либо революционного значения, с моей точки зрения, если и справедливо, то только отчасти. Представляется, что это был лишь очередной шаг в деспотическом стремлении власти регламентировать, подчинить единому распорядку всю жизнедеятельность общества.
Московское государство всегда старалось максимально подчинить себе "все силы и средства общества, не оставляя простора частным интересам отдельных лиц и классов"1. Уже в XVI в. Иван Грозный основал для контроля над "государевыми служивыми людьми" специальное учреждение - Разряд, который в середине его царствования вел "личные дела" 22-23 тыс. человек. Из них 2-3 тыс. были внесены в московские послужные списки, т. е., говоря современным языком, составляли некое подобие столичной "номенклатуры", а прочие входили в списки других городов, т. е. в местные "номенклатуры"2 . Разумеется, основная часть этих служивых людей привлекалась государством для военных нужд. Но поскольку тогда не делалось строгого различия между военной и гражданской царевой службой (не случайно даже управлявшие сугубо внутренними российскими территориями наместники назывались воеводами), то из списков черпались "кадры" для любых царских назначений. Существовали и аналоги чинов. Правда, тогда их иерархия 1 Ключевский В. О. Соч. В 8 т. М., 1959. Т. 6. С. 462. 2 Это сходство средневековой российской предбюрократии с номенклатурой отмечает Л. И. Семенникова. См.: Цивилизационные парадигмы в истории России//ОНС. 1996. № 5. С. 110.
была меньше: судья, думный дьяк, дьяк, подьячий3. Обычно при назначениях принимались в расчет три фактора: родословная ("порода") кандидата, его чиновность (служебный титул) и разрядность (предыдущие должности). Так что уже задолго до Петра существовали и предтечи чиновничества (служивый класс), и предтечи номенклатуры (разрядные списки). Равно и другое приписываемое Петру изменение - отмена безоговорочного приоритета "породы" перед службой - в основе своей было сделано до него. Еще в 1682 г. по представлению Комиссии под председательством В. В. Голицына было отменено "богоненавистное и враждотворное местничество". С этого момента, как отмечает В. О. Ключевский, "совершенно изменилось отношение сословного положения служивого лица к служебному чину. Прежде этот чин определялся принадлежностью лица к известному генеалогическому слою служивого класса; теперь, наоборот, приобретение известного служивого чина вводило в состав высшего служивого класса, какого бы оно ни было происхождения"4. Эта мера разрушила прежнее - родовое - основание лестницы чинов. А Петр своей Табелью лишь завершил дело, к тому же внеся в него, как и во многих других случаях, свое тоталитаристское стремление максимально поставить подданных под контроль полицейского государства5.
Более того, именно Петр проявил беспокойство, что гражданская служба может стать слишком легким путем для перехода людей из "подлых" классов в дворянское сословие, и своим Указом от 31 января 1724 г. предписал "в секретари не из шляхетства (дворянства) не определять, дабы потом не могли в асессоры, советники и выше происходить"6. Впрочем, "лазейку" в виде производства особо отличившихся из "подьяческого чина" с предоставлением им шляхетства он оставил. Его наследники усовершенствовали механизм регулирования ограниченного доступа представителей низших классов в дворянство через государеву службу. Так, Екатерина II своим Указом 1790 г. "О правилах) производства в статские чины" установила, что право на потомственное дворянство дает лишь VIII класс Табели, для перевода в который недворянам надо было прослужить в чине предыдущего класса не менее 12 лет.
Упомянутый Указ вместе с Указом Павла I от 1797 г. "О наблюдении, при избрании чиновников к должностям, старшинства мест и чинов" и изданными уже при Александре, в 1801 г., так называемыми чинопроизводственными правилами в определенной мере подытожил продолжавшуюся в течение всего XVIII столетия шлифовку Табели, правил 3 См.: Ерошкин. Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968.
4 Ключевский В. О. Указ. соч. С. 455.
5 Симптоматично, например, что именно при Петре исчез, слившись с крепостными, извечный дотоле на Руси класс "гулящих людей". 6 Цит по: Шепелев Л. Е. Отмененные историей. Чины, звания и титулы в Российской империи. Л., 1977. С. 48.
поступления на службу и прохождения по ее ступеням. Основным путем продвижения являлась выслуга лет, досрочный же перевод в высший класс был исключением из правила, как бы наградой за особые заслуги, присуждавшейся по личному решению монарха. Впрочем, верхней ступенькой для продвижения по принципу выслуги был V класс; пожалование в более высокие чины производилось лишь по усмотрению императора.
К началу XIX в. Табель приобрела следующий вид:
Класс Чин
I Канцлер; действительный тайный советник
II Действительный тайный советник
III Тайный советник
IV Действительный статский советник
V Статский советник
VI Коллежский советник; военный советник
VII Надворный советник
VIII Коллежский асессор
IX Титулярный советник
X Коллежский секретарь
XI Корабельный секретарь
XII Губернский секретарь
XIII Провинциальный секретарь
XIV Коллежский регистратор7.
При этом I класс был исключительным: за всю историю он был пожалован лишь 11 человекам Чины XI и XIII существовали лишь номинально, а в 1811 и 1834 гг. были и формально упразднены. Так что реально лестница состояла из 11 классов. Помимо Табели о рангах существовали еще и высшие почетные звания: статс-секретарь его Величества, член Государственного совета, сенатор, почетный опекун, а также так называемое внетабельное чиновничество - низшие канцелярские служащие (копиисты и пр.). Сетка должностей корреспондировалась с лестницей чинов, но не жестко, а допуская определенный "люфт", так что чин мог как бы опережать должность, а мог и отставать (примерно как в нынешней военной службе). Соответственно и шкал привилегий было две - по должностям и по чинам Форма обращения к чиновнику - титулование - также подчинялось табельной иерархии: " I-II классам надлежало обращаться "ваше высокопревосходительство", к III-IV - "ваше превосходительство", к V - "ваше высокородие", к VI-VIII - "ваше высокоблагородие", к последующим - "ваше благородие". По своей многомерности, детализированности и дробности система была беспрецедентной. Тут мы определенно перещеголяли Запад, хотя и заимствовали у него ряд названий.
Все чиновники носили мундиры, а зимой - и шинели, по которым можно было установить ведомство, где они служили, и чин. При этом чиновников разных ведомств можно было различить и по пуговицам и даже "с изнанки": сановники 7 См.: Шепелев Л. Е. Титулы, мундиры, ордена. Л., 1991. С. 116.
первых пяти классов имели цветную подкладку шинели, цвет которой зависел от ведомства: в телеграфном - желтая, путейском - зеленая, внутренних дел - красная8. В своем стремлении к "оказениванию" всего общества, включая даже те профессии, которые, казалось бы, по самому смыслу своей деятельности должны иметь независимый статус, правительство и на них распространяло "чиновничье-мундирные" привилегии. Так, Павел I ввел почетные звания мануфактур-советника и коммерции советника для лиц, успешно занимавшихся промышленностью и торговлей; они были приравнены к VIII классу гражданской службы. Ученые ценились дешевле: "профессорам при Академии" и "докторам всяких факультетов" давался чин IX класса, т. е. титулярного советника (которого в известном романсе прогнала генеральская дочь, сочтя его объяснение в любви дерзким нарушением социальной иерархии). Сам Ломоносов, высказывавший обиду за отнесение российских ученых к столь низкому рангу, был в конце своей жизни пожалован либеральной Екатериной II в статские советники, т. е. "аж" в V класс. Чины присваивались и выборным деятелям органов самоуправления - предводителям дворянства, а позднее - и городским головам и председателям земств. Мундиромания, оказенивание общественного сознания дошли до такой степени, что мундиры в XVIII в. носили даже служители муз - члены Академии художеств. Ношение мундиров было обязательным. Разработка их эскизов, периодическая перемена фасонов в соответствии с веяниями моды, детальная регламентация знаков различия и правил их ношения всегда считались одним из важнейших государственных дел, в подробности которых лично вникали сами императоры. Любое, даже мельчайшее изменение в форменной одежде требовало высочайшего утверждения. И это было далеко не формальностью. Императоры, как правило, помнили детали форменной одежды всех высших и средних чинов и замечали малейшие отклонения от регламентов, причем наказания за отступления от правил раздавали не только самодур Павел и символ "мундирной России" Николай I, но и "либерал" Александр I. Существовало семь (!) вариантов форменной одежды - парадная, праздничная, обыкновенная, будничная, особая, дорожная и летняя - и подробное расписание, что в какие дни надлежит носить. Свои, еще более сложные и гораздо более престижные шкалы чинов и мундирных различий между родами войск и даже полками были также в придворной и военной службах. (Последняя подразделялась на армейскую и флотскую.). Не случайно статские чиновники хотя бы по внешним атрибутам стремились походить на офицеров: правительству неоднократно приходилось издавать специальные указы, запрещавшие штатским лицам именоваться военными чинами. И все-таки одолеть манию быть похожими на военных не удавалось. Даже на исходе XIX в. многие чины высшей 8 См.: Там же. С. 149.
гражданской иерархии велели прислуге именовать себя генералами9. Иногда гражданские чиновники получали в виде особого отличия свитские, т. е. придворные, чины. Известный американский исследователь России Р. Пайпс, думается, справедливо замечает, что "Табель о рангах превратилась в настоящую хартию служивого сословия... Поступление на службу и служебное продвижение сделались в России родом национальной одержимости, особенно в низших классах. ...Импульс, который в странах коммерческих устремлялся в накопление капитала, в императорской России направлялся обыкновенно на обзаведение чином"10. Правда, с суждением Пайпса о том, что "московский служилый класс, от которого произошло по прямой линии дворянство эпохи империи и коммунистический аппарат Советской России, являет собою уникальное явление в истории общественных институтов"11, вряд ли можно согласиться без серьезных оговорок. Даже в абсолютных монархиях континентальной Европы, не говоря уже о Китае и других вариантах "азиатской" модели, можно найти немало подобий и аналогов нашему чиновничеству. Петр I "обогатил" отечественную, "почвенную" традицию необузданного деспотизма власть имущих рационализаторскими механизмами деспотизма западного. Главным таким механизмом, "идеалом его было, как он сам выражался, регулярное - правильное - государство, где вся жизнь регламентирована, подчинена правилам, выстроена с соблюдением геометрических пропорций, сведена к точным, однолинейным отношениям... Идеал "регулярного государства"... вначале имел известные резоны, но очень скоро он породил одно из основных зол и вместе с тем основных характерных черт русской жизни - ее глубокую бюрократизацию" 12 . Это обстоятельство имело для российского общества глубокие и устойчивые, даже до сих пор далеко не преодоленные последствия, в том числе нравственно-психологического характера.
Чувства чести, личного достоинства, уважения подменил чин, а богатство и полутона социальной структуры, даже межличностные отношения людей втискивались в ячейки наброшенной на всю страну сети - ранжиров единой Табели о рангах. "Один из западных путешественников, посетивших Россию в царствование Павла I, метко заметил: "Здесь все зависит от чина... Не спрашивают, что знает такой-то, что он сделал или может сделать, а какой у него чин". Положение в обществе, измеряемое классами чинов, получило значение главной жизненной ценности"13. А. С. .Пушкин очень точно передал эту ситуацию словами: "У нас не ум ума почитай, а чин чина почитай".
Человек без чина считался неполноценным, причем 9 См.: Там же. С. 115.
10 Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993. С. 168.
11 Там же. С. 132.
12 Цит. по: Лотман Ю. М. Люди и чины//Беседы о русской культуре. СПб., 1994. С. 22.
13 Цит. по: Шепелев Л. Е. Титулы... С. 23.
порой дело доходило до абсурда. Так, никогда не служивший князь Голицын, подписывая бумагу, всю жизнь должен был вместо указания чина (что считалось обязательным) ставить перед своей фамилией слово "недоросль". Даже лошадей на почтовых станциях давали по чинам - от двенадцати для чиновников трех первых классов до, одной-двух для титулярных советников. По чинам, как известно, обносили блюдами и на званых обедах.
По мнению Ю. М Лотмана, понятие чина приобрело в петербургской имперской культуре почти мистический характер14. В этом отношении Пайпс, пожалуй, прав - такого в рационалистической Европе сыскать нелегко, разве что в какой-то мере в гофмановской новелле "Крошка Цахес". Чин не только формировал личность и строго указывал на место человека в общественной иерархии, не только определял стиль его жизни и поведение вплоть до мелких деталей. Порой он как бы отделялся от своего материального носителя и начинал самостоятельную жизнь. Хрестоматийный пример подобной материализации - нос коллежского асессора Ковалева, принявший образ статского советника, т. е. чина, на три ступени более высокого, и благодаря этому холодно третировавший своего бывшего "хозяина".
"Расколдовывание" же подобной псевдореальности воспринималось как отклонение от социальной нормы. Не случайно рассуждения о фиктивности разделения людей по чинам привели Поприщина - героя другой из Петербургских повестей" Гоголя - в известный дом. Еще один хрестоматийный пример недопустимого диссидентства, отклонения от нормы - "не признающий чинов" грибоедовский Чацкий. Норма же, соответственно, - все прочие персонажи "Горя от ума", оценивавшие окружающих на основании их места в формальной чиновной иерархии. Человек при поступлении на службу становился как бы казенной собственностью и так и оставался ею на протяжении всей своей жизни.
Добро бы еще это привело к уменьшению злоупотреблений и произвола чиновников, к возникновению честной и эффективной администрации по примеру, скажем, французской или прусской бюрократии. Так нет же! "Злоупотребления росли с необыкновенной быстротой. Они были практически неискоренимы, так как государство хотя и боролось с ними, но, по существу, само же их и порождало"15. Регламентация формальных правил прохождения службы отнюдь не устранила общего духа государственного произвола, сформировавшего и продолжавшего "подпитывать" (в разных смыслах этого слова) российский чиновничий аппарат. Так что и этого самооправдания наше "регулярное государство" не имеет.
Впрочем, было бы неверно считать, что Табель о рангах не принесла совсем уж ничего хорошего. К положительным 14 См.: Лотман Ю. М. Указ. соч. С. 33.
15 Там же. С. 44.
чертам рассматриваемой системы, думается, можно отнести то, что она все-таки расширила возможности для вертикальной социальной мобильности, для возвышения при соблюдении определенных условий людей из низших классов. Правда, это не диктовалось какими-либо демократическими идеалами, а было во многом вынужденным: во-первых, после освобождения дворян от обязательной службы многие из них стали ограничивать свое "служение отечеству" несколькими годами в молодости, а затем выходили в отставку, предпочитая вести праздную жизнь в родовых имениях либо за границей; во-вторых, по мере разрастания "государева хозяйства" и, соответственно, увеличения чиновного аппарата обнаружилось, что без широкого привлечения на статскую службу недворян не обойтись. Доля поместных дворян в составе гражданского чиновничества неуклонно сокращалась. Это весьма беспокоило власть, как известно, всегда отрицательно относившуюся к размыванию межсословных барьеров. Поэтому правительство периодически принимало различные ограничительные меры, главным образом повышая уровень класса, дававшего право на наследственное дворянство. Так, к середине XIX в. это право было ограничено уже лишь пятью, а при Александре II - четырьмя высшими классами. Однако саму тенденцию "дедворянизации" госслужбы правительство было вынуждено принимать как данность.
В результате к началу XIX в. сформировался особый социальный класс низшего и среднего чиновничества, в рамках которого "фомы опискины" воспроизводились от поколения к поколению. Юридическое регулирование их статуса осуществил Николай I законами от 1827 и 1834 гг., первый из которых определял порядок поступления на службу, а второй - условия дальнейшего продвижения по лестнице чинов. В основу продвижения был положен принцип выслуги, обеспечивавший почти автоматический медленный переход с одной ступени на другую, причем скорость этого продвижения лишь в очень незначительной степени зависела от квалификации и иных профессиональных достоинств чиновника.
При этом роль чиновников в государстве все более усиливалась. Николай говорил, что на самом деле "моей империей управляют двадцать пять тысяч столоначальников". Маркиз де Кюстин в своих знаменитых и одиозных записках о России так описал эту ситуацию: "Здесь имеется особый класс людей, соответствующий нашей буржуазии, но не имеющий ее твердого характера - следствия независимости, и ее опытности - следствия свободы мысли и образованности ума; это класс низших чиновников, как бы второе дворянство... они самые жестокие деспоты в этом деспотическом государстве; выходцы из народных училищ, вступившие в статскую службу, они правят империей вопреки императору"16. И далее:
"Из своих канцелярий эти незаметные тираны, эти 16 Де Кюстин А. Россия в 1839 году. М., 1996. Т. 2. С. 214.
деспотичные пигмеи безнаказанно угнетают страну, даже императора, стесняя его в действиях; тот хоть и понимает, что не столь всемогущ, как о нем говорят, но, к удивлению своему (которое желал бы сам от себя скрыть), порой не вполне знает, насколько ограничена его власть. Болезненно ощущая этот предел, он даже не осмеливается сетовать, а ставит ему этот предел бюрократия, страшная всюду, ибо злоупотребление ею именуют любовью к порядку, но в России более страшная, чем где-либо. Видя, как тирания чиновников подменяет собою деспотизм императора, содрогаешься от страха за эту страну" 17 . И это говорилось о временах правления не какого-нибудь безвольного, порабощенного собственным окружением царя типа Николая II, а самого жесткого, авторитарного и по-своему весьма эффективного властителя послепетровского времени, который стремился сам лично вникать во все дела, контролировать и решать все вопросы! При этом любопытно, что слова Николая о 25 тысячах столоначальников в количественном плане были не более чем метафорой: точное число чиновников в середине его царствования не было известно ни ему, ни его канцелярии, и его не смогли установить даже позднейшие кропотливые исследователи18. Есть данные о числе обладателей классных чинов на 1847 г. - 61 548 человек 19 , однако к ним надо прибавить еще внетабельное чиновничество, составлявшее по разным оценкам и в разное время от двух третей до одной четверти всего чиновничества.
