<<

стр. 8
(всего 18)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

Однако в 1994 году Парламенту не удалось обеспечить кворум на своей
последней до завершения срока полномочий (февраль 1995 года) плановой
сессии. Многие обвинили бывшего президента Акаева в том, что
бойкотирование сессии со стороны большинства депутатов было делом его
рук. В октябре 1994 года в стране был проведен референдум, в рамках
которого было предложено внести две поправки в Конституцию. Первая
поправка предусматривала возможность внесения изменений в Конституцию
путем референдума, а вторая – создание двухпалатного парламента –
Жогорку-Кенеша. Процесс совершенствования Конституции будет продолжен
новым руководством республики.

Разрозненная оппозиция, сформировавшаяся в основном на юге страны,
выступила с обещаниями создать коалицию и единым фронтом выступить
против всех связанных с правительством партий на выборах 2005 года. Таким
образом, выборы состоялись в достаточно напряженной обстановке, в
особенности, на юге страны. На парламентских выборах 27 февраля 2005 года
и 13 марта 2005 года были зафиксированы серьезные нарушения, - хотя и в
меньшей степени, чем на выборах 2000 года, что привело к эскалации
напряженности на юге Кыргызстана, которая выразилась в недовольстве
проводимой А. Акаевым социально-экономической политикой, в результате
которой в республики сложился высокий уровень безработицы и бедности, что
и явилось основной причиной народных волнений в марте 2005 года.

Со сменой власти в марте 2005 года цель, выдвинутая оппозицией, была
достигнута. Новым Президентом страны является бывший премьер-министр
К. Бакиев, который 10 июля 2005 года одержал победу на президентских
выборах. Новым министром иностранных дел стала Роза Отунбаева, которая и
ранее занимала этот пост407.

405
Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005
407
Там же.




171
Экономика

Кыргызстан – это горная страна, экономика которой преимущественно
основывается на сельскохозяйственном производстве. Основными товарами
сельскохозяйственного производства являются хлопок, табак, шерсть и мясо,
однако на экспорт из них вывозятся лишь табак и хлопок. Основными
экспортными промышленными товарами являются золото, ртуть, уран,
природный газ и электроэнергия. Кыргызстан добился заметного прогресса в
плане осуществления рыночных реформ - в частности, совершенствования
системы регулирования и проведения земельной реформы. Кыргызстан стал
первым из государств СНГ, принятым во Всемирную Торговую Организацию
(ВТО). Уровень инфляции в стране постепенно снизился до 7% в 2001 году,
2,1% в 2002 году и 4% в 2003 году. Многие из государственных предприятий
были приватизированы. После распада Советского Союза в декабре 1991 года
в стране наблюдался резкий спад производства, что привело к значительному
повышению уровня бедности населения. Среди основных задач, стоявших
перед страной, следует отметить: приватизацию государственных
предприятий, расширение и укрепление демократии и политических свобод,
межэтнические отношения и борьбу с терроризмом. С середины 1995 года
начался подъем производства и рост экспорта. Кыргызстан осуществляет
относительно либеральную экономическую политику. Спад производства на
Кумторском золотодобывающем руднике привел к снижению ВВП на 0,5% в
2002, однако уже в 2003 темпы роста ВВП вновь составили 6%. Правительство
последовательно осуществляет меры к эффективному контролю
значительного бюджетного дефицита и намеревается снизить дефицит до
4,4% от ВВП в 2004 году. Правительство страны и международные
финансовые учреждения осуществляют среднесрочную стратегию снижения
уровня бедности и достижения экономического роста. Залогом будущего роста
является дальнейшая реструктуризация отечественного производства и успех
в привлечении иностранных инвестиций.408




408
Справочник ЦРУ «Страны мира» - Кыргызстан

- http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/kg.html - 2004-06-29




172
6.2. Обзор миграционной системы

6.2.1. Регулярная миграция
Трудовая миграция

Одной из наиболее сложных проблем для Кыргызстана являются стихийные
миграционные потоки в Российскую Федерацию, Казахстан, а также в
европейские страны. Отсутствие возможности трудоустройства в республике
обусловило возросшие масштабы внешней трудовой миграции. Утечка
квалифицированных и опытных кадров представляет собой серьезную
проблему. Однако подавляющее большинство трудовых мигрантов
составляют трудовые мигранты, а также малоквалифицированные рабочие,
работающие на стройках и на сборе хлопка и табака. Кыргызстан, имеющий
300 000 трудящихся-мигрантов за пределами страны, желал бы легализовать
статус своих нелегальных трудовых мигрантов в России и обеспечить для них
социальные права и помощь. Кыргызстан также постепенно становится
страной назначения для нелегальных трудящихся-мигрантов из Узбекистана и
Таджикистана, поскольку уровень жизни в этих странах значительно ниже, чем
в Кыргызстане.410

В 1996 году Кыргызстан и Россия подписали соглашение о деятельности
трудящихся- мигрантов и их социальной защите. Новый Протокол
предусматривает внесение ряда поправок и изменений в действующее
соглашение, которые должны облегчить процедуру регистрации трудовых
мигрантов и будут способствовать их легализации в стране назначения –
России. Указанные поправки к соглашению предусматривают возможность
государственной регистрации граждан в качестве индивидуальных
предпринимателей без образования юридического лица, которая будет
осуществляться независимо от их срока пребывания на территории
принимающего государства, освобождение российских работодателей от
уплаты страховых сборов на возвращение кыргызских трудовых мигрантов.
Каждый работодатель в России обязан был заплатить за каждого нанятого им
на работу трудового мигранта гарантийный сбор в размере стоимости
авиабилета в страну происхождения данного мигранта. В настоящее время
данный Протокол ратифицирован Кыргызстаном и находится на рассмотрении
российской стороны411.

Официальной статистики относительно числа трудящихся-мигрантов из
Кыргызстана, работающих за пределами страны, не имеется, однако согласно
некоторым оценкам число трудовых мигрантов – кыргызов в России
колеблется от 300 000 до 500 000 человек, в зависимости от сезонных
факторов, увеличиваясь в сезон строительных работ и уменьшаясь с
наступлением зимы. Россия, говоря образно, играет роль своего рода буфера,
обеспечивая работой трудовых мигрантов, которые при отсутствии подобной
возможности оказались бы без работы. В случае, если бы этим 300 000
человек пришлось бы вернуться в Кыргызстан, это бы серьезно обострило и

410
Ознакомительная миссия МЦРМП, 14-19 августа 2004 года
411
Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005




173
так напряженную ситуацию на рынке труда на их родине и привело бы к
гуманитарному кризису.412

Основной причиной трудовой миграции из Кыргызстана является отсутствие
возможностей трудоустройства в стране. По некоторым оценкам, каждый
трудовой мигрант, работающий за пределами страны, обеспечивает в среднем
4-5 человек дома - в Кыргызстане.413

Регистрация

Иностранные граждане и лица без гражданства, прибывающие в Кыргызстан
на срок более 5-ти дней, в соответствии с Законом «О внешней миграции»,
обязаны зарегистрироваться в Министерстве иностранных дел и его
территориальных подразделениях, Министерстве внутренних дел и его
территориальных подразделениях, а также в гостинице. Ниже будут указаны
страны, для граждан которых предусмотрена упрощенная процедура, либо
частично или полностью безвизовый режим въезда и пребывания в
Кыргызстане.

В случае необходимости, Министерство иностранных дел Кыргызской
Республики по просьбе дипломатических миссий и консульских
представительств, а также иностранных или иных принимающих организаций,
производит регистрацию паспортов государственных и общественных
деятелей иностранных государств, а также членов их семей, прибывающих в
Кыргызскую Республику.415

Иностранные граждане и лица без гражданства, имеющие действительную
въездную визу, имеют право въезда в страну, за исключением случаев,
предусмотренных в Статье 7, Закона «О внешней миграции», если иное не
предусмотрено иностранными договорами Кыргызской Республики.

Иностранным гражданам и лицам без гражданства, прибывающим в
Кыргызскую Республику на постоянное или временное жительство,
предоставляется право въезда и пребывания в стране на основании визы и
временного либо постоянного вида на жительство, выданного в соответствии с
установленными процедурами Кыргызской Республики.

Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся в Кыргызской
Республике, могут обратиться с заявлением о продлении срока действия визы,
в Главное управление консульской службы Министерства иностранных дел
или в Управление паспортно-визовой работы Министерства внутренних дел.
Последнее также предоставляет временные и постоянные виды на
жительство. Разрешения на трудоустройство выдает Департамент
миграционной службы при МИД Кыргызской Республики416.

Граждане следующих государств, имеющие национальные паспорта, могут на
основании личного ходатайства получить визу на въезд в Кыргызстан на срок
до одного месяца в зарубежных миссиях или консульских представительствах

412
Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005
413
Ознакомительная миссия МЦРМП, 14-19 августа 2004 года
415
Закон Кыргызской Республики о внешней миграции
416
Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005




174
внутри республики и освобождаются от обязанности регистрации в
правоохранительных органах страны: Австралия, Австрия, Бельгия,
Великобритания, Германия, Греция, Дания, Израиль, Ирландия, Исландия,
Испания, Италия, Канада, Кипр, Корейская Республика, Лихтенштейн,
Люксембург, Мальта, Монако, Нидерланды, Норвегия, Новая Зеландия,
Португалия, США, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция.

a. Правовая база

Согласно Закону «О внешней миграции» (принят 17 июля 2000 года),
регулирование внешней миграции в Кыргызстане основывается на следующих
принципах:

• Обеспечение гарантируемого Конституцией Кыргызской Республики права
свободного выбора места жительства, свободы труда, свободы в выборе
профессии и свободы передвижения;

• Недопустимость какой-либо дискриминации и посягательства на права и
свободы по причине этнического происхождения, пола, расовой
принадлежности, национальности, языка, вероисповедания, политических
или религиозных убеждений или иных причин;

• Приведение законодательства Кыргызской Республики в соответствие с
международно-правовыми стандартами и международными договорами
Кыргызской Республики в области миграции;

• Предотвращение спонтанной и нерегулируемой миграции посредством
реализации программ прогнозирования потенциальной миграции и
регулирования направления миграционных потоков, связанных с
изменениями социально-экономической и социально-политической
ситуации;

• Участие соответствующих государственных структур в регулировании
миграции;

• Уважение к законодательству Кыргызской Республики и его соблюдение
мигрантами.417

Правовая база для регулирования миграции включает также ряд, принятых
относительно недавно законодательных актов, в частности:

• Указ Президента Кыргызской Республики от 28 апреля 2000 года «Об
утверждении Концепции государственной демографической и
миграционной политики Кыргызской Республики»;

• Указ Президента Кыргызской Республики от 30 апреля 2004 года «Об
утверждении Концепции государственной миграционной политики
Кыргызской Республики»;

• Закон Кыргызской Республики «О внешней миграции» от 17 июля 2000
года;
417
Закон Кыргызской Республики о внешней миграции




175
• Постановление Правительства Кыргызской Республики от 10 августа 2000
года «Об утверждении государственной политики в области мер,
направленных на стабилизацию миграционных процессов в Кыргызской
Республике»;

• Постановление Правительства Кыргызской Республики от 12 октября 2001
года «Об утверждении Регламента о порядке осуществления трудовой
деятельности иностранными гражданами и лицами без гражданства на
территории Кыргызской Республики;

• Регламент о порядке деятельности физических и юридических лиц в
Кыргызской Республике, занимающихся трудоустройством граждан
Кыргызской Республики за рубежом, и правил об условиях уплаты и
размерах гарантийных взносов для возвращения в страны происхождения
иностранных работников и трудовых мигрантов – граждан Кыргызской
Республики».418

б. Институциональная база

Государственным органом, ответственным за выработку государственной
политики в области миграции, является Департамент миграционной службы
при Министерстве иностранных дел Кыргызской Республики, который был
преобразован по указу Президента Кыргызской Республики 28 декабря 2000
года. В состав Департамента миграционной службы входит четыре отдела:
Отдел по делам беженцев, Отдел миграционной политики, Отдел трудовой
миграции и Отдел по делам соотечественников и переселенцев, штатной
численностью 27 человек, плюс Северное и Южное региональное управление
численностью по 10 сотрудников419.

На Департамент возложены следующие основные задачи:


• Координация деятельности органов государственного управления
Кыргызской Республики в области миграции населения в соответствии с
законодательством Кыргызской Республики;

• Участие в выработке и осуществлении государственной миграционной
политики Кыргызской Республики;

• Подготовка предложений по разработке законодательства Кыргызской
Республики в области миграции, в том числе предложений по заключению,
присоединению, изменению, прекращению и приостановлению
международных соглашений в области миграции;

• Защита прав беженцев в соответствии с нормами международного права и
законодательством Кыргызской Республики;




418
Департамент миграционной службы МИД КР14. 6. 2005
419
Там же.




176
• Сотрудничество с международными организациями и другими
государствами по вопросам миграции и беженцев.420

Государственное агентство информационных ресурсов и технологий при
Правительстве Кыргызской Республики421 (Далее – Государственное
агентство) было создано Указом Президента Кыргызской Республики «О
создании Государственного агентства информационных ресурсов и технологий
при Правительстве Кыргызской Республики» от 21 ноября 2003 года № 377.
Данным Указом Президента также утверждена концепция «создания и
развития базовых автоматизированных государственных информационных
ресурсов Кыргызской Республики», которая определила основные
стратегические направления, цели и задачи деятельности Государственного
агентства. Реализация данной Концепции обеспечит необходимую платформу
для перехода Кыргызской Республики к обществу информационного типа и
последующей интеграции в мировое сообщество, и позволит создать
предпосылки к достижению цели по формированию и обслуживанию единых
государственных информационных ресурсов, а также реализации
государственной политики по совершенствованию системы оборота
документов государственного значения.

Основной целью Государственного агентства является обеспечение
формирования и обслуживания единых государственных информационных
ресурсов, совершенствование системы оборота документов государственного
значения, всесторонняя поддержка строительства национальной
информационной инфраструктуры.

Для достижения указанных целей требуется осуществление следующих
действий:

• Формирование и ведение ГРН (Государственный регистр населения);

• Формирование и ведение ГРПЕ (Государственный регистр правовых
единиц);

• Формирование и ведение ГРТ (Государственный регистр транспорта);

• Изготовление и выдача персонифицированных документов и документов,
удостоверяющих личность.

Указанные действия должны осуществляться путем создания
автоматизированной системы формирования и ведения государственных
регистров, основанной на использовании современных передовых
информационных технологий.

Создание указанной системы должно обеспечить автоматизированное
ведение всех государственных регистров, являющихся базовыми
компонентами Национальной информационной системы Кыргызской
Республики, а также автоматизированное управление бизнес-процессами


420
Кыргызстан, Департамент миграционной службы
421
Государственное агентство информационных ресурсов и технологий при Правительстве Кыргызской Республики,
14.06.2005




177
изготовления и выдачи персонифицированных документов на основе
Государственных регистров.

Разработка и внедрение информационной системы автоматизации
персонифицированных документов (аттестаты о среднем образовании,
дипломы, паспорт гражданина Кыргызской Республики и др.), позволит
сформировать центральное хранилище данных Государственного регистра
населения, которое предоставит доступ министерствам и ведомствам,
осуществляющим функции миграционного, пограничного, таможенного
контроля, правоохранительным органам и др. к достоверным данным по
населению в режиме реального времени.

В настоящее время основное внимание сосредоточено на совершенствовании
процесса изготовления и выдачи документов, имеющих государственную
важность (документов, удостоверяющих личность; дипломов и свидетельств
об окончании учебных заведений; государственных регистрационных
сертификатов и т.д.).

Одной из первоочередных задач, поставленных перед Государственным
агентством было реформирование паспортной системы Кыргызской
Республики и введение паспортов гражданина Кыргызской Республики нового
образца.

В рамках проводимой модернизации паспортной системы Кыргызской
Республики Государственное агентство заключило Контракт сроком на 5 лет с
победителем тендера – молдавским Государственным предприятием
«Регистру» на реализацию инвестиционного проекта, по отношению к
национальным паспортам, отвечающие мировым стандартам. В перспективе
Государственное агентство в ближайшие 5 лет выдаст 2,5 миллионов
паспортов граждан Кыргызской Республики (внутренние паспорта), а также 625
000 общегражданских паспортов граждан Кыргызской Республики
(заграничные паспорта).

Образцы общегражданского паспорта гражданина Кыргызской Республики
образца 2004 года (заграничный паспорт) через Министерство иностранных
дел Кыргызской Республики и его дипломатические представительства были
направлены в более чем 160 стран мира для легализации, и с 1 декабря 2004
года признаны в качестве официального документа для въезда. На
сегодняшний день, ни одна из стран, получивших образцы общегражданского
паспорта Кыргызской Республики, не высказала каких-либо претензий,
связанных с качеством паспортов граждан Кыргызской Республики нового
образца. Начиная с 1 марта 2005 года, некоторые посольства иностранных
государств, аккредитованные в стране, например, Посольство Соединенных
Штатов Америки, начало для выдачи виз принимать только новые кыргызские
паспорта образца 2004 года, которые считаются наиболее защищенными
среди всех паспортов стран СНГ с точки зрения фальсификации.

В целях реализации паспортного проекта с 31 января 2005 года
Государственное агентство начало оформление и выдачу общегражданских
паспортов гражданина Кыргызской Республики образца 2004 года. Обмен
паспортов не будет носить обязательного характера, и старые паспорта могут
быть заменены на новые. Проверка гражданства в настоящее время
осуществляется Министерством внутренних дел, на которое традиционно


178
возлагался контроль за деятельностью паспортных подразделений. Часть из
функций МВД в ближайшем будущем также предполагается передать
Государственному агентству, что в полной мере будет способствовать
претворению вышеназванной политики в жизнь и обеспечит наличие в стране
централизованного ведомства по регистрации населения страны.

Каждый гражданин Кыргызской Республики имеет право на получение
паспорта, при этом новая система изготовления и выдачи паспорта не
допускает незаконного получения паспортов лицами, совершившими какие-
либо правонарушения. Заявления граждан на получение паспортов
рассматриваются органами внутренних дел и службой национальной
безопасности.

Кыргызская Республика является одним из первых среди государств СНГ,
осуществляющим шаги по модернизации паспортной системы и создания
государственных информационных ресурсов.


6.2.2. Визовая политика
Сводная информация о визовых режимах в странах СНГ представлена в
таблице, включенной в главу «Визовая политика» в Отчете по Армении.

В октябре 1992 года 12 стран-членов СНГ подписали соглашение «О
безвизовом передвижении граждан СНГ по территории стран-членов СНГ»
(Бишкекское соглашение).422 Однако, в июле 1999 года Туркменистан
денонсировал соглашение, а в январе 2000 г. свое участие в нем
приостановил и Узбекистан.423 В целом, можно отметить, что с 1992 года
внутри региона СНГ было заключено несколько двусторонних и
многосторонних соглашений, регулирующих визовые вопросы, однако не
всегда во главу угла ставились подходы, способствующие объединению СНГ.
В итоге в настоящее время Бишкекское соглашение распространяется только
на граждан Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Кыргызстана, Молдовы
и Таджикистана.

Начиная с мая 2005 года граждане государств-членов ЕврАзЭС (Беларусь,
Казахстан, Кыргызстан, Россия и Таджикистан) могут передвигаться в
пределах этих стран без виз, однако при этом они должны иметь при себе
заграничные паспорта.

Кыргызская Республика проводит либеральную визовую политику и стремится
открыть свои границы для привлечения инвестиций и развития туризма. В
связи с этим в стране действует упрощенная процедура предоставления виз
для граждан большинства развитых государств Запада. Так, например,
граждане 15-ти «старых» государств-членов Европейского Союза, а также
Кореи, Лихтенштейна, Норвегии, Новой Зеландии, Австралии, США и ряда
других стран могут получить визу на срок до одного месяца на границе, и при
этом они освобождены от обязательства зарегистрироваться по прибытии в
страну. Такая практика не имеет аналогов в странах СНГ. В отношении
422
Центральная Азия: свобода передвижения. Анализ проблемы сотрудничества, 10 августа 2002 года
http://www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav081002a.shtml
423
Там же.




179
представителей дипломатического корпуса большинства из указанных стран
действует безвизовый режим.

Виза для въезда в Кыргызстан может быть получена в дипломатических
представительствах Кыргызской Республики за рубежом. В случае отсутствия
дипломатического представительства Кыргызской Республики в той или иной
конкретной стране, виза в Кыргызскую Республику может быть получена через
дипломатическое представительство Республики Казахстан на основании
соответствующих двусторонних соглашений.

Дипломатическая виза выдается владельцам дипломатических паспортов на
основании ходатайств министерств иностранных дел соответствующих
иностранных государств, международных организаций и иностранных
дипломатических миссий при подаче соответствующего заявления на
получение визы.

Служебная виза выдается владельцам служебных паспортов на основании
ходатайств министерств иностранных дел соответствующих иностранных
государств, международных организаций и иностранных дипломатических
миссий при подаче соответствующего заявления на получение визы.

Обычная виза выдается лицам, прибывающим в страну в деловых целях на
срок до одного года. Указанная виза может быть продлена на срок, не
превышающий 5-ти лет, причем продление визы производится ежегодно. Для
получения обычной визы необходимо подать соответствующее заявление, к
которому должно быть приложено приглашение от принимающей стороны, а
также паспорт или иной проездной документ.

Рабочая виза выдается лицам, прибывающим в Кыргызскую Республику на
срок до одного года. Для получения указанной визы, необходимо представить
письменное приглашение от принимающей стороны, паспорт или иной
проездной документ, заявление на получение визы, разрешение от
Департамента миграционной службы при Министерстве иностранных дел на
осуществление трудовой деятельности на территории Кыргызской Республики.

Инвестиционная виза выдается инвесторам, имеющим намерение
осуществлять инвестиционную деятельность на территории Кыргызской
Республики. Для получения указанной визы необходимо представить паспорт
или иной проездной документ, заявление на получение визы, а также
письменное представление от Государственного Комитета Кыргызской
Республики по управлению государственной собственностью и привлечению
иностранных инвестиций. На первоначальном этапе въезд иностранных
инвесторов в Кыргызскую Республику может быть обеспечен на основании
обычной визы. Инвестиционная виза выдается на срок от 1-го до 5-ти лет, в
зависимости от суммы, инвестированной на момент предоставления визы.

Туристическая виза выдается на срок до одного месяца, с возможностью ее
продления на срок до двух месяцев при наличии веских оснований. Для
получения туристической визы необходимо представить личное заявление в
письменном виде, паспорт или иной проездной документ, а также заявление
на получение визы.




180
Транзитная виза выдается на срок не более 5-ти дней. Для получения
указанной визы необходимо представить личное заявление, к которому
должен быть приложен билет для проезда и въездная виза страны
назначения, а также заявление на получение визы.

В случае, если заявителю, имеющему действительную визу, отказано во
въезде в страну, он (она) должны быть письменно уведомлены об отказе
уполномоченным государственным органом, принявшим данное решение.
Заявитель имеет право обжаловать данное решение в соответствии с
законодательством Кыргызской Республики. При въезде на территорию
Кыргызской Республики иностранный гражданин или лицо без гражданства
обязаны пройти иммиграционный контроль. Правительство Кыргызской
Республики утверждает Положение об иммиграционном контроле.
Процедурные требования в отношении пересечения границы Кыргызской
Республики регулируются законом Кыргызской Республики «О
государственной границе», а также международными соглашениями,
подписанными Кыргызской Республикой.424

Граждане следующих государств, имеющие выданные этими государствами
паспорта любой категории при въезде в Кыргызскую Республику
освобождаются от визовых обязательств в течение всего срока пребывания в
стране: Азербайджан, Албания, Армения, Беларусь, Босния-Герцеговина,
Грузия, Казахстан, Корейская Народно-Демократическая Республика, Куба,
Македония, Малайзия (на срок до одного месяца, прибывающие в служебных
целях или в качестве туристов), Молдова, Монголия (на срок до трех месяцев),
Польша, Российская Федерация, Румыния, Словакия, Словения, Вьетнам,
Таджикистан, Турция (на срок до одного месяца), Украина, Хорватия, Чешская
Республика, Сербия и Черногория, а также Япония.

Отмечается, что Кыргызстан рассматривает вопрос о введении визовых
обязательств для граждан Польши и Чешской Республики, а также других
государств – членов Европейского Союза, поскольку этим странам в свою
очередь пришлось изменить собственную визовую политику в отношении
стран бывшего Советского Союза перед вступлением в ЕС в 2004 году.425

a. Правовая база

Визовый режим Кыргызской Республики определяется Законом Кыргызской
Республики "О внешней миграции", принятым 17 июля 2000 года. В Статье 6
указанного закона содержатся требования, касающиеся разрешения на въезд
иностранных граждан и лиц без гражданства в Кыргызскую Республику, их
пребывания в Кыргызской Республике и выезда из Кыргызской Республики.

б. Институциональная база

Заявления на получение визы подаются в Главное управление консульской
службы Министерства иностранных дел. На Министерство иностранных дел
возложена общая ответственность за выдачу въездных виз в Кыргызскую
Республику.

424
Закон Кыргызской Республики о внешней миграции
425
Экспертная миссия МЦРМП в Кыргызстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 14-
17 марта 2005 г.




181
В настоящее время в странах, где нет официальных дипломатических
представительств Кыргызской Республики, используются услуги почетных
консулов. В настоящее время компетентные органы Кыргызстана ведут
переговоры с соответствующими структурами Российской Федерации о
возможности выполнения российскими официальными представительствами
консульских функций в тех странах, где у Кыргызстана нет своих
представительств.


6.2.3. Управление границей

Граница с Китаем (1084 км) является единственной внешней границей
Кыргызстана, существовавшей в советский период и после распада
Советского Союза. После 1991 года на всем пространстве СНГ идет
медленный и сложный процесс демаркации и делимитации старых внутренних
административных границ и их преобразования в государственные границы.
Для решения указанного вопроса с Таджикистаном было заключено
соответствующее соглашение. Что же касается Узбекистана, то переговоры по
этому вопросу еще не завершены.

В последние годы проблемы управления границ и пограничного контроля
усугубились в связи с угрозой проникновения боевиков из Афганистана, а
также в связи с напряженностью на узбекско-кыргызской границе, некоторые
участки которой Узбекистан «укрепил» в 1999 году посредством мин.

a. Правовая база

Правовую основу деятельности Пограничной службы Кыргызстана и
функционирования системы управления границами в стране составляет целый
ряд законодательных и подзаконных актов и положений, начиная с
Конституции и Декрета о провозглашении независимости Кыргызской
Республики. Основными правовыми актами являются закон «О
государственной границе Кыргызской Республики» от 1999 года; закон «Об
обороне» от 1994 года; а также закон «О внутренних войсках Министерства
внутренних дел Кыргызской Республики» от 1994 года.

Согласно Закону «О государственной границе», охрана государственных
границ является составной частью обороны границ. Охрана границ
представляет собой элемент системы безопасности и предусматривает
преодоление возникающих на государственной границе проблем, таких как
пресечение незаконного оборота наркотиков, незаконного перемещения
экстремистов, международного терроризма, торговли людьми. Кроме того,
охрана границ предусматривает эффективное сотрудничество с таможенными
службами.

б. Институциональная база

Пограничная служба Кыргызстана была создана в 2002 году (Указом
Президента от 31 августа 2002 г.). Пограничная служба может комплектовать
личный состав из числа персонала ряда структур (Министерство внутренних
дел, Служба национальной безопасности). До июня 2005 г. она находилась в



182
непосредственном подчинении Правительства Кыргызской Республики и
поэтому была независимой от Министерства обороны и Министерства
внутренних дел. Указом Президента Кыргызской Республики К. Бакиева
Пограничная служба передана в состав Службы национальной безопасности
Кыргызской Республики426.

Охрана границ обеспечивается целым рядом компетентных органов, которые
имеют соответствующие функции и полномочия в этой области. Помимо
Президента (который является главнокомандующим вооруженными силами
страны) и Правительства, соответствующие полномочия предоставлены
Министерству иностранных дел (МИД), Службе национальной безопасности
(СНБ), Министерству обороны, Министерству внутренних дел (МВД),
Министерству транспорта и коммуникаций, Министерству сельского, водного
хозяйства и перерабатывающей промышленности, Департаменту таможенной
службы и Агентству по борьбе с наркотиками, которые осуществляют контроль
на государственной границе.

Задачи и обязанности различных структур, принимающих участие в
управлении границами, пока четко не разграничены. Координация
деятельности является существенным фактором, помогающим избежать
дублирования усилий и параллелизма в обязанностях. Данный подход должен
основываться на принципе эффективной реализации мероприятий в
существующих правовых рамках. Для адекватного реагирования на вызовы
современного преступного мира, целесообразным представляется выработка
общей концепции управления границами в Центральной Азии. Данная
концепция послужит обеспечению большей степени соответствия
деятельности государств Центральной Азии существующим международным
стандартам в области безопасности, сотрудничества и расширению
взаимодействия для активизации механизмов регионального сотрудничества.

Для обеспечения механизмов эффективного обмена информацией в
настоящее время Пограничная служба подключена к Единой
межведомственной информационной сети по контролю за въездом,
пребыванием и выездом иностранных граждан в Кыргызской Республике
(ЕМИС), также планируется её подключение к базе данных Государственного
Агентства информационных ресурсов и технологий.


6.2.4. Нерегулярная миграция
В настоящее время в силу ряда обстоятельств, принято считать, что в
международной миграции значительны объемы «незаконной» или
«нелегальной» миграции. Достоверные данные о её масштабах отсутствуют,
поэтому приводимые в некоторых источниках данные и цифры следует
рассматривать лишь как относительные показатели феномена нелегальной
миграции. Поскольку нелегальная миграция – явление скрытого характера, это
означает, что люди, путешествующие или пребывающие в стране нелегально,
тщательно избегают записей каких-либо данных о них в официальных
статистических учетах.427 Другая проблема относительно численного
426
Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005
427
Питер Футо и Томас А. Тасс, «Статистика задержаний на границе в Центральной и Восточной Европе – Источник для
оценки масштабов нелегальной миграции»: Франк Лачко, Ирен Стечер, Аманда Клековски фон Клоппенфельс (ред.), Новые
вызовы перед миграционной политикой в Центральной и Восточной Европе, Женева и Вена, 2002 год, ст. 93




183
определения нелегальной миграции заключается в том, что не существует
общепринятой дефиниции нелегальной или нерегулируемой миграции. Термин
«нелегальный» по отношению к миграционным движениям используется для
описания целого ряда явлений, как-то: операции по контрабанде людей,
самостийные нелегальные миграционные процессы, пребывание в стране
после окончания срока действия визы, а также все формы нелегальной
работы, где «нелегальность» проявляется уже после вполне легального
въезда в страну. Таким образом, данные в этой связи оцениваются как
«отсутствующие, ненадежные, противоречивые или недействительные»428, что
достаточно ограничивает точную оценку численных параметров нелегальной
миграции.

В рамках «Соглашения о сотрудничестве государств – членов Содружества
Независимых Государств по борьбе против нелегальной миграции» от 6 марта
1998 года, страны – участницы договорились осуществлять совместные
усилия в области борьбы с нелегальной миграцией, в частности, в области
контроля миграционных процессов, регистрации нелегальных мигрантов и
нежелательных граждан иностранных государств, обмена соответствующими
данными, разработки механизма депортации, гармонизации соответствующих
национальных законодательств, более активной подготовки сотрудников,
работающих в данной сфере, обмена информацией относительно
национальных законодательств, законности и действительности документов,
визовых режимов с третьими странами. Тем не менее, процесс ратификации
соглашения оказался медленным и сложным. Первое организационное
совещание Совместной комиссии, которая будет координировать
мероприятия, направленные на противодействие и предупреждение
нелегальной миграции согласно положений соглашения, состоялось в октябре
2004 года.

Кыргызстан является транзитной страной для нелегальных мигрантов из
Афганистана, Индии, Китая, Бангладеш, Пакистана, Шри-Ланки и, в некоторой
степени, африканских государств на их пути в Европу.429

Геополитическое местоположение Кыргызстана между Европой и Азией,
нестабильность в регионе, вооруженные конфликты, имевшие место в
Афганистане и Таджикистане – все это способствовало концентрации
нелегальных мигрантов в Кыргызстане. Нелегальные мигранты используют
территорию Кыргызстана в качестве транзитного коридора на пути в Россию и
далее – в Европу. Либеральная визовая политика, недостаточный контроль
над въездом и пребыванием иностранных граждан на территории страны, а
также безвизовый режим со странами СНГ являются факторами,
стимулирующими нелегальные миграционные потоки через территорию
Кыргызской Республики.

На китайском участке государственной границы Кыргызской Республики только
в течение первой половины 2003 года границу пересекли приблизительно
200 000 человек. В общей сложности было задержано 48 нарушителей
границы. Было выявлено 345 человек, не имевших надлежащим образом
оформленных документов. В 2003 году кыргызские пограничники начали

428
Грета Уэлинг, «Нерегулируемая и нелегальная миграция через Украину», бюллетень «Международная миграция», № 42
(3) 2004 г, ст. 77 - 110
429
Ознакомительная миссия МЦРМП , 14-19 августа 2004 года




184
сотрудничать с пограничными службами Синьдзянь-Уйгурской Автономной
Области Китая.

Миграционная ситуация на границе с Таджикистаном осложнена наличием
двух таджикских анклавов на кыргызской территории. Жители данных районов
давно жалуются на неудобства, связанные с необходимостью проходить
проверку на многочисленных пограничных контрольно-пропускных пунктах, и
стремятся изыскать альтернативные коридоры, которые свяжут их с
Таджикистаном.

По данным местных органов власти, ежегодно в южные районы Кыргызстана
прибывает от 4 до 5 тысяч нелегальных трудовых мигрантов из Узбекистана,
занятых на сезонных работах. 430

За 2004 г. за грубое нарушение паспортно-визового режима и незаконного
пребывания на территории республики всего было задержано 249
иностранных граждан. На основании решения судебных органов были
депортированы 192 иностранных граждан, по отношению остальных были
приняты меры административного характера.

А за 1 квартал 2005 г. всего было задержано 23 иностранных граждан, из них:
3 граждан КНР, 16 – Бангладеш, 1 – Турции, 1 – Иордании и 2 – Республики
Узбекистан.

Часть указанных иностранных граждан, на основании решения судебных
органов были депортированы за пределы Кыргызской Республики, а именно: 2
– в Республику Узбекистан, 3 – КНР, 10 – Бангладеш , 1 – Иорданию, 1 –
Турцию, всего 17 иностранных гражданина. В отношении оставшихся 6
граждан Бангладеш принимаются меры по установлению личности.
В настоящее время совместно с правоохранительными органами
Таджикистана и России проводится работа по разоблачению международного
канала переправки граждан из стран Юго-Восточной Азии в страны Европы
через территорию Таджикистана, Кыргызстана, Казахстана и России.

Решение проблемы «нелегалов» в Кыргызской Республике, которая оказывает
заметное влияние на имидж республики (дополнительная нагрузка на
социальную инфраструктуру, межэтническая напряженность и т.д.) возможно
только в условиях тесной координации и взаимодействия министерств и
ведомств, создания законодательной, материальной и технической базы их
деятельности.

На сегодняшний день в республике отсутствуют места содержания для
нелегальных мигрантов, подлежащих административному выдворению и
возникают проблемы их содержания до момента выдворения.

Существует проблема создания сетей контрольно-пропускных пунктов,
осуществляющих миграционный контроль при пересечение государственной
границы с сопредельными государствами, необходимость улучшения их
обеспечения техническими средствами, соответствующего финансового
обеспечения для проведения оперативных мероприятий, создания

430
МЦРМП, 2004: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в
Центральной и Восточной Европе за 2003 г.




185
оперативной и информационной системы, отсутствия необходимой
компьютерной техники (сканер, копировальный аппарат, подключение к сети
«Интернет» и т.д.).

Исходя из анализа административных правонарушений, совершенных
иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также учитывая
ужесточение штрафных санкций в отношении иностранцев государствами
СНГ, есть необходимость внесения изменений и дополнений в Кодекс об
административной ответственности в части ужесточения штрафных санкций за
нарушение законодательства о порядке пребывания на территории
республики.431

После изъятия у экстремистов нескольких фальшивых кыргызских паспортов,
США ужесточили правила въезда для граждан Кыргызстана. Граждане
Кыргызстана, отправляющиеся за границу, должны будут получить новые
заграничные паспорта, заявления на получение которых принимаются с
начала 2005 года. Часты случаи фальсификации именно кыргызских паспортов
образца 1994 года, что свидетельствуют о недостаточной степени их защиты.
В связи со сложностями изготовления новых паспортов и обеспечения ими
населения срок действия нынешних кыргызских паспортов продлен до 1 июля
2007 года, и их замена на паспорта нового образца будет производиться
постепенно. Как указывается в специальном докладе МОМ со ссылкой на
кыргызские службы безопасности, фальшивые кыргызские паспорта часто
изымаются у уйгурских сепаратистов, боевиков Исламского движения
Узбекистана и торговцев наркотиками. «В последнее время страна стала
транзитным коридором для преступников из зон вооруженных конфликтов, а
также т.н. третьих стран. Представители правоохранительных органов страны
ежегодно задерживают десятки граждан Китая, Турции, Афганистана,
Пакистана, Ирана, Вьетнама, Нигерии, Северной Кореи, Таджикистана,
Узбекистана, Шри-Ланки, и даже африканских государств».432

a. Правовая база

См. раздел «Правовая база» в главе «Регулярная миграция».

б. Институциональная база

Начиная с 2000 года, регулярно проводятся консультативные встречи и
рабочие совещания между представителями пограничных служб, консульских
учреждений, иммиграционной полиции и миграционных служб Кыргызской
Республики, Казахстана и Таджикистана. Итогом трех совещаний, прошедших
в 2003 году, стал проект Программы мероприятий по борьбе с нелегальной
миграцией и обеспечению прав мигрантов.

Как указывалось выше, данные по нелегальной миграции являются не всегда достоверными. Некоторое
представление о масштабах данного явления дает статистика о числе задержаний на границе и внутри
страны. Можно, в частности, привести данные, собранные МЦРМП в публикации «Ежегодник по вопросам
незаконной миграции, торговли и контрабанды людей в Центральной и Восточной Европе, 2003 г.»




431
Управление по связям с общественными формированиями МВД Кыргызской Республики, 14. 6. 2005
432
http://tcc.iom.int/iom/artikel.php?menu_id=45&artikel_id=206&history_back=true




186
Таблица.9 Число нарушителей границы по странам происхождения,
в том числе иностранцев и граждан Кыргызстана
Граждане следующих Число нарушителей
стран в 2003 году границы в 2003 году
Кыргызстан 52
Узбекистан 8
Казахстан 6
Российская
5
Федерация
Ирак 4
Турция 3
Иран 2
Таджикистан 1
Китай 1
Пакистан 1
Источник: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в
Центральной и Восточной Европе за 2003 г.

Таблица.10 Число задержаний нелегальных мигрантов,
в том числе иностранцев и граждан Кыргызстана, на пограничных пропускных
пунктах
Место задержания Число задержаний в
2003 году
На автодорожных пропускных 13
пунктах
На железнодорожных 45
пропускных пунктах
На зеленой границе -
На морской границе -
В аэропортах 78
Внутри страны -
В других местах -
Всего 136
Источник: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в
Центральной и Восточной Европе за 2003 г.




187
Таблица.11 Число связанных с миграцией нарушений границ, в том
числе со стороны иностранцев и граждан Кыргызстана, по участкам
границы в 2003 году
Участок границы: ВЪЕЗД: ВЫЕЗД: Общее число
Название соседней Число задержаний Число задержаний задержаний на
страны, на границе с людей, людей, границе с этой
которой произошло ВЪЕЗЖАЮЩИХ в ВЫЕЗЖАЮЩИХ из страной
задержание Кыргызстан, на Кыргызстана, на
границе с этой границе с этой 2003 год
страной, страной, 2003 год
2003 год

1. Аэропорт Манас 49 18 67
(Бишкек) и Аэропорт
Ош
2. Железнодорожный 7 36 43
пропускной пункт на
границе с
Казахстаном
3. Автодорожный 2 6 8
пропускной пункт на
границе с
Казахстаном
4. Автодорожный 3 0 3
пропускной пункт на
границе с Китаем
Источник: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в
Центральной и Восточной Европе за 2003 г.

Таблица.12 Число нелегальных мигрантов, проживающих в Кыргызстане
Конец 2002 года Конец 2003 года
1079 1365
Источник: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в
Центральной и Восточной Европе за 2003 г.



6.2.5. Убежище
Кыргызстан присоединился к Женевской Конвенции о статусе беженцев 1951
года и прилагаемому к ней Протоколу 1967 года в 1996 году. В целом,
Кыргызстан нельзя считать страной назначения мигрантов; страна является
транзитной для нелегальных мигрантов, которых привлекает сюда достаточно
либеральная визовая политика. Имеющаяся в настоящее время в Кыргызстане
система предоставления убежища была создана при активной поддержке и
помощи со стороны УВКБ ООН.

Процедуры, связанные с предоставлением убежища, осуществляются
Департаментом миграционной службы при Министерстве иностранных дел.
Штат сотрудников, работающих с лицами, ищущими убежища, составляет 6
человек.

В 2001 году в Кыргызстане находилось 9700 беженцев, в числе которых
главным образом были этнические кыргызы из Таджикистана (8400 человек) и
афганцы (850 человек). К концу года еще 400 ищущих убежища лиц разных


188
национальностей ожидали рассмотрения своих прошений о предоставлении
убежища. Этнические кыргызы – беженцы из Таджикистана – составили
приблизительно 95% всех беженцев, покинувших страну после начала
гражданской войны в 1992 году. По состоянию на 1 апреля 2005 года число
беженцев на территории Кыргызской Республики составляет 5542 чел., в том
числе, из Республики Таджикистан - 201 чел., Афганистана - 326 чел., Ирака
– 4 чел., Ирана – 5 чел., Сирии – 6 чел.433 Количество беженцев уменьшается
вследствие осуществляемого процесса натурализации. 434

После трагических событий 11 сентября 2001 года отношение кыргызов к
лицам афганского происхождения, ищущим убежища, изменилось. Сотрудники
милиции неоднократно задерживали их, подозревая в причастности к
исламским экстремистам, даже несмотря на то, что некоторые из задержанных
имели статус беженцев.

Таким образом, в 2002 году ищущие убежища афганцы столкнулись с целым
рядом серьезных препятствий к получению политического убежища в
Кыргызстане. Согласно данным УВКБ ООН, ищущие убежища афганцы, не
имеющие при себе документов, до 2002 года не имели возможности
обжаловать решения по поданным ими прошениям о предоставлении
убежища, поскольку кыргызские суды не принимали ходатайств об
обжаловании от лиц, не имеющих документов. В силу правовой
неопределенности своего статуса эти лица оказались в весьма уязвимом
положении, испытывая произвол со стороны полицейских. Это связано с тем,
что до принятия Закона КР «О беженцах» от 25 марта 2002 г. прием
ходатайств о предоставлении статуса беженца на территории Кыргызской
Республики со стороны ДМС осуществлялся при наличии документов,
удостоверяющих личность, что исключало возможность обжалования в
судебных органах решения ДМС по данной категории лиц, поскольку
ходатайства лиц, не имеющих документов, удостоверяющих личность, ДМС не
принимались и, соответственно, какие-либо решения по ним не выносились.

После принятия вышеуказанного Закона ДМС начал принимать ходатайства о
предоставлении статуса беженца на территории Кыргызской Республики у лиц,
не имеющих документов, удостоверяющих личность, что означает выдачу
данным лицам соответствующих документов, удостоверяющих личность лица,
подавшего ходатайство о признании беженцем. Данные документы, в случае
обжалования отрицательного решения ДМС, принимались судебными
органами как документы, удостоверяющие личность.

Ситуация изменилась с 2002 года и ходатайствующим, которым ранее было
отказано в предоставлении статуса беженцам, была предоставлена
возможность обжаловать данные решения в судах различной инстанции,
вплоть до Верховного Суда435. Постепенно ситуация так или иначе
разрядилась, и в настоящее время УВКБ ООН занимается организаций
переселения. В 2004 году УВКБ ООН оказало содействие в переселении 425
афганцев, главным образом в Канаду. По данным УВКБ ООН, к концу 2004



433
Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005
434
В 2004 году 1063 таджикских беженцев получили кыргызское гражданство, УВКБ ООН, годовой отчет по КР за 2004 год
435
Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005




189
года на территории Кыргызстана находилось лишь 258 афганских граждан,
ищущих убежища/беженцев.436
Чеченцы впервые оказались в Кыргызстане в 1940-е годы, когда по приказу
Сталина практически все чеченцы были депортированы в Центральную Азию,
главным образом в Казахстан. В 1980-е годы большинство из них вернулись в
Чечню, а когда в 1996 году началась война, некоторые из них вернулись в
Кыргызстан. То же произошло и в 1999 году. Поскольку вторая кампания не
была квалифицирована как ситуация войны и рассматривалась как кампания
по борьбе с терроризмом, чеченцы, бежавшие из зоны военных операций,
проводимых российскими военными, не были квалифицированы российским
правительством как лица, перемещенные внутри государства. Соответственно
и правительство Кыргызстана, руководствуясь намерением сохранить хорошие
отношения с Россией, не стало рассматривать дела по принципу безопасной
третьей страны и предоставлять статус беженцев чеченцам. Правительство
имеет негласное соглашение с УВКБ ООН: политическое убежище чеченцам
не предоставляется, однако УВКБ ООН разрешено заниматься организацией
переселения лиц, которых оно берет под свою защиту.

Хотя прошения о предоставлении убежища в Кыргызстане были поданы
небольшим числом этнических уйгуров из Китая, их положение остается для
УВКБ ООН предметом озабоченности. Учитывая двусторонние соглашения,
заключенные с Китаем, кыргызские власти не предоставляют статуса беженцев
уйгурам из Китая. По этой причине, УВКБ ООН рассматривает отдельно
заявления о предоставлении убежища, поданные уйгурами, и старается
обеспечить переселение за пределы региона для тех из заявителей, которых
организация признает беженцами. В 2004 году им зарегистрированы 4 человека
как беженцы, а 8 человек - как лица, ищущие убежища. Известны единичные
случаи депортации.437

Лица, прошение которых о предоставлении убежища отклоняются, должны
быть выдворены, однако правительство не располагает финансовыми
средствами для осуществления выдворения. Осуществляются мероприятия по
организации добровольного возвращения, которое финансируется со стороны
МОМ и/или УВКБ ООН. Перспектива получить денежную компенсацию
является фактором, стимулирующим чеченцев добровольно возвращаться в
Чечню.

В ночь с 13 по 14 мая текущего года, вследствие происшедших в Андижане
(Узбекистан) событий, на участке Тешик - Таш перешли границу Кыргызстана
более 500 узбекских граждан. В середине мая 2005 г. численность узбекских
беженцев составляло 469 человек и все они были регистрырованны как
искатели убежижа.438

a. Правовая база

Закон Кыргызской Республики «О беженцах», принятый 25 марта 2002 года,
определяет процедуру подачи прошения о предоставлении убежища, а также
права, предоставляемые лицам, получающим статус беженца. Положения


436
Годовой отчет УВКБ ООН, 2004 год, Бишкек
437
Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005
438
Там же.




190
закона соответствуют требованиям Конвенции 1951 года о статусе беженцев и
прилагаемому к ней Протоколу (ратифицированы в 1999 году).

б. Институциональная база

Органом, ответственным за рассмотрение прошений и определение статуса
беженца, является Департамент миграционной службы при Министерстве
иностранных дел Кыргызской Республики. Основными функциями
департамента в данной сфере является:

• Рассмотрение прошений и принятие решений о предоставлении или
приостановлении статуса беженца в Кыргызской Республике в
соответствии с порядком, установленным законодательством Кыргызской
Республики, а также международными договорами и соглашениями
Кыргызской Республики;

• Добровольная репатриация беженцев в страны их происхождения или
гражданства;

• Сбор и хранение данных о количестве беженцев и их составе;

• Подготовка и подача, согласно установленному порядку, предложений по
разработке законодательства Кыргызской Республики в области миграции
и беженцев;

• Совместное участие с местными органами государственного управления и
самоуправления в решении вопросов обустройства мигрантов и беженцев
и содействие во внедрении проектов по их интеграции.439

Действующая в Кыргызстане система определения статуса беженца
предполагает участие ряда различных структур и ведомств, имеющих то или
иное отношение к данной области. Лицо, получившее статус беженца, обязано
продлевать его каждые 6 месяцев.

Департамент миграционной службы не имеет общей базы данных с
Государственным агентством информационных ресурсов и технологий, в тоже
время он имеет подключение в Единую межведомственную информационную
сеть по контролю за въездом, пребыванием и выездом иностранных граждан в
Кыргызской Республике. При этом следует отметить недостаточную
координацию деятельности государственных структур в противодействии
незаконной миграции.

Как считают в Министерстве иностранных дел, основная проблема
заключается в структуре ведомства и круге его полномочий, в силу чего
указанный Департамент осуществляет гуманитарную составляющую в борьбе
с незаконной миграцией, легализуя пребывание в республике определенных
категорий иммигрантов, предоставляя статус беженца, иммигранта
переселенца. Обсуждается вопрос о преобразовании Департамента в
Государственное агентство по миграции.440


439
Департамент миграционной службы Кыргызстана
440
Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005




191
6.2.6. Торговля людьми
Торговля людьми представляет собой особую проблему как одна из наиболее
отвратительных форм транснациональной организованной преступности.
Одним из наиболее негативных последствий связанной с переходным
периодом нестабильности в странах бывшего СССР стало растущее число
женщин и детей из этих стран, становившихся жертвами сексуальной
эксплуатации. Одной из ключевых проблем процесса экономической
трансформации является продолжающаяся реструктуризация рынка труда, по
разному влияющая на людей в зависимости от половой, классовой
принадлежности, уровня образования и профессионального опыта,
этнического происхождения, национальности и гражданства. Наблюдается
устойчивая корреляция между бедностью, в особенности, развивающейся в
сельских районах, и масштабами торговли людьми в данной стране или
регионе. Что касается шансов трудоустройства, то изменения на рынке труда в
постсоветских странах все более толкают женщин на низкооплачиваемую
работу и работу по совместительству. Приватизация во многих случаях
привела к потере профессий, которыми традиционно активно занимались
женщины441. Другие важные факторы, способствующие торговле людьми,
включают насилие в семье, гендерное неравенство, повышенный уровень
социальной изоляции и неустойчивую ситуацию в области социальной
безопасности вследствие отсутствия действующей системы социального
обеспечения. В итоге, криминальные группы, которые скрываются за
вывесками «агентств по трудоустройству» или «фирм по найму» не встречают
никаких препятствий при поиске новых жертв, причем часто это происходит
при поддержке и содействии родственников и знакомых последних.
Невозможно определить реальный объем торговли людьми, и количественные
оценки этого феномена значительно расходятся. Приведем лишь два примера.
В конце 1990-х годов, по оценкам ЕВРОПОЛа, около 90% из нескольких тысяч
женщин, перевозимых в ЕС ежегодно, были из стран Центральной и Восточной
Европы, в 1998 году по оценкам правительства США, 175000 женщин ежегодно
перевозили из бывших социалистических стран, при чем 120000 из них
попадало в страны Западной Европы.

Кыргызстан является страной-источником, транзитной страной и, в меньшей
степени, принимающей страной торговли людьми. Местные торговцы людьми
используют различные способы вербовки женщин, чаще всего прибегая к
услугам местных туристических фирм, предлагающих выгодную работу за
рубежом. Женщины, подписавшие контракт, затем переправляются в другую
страну, где у них отбирают проездные документы и принуждают заниматься
проституцией. Основными факторами, заставляющими женщин верить
заманчивым обещаниям о работе за границей, являются безработица и низкий
уровень жизни в стране.442 Правительство учитывает необходимость
совершенствования законодательной базы и обеспечения постоянного
контроля за выполнением закона, и регулирования координированных


441
Гэл Клигман «Торговля женщинами после социализма из Восточной Европы, в Восточную Европу и через территорию
Восточной Европы», Доклад, подготовленный для Конференции Совета по европейским вопросам, 11-13 марта 2004 г.,
Чикаго-Иллинойс http://www.europanet.org/conference 2004/papers/F4_Kligman_Limon.pdf (29 сентября 2004 г.), стр. 3 и 7
442
МЦРМП, 2004: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в
Центральной и Восточной Европе за 2003 г.




192
действий со стороны государственных и общественных организаций,
правоохранительных органов и органов местного самоуправления.

Согласно данным МОМ, ежегодно жертвами торговли людьми в Кыргызстане
становятся 4000 женщин.443 В течение нескольких последних лет в кризисные
центры обратилось в общей сложности 30 000 женщин, подвергшихся тем или
иным формам насилия.444 Официальная информация относительно числа
женщин, предположительно ставших жертвами торговли людьми, отсутствует.
По оценкам, основанным на информации, полученной от Министерства
иностранных дел и Государственной таможенной инспекции, в 1999 году
жертвами торговли людьми стали 200 женщин.

Объектами торговли людьми в Кыргызстане становятся в основном молодые
женщины, а также мужчины (в основном, для трудовой эксплуатации). Кроме
того, по всему региону возрастают масштабы торговли детьми. Что касается
стран назначения, то большинство опрошенных (82%) направлялись за
пределы Кыргызстана, 37% - в страны СНГ, главным образом в Казахстан и
Россию (некоторые из опрошенных - в обе страны). Явственно видно, что
многих из становящихся объектом торговли людьми лиц из Кыргызстана
переправляют через Казахстан. Некоторые из мигрантов даже
переправляются через Кавказ. Чаще всего жертвы торговли людьми
оказываются в Объединенных Арабских Эмиратах и Турции. Значительное
число мигрантов попадает в Китай и Германию. Среди других стран
назначения следует отметить Индию, Иран, Швецию, Малайзию, Гонконг,
Южную Корею, Катар, Грецию, Италию, Люксембург, Данию и Польшу.445

Торговцы людским товаром скрывают истинный характер своей деятельности
и действуют под прикрытием подставных групп и посредников. Большинство
женщин вывозится за границу в качестве якобы танцовщиц, официанток,
домработниц, студенток и т.д.

После модернизации Международного аэропорта г. Бишкек количество
международных авиарейсов увеличится, что расширит возможности торговцев
людьми использовать Кыргызстан в качестве отправного пункта для торговли
мигрантами за пределами страны. Как предполагают, в настоящее время
большинство мигрантов, становящихся объектом торговли людьми,
переправляется в аэропорт Алматы.446

a. Правовая база

Важным событием в глобальном масштабе стала разработка и принятие в
1999-2000 гг. двух Протоколов Палермо, дополняющих Конвенцию ООН
против транснациональной организованной преступностью. Протокол по
предотвращению и пресечению торговли людьми, в особенности

443
“Четыре женщины, которые долгое время проработали в г. Дубаи, сказали, что в одно и то же время там
работатют от 500 до 800 кыргызских граждан в качестве работников коммерчекого секса. Обновление происходит
каждые три месяца, таким образом, получается, что каждый год в ОАЭ работают 3 200 женщин из Кыргызстана.
Результаты опроса показали, что 80 % респондентов работали в ОАЭ, исходя из этих данных, можно подсчитать, что
каждый год из республики вывозится около 4000 женщин”. МОМ “Торговля женщинами и детьми в Кыргызской
Республике”, Бишкек, 2000 год
444
http://tcc.iom.int/iom/artikel.php?menu_id=45&artikel_id=248&history_back=true
445
МОМ TCC, http://tcc.iom.int/iom/artikel.php?menu_id=45&artikel_id=89&history_back=true
446
МОМ TCC, http://tcc.iom.int/iom/images/uploads/Kyrgyzstan_Report%20on%20Trafficking_2000_En_1071070736.pdf – 2004-
07-16




193
женщинами и детьми, и наказании за нее объявляет торговлю людьми
преступлением в рамках международного права и обязывает государства
осуществлять судебное преследование торговцев людьми, экстрадицию
подозреваемых в совершении данного преступления и обмениваться
информацией. Протокол также содержит положения, касающиеся защиты
жертв и осуществления превентивных мероприятий, однако эти положения
допускают широкие пределы усмотрения для государств. Протокол против
незаконного мигрантов по суше, морю и воздуху объявляет контрабанду
мигрантов уголовно наказуемым преступлением и предусматривает принятие
особых мер для пресечения контрабанды по морю, настоятельно призывает
активизировать международное сотрудничество и предусматривает судебное
преследование лиц, виновных в совершении указанного преступления.
Конвенция вступила в силу 29 сентября 2003 года, а два протокола –
соответственно, 25 декабря 2003 года и 28 января 2004 года. Указанные
протоколы являются наиболее важными юридически обязывающими
международными договорами в области борьбы против торговли людьми и
контрабанды мигрантов, комплексно охватывающими все аспекты указанных
проблем. Кыргызстан ратифицировал Конвенцию и оба Протокола 15 апреля
2003 года.

9 августа 2003 года был принят Закон Кыргызской Республики «О внесении
дополнений и изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской
Республики». Уголовный кодекс Кыргызской Республики был дополнен статьей
124 «Торговля людьми» и другими статьями. В Кодекс Кыргызской Республики
об административной ответственности также были введены новые составы
правонарушений: незаконные действия по усыновлению (удочерению)
ребенка, незаконный провоз лиц или выезд граждан Кыргызской Республики и
другие.
17 марта 2005 года был принят Закон Кыргызской Республики «О
предупреждении и борьбе с торговлей людьми». В данном Законе КР
определены организационно-правовые основы по предупреждению и борьбе с
торговлей людьми.447

21 апреля 2002 года был издан Указ Президента Кыргызской Республики «О
мерах по борьбе с незаконным вывозом и торговлей людьми в Кыргызской
Республике». Данный документ подкреплен соответствующей Программой
действий, а также созданием Национального Совета, в который вошли
представители законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, а
также международных и неправительственных организаций.448

Внедрение программы осуществляется по трем основным направлениям:

• Предотвращение и пресечение незаконного вывоза и торговли людьми;
• Содействие правоохранительным органам и ведомства, занимающимся
вопросами миграции, для повышения эффективности их деятельности;

• Оказание помощи жертвам торговли людьми, содействие в их возвращении
на родину и реинтеграции в общество.


447
Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005
448
Там же.




194
б. Институциональная база

В апреле 2002 года Указом Президента Кыргызской Республики создан
Национальный совет при Президенте Кыргызской Республики по борьбе с
незаконным вывозом и торговлей людьми. Председателем Национального
совета является Вице-премьер-министр Кыргызской Республики. В целях
активизации мер по борьбе с торговлей людьми в Аппарате Премьер-
министра Кыргызской Республики в 2004 году создан сектор по борьбе с
незаконным вывозом и торговлей людьми в составе отдела международного
сотрудничества.449


6.2.7. Возврат
Одной из договоренностей, регулирующих деятельность в сфере возврата,
является заключенное в 1993 году Многостороннее соглашение между
Арменией, Азербайджаном, Беларусью, Грузией, Казахстаном, Кыргызстаном,
Молдовой, Россией, Таджикистаном, Туркменистаном, Узбекистаном и
Украиной о сотрудничестве в области репатриации несовершеннолетних в
страну их гражданства.

Афганские беженцы, стремящиеся получить право пользоваться защитой в
Кыргызстане, остаются на территории страны, поскольку государство не
располагает финансовыми средствами для их депортации. Кроме того, в
стране нет специальных центров задержания нелегальных мигрантов; в
течение 30-ти дней они содержатся в специальных помещениях, после чего, за
отсутствием других путей решения данной проблемы, их освобождают.450

Указом Президента Кыргызстана, для координации мероприятий и оказания
поддержки процессу возвращения этнических кыргызов из соседних стран –
Афганистана, Туркменистана и Турции – был создан Иммиграционный фонд.
Финансовая поддержка фонду была предоставлена Кувейтским Фондом и
МОМ. Фонд предоставляет возвращающимся лицам финансовую помощь, а
также консультативные услуги относительно получения гражданства, открытия
банковского счета и других практических вопросов. В настоящее время только
в Чуйской области находится более 10 000 иммигрантов, 6000 из которых еще
не получили кыргызского гражданства.451

Департамент миграционной службы при Министерстве иностранных дел
Кыргызской Республики отвечает за координацию деятельности и

<<

стр. 8
(всего 18)

СОДЕРЖАНИЕ

>>