<<

стр. 4
(всего 18)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

эксплуатации женщин и детей из этих стран. Одним из наиболее
существенных факторов перехода к новым условиям хозяйствования является
реструктуризация рынка труда, которая по-разному сказывается на
конкретных лицах в зависимости от пола, социального происхождения, уровня
образования, профессии, этнической или национальной принадлежности, а
также гражданства. Существует значительный уровень корреляции между
бедностью, в особенности в сельских районах, и масштабами торговли
людьми из конкретной страны или региона. Что касается возможностей
трудоустройства, то происшедшие на рынке труда изменения вынудили
женщин заниматься низкооплачиваемой или временной работой. Во многих
случаях приватизация привела к потере женщинами тех профессий, в которых
традиционно они были активно задействованы.149 Другими факторами,
способствующими росту торговли людьми, являются насилие в семье,
гендерное неравенство, возрастание степени социального неравенства и
очень слабая социальная защита, являющаяся следствием отсутствия
нормально функционирующих систем социального обеспечения. Таким
образом, преступные группы, действующие под прикрытием подставных
«агентств по трудоустройству» или «фирм по найму» очень легко вербуют
своих жертв, решение которых обратиться к таким «фирмам» зачастую
поощряется и со стороны родственников или знакомых. Определение
истинных масштабов торговли людьми не представляется возможным, и
оценки масштабов данного явления в значительной мере отличаются. Можно
привести лишь два примера. По оценкам ЕВРОПОЛа (Europol), в конце 1990-х
годов около 90% из нескольких тысяч женщин, ставших объектом торговли
людьми и переправленных в страны Европейского Союза, были из стран
Центральной и Восточной Европы. По оценкам правительства США за 1998
год, ежегодно объектом торговли людьми становилось 175 тысяч женщин из
бывших социалистических стран, и 120 тысяч из них переправлялись в страны
Западной Европы.

Азербайджан является, главным образом, страной происхождения и транзита
для жертв торговли людьми в целях сексуальной эксплуатации и
принудительного труда. Торговля женщинами в целях сексуальной
эксплуатации является проблемой возрастающей важности для
Азербайджана.

Женщины и девушки из Азербайджана, России и Центральной Азии
переправлялись торговцами через Азербайджан в Объединенные Арабские
Эмираты (ОАЭ), Турцию и Пакистан в целях сексуальной эксплуатации, а

149
Гэл Клигман «Торговля женщинами после социализма из Восточной Европы, в Восточную Европу и через территорию
Восточной Европы», Доклад, подготовленный для Конференции Совета по европейским вопросам, 11-13 марта 2004 г.,
Чикаго-Иллинойс http://www.europanet.org/conference 2004/papers/F4_Kligman_Limon.pdf (29 сентября 2004 г.), стр. 3 и 7




76
мужчины переправлялись в Турцию и Россию для принудительного труда.
Кроме того, торговцы людьми переправляли женщин и девочек в целях
сексуальной эксплуатации и внутри страны – из сельских районов в столицу.150
162 жертвы торговли людьми из Азербайджана было выявлено за пределами
страны: 63 в Пакистане, 45 в ОАЭ, 40 в Турции и 14 в Индии. Выходцы из
Ирана, Ирака, Афганистана, а также мигранты из стран Южной Азии были
переправлены торговцами через Азербайджан в страны Европы, в частности, в
Германию, Швецию, Францию, Нидерланды, а также в США.151 Однако, по
оценкам местной НПО – Центра юридической помощи мигрантам, в
Объединенных Арабских Эмиратах могут проживать более тысячи женщин из
Азербайджана в рабстве либо принуждении к проституции и, возможно, около
500 азербайджанских женщин проданы в Пакистан. Многие женщины были
привлечены обещаниями о работе от агентств по трудоустройству или от
брачных агентств.

Часть проблемы заключается в негативном отношении общества к жертвам
торговли людьми; более того, полиция в Азербайджане зачастую не проводит
различия между жертвами торговли людьми и проститутками. Из-за этого,
наряду с отсутствием доверия к правовой системе, жертвы торговли чувствуют
себя «заклейменными» и решают не сообщать в полицию о том, что с ними
произошло.

По данным Министерства внутренних дел Азербайджана, в 2004 году в
Азербайджане было зафиксировано 115 уголовных преступлений, связанных с
торговлей людьми; уголовная ответственность была возбуждена в отношении
106 лиц, и в ходе расследования было выявлено 240 жертв.152 Однако по
другим оценкам, например, согласно Докладу Государственного Департамента
США о правах человека или Докладу Государственного Департамента США о
торговле людьми, число возбужденных дел и выявленных жертв было ниже.

a. Правовая база

Азербайджан ратифицировал Конвенцию ООН против транснациональной
организованной преступности и оба Протокола Палермо о контрабанде и
торговле людьми 30 октября 2003 года и 6 мая 2004 года подготовил
Национальный План Действий по борьбе с торговлей людьми, который
предполагается реализовать посредством координированных усилий153, а
также посредством принятия законодательства в соответствии с
международными конвенциями, к которым присоединился Азербайджан.

К моменту работы над настоящим докладом, проект Закона о борьбе против
торговли людьми прошел второе чтение в Парламенте и, как ожидается, будет
принят в скорейшие сроки.154 Согласно информации, полученной от
Министерства внутренних дел, планируется привести национальное
законодательство, в том числе Уголовный кодекс (проект изменений и
дополнений к Уголовному кодексу уже представлен правительству для

150
Госдепартамент США – Торговля людьми, Доклад по Азербайджану, 2004 г. Опубликован в феврале 2005 г.
http://www.state.gov/g/tip/rls/tiprpt/2004/33192.htm
151
Там же.
152
http://www.mia.gov.az/insanalveri_en.html
153
http://www.osce.org/news/show_news.php?id=4091
154
Информация получена от ОБСЕ - Баку




77
рассмотрения) в соответствие с положениями Конвенции ООН против
транснациональной организованной преступности и Дополнительного
Протокола о предотвращении и пресечении торговли людьми, в особенности,
женщинами и детьми, и наказании за нее, а также других международно-
правовых актов, касающихся торговли людьми. Кроме того, будут приняты
законодательные положения, признающие лиц, пострадавших от торговли
людьми в качестве жертв уголовного преступления, с учетом соответствующих
мер безопасности и гарантий их прав.155

В настоящее время Уголовный кодекс Азербайджана (с изменениями,
принятыми в сентябре 2001 года) не содержит специальной статьи,
однозначно запрещающей торговлю людьми. Хотя, как следствие такого
положения дел, торговля людьми не квалифицируется Уголовным кодексом
как уголовно наказуемое преступление, в нем содержатся статьи, которые
касаются судебного преследования по делам, связанным с сексуальной
эксплуатацией женщин и несовершеннолетних: Статья 106 – рабство, Статья
108 – сексуальное посягательство, Статья 150 – насилие сексуального
характера, Статья 151 – принуждение к половому сношению, Статья 152 –
половое сношение с несовершеннолетними младше 16 лет, Статья 171 –
принуждение несовершеннолетних к занятиям проституцией, Статья 173 -
торговля детьми, Статья 243 – вовлечение лица в занятия проституцией,
Статья 244 – содержание публичного дома.

Однако в комментарии к Статье 103 Уголовного кодекса указано, что
положения Статей 103-111 следует применять только в том случае, если
преступления, описанные в указанных статьях, совершены против гражданских
лиц в ситуации вооруженных конфликтов, крупномасштабных военных
операций или партизанских войн. Следовательно, положения вышеуказанных
статей (например, статья о рабстве или сексуальном посягательстве) не могут
быть применены к каким-либо иным обстоятельствам. Министерство юстиции
выступило с предложением о необходимости пересмотра Парламентом пункта
о вооруженном конфликте и универсального применения положений указанных
статей.156

Проституция сама по себе не составляет уголовного преступления и
рассматривается как административное правонарушение, однако в Статье 243
Уголовного кодекса указано, что вовлечение любого лица, независимо от
возраста, в занятия проституцией является преступлением. Если такое
вовлечение осуществляется посредством принуждения, либо через
использование физической недееспособности или умственной
неполноценности жертвы, либо организованной группой, то оно
квалифицируется как преступление с отягчающими обстоятельствами. При
этом следует отметить, что Уголовный кодекс прямо не увязывает указанные
положения с торговлей людьми в целях проституции. В отношении
большинства преступлений, связанных с торговлей людьми, в качестве
максимальной меры наказания предусмотрено лишение свободы сроком от 3
до 6 лет, за исключением изнасилования, в отношении которого максимальной
мерой наказания является лишение свободы сроком до 15 лет.



155
http://www.mia.gov.az/insanalveri_en.html
156
Обоснованная миграция – Азербайджан. Справочное руководство для специалистов по миграции, МОМ, сентябрь 2004 г.




78
б. Институциональная база

Планом Действий предусматривается назначение Национального
Координатора – заместителя министра внутренних дел, создание
специального подразделения полиции в составе Главного Управления по
борьбе с организованной преступностью при Министерстве внутренних дел,
ответственного за борьбу с торговлей людьми. Как указывает Министерство
внутренних дел, функцией данного специального подразделения является
предотвращение и пресечение торговли людьми, обеспечение защиты
жертвам торговли, обеспечение их прав и свобод в соответствии с
Конституцией Азербайджана и международными соглашениями,
157
подписанными Азербайджаном.

Благодаря предпринятым усилиям, Министерство внутренних дел расширило
свои возможности в плане отслеживания потенциальных торговцев людьми и
жертв торговли людьми, следующих транзитом через международный
аэропорт Азербайджанской Республики. Кроме того, в 2004 году
правительство, совместно с соответствующими структурами соседних
государств, провело расследования с целью пресечения торговли людьми158, а
сотрудники консульских представительств Азербайджана начали работу
совместно с международными организациями по возвращению жертв торговли
людьми в Азербайджан.159

Ряд неправительственных организаций, например, Институт мира и
демократии и НПО «Чистый мир» (Clean World), а также государственные
структуры, например, Государственный комитет по женским вопросам,
осуществляют мероприятия по борьбе с торговлей людьми и программы по
предупреждению проституции. МОМ и ОБСЕ провели тренинги для местных
НПО по налаживанию работы «горячих линий», проведению кампаний по
повышению информированности общества, и обеспечению жертв торговли
людьми жильем.160


2.2.7. Возврат
Рост масштабов нелегальной миграции из региона СНГ и через него требует
разработки эффективной и действенной системы возвращения иностранцев,
нелегально въехавших и пребывающих на территории страны, и
одновременно с этим - приема собственных граждан из-за рубежа. Правовой
основой для эффективного возвращения является наличие соглашения о
реадмиссии или иной формы практического взаимодействия и сотрудничества.
Ключевой предпосылкой для обеспечения эффективной системы контроля и
предотвращения нелегальной миграции является разработка и внедрение
программ по добровольному и принудительному возвращению нелегальных
мигрантов, получивших отказ лиц, ищущих убежища, и иных лиц, не имеющих
законных оснований оставаться на территории другого государства. Однако
эффективность и устойчивость подобной системы должны обеспечиваться

157
http://www.mia.gov.az/insanalveri_en.html
158
Госдепартамент США – Доклад о состоянии прав человека в Азербайджане – 2004 г. Опубликован в феврале 2005
г.http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2004/41670.htm
159
Там же.
160
Там же.




79
посредством программ интеграции и оказания помощи возвращающимся
лицам, а в долгосрочной перспективе – и преодолением изначальных причин
эмиграции.


a. Правовая база

Закон о правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства, принятый в
марте 1996 года, определяет правовой статус, права и обязанности
иностранцев и лиц без гражданства в Азербайджанской Республике. Если
иностранные граждане грубо нарушают законодательные положения
Азербайджана о правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства, они
могут быть выдворены из страны. Решение о выдворении из страны может
быть обжаловано в суде, но апелляция не приостанавливает действие
решения и не препятствует его исполнению.

В случае отказа в предоставлении убежища просители не подлежат
немедленному возврату и могут подать апелляцию в суд, а после
подтверждения решения Государственного Комитета по делам беженцев они
имеют право подать апелляцию в вышестоящую инстанцию.

В Статье 27 закона указывается, что в целях обеспечения национальной
безопасности, охраны общественного порядка, здоровья, прав и интересов
населения, а также в случае нарушения законодательства Азербайджана о
правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства, иностранцы и лица без
гражданства могут быть выдворены из страны на основании решения
соответствующего государственного органа в течение 1-7 дней после принятия
решения.

Выдворение иностранцев и лиц без гражданства осуществляется в
соответствии с положениями Кодекса об административных правонарушениях.

Иностранцы и лица без гражданства, отказывающиеся покинуть территорию
Азербайджана, подлежат аресту на основании санкции судебных органов АР и
в обязательном порядке выдворяются из страны.

Кроме того, имеется Многостороннее Соглашение 1993 года между Арменией,
Азербайджаном, Беларусью, Грузией, Казахстаном, Кыргызстаном, Молдовой,
Россией, Таджикистаном, Туркменистаном, Узбекистаном и Украиной о
сотрудничестве в области возвращения несовершеннолетних в страну их
гражданства.

б. Институциональная база

Осуществление выдворения и депортаций иностранцев возложено на
Министерство внутренних дел и Государственную пограничную службу.


2.2.8. Реадмиссия
В Европе, начиная с 1990-х годов начала активно развиваться и внедряться
сеть Договоров о реадмиссии. Как свидетельствует опыт стран – новых членов
ЕС, развитие такой системы может считаться важнейшим элементом


80
устойчивой политики снижения нелегальных потоков мигрантов в страну.
Однако до настоящего времени страны СНГ остаются за рамками такой
системы; количество договоров о реадмиссии, заключенных между странами
СНГ и другими европейскими государствами, а также этими странами между
собой является очень ограниченным. Основой договоров о реадмиссии
является то, что договаривающиеся стороны берут на себя обязательство
принимать собственных граждан, которые нелегально въехали или нелегально
пребывают на территории другой договаривающейся стороны; такое
обязательство может также касаться лиц без гражданства, а также граждан
третьих стран.

Следует принимать во внимание, что заключение договоров о реадмиссии
обеспечивает возможность взаимных уступок и компромиссов, с увязкой
заключения договоров о реадмиссии с отменой визовых обязательств, что
также может входить в интересы обеспечивающего реадмиссию государства.

На заседании Европейского Совета Министров в Тампере было подчеркнуто,
что партнерство между странами происхождения и транзита будет
представлять собой ключевой элемент внешней политики ЕС в области
миграции. На заседании в Севилье, состоявшемся в июне 2002 года,
Европейский Совет настоятельно рекомендовал, что «любое будущее
соглашение о сотрудничестве, ассоциации или иное эквивалентное
соглашение, которое Европейский Союз или Европейское Сообщество
заключит с любой страной, должно включать положение о совместном
регулировании миграционных потоков и обязательной реадмиссии в случае
незаконной иммиграции».161

Реальное претворение в жизнь заключенных договоров о реадмиссии должно
в обязательном порядке предусматривать создание рабочих процедур,
назначение контактных лиц в национальных администрациях и т.д.

a. Правовая база

Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), заключенное между
Азербайджаном162 и странами-членами ЕС, вступило в силу 1 июля 1999 года.
Оно содержит стандартную статью о реадмиссии, согласно которой
подписывающая сторона соглашается: …«осуществлять реадмиссию всех
граждан [своей страны], нелегально находящихся на территории страны-
члена ЕС»[…]. Таким образом, обязательство о реадмиссии ограничивается
гражданами своей страны.