Нельзя сказать, что правительство не пыталось бороться с порожденным им самим "гомункулусом" чиновничества. Уже Павел в конце своего царствования, в 1800 г., издал Указ об отмене наименований гражданских чинов, сохранив, впрочем, саму шкалу, только за номерами. Однако этот Указ постигла судьба большинства павловских начинаний, как правило, импульсивных, плохо продуманных, хотя часто имевших в своей основе не только самодурство (на чем обычно акцентировали внимание наши историки), но порой и прогрессивные в своей основе намерения. Первая же серьезная программа и попытка рационализации российской статской службы была предпринята в царствование Александра I и связана с именем Сперанского. М. М. Сперанский - личность для российской государственной машины исключительная. Как писал Ключевский уже в самом конце XIX в., "со времен Ордина-Нащокина у русского престола не становился другой такой сильный ум, после Сперанского, не знаю, появится ли третий. Это была воплощенная система" 20 . (Запомним не только восторженную оценку ума Сперанского, но и последние 17 Там же. С. 215.
18 См. об этом, напр.: Ключевский В. О. Соч. В 8 т. М., 1958. Т. 5. С. 271. Это подтверждает и П. А. Зайончковский, специально занимавшийся нашим госаппаратом XIX в.
19 Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М., 1978. С. 67.
20 Ключевский В. О. Указ. соч. Т. 5. С. 218.
слова характеристики.) Став одним из ближайших сподвижников молодого царя, Сперанский предложил, как известно, полную реформу всей структуры государственной власти на базе передовых идей XVIII в. Известна и печальная участь как реформы, так и ее идеолога. Из того немногого, что удалось довести до хотя бы частичного воплощения, были перестройка центрального управления - образование министерств и Государственного совета - и введение в систему чинопроизводства критерия образования. Согласно царскому Указу от 6 августа 1809 г., для производства в чины коллежского асессора (VIII класс) и статского советника (V класс) требовалось, помимо соответствующей выслуги лет, свидетельство об окончании курса в одном из российских университетов либо сдача экзамена по прилагавшейся к Указу программе. Программа была довольно обширной и предполагала знание русского и одного иностранного языка, основательные знания в области права - естественного, римского, уголовного и гражданского, знание отечественной истории, экономики и статистики, а также общие познания по ряду других предметов21. Обращает на себя внимание акцент на отечественное образование и знание российской действительности.
Помимо прагматической задачи повышения образовательного уровня чиновников, Указ преследовал и более широкую социальную цель - стимулировать в нации интерес к получению образования. Ведь в начале прошлого столетия с открытием гимназий, увеличением числа университетов, других учебных заведений исчезли технические препятствия для распространения в стране просвещения и предполагалось, что проблема тем самым решена. В свойственных началу царствования Александра I романтических планах даже виделось, что уже через пять лет можно будет заполнять все требующие квалификации должности в государственном аппарате лицами, окончившими учебное заведение. Однако надежды не оправдались: россияне отнюдь не ринулись изучать науки. Причем исключения не составили даже дворянские семьи, где по-прежнему предпочитали традиционную форму найма домашних учителей, которые, как известно, учили "понемногу, чему-нибудь и как-нибудь". Правда, как раз на протяжении александровского и николаевского царствований патриархальная российская подозрительность и нелюбовь к "многознанию" и "высокоумствованиям" постепенно исчезли. Но первоначальная реакция на стремление правительства сформировать корпус образованных служащих была крайне негативной.
Сперанский при всем его блистательном, рациональном, системно-аналитическом уме, похоже, не очень понимал не укладывавшийся в рациональные философские схемы характер российской реальности, и в частности менталитет российского служивого класса. В сущности, и сама 21 См.: Там же. С. 220.
идея как бы принудить дворян к получению образования угрозой в противном случае закрыть перед ними перспективы карьеры - тоже отражение перевернутой ценностной шкалы, в рамках которой образование - не самостоятельная, а всего лишь инструментальная ценность. Но даже такой утилитарный подход к образованию тоже натолкнулся на сопротивление, причем со стороны не только закосневших в невежестве провинциальных столоначальников и обитателей поместных "медвежьих углов", но и петербургской элиты. Например, сам Карамзин представил царю записку, в которой дал волю сарказму относительно Указа: "Отныне никто не должен быть производим ни в статские советники, ни в асессоры без свидетельства своей учености... председатель гражданской палаты обязан знать Гомера и Феокрита, секретарь сенатский - свойства оксигена и всех газов, вице-губернатор - пифагорову фигуру, надзиратель в доме сумасшедших - римское право, или умрут коллежскими и титулярными советниками. Ни сорокалетняя деятельность государственная, ни важные заслуги не освобождают от долга узнать вещи, совсем для нас чуждые и бесполезные. Никогда любовь к наукам не производила действия, столь не согласного с их целью"22.
В пародийной молитве того времени есть такие строки:
А что мы не знаем астрономии и по-французски
"прости",
И предки наши сего не знали,
А дела вершили по справедливости.
Но по простоте нашей завидумке
Умилосердись и в ученые классы
И нас и профессоров не введи.
Нас от разорения, а профессоров от обогащения Да избежим тем все лукавого23.
(Последние строчки, очевидно, содержат намек на получение аттестата за взятку.)
Но дело не ограничилось ерничаньем. Министры один за другим начали "пробивать" для своих ведомств исключение из правил, причем каждый доказывал, что именно для его "отраслевой специфики" опыт важнее знаний. Царь дрогнул и начал дозволять отступления от установленного порядка для отдельных ведомств и категорий чиновников. Это вызвало новую волну ходатайств об исключениях, так что уже через несколько лет исключением стало соблюдение требований Указа. К тому же "под давлением общественности" царь вынужден был "сдать" Сперанского. (Я намеренно использую лексику наших современных, почему-то полюбивших уголовный жаргон политиков и журналистов, ибо и по существу вопроса аналогии тоже напрашиваются.) В марте 1812 г. Сперанский, человек уникальной работоспособности, честный и преданный идее повышения эффективности российской государственной машины, был отправлен в 22 Цит. по: Шепелев Л. Е. Титулы ...С. 120-121. 23 Цит. по: Зайончковский П. А. Указ. соч. С. 32.
отставку и "сослан в Нижний, напутствуемый самой искренней бранью со стороны высшего общества и ожесточенной озлобленностью со стороны народа. Причины ненависти первого легко понять; менее понятен был ропот, поднявшийся против Сперанского в народе" 24 . Избегнем соблазна порассуждать на предложенную Ключевским тему народной нелюбви к эффективным реформаторам, а также поисков аналогий в нашей современной политической жизни и завершим изложение этой первой серьезной попытки создания в России цивилизованной гражданской службы указанием на упоминавшиеся выше николаевские законы 1827 и 1834 гг., даже формально похоронившие начинания Сперанского и в полном объеме восстановившие принцип выслуги. Об экзаменах уже и не вспоминали, а уровень образования сохранился лишь в качестве одного из критериев производства в чины, причем в ряде случаев критерия менее важного, нежели происхождение.
О крахе мечты Сперанского дать России образованное чиновничество свидетельствует проведенный П. А. Зайончковским анализ статистики образовательного уровня чиновников, привлеченных в 40-е годы к уголовной ответственности. Избрать столь оригинальный способ получения образовательной статистики ученого заставило отсутствие общих данных. Так вот, из низших чиновников (X-XIV классы Табели), попавших под уголовное преследование, высшее образование имели лишь 3,2%, среднее - 11,36%, зато низшее - остальные 85,5%. По средним чиновникам (V-VIII классы) эти данные составляют соответственно 6,4, 26,0 и 67,6% 25 . Разумеется, подобный метод исчисления уязвим для иронической критики: дескать, более образованные либо меньше воруют, либо (что звучит для нашего уха более правдоподобно) реже попадаются. Но общее представление о ситуации цифры эти несомненно дают, тем более что даже полвека спустя, в 90-е годы, процент лиц, принятых на государственную службу со средним и низшим образованием, был весьма значительным, а с высшим - не дотягивал и до 1/3. Особенно низким уровень образования был у чиновников Министерства внутренних дел, т. е. у тех, кто по роду службы был призван обеспечивать соблюдение законности, "нести в массы" идею права. Не случайно в русской литературе трудно припомнить положительный образ представителя полицейской власти. Все больше держиморды да взяточники попадаются. В 1856 г. критерий образования при чинопроизводстве и вовсе был отменен под тем предлогом, что он "затягивал" в государственную службу всех образованных людей, "обескровливая" тем самым другие сферы общественной жизни. Зато сословные привилегии продолжали цвести пышным цветом: дворянину для перехода из IX в VIII класс достаточно было четырех лет выслуги, тогда как недворянину нужно было прослужить все 12. 24 Цит. по: Ключевский В. О. Указ. соч. Т. 5. С. 225.
