СОДЕРЖАНИЕ

Северо-Кавказская Академия государственной службы
Ростовский юридический институт






профессор
доктор юридич. наук
Овсепян Ж. И.



Становление парламента в России

Учебное пособие
























Ростов-на-Дону
издательство СКАГС
2000 г






Овсепян Жанна Иосифовна
Становление парламента в России
Учебное пособие. Ростов-на-Дону. 1999. 103 С.




Рекомендовано к опубликованию решением кафедры административного и муниципального права Ростовского юридического института СКАГС (протокол №
от 2000 г.)
Отв. редактор доктор юрид. наук, профессор Шапеугов Д. Ю.








В учебном пособии рассматриваются вопросы теории парламента, исследуются политико-правовая природа и конституционные статусы высших коллегиальных представительных органов власти России, адