<<

стр. 14
(всего 18)

СОДЕРЖАНИЕ

>>





317
Украина расположена в Восточной Европе, омывается Черным морем. Общая
протяженность границ Украины составляет 4463 км. Украина граничит с
Беларусью, протяженность границы - 891 км, Венгрией - 103 км, Молдовой -
939 км, Польшей - 526 км, Румынией (на юге) - 169 км, Румынией (на востоке) -
362 км, Россией – 1576 км, Словакией - 97 км.

Украина получила независимость в 1991 году после распада Советского
Союза и вступила на непростой путь демократизации и реформ. В декабре
2004 года после некоторой политической напряженности в Украине произошла
смена власти, повернув политические перспективы страны в большей степени
в направлении ЕС.

Политическая система Украины соединяет в себе как элементы
президентской, так и парламентской системы правления. Президент,
являющийся главой государства, избирается на пятилетний срок путем
прямого голосования. Кабинет министров выполняет функции высшего органа
исполнительной власти, он отвечает перед президентом, контролируется
парламентом (Верховной Радой) и подотчетен ему. Премьер-министр и
заместитель премьер-министра назначаются президентом и утверждается
Верховной Радой. Верховная Рада – единственный законодательный орган,
представляющий собой однопалатное собрание – состоит из 450 депутатов,
которые избираются сроком на четыре года.678

Украина зависит от импорта энергоносителей, особенно природного газа, для
удовлетворения около 85% потребностей своей энергетики. Наряду с
производством электроэнергии, в Украине хорошо развиты машиностроение и
транспортная промышленность.

Вскоре после провозглашения независимости в декабре 1991 года, украинское
правительство отпустило цены и создало правовую базу для приватизации.
Однако к 1999 году объем производства упал менее чем до 40% по сравнению
с уровнем 1991 года. К концу 1993 года из-за свободной денежной политики
инфляция достигла уровня гиперинфляции.

В 2000 году был отмечен значительный, основанный на экспорте рост ВВП на
6% - впервые с момента провозглашения независимости, – а промышленное
производство выросло на 12,9%. В 2001 году подъем экономики продолжался
– реальный уровень ВВП вырос на 9%, а объемы производства – более чем на
14%. Рост на 4,1% в 2002 году был более умеренным, что в какой-то мере
явилось отражением колебаний роста в развитых странах. В целом, этот рост
был подкреплен широким внутренним спросом, низким уровнем инфляции и
большим доверием со стороны потребителей и инвесторов. Рост устойчиво
составил 6% в 2003 году и достиг выдающегося показателя в 12% в 2004 году,
несмотря на некоторое снижение уровня динамизма в проведении
экономических реформ. ВВП на душу населения в 2004 году составлял 1300
долларов США. Личные доходы граждан Украины также продолжали расти.




678
Справочник ЦРУ «Страны мира» - Украина

http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/up.html, 2004-05-28, РАБОЧИЙ ДОКУМЕНТ КОМИССИИ «Европейская
политика добрососедства – доклад по Украине, COM(2004)373




318
11.2. Обзор миграционной системы

11.2.1. Регулярная миграция
Стратегия, направленная на улучшение регулирования миграции в Украине,
сталкивалась и продолжает сталкиваться с большими трудностями, которые
вызваны крупными масштабами миграционных перемещений в регионе,
которые отрицательно воздействуют на страну. Необходимо учитывать тот
факт, что Украине, как и всем другим Новым Независимым Государствам,
пришлось заново строить свою миграционную систему. Кроме того, следует
принимать во внимание огромную протяженность новых внешних границ и тот
факт, что некогда «внутреннее» перемещение мигрантов теперь связано с
пересечением этих новых границ. Более того, на Украине в значительной
степени сказываются негативные демографические тенденции. В период
между 1991 и 2001 гг. население страны сократилось с 51,7 миллиона до 48,5
миллиона человек, что отражает очень значительный рост уровня смертности,
особенно среди мужчин, резкое снижение рождаемости и общий
миграционный отток.679 Многие специалисты считают «результатом проблем
переходного периода», а именно ограниченных возможностей трудоустройства
после распада Советского Союза и «социальной реакции» на эти
проблемы».680

Обобщая все перечисленные выше факторы, можно сказать, что для миграции
из Украины, через ее территорию и в Украину в постсоветский период были и
остаются характерными 5 основных типов миграционных потоков:

• Возвращение лиц украинского происхождения в страну;

• Возвращение этнических меньшинств, которые были насильственно
высланы за пределы территории Советской Украины после Второй
мировой войны (крымские татары, турки-месхетинцы, болгары, армяне,
греки и немцы);

• Эмиграция различных этнических меньшинств из Украины (в основном,
это этнические евреи, этнические немцы, этнические русские,
представители других этнических групп бывшего Советского Союза);

• Легальная и нелегальная трудовая миграция из Украины в страны
Западной Европы, включая краткосрочную сезонную (легальную и
нелегальную) трудовую миграцию;681

• Незаконная транзитная миграция через территорию страны на Запад.

Принимая во внимание ухудшение демографического положения, а также
сложную природу миграционных потоков, наносящих ущерб стране, стратегии
в области легальной миграции сталкиваются с необходимостью решения двух

679
http://europa.eu.int/comm/world/enp/pdf/country/Ukraine_11_May_EN.pdf
680
Якуб Годзимирский «Оценка результатов введения нового режима миграции квалифицированных рабочих в Норвегию –
на примере Украины», Норвежский институт международных отношений (ред.), Осло, май 2004 г.
681
Там же.




319
основных задач: улучшение регулирования и контроля над различными
миграционными потоками, направляющимися в страну, и обеспечение
потенциальной потребности в легальной иммиграции для удовлетворения
потребностей украинской экономики.

Как уже указывалось выше, в начале 1990-х годов установление связей с
украинской диаспорой за рубежом и организованная добровольная
репатриация украинцев являлись основными политическими приоритетами в
миграционной политике Украины. В 1996 году бала закончена подготовка
пятилетней программы возвращения лиц украинского происхождения в
страну.682 В 2003 году правительство Украины приняло «Программу
регулирования миграции» на 2003-2005 гг. Несмотря на приоритетный
характер решения вопроса репатриации лиц украинского происхождения в
миграционной политике страны, в целом отмечалось отсутствие комплексного
политического подхода, который можно было бы применить для активной
пропаганды возвращения представителей украинской диаспоры. Единственная
реальная поддержка, которую государство оказывало лицам,
возвращающимся в Украину, заключалась в предоставлении украинского
гражданства. Такой подход кардинально отличается от подхода, применяемого
в соседней Российской Федерации, где такая поддержка предусмотрена
специальным законом, например, для решения вопросов переселения или
трудоустройства. Это привело к тому, что многие этнические украинцы,
проживающие за пределами страны, предпочли переселиться в Россию, а не в
Украину. Этот феномен нашел отражение и в официальной статистике. Хотя в
связи с миграцией в рамках бывшего Советского Союза в период с 1991 по
2002 гг. в Украине наблюдалось положительное сальдо миграции, а общий
показатель иммиграции составлял 560000 человек, это положительное сальдо
объяснялось тем, что в 1991-1993 гг. отмечалась значительная избыточная
миграция в количестве примерно 600000 человек. После 1993 года из Украины
в другие регионы бывшего Советского Союза выехало больше людей, чем
въехало в страну (см. Диаграмму 1).




682
Анн де Тинги, «Миграции этнических групп из и в Новые Независимые Государства после политических перемен в
Восточной и Центральной Европе; Репатриация или привилегированная иммиграция?»
http://www.demographie.de/ethnic/papers/tinguy.pdf (14 May 2005)




320
График.11 Миграция между Украиной и бывшим Советским Союзом

Сальдо миграции между Украиной и бывшим Советским
Союзом в 1991 - 2002 гг.

600000

500000

400000

300000 Прибыли
Выбыли
200000
Сальдо
100000

0

-100000
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002


Источник: Малиновская, 2004 г.


Если говорить о регулярной миграции, то наиболее значительными являются
миграционные перемещения между бывшими странами Советского Союза.
При этом трудовая миграция граждан Украины в страны Центральной и
Западной Европы также достигла высоких показателей: в период с 1991 по
2002 гг. около 590000 граждан Украины выехало из страны на Запад.683 На три
основных страны назначения - а именно, Израиль, США и Германию, -
приходится примерно 85% всех (регулярных) потоков украинских мигрантов,
направляющихся за пределы бывшего Советского Союза.

Учитывая потребности трудового рынка России, можно ожидать возникновения
конкуренции по поводу квалифицированных мигрантов между двумя странами.
В этой связи необходимо разработать и принять концепцию эффективной
миграционной политики, включая меры в отношении легальных иммигрантов.
Украинское правительство уже предприняло необходимые первые шаги в
направлении институционализации сферы регулирования миграции, однако
многое еще предстоит сделать, особенно в сфере стабилизации
институциональной базы, которая обеспечит применение и развитие
существующего законодательства в соответствии с международными
стандартами и законами Украины.

a. Правовая база

Как уже отмечалось выше, правительство Украины подчеркивало важность
миграционной политики, а также разработки и применения соответствующих
законов уже на самых ранних этапах строительства государственности.
Формирование правовой основы для обеспечения контроля над миграцией
началось еще в июле 1990 года, когда Украина приняла Декларацию о
683
В этой связи следует отметить, что и украинские, и международные специалисты признают, что официальные данные
Украины о миграции вряд ли можно расценивать как очень достоверные. Эти данные основаны на официально
зарегистрированном числе лиц, известивших органы власти о своих миграционных планах. Оценочное число
незарегистрированных случаев, скорее всего, гораздо выше




321
государственном суверенитете, в которой содержалось отдельное положение
о «регулировании миграционных процессов».684 Положения, регулирующие
вопросы миграции, можно найти в целом ряде украинских законов:

Статьи 24, 25, 26, 33, 92 и 138 Конституции Украины, принятой 28 июня 1996
года, включают положения о правовом статусе иностранцев и о свободе
передвижения. Кроме того, соответствующее положение Конституции
предусматривает, что все вопросы миграционной политики должны
определяться исключительно в рамках законодательства Украины.

Закон «О гражданстве Украины» был принят 13 ноября 1991 года, а последние
дополнения в него были внесены в 2005 году. В данном законе, разработанном
и применяемом в соответствии с Европейской Конвенцией о гражданстве
(1997 г.), рассматриваются вопросы репатриации, беженцев и воссоединения
семей.685 Закон «О порядке выезда из Украины и въезда в Украину граждан
Украины» был принят в январе 1994 года. Можно сказать, что этот закон
предусматривает относительно либеральные правила въезда и выезда для
граждан Украины и содержит лишь незначительные ограничения. Вместе со
статьей 11 Закона Украины «О занятости населения», вступившего в силу в
январе 1994 года и дающего украинским гражданам право на работу и занятие
предпринимательской деятельностью за рубежом, этот закон, наряду с
некоторыми другими факторами, способствовал формированию
специфической миграционной культуры, основанной на регулярной и
нерегулярной, краткосрочной цикличной миграции граждан Украины.
Последние изменения в закон внесены в марте 2005 года (суть изменений –
дополнительное содействие в трудоустройстве лицам, которые нуждаются в
социальной защите).

Закон «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства», последние
дополнения в который были внесены в феврале 2004 года, регулирует права и
обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих в
Украину и проживающих в стране.686

Более того, в период с 1993 по 1996 гг. были подписаны двусторонние
соглашения о взаимном трудоустройстве граждан с Российской Федерацией,
Беларусью, Молдовой, Арменией, Латвией, Литвой, Польшей, Чешской
Республикой, Словакией и Вьетнамом. Кроме того, в 1994 году Украина
подписала многостороннее соглашение со странами СНГ «О трудовой
деятельности и социальной защите граждан содружества».687

б. Институциональная база

В задачи Министерства Украины по делам национальностей и миграции,
созданного в 1993 году, входила «координация деятельности
правительственных учреждений в сфере планирования и осуществления мер
по обеспечению беженцев, вынужденных мигрантов и репатриантов
временным пристанищем, трудоустройством, финансовой помощью,

684
Олена Малиновская «Международная миграция в современной Украине: тенденции и политика»
685
Олена Малиновская, Доклад 3 «ЕС расширился, Шенген внедрен – что дальше? – Политические перспективы для
Украины» http://www.isp.org.pl/docs/PM/eng/Ukraina/rep3ukra.pdf
686
Там же.
687
Там же.




322
социальными и медицинскими услугами».688 В 1996 году министерство было
преобразовано в Государственный комитет по делам национальностей и
миграции. Обсуждалась необходимость создания Государственной
миграционной службы с целью объединения и координации всех мероприятий
в связи с миграцией в рамках одного учреждения. Однако окончательного
согласия по этому вопросу пока достичь не удалось.

Управление по вопросам гражданства Паспортной и миграционной службы при
Министерстве внутренних дел (МВД) Украины является компетентным
органом, занимающимся регистрацией тех лиц, которые пребывают на
Украине более чем на 90 дней, выдачей внутренних паспортов, вопросами
гражданства (натурализация, лишение гражданства) и регистрацией
иностранцев на территории Украины. В соответствии с Указом Президента о
координации работы органов, ответственных за борьбу с нелегальной
миграцией в период с 2001 по 2004 гг., каждое министерство несет часть
ответственности за решение проблем нелегальной миграции под общим
контролем МВД. В его задачу входит координация мероприятий и сбор данных,
а также регулярное (ежемесячное) информирование Президента о текущей
ситуации.

Кроме того, Служба безопасности Украины и Администрация Государственной
пограничной службы Украины также имеют полномочия в решении вопросов
регулярной миграции.


11.2.2. Визовая политика
Сводная информация о визовых режимах в странах СНГ представлена в
таблице, включенной в главу «Визовая политика» в Отчете по Армении.

Одним из последствий последнего раунда расширения Европейского Союза
явилось усиление режима пограничного контроля на западных границах
Украины со странами – новыми членами Европейского Союза, и введение
визового режима для граждан Украины, желающих въехать в эти страны.
Учитывая значительное число пересечений границ с этими странами в
прошлом, эти изменения оказали значительное воздействие на экономическое
положение многих украинских граждан, а также на традиционные
трансграничные отношения между этими странами. Несмотря на то, что в
Украине при поддержке ЕС ведется работа по приведению визовой политики к
стандартам ЕС, вследствие этих тесных экономических, культурных и
исторических связей однозначные решения в этой области найти трудно.
Иллюстрацией этого являются отношения с Польшей и Венгрией в связи с
проживанием их национальных меньшинств на территории Украины. Страны,
которые недавно стали членами ЕС, стоят перед дилеммой – найти баланс
между их обязательствами по обеспечению защиты внешних границ ЕС и, в то
же время, необходимостью учета интересов своих национальных меньшинств,
проживающих на территории Украины.689



688
Олена Малиновская «Международная миграция в современной Украине: тенденции и политика»
689
Олена Малиновская, Доклад 3 «ЕС расширился, Шенген внедрен – что дальше? – Политические перспективы для
Украины» http://www.isp.org.pl/docs/PM/eng/Ukraina/rep3ukra.pdf




323
В свете меняющейся геополитической обстановки в регионе и ситуации в
Украине, которая теперь стала граничить с расширенным Европейским
Союзом, украинское правительство решило смягчить условия для получения
виз для граждан ЕС и Швейцарии на период с 1 мая по 1 сентября 2005
года.690 В ответ на это Литва, Венгрия и Чешская Республика приняли решение
упростить порядок получения виз для украинцев на этот же период. В
дополнение к этому Украина рассматривает вопрос о полной отмене виз для
граждан ЕС и Швейцарии. Такой шаг со стороны Украины предназначен для
того, чтобы показать стремление к либерализации визового режима с ЕС.691
План действий Европейской Политики Добрососедства для Украины
предусматривает начало «конструктивного диалога для заключения
соглашения об упрощении порядка получения виз между ЕС и Украиной».692
На совещаниях по вопросу о смягчении условий для получения виз с
Европейской Комиссией украинское правительство подчеркивает, что
конечной целью диалога по визовым вопросам является, по его мнению,
двусторонний безвизовый режим для граждан Украины и ЕС. Первый шаг в
этом направлении должен был сделан путем введения безвизового режима
для определенных групп украинских граждан, а именно: для владельцев
дипломатических паспортов, а также значительного упрощения порядка
получения виз для всех украинских граждан. Украинская сторона считает, что
такой шаг будет надлежащим ответом на совокупность мер, предпринятых
Украиной для смягчения визового режима для граждан государств-членов
ЕС.693

Поскольку нелегальная транзитная миграция через Украину в Центральную и
Западную Европу является предметом серьезной озабоченности для стран-
членов ЕС, недавно принятые и планируемые меры в области визовой
политики предусматривают введение более строгих визовых режимов с
основными странами происхождения нелегальных мигрантов, которые
транзитом пересекают Украину на своем пути на Запад. В 1999 году Украина
приняла новые правила въезда в Украину, а для повышения защиты
документов был введен новый тип наклеек с Шенгенской визой. С мая 2000
года были внесены изменения в порядок предоставления виз для иностранных
граждан, желающих въехать на территорию Украины. Согласно принятого
Кабинетом министров Украины постановления, было отменено требование о
наличии письменного приглашения для получения визы гражданами ЕС, США,
Канады и Японии; это касалось нескольких типов украинских виз, таких как
бизнес-виза, студенческая и частная визы. Однако граждане этих стран до сих
пор должны заполнить бланк заявления на получение визы, указав адрес,
название/имя приглашающей организации/компании/лица и место пребывания
в Украине. В прошлом граждане большинства стран СНГ имели право
въезжать на территорию Украину без визы, только на основании документа,
удостоверяющего личность, или документа, подтверждающего их гражданство.
Таким образом, введение более строгого въездного режима по отношению к
этим странам было воспринято как шаг в направлении создания предпосылок
для введения более либеральной визовой политики Европейского Союза по
отношению к Украине. Поэтому в 2002 году украинское правительство приняло
решение требовать от граждан СНГ, намеревающихся пересечь границу

690
http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/laenderinfos/laender/laender_ausgabe_html?type_id=5&land_id=180
691
http://www.legislationline.org/index.php?country=39&org=0&eu=0
692
http://www.mfa.gov.ua/integration/ua-eu/doc/plan_ua_eu_eng.doc
693
http://www.ukraine-eu.mfa.gov.ua/cgi-bin/valprint_miss.sh?1p01039952.html (14 May 2005)




324
Украины, наличия заграничного паспорта. Отдельные соглашения по этому
вопросу были заключены с Беларусью и Российской Федерацией.694

a. Правовая база

Украина стремится привести свои визовые процедуры в соответствие со
стандартами Европейского Союза. Украинское правительство считает
«приближение национального законодательства к соответствующему
европейскому законодательству в области упрощения пограничных
формальностей» основным приоритетом695, поскольку это даст возможность
добиться ответной либерализации визового режима для украинских граждан
со стороны Европейского Союза. Правовая база, представляющая основу для
визовой политики Украины, включает в себя ряд взаимосвязанных
постановлений и правил, а также ряд положений в общих законах,
регулирующих вопросы миграции.

Правовую базу визовой политики составляют следующие законы и
юридические акты: «Закон Украины об иммиграции», вступивший в силу в
июне 2001 года; «Закон о правовом статусе иностранцев и лиц без
гражданства» от 4 февраля 1994 года; Указ Президента Украины № 435 от 15
июня 2001 года «О дополнительных мерах, направленных на реализацию
права человека на свободу передвижения и выбор места жительства»696;
Постановление Кабинета министров Украины № 1074 от 29 декабря 1995 года
о правилах въезда иностранцев в Украину, их выезда из Украины и транзита
по ее территории; Постановление Кабинета министров Украины № 227 от 20
февраля 1999 года о правилах получения визовых документов для въезда в
Украину697 и решение правительства о пересечении границы гражданами СНГ
только по паспорту, которое вступило в силу 1 января 2002 года.698

Что касается процесса приближения законодательства к европейским
стандартам, интенсивно осуществлявшегося в последние годы между
Украиной и Европейским Союзом, наиболее важными в этой связи являются
следующие договоры и программы: «Соглашение о партнерстве и
сотрудничестве с ЕС», действующее с 1 марта 1998 года, в котором
определена общая структура украинского законодательства по вопросам
миграции. Статьи 24, 25, 35, 47 и 51 регулируют права и обязанности граждан
Украины в связи с въездом и проживанием на территории ЕС. Так называемая
«Программа интеграции Украины с Европейским Союзом», утвержденная
Президентским Указом от 14.09.2000 № 1072 направлена на обеспечение
реализации положений по гармонизации законодательства Украины с
законодательством ЕС.

В октябре 1992 года Украина в числе других одиннадцати членов СНГ
подписала соглашение «О безвизовом передвижении граждан СНГ по
территории стран-членов СНГ» (Бишкекское соглашение). Однако в июле 1999

694
Олена Малиновская, Доклад 3 «ЕС расширился, Шенген внедрен – что дальше? – Политические перспективы для
Украины» http://www.isp.org.pl/docs/PM/eng/Ukraina/rep3ukra.pdf (14 May 2005)
695
Виктор Чумак, Доклад 3 «Шенген – последствия для национальной миграционной политики»
http://www.isp.org.pl/docs/PM/eng/Ukraina/rep1ukra.pdf
696
http://www.mfa.gov.ua/eng/welcome/?guest/tit.html
697
Там же.
698
Там же.




325
года Туркменистан денонсировал соглашение, а в январе 2000 г. свое участие
в нем приостановил и Узбекистан.699 В августе 2000 года из Бишкекского
соглашения по безвизовому передвижению граждан СНГ вышла Россия.
Параллельно были заключены и подписаны двусторонние соглашения по
визовым вопросам со всеми странами Восточной Европы и Центральной Азии
(ВЕЦА). В целом, можно отметить, что с 1992 года внутри региона СНГ было
заключено несколько двусторонних и многосторонних соглашений,
регулирующих визовые вопросы, однако не всегда во главу угла ставились
подходы, способствующие объединению СНГ.

Следующие основные категории виз позволяют иностранным гражданам въезд
на территорию Украины:700

• Дипломатическая виза, выдается лицам, имеющим дипломатические
паспорта;

• Служебная виза;

• Частная виза, выдается на основании официального приглашения от
имени официального учреждения или лица, имеющего законное право
присылать подобное приглашение, после собеседования, проведенного
компетентным сотрудником украинской дипломатической миссии или
консульского отдела, или на основании документов, подтверждающих, что
иностранный гражданин имеет украинское происхождение;

• Бизнес-виза, выдается на основании приглашения установленного
образца, оформленного органами внутренних дел;

• Туристическая виза, выдается на основании документов, доказывающих
туристический характер поездки;

• Студенческая виза, выдается Министерством образования Украины;

• Виза для членов религиозных миссий, выдается на основании приглашения
от имени религиозной организации, зарегистрированной в
Государственном комитете по делам религий;

• Транзитная виза, выдается на основании документов, подтверждающих
транзитный характер поездки, при наличии визы в третьи страны, билетов
и т.п. или документов, подтверждающих транзитный характер
перевозимого груза или автобусной пассажирской перевозки через
территорию Украины;

• Иммиграционная виза, выдается на основании разрешения на работу,
выданного Министерством труда;

• Иммиграционная виза, выдается на основании разрешения на постоянное
проживание в Украине, оформленного местным органом исполнительной
власти.

699
Центральная Азия: свобода передвижения. Анализ проблемы сотрудничества, 10 августа 2002 года, на:
http://www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav081002a.shtml
700
Там же.




326
б. Институциональная база

Управление консульской службы Министерства иностранных дел Украины
является полномочным органом, который оформляет визы иностранным
гражданам. Обработкой поданных заявлений и фактической выдачей виз
занимаются консульские отделы Украины за рубежом. Визу нельзя получить в
местах пересечения границы.701 Визы для иностранцев, уже проживающих в
Украине, могут быть продлены органами Министерства внутренних дел
Украины. Дипломатические и служебные визы, выданные сотрудникам
дипломатических представительств, дипломатических организаций,
консульских учреждений, международных и других организаций,
аккредитованных в Украине, продлеваются Управлением консульской службы
Министерства иностранных дел.702


11.2.3. Управление границей
В странах бывшего Советского Союза можно выделить две основные
проблемы в сфере управления границами и обеспечения безопасности границ:
общая протяженность внешних границ и не завершенный пока процесс
делимитации территорий и границ между странами СНГ, возникшими после
распада бывшего Советского Союза. Бывшие внутренние границы между
республиками Советского Союза выполняли в прошлом единственную
функцию – разделения административных регионов и имели лишь
минимальную необходимую инфраструктуру.703 После распада Советского
Союза прозрачность этих границ, в настоящее время разделяющих уже
независимые государства, тем не менее сохранилась, что в значительной
степени мешает странам СНГ установить надежный контроль над
миграционными потоками.

Общая протяженность границ Украины составляет 7590 км. Протяженность
сухопутной границы – 5631 км; она разделяется на три части: западная,
северная и восточная сухопутные границы. Общая протяженность морской
границы составляет 1959 км. Украина имеет сухопутные границы с Российской
Федерацией (2063 км), Беларусью (975 км), Польшей (542,5 км), Словацкой
Республикой (98 км), Венгрией (135 км), Румынией (608 км) и Молдовой (1194
км).704 Начиная с 1 мая 2004 года границы Украины с Венгрией, Словакией и
Польшей стали внешними границами расширенного Европейского Союза. Эта
новая геополитическая ситуация ставит новые задачи перед органами
управления границами и законодателями Украины.

Украина страдает особенно сильно из-за масштабных потоков легальной и
нелегальной миграции в связи со своим географическим положением, а также
из-за прозрачности своих восточных границ. Официальные данные
иллюстрируют большое число нелегальных переходов границы из Украины и в
страну, а также тенденцию роста этих явлений.

701
http://www.ukraine-today.com/travel/visas/visa.shtml
702
http://www.mfa.gov.ua/eng/welcome/?guest/tit.html
703
Границы Украины как социально-политическая проблема -
http://borders.cpcfpu.org.ua/eng/analytics/security/document1.shtml (16 мая 2005 г.)
704
http://www.mfa.gov.ua/eng/welcome/?portrait




327
Таблица.22 Число лиц, законно пересекших границу,
включая иностранцев и граждан Украины
2002 2003
Въезд 27940583 30614511
Выезд 27500741 29646082
Источник: МЦРМП, 2004: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного
ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе за 2003 г.


Что касается нелегальной миграции, то по оценкам компетентных органов
Украины706 около 90% мигрантов, въехавших в Украину или незаконно
проживающих в стране, прибыли на территорию Украины из России и
планируют продолжить свое перемещение в страны Запада. Таким образом,
большое число нелегальных транзитных мигрантов создают проблемы не
только для страны, но и внушают озабоченность новым странам-членам
Европейского Союза, поскольку эти страны являются конечными странами
назначения для нелегальных мигрантов, первоначально прибывших в Украину
и проживающих в этой стране. Основной причиной такого большого притока
мигрантов из России является тот факт, что в соответствии с российской
политикой разделения понятий «внутренних» и «внешних» границ (т.е., между
бывшими республиками СССР за исключением стран Балтии)707, российско-
украинская граница до сих пор не демаркирована. Как уже отмечалось выше,
граница между Россией и Украиной ранее существовала как граница между
регионами одного государства, а теперь является официальной границей
между двумя государствами. При этом страны продолжают поддерживать
тесные экономические и социальные связи, что приводит к своеобразным
«неформальным» отношениям в режимах пограничного контроля.708 Более
того, Россия и Украина проводят принципиально различную политику в
отношении общей государственной границы. Если Украина стремится к
окончательному официальному закреплению границы в соответствии с
международно-правовыми нормами, то российская политика в этой связи
отличается некоторой нерешительностью и стремится ограничиться только
вопросами делимитации границ. В рамках договора о российско-украинской
границе, заключенного в январе 2003 года, проблему делимитации границ
можно будет решить – этот процесс продлится до 2007 года – однако до сих
пор неясно, как на практике будет проводиться демаркация и какой статус в
будущем приобретет Азовское море. Украинская граница со странами-членами
Европейского Союза была полностью демаркирована в рамках программы
ТАСИС. При этом демаркация границ с Беларусью и Россией (как уже
указывалось выше) до сих пор не закончена. Беларусь не ратифицировала
соглашение о демаркации, а Россия не согласна с линией демаркации.709

В ходе подготовке к последнему раунду расширения Европейского Союза
вступающие страны (то есть, новые страны-члены ЕС) приняли Шенгенские
правила и, таким образом, усилили режим пограничного контроля на западной
границе Украины. В то же время, на восточной и северной границах Украины
остались «прорехи», и значительное число нелегальных мигрантов, которые

706
Государственный комитет по делам национальностей и миграции, Отчет о миссии МЦРМП в Украине, 2004 г.
707
Тарас Кузио, Российско-украинское стратегическое партнерство - http://www.ukrweekly.com/Archive/2003/440304.shtml (29
сентября 2004 г. )
708
http://www.cdi.org/russia/johnson/7129-14.cfm (2 May 2005)
709
Там же.




328
первоначально планировали переехать на Запад, вынуждены были остаться в
Украине. Поскольку ситуация в странах происхождения нелегальной миграции
вряд ли изменится к лучшему в обозримом будущем, борьба с нелегальной
миграцией и связанными с ней формами организованной преступности,
торговлей людьми и наркотиками будут оставаться политическими
приоритетами как для Украины, так и для Европейского Союза.710
Соответственно, Украина проводит серьезную работу по совершенствованию
стандартов пограничного контроля. Была принята и реализована программа
борьбы с нелегальной миграцией на 2001 – 2004 гг. Закон «О Государственной
пограничной службе Украины» в правовом смысле завершил процесс
реформирования структуры, отвечающей за охрану границы, из
военизированной в правоохранительную и определил следующие приоритеты:
рационализация, совершенствование технологии и стандартов подготовки
личного состава и т.д. Пограничники получают существенную международную
помощь с целью укрепления границ, особенно с Россией и Беларусью. МОМ
проводит обучение пограничников, помогает в совершенствовании
соответствующих технологий, паспортного и визового режима. В целом,
сотрудничество с соседними странами СНГ считается основным приоритетом,
так же, как и сотрудничество со странами ГУАМ (Грузия, Украина,
Азербайджан и Молдова).

Хотя Украина получила значительную помощь в рамках программ ТАСИС,
которая дала ей возможность серьезно продвинуться вперед в деле
приведения своих стандартов управления границами в соответствие со
стандартами ЕС, предстоит решить еще множество непростых задач. В этой
связи правительству Украины необходимо будет усовершенствовать системы
управления границами на востоке страны и преодолеть противоречия между
планами по разработке стандартов управления границами на границе с ЕС и
отсутствием соответствующей работы на восточных границах. Только после
завершения процесса реструктуризации и модернизации всех своих границ
Украина будет полностью соответствовать требованиям своего партнера и
соседа - Европейского Союза. Со своей стороны, Европейская Комиссия
должна рассмотреть возможность оказания расширенной технической помощи
за пределами внешних границ ЕС и усиления сотрудничества с Украиной и ее
соседями, для того, чтобы обеспечить соблюдение стандартов ЕС в области
управления границами также на северной и восточной границах Украины.711

a. Правовая база

Вопросы управления границами, реформирования компетентных органов и
консолидации их задач и полномочий регулируются множеством
соответствующих нормативных актов, и это является наглядным примером
того, насколько серьезное внимание решению этих вопросов уделяют Украина,
ее соседи и Европейский Союз. Всего за последние годы в этой связи было
принято примерно 120 постановлений правительства и 25 указов
Президента.712 Закон «О Государственной пограничной службе Украины»,
принятый в 2003 году, стал наиболее важным шагом в направлении реформ в
этой области. Он создает основу для реформирования пограничных структур и

710
http://www.policy.hu/pidluska/inna1.html (10 May 2005)
711
Институт Восток-Запад, Доклад Брюссельского Центра «Украина, ЕС, Россия: вызовы и возможности для новых
отношений», Конференция в Киеве, 10-11 февраля 2005 г.
712
Информационный Департамент Европейской Комиссии




329
предусматривает обеспечение профессионализма и рационализации
деятельности с одной стороны, и замену военных структур на
правоохранительные с другой стороны.

Между Украиной и соседними странами был заключен ряд международных
соглашений и договоров, положения которых нашли свое отражение в
национальном законодательстве. В качестве примера можно привести
некоторые из них: Договор между Украиной и Молдовой об организации
совместного контроля пунктов пересечения государственной границы от 1997
года, Соглашение о сотрудничестве по вопросам пограничного контроля между
Украиной и Грузией от 1997 года, Закон о ратификации украинско-белорусской
государственной границы от 1997 года или Закон о ратификации украинско-
молдавской государственной границы от 1998 года.

Что касается сотрудничества с ЕС, то Совет по сотрудничеству ЕС-Украина
одобрил совместный план действий «Украина-ЕС» в рамках Европейской
Политики Добрососедства, который был окончательно согласован в мае 2005
года. Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел в рамках новой
Политики Добрососедства основано на Плане совместных действий ЕС и
Украины в области правосудия и внутренних дел от 10 декабря 2001 года.
После консультации с соответствующими украинскими органами власти была
составлена информационная таблица, которая будет служить инструментом
для внедрения, мониторинга, оценки и определения ежегодных приоритетов.
Приоритеты сотрудничества в области правосудия и внутренних дел
определяются ежегодно на встрече Министерской тройки ЕС-Украина по
вопросам правосудия и внутренних дел. Вопросы управления границами в
этой связи приобрели приоритетное значение. Кроме того, в Плане действий
на 2005 год содержится перечень мероприятий в сфере управления
границами, включая расширение сотрудничества между Украиной и Молдовой
по вопросам границ; разработку и применение таможенного законодательства,
приближенного к международным стандартам и стандартам ЕС; улучшение
работы таможенной службы, а также упрощение и модернизацию таможенных
процедур на границах.

б. Институциональная база

Государственная пограничная служба Украины является компетентным
органом, отвечающим за управление внешними границами страны. Она была
создана после принятия Закона Украины «О Государственной пограничной
службе Украины» в апреле 2003 года. Службу возглавляет председатель
Государственной пограничной службы Украины, которого непосредственно
назначает Президент Украины. Председатель пограничной службы лично
отчитывается перед Президентом и Кабинетом министров Украины. Основные
задачи пограничной службы включают охрану государственной границы,
контроль над въездом и приемом иностранных граждан, контроль над ввозом и
приемом грузов и другого имущества; предотвращение нелегального
пересечения границы, борьбу с организованной преступностью и координацию
подразделений службы и соответственных правоохранительных органов в
связи с охраной внешних границ.713



713
http://www.kmu.gov.ua/control/en/publish/article?art_id=8103255&cat_id=73048




330
Государственная пограничная служба пришла на смену пограничным войскам
и, таким образом, управление границами стало задачей не «военной
организации», а «профессиональной правоохранительной службы со
специальным статусом».714 Кроме того, особое внимание было уделено
повышению профессионального уровня службы и ее сотрудников.
Пограничникам пришлось пройти интенсивное обучение для того, чтобы
усовершенствовать ряд соответствующих навыков. В дополнение к этому, ряд
внешних партнеров Украины, такие как ЕС и США, предоставили
значительные гранты для модернизации технического оснащения и
совершенствования технических средств на границе, особенно на границах
Украины с Россией и Беларусью. Была построена базовая пограничная
инфраструктура, что также включало создание 80 пунктов пересечения
границы.


11.2.4. Нерегулярная миграция

Что касается процессов нерегулярной миграции в целом, и операций по
незаконному ввозу людей в частности, Украина представляет собой важный
этап на так называемом «пути в Центральную и Восточную Европу», который
начинается в Украине, Беларуси и России, и проходит через Беларусь или
Украину в Словакию и Венгрию, и дальше в страны Шенгенской зоны. Как уже
отмечалось выше, большинство нелегальных мигрантов, незаконно
въезжающих в Украину или проживающих в стране, прибыли на территорию
Украины из России и планируют продолжить свой путь на Запад.

Общепризнанным является тот факт, что в настоящее время международная
миграция в большой степени происходит в форме «нелегальной» или
«нерегулируемой» миграции. Существующие данные и цифры следует
считать лишь относительными показателями явления нелегальной миграции.
Поскольку само явление носит скрытый характер, лица, нелегально
приезжающие в страну или проживающие там, всячески стараются избежать
того, чтобы данные о них были зарегистрированы в официальной
статистике.715 Еще одной проблемой в оценке масштабов нерегулярной
миграции является отсутствие единого, общепринятого определения
незаконной, нерегулярной и нелегальной миграции, а термин «нелегальные» в
связи с миграционными перемещениями используется применительно к
целому ряду явлений, от операций по незаконному ввозу людей и
самодеятельных процессов нерегулярной миграции до нахождения в стране
после истечения срока действия визы и всех форм нерегулярной работы, при
которых вопрос «нелегальности» возникает только после первоначального
легального въезда в страну. Соответственно, по оценкам специалистов,
данные на эту тему «отсутствуют, либо являются недостоверными,
противоречивыми или недоступными»716, из-за чего возможности проведения
детальной оценки размеров нерегулярной миграции в численном выражении
довольно ограничены.

714
Информационный Департамент Европейской Комиссии
715
Питер Футо и Томас А. Тасс, «Статистика задержаний на границе в Центральной и Восточной Европе – Источник для
оценки масштабов нелегальной миграции»: Франк Лачко, Ирен Стечер, Аманда Клековски фон Клоппенфельс (ред.), Новые
вызовы перед миграционной политикой в Центральной и Восточной Европе, Женева и Вена, 2002 год, ст. 93
716
Грета Уэлинг, «Нерегулируемая и нелегальная миграция через Украину», бюллетень «Международная миграция», № 42
(3) 2004 г, ст. 77 - 110




331
Вследствие этого оценки реального числа иностранцев, проживающих в
Украине незаконно, значительно различаются. По данным Министерства
внутренних дел, в 2003 году было задержано 22000 нелегальных мигрантов717,
а Государственный комитет по делам национальностей и миграции указывает,
что в стране зарегистрировано около 16000 нелегально проживающих
иностранцев, что составляет всего 10% численности нелегального
иностранного населения. По данным из других источников, на территории
Украины нелегально проживает до шести миллионов иностранцев.718 Среди
22000 задержанных нелегальных мигрантов, зарегистрированных в
официальной статистике, были, в основном, представители следующих
национальностей (по странам происхождения): афганцы, иракцы, граждане
Бангладеш, индийцы, китайцы, сирийцы, вьетнамцы и сомалийцы. Как
указывают представители украинских властей, большинство нелегальных
мигрантов прибыли в страну через «зеленую» границу с Беларусью, Россией
или Молдовой пешком или на машинах. Украина приняла меры по усилению
возможностей контроля на внешних границах с Беларусью, Россией и
Молдовой, а также внутреннего контроля на территории Украины. И все же
прозрачность восточных и северных границ Украины в сочетании с
привлекательным геополитическим положением страны, имеющей внешнюю
границу с ЕС, следует рассматривать в качестве основной причины
масштабного притока нерегулярных мигрантов в страну. В связи с тем, что
въезд в Украину оказывается во многом более простым мероприятием по
сравнению с пересечением хорошо организованной и оснащенной границы с
Западом (это явление получило название «асимметричные границы»), многие
нелегальные мигранты, которые въехали в Украину с намерением продолжить
свой путь на Запад, «застряли» в Украине, которая по их первоначальным
планам должна была стать всего лишь транзитной страной.719 В этой связи
Украина все больше превращается из исключительно транзитной страны в
процессах нелегальной миграции в страну назначения этих процессов,
невзирая на то, что такое развитие событий стало возможным из-за разных
подходов к контролю на внешних границах, а вовсе не из-за
привлекательности Украины как страны назначения для нелегальных
мигрантов. Украина уделяет основное внимание разработке и применению
соответствующего законодательства, а также усилению потенциала
компетентных органов и укреплению сотрудничества между ними. Повышение
стандартов пограничного контроля на северных и восточных границах вместе с
совершенствованием механизмов визового контроля уже принесло
положительные результаты. Тем не менее, необходимо принимать
дополнительные меры по совершенствованию стандартов пограничного
контроля, а также развитию возможностей содержания под стражей и
депортации. При наличии общей правовой базы, практические меры
приходится принимать в условиях значительной нехватки финансирования.




717
Проект отчета МЦРМП по Украине
718
Грета Уэлинг, (то же), стр. 82
719
Ирина Ивахнюк, Анализ экономических, социальных, демографических и политических основ транзитной миграции в
России на примере Москвы, Региональная конференция «Мигранты в транзитных странах: общая ответственность за
регулирование и защиту», 30 сентября – 1 октября 2004 г.

http://www.coe.int/T/F/Cog%E9sion_sociale/Migrations/MG-RCONF%20_2004%204%20-
%20Report%20by%20Mrs%2020Ivakhniouk.pdf (2 May 2005)




332
Нерегулярная миграция из Украины в Европейский Союз

Как отмечалось выше, Украина должна рассматриваться и как страна
происхождения, и как транзитная страна для потоков нерегулярной миграции в
направлении стран- членов Европейского Союза. Определить реальный
масштаб соответствующих передвижений по определению невозможно.
Однако, ежегодные изменения общего количества граждан определенной
страны, задержанных в связи с нарушением границы, можно рассматривать
как показатель роста или снижения потоков нерегулярной миграции из
конкретной страны или региона. Надежных статистических данных мало, и
соответствующие цифры могут интерпретироваться только как показатели
глубинных процессов. Нижеприведенный график основан на цифрах, взятых из
ежегодного обозрения, проводимого МЦРМП, освещающего деятельность
пограничных служб ряда стран членов ЕС и стран-кандидатов, а также стран
СНГ720. Он основан на имеющихся данных о задержании, полученных из
Болгарии, Хорватии, Чешской Республики, Эстонии, Венгрии, Латвии, Литвы,
Польши, Румынии, Словакии и Словении за период 2000 – 2003 гг. Принимая
во внимание тот факт, что выявляется и регистрируется только
незначительная часть случаев нелегального пересечения границы, рост
официальных данных по задержанию граждан из западной части СНГ можно
интерпретировать как отражение роста потоков нерегулируемой миграции
непосредственно из данного региона.

График.12 Задержание граждан в связи с нарушением границы

Украинские граждане, задержанные в связи с нарушением
границы некоторых стран новых членов ЕС 2000 - 2003 гг.


2 500

2 000

1 500

1 000

500

0
2000 2001 2002 2003

1 644 1 080 1 594 2 279
Appr. figures


Источник: МЦРМП, 2004: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного
ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе за 2003 г.




720
Питер Футо, Майкл Джандл (ред), Ежегодник МЦРМП по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и
незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе – Исследование и анализ данных по 19 странам,
касающихся управления границами и задержания, на границах МЦРМП, Вена 2004 г. В данной публикации описание
тенденций ограничивается случаями нарушения гражданами западной части СНГ границ стран-членов и кандидатов в
члены Европейского Союза, а также других стран СНГ.




333
Цепочка миграция-убежище

В течение длительного периода после Второй мировой войны политика
предоставления убежища и иммиграция рассматривались как «разные понятия
и процессы»821. На протяжении последних 15 лет международное
передвижение людей демонстрировало тенденцию к росту т.н. «смешанных
потоков», т.е. беженцев, перемещающихся вместе с более широкими потоками
населения, в состав которых также входят экономические и другие категории
мигрантов. Феномен лиц, обращающихся за защитой как беженцы в связи с
потребностями иного характера, не связанными с защитой, стал один из
основных предметов обсуждения в международном контексте.722 Хотя и нет
прямой связи между изменениями в количестве заявлений, поступающих из
какой-либо страны или региона, и общим объемом (нерегулярных)
миграционных передвижений из страны или региона, данные по убежищу по-
прежнему могут рассматриваться как показатель соответствующих процессов.
В недавнем прошлом в связи с существующими ограничениями, налагаемыми
вероятными странами назначения международных миграционных
передвижений, значительная часть международных мигрантов передвигалась
нерегулярно или пыталась проникнуть в систему предоставления убежища
независимо от того, отвечали ли они условиям предоставления статуса
беженца (или иных форм международной защиты) или нет. Вступление в
процедуру получения убежища во многих случаях было частью общей
миграционной стратегии. Подача заявления на получение убежища позволяла
мигрантам с ограниченными возможностями легально въехать в ту или иную
страну и благодаря приобретению временного права на проживание получить
возможность передохнуть и подготовиться к дальнейшей поездке в транзитную
страну или страну назначения. Таким образом, рост количества заявлений
можно интерпретировать, по крайней мере, как показатель увеличения
миграционных передвижений.

В отношении количества заявлений, поданных украинскими гражданами,
подобный рост можно констатировать в государствах, являющихся как новыми,
так и старыми членами Европейского Союза; пикового уровня он достиг в 2001
году. В 1996 году количество заявлений от украинских граждан о
предоставлении убежища достигло 2078. В 2003 году их общее число
составило 4772 заявлений.




821
Мэтью Дж. Гибни и Рэндал Хансен, Политика убежища на Западе; Прошлые тенденции, будущие возможности,
Университет ООН / Всемирный институт исследования экономики периода развития (UNU/WIDER), Дискуссионные
материалы № 2003/68, сентябрь 2003 г., стр. 1
722
Документ Программа защиты, принятый в 2002 г. вслед за Глобальными консультациями, проведенными по инициативе
Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) в 2000 г., подчеркивал важность “причинной связи
между убежищем и миграцией” и призывал к разработке политики контроля над миграцией, направленной на обеспечение
защиты «беженцев в составе более широких миграционных передвижений»,
http://www.unhcr.bg/pubs/agenda_protection/en/agenda_for_protection_toc.htm (23 февраля 2004 г.), С. 12




334
График.13 Тенденции на подачу заявлений с просьбой о предоставлении
убежища от граждан Украины

Тенденции в подаче заявлений с просьбой о
предоставлении убежища из Украины в старые и
новые страны-члены ЕС в 1996-2003 гг.*


10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
53 51 35 148 1 264 4 611 1 862 2 221
new MS
2 025 2 528 1 564 3 773 4 560 4 144 3 836 2 551
old MS
2 078 2 579 1 599 3 921 5 824 8 755 5 698 4 772
Total

*Болгария, Хорватия, Чешская Республика, Эстония, Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Румыния, Словакия,
Словения; данные собраны МЦРМП

Вышеприведенные данные позволяют сделать вывод, что за последние годы
страны- члены Европейского Союза все чаще становятся странами назначения
для лиц из Украины, ищущих убежище. В то время как старые члены ЕС
сталкивались с устойчивым, но довольно-таки умеренным ростом, доля
заявлений от граждан Украины в общем количестве заявлений значительно
возросла в новых странах-членах Европейского Союза, что говорит о том, что
новые страны-члены по крайней мере частично заняли место старых членов
Европейского Союза в качестве стран назначения для искателей убежища.

Нерегулярная трудовая миграция

Программы легализации в странах Европы являются показателем уровня
нерегулярной трудовой миграции из Украины.

Утверждение о том, что официальная статистика по задержанным на границе
и данные по предоставлению убежища только частично отражают общий
объем нерегулярных миграционных передвижений, подтверждается анализом
еще одного массива данных, имеющего отношение к данному феномену –
данных по легализации. Подборка примеров, содержащаяся в Таблице 5,
касается украинских граждан, воспользовавшихся недавно введенными
программами легализации в странах Южной Европы. Данные по легализации
могут, таким образом, рассматриваться как, возможно, наиболее достоверный
показатель не только факта существования, но и «размеров и состава ранее
‘недокументированного’ массива населения в данной стране».723 Хотя мы, в

723
Майкл Джандл, «Статистическое исследование связи между легальной и нелегальной миграцией» - в рамках проекта «К
гармонизированной европейской статистике по международной миграции (THESIM)» (Вена, сентябрь 2004 г., стр. 10)




335
общем, не можем автоматически предположить, что лицо, которое позже
нелегально724,
обращается за легализацией, въехало в страну
соответствующие цифры все же дают нам представление о возможных
масштабах данного феномена. В Италии, к примеру, число легально
проживающих украинских граждан возросло на 762%, - от 14035 до 120956, в
результате легализации, проведенной в 2002 году. Это также приводит к
выводу о том, что реальный масштаб (нерегулярных) миграционных
передвижений из Украины на Запад на самом деле является еще более
значительным, чем можно было бы предположить на основании данных о
количестве заявлений на получения убежища и задержанных при пересечении
границы.

Таблица 23: Украинские граждане, воспользовавшиеся программами
легализации в странах Южной Европы
Страна Год Число участников
программ
Греция 1997 – 1998 9 800
Португалия 2001 42 600
Испания 2001 7 600
Италия 2002 106 921
Источники: Основные тенденции в международной миграции, ОЭСР 2003; Майкл Джандл (там же)


a. Правовая база

Проблема нерегулируемой миграции стала предметом большого количества
нормативных актов на национальном уровне, а также региональных и
международных договоров. Как отмечалось выше, государственная политика и
соответствующее законодательство в настоящее время, как и ранее,
основывается на Программах борьбы с нелегальной миграцией за периоды
2001 – 2004 гг. и 2005 – 2007 гг. В январе 2001 г. Верховная Рада Украины
приняла Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты
Украины по борьбе с нелегальной миграцией». Закон предусматривал
повышение размеров штрафа, налагаемого на иностранцев, нарушающих
правила въезда и проживания, организаторов незаконного перехода границ, а
также на украинских граждан и юридические лица, которые оказывают
содействие подобным нарушениям и/или услуги нелегальным мигрантам.
Одновременно с принятием этого закона были приняты изменения к Закону
«О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства», направленные на
упрощение процедуры выдворения лиц, не являющихся гражданами страны на
основании факта совершения ими уголовного преступления или
административного правонарушения726.

В феврале 2004 г. вступили в силу Конвенция ООН против транснациональной
организованной преступности и два дополняющих ее протокола - Протокол о
предотвращении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и
детьми, и наказании за нее и Протокол против незаконного ввоза мигрантов по
суше, морю и воздуху.



724
Нелегальность может также быть результатом просрочки визы или последствием нелегального трудоустройства
726
Олена Малиновская, Доклад 3 «ЕС расширился, Шенген внедрен – что дальше? – Политические перспективы для
Украины» - http://www.isp.org.pl/docs/PM/eng/Ukraina/rep3ukra.pdf (14 May 2005)




336
Первые попытки расширить сотрудничество между странами СНГ в области
миграции относятся к 1990-м гг. В рамках «Соглашения о сотрудничестве
государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с
незаконной миграцией» от 6 марта 1998 г. страны участницы договорились
предпринимать совместные меры в области борьбы против нерегулярной
миграции, предусматривающие контроль над миграционными процессами,
регистрацию нерегулярных мигрантов и нежелательных иностранцев, обмен
соответствующей информацией, разработку механизма депортации,
согласование национального законодательства в данной области, усиление
подготовки государственных служащих, работающих в данной области,
увеличение обмена информацией по национальному законодательству,
срокам действия документов, визовым режимам с третьими странами. Тем не
менее, процесс ратификации соглашения шел медленно и не завершился.
Первая организационная встреча Совместной комиссии по координации
деятельности, направленной на предотвращение нерегулярной миграции, как
это предусматривалось в соглашении, состоялась в октябре 2004 г. Кроме
того, Украина заключила ряд двусторонних соглашений с другими странами
СНГ по вопросам, тесно связанных с борьбой против нерегулярной миграции,
таких как пограничный контроль, реадмиссия, основные принципы передачи и
приема лиц. Подобные соглашения были заключены с Латвией, Молдовой,
Узбекистаном, Туркменистаном и Болгарией.

Борьба против нелегальной миграции является одним из приоритетов Плана
действий ЕС-Украина в области правосудия и внутренних дел и
соответствующего Плана-графика. Были определены следующие приоритеты:
оценка масштаба нелегальной миграции через Украину, мониторинг
миграционных передвижений и изучение вопроса о возможном участии
Украины в системе раннего предупреждения нелегальной миграции;
разработка процедуры мониторинга нелегальной миграции через территорию
Украины; и изучение вопроса о возможном участии Украины в системе раннего
оповещения по нелегальной миграции в рамках Конференции СНГ и ОБСЕ727.

б. Институциональная база

Правительство Украины предприняло серьезные шаги для усиления мер
контроля в контексте борьбы с нерегулярной миграцией. В этой связи
Комплексная программа борьбы с нелегальной миграцией с участием
различных министерств и ведомств была введена в силу Указом Президента в
2001 г. в целях создания основы для принятия соответствующих мер в 2001-
2004 гг. В соответствии с Программой, Министерство внутренних дел служит
основным центром принятия решений и координирующим органом.

В декабре 2002 г. Кабинет министров принял постановление о создании
Межведомственного совета по координации мер в области борьбы против
нерегулярной миграции. Межведомственный совет должен координировать и
направлять все действия и меры соответствующих государственных органов,
ответственных за борьбу против нелегальной миграции.

В декабре 2004 г. Государственный комитет по гражданству, иммиграции и
регистрации при Министерстве внутренних дел представил Кабинету
министров проект концепции новой Программы по борьбе с нелегальной

727
http://www.ukraine-eu.mfa.gov.ua/cgi-bin/valmenu_miss.sh?1p040606.html (14 мая 2005)




337
миграцией на 2005-2007 гг. Эта программа предусматривает принятие
дальнейших мер, в том числе разработку дополнительных нормативных актов.
Помимо этого программа определяет обязанности соответствующих
министерств в отношении принятия этих мер728.

Создание централизованной базы данных при Министерстве внутренних дел,
содержащей отпечатки пальцев, фотографии и другие идентификационные
данные ранее выявленных мигрантов, рассматривается как один из
приоритетов. Данные должны быть доступны для всех компетентных органов в
данной области. В прошлом подобные централизованные и доступные для
нескольких сторон базы данных не существовали. Процесс создания базы
данных в настоящий момент продолжается. До января 2004 г. в ней
содержались данные примерно на 7600 лиц729. Еще одним приоритетом
является совершенствование возможностей содержания под стражей. В этой
связи планируется создание двух центров - одного в Киеве и другого в
Закарпатье. В предшествующие годы средства, выделяемые на создание
подобных центров, были недостаточны73-. Ощущается также и нехватка
возможностей для размещения нелегальных мигрантов. В апреле 2003 г.
действовал только один центр в Одессе, рассчитанный на 300 человек. В
Плане-графике Украина-ЕС в области правосудия и внутренних дел
предусмотрено создание центров приема и содержания под стражей с целью
отделения искателей убежища (имеющих право на свободу перемещения) от
лиц, содержащихся под стражей, что рассматривается в качестве одного из
приоритетов сотрудничества в области борьбы с нерегулярной миграцией. С
марта 2003 г. государственная пограничная служба отвечает за выдворение
иностранных граждан и лиц без гражданства, задержанных в приграничных
зонах.