Однако Азербайджан согласился в рамках СПС заключить двусторонние
соглашения со странами-членами ЕС для регулирования «конкретных
обязательств по реадмиссии, включая реадмиссию граждан других стран и лиц
без гражданства, которые прибыли на территорию страны-члена из
Азербайджанской Республики, или которые прибыли на территорию
Азербайджанской Республики из страны-члена».




161
Заключения Европейского Совета, Севилья, 21 и 22 июня 2002 года
162
http://europa.eu.int/comm/external_relations/ceeca/pca/pca_azerbaijan.pdf




81
б. Институциональная база

Заключение соглашений о реадмиссии является сферой компетенции
Министерства иностранных дел. Такие соглашения еще не заключены с
соседними государствами, однако ведутся переговоры о заключении
соглашений с Данией, Швейцарией Австрией, Германией, Россией и Турцией и
странами Бенилюкс. В сентябре 2004 года подписан Меморандум о
Взаимопонимании между Государственной пограничной службой
Азербайджанской Республики и Директоратом по миграции и гражданству МВД
Соединенного Королевства (о транзите через АР граждан Афганистана
возвращаемых на родину).

В прошлом успешное сотрудничество между азербайджанской полицией и
соответствующими органами Дании дало возможность установить личности
конкретных лиц, подлежащих возврату в Азербайджан.




82
3. БЕЛАРУСЬ

3.1. Общая информация163




Минск
Столица:
207 600 кв. км
Территория:
10 335 382 человек (по оценкам на июль 2002 года)
Население:
Белорусский, русский
Языки:
Александр Лукашенко
Президент:
Сергей Сидорский
Премьер-министр:
Республика
Форма правления
Белорусы – 81,2%, русские – 11,4%, поляки,
Национальности:
украинцы и другие – 7,4%
Восточная православная церковь – 80%, другие
Основные религии:
вероисповедания (включая римско-католическое,
протестантское, еврейское и мусульманское
вероисповедование) – 20% (оценки за 1997 год)
Белорусский рубль (BYB/BYR)
Валюта:
ВВП (на душу
6 800 долларов США (оценка за 2004 год)
населения)




163
Карта и общая информация: Справочник ЦРУ«Страны мира»
http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/bo.html



83
Главой государства Республики Беларусь является Президент.
Исполнительную власть осуществляет Совет министров во главе с Премьер-
министром. Премьер-министр и его заместители назначаются Президентом.

Законодательным органом является Национальное Собрание, состоящее из
двух палат – Палаты представителей и Совета республики. Президент
назначает 8 членов Совета; остальные члены избираются местными советами
депутатов – по 8 членов от каждой из шести областей республики и города
Минска.164 Депутаты Палаты представителей избираются путем прямого
голосования граждан. Судебную власть осуществляют суды. Соответствие
всех законодательных актов Конституции контролируется Конституционным
судом.165

Беларусь получила свою независимость после распада Советского Союза в
1991 году. Согласно Конституции, принятой в марте 1994 года, был учрежден
пост Президента. Нынешний Президент Александр Лукашенко одержал победу
на первых демократических президентских выборах в 1994 году. Согласно
конституционному референдуму, проведенному в 1996 году, полномочия и
исполнительная власть Президента были расширены.

Экономика

По сравнению с другими странами, образовавшимися в результате распада
Советского Союза, в 1991 году Беларусь находилась в относительно
благоприятном положении с точки зрения экономического развития. Экономика
страны, которая характеризовалась как один из «сборочных цехов» бывшего
Советского Союза, была интегрирована в советскую экономику: Беларусь
имела высокий уровень промышленного развития и квалифицированное
население с высоким уровнем образования.166 Большая доля промышленного
капитала и банковской системы по-прежнему принадлежит государству,
невзирая на проведенные реформы; в важных секторах внешней торговли
осуществляется административный контроль над ценами. В последнее время
правительство объявило о своих планах приватизации некоторых
167
промышленных секторов .

Основываясь на близких исторических, культурных и экономических связях с
Россией, Беларусь все больше проводит политику сближения и тесного
сотрудничества со своим соседом. В этом плане между двумя странами
заключен ряд двусторонних соглашений об экономическом сотрудничестве. В
1995 году было подписано соглашение о свободной торговле; в 1999 году был
подписан Договор о союзе между Беларусью и Россией168, направленный на
усиление политической и экономической интеграции двух стран. В последнее
время наблюдалось некоторое ослабление попыток интеграции, главным
образом по той причине, что Президент Путин придерживается более
прагматичного подхода в отношении вопроса усиления интеграции.169

164
Институт освещения проблем войны и мира - http://www.iwpr.net/index.pl?belarus_profile.html
165
http://www.mfa.gov.by/eng/publications/collection/guide/1024/2.htm (8 мая 2005 года)
166
Индекс преобразований Бертелсманна за 2003 г., Беларусь
167
Институт освещения проблем войны и мира http://www.iwpr.net/index.pl?belarus_profile.html
168
http://www.nupi.no/cgi-win/Russland/krono.exe?4472 (8 мая 2005 года)
169
Европейский форум – данные по Беларуси - http://www.europeanforum.net/country/belarus (8 мая 2005 года)




84
3.2. Обзор миграционной системы

3.2.1. Регулярная миграция
В случае Беларуси политика, направленная на более эффективное
регулирование миграции, применявшая в прошлом и применяемая в
настоящее время, должна обеспечить преодоление значительных трудностей,
обусловленных значительными масштабами потоков мигрантов, которые
наблюдаются в регионе и затрагивают эту страну. Кроме того, необходимо
учитывать, что Беларусь, как и другие новые независимые государства,
должна была строить свою систему управления миграции заново, учитывать
географическое положение страны, протяженность ее новых внешних границ,
а также тот факт, что существовавшие в прошлом «внутренние» потоки
миграции превратились в потоки мигрантов, которые пересекают эти новые
границы.

Беларусь следует рассматривать главным образом как транзитную страну в
плане регулярных и нерегулярных миграционных потоков из других стран СНГ,
а также из стран Азии в направлении стран Европейского Союза. Беларусь
имеет общую границу с новыми членами ЕС, включая Польшу, Латвию и
Литву, а также с Россией и Украиной. Ввиду географического положения
страны и прозрачности белорусско-российской границы основная часть
миграционных потоков, как в страну, так и из страны, также включает
определенную долю нерегулярных мигрантов. Невзирая на этот факт, следует
отметить, что Беларусь также является страной назначения для регулярных
мигрантов. В отличие от других стран СНГ, в последнее десятилетие
количество мигрантов в Беларуси увеличилось. Ниже на графике показаны
изменения числа иностранных граждан, проживающих в Беларуси.
График 2 Число иностранных граждан постоянно проживающих в Республике
Беларусь

Число иностранных граждан и лиц без гражданства,
постоянно проживающих в Республике Беларусь

115 134 125 233 128 658 128 643 113 411
140 000
102 313
120 000
82 278
100 000
80 000
60 000
40 000
20 000
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Источник: Министерство иностранных дел Республики Беларусь


В целом можно отметить, что для миграции из Беларуси, а также для миграции
через территорию и на территорию Беларуси в постсоветский период, были и
остаются характерными 5 основных миграционных потоков:



85
• Возвращение в страну лиц, для которых Беларусь является страной
происхождения. В течение 1990-х годов около 50% всех иммигрантов
имели белорусские корни;

• Миграция представителей различных национальных меньшинств из
Беларуси (главным образом белорусских евреев и этнических русских);

• Миграционный обмен с другими странами СНГ и странами Балтии, что
привело к положительному показателю притока мигрантов в страну в
последние десять лет (эти мигранты в основном включают жителей России,
Украины и Казахстана, на которых приходится более 80% всех
иммигрантов в Беларуси);170

• Легальная и нелегальная трудовая миграция из Беларуси в страны
Западной Европы;

• Нелегальная транзитная миграция через территорию Беларуси в страны
Западной Европы.