25 См.: Зайончковский П. А. Указ. соч. С. 33.
На смену "административному романтизму" Сперанского пришел охранительный административный реализм николаевского времени. Первое десятилетие его царствования было отмечено двумя упоминавшимися выше законами и утверждением "Устава о службе гражданской", который установил примерное соответствие между шкалами чинов и должностей в том виде, в каком они с небольшими изменениями просуществовали вплоть до 1917 г. Правда, в 40-е годы Николай задумал более радикальную меру - упразднить систему чинов и приоритет выслуги, поскольку в этом ему мнилась угроза возникновения относительно независимой от высшей власти бюрократии и как следствие вставал вечно мерещившийся ему призрак либерализма. Был создан специальный комитет для быстрого решения вопроса. Однако бюрократия нашла серьезную и весьма убедительную для престола охранительную аргументацию в пользу сохранения чинов. Ее выразил в двух записках на высочайшее имя министр народного просвещения С. С. Уваров. Граф Уваров четко обосновал пользу чина как имеющего "фантастическую силу" инструмента власти, который к тому же ничего ей не стоит. В своей апологетике Табели о рангах он апеллировал к разным ценностям: к "идее чести" служения государству, что якобы компенсирует в сознании чиновников их более скромные по сравнению со сферой частного предпринимательства доходы; к соображениям экономии, ибо поощрение усердия государевых слуг не деньгами, а "моральными стимулами" - чинами, орденами, почетными званиями - позволяет казне сэкономить деньги; к элитарно-сословному сознанию правящего слоя, подчеркивая, что существование лестницы чинов позволяет "не распространяв до излишества класс потомственных дворян" и в то же время избежать "пролетаризации государственной службы"; к базовой монархической ценности, утверждая, "что укорененная в общем уважении и совершенно согласная с монархическим духом гражданская иерархия России, оставаясь неприкосновенною, послужила бы к вящему укреплению твердыни русского самодержавия"26 . Более того, Уваров подвел под чины столь модную и тогда, и в последующие времена националистическую панславистскую риторику и идеологию: "Россия любит в табели о рангах торжественное выражение начал ...драгоценного равенства перед законом, дорожит знамением мысли, что каждый в свою очередь может проложить себе путь к высшим достоинствам службы. Сын знатного вельможи или богатейшего откупщика, вступая на поприще государственной службы, не имеет в законах оной никакого другого преимущества, кроме преимущества настоящего усердия..." 27 Естественно, декларируемая при этом идея правового равенства как бы незаметно подменяется идеей всеобщей обязанности "усердного служения" престолу, т. е. всемогущему 26 Цит. по: Шепелев Л. Е. Титулы ... С. 126.
27 Цит. по: Зайончковский П. А. Указ. соч. С. 45.
государству, и, соответственно, всеобщего правового бесправия. (Как видно, во все времена, включая нынешние, "патриоты-государственники" используют в неизменном, по сути, виде все тот же переживающий века и формации трюк.) Истинную же цену этой демагогии обнаруживает ее сосуществование с сословными привилегиями и ограничениями.
Разумеется, эта аргументация убедила Николая, что чиновная Табель со всеми ее атрибутами - не только не угроза, а, напротив, вернейшая опора власти; уваровская же апология чинов на десятилетия стала классикой охранительной аргументации российской чиновной бюрократии. Однако далеко не все общество разделяло эту логику. Так, Пушкин в 1826 г. обращал внимание Николая на издержки системы чинов: "Чины сделались страстью русского народа. В других землях молодой человек кончает круг учения около 25 лет; у нас он торопится вступить как можно ранее в службу, ибо ему необходимо 30-ти лет быть полковником или коллежским советником"28. Правда, при этом у правительства вечно не хватало толковых чиновников, а престиж чиновной карьеры был довольно низок. Но оставим анализ этого парадокса любителям порассуждать о "загадочной русской душе". Так или иначе, но карьера офицера, особенно гвардейского либо придворного, ценилась в обществе выше. В кругах же нарождавшейся российской интеллигенции служение власти стало считаться после 1825 г. дурным тоном и явное предпочтение отдавалось свободным профессиям. Как писал Белинский, "титло поэта, звание литератора у нас давно уже затмило мишуру эполет и разноцветных мундиров"29. Так что относились к Табели о рангах разные слои общества по-разному. Одно, однако, стало, по крайней мере к середине XIX в., очевидным: продвижению достойнейших она не способствовала. Поэтому при каждом новом царе, начиная, как мы видели, с Павла и кончая Александром III, вставал вопрос об ее отмене. Встал он, разумеется, и в начале царствования Александра П.
При этом суровая критика системы чинов исходила не только извне, но и из самих правительственных кругов. В этой связи трудно удержаться, чтобы не повторить приводимую Шепелевым обширную выписку из записки барона М. А. Корфа, поданной им в Совет министров в 1862 г.: "По единогласному признанию, вредное влияние чинов состоит особенно в том, что они образуют из служащих какую-то отдельную, разобщенную с прочим населением касту, которая живет своею собственной жизнью, считает себя выше остального общества и на которую общество также смотрит как на что-то чуждое и почти враждебное. Среди этой касты постоянно питается и поддерживается чувство самого ложного честолюбия, жажда к повышениям и внешним отличиям... Человек, который мог бы с успехом заняться любимым 28 Цит. по: Шепелев Л. Е. Титулы ... С. 24.
29 Белинский В. Г. Письмо к Гоголю (1847 г.).
ремеслом или промыслом, поступает на казенную службу и бедствует на ней десятки лет единственно потому, что эта служба ставит его на искусственные ходули в обществе и ласкает его воображение обманчивой картиной иногда отдаленных, но все-таки возможных повышений и отличий. Однажды предавшись этому влечению, однажды надев виц-мундир, он с трудом снимет его и решится сесть за рабочий инструмент или прилавок. Редко решатся на то и сын, и внук его, и таким образом размножаются целые поколения самой несчастной породы нищих во фраке"30. Иными словами, Корф считал серьезным пороком как раз то, что принадлежавший к одному с ним правительственно-придворному кругу Уваров полагал достоинством.
Знаменитый диссидент той эпохи, политический эмигрант князь П. Долгоруков изъяснялся еще резче:
"Император... лишен права... выбирать себе чиновников. Чтобы занять в России некую должность, надобно обладать соответствующим чином... Это учреждение являет собою крепчайшую гарантию ничтожества, низкопоклонства, продажности, посему изо всех реформ эта более всего ненавистна всесильной бюрократии. В России достоинство человека есть великое препятствие в его служебном продвижении... тогда как негодяй или полукретин, который ни разу не покинет службы, в конце концов достигнет в ней чинов высочайших"31.
Разумеется, Александр начал с образования "комиссии" - особого Совещательного собрания. Собрание осудило манию чинов, рост числа и влияния бюрократии, взяточничество и другие ее пороки, а также предложило реформу всей системы управления, включавшую, в частности, и возможность отмены Табели, но лишь после значительного увеличения жалованья чиновникам. В результате жалованье за время царствования Александра возросло в среднем в два раза, но Табель осталась в неприкосновенности.
То же повторилось и при его сыне - Александре III. Он также учредил в начале своего царствования Особое совещание, которое признало необходимым отменить чины, поскольку они стали явной архаикой, утратившей всякое положительное значение, и лишь стимулировали уродливое чинопочитание, не стесняющийся в средствах карьеризм, приводили в госслужбу людей беспринципных, обладающих вместо необходимых деловых и моральных качеств только неукротимым желанием любым путем "выбиться наверх". Главным выводом Совещания стало предложение о слиянии чинов с должностями. Царь поначалу поддержал его. Помимо прочего, у него были свои счеты с чиновничеством: он полагал, что реформы отца способствовали распространению в бюрократических сферах антиправительственных настроений и либеральной крамолы. При этом опасения Александра в 30 Цит. по: Шепелев Л. Е. Титулы ... С. 129-130. 31 Цит. по: Пайпс Р. Указ. соч. С. 182-183.
отличие от аналогичных подозрений его деда Николая, который всюду видел призраки революции, имели под собой реальные основания. Александр, как и его дед, поначалу считал удобным выкорчевать чиновничий либерализм вместе с Табелью о рангах. Но когда заключение Совещания было разослано на отзыв главам министерств и ведомств, все обернулось по-другому. Подавляющее большинство министров высказалось против отмены чинов. При этом их аргументы, в сущности, повторяли доводы Уварова: чин де возвышает его обладателя над прочими подданными, а поскольку он дается за службу государству, то тем самым он укрепляет власть и поднимает ее престиж. Кроме того, в отзывах министров говорилось об опасностях "потрясения в умах" чиновников при отмене традиционного порядка32. И известный своей твердостью император, столкнувшись с оппозицией аппарата, растерялся. Об этом свидетельствует хотя бы его записка одному из наиболее влиятельных сторонников отмены чинов, направленная члену Государственного совета А. А. Половцову после того, как императору доложили об изменении позиции Особого совещания под влиянием отрицательных мнений министров. Он вопрошает: "По-видимому, чиновничество желает провалить дело, а я этого не желал бы. Что делать и как повести дело, чтобы добиться результата?" 33 Решение найдено не было. Император оказался бессилен изменить систему, и вопрос опять "заморозили"... до следующего царствования. Сопротивление бюрократической корпорации оказалось сильнее царской воли. Кастовое сознание чиновников препятствовало приливу в госаппарат "свежей крови". Только С. Ю. Витте добился для своего ведомства - Министерства финансов - исключения, получив право принимать сотрудников, в том числе и на достаточно высокие должности, вне зависимости от их чина и происхождения, лишь при условии наличия у них высшего образования. Новая же комиссия по совершенствованию гражданской службы была, по сложившейся уже традиции, образована в начале царствования Николая II, в 1895 г., на сей раз при Государственном совете. Но в отличие от прежних она работала неспешно. Видимо, царь ее не подгонял. Свой доклад она представила лишь через 6 лет, в 1901 г. Содержавшиеся в нем предложения были наименее радикальными за все 100 лет работы подобных комиссий. На сей раз даже на этой стадии не был поставлен вопрос ни об отмене чинов, ни об упразднении сословного ценза. По существу, предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги, а также восстановить отмененный полвека назад образовательный ценз для чиновников. При этом комиссия использовала в качестве аргумента довод, звучавший в начале XX в., т. е. почти накануне первой революции, 32 См.: Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX в. М., 1970.
33 Цит. по: Зайончковский П. А. Правительственный аппарат... С. 49.
вопиющим диссонансом с настроениями большей части образованного общества: чин-де суть проявление царской милости по отношению к любому подданному независимо от его сословия. Общий дух выводов комиссии отражал присущую тому времени высокую степень отчуждения власти от общества. Однако даже для принятия таких полумер у правительства не хватило политической воли. Лишь после революции, в 1906 г., был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования. Но сами чины все равно сохранились. Временное правительство в августе - сентябре 1917 г. подготовило проект постановления "Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия", но не успело его утвердить 34 . "Окончательное решение вопроса" произошло лишь после прихода к власти большевиков. Но это уже другая тема.
ОБЩАЯ ОЦЕНКА РОССИЙСКОГО ЧИНОВНИЧЕСТВА История борьбы вокруг Табели о рангах весьма важна для понимания сущности и психологии российского чиновничества, а также его места в структуре общественной жизни. Поэтому вернемся на этой основе к более общим его оценкам.
Итак, как можно понять из изложенной истории попыток реформировать гражданскую службу, недостатки чиновничества были достаточно очевидны и для общества, и для самой власти. Прежде всего следует, очевидно, отметить традиционно низкую эффективность государственного аппарата, неразвитое и ничем всерьез не стимулируемое чувство ответственности чиновников за выполняемую ими работу, крайнюю медлительность "вращения бюрократических колес". Об этом хорошо, в частности, писал К. П. Победоносцев. (Так сложилось, что он остался в истории только как фигура сугубо реакционная - обер-прокурор Священного Синода, ярый "охранитель устоев" и антизападник, который "над Россией простер совиные крыла", а не как юрист, профессор Московского университета, автор популярного в свое время курса гражданского права, много сделавший для развития системы церковно-приходских школ, и острый, хотя и консервативный аналитик.) Так вот, в 1874 г., будучи членом Государственного совета и преподавателем законоведения у наследника престола, он писал своему венценосному воспитаннику: "В общем управлении давно укоренилась эта язва - безответственность, соединенная с чиновничьим равнодушием к делу. Все зажили спустя рукава, как будто всякое дело должно идти само собою, и начальники в той же мере, как распустились сами, распустили и всех подчиненных... Нет, кажется, такого идиота и такого негодного человека, кто не мог бы целые годы благоденствовать в своей должности в совершенном бездействии, не подвергаясь никакой ответственности и ни малейшему опасению потерять 34 См.: Шепелев Л. Е. Титулы ... С. 216.
свое место. Все уже до того привыкли к этому положению, что всякое серьезное вмешательство в эту спячку считается каким-то нарушением прав"35.
При этом Табель с ее приоритетом принципа выслуги лет, в сущности, поддерживала эту обстановку бюрократической спячки и господства вялой, боящейся любых перемен геронтократии. Показательно, что во главе учреждения, призванного осуществлять контроль над гражданской службой и ее реформированием, - Собственной е. и. в. канцелярии (до 1865 г. - ее I Отделения) - в течение 80 (!) лет, вплоть до 1917 г., стояли три поколения династии Танеевых - чиновники "исполинской посредственности" и подобострастия, о которых ни в одних мемуарах государственных деятелей мне не удалось обнаружить ничего, кроме самых уничижительных характеристик. Здесь, наверное, кроется одна из причин описанных выше регулярных неудач с реформированием государственной службы, а также дополнительных сложностей, связанных с проведением более широких социальных преобразований, прежде всего при Александре П. Неспособность российской бюрократии к деятельному участию в общественном обновлении в силу ее кастовой отчужденности от общества отмечал один из самых глубоких наших аналитиков XIX в. Б. Н. Чичерин: "Бюрократия может дать сведущих людей и хорошие орудия власти; но в этой узкой среде, где неизбежно господствуют формализм и рутина, редко развивается истинно государственный смысл... Новые силы и новые орудия, необходимые для обновления государственного строя, правительство может найти лишь в глубине общества"36. Любопытной особенностью российской бюрократии было развитое чувство самоиронии. Как писал, например, в "Благонамеренных речах" М. Е. Салтыков-Щедрин, "еще на глазах у начальства она и туда и сюда, но как только начальство за дверь - она сейчас же язык высунет и сама над собою хохочет. Представить себе русского бюрократа, который относился бы к себе самому яко к бюрократу, без некоторого глумления, не только трудно, но даже почти невозможно. А между тем бюрократствуют тысячи, сотни тысяч, почти миллионы людей. Миллион ходячих психологических загадок! Миллион людей, которые сами на себя без смеха смотреть не могут, - разве это не интересно?"37. В этой самоиронии, впрочем, видится изрядная доля цинизма, подразумевающего, что человек не уважает, не воспринимает всерьез ни свои обязанности, ни свою социальную роль как представителя государства, а относится к ним отчасти как к игре, отчасти как к возможности поживиться под прикрытием якобы соблюдения государственного интереса, выполнения законов и начальственных предписаний.
С одной стороны, нормой поведения в России всегда
35 Цит. по: Шепелев Л. Е. Титулы, мундиры, ордена. Л., 1991. С. 131.
36 Чичерин Б. Н. Собственность и государство. М., 1883. Т. 2. С. 39.
37 Салтыков-Щедрин. М. Е. Соч. В 10 т. М., 1988. Т. 5. С. 47.
считалось формально беспрекословное подчинение начальству: первые статьи Свода Законов Российской империи возводят повиновение власти на уровень божественного закона, предписывая "повиноваться власти его (императора. -
А. О.) не только за страх, но и за совесть, как Бог повелевает"38. Так что чиновник действовал как бы от Божьего имени, и потому с ним было бесполезно спорить. Зато с другой стороны, неформальной, но общепринятой нормой поведения был обход закона, уклонение от его фактического исполнения исходя из принципа "закон - что дышло...". Одной из форм такого уклонения служила "договоренность" с чиновником. (Кстати, именно "гибкость" исполнителей людодерских законов и распоряжений властей зачастую позволяла людям выжить под гнетом порой становившегося беспредельным деспотизма. Таков один из элементов действительной, а не придуманной российской специфики.) Так или иначе, но это открывало для обеих сторон "правоотношения" (думается, без кавычек тут обойтись никак нельзя) морально-психологический простор для взяточничества как почти легитимного способа решения проблем. И здесь мы выходим на тему коррупции. Коррупция - классическая тема при любом разговоре о наших чиновниках, начиная со старины и кончая современностью. Образ чиновника-мздоимца, почти дежурный для русской литературы, населяет ее страницы от Гоголя до Чехова. А в массовом сознании причисление поголовно всех чиновников к взяточникам считалось само собой разумеющимся. И действительно, в России существовала не просто развитая, но изощренная "культура взяточничества" как по способам вымогательства и дачи взяток, так и по кругу решаемых за взятку дел. При этом масштабы и дел, и размеров взяток росли прямо пропорционально чину взяточника вплоть до очень высоких уровней. Тематика эта настолько многосторонне и в ряде случаев блистательно описана в нашей литературе, что не нуждается в моем пере. Отмечу лишь в качестве примера высокой "культуры взяточничества" распространенность косвенных взяток в форме подарков, пожертвований или приобретения по явно завышенной цене имущества лиц, каким-то образом связанных с "нужным" чиновником. При этом возникали устойчивые связи, система посредников и гарантий выполнения обещанного. Сложились определенные традиции и даже своего рода "этика" отношений в данной сфере. Именно существование таких неписаных правил поведения имел в виду Салтыков-Щедрин, когда говорил, что вкладывать капитал во взятки выгоднее, чем в банк, ибо это дает гарантии от неизбежных в ином случае притеснений со стороны властей.
Всерьез бороться с взяточничеством пытались только наиболее решительные из царей, прежде всего Николай I. Однако лавров он на этом поприще не стяжал, хотя методы применял достаточно современные, например анализ данных о 38 Свод Законов Российской империи. 1906. Т. I. Ст. 1 и 4.
приобретении чиновниками недвижимости. Но "схватить за руку" чиновника удавалось редко. Ведь, помимо прочего, во взяточничестве замешаны две стороны, ни одна из которых не заинтересована в разоблачении.
Поэтому, несмотря на все наше уважение к таким источникам, как художественная литература и народная молва, трудно судить о реальной степени распространенности взяточничества. Сколько-нибудь надежных данных на сей счет не существует даже по нынешним, а не то что по прошедшим временам. Думается, что масштабы его сильно колебались и по периодам, и по районам, и по сферам жизни. Во всяком случае исходить из тотальной "презумпции виновности" по отношению ко всему чиновничеству достаточных оснований, по-моему, нет. Однако, поскольку отрицать сам феномен было бы нелепо, а подвергнуть его дифференцированному анализу невозможно, ограничусь суждениями о причинах коррупции в среде российского чиновничества. В духе известных традиций, я вижу здесь "три источника и три составные части". Во-первых, это источник "морально-идеологический" - несовместимость самих основ идеологии и психологии абсолютной монархии с идеей гражданской службы как службы обществу. В России, как известно, от веку господствовало представление о государстве как "царевой вотчине"39 , а о подданных - как бесправных государевых холопах. Отсюда и роль чиновников понималась не как государственная, а как государева служба. Холопы же, как мы знаем, блюдут господский интерес лишь постольку-поскольку, норовя при удобном случае компенсировать свое бесправие материально. Потому и чиновники, служа царю больше "за страх", нежели "за совесть", стремились получить от службы максимум возможного для себя лично.
Во-вторых, это источник политико-организационный:
нейтралистская концепция организации государственной власти. Московские, а позднее петербургские правители обычно правили исходя из принципа максимизации контроля над страной со стороны центра и его наместников. Масштаб контроля умерялся лишь техническими ограничениями (расстоянием, коммуникациями, ресурсами). А поскольку упомянутые "технические" ограничения в гигантской России всегда были велики, то фактически в промежуточных звеньях системы, т.е. в руках чиновников разных уровней, оказывались огромные властные полномочия, осуществляемые как бы от лица высшей власти, но по собственному усмотрению и при полном отсутствии ответственности перед управляемым населением. А чем была в руках российского чиновника возможность "действовать по усмотрению", думаю, излишне объяснять любому, кто хотя бы в пределах школьного курса знаком с литературой XIX в. Злоупотребление служебным положением, прежде всего прямое или косвенное вымогательство взяток, было почти стандартом поведения чиновников на местах, и, как правило, в гораздо большей 39 См., напр.: Ключевский В. О. Соч. в 8 т. М., 1957. Т. 3. С. 16, 17, 51, 67 и др.
степени, нежели в центре. Кстати, давно подмечено, что в России произвол увеличивается пропорционально расстоянию от столицы.
Другим следствием централизма было то обстоятельство, что поскольку все, в том числе и благие, начинания правительства инициировались и направлялись из центра, то и лучшая, наиболее компетентная и честная часть чиновничества тоже концентрировалась в столицах. Провинция же оставалась в распоряжении корыстолюбивых посредственностей. Между чиновниками губернской администрации и управителями центральных канцелярий существовала почти непроходимая пропасть. Это одно из принципиальных отличий российской администрации от чиновничества таких стран, как, скажем, Германия и Швеция, не говоря уж об англосаксонской традиции построения всей системы не "сверху", а "снизу".
Наконец, в-третьих, это источник чисто финансовый. Низшее и особенно внеклассное чиновничество жило в состоянии крайней бедности, почти на грани нищеты. Оклады были мизерны, к тому же выплачивались бумажными деньгами, что в периоды падения курса ассигнаций еще более уменьшало их покупательную способность. И происходило это на фоне весьма обеспеченной жизни чиновничества высших рангов. Более того, и в XVIII, и в отдельные периоды XIX в. выплата жалованья чиновникам постоянно задерживалась, особенно в провинции. Дело доходило до необходимости давать взятки другим чиновникам, чтобы получить свое жалованье. Естественно, все это, вместе взятое, воспринималось чиновничеством как приглашение "кормиться от дел". По сути, политика государства в этой области состояла в том, что оно вместо того, чтобы само содержать своих служащих, предпочитало предоставлять им возможность использовать служебное положение, чтобы "кормиться" от общества. Даже "прогрессистка" Екатерина II не стеснялась объяснять иностранцам, как ловко она использует традиционный средневековый институт "кормления", чтобы получить требуемое в бюджет: "Покуда мне поставляют, качественно и количественно, что я приказала... я считаю себя удовлетворенной и мало беспокоюсь о том, что помимо установленной суммы от меня утаят хитростью или бережливостью"40.
Думается, что анализ "трех источников" в определенной мере показывает, что размах коррупции в российском государственном аппарате вызван не какой-то особой "порочностью" или "вороватостью" русских, о чем порой любят порассуждать западные и собственные русофобы, а причиной более объективной - тотальной отчужденностью власти не только от общества, но и от подавляющей части своих собственных слуг. Поэтому заслуживает особого уважения наличие у российского чиновничества наряду с пороками, которым посвящена основная часть анализа, и 40 Цит. по: Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993. С. 368.
вопреки заданным системой "правилам игры" также ряда несомненных достоинств.
Мы уже говорили об "идеальном бюрократе" Сперанском и его стремлении поднять образовательный уровень чиновников. Но, кроме того, он вошел в историю российского управления своим всеобъемлющим планом рационализации государственной машины с целью придания ей большей эффективности. Так, по его проекту был в 1810 г. воссоздан Государственный совет с функциями как бы полузаконодательного учреждения, готовившего и представлявшего законопроекты царю на утверждение, а также осуществлявшего контроль над бюджетом и деятельностью министерств. Сами министерства также были коренным образом реорганизованы по плану Сперанского, причем именно тогда в России была заложена основа рациональной, во многом дожившей до нашего времени, структуры и системы государственного управления. Увы, последующие проекты Сперанского, предполагавшие реорганизацию Сената, судебных учреждений, губернского управления, реформу финансов и налоговой системы, не получили реализации, а "идеальный бюрократ" был принесен в жертву для поддержания "имиджа" Александра как "доброго царя". Лишь десятилетие спустя он вернулся в Петербург, но, не имея ни былого влияния, ни сил для кардинальных преобразований, ограничился кодификацией законодательства. Именно ему российское государство было обязано изданием полного свода законов империи.
Хотя реформы Сперанского не изменили существа российской госслужбы, они придали ей определенную функциональную эффективность, т. е. привели к тому, чего веком ранее безуспешно добивался драконовскими мерами Петр. Колеса управленческой машины стали вращаться более слаженно, а сама она, пусть хотя бы только внешне, стала напоминать западноевропейскую бюрократию. Конечно, она по-прежнему оставалась с трудом управляемой и не слишком эффективной. Но все же на фоне предыдущего хаотического состояния прогресс был очевиден.