11.2.5. Убежище

Проблемы убежища и защиты беженцев были приоритетными для украинской
миграционной политики с начала 1990-х гг. Однако, эта область политики
оказалась особенно сложной. Уже в 1993 г. был принят первый Закон «О
беженцах», на тот момент явившийся скорее реакцией на растущий приток в
Украину лиц, которые были вынуждены покинуть свое место жительства в
связи с чрезвычайными обстоятельствами или вооруженными конфликтами в
государствах бывшего Советского Союза. Закон соответствовал
международным принципам защиты беженцев, но оказался в определенной
степени недостаточным в отношении ситуации, которая сложилась с
вынужденными мигрантами из стран бывшего Советского Союза731.
Дальнейшее развитие законодательства и полноценно функционирующей
институциональной базы в области предоставления убежища и защиты
беженцев долгое время сдерживалось спорами о разделе сфер
ответственности между различными ведомствами в рамках украинских органов
власти.


728
http://soderkoping.org.ua/site.php/page8051.html (14 мая 2005)
729
http://www.Ukraine-eu.mfa.gov(ua/cgi-bin/valprint_miss.sh?1p040615.html (12 мая 2005)
73-
Отчет о миссии МЦРМП, июнь 2003 г.
731
Олена Малиновская «Международная миграция в современной Украине: тенденции и политика», в публикации
«Глобальные перспективы в миграции» № 14, октябрь 2004 г.




338
Кооперация на уровне региона и создание сетей организаций, занимающихся
вопросами предоставления убежища, способствуют повышению потенциала
отдельных стран. Примером подобного сотрудничества может служить т.н.
Седеркопингский процесс (Soderkoping Process), участниками которого
являются Беларусь, Молдова и Украина, а со стороны ЕС - Эстония, Венгрия,
Латвия, Литва, Польша, Румыния, Словакия и Швеция. Процесс был
инициирован в начале 2001 года УВКБ ООН и Миграционной службой Швеции
с целью налаживания диалога по вопросам предоставления убежища,
миграции и управления границами между странами, расположенными вдоль
будущей восточной границы ЕС732.

В июне 2001 года был принят новый Закон «О беженцах», который решил
проблему распределения полномочий, определив Государственный комитет
по делам национальностей и миграции (ГКНМ) как орган, в чью компетенцию
входят вопросы предоставления убежища и защиты беженцев. Однако
некоторое время ушло на то, чтобы новые структуры, а именно ГКНМ и
региональные миграционные службы (РМС), заработали на полную мощность.
Вследствие этого процесс предоставления убежища был полностью
приостановлен примерно на год. В январе 2002 года Украина без каких-либо
оговорок присоединилась к Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и
дополняющему ее Протоколу 1967 г. 733

Хотя основная законодательная база в области предоставления убежища и
защиты беженцев уже создана, существенные проблемы все еще остаются
нерешенными в области применения законов на практике. В 2002 г. План
действий Украина-ЕС в области правосудия и внутренних дел определил
следующие задачи дальнейшего развития системы убежища в Украине:
принятие нормативных актов, касающихся применения закона о беженцах,
учреждение центрального миграционного органа; предоставление технической
и консультативной помощи центральному миграционному органу,
апелляционным судам, пограничникам, полиции и НПО; проведение
регулярных межведомственных совещаний в целях координации, продвижения
и контроля за применением закона о беженцах; разработка системы обмена
информацией в электронном формате между центральными и региональными
органами; создание централизованной базы данных по искателям убежища и
беженцам, применение дактилоскопии в работе с искателями убежища и
электронной системы отпечатков пальцев. Помимо очень жестких сроков
подачи заявлений на предоставление убежища, предусматриваемых
украинским законом о беженцах734, имеются существенные проблемы,
связанные с недостаточными возможностями страны с точки зрения приема
беженцев. В связи с этим проект “Укрепление систем убежища в Украине и
Молдове” (1,1 миллиона евро выделено Украине), поддержанный в рамках
бюджета ТАСИС, был направлен на совершенствование учреждений,
осуществляющих прием беженцев; разработку и внедрение
компьютеризованной системы регистрации; информирование общественности
и совершенствование юридической помощи беженцам. Осуществляется также
еще один проект по обучению государственных служащих методам работы с
беженцами. В соответствии с Национальной Индикативной Программой

732
(http://europa.eu.int/comm/external_relations/belarus/csp/csp05_06.pdf, 2004-07-20)
733
Информационная записка для Европейской комиссии, УВКБ Киев, декабрь 2004
734
В течение трех рабочих дней с момента нелегального въезда, в течение пяти рабочих дней с момента легального
въезда




339
ТАСИС для Украины на 2004-2006 гг. вышеперечисленные вопросы будут
приоритетными для дальнейшего развития системы предоставления убежища
в Украине735.

Дальнейшее развитие системы предоставления убежища, в особенности,
совершенствование возможностей по обработке заявлений и приема
заявителей следует оценить как абсолютно приоритетные направления для
миграционной политики Украины в целом. До настоящего момента показатели
количества заявлений были довольно скромными – от 1000 до 1400 заявлений
в год. Можно ожидать, что нерегулярные мигранты могут, в частности, начать
шире использовать имеющуюся у них возможность обращения за получением
убежища в стране в целях закрепления своего статуса резидента. В этой связи
следует направить больше усилий на дальнейшее совершенствование общих
возможностей системы убежища с точки зрения ее способности должным
образом реагировать на возросшую нагрузку. В то же время, растущее
количество реадмиссий из стран-членов Европейского Союза в Украину
создаст дополнительные проблемы.

Местная интеграция официально признанных беженцев является еще одним
первоочередным приоритетом736. Кабинет министров в феврале 2004 г. принял
План действий по содействию интеграции беженцев в украинское общество.
План действий предусматривает дальнейшее развитие соответствующего
законодательства, принятие практических мер и развитие международного
сотрудничества. В дополнение к этому были приняты нормативные акты,
направленные на предоставление финансовой поддержки официально
признанным беженцам, и ожидается принятие постановления об обеспечении
доступа официально признанных беженцев и лиц, подавших заявления на
предоставление убежища, к системе образования737.

a. Правовая база

Следующие законы и указы составляют законодательную базу в области
предоставления убежища и защиты беженцев.

• Закон Украины «О беженцах» (№ 2557 III, 2001);

• Закон Украины «О миграции» (№ 2491 III, 2001);

• Указ Президента Украины по вопросам, касающимся применения Закона
Украины «О миграции» (№ 596/2001, 2001);

• Закон Украины «О гражданстве Украины» (№ 2235 III, 2001);

• Указ Президента Украины по вопросам, касающимся применения Закона
Украины «О гражданстве Украины» (№ 215/2001, 2001);

• Постановление «О мерах по предоставлению помощи лицам, покинувшим
места постоянного проживания в Абхазской Автономной Республике
(Грузия) и прибывшим в Украину» (№ 674, 1996);
735
http://europa.eu.int/comm/external_relations/ukraine/csp/ip03_04_08.pdf (12 мая 2005)
736
На октябрь 2005 г., в Украине было зарегистрировано 2595 официально признанных беженцев.
737
http://soderkoping.org.ua/site/page2673.html




340
• Закон Украины «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства»
(№ 3929 XII, 1994);

• Закон Украины «О порядке выезда и въезда украинских граждан в
Украину» (№ 3857 XII, 1994).

б. Институциональная база

Функциональные обязанности в области предоставления убежища были
предметом частых административных изменений на протяжении прошедших
десяти лет, что сдерживало процесс развития системы убежища в
соответствии с международными стандартами. С момента принятия нового
Закона «О беженцах» в 2001 году органом, в компетенцию которого входят
вопросы предоставления убежища, является Государственный комитет по

<<

стр. 14
(всего 18)

СОДЕРЖАНИЕ

>>