Распад Советского Союза и последовавшие за этим процессы политических,
социальных и экономических преобразований значительно повлияли на
численность, характер и ориентацию миграционных процессов. Как отмечено
выше, за последние 10-15 лет основной миграционный обмен имел место с
Россией, Украиной и Казахстаном. Можно также отметить, что Беларусь
извлекла выгоду из таких (легальных) миграционных потоков, поскольку
основная масса иммигрантов включала молодых и образованных мигрантов.
Эмиграция представителей белорусских национальных меньшинств - главным
образом, в Израиль, США и Канаду, - в последние годы сократилась. В
отличие от этого, легальная трудовая эмиграция белорусских граждан с
годами увеличивалась. Основными странами трудоустройства белорусских
граждан за границей являются: США (2 026 чел.), Российская Федерация (916
чел.), Великобритания (1 200 чел.), Германия (238 чел.), Чехия (78 чел.).
(Количество трудящихся-мигрантов приведено в соответствии с данными,
представленными Министерством статистики и анализа за 2004 год). В
соответствии с этими же данными количество трудящихся-мигрантов,
официально выехавших в 2004 году для работы в новые страны ЕС на основе
подписанных договоров и контрактов, составило: в Чехии – 78 чел., Польше –
11 чел., Литве – 1 чел.

Учитывая сложную природу миграционных потоков, затрагивающих страну,
политика в сфере регулярной миграции должна быть направлена на решение
двух основных проблем: дальнейшее регулирование и контроль за
различными миграционными потоками, прибывающими в страну, и
эффективные меры в ответ на безусловную потребность в усилении законной
миграции для удовлетворения потребностей белорусской экономики и
привлечения иностранных инвестиций. В этом плане миграционная политика
направлена на устранение неизбежных препятствий, касающихся въезда и
проживания иностранных граждан, которые могут заниматься деятельностью,
приносящей пользу экономике Беларуси, например, если они могут быть
наняты на работу иностранными компаниями и благотворительными
организациями. В иных случаях соответствующие работодатели могут

170
Министерство иностранных дел Республики Беларусь, http://www.mfa.gov.by/eng/index.php?d=belarus&id=2




86
получить специальное разрешение (лицензию) Министерства внутренних дел.
Однако несмотря на то что белорусское правительство предприняло
необходимые первоначальные шаги в направлении институционального
регулирования миграции, многое еще предстоит сделать. В 2001 году была
принята Государственная миграционная программа на 2001 – 2005 годы.
Приоритетными направлениями государственной миграционной политики
Республики Беларусь являются: создание благоприятных условий для
репатриации белорусов из стран СНГ и Балтии; помощь беженцам;
регулирование иммиграции и трудовой миграции из-за пределов территории
бывшего СССР; углубление интеграции в международный рынок труда.
Основными задачами государственной миграционной политики Республики
Беларусь являются: соблюдение государственных интересов при реализации
мероприятий по регулированию миграционных процессов; создание
эффективной системы иммиграционного контроля; защита законных прав
мигрантов; создание условий для адаптации и интеграции репатриантов и
беженцев. Более того, в настоящее время ведется работа над третьей
миграционной программой на 2006 – 2010 годы, направленной на
совершенствование миграционного законодательства, повышения
эффективности управления миграцией, интеграции мигрантов в белорусское
общество, обеспечение национальной безопасности в условиях развития
миграционных процессов.

a. Правовая база

Процесс создания правовой базы для контроля над миграцией в Беларуси был
начат в 1993 году с принятия закона «О правовом положении иностранных
граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь», в который в 2000 и
2003 годах были внесены изменения и дополнения. Этот закон регулирует
въезд в страну и выезд из страны иностранных граждан, а также основные
права и обязанности иностранных граждан, проживающих на территории
Беларуси. Вопрос, касающийся выезда белорусских граждан из страны и
возвращения их в страну, регулируется законом «О порядке выезда из
Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики
Беларусь» от 1993 года.

Закон «Об иммиграции» от 1998 года регулирует компетенцию
государственных органов, действующих в сфере миграции, вопросы
проживания иностранных граждан на территории Беларуси, вопросы
воссоединения семей и депортации. Трудовая миграция регулируется Законом
Республики Беларусь «О внешней трудовой миграции» 1998 г., а также
другими правовыми актами, например, постановлением Совета Министров
Республики Беларусь от 17.10.2003 г. №1335 «Об утверждении Положения о
лицензировании деятельности, связанной с привлечением в Республику
Беларусь иностранной рабочей силы и трудоустройством граждан Республики
Беларусь за границей».

б. Институциональная база

Департамент по гражданству и миграции Министерства внутренних дел
Республики Беларусь является структурным подразделением МВД,
организующим деятельность органов внутренних дел по вопросам
гражданства, выдачи гражданам документов, удостоверяющих их личность,
выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь,


87
передвижения и выбора места жительства, правового положения иностранных
граждан и лиц без гражданства, предоставления статуса беженца или
убежища, внешней трудовой миграции, противодействия незаконной миграции.

Кроме того, в компетенцию Департамента входит обеспечение исполнения
законодательства о гражданстве и миграции, внесение предложений по
вопросам гражданства и формированию государственной миграционной
политики, обобщение практики применения законодательства в сфере
гражданства и миграции, организация контроля за режимом пребывания
иностранных граждан и лиц без гражданства, организация работы по
предотвращению незаконного трудоустройства иностранцев, взаимодействие
с международными организациями по вопросам гражданства и миграции, иные
функции.

Консульское управление Министерства иностранных дел отвечает за выдачу
виз иностранным гражданам. 171


3.2.2. Визовая политика
Сводная информация о визовых режимах в странах СНГ представлена в
таблице, включенной в главу «Визовая политика» в Отчете по Армении.

В соответствии с законодательством, иностранные граждане обязаны
получать визу для въезда и пребывания в стране, а также для выезда из
территории Республики Беларусь. Исключение в отношении получения визы
на въезд и выезд сделано для граждан других стран СНГ, кроме граждан
Туркменистана, после того, как эта страна вышла из Бишкекского соглашения
(см. ниже). Сравнительно либеральная политика большинства других стран
СНГ оказала отрицательное воздействие на контроль над иммиграцией и
борьбу с незаконной миграцией в страну и через территорию страны.
Граждане любой страны СНГ имели право на безвизовый въезд на
территорию другой страны СНГ при наличии ряда проездных документов. На
практике такая политика давала возможность гражданам стран СНГ довольно
легко въезжать в другую страну СНГ; причем после въезда в страну многие из
них незаконно устраивались на работу, что в конечном итоге превращало их
первоначально законный статус проживания в незаконный. Отсутствие
согласованной визовой политики среди стран СНГ, а также различие в нормах
контроля границы между странами СНГ привело к появлению правовых и
административных лазеек, которые еще более усугубляли эту проблему.
Например, гражданам Грузии требовалась виза для въезда на территорию
Российской Федерации, однако они могли въехать на территорию Беларуси
без визы. Вследствие этого многие граждане Грузии воспользовались такой
возможностью для того, чтобы въехать на территорию Беларуси и затем
перебраться в Россию. При этом, ввиду прозрачности белорусско-российской
границы, они не сталкивались с какими-либо особыми препятствиями.

В то же время, значительное число «мобильных» граждан, находящихся в
процессе передвижения на территории стран СНГ, представляет собой
большой потенциал для будущей (нелегальной) миграции в страны-члены ЕС

171
Экспертная миссия в Беларусь в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 12.09 –
17.09.2004




88
и страны-кандидаты в члены ЕС. Россия и Беларусь – две страны СНГ,
наиболее затронутые этой проблемой, предприняли практические шаги для
того, чтобы сдержать указанную форму нелегальной миграции, введя более
ограничительную политику въезда на свою территорию. В настоящее время в
Республике Беларусь готовятся поправки к закону «О правовом положении
иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь» от 1993
года.172 Эти поправки будут включать введение новых принципов, касающихся
проживания иностранных граждан на территории Республики Беларусь. Кроме
того, должен быть принят новый закон, который будет регулировать въезд и
выезд белорусских граждан. Соответствующие правовые положения должны
быть разработаны и введены в действие в течение последующих двух лет.

a. Правовая база

Закон «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в
Республике Беларусь» предусматривает для получения белорусской визы
необходимость подачи специального приглашения со стороны приглашающей
стороны (компании, организации, туристического агентства, частного лица);
причем приглашающая сторона должна иметь юридическое право выдавать
такое приглашение. Это приглашение должно быть представлено в
белорусское консульство для осуществления процедуры выдачи визы
приглашаемому лицу. В июле 2004 года была введена новая форма визы с
приложением, которое заполняется заявителем с указанием личных данных.
Это было сделано для улучшения контроля над иммиграцией из основных
стран, обеспечивающих потоки нелегальной миграции в Беларусь или через ее
территорию. Вместе с тем, в Республике существует целый ряд государств ЕС
и некоторых других стран, граждане которых могут обращаться за визой и без
соответствующего приглашения. Помимо этого, по прибытии в Республику
Беларусь иностранные граждане и лица без гражданства в течение 3-х суток,
исключая праздничные и выходные дни, представляют свои паспорта в
территориальные подразделения по гражданству и миграции по месту
жительства или в гостиницы, расположенные по месту проживания.

В октябре 1992 года Беларусь вместе с другими 11 странами – участницами
СНГ подписала «Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств
Содружества Независимых Государств по территории его участников»
(Бишкекское соглашение).173 Однако, в июле 1999 года Туркменистан
денонсировал соглашение, а в январе 2000 г. свое участие в нем
приостановил и Узбекистан. В том же году из Бишкекского соглашения вышла
Россия. В целом можно отметить, что начиная с 1992 года в регионе СНГ было
принято несколько двусторонних и многосторонних соглашений, регулирующих
визовые вопросы, однако не всегда такие соглашения предусматривали в
качестве прерогативы применение единого подхода в рамках СНГ. Таким
образом, Бишкекское соглашение от 1992 года в настоящее время действует
только в отношении граждан Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии,
Кыргызстана, Молдовы и Таджикистана. Кроме того, 24 марта 2005 года
правительства Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Российской Федерации и
Таджикистана подписали в рамках ЕврАзЭС Протокол к Соглашению от 30


172
Последние поправки в Закон были внесены 18 июля 2000 года
173
Центральная Азия: свобода передвижения. Анализ проблемы сотрудничества, 10 августа 2002 года

http://www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav081002a.shtml




89
ноября 2000г. о взаимных безвизовых поездках граждан, который применяется
временно, начиная с 30 мая 2005 года.

б. Институциональная база

Консульское управление Министерства иностранных дел Республики
Беларусь174 отвечает за выдачу виз. При необходимости для выдачи визы
требуется формальное приглашение на въезд в Беларусь (см. ниже).
Консульское управление Министерства иностранных дел Республики Беларусь
готовит приглашения на основании заявлений государственных органов,
дипломатических служб, консульских учреждений, международных
организаций, юридически уполномоченных предприятий, белорусских
юридических лиц и белорусских граждан. Заявления на получение визы
рассматриваются белорусскими дипломатическими и консульскими
представительствами за рубежом, которые также выдают визы.

Департамент по гражданству и миграции Министерства внутренних дел
Республики Беларусь отвечает за разработку законодательных актов,
касающихся въезда иностранных граждан на территорию Республики
Беларусь и их проживания на территории Республики Беларусь, а также
положений, касающихся выезда граждан Беларуси для постоянного
проживания за рубежом.


3.2.3. Управление границей
Общая протяженность Государственной границы Республики Беларусь
составляет 3541,6 км, из которых протяженность участка границы с Латвией
составляет 170 км, с Литвой – 650 км, с Польшей – 398,6 км, с Россией – 1239
км и с Украиной – 1084 км.

С момента приобретения независимости Беларусь поддерживает тесные
связи с Россией, что нашло свое отражение в заключении Договора о Союзе
между Россией и Беларусью в 1999 году. Бывшая административная граница
Республики Беларусь с Российской Федерацией имеет статус государственной
границы. В настоящее время начата ее делимитация. Союз между Беларусью
и Россией не предусматривает осуществление пограничного и таможенного
контроля на российско-белорусской границе. Прозрачность границы между
Беларусью и Россией, а также ее географическое положение можно
рассматривать как основную причину притока значительного числа
нерегулярных мигрантов в страну. Что касается процессов нелегальной
миграции в целом и операций по незаконной перевозке людей в частности,
Беларусь представляет собой важный этап на так называемом «пути между
Центральной и Восточной Европой», который начинается в странах
происхождения мигрантов (страны Африки, Ближнего Востока, Центральной и
Юго-Восточной Азии) и проходит через Беларусь или Украину в Польшу,
Литву, Словакию и Венгрию, и далее – в страны Шенгенской зоны.

Договор о государственной границе с Украиной от 1997 года по-прежнему не
ратифицирован ввиду нерешенности финансовых требований, что

174
Экспертная миссия в Беларусь в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 12.09 –
17.09.2004




90
препятствует проведению демаркации границы и способствует ее незаконному
пересечению. У Беларуси нет визового режима с другими странами СНГ, за
исключением Туркменистана. Гражданам Грузии, которым для въезда в
Россию необходима виза, не требуется виза для въезда на территорию
Беларуси. В результате этого нелегальная транзитная миграция включала
число граждан Грузии, которые пересекали Беларусь на пути в Россию.

На участках границы с Литвой в 2004 году, с привлечением финансовой
помощи со стороны Европейского Союза в рамках проекта «Демаркация
Государственной границы между Беларусью и Литвой и Беларусью и
Латвией», была завершена полная демаркация границы. Демаркация границы
с Латвией находится на заключительном этапе. Согласно оценке Европейской
Комиссии и некоторых государств-членов Европейского Союза, нынешняя
граница фактически отвечает требованиям международных стандартов.

Тем не менее, в сфере управления границей продолжают иметь место ряд
административных и финансовых проблем в связи с адаптацией
существующей инфраструктуры и ресурсов к действующим международным
стандартам по контролю границ. Во время экспертной миссии МЦРМП в
Республике Беларусь, представители погранвойск отметили отсутствие
необходимой технической инфраструктуры, в том числе недостаток
компьютерной техники, специальной автомобильной техники, приборов
ночного видения, средств связи, коммуникации и видеоконтроля. К числу
проблем можно отнести и недостаточное количество пунктов пропуска.

В соответствии с Региональной программой ТАСИС от 1997 года, в 2002 году
на белорусско-украинской границе был реализован проект с бюджетом в
900 000 Евро. Целью проекта являлось развитие трансграничного
сотрудничества между странами, создание пилотных мобильных застав и
проведение обучения по соответствующим темам. Реализация проекта была
завершена в 2003 году. Тем самым был достигнут значительный прогресс в
согласовании стандартов по управлению границей со стандартам ЕС.
Сотрудничество с ЕС в течение 2004-2006 годов будет сосредоточено на
дальнейшем развитии инфраструктуры для контроля границы, в частности,
пограничных переходов, а также обучении должностных лиц белорусских
погранвойск.

С марта 2005 года реализуется совместный проект ЕС/ПРООН «Усиление
управления границей в Республике Беларусь». В 2006 году предусматривается
начать осуществление еще одного проекта ЕС/ПРООН «Управление
миграционными потоками на Государственной границе Республики
Беларусь». В рамках данного проекта предусматривается развертывание 7
мобильных пограничных застав, доставка дополнительного оборудования для
3 действующих на украинском направлении мобильных пограничных застав,
укомплектование их автомобильной техникой, обеспечение соединений и
частей пограничных войск Республик Беларусь малогабаритными
радиосредствами и авиационной техникой, открытие учебных классов и
лабораторий по пограничному контролю, создание системы учета и поиска
нарушителей границы. Кроме того, Республика Беларусь принимает участие в
региональной программе Совета Глав пограничных служб региона Балтийского
моря (СГБМ) моря, а также в программах с участием Польши и Украины.




91
a. Правовая база

Система управления границей регулируется законом «О государственной
границе Республики Беларусь» от ноября 1992 года в редакции от января 1999
года, законом «О пограничных войсках Республики Беларусь» от ноября 1992
года в редакции от января 1999 года и другими нормативно-правовыми и
подзаконными актами Республики Беларусь.

б. Институциональная база

Республиканским органом государственного управления, отвечающим за
обеспечение охраны и защиты государственной границы с Латвией, Литвой,
Польшей, Россией и Украиной, является Государственный комитет
пограничных войск Республики Беларусь. В целях непосредственной охраны
границы созданы 7 пограничных отрядов (в г.г. Полоцк, Сморгонь, Лида,
Гродно, Брест, Пинск, Гомель) и отдельный контрольно-пропускной пункт
«Минск» (авиационные пункты пропуска). Пограничный контроль
осуществляется в 59 пунктах пропуска, 42 из которых имеют статус
международных и 17 – межгосударственных.

3.2.4. Нерегулярная миграция
Что касается процессов нерегулярной миграции в целом и контрабанды людей
в частности, Беларусь представляет собой важный этап на так называемом
«пути между Центральной и Восточной Европой», который начинается в
Беларуси, Украине или России, проходит через Беларусь или Украину в
Польшу, Литву, Словакию и Венгрию, и далее – в Шенгенскую зону.

Общепринято считать, что в настоящее время международная миграция в
значительной мере имеет место в форме так называемой «нелегальной» или
«нерегулярной» миграции. Имеющиеся данные и цифры следует
рассматривать только как относительные показатели явления нерегулярной
миграции. Поскольку такая миграция носит скрытый характер, лица,
передвигающиеся по стране или пребывающие в стране незаконно, стремятся
избегать того, чтобы их данные были занесены в какую-либо официальную
статистику.175 Другая проблема, связанная с определением количественных
показателей, отражающих нерегулярную миграцию, заключается в отсутствии
общепринятого определения нерегулярной или незаконной миграции; при этом
термин «незаконный» в связи с миграционными перемещениями людей
применяется для характеристики ряда явлений, включая операции по
незаконной перевозке людей, стихийные процессы нерегулярной миграции, а
также пребывание в стране после истечения срока действия визы и все формы
нерегулярной работы, когда «незаконность» возникает после первоначального
законного въезда. Принято считать, что нерегулярная миграция на территорию
Беларуси и, что более важно, через территорию Беларуси в последние годы
увеличилась и продолжает нарастать в настоящее время. Оценочные данные
о фактическом количестве иностранных граждан, пребывающих на территории
Беларуси, существенно колеблются: некоторые источники указывают общее
число около 100 000 человек, другие считают, что эти цифры сильно
175
Питер Футо и Томас А. Тасс, «Статистика задержаний на границе в Центральной и Восточной Европе – Источник для
оценки масштабов нелегальной миграции»: Франк Лачко, Ирен Стечер, Аманда Клековски фон Клоппенфельс (ред.), Новые
вызовы перед миграционной политикой в Центральной и Восточной Европе, Женева и Вена, 2002 год, ст. 93




92
завышены, и указывают, что более точной цифрой является примерно 18 000
человек. Однако рост нерегулярной миграции также отражают официальные
данные о количестве задержанных (см. график 2 ниже).

График.3 Число задержанных нерегулярных мирантов в Беларуси

Число задержанных нерегулярных мигрантов,
2000 - 2004 годы
1 976
1 870 1 925
2 000
1 800
1 600
1 117
1 400
1 200
1 000
800
326
600
400
200
0
2000 2001 2002 2003 2004
Источник: Национальные статистические данные полученные эксперной рабочей группой


Как указано выше, Беларусь следует рассматривать преимущественно как
транзитную страну, через которую проходят потоки нерегулярной миграции.
Наиболее важные потоки нелегальных мигрантов, въезжающих или
пересекающих страну, поступают из стран юго-восточного региона СНГ, из
Афганистана, Пакистана, Ирака, Ирана, Индии, Шри-Ланки, Китая и Вьетнама.
Большая часть нелегальных мигрантов въезжает на территорию Республики
Беларусь незаконно, пользуясь прозрачностью белорусско-российской
границы. Можно указать две основные стратегии, которыми пользуются
нелегальные мигранты, для того чтобы попасть в Беларусь. Первая категория
нерегулярных мигрантов въезжает в Беларусь через территорию Российской
Федерации, куда они попадают на законных основаниях, имея на то
подлинные проездные документы, а также благодаря отсутствию визового
режима между Россией и страной происхождения. Это в первую очередь
касается нерегулярных мигрантов, приезжающих из других стран СНГ. Ввиду
отсутствия строгой системы контроля границы между двумя странами,
последующий въезд в Беларусь не связан с преодолением значительных
препятствий. Вторая категория нерегулярных мигрантов въезжает
непосредственно и законным образом на территорию Беларуси, имея
подлинные документы или визу, с целью обучения или по приглашению
компании в деловых целях. После этого многие из них остаются в стране
после истечения срока действия визы и проживают в стране по причинам,
которые не совпадают с причинами, указанными первоначально, или
продолжают свое передвижение в сторону Западной Европы (см. график 3
ниже).




93
График.4 Число иностранных граждан, нарушающих правила проживания в
Республике Беларусь

Число иностранных граждан, нарушающих правила
проживания

40 922 43 171
37 535
45 000
32 733
40 000
32 112
27 747
28 368
35 000
30 000
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Источник: Национальные статистические данные полученные эксперной рабочей группой


Значительное число нерегулярных миграционных потоков в Беларуси означает
участие в этом процессе профессиональных сетей, которые занимаются
незаконным ввозом мигрантов. По мнению белорусских властей, незаконным
ввозом мигрантов из стран Азии и Африки занимаются относительно
устойчивые организованные преступные группировки, имеющие широкие
международные и межрегиональные контакты. В целом, организаторы таких
операций по незаконному ввозу мигрантов постоянно повышают уровень свой
работы, создавая для этого подставные компании, фальшивые документы и
печати или же используя лазейки в существующем законодательстве в
области миграции. Деятельностью по незаконному ввозу мигрантов
занимаются не только белорусские граждане. В последние годы в стране все
больше действуют транснациональные сети по незаконному ввозу мигрантов.
Имеются данные о том, что этой работой занимаются организаторы из
Польши, Литвы, Украины, России и некоторых стран Азии и Африки. Члены
этнических диаспор, осевшие в Беларуси и других странах, активно помогают
нерегулярным мигрантам, предоставляя условия для проживания, работу и
транзит в страны Запада.

В Беларуси были приняты меры на правовом, институциональном и
практическом уровне для усиления борьбы с нерегулярной миграцией. Тем не
менее имеются свидетельства о том, что Беларусь могла бы получить
дальнейшую финансовую и техническую помощь для того, чтобы добиться
существенного прогресса для сдерживания численности нерегулярных
мигрантов.

a. Правовая база

1 января 2000 г. вступил в действие новый Уголовный кодекс Республики
Беларусь, борьбе с нерегулярной миграцией в котором посвящены ст.371-1
(Организация незаконной миграции иностранных граждан и лиц без
гражданства в Республике Беларусь) и статья 371-2 (Нарушение правил


94
пребывания в Республике Беларусь, а также правил транзитного проезда
через территорию Республики Беларусь). Наиболее суровым наказанием за
совершение указанных преступлений является лишение свободы на срок до
семи лет с конфискацией имущества. В настоящее время готовятся поправки к
закону «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в
Республике Беларусь» с целью усиления положений, касающихся въезда и
проживания на территории Республики Беларусь.

