<<

стр. 10
(всего 18)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

людьми в Албании, Боснии и Герцеговине, Сербии и Черногории, в т.ч. в провинции Косово (в административном ведении
ООН) , и Румынии, ЮНИСЕФ/УВКПЧ ООН/ОБСЕ-БДИПЧ, ноябрь 2003 г.
483
МОМ, «Жертвы торговли людьми на Балканах – изучение проблемы торговли женщинами и детьми в целях сексуальной
эксплуатации в, через и из Балканского региона», стр. 35
484
Яна Костачи - Торговля женщинами в целях сексуальной эксплуатации
485
Информация получена от офиса ОБСЕ в Молдове, ноябрь 2003 года




219
В рамках усилий по преодолению сложившейся ситуации, Правительство
Молдовы также предприняло следующие шаги486:

• Разработка Проекта Закона о детях, находящихся в сложном положении;

• Разработка Закона о социальных пособиях для семей с детьми;

• Создание подразделения по борьбе с торговлей людьми в структуре
полиции;

• Предложение о сотрудничестве между правительствами Молдовы и
Румынии по подготовке административного законодательства в отношении
процесса торговли людьми.

Помимо этого, Молдова ратифицировала ряд международных конвенций,
согласно которым международные суды имеют право принимать иски от
частных лиц для Комиссии по правам человека, Комитета по борьбе против
дискриминации женщин, Международной лиги по правам человека, Женской
международной лиги за мир и свободу, Международной службы по защите
прав человека, Международной группы по защите прав женщин и
Европейского Суда по правам человека.

В 2000 году Правительством были внесены поправки в Уголовный кодекс и в
Уголовно-процессуальный кодекс в части незаконной торговли людьми (статья
113-2) были одобрены в результате работы проекта, осуществленного
совместно с ОБСЕ и МОМ; Правительство утвердило Национальный план
действий по борьбе с торговлей людьми. Ответственность за осуществление
намеченных действий лежит на различных министерствах и департаментах.
Программы действий должны включать: исследования и оценку, повышение
осведомленности населения, предотвращение торговли людьми и меры,
направленные на искоренение социальных и экономических причин торговли
людьми, помощь жертвам торговли, возврат и реинтеграция жертв,
реформирование законодательства, деятельность правоохранительных
органов, международное сотрудничество и координация действий.

Молдавское правительство подписало два Протокола Палермо о торговле
людьми и незаконном ввозе мигрантов 14 декабря 2002 года. Однако эти
протоколы еще не были ратифицированы.487

б. Институциональная база

Некоторые министерства и департаменты начали организовывать и внедрять
мероприятия по борьбе с торговлей людьми. Министерство образования
организовывает, совместно с неправительственной организацией Ла-Страда,
кампанию по повышению осведомленности в школах с тем, чтобы
информировать детей об опасностях, связанных с торговлей людьми.
Специальные лекции на эту тему проводятся в школах и в местных


486
Сегодняшняя ситуация и меры борьбы с торговлей людьми в Юго-Восточной Европе – Молдова, ЮНИСЕФ, УВКПЧ ООН,
ОБСЕ-БДИПЧ. 2002 г.
487
Протоколы уже вступили в силу




220
представительствах министерства, чтобы охватить также и молодежь за
пределами формальной системы образования.

Начиная с 2000 года, Правительство Молдовы осуществило ряд мероприятий,
направленных на борьбу с торговлей людьми, в том числе следующие:

• Премьер-министр подписал постановление о создании Рабочей группы по
борьбе с торговлей людьми, которое было утверждено Парламентом. В
обязанности рабочей группы входит координация действий, направленных
на борьбу с торговлей людьми, и она должна ежеквартально отчитываться
о проведенных мероприятиях. Это также включает в себя проверку как
легитимных компаний, так и организаций, под прикрытием которых
действует организованная преступность;

• Правительство преобразовало Отделение по борьбе с торговлей людьми в
структуре Министерства внутренних дел в Управление по борьбе с
торговлей людьми Департамента оперативной работы Министерства
внутренних дел.

В 2001 году Правительство предприняло следующие меры:

• Было подписано Соглашение о сотрудничестве по предотвращению и
борьбе с торговлей людьми (так называемое соглашение Центра SECI);

• Отделение по борьбе с торговлей людьми было интегрировано в
Департамент по борьбе с организованной преступностью и коррупцией в
структуре Министерства внутренних дел;

• Правительство создало Национальную рабочую группу по борьбе с
торговлей людьми по руководством вице-премьер министра. В группу
входят руководители основных министерств и ведомств, а также
представители международных организаций. Помимо них, в рабочую
группу входят некоторые неправительственные организации со статусом
наблюдателей.489


7.2.7. Возврат
Принимая во внимание большое количество беженцев, прибывших в Молдову
с момента обретения ею независимости в 1991 году - в основном из регионов с
текущими или скрытыми конфликтами в СНГ (Россия/Чечня, Грузия,
Азербайджан, Армения, Кыргызстан, и др.), а также из Ирака, Афганистана,
Индии и ряда стран Африки, а также интенсивный транзит через страну
нелегальных мигрантов и лиц, становящихся объектом торговли людьми,
совершенно очевидна необходимость разработки действенной системы
возврата. В настоящее время правила о высылке из Молдовы
регламентируются в каждом отдельном случае решениями правительства.

Данные о количестве граждан третьих стран, возвращенных в Молдову, очень
ограничены, однако в любом случае можно сделать вывод, что это число
489
Джулианна Арнольд/Корнелия Дони, USAID - Оценка борьбы с торговлей людьми в Молдове – Основные пробелы и
рекомендации по мероприятиям в целях противодействия торговле людьми, Development Alternatives, октябрь 2002 г.




221
значительно меньше, чем число возвращенных граждан Молдовы (по данным
из Нидерландов, из этой страны за период с 1999 по первую половину 2002
года было возвращено 13 граждан третьих стран, по сравнению с общим
числом возвращенных молдаван – 113 человек).

a. Правовая база

Законодательные акты, регулирующие возвращение и реадмиссию в Молдове,
в контексте системы предоставления убежища включают следующее:

• Статья 6 Закона о статусе беженцев;

• Пункт 6 Статьи 26 Закона о статусе беженцев;

• Статья 32 Закона о миграции;

• Статья 13 Уголовного кодекса Республики Молдова;

• Статья 104 Уголовного кодекса Республики Молдова;

• Статья 544 Уголовного кодекса Республики Молдова;

• Статья 545 Уголовного кодекса Республики Молдова;

• Статья 546 Уголовного кодекса Республики Молдова;

• Статьи 24-28 Закона о правовом статусе иностранных граждан и лиц
без гражданства в Республике Молдова;

• Закон о государственной границе Республики Молдова № 108-XIII от
17.05.1994;

• Постановление Правительства № 71 о создании Центра временного
размещения иностранцев от 30.01.2004.

Статья 6 Закона о статусе беженцев регулирует вопросы защиты беженцев. В
соответствии с данной статьей, беженец не может быть насильственно
возвращен или выдворен в страну, где его жизни или свободе может угрожать
опасность. Более того, лицо, ищущее убежище, не может быть выдворено или
возвращено до того, как будут исчерпаны все средства обжалования, а в
случае вынесения судом решения о выдворении беженца, ему должен быть
предоставлен разумный период времени для выполнения всех необходимых
формальностей для легального въезда в другую страну. Это право не
применяется в тех случаях, если существуют разумные основания
предполагать, что данное лицо представляет угрозу для национальной
безопасности или общественного порядка.

В соответствии с Пунктом 6 Статьи 25 Закона о статусе беженцев, Главное
Управление по делам беженцев несет ответственность за регистрацию
заявлений о предоставлении убежища и выдачу документа, удостоверяющего
личность.




222
Статья 32 «Выдворение и экстрадиция» Закона о миграции № 1518/XV
устанавливает, в каких случаях иностранный гражданин либо лицо без
гражданства может быть выдворен(о) с территории Республики Молдова и на
каких основаниях могут быть экстрадированы иммигранты. Закон также
устанавливает порядок покрытия расходов, связанных с выдворением, в
какую страну должно быть выдворено лицо и при каких обстоятельствах
может быть выдан временный вид на жительство.