Наиболее существенные изменения в российском госаппарате начались во времена либеральных реформ Александра П. Поражение России в Крымской войне послужило толчком к обновлению во многих областях жизни. Чиновничество, как и все вокруг, начало меняться. Новые времена и идеи призвали в аппарат управления и новых людей. П. А. Зайончковский, посвятивший динамике российского чиновничества в прошлом веке специальную работу, констатировал: "В связи с подготовкой как крестьянской, так и других реформ выдвигаются такие талантливые представители либеральной бюрократии, как братья Н. А. и Д. А. Милютины, А. В. Головнин, С. И. Зарудный, Н. И. Стояновский, В. А. Татаринов и др."41. При 41 Зайончковский П. А. Правительственный аппарат -самодержавной России в XIX веке. М., 1978. С. 186-187.
этом процесс либерализации бюрократии затронул не только столицы, он начался и в провинции. "Среди губернской администрации появляются такие честные, образованные и либерального образа мыслей губернаторы, как В. А. Арцимович, К. К. Грот, А. Н. Муравьев (бывший декабрист. -
А. О.), В. И. Ден. Однако число их было невелико"42. К этому списку можно добавить М. Е. Салтыкова-Щедрина - вице-губернатора сначала в Рязанской, а потом в Тверской губернии, - а также ряд других имен. Думается, несмотря на пессимизм завершавшей цитату ремарки Зайончковского, движение вперед было очевидным. Реформы в этот период в отличие от предыдущих царствований носили не авторитарный, а либеральный характер. Потому и чиновничество даже без специальных мер просто вынуждено было меняться, причем изменения коснулись не только высшего уровня чиновной иерархии. Пришедшие к руководству ведомствами либеральные руководители нуждались в опоре, поэтому, вопреки сопротивлению инертной чиновничьей массы, они стали и ближайших сотрудников подбирать из числа единомышленников. А те стремились распространить эту волну обновления еще дальше, на следующий этаж иерархии 43 . (К сожалению, наши нынешние, тоже вроде бы либеральные по своей идеологии реформы начала 90-х годов не сопровождались подобными процессами. Может быть, именно это их отличие от реформ Александра определило и различие результатов?) Увы, "розовый период" продолжался слишком недолго. Изменения не успели пустить глубокие корни. События 1 марта 1881 г. и здесь сыграли свою трагическую роль. Рука Желябова со товарищи походя столкнула российскую бюрократию, только-только начавшую выбираться из авторитарного болота, обратно. Строго говоря, попятные движения начались еще раньше, но их можно рассматривать как борьбу старого с новым с неясным исходом. А после 1 марта исход этой борьбы определился. Стрелка вектора твердо показала назад, в сторону реставрации авторитаризма. Впрочем, даже реакционность высшей власти сама по себе полностью не закрывает возможности для административных, а то и для более широких реформ, лишь бы они непосредственно не "подрывали основ". Но для успеха здесь, как, впрочем, и во многих других подобных делах, нужны Личности. И хотя авторитарная система в целом блокировала выдвижение на государственные посты ярких личностей, все же случались и исключения. Наиболее ярким таким исключением последних двух царствований стал С. Ю. Витте - министр путей сообщения, министр финансов, председатель Кабинета, а затем и первый председатель Совета министров "послеманифестной" (1905 г.) России. Человек блестящих способностей, аналитического ума и кипучей 42 Там же. С. 190.
43 См., напр.: П. А. Валуев. Дневник министра внутренних дел; Д. А.
Милютин. Дневник, и др. в книге: Александр Второй. Воспоминания.
Дневники. СПб., 1995.
энергии, резко выделявшийся на сером фоне, господствовавшем в окружении последних российских императоров, Витте сделал максимум возможного для того, чтобы предотвратить падение России в пропасть революционной катастрофы: он пытался заставить Николая принять институты ограничения монархии, уберечь его от пагубных влияний и распространенных при дворе настроений "православного язычества", предотвратить бессмысленную и опасную войну с Японией, организовал строительство железнодорожной сети, до наших дней составляющей костяк транспортной системы России, провел блистательную финансовую реформу, обеспечившую устойчивость российского рубля на десятилетия вперед и вопреки авантюристической внешней политике, провел ряд мер по развитию отечественной промышленности, наконец, сумел в обход правил Табели о рангах ввести в аппарат сначала Министерства финансов, а затем и других ведомств свежих людей "со стороны", не растративших на ступенях чиновной лестницы талантов, знаний и столь присущего тогдашним российским интеллигентам стремления "сделать жизнь лучше"44. Конечно, его начинания общеполитического плана не могли остановить скатывание страны в пропасть, но заложенным им капиталом технической, административной и социальной модернизации общество пользовалось еще долго, невзирая даже на смену политического строя. Витте, этот "Сперанский времени заката Империи", ушел с политической арены, он умер за несколько месяцев до начала первой мировой войны, знаменовавшей окончательный крах режима. История же советской государственной службы - тема особая.
Таким образом, можно сказать, что современная российская государственная служба получила неоднозначное, т. е. не во всем плохое, наследие, заслуживающее серьезной аналитической "инвентаризации". Впрочем, ее нынешнее состояние, а также противоречивые тенденции ее развития - тема специального разговора45. В целом, думается, необходима ее очень серьезная модернизация, главным вектором которой должно быть приведение ее в соответствие с требованиями рыночного и демократического общества. Пока этого, увы, не происходит.
В частности, полагаю, что нам не обойтись как без пересмотра вековечной российской традиции доминирования государства над обществом, так и без отказа от традиции фетишизации чинов. Вместо этого нам нужно создать подлинно гражданскую (civil) службу, ответственную не перед партией, не перед "хозяином", пусть даже демократически избранным, а перед оплачивающим ее деятельность обществом. Последние годы, к сожалению, превалировала 44 См.: Витте С. Ю. Воспоминания. В 3 т. М., 1960. 45 В частности, автор посвятил этой теме специальные очерки "Постсоветское чиновничество" и "О некоторых проблемах формирования государственной службы демократического общества". См.: Оболонский А. В. Бюрократия и государство. М., 1996.
другая тенденция - возрождения духа и атрибутов традиционной российской "государевой службы". В частности, управление госслужбой находится сейчас в компетенции администрации Президента, где для этой цели образована специальная структура. И Президент, подобно царю, своими личными указами присваивает гражданским служащим очередные звания, плодя "генералов" и "полковников" от госслужбы и тем самым возрождая архаичные, явно неуместные для современного и считающего себя демократическим общества нормы и порядки. В этой связи представляется символичной недавняя история с одним моим коллегой, всю жизнь проработавшим научным сотрудником, а в "новые времена" перешедшим на госслужбу в одно весьма авторитетное учреждение. Как высококлассный специалист, он занял там довольно большую должность и получил звание государственного советника юстиции 2-го класса, эквивалентную в чиновной Табели званию генерал-лейтенанта. К званию полагался мундир с металлическими пуговицами. Будучи человеком сугубо штатским, он тем не менее иногда надевает его. И вот в один из таких случаев он направился в Думу на какое-то совещание. Дело было зимой, и на мундир было надето пальто. Однако охрана неожиданно задержала идущего: проходя через контрольные "ворота безопасности", он "зазвенел". Электронная система среагировала на пуговицы, недостаточно тренированные охранники, видимо, "проявили бдительность", сам же он, не привыкший к своей "металличности", не сразу понял, в чем дело, а потом решил воспользоваться случаем и вовсе не ходить на это, очевидно, неприятное и маловажное совещание. Вспомнился мне этот курьез как метафорическое подтверждение несовместимости унаследованных от прошлых времен и формаций чиновно-мундирных аксессуаров с современными реальностями и условиями.
Салтыков-Щедрин когда-то с горечью заметил, что из всех европейских достижений мы заимствовали лишь деление людей на ранги, от чего на самом Западе к тому же уже отказались. Прошел еще век с четвертью, но ситуация в этом отношении, похоже, не слишком изменилась. Думается, что устойчивость подобных традиций - одно из серьезных препятствий на пути к открытому демократическому обществу. Суждено ли нам пройти этот путь, во многом зависит от нашей решимости и способности их преодолеть. ВМЕСТО ЭПИЛОГА:
МЕТАМОРФОЗЫ СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ
БЮРОКРАТИИ
В заключение кинем беглый взгляд на происходящее в
нашей государственной службе уже в нынешние,
постсоветские времена. Тенденции любопытны: как в этой, так
и в других сферах нашей общественной жизни
просматривается и стремление к возрождению былых
традиций, в том числе и тех, возрождение которых совсем не
отвечает духу времени и современным потребностям и было
бы подобно реставрации в России монархии, и импульс к действительному обновлению.
Так, недавно порыв наших бюрократов к независимости своей корпорации получил наконец юридическое оформление в виде Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Этот образец "корпоративного устава" содержит, пожалуй, беспрецедентную для современных государств систему бюрократических чинов в трех измерениях - категории, группы, разряды. (Право, есть нечто символическое в этой трехмерности, ибо, как известно, весь наш мир тоже трехмерен, а бюрократия, стало быть, претендует быть неким "параллельным" миром.) Категорий три - "А", "Б" и "В"; групп пять, называются они "высшие...", "главные...", "ведущие...", "старшие..." и "младшие государственные должности государственной службы", причем нумерация идет вверх по должностной лестнице; разрядов 15 -
"действительный государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса", "государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса", "советник РФ 1, 2 и 3-го класса", "советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса" и, наконец, "референт государственной службы 1, 2 и 3-го класса"46. Каждый "этаж" разрядов полностью соответствует определенному "этажу" должностей, так что рационального смысла в этом "третьем измерении" вроде бы не слишком много, кроме, разумеется, "бюрократической эстетики", превыше всего чтящей единообразие, регулярность и "похожесть на военных". Да и в самих названиях титулов и должностей больше всего безвкусного бюрократического тщеславия, сознания "избранности приобщенных" к государственной машине. Авторы Закона в этой части, по существу, возрождают дух XVIII столетия, умудрившись, однако, перещеголять даже Петра I с его тягой к казарменной унификации всего и вся. Не хватает лишь мундиров для чиновников. Во всяком случае эта сетка открывает гигантское поле "важной государственной работы" и возможностей потешить бюрократическое тщеславие многочисленных кадровиков и их начальников. Причем происходит это во времена, когда другие страны, даже такие традиционно стратифицированные, как Великобритания, стремятся преодолеть подобное наследие иерархического феодального общества. Мы же возрождаем институты, ставшие анахронизмом еще в XIX в.
Разумеется, Закон содержит и целый ряд норм, действительно способствующих формированию общественно необходимого статуса современной гражданской службы: введение квалификационных экзаменов, аттестаций и конкурсов на замещение вакантных должностей, ограничения, связанные со статусом государственного служащего, гарантии и привилегии служащих и т.д. Однако в целом все же, по моему мнению, в Законе преобладает не merit system, т. е. принцип 46 Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации"//Росс. газ. 1995. 3 авг. П. 1 ст. 1, ст. 6, п. 3 ст. 7.
оценки и продвижения служащих в соответствии с их заслугами и достоинствами, являющийся основой современной государственной службы в развитых странах и даже вошедший в ее формальное определение, а желание создать режим воспроизводства и защиты чиновничьей касты. Другим и, возможно, самым эффективным способом институционализации нашей бюрократией своего особого статуса стало использование "смутного" переходного времени для приобретения наряду с фактическим и юридического контроля над гигантскими ломтями государственной собственности. Оно шло несколькими путями - через формальное закрытое акционирование как предприятий, так и таких грандиозных государственных монополий, как, например, Газпром, через приватизацию особо лакомых кусков государственного "пирога", а то и через такие трудно уловимые комбинации, в результате которых, с одной стороны, как бы на пустом месте внезапно возникли миллиардные состояния, а с другой - целые сегменты национального богатства (как, например, пресловутые "деньги КПСС") просто растворились в воздухе. Социолог О. Крыштановская частично описывает механику последнего рода трансформаций через образование так называемого класса уполномоченных, т. е. главным образом молодых людей, формально вроде бы не связанных с номенклатурой, но на деле являвшихся ее как бы доверенными лицами - "трастовыми агентами" 47 . Е. Гайдар и другие авторы называют произошедшее "конвертированием власти в собственность" или попросту "приватизацией государства"48. Иными словами, можно сказать, что при исчезновении прежнего партийного "хозяина" произошло как бы присвоение государства бюрократией. Парадоксальным образом у нас реализовалась марксова оценка прусского государства как "частной собственности бюрократии".
Поэтому в наших условиях особенно сомнительно звучит тезис об отделении исполнительного аппарата от политики, ибо он получил гигантские возможности для ее подчинения себе.
В общем тенденции развития нашей государственной службы за последние 6-7 лет противоречивы. Максимально кратко их можно обозначить так:
- формальная департизация аппарата, преследовавшая как общесоциальные, так и корпоративные, бюрократические цели; разумеется, ее нельзя рассматривать как его реальную деполитизацию, которая, как мы видели, и сама-то по себе довольно утопична, а тем более уж никак не вписывается ни в отечественные традиции, ни в принципы президентской республики;
- возрождение в усложненном виде чиновничьей Табели о рангах - института, который исторически 47 См.: Крыштановская О. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту // Общественные науки и современность. 1995. № 1. С. 65.
48 См.: Гайдар Е. Т. Государство и эволюция. М., 1995.
принадлежит прошлому и значение которого в современных развитых странах всячески стараются ограничить; у нас же это отражает желание создать нормативный режим воспроизводства и защиты чиновничьей касты, узаконить ее привилегированный социальный статус;
- одновременное создание ряда действительно необходимых предпосылок для формирования нужного статуса современной госслужбы: введение квалификационных экзаменов, аттестаций и конкурсов на замещение вакантных должностей, нормативное установление ограничений, гарантий и привилегий, связанных со статусом государственного служащего;
- переструктурирование аппарата (например,
преобразование министерств в акционерные общества
закрытого типа), имевшее целью, с одной стороны,
приобщение бюрократии к переделу собственности, с другой
- выведение аппарата из-под вероятных
антибюрократических атак, иными словами,
институционализация корпоративных интересов;
- поверхностная демократизация аппарата как псевдоответ на вызов времени.
В целом это можно подытожить как борьбу двух тенденций модернизации госслужбы - корпоративистской и демократической.
В то же время следует признать, что в общем госаппарат стал работать хуже, ибо старые - партийно-номенклатурные - рычаги контроля и управления разрушились, а адекватной замены им не возникло. К тому же утратили силу и прежние нормы неформальной служебной морали, пусть далекие от совершенства, но все-таки как-то регулировавшие поведение служащих. На смену же им пришел не новый, демократический кодекс административной морали, а административный "беспредел" (опять приходится прибегать к столь популярному сегодня "уголовно-журналистскому" жаргону), порождающий вседозволенность и почти безграничный чиновничий произвол, моральный вакуум. Тем не менее можно констатировать, что настоятельно необходимое реформирование нашей госслужбы все-таки началось. Однако происходит оно спонтанно и спорадически, больше под влиянием конъюнктурных политических нужд, нежели на основе какой-либо общей концепции реформы.
Этим Россия невыгодно отличается от других стран, многие из
которых в последние десятилетия провели и проводят
аналогичные реформы с целью действительной модернизации
госслужбы, приведения ее в соответствие с потребностями
сегодняшнего и завтрашнего дня. При этом мы в наших
непоследовательных попытках реформирования
государственной службы, по неведению ли или по каким-то
другим причинам, по существу, стремимся приблизиться к во
многом устаревшей модели политически нейтральной
"рациональной бюрократии", ориентируясь тем самым на
западный опыт позавчерашнего дня. Опыт же развитых стран
последних десятилетий, во многом противоположный нашему
нынешнему официальному идеалу построения эффективной "властной вертикали" администрации, их попытки не деполитизировать бюрократию, а по возможности ограничить ее влияние на жизнь общества остаются нами как бы незамеченными. Между тем в государственной службе западных стран происходит сейчас интенсивный поиск принципиально новых форм администрирования, более близких к менеджменту в частном секторе. Вводятся новые критерии оценки управленческого труда, ориентированные не на традиционные, прежде всего количественные, показатели, а на клиента. Произошла значительная децентрализация управления. Большая часть прежней работы государственных органов теперь выполняется полунезависимыми агентствами на условиях контракта с министерствами, существенно сократившимися в размерах и превратившимися в своего рода штабы по выработке политики и контролю за ее проведением 49 . Однако это движение в сторону "постбюрократической" организации, получившее даже название "административной революции", пока никак у нас не освоено ни научной мыслью, ни тем более практикой. Думается, отсутствие концепции реформы госслужбы нашло отражение и в Законе "Об основах государственной службы Российской Федерации". К счастью, он предусматривает перспективу принятия целого ряда других нормативных актов, во многом предназначенных для того, чтобы привести сам Закон в действие. Так что положение еще не поздно исправить.
Для этого необходимо разработать адекватную современным и прогнозируемым общественным и государственным потребностям концепцию демократической государственной службы на основе профессионального юридического и политологического анализа отечественного и зарубежного опыта, четкого формулирования государственных интересов и обращенных к аппарату общественных ожиданий. Такой анализ должен сочетать теоретические и эмпирические исследования с последующим мониторингом динамики развития ситуации.
СОДЕРЖАНИЕ
На службе государевой: к истории российского чиновничества Табель о рангах как зеркало российской бюрократии Общая оценка российского чиновничества Вместо эпилога: метаморфозы современной российской бюрократии 49 См. об этом подробнее: Оболонский А. В. Бюрократия и государство. М., 1996. С. 44-47, 58-60.




СОДЕРЖАНИЕ