В рамках «Соглашения о сотрудничестве государств-участников Содружества
Независимых Государств в борьбе с нелегальной миграцией» от 6 марта 1998
года стороны соглашения договорились усилить совместные действия в сфере
борьбы с нерегулярной миграцией, в частности, усилить контроль за
миграционными процессами, процедуру регистрации нерегулярных мигрантов
и нежелательных иностранных граждан и обмена соответствующими данными,
разработку механизма депортации, гармонизацию национального
законодательства в этой сфере, улучшить процесс подготовки должностных
лиц, работающих в этой сфере, а также усилить процесс обмена информацией
о национальном законодательстве, действии документов и визовом режиме с
третьими странами. Тем не менее процесс ратификации соглашения оказался
медленным и не был завершен. Первая организационная встреча Совместной
комиссии, которая будет заниматься координацией деятельности в связи с
предупреждением нерегулярной миграции, как оговорено в соглашении,
состоялась в октябре 2004 года, второе заседание проведено в марте 2005
года.

б. Институциональная база

Основные обязанности в сфере нерегулярной миграции возложены на
Министерство внутренних дел Республики Беларусь. Данным ведомством
проводились и проводятся мероприятия, направленные на противодействие
незаконной миграции. Так, с сентября 2004 года МВД, совместно с
заинтересованными государственными органами Беларуси, утвержден и
реализуется план мероприятий по повышению эффективности борьбы с
незаконной миграцией, усилению контроля за режимом пребывания
иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Республики
Беларусь на 2005 – 2006 годы, предусматривающий проведение
соответствующих организационных и практических мероприятий.

Что касается борьбы с нерегулярной миграцией, правительство Беларуси
уделяет особое внимание сотрудничеству с Россией. Еще в 1997 году две
страны заключили соглашение о сотрудничестве между соответствующими
министерствами внутренних дел. Это соглашение предусматривало
сотрудничество в сфере паспортно-визового режима, контроля за въездом,
выездом и транзитным перемещением, а также контроль за проживанием.
Беларусь и Российская Федерация создали совместную специальную рабочую
группу по вопросам незаконной миграции. 5 октября 2004 года правительства
двух стран заключили соглашение о применении единой формы миграционной
карточки. 15 мая 2005 года белорусской стороной выполнены
внутригосударственные процедуры, необходимые для вступления в силу
Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством
Российской Федерации об использовании миграционной карты единого
образца от 5 октября 2004 года (принят Закон Республики Беларусь «О
ратификации Соглашения между Правительством Республики Беларусь и


95
Правительством Российской Федерации об использовании миграционной
карты единого образца»), а в целях его реализации 15 февраля 2005 года
Правительством Республики Беларусь принято постановление об
определении центрального компетентного органа и компетентных органов, на
которые возложена реализация указанного Соглашения, которое
предусматривает разграничение компетенции республиканских органов
государственного управления, ответственных за реализацию Соглашения.
Кроме этого, МВД совместно с другими республиканскими органами
государственного управления разработан проект Протокола между
центральными компетентными органами, ответственными за реализацию
указанного соглашения. Помимо этого, в 2004 году ряд организаторов и
соучастников незаконной миграции были привлечены к уголовной
ответственности.


3.2.5. Убежище
Ранее особую проблему для Беларуси представляла сфера предоставления
убежища и защиты беженцев. После введения базовых правовых рамок в
сфере предоставления убежища и защиты беженцев процесс дальнейшего
развития законодательства и создания эффективных институциональных
рамок в этой сфере длительное время сдерживался частыми изменениями,
которые вносились в институциональную базу в сфере предоставления
убежища и защиты беженцев. Можно отметить, что миграционная система в
Беларуси способна лишь частично регулировать смешанные миграционные
потоки, включающие беженцев, а также экономических мигрантов (как
регулярных, так и нерегулярных), и обеспечить защиту лиц, ищущих убежища,
беженцев и лиц без гражданства.

В 2001 году Беларусь присоединилась к Конвенции 1951 года и Протоколу
1967 года, касающемуся статуса беженцев.176 В 2003 году вступил в силу
пересмотренный закон «О беженцах». Этот новый закон направлен на то,
чтобы значительно усилить правовое положение беженцев с точки зрения
доступа к трудоустройству, социальным услугам и услугам здравоохранения, а
также к образованию. Социальная интеграция беженцев по-прежнему остается
новым аспектом в работе компетентных миграционных органов. В целом
законодательство Республики Беларусь обеспечивает беженцам достаточно
высокий уровень защиты и реализацию социально-экономических прав
наравне с гражданами Республики Беларусь, в том числе в области
образования, здравоохранения, других социальных льгот. Участие Беларуси в
Седеркопингском процессе177 в значительной мере способствовало
повышению уровня информированности белорусских органов по всем
аспектам защиты лиц, ищущих убежища, и беженцев, а также усилению
обмена опытом среди стран-участниц процесса.178

Дальнейшее развитие системы убежища, в частности повышение потенциала,
необходимого для обработки заявлений и приема заявителей, следует
рассматривать как одно из важнейших приоритетных направлений реализации

176
http://www.ngo/by/en/ann/a18ad64857e533d3.html (14 мая 2005 года)
177
http://soderkoping.org.ua/site/page108.html (14 мая 2005 года)
178
ТАСИС, Стратегический документ по странам, Национальная Индикативная Программа - Беларусь 2005 – 2006 годы,
http://europa.eu.int/comm/external_relations/belarus/csp/csp05_06.pdf




96
миграционной политики Беларуси в целом. До настоящего времени общее
число заявлений, подаваемых за год, было сравнительно небольшим.
Последние изменения указывают на то, что в результате расширения ЕС и
отсутствием баланса между стандартами, касающимися контроля западной и
северо-восточной границы Беларуси, страна, скорее всего, будет все больше
превращаться в страну назначения для миграционных процессов. Можно
ожидать, что нерегулярные мигранты в частности все больше будут
использовать возможность подачи прошений о предоставлении убежища в
стране для того, чтобы улучшить свои условия проживания. В то же время
рост числа случаев реадмиссии из новых государств-членов Европейского
Союза в Беларусь будет налагать на страну дополнительное бремя. Все это
требует дополнительных усилий для дальнейшего повышения возможностей
системы убежища с тем, чтобы справиться с растущей нагрузкой.

На конец 2003 года в Республике Беларусь проживал 651 человек из 719
признанных беженцев. На конец года на рассмотрении находились дела в
отношении 74 человек. Отказ в регистрации ходатайства либо в признании
беженцами с начала процедуры определения статуса беженца по 31.12.2003
получили 1 074 человека, еще в отношении 140 человек рассмотрение дел
было прекращено. Около 300 человек были зарегистрированы УВКБ ООН, и
2 500 человек – в основном из стран дальнего зарубежья – получили отказ со
стороны белорусских властей, но подпадали в сферу действий УВКБ ООН. В
2003 году 138 человека подали прошение о получении убежища в Беларуси; из
них 63 человека были признаны в качестве беженцев. На конец года пять
прошений находились на стадии рассмотрения. Согласно УВКБ ООН, ни один
из заявителей, которым было отказано в предоставлении убежища, не был
депортирован из страны.179 В том же году около 3400 граждан Беларуси
подали прошение о получении убежища за рубежом.