Статья 13 Уголовного кодекса Республики Молдова от 18.04.2002 регулирует
вопросы, связанные с экстрадицией граждан Республики Молдова,
иностранных граждан и лиц без гражданства в случае совершения ими
преступлений за пределами Республики Молдова. Статья 105 регулирует
вопросы, связанные с выдворением иностранных граждан и лиц без
гражданства в случае совершения ими преступлений на территории
Республики Молдова.

Статья 544 Уголовного кодекса Республики Молдова от 14.03.2003 регулирует
исполнение запроса об экстрадиции иностранных граждан и лиц без
гражданства, находящихся на территории Республики Молдова. Статья 545
регулирует упрощенную процедуру экстрадиции, а в статье 546 говорится, что
Республика Молдова не экстрадирует собственных граждан и лиц, которым
было предоставлено убежище. Более того, указаны все другие случаи отказа
в экстрадиции.

Статьи 12 Закона о государственной границе Республики Молдова № 108-XIII
от 17.05.1994 гласит, что иностранные граждане и лица без гражданства,
пересекшие государственную границу Республики Молдова с территории
другого государства, в случае совершения ими преступлений или
административных правонарушений привлекаются к ответственности в
соответствии с законодательством Республики Молдова. Законом также
оговариваются случаи, когда подобные лица подлежат экстрадиции или
передаче другому государству.

В соответствии с Постановлением Правительства № 71 о создании Центра
временного размещения иностранцев от 30.01.2004, иностранные граждане
размещаются в Центре на основании решения ответственных лиц
Министерства внутренних дел или других юридических органов, с разрешения
судебного следователя. Защита, помощь, обращение или содержание под
стражей иностранных граждан на основе уважения к их достоинству
гарантируется данным Постановлением Правительства. Далее
постановлением регулируются вопросы составления документов,
подтверждающих личность, удостоверений личности, а также документов,
касающиеся репатриации, выдворения и возвращения, которые являются
доступными только для юридических органов и соответствующих
международных организаций.

б. Институциональная база

Министерство внутренних дел, Министерство юстиции и Генеральная
прокуратура являются основными органами, ответственными за возвращение
иностранных граждан и лиц без гражданства. Процедура выдворения
начинается по указу официальных лиц Министерства внутренних дел либо на
основании заявления от предприятия, учреждения или организации,


223
ответственной за пребывание иммигранта в стране. Министерство внутренних
дел выдворяет иностранных граждан или лиц без гражданства на основании
решения суда.


7.2.8. Реадмиссия
a. Правовая база

В пределах Европы существует обширная сеть соглашений о реадмиссии. По
данным IGC, в настоящее время в Европе заключено примерно 280
соглашений о реадмиссии. Однако Молдова осталась в стороне от этого
процесса, и, согласно информации полученной от Секретариата, на настоящий
момент Молдова подписала соглашения о реадмиссии только с Болгарией,
Польшей (15 ноября 1994 года), Венгрией, Украиной, Румынией и Литвой (6
декабря 2001 года), Чешской Республикой (24 ноября 2003 года) и Италией (31
декабря 2003 года). Соглашение о реадмиссии со Швейцарией было
заключено на техническом уровне и ожидается, что оно будет подписано в
ближайшем будущем. В течение последних трех лет, по данным болгарских
властей, Болгария приняла из Греции 203 гражданина Молдовы на основании
соглашения реадмиссии между двумя странами. Также обсуждается
заключение соглашений о реадмиссии с Албанией, Австрией, Чехией,
Словакией, Германией, Португалией, Францией и Италией. Все еще не
завершился долгий процесс переговоров со странами Бенилюкс. Однако
только некоторые из этих соглашениях содержат положения о реадмиссии
граждан третьих стран.

Что касается ЕС, с вступлением в силу Амстердамского Договора 1 мая 1999
года, обсуждение и заключение соглашений о реадмиссии фактически стало
сферой ответственности Сообщества, осуществляемой Европейской
490
Комиссией. . С Молдовой было заключено Соглашение о партнерстве и
сотрудничестве (вступившее в силу 1 июля 1999 года), которое, однако, не
предусматривает обязанности осуществлять реадмиссию своих граждан или
граждан третьих стран, а только признает необходимость заключить в
будущем соглашение о реадмиссии с ЕС.

б. Институциональная база

Молдавские власти придерживаются четкой позиции по вопросу реадмиссии
своих собственных граждан. Однако реадмиссия граждан третьих стран
является спорным вопросом, так как власти ссылаются на фактическое
отсутствие своего контроля на большом участке границы с Украиной,
Приднестровья.




490
Страны-члены ЕС несут правовую ответственность по условиям соглашения. Однако до заключения такого соглашения
от имени ЕС, страны имеют право индивидуально заключать соглашения о реадмиссии с третьими странами, с которыми
Сообщество еще не установило договорных соглашений, но когда Комиссия заключит такое соглашение, оно будет иметь
преимущественную силу по сравнению с двусторонним соглашением. С другой стороны, страны-члены ЕС уже не имеют
права заключать коллективные соглашения о реадмиссии.




224
8. РОССИЯ

8.1. Общая информация492




Москва
Столица:
Всего: 17 075 200 кв. км (вода: 79 400 кв. км,
Общая площадь:
суша: 16 995 800 кв. км)
144 526 278 человек (по оценкам на июль 2003 г.)
Население:
Русский, другие
Языки:
Владимир В. Путин
Президент:
Глава правительства: Михаил А. Фрадков
Глава Федеральной
миграционной
службы: Константин Ромодановский
Федерация491
Тип правления:
Русские 81,5%, татары 3,8%, украинцы 3%, чуваши
Этнические группы:
1,2%, башкиры 0,9%, белорусы 0,8%, молдаване
0,7%, другие 8,1% (1989 г.)
Русское православие, мусульманство, другие
Основные религии:
Российский рубль (RUR)
Валюта:
ВВП (на душу
9 700 долларов США (на 2002 г.)
населения)




492
Карта и общая информация: Справочник ЦРУ «Страны мира»

http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/rs.html 2004-05-28
491
Россия представляет собой федеральное государство включающее 49 областей, 21 республику, 10 автономных округов,
6 краев, 2 федеральных городов, и 1 автономную область




225
Россия стала независимой страной после распада Советского Союза, 24
августа 1991 года. Конституцией 1993 года была установлена структура
правления с сильным главой государства (Президентом), правительством,
возглавляемым премьер-министром, и двухпалатной законодательной ветвью
власти (Федеральное Собрание), состоящей из нижней палаты
(Государственной Думы) и верхней палаты (Совет Федерации). Россия
является федеративным государством, основанным на республиканской
форме правления. Правление основывается на принципе разделения власти –
между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти.
Российская Федерация расположена в Северной Азии (часть, расположенная
западнее Урала, является частью Европы), между Европой и Северным Тихим
океаном и омывается Северным Ледовитым океаном. Общая протяженность
границ Российской Федерации составляет 19 990 км. Граничащие страны:
Азербайджан на участке границы 284 км, Беларусь 959 км, Китай (на юго-
востоке) 3 605 км, Китай (на юге) 40 км, Эстония 294 км, Финляндия 1 313 км,
Грузия 723 км, Казахстан 6 846 км (граница с Казахстаном представляется
очень сложным участком российской границы, так как из-за большой
протяженности ее невозможно защитить от нелегальных пересечений без
соответствующей технических средств и устройств термо-видения (см. Отчет
миссии МЦРМП , Москва, 9-11 марта 2004 г.), Северная Корея 19 км, Латвия
217 км, Литва (Калининградская область) 227 км, Монголия 3 485 км, Норвегия
196 км, Польша (Калининградская область) 206 км, Украина 1 576 км.

Экономика

После распада Советского Союза в декабре 1991 года, процесс перехода
России к современной рыночной экономике, обеспечивающей интенсивный
экономический рост, проходил и по-прежнему проходит со значительными
проблемами. Тем нее менее, в последние годы экономика России начала
восстанавливаться, демонстрируя ежегодный рост на уровне более 6% в 1999-
2002 гг., в основном благодаря высоким ценам на нефть и обесцениванию
рубля на 60% в 1998 г. Эти показатели роста ВВП, наряду с активными
усилиями правительства по внедрению необходимых структурных реформ,
повысили доверие иностранного бизнеса и инвесторов в отношении
имеющихся у России перспектив во втором десятилетии переходного периода.

Нефть, природный газ, металлы и древесина составляют более 80% экспорта,
делая страну уязвимой к колебаниям мировых цен на сырье. Индустриальная
база России все больше приходит в упадок и должна быть заменена или
модернизирована для сохранения существующих темпов роста. Другие
проблемы связаны со слабой банковской системой, неблагоприятной средой
для ведения бизнеса и с общим отсутствием доверия к государственным
институтам.




226
8.2. Обзор миграционной системы

8.2.1. Регулярная миграция
Миграционная политика в Российской Федерации в целом, и в части
содействия легальной миграции в частности, сталкивалась и по-прежнему
сталкивается с существенными трудностями, связанными с большим
масштабом миграционных потоков в стране493, огромной протяженностью
новых внешних границ, и с тем фактом, что бывшие «внутренние»
миграционные потоки теперь стали международными. В то же время следует
заметить, что российская экономика характеризуется достаточно высоким
спросом на иностранную рабочую силу (как легальную, так и нелегальную).494
Существующий спрос на иностранную рабочую силу, который
предположительно возрастет в будущем в связи с демографическими
тенденциями в Российской Федерации, наряду с относительно более
высокими заработками сделали Российскую Федерацию «миграционным
магнитом» для соседних стран, а также для мигрантов из зарубежья. Тот факт,
что миграция в Российскую Федерацию в основном происходит из стран
бывшего Советского Союза также отражается в миграционной статистике. По
некоторым оценкам около 55% всех мигрантов, проживающих в Российской
Федерации, приезжают из стран СНГ.495 По имеющимся последним данным (за
2003 год) иностранная рабочая сила в Российской Федерации составляет 41%
занятых в строительстве, 22% в торговле и 12.9% в различных секторах
промышленности. Иностранные работники из других стран СНГ составляют
около 50% общей рабочей силы.496 За исключением Беларуси, со всеми
другими странами бывшего Советского Союза в период с 1992 по 2002 году
России наблюдается положительная нетто-миграция (см. Рис. 1 ниже).497
Наряду с этим, со странами дальнего зарубежья, напротив, наблюдалась
негативная нетто-миграция, которая составила 717 000 человек за тот же
период.498




493
По данным, предоставленным Департаментом иммиграционного контроля и по вопросам убежища при ФМС, около 24
миллионов иностранных граждан въезжает ежегодно на территорию Российской Федерации. В настоящее время создается
база данных, в которой будет собрана соответствующая информация, Отчет миссии МЦРМП
494
Оценивается, что недостаток рабочей силы в 2007 г. составит 800,000 – 1,000,000 человек
495
Отчет миссии МЦРМП
496
http://www.unece.org/stats/documents/2005/01/migration/18.e.ppt
497
http://www.cia.gov/nic/confreports_rusfuturedev.html (2 May 2005)
498
http://www.unece.org/stats/documents/2005/01/migration/18.e.ppt




227
График.8 Миграция между Российской Федерацией и бывшими Союзными
республиками

Нетто-миграция между Российской Федерацией и бывшими
республиками Советского Союза, 1992 - 2002 гг. (в тыс. человек)



4,500
4,000
3,500
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
-500
Страны Центральн
Кавказ Казахстан Украина Беларусь Молдова Итого
Балтии ая Азия
Нетто-миграция 836 211 1,320 1,560 436 -28 88 4,423


На рисунке представлена рассчитанная иммиграция в Россию из Кавказских стран (Армении, Азербайджана,
Грузии), Центральной Азии (Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана), стран
Балтии (Литвы, Латвии и Эстонии), а также из Украины, Беларуси и Молдовы. Информация взята из доклада
«Миграционная политика в Российской Федерации» Ольги Чудиновских из Московского государственного
университета.


В течение последних десяти лет Россия проводила либеральную политику в
отношении въезда граждан СНГ на свою территорию, разрешая въезд на
основании десятка различных документов.499 Вероятно, именно такая политика
послужила поводом для образования большого контингента нелегальных
мигрантов в России, которые зачастую въезжают в страну на легальных
основаниях, и становятся «нелегалами» уже позже из-за пребывания в России
дольше срока действия визы или разрешения на пребывание в стране, и/или
из-за нелегального трудоустройства. Недавние изменения в законодательстве
были направлены на более эффективное решение этих проблем. Одним из
примеров является Закон «О правовом статусе иностранных граждан в
Российской Федерации», принятый в 2002 году. В действительности указанный
Закон практически не изменил визовые процедуры. Все новации, введённые
этим Законом, находятся в сфере оформления проживания иностранцев в
России (новые разрешительные документы и процедуры, сокращение срока
безвизового пребывания до 90 суток и др.)

Учитывая тесную взаимосвязь между легальной и нелегальной миграцией,
российские власти применяют двойственный подход для решения проблемы
нелегальной миграции. Во-первых, со всеми 11 странами СНГ, которые
являются основными странами происхождения нелегальных трудовых



499
http://english.pravda.ru/printed.html?news_id=9698 (18 September 2004)




228
500
мигрантов , были подписаны двусторонние соглашения501для более
эффективного регулирования соответствующих потоков. Помимо этого, в
настоящее время Россия разрабатывает Интегрированную систему
миграционного контроля502, которая основана на миграционных картах503,
наряду с требованием для мигрантов зарегистрироваться в соответствующих
государственных органах в течение 3 дней после въезда в страну. Кроме того,
рассматривается вопрос возможной легализации бывших нелегальных
трудовых мигрантов, так как российская экономика нуждается в иностранной
рабочей силе. Для того, чтобы сделать нелегальный рынок труда менее
привлекательным, должны быть разработаны более конкретные
льготы/выгоды для легального трудоустройства. Во-вторых, предпринимаются
усилия для усовершенствования механизмов пограничного контроля. Такие
усилия включают создание системы регистрации лиц, въезжающих в страну
через официальные пограничные пункты, разработку биометрической базы
данных (включающей отпечатки пальцев нарушителей режима въезда).
Помимо этого, федеральная концепция регулирования миграционных
процессов также старается найти пути решения проблемы высокой степени
региональной концентрации мигрантов в больших городах и вокруг них, в
особенности, в Москве. Поэтому эффективный подход к регулированию
миграционных потоков в Российскую Федерацию включает в себя
всестороннюю и выполнимую программу «переселения». Так как население
Российской Федерации распределено очень неравномерно по огромной
территории страны, считается, что это помогает российской экономике
избежать недостаточной заселенности некоторых регионов, и обеспечивает их
достаточной рабочей силой.504 Другим приоритетом является создание
эффективной системы миграционных проверок по всей стране. В настоящее
время эти инспекции осуществляются в 4 регионах (в Москве, Московской
области, Татарстане, Красноярском крае). Положительный опыт этих проверок
побуждает власти ввести такие проверки во всех областях.505 Тем не менее,
при фактическом внедрении этой схемы государство сталкивается с
существенными трудностями, в частности, в связи с высокими затратами,
большим количеством пограничных пунктов (409) и огромной протяженностью
внешних границ506, которые подлежат демаркации.

a. Правовая база

После распада Советского Союза в 1991 году, законодательные и
административные изменения сделали необходимым и изменение
миграционной политики. Во-первых, традиционный внутренний паспорт
(прописка), который предоставлял право работать и жить в определенном
месте, был практически отменен, расширив свободу передвижения по

500
В отношении трудовой миграции из Российской Федерации, такие соглашения были заключены с Португалией, Грецией и
Вьетнамом, и они регламентируют трудовую миграцию на двусторонней основе
501
Экспертная миссия МЦРМП в Российской Федерации в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на
регион СНГ, 8-12 марта 2004 г.
502
Планируется завершить в 2005 г.
503
Уже введены в 2002 г.
504
“Концепция регулирования миграции, 1 марта 2003 г. http://www.ln.mid.ru/ns-
osndoc.nsf/0e9272befa34209743256c630042d1aa/7ff62d47cb88409843256ce2003bebf4?OpenDocument
505
Экспертная миссия МЦРМП в Российской Федерации в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на
регион СНГ, 8-12 марта 2004 г.
506
Граница с Казахстаном, которая считается наиболее сложным участком внешней границы Российской Федерации, имеет
общую протяженность 7400 км.




229
территории России. Во-вторых, на основании Конституции 1993 года было
предоставлено общее право на эмиграцию. Статьей 27 Российской
Конституции определяется, что «каждый человек имеет право свободно
выезжать за пределы Российской Федерации. Граждане Российской
Федерации имеют право свободно возвращаться в Российскую Федерацию»507.
На основании положений, изложенных в Конституции, въезд и выезд граждан
России регулируется «Федеральным Законом о процедуре выезда из
Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», принятым в
августе 1996 г.

Глава V, ст. 28, «Федерального Закона о процедуре выезда из Российской
Федерации и въезда в Российскую Федерацию» регулирует въезд и выезд
иностранных граждан на и из территории Российской Федерации.
Иностранные граждане имеют право въезжать на территорию Российской
Федерации и покидать ее, если они имеют действительную визу или
документы, удостоверяющие личность.508 Лица без гражданства могут
въезжать на территорию России и покидать ее при условии наличия
действительной визы и действительных удостоверений личности, выданных и
признанных соответствующими компетентными государственными органами.

Право иностранного гражданина на выезд с территории Российской
Федерации может быть ограничено. Согласно вышеупомянутой статье 28,
выезд иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации
может быть ограничен в случае, если они были задержаны по подозрению в
совершении преступления; если они были признаны виновными в совершении
преступления, но еще не отбыли свой срок наказания и не были
амнистированы; если они уклоняются от исполнения обязательств,
возложенных на них по решению суда; не исполнили обязательства по уплате
налогов в соответствии с законодательством Российской Федерации.

«Федеральный Закон о гражданстве Российской Федерации» вступил в силу в
2002 году, и был изменен в 2003 г. Целью Закона о гражданстве 2002 года
было упорядочение предоставления российского гражданства иностранцам и
приближение российского законодательства к международным стандартам.
Одной из конкретных целей принятых в 2003 г. поправок было упрощение
процедуры принятия бывших граждан СССР, которые переехали либо
собираются переехать в Россию из соседних государств.

С принятием Закона «О правовом статусе иностранных граждан», который
вступил в силу 1 ноября 2002 г., была предпринята попытка с одной стороны
ограничить нелегальную миграцию (в основном из стран СНГ), а с другой
стороны - лучше регулировать легальную миграцию. Закон состоит из 4
основных разделов, в которых излагаются положения о статусе иностранных
граждан в Российской Федерации, положения о наличия приглашения у
иностранного гражданина в качестве условия для въезда, положения о
регистрации иностранных граждан, о контроле иностранных граждан,
въезжающих на территорию Российской Федерации с целью временного или
постоянного проживания.509 На основании этого Закона была введена система

507
Конституция Российской Федерации, 1993 г.
508
«Действительные документы, подтверждающие их личность […] и виза, выданная соответствующим дипломатическим
или консульским учреждением Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации»
509
http://www.waytorussia.net/RussianVisa/Status.html (3 May 2005)




230
регистрации иностранных граждан посредством так называемых
«миграционных карт». В момент пересечения границы иностранные граждане
обязаны заполнить специальную миграционную карту, указать период
пребывания, место проживания, а также имя и наименование принимающей
стороны. Помимо этого иностранные граждане обязаны зарегистрироваться
«сразу после въезда в Российскую Федерацию в течение первых трех рабочих
дней после прибытия». Иностранные граждане должны зарегистрироваться по
месту прибытия, а если по истечении определенного времени они изменят
место своего пребывания, они должны повторно зарегистрироваться в новом
месте, также в течение трех рабочих дней.

Помимо этого, Законом регулируется трудоустройство иностранных граждан в
Российской Федерации, в части въезда, регистрации и получения разрешения
на работу. В принципе для трудоустройства всем без исключения
иностранным гражданам необходимо иметь соответствующее разрешение
компетентных государственных органов. На основании потребностей рынка
труда, определяемых исходя из запросов местных работодателей, российское
правительство устанавливает ежегодную квоту на иностранную рабочую силу.
По запросу работодателя и в случае положительного решения Федеральная
миграционная служба выдает разрешение на работу. После того как
иностранным работникам было выдано разрешение на работу, их
работодатель должен зарегистрировать их в российских иммиграционных и
налоговых органах. Однако некоторые категории иностранных граждан
освобождены от обязательства получать разрешение на работу: иностранные
граждане, имеющие временный или постоянный вид на жительство, студенты,
преподаватели, дипломаты и представители иностранных организаций.
Учитывая потребности российского рынка труда, российские власти
предусматривают возможность упрощения процедуры выдачи разрешения на
работу в будущем.510 На 2003 год квота на трудоустройство иностранных
граждан была определена на уровне 530 000 человек, а фактический приток
официальных трудовых мигрантов был намного ниже этой квоты (400 000
человек). На 2004 год была установлена квота в размере 213 000 человек, но
предполагается, что фактический приток в этом году был намного выше
(более 450 000).511

Вид на жительство

Федеральный Закон «О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. регламентирует пребывание и
проживание иностранных граждан в Российской Федерации. Законом
устанавливаются следующие типы видов на жительство или нахождения на
территории России:

• Временное пребывание;

• Временный вид на жительство;


• Постоянный вид на жительство.

510
Экспертная миссия МЦРМП в Российской Федерации в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на
регион СНГ, 8-12 марта 2004 г.
511
Ольга Чудиновских, Миграционная политика в Российской Федерации,
http://www.unece.org/stats/documents/2005/01/migration/18.e.ppt (3 мая 2005 г.), стр.20




231
Для временного пребывания в Российской Федерации необходимо получить
визу. Разрешаемый срок пребывания в стране определяется сроком действия
визы. Обычно период временного пребывания не должен превышать 90 дней.
По истечении срока действия визы иностранные граждане обязаны покинуть
территорию Российской Федерации, за исключением случаев, если они
получили разрешение на продление срока пребывания в РФ или временный
вид на жительство. Временный вид на жительство выдается иностранным
гражданам правительством Российской Федерации сроком на три года.
Временный вид на жительство выдается в пределах ежегодной квоты,
утверждаемой правительством Российской Федерации, а также на основании
других законных оснований, в том числе: рождение на территории Российской
Федерации, наличие российского гражданства в прошлом, заключение брака с
гражданином Российской Федерации и т.д. Иностранные граждане, которые
намереваются проживать в Российской Федерации на постоянной основе,
имеют право запросить постоянный вид на жительство. Проживание на
территории Российской Федерации на легальных основаниях в течение одного
года является условием для выдачи постоянного вида на жительство. В
случае принятия положительного решения постоянный вид на жительство
выдается на пять лет, с возможностью продления еще на пять лет после
истечения первого срока. Основные преимущества постоянного вида на
жительство для иностранных граждан заключаются в том, что имеющие его
иностранные граждане имеют право устраиваться на работу в любой части
Российской Федерации, не нуждаясь в специальном разрешении, могут
свободно передвигаться по территории страны и выбирать место проживания,
и имеют право выдавать приглашение для получения визы512 иностранным
гражданам от своего имени. Постоянно проживающие в России иностранцы
имеют право голоса на местных выборах и референдумах. По ряду причин
иностранным гражданам может быть отказано в предоставлении временного
или постоянного вида на жительство, в основном в связи с предыдущими
запретами на пребывание в РФ и/или административными или уголовными
правонарушениями.

б. Институциональная база

Ответственность за разработку и составление законодательства в сфере
миграции принадлежит Министерству внутренних дел (МВД) Российской
Федерации.513 Федеральная миграционная служба (ФМС) и Федеральная
пограничная служба, наряду с другими государственными органами, являются
основными компетентными органами в сфере легальной миграции.514 ФМС
отвечает за выдачу необходимых документов иностранным гражданам для
въезда и проживания на территории России, а также контролирует
трудоустройство иностранных граждан в Российской Федерации.515 В
административную структуру ФМС входит четыре департамента и один
специальный центр ФМС, которые занимаются вопросами в сфере миграции и
иммиграции: Департамент иммиграционного контроля, Департамент виз и

512
Такие приглашения являются необходимым условием для выдачи виз иностранным гражданам
513
Вопросник ОБСЕ-БДИПЧ / МОМ
514
Экспертная миссия МЦРМП в Российской Федерации в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на
регион СНГ, 8-12 марта 2004 г.
515
Ольга Чудиновских, Миграционная политика в Российской Федерации,
http://www.unece.org/stats/documents/2005/01/migration/18.e.ppt (3 мая 2005 г.), стр. 21




232
регистрации, Департамент миграции иностранной рабочей силы, и
Департамент международного сотрудничества и юридической поддержки.

Помимо этого, Государственный Комитет Российской Федерации по статистике
является государственным органом, ответственным за сбор статистических
данных по миграции. Его функции в части миграционной статистики
заключаются в сборе данных о признанных беженцах, просителях убежища и
вынужденных переселенцах, а также об их социально-демографическом
составе.516


8.2.2. Визовая политика
Сводная информация о визовых режимах в странах СНГ представлена в
таблице, включенной в главу «Визовая политика» в Отчете по Армении.
В принципе, иностранные граждане обязаны получить визу не толко для
въезда в Российскую Федерацию и пребывания в ней, но также и для выезда с
территории страны. Исключением из обязательного получения въездной или
выездной визы являются граждане других стран СНГ. Согласно Федеральной
пограничной службе, либеральная визовая политика Российской Федерации в
отношении других стран СНГ негативно повлияла на иммиграционный
контроль и борьбу с незаконной миграцией в страну. Визовый режим с
Таджикистаном может служить примером слишком либерального режима
въезда, так как граждане Таджикистана в настоящее время имеют право
въезда в Российскую Федерацию на основании 15 различных документов.
Подобные условия применяются и к Узбекистану, Украине, Молдове и другим
странам. В противоположность этому, относительно жесткий визовый режим
был установлен с Грузией.517 У России имеется соглашение о взаимных
поездках граждан с Туркменистаном. Оно устанавливает визовый порядок
пересечения границы для большинства категорий обладателей национальных
паспортов.

В ближайшем будущем будут введены новые паспортные требования для
въезда на территорию Российской Федерации таджикских трудовых
мигрантов. Начиная с 1 июля 1995 года, гражданам Таджикистана будет
необходим международный паспорт для въезда в страны Евразийского
Экономического Сообщества: Беларусь, Казахстан, Кыргызстан и Россию.518

В октябре 1992 года Российская Федерация, вместе с другими 11 членами
СНГ, подписала соглашение «О безвизовом передвижении граждан СНГ по
территории стран-членов СНГ» (Бишкекское Соглашение). Однако, в июле
1999 года, Туркменистан вышел из Соглашения, а Узбекистан приостановил
его действие в январе 2000 года.519 В августе 2000 Россия вышла из
Бишкекского Соглашения о безвизовом передвижении граждан СНГ. Были
заключены и подписаны параллельные двусторонние соглашения по визовым
вопросам со всеми странами Восточной Европы и Центральной Азии (ВЕЦА).

516
Ольга Чудиновских, Миграционная политика в Российской Федерации,
http://www.unece.org/stats/documents/2005/01/migration/18.e.ppt (3 мая 2005 г.), стр. 21
517
Отчет миссии МЦРМП – Москва, 9-11 марта 2004 г.
518
МОМ 2002: Миграционные тенденции в Восточной Европе и Центральной Азии
519
Центральная Азия: свобода передвижения. Анализ проблемы сотрудничества, 10 августа 2002 года
http://www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav081002a.shtml




233
В общем можно заметить, что, начиная с 1992 года, в пределах региона СНГ
было заключено несколько двусторонних и многосторонних соглашений,
регулирующих визовые вопросы, но не всегда имеющих в качестве приоритета
подход, направленный на объединение стран СНГ.

Российская Федерация заявила о заинтересованности в приведении своей
визовой политики в соответствие с европейскими стандартами, и
Министерство иностранных дел (МИД) предпринимает необходимые шаги в
этом направлении. Кроме того, МИД приложил значительные усилия для
стандартизации виз, решения вопросов безопасности документов, внесения
биометрических данных в проездные документы с целью предотвращения
террористической угрозы.

a. Правовая база

В 2000 году был составлен и внесен на рассмотрение Думы проект Закона «О
правовом статусе иностранных граждан». Поправки к законам о беженцах и
вынужденных переселенцах также были переданы в Думу. Кроме этого, был
разработан новый закон о гражданстве. Как было отмечено выше, Россия
подписала двусторонние соглашения со всеми странами Восточной Европы и
Центральной Азии (ВЕЦА), кроме Грузии и Туркменистана520 после своего
выхода из Бишкекского Соглашения в 2000 году 521.

Визовый режим в Российской Федерации регулируется несколькими
законодатељными актами522:

• Федеральный Закон «О порядке выезда из Российской Федерации и
въезда в Российскую Федерацию»;

• Федеральный Закон «Об уведомлении о распространении вируса
иммунодефицита человека (ВИЧ) в Российской Федерации»;

• Решение Правительства № 459 от 15 мая 1995 года «О введении нового
режима приглашения иностранных граждан на территорию Российской
Федерации»;

• Положение «О выдаче приглашений в Российскую Федерацию
иностранцам и лицам без гражданства» (принятое Решением
Правительства Российской Федерации №1142 от 1 октября 1998 года);

• Положение «О предоставлении иностранцами и лицами без гражданства
гарантии наличия средств для проживания на территории Российской
Федерации и выезда из Российской Федерации» (принятое Решением
Правительства № 1142 от 1 октября 1998 года);

• Решение Правительства Российской Федерации № 1158 от 25 ноября 1995
года «Об утверждении требований к сертификату об отсутствии ВИЧ-
инфекции, предъявляемому иностранными гражданами и лицами без

520
МОМ 2002: Миграционные тенденции в Восточной Европе и Центральной Азии
521
См.: http://www.ln.mid.ru/dks.nsf/mnsdoc/04.03.10.00, 2004-08-06
522
http://www.ln.mid.ru/dks.nsf/mnsdoc/04.03.10.00, 2004-08-06




234
гражданства при их обращении за визой на въезд в Российскую Федерацию
на срок свыше трех месяцев»;

• Решение Правительства Российской Федерации № 1488 от 11 декабря
1998 г. «О медицинском страховании иностранных граждан, временно
находящихся в Российской Федерации, и российских граждан при выезде
из Российской Федерации».

Иностранные граждане и лица без гражданства имеют право въезжать в
Российскую Федерацию и выезжать из нее, если они обладают имеющими
законную силу документами, удостоверяющими их личность, и при наличии
российской визы, в случае если не применяются иные правила в соответствии
с международными соглашениями Российской Федерации. Для того, чтобы
обратиться за получением визы, иностранный гражданин или лицо без
гражданства должны предоставить следующие документы: паспорт (или
другой документ, такой как: документ, удостоверяющий личность ребенка,
“laisser passer” (дипломатический документ, предоставляющий право
свободного пересечения границы), проездной документ лица без гражданства,
проездной документ беженца, выданный в соответствии с Конвенцией «О
статусе беженцев» от 28 июля 1951 года); приглашение посетить Российскую
Федерацию или (в зависимости от цели визита) туристические документы,
билеты; в некоторых случаях сертификат, удостоверяющий, что лицо является
ВИЧ-отрицательным (если срок пребывания не будет превышать 3-х месяцев).
Кроме того, также необходимо предоставить медицинскую страховку.

Существует пять основных категорий виз: дипломатические визы,
официальные визы, обычные визы, транзитные визы, и визы временного
пребывания.

Закон «О режиме выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую
Федерацию» устанавливает, что для получения российской визы необходимо
специальное приглашение (также упоминаемое как «визовая поддержка») от
приглашающей стороны (компании, организации, туристического агентства,
частного лица), которая должна обладать законными полномочиями для
выдачи подобного приглашения. Чтобы стал возможным процесс оформления
визы, приглашение должно быть предоставлено в российское консульство.

б. Институциональная база

Полномочиями по выдаче виз обладает Консульское управление
Министерства иностранных дел Российской Федерации. Для получения визы
необходимо иметь официальное приглашение на въезд в Российскую
Федерацию (см. выше). Консульский управление Министерства иностранных
дел готовит приглашения на основании заявлений от органов государственной
власти, дипломатических служб, консульских учреждений или международных
организаций. Управление виз Федеральной миграционной службы готовит
приглашения на основании заявлений, поданных российскими юридическими
лицами, гражданами Российской Федерации, а также иностранными
гражданами, имеющими разрешение на постоянное проживание в Российской
Федерации. Въездные и выездные визы выдаются российскими
дипломатическими или консульскими службами за рубежом. Кроме того, был
создан Центр информации по вопросам приглашений в рамках ФМС.



235
8.2.3. Управление границей
Анализируя российский подход к политике управления границей, необходимо
отметить, что Правительство Российской Федерации рассматривает вопрос
безопасности в качестве главного приоритета. Постоянное развитие системы
усиления пограничного контроля и базы данных, включающей информацию об
иностранных гражданах, пересекающих государственную границу, тесно
связаны с этим политическим подходом, с приоритетом всех аспектов
внутренней безопасности. Система пограничного контроля предназначена для
полного отслеживания передвижения иностранцев от въезда и до выезда.
Россия также создает Интегрированную систему миграционного контроля,
планируя завершить этот процесс в 2005 году. Эта система основана на
системе «миграционных карт», уже введенных в 2002 году, в сочетании с
обязательной регистрацией по месту пребывания или постоянного места
жительства в течение 3 дней после въезда в страну. На 2005 год Российская
Федерация предусматривает введение пластиковых «трудовых карт» которые
должны способствовать эффективной борьбе с незаконной трудовой
миграцией.523

Правило обязательного заполнения иностранцами миграционных карт при
въезде в Российскую Федерацию вступило в силу в феврале 2004 года. Тем не
менее, система миграционных карт влечет за собой новые осложнения в
сфере пограничного управления и контроля. Миграционные карточки
выдаются исключительно на пограничных постах. Таким образом, каждый
иностранный гражданин, пересекающий государственную границу законным
путем, обязан получить миграционную карту. Эта система относительно легко
работает в пунктах пересечения границы в аэропортах, где много постов,
выдающих миграционные карты и достаточно доступной информации,
напоминающей иностранным гражданам об их обязанностях. Миграционные
карты в обязательном порядке раздаются перед пересечением границы,
например, бригадами поездов дальнего следования. В соответствии с
законом, пребывание на территории Российской Федерации лиц, не
получивших и не проштамповавших должным образом свои иммиграционные
524
карты, становится незаконным спустя три дня после их приезда.

В связи с режимом пограничного управления и безопасности государственной
границы в Российской Федерации можно выделить две основные проблемы:
общая протяженность внешних границ и отсутствие полной территориальной
делимитации с соседними странами, явившееся результатом распада
Советского Союза. Вообще говоря, именно бывшие внутренние границы
Советского Союза представляют собой основную проблему в сфере
пограничного управления и безопасности, а не (бывшие) внешние границы.
Общая протяженность границ Российской Федерации составляет 61 089,56 км,
из которых 13 658 км пока не являются предметом международных


523
Экспертная миссия МЦРМП в Российской Федерации в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на
регион СНГ, 8-12 марта 2004 г.


524
Отчет г-на Алваро Гил-Роблеса - Верховного Комиссара по правам человека о его визитах в Российскую Федерацию, 15-
30 июля 2004 г. И 19-29 сентября 2004 г., стр. 56




236
договоров.525 Вопрос делимитации и демаркации государственных границ
рассматривается в качестве особенно важного в отношении крупнейших
соседей – Украины и Казахстана, и одновременно он поднимает особые
проблемы. Возможно, наибольшую озабоченность в отношении управления
государственной границей вызывает граница между Российской Федерацией и
Казахстаном, которая, из-за своей протяженности, остается в большой степени
неконтролируемой.526 Эта граница была одной из самых протяженных
внутренних границ до распада Советского Союза, и впоследствии российские
власти столкнулись со значительными административными и финансовыми
проблемами приведения существующей инфраструктуры и ресурсов в
соответствие с международными стандартами пограничного контроля.
Незаконная транзитная миграция через Казахстан, таким образом, остается
предметом особой озабоченности властей Российской Федерации. Граница
между Россией и Украиной существовала раньше как граница между
регионами, а сейчас официально является границей между государствами. В
рамках договора о российско-украинской границе от января 2003 года,
проблема делимитации может быть решена, и этот процесс будет
продолжаться до 2007 года, но все еще не ясно, как будет осуществлена
демаркация и каким будет статус Азовского моря.

Проблемы демаркации и делимитации между Россией и Белоруссией не
существует, т.к. принято принципиальное решение о создании единого
миграционного пространства Союзного государства России и Белоруссии.

Правительство Российской Федерации пытается улучшить управление
границы и систему защиты границы различными путями. Связанные с этим
усилия направлены на создание системы регистрации лиц, пересекающих
границу. Будет создана база данных, содержащая номера документов, имена и
отсканированные фотографии лиц, пересекающих границу. В ближайшем
будущем Российская Федерация также намеревается создать биометрическую
базу данных. На первом этапе биометрическая база данных будет включать в
себя отпечатки пальцев лиц, нарушивших существующий режим въезда (путем
использования поддельных или измененных проездных документов, или
совершивших нарушения в связи со своим статусом пребывания, и т.д.). В
течение второй стадии должна быть создана система распознавания по
радужной оболочке глаза. Однако предусмотренные мероприятия связаны с
большими затратами, и претворение их в жизнь потребует много времени, и в
этой связи возникают дополнительные проблемы по причине большого
количества пунктов пересечения границы в Российской Федерации (409).
Российские власти хорошо осведомлены об этих трудностях. Из-за большого
числа пунктов пересечения границы, система будет сначала введена на
наиболее часто используемых пунктах (с численностью пересекающих границу
более 1 миллиона ежегодно) и на пунктах пересечения границ с ЕС. Именно
эти пункты, в первую очередь, смогут воспользоваться усовершенствованием
технического оборудования.527


525
http://fps.fsb.ru/
526
Экспертная миссия МЦРМП в Российской Федерации в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на
регион СНГ, 8-12 марта 2004 г.


527
Экспертная миссия МЦРМП в Российской Федерации в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на
регион СНГ, 8-12 марта 2004 г.




237
a. Правовая база

Закон «О Государственной границе Российской Федерации» № 4730-I был
принят 1 апреля 1993 года. Впоследствии в него несколько раз вносились
поправки, последний раз – 7 марта 2005 года. В нем устанавливается
определение Государственной Границы России, правила и нормы пересечения
границы, права и обязанности соответствующих властей по контролю
государственной границы, а также последствия и санкции в связи с
незаконным пересечением границы.

Региональное сотрудничество в сфере управления границ включино в рамки
Евроазиатского Економического Объеденения (Eurasec). Более подробно об
Eurasec можно посмотреть в соответствующем секции в главе IV: другие
участники.

б. Институциональная база

Полномочиями по реализации государственной политики в сфере
пограничного контроля в Российской Федерации, а конкретно в том, что
касается охраны государственной границы, территориальных вод,
континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской
Федерации, наделена Пограничная служба Федеральной службы
безопасности. Кроме того, Пограничная служба Федеральной службы
безопасности организует разведку, контрразведку и работу по оперативным
расследованиям, проводимую подведомственными организациями и войсками
528
Пограничной службы Федеральной службы безопасности России.

После 1991 года было сделано несколько попыток реорганизации и
переопределения системы и обязанностей органов управления границей.
Основанная в 1994 году, Федеральная пограничная служба представляла
собой отдельный институциональный орган до марта 2003 года. В 2003 году
Пограничная служба была включена в структуру Федеральной службы
безопасности (ФСБ), что означало, что проблемы безопасности и защиты
территории Российской Федерации рассматривались в качестве главной
задачи управления государственной границей, а также органа,
осуществляющего эту задачу.


8.2.4. Нерегулярная миграция
В последние годы Российская Федерация превратилась в крупнейшую страну
назначения и транзита для потоков нерегулируемой миграции. Вследствие
высокого процента безработицы и низкого уровня заработной платы в
большинстве стран СНГ (особенно в Таджикистане, Кыргызстане, Узбекистане,
Украине и Молдове) и спроса на рабочую силу в России, легальный и
нелегальный трудовые рынки страны предлагают привлекательные
возможности для законных и незаконных трудовых мигрантов. Большая
численность нелегальных мигрантов главным образом является следствием



528
http://www.fas.org/irp/world/russia/fsb/statute.html (3 May 2005)




238
либеральной визовой политики в отношении граждан других стран СНГ529,
дающей им возможность сравнительно легкого въезда в страну. Исходя из
этого, большинство нелегальных мигрантов, проживающих в Российской
Федерации – это лица, въехавшие в страну законным путем и превысившие
разрешенную продолжительность пребывания и/или нелегально
трудоустроенные в стране. Огромная протяженность внешних границ,
влекущая за собой естественные трудности в связи с пограничным контролем,
традиционно тесные экономические, социальные, исторические и культурные
связи с соседними странами и очень большая государственная территория
Российской Федерации представляют собой дополнительные трудности в
сфере борьбы с незаконной миграцией.

Предполагается, что основная доля потока нелегальной миграции в Россию
происходит из стран СНГ; оставшаяся часть в основном приписывается
мигрантам из дальнего зарубежья, более конкретно из Юго-Восточной Азии.
Наиболее предпочитаемым направлением въезда в Российскую Федерацию
является русско-китайская граница, русско-монгольская и русско-казахская
границы. Пытаясь покинуть Российскую Федерацию, нелегальные мигранты в
основном стараются выехать через границы с государствами Балтии (в
основном, через Литву), Украину и Беларусь. Констатируя, что Российская
Федерация представляет собой крупнейшую транзитную страну для
нелегальных мигрантов из стран СНГ, а также из стран дальнего зарубежья,
направляющихся в Центральную и Западную Европу,530 необходимо
подчеркнуть, что страна в то же самое время должна восприниматься как
основной барьер для такого перемещения. По причине того, что въезд в
Российскую Федерацию во многих случаях оказывается гораздо более легким,
чем преодоление хорошо организованных и оборудованных границ с Западом,
(феномен, известный под названием «асимметричных границ»), многие
нелегальные мигранты, въехавшие в Россию с намерением продолжить свое
путешествие на Запад, оказались «застрявшими» в стране, которая
первоначально была для них всего лишь страной транзита.531

Согласно информации, предоставленной Министерством труда, в настоящее
время в Российской Федерации проживает около 3-5 миллионов нелегальных
наемных работников/незаконных трудовых мигрантов, что примерно
соответствует 7,8% населения России в трудоспособном возрасте. Согласно
цифрам, предоставленным Федеральной пограничной службой,
предположительно 1,5 миллиона нелегальных мигрантов из Южной и
Центральной Азии и из стран Африки проживают на территории Российской
Федерации. Незаконная трудовая миграция наиболее сконцентрирована в
Московском и Краснодарском регионах. Согласно информации Федеральной
миграционной службы, более 93 000 работодателей пользовались услугами
незаконных иностранных мигрантов в 2004 году. Примерно 713 000



529
Т.е. граждане Таджикистана в настоящее время имеют право въезда в Российскую Федерацию на основании 15
различных документов. Подобные условия применяются и к Узбекистану, Украине, Молдове и другим странам.
Сравнительно жесткие визовые требования применяются к гражданам Грузии и Туркменистана
530
Широко признано, что одним из главных маршрутов контрабанды людей в Западную Европу проходит через Россию, а
Москва является одним из главных “терминалов” подобных операций в европейской зоне
531
Ирина Ивахнюк, Анализ экономических, социальных, демографических и политических основ транзитной миграции в
России на примере Москвы, Региональная конференция «Мигранты в транзитных странах: общая ответственность за
регулирование и защиту», 30 сентября – 1 октября 2004 г. http://www.coe.int/T/F/Cog%E9sion_sociale/Migrations/MG-
RCONF%20_2004%204%20-%20Report%20by%20Mrs%2020Ivakhniouk.pdf (2 May 2005)




239
иностранцев были предъявлены обвинения по административным
правонарушениям.532

Правительство Российской Федерации рассматривает вопрос легализации
незаконных трудовых мигрантов, находящихся в стране. В этой связи
Министерство труда проявило интерес к изучению опыта западных стран,
таких как Италия, Испания, США в части политики и порядка легализации.
Принимая во внимания экономические, а также демографические нужды
России, которые требуют постоянной – но при этом лучше управляемой –
миграции в страну, среди российских заинтересованных сторон широко
признается необходимость в сфере трудовой миграции упрощения политики
форсирования выдачи разрешений на трудоустройство, для более
эффективного решения проблемы нелегальной миграции со стороны
правительсво. Действующая в настоящее время процедура допуска в
отношении миграции с целями трудоустройства и разрешений на
трудоустройство неоднократно проявила себя, как создающая слишком много
бюрократических препятствий, и налагающая тяжелое финансовое бремя на
работодателей. При этом указанная процедура слишком затянута во времени,
что никак не соответствует реальным требованиям трудового рынка. Этот
обстоятельство, наряду с другими, способствовало переходу к нелегальной
форме найма иностранцев.

Основными странами-источниками незаконных трудовых мигрантов, согласно
Министерству труда, являются страны Кавказа, Китай, Вьетнам и страны
Центральной Азии. С Таджикистаном - традиционной страной-источником,
будет подписано двустороннее соглашение, нацеленное на упорядочение
найма таджикских граждан. Встречи министров труда всех стран СНГ для
гармонизации и урегулирования политики в области трудовой миграции
проводятся на регулярной основе. Что касается стран-источников незаконной
рабочей силы, в последнее время ситуация изменилась. Например, в
Казахстане, традиционной стране происхождения незаконных работников,
средняя заработная плата достигла уровня, сопоставимого с уровнем
Российской Федерации, и вследствие этого, давление (незаконной) миграции
из этой страны значительно снизилось. Российская Федерация в настоящее
время находится в процессе заключения двусторонних соглашений о
трудоустройстве с Португалией, Грецией, Вьетнамом, которые регулируют
трудовую миграцию на взаимной основе. Данные соглашения устанавливают
квоту для въезда иностранных граждан в страну с целью трудоустройства.
Общая квота для въезда иностранных граждан в целях трудоустройства в
2004 году была установлена на уровне в 213 000 иностранных работников.
Система квот не применяется в том случае, если у Российской Федерации с
данной страной действует свободный визовый режим.

a. Правовая база

В 2000 году Российская Федерация подписала Конвенцию ООН против
транснациональной организованной преступности и два ее дополнительных
протокола: Протокол о предотвращении и пресечении торговли людьми, в
особенности, женщинами и детьми, и наказании за нее и Протокол о борьбе
против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху. Эти правовые
акты были ратифицированы 26 мая 2004 года.

532
http://www.fmsrf.ru/FMS%20Russia/News/FMS%20News.htm




240
Российская Федерация заключила ряд многосторонних и двусторонних
соглашений со странами СНГ, а также с другими странами, способствующих
международному сотрудничеству в сфере борьбы против нелегальной
миграции. В рамках «Соглашения о сотрудничестве стран – участников
Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией» от 6
марта 1998 года, была достигнута договоренность между государствами –
сторонами соглашения об интенсификации совместных действий в сфере
борьбы с нелегальной миграцией, а именно в части контроля миграционных
процессов, регистрации нелегальных мигрантов и иностранных граждан, чье
пребывание в стране нежелательно, а также обмена информацией по этим
вопросам, развития механизмов депортации, гармонизации национального
законодательства в этой сфере, усовершенствования подготовки служащих,
работающих в этой области, и усиления обмена информацией по вопросам
национального законодательства, законности и юридической силы документов,
а также визовых режимов с третьими странами. Однако, процесс ратификации
соглашения оказался медленным и неполным. Первое организационное
заседание Объединенной Комиссии, которая будет координировать
деятельность, связанную с предотвращением нелегальной миграции на
основании соглашения, состоялось в октябре 2004 года.

Российское правительство придает особое значение сотрудничеству с
Беларусью в сфере противодействия нелегальной миграции. Уже в 1997 году
две страны заключили соглашение о сотрудничестве между Министерствами
внутренних дел. Соглашение предусматривает сотрудничество в отношении
паспортной и визовой систем, контроля въезда, выезда и транзита, а также
контроля проживания. Была образована специальная белорусско-российская
рабочая группа по нелегальной миграции. 5 октября 2004 года правительства
двух стран заключили соглашение об обеспечении и использовании
единообразной формы миграционных карт. Для решения проблем
нелегальных мигрантов, страной происхождения которых является Китай,
Российская Федерация пытается усилить сотрудничество с этой страной
посредством создания совместной Комиссии по миграции.

В соответствии с Соглашением, устанавливающим союз между Российской
Федерацией и Беларусью, граница между двумя странами рассматривается в
качестве внутренней границы. Российские и белорусские граждане могут
въезжать в другую страну, предъявляя только свой внутренний паспорт. Хотя
это хороший пример регионального сотрудничества, открытость границ
создает потенциальную угрозу роста неконтролируемой миграции.

Уголовный кодекс Российской Федерации был дополнен Статьей 322.1,
согласно которой нелегальные мигранты могут быть оштрафованы на сумму
до 200 000 рублей или заключены под стражу на срок до двух лет. Статья
322.1 также предусматривает, что организаторы операций по контрабанде
могут быть оштрафованы на сумму, эквивалентную 18 ежемесячным
зарплатам (максимально), могут быть приговорены к принудительному труду
на срок до 180 часов или исправительным работам на период от 6 месяцев до
1 года. Организованные преступные группы, занимающиеся контрабандой
людей или содействующие нелегальной миграции, могут быть оштрафованы
на сумму до 500 000 рублей. Эти изменения установлены Федеральным
Законом № 187-FZ от 28 декабря 2004 года. 533 Думой были рассмотрены
533
http://www.pravcons.ru/news12-01-05-8.php, January 12, 2005



241
поправки к Уголовному кодексу, с намерением ужесточить наказания для
правонарушителей в области нелегальной миграции и контрабанды людей.

б. Институциональная база

Правительственным органом, обладающим полномочиями по идентификации
лиц, находящихся на территории Российской Федерации незаконно, является
Министерство внутренних дел, в структуре которого ряд департаментов
принимает участие в данной работе.534 Министерство труда несет
ответственность за правовые аспекты трудоустройства, а Федеральная
миграционная служба вместе с другими органами отвечают за нелегальную
миграцию, включая незаконную трудовую миграцию. Связанные с этими
проблемами законодательные акты готовятся совместно двумя этими
органами. Министерство труда является органом власти, в чьей компетенции
находится инспектирование работодателей. Следует упомянуть, что данные
инспекции не включают автоматическую проверку происхождения,
гражданства или вида на жительство работающих. Данные задачи находятся в
компетенции Министерства внутренних дел. Объединенный подход к
инспекциям работодателей, который включал бы одновременное проведение
проверки статуса пребывания работающих, может служить важным
инструментом для более эффективного контроля незаконной трудовой
миграции. Существует также ряд контрольно-пропускных пунктов внутри
Российской Федерации, на границах между федеральными республиками,
областями, краями и округами, как, например, Чечено-Ингушская и Чечено-
Дагестанская границы. Около 14000 нелегальных мигрантов было выявлено на
КПП внутри Российской Федерации.


8.2.5. Убежище
Российская Федерация является страной назначения, и, что даже более
важно, транзитной страной для лиц, ищущих убежища, а также важной страной
происхождения лиц, ищущих убежища и подающих прошения в страны
Западной Европы. Тем не менее, согласно информации, предоставленной
УВКБ ООН (Управлением Верховного Комиссара ООН по делам беженцев),
число лиц на территории России, признанных беженцами, в последнее время
значительно снизилось. По сравнению с 246 691 лицом со статусом беженца в
1996 году, в 2003 году таких лиц было зафиксировано только 9899.535 Недавно
проведенное исследование выявило, что значительному числу беженцев был
предоставлен постоянный вид на жительство на территории Российской
Федерации или российское гражданство. В соответствии со Статьей 9.1.1
Федерального Закона «О беженцах», лица, получающие постоянный вид на
жительство, теряют статус беженца. Это частично объясняет, почему
абсолютные показатели численности беженцев, проживающих на территории
Российской Федерации, снизились так значительно и продолжают снижаться.
Кроме того, есть признаки, свидетельствующие, что одновременно с этим
значительное число беженцев добровольно ввернулось в свои родные страны.

Российское законодательство проводит различие между «беженцами» и
«вынужденными мигрантами», которое, прежде всего, относится к

534
Вопросник ОБСЕ-БДИПЧ / МОМ
535
Статистический ежегодник ООН, 2003 г.




242
гражданству: Закон о беженцах применяется к лицам, не являющимся
гражданами Российской Федерации, а Закон о вынужденных мигрантах
применяется к вынужденным переселенцам, имеющим российское
гражданство, и к лицам из бывших республик Советского Союза, желающим
стать гражданами России.536 Вышеупомянутые особенности в основном
относятся к реальному доступу лиц, ищущих убежища, к процедуре
определения статуса беженца и отсутствию должного документирования во
время так называемой «до-регистрационной фазы».537 Во время этой фазы
лица, ищущие убежища, остаются без официальных документов,
подтверждающих их статус, и следовательно, рискуют быть задержанными в
качестве «нелегальных мигрантов», а затем подвергнуться
административному аресту и депортации. Официальные документы,
подтверждающие личность беженца и свидетельства лиц, ищущих убежища
(«Свидетельство о рассмотрении заявления по существу») были введены в
2000 году, но документированные лица, ищущие убежища, часто сталкиваются
с проблемами регистрации по месту жительства после получения этих
документов. Предположительно составляя 90%, ежегодный процент отказов в
Российской Федерации является сравнительно высоким. Это – по крайней
мере, частично – объясняется формальными ограничениями допуска
(заявления должны быть поданы в определенный период времени, строго
применяется «правило третьей страны»), а также достаточно строгим
определением самого понятия «беженца».538

Вынужденные переселенцы (ВП)

Вынужденные переселенцы должны рассматриваться как еще более
серьезная проблема для властей Российской Федерации. Соответствующие
количественные данные показывают, что на территории Российской
Федерации находится значительное количество мигрантов данной категории.
После конфликта в Чечне в 1994-1996 годах около 162 000 ВП (большинство
из них – этнические русские) был предоставлен статус «вынужденных
мигрантов» в России. Их правовой статус в данной связи особенно важен, по
причине того, что «вынужденные мигрант» имеют право воспользоваться
мероприятиями по реинтеграции на новом месте жительства, им
предоставляются специальные формы финансовой поддержки, им помогают с
жильем, устройством на работу, или предоставляют специальные формы
кредитования.539 Однако, большинству из 240 000 человек, вынужденно
переселившихся из Чечни в 2000 году, не был предоставлен статус
«вынужденных мигрантов». Вследствие различной юридической трактовки, нет
абсолютно надежных численных показателей общего количества ВП из Чечни.
В некоторых докладах утверждается, что вне Чечни проживает 55 000
чеченских беженцев, из них более 80% - в Ингушетии.540 Официальные
данные, опубликованные УВКБ ООН в конце 2003 года, указывали, что число

<<

стр. 10
(всего 18)

СОДЕРЖАНИЕ

>>