В настоящее время проходит процесс развития системы убежища в Беларуси.
В марте 2005 года было начато осуществление совместного проекта ЕС/ УВКБ
ООН, финансируемого в рамках Европейской политики добрососедства, в
котором принимают участие Министерство иностранных дел и
Государственный комитет погранвойск, Гомельский городской исполнительный
комитет, а также НПО и другие представители гражданского общества. Проект
нацелен на дальнейшее развитие законодательства в соответствии с
Конвенцией о статусе беженцев от 1951 года, развитие системы,
гарантирующей равноправный и недискриминационный доступ к процедуре
определения статуса и на улучшение условий в центрах приема беженцев.
Особенно что касается последнего аспекта, ранее такие возможности были
ограничены. В настоящее время планируется строительство центра для
приема беженцев в Гомеле, что позволит улучшить ситуацию. По программе
ТАСИС Беларуси уже была предоставлена помощь в рамках региональных
проектов, направленных среди прочего на усиление системы убежища (на
сумму 2,7 миллиона евро).

a. Правовая база

Новый закон «О беженцах», разработанный при поддержке со стороны УВКБ
ООН и неправительственных организаций, вступил в силу в 2003 году, что
позволило приблизить белорусское законодательство, касающееся

179
Глобальный доклад УВКБ ООН, Восточная Европа




97
предоставления убежища, к международным правовым стандартам и
Конвенции о статусе беженцев от 1951 года благодаря аннулированию ряда
положений, исключающих доступ к процедуре убежища, продлению срока
действия статуса беженца (свыше 3 лет) и повышению уровня защиты
несовершеннолетних без сопровождения взрослых. Этот новый закон также
применяет менее строгое толкование «правила безопасной третьей страны»,
которое ранее исключало предоставление убежища лицам, если они
перемещались через страны, где они могли бы подать прошение о получении
убежища до въезда в Беларусь, включая все соседние страны. В результате
этого лица, ищущие убежища, которые прибыли в Беларусь через Россию и
ранее получившие отказ в предоставлении убежища, сейчас имеют право
обратиться за получением убежища.180

б. Институциональная база

Департамент по гражданству и миграции Министерства внутренних дел (далее
– Департамент) вместе с со своими территориальными подразделениями по
гражданству и миграции являются ответственными за определение статуса
беженцев.

Департамент осуществляет все проекты по интеграции беженцев,
координирует сотрудничество между всеми компетентными органами,
занимающимися вопросами убежища и беженцами. Он определяет квоты для
территориальных подразделений по гражданству и миграции в отношении
регистрации прошений о получении статуса беженца, а также направляет и
контролирует действия указанных подразделений. Департамент принимает
окончательные решения о предоставлении или об отказе в предоставлении
статуса беженца, отвечает за приостановку, прекращение и возобновление
рассмотрения прошений, принимает решение об отмене, прекращении и
возобновлении статуса беженца, а также об отмене принятых ранее решений
по этим вопросам. Департамент систематически собирает сведения о стране
происхождения и предоставляет эту информацию в территориальные
подразделения по гражданству и миграции, поскольку такая информация
является основой для принятия решений относительно прошений. Он также
обеспечивает регистрацию признанных беженцев.

Кроме того, указанный Департамент отвечает за оказание материальной
помощи лицам, подавшим прошение о предоставлении убежища, и
признанным беженцам, а также членам их семей, и за выдачу удостоверений
беженцев.

Территориальные подразделения по гражданству и миграции отвечают за
регистрацию прошений лиц, ищущих убежища, выдачу временных
свидетельств о регистрации прошений и обеспечение процедуры определения
статуса; выдачу документов, удостоверяющих личность, проведение
дактилоскопии среди лиц, не имеющих удостоверений личности, в целях
процедуры идентификации, и проведение необходимого медицинского
освидетельствования; предоставление временного проживания, выдачу
удостоверений признанным беженцам; регистрацию признанных беженцев и
принятие решений о возможной отмене статуса беженца.

180
Комитет по беженцам США, Глобальный обзор по беженцам, 2004 г.
http://www.refugees.org/wrs04/country_updates/europe/belarus.html




98
3.2.6. Торговля людьми
На сегодняшний день, как и многие другие государства, Республика Беларусь
оказалась вовлеченной в международную сеть торговли людьми с целью
сексуальной эксплуатации.

Актуальность данной проблемы в нашей стране обусловлена значительными
масштабами и огромным вредом, причиняемым физическому и
психологическому здоровью общества, его социальным, моральным,
нравственным устоям и признана государством.

В целях обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты
личной свободы, чести и достоинства граждан в республике в последние годы
предпринят ряд конкретных мер, направленных на противодействие торговле
людьми, которые реализуются по следующим направлениям:

• Развитие международного сотрудничества в сфере противодействия
наиболее опасным видам преступности, в том числе - торговли людьми;

• Совершенствование законодательства;

• Создание специализированных оперативных подразделений в
правоохранительных органах;

• Просветительская работа среди граждан, планирующих трудоустроиться за
границей;

• Развитие системы учреждений социального обслуживания для оказания
помощи жертвам этого явления.

На сегодняшний день Республика Беларусь ратифицировала девять
международных конвенций, направленных на борьбу с торговлей людьми, в
том числе Конвенцию ООН против транснациональной организованной
преступности (вступила в силу 29 сентября 2003 года) и Протокол о
предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и
детьми и наказании за нее, дополняющий Конвенцию ООН против
транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 года.

Заключены межправительственные договора с Правительствами
Соединенного Королевства Великобритании, Турции, Израиля и другими.
Правовой основой приграничного и регионального сотрудничества являются
заключенные договора МВД Республики Беларусь с МВД России, Украины,
Польши, Турции и другими, закрепляющие формы и механизмы
взаимодействия.

Министерство внутренних дел тесно сотрудничает с Европейской Комиссией
(ЕК), Представительством Программы развития ООН в Республике Беларусь
(ПРООН), Представительством Международной организации миграции в
Республике Беларусь (МОМ), Белорусской ассоциацией молодых
христианских женщин (БАМХЖ), Фондом женщин Беларуси и другими. В
рамках взаимодействия и для активизации деятельности государственных


99
структур в борьбе с торговлей людьми в республике реализуются пять
проектов, направленных на противодействие этому негативному явлению:

1) Проект ООН и Правительства Республики Беларусь «Борьба с торговлей
женщинами в Республике Беларусь». Цель проекта - усиление национального
институционального потенциала государственных структур, включая МВД,
ГКПВ и другие, а также содействие развитию трансграничного сотрудничества
между Беларусью и ЕС в области борьбы с торговлей женщинами.

2) Проект МОМ «Борьба с торговлей женщинами в Республике Беларусь».

3) Проект МОМ «Борьба с торговлей женщинами в Республике Беларусь.
Уголовное преследование и криминализация».

4) Проект Генерального секретариата Интерпола по противодействию
сексуальной эксплуатации женщин «Красные Маршруты» («Red routes»),
направлен на сбор и предоставление информации о лицах, причастных к
торговле людьми как в странах происхождения, так и в странах транзита и
назначения.

5) Проект Белорусской ассоциации молодых христианских женщин «Ла-
Страда. Беларусь 2002–2004 г.г. Предотвращение торговли женщинами в
Центральной и Восточной Европе», действие которого продлено до конца
текущего года.

В 2003-2005 годах при финансовой и организационной поддержке
общественных и неправительственных, а также международных организаций с
участием представителей МВД, КГБ, ГКПВ, Государственного таможенного
комитета, Прокуратуры, Верховного Суда, Министерства юстиции,
Министерства иностранных дел и Государственного секретариата Совета
Безопасности Республики Беларусь проведены международные конференции,
семинары (более 15), на которых обсуждались проблемы взаимодействия в
борьбе с торговлей женщинами и детьми.

С участием МВД и Прокуратуры Республики Беларусь, на основании
имеющихся отечественного и зарубежного опытов работы
правоохранительных органов разработано учебное пособие «По
противодействию торговле людьми для правоохранительных органов РБ».

Для налаживания сотрудничества с правоохранительными органами
зарубежных государств представители МВД принимали участие в рабочих
встречах с международными экспертами, правоохранительными органами
Австрии, Германии, Великобритании, Шотландии, Швеции, Франции, Бельгии,
Норвегии, США, Латвии, Польши, Турции, Украины и т.д. по проблемам
противодействия торговли женщинами в целях сексуальной эксплуатации.
Имеются положительные примеры такого сотрудничества.

Такая работа принесла свои плоды. В апреле 2003 года задержаны члены
международной преступной организации, занимавшейся торговлей
женщинами с целью сексуальной эксплуатации в страны Западной Европы и
Ближнего Востока. Организатором и руководителем являлся директор одного
из унитарных предприятий, имевший лицензию на трудоустройство граждан за
границей.


100
Вербовщиком была организована сеть своих представителей в ряде регионов

<<

стр. 4
(всего 18)

СОДЕРЖАНИЕ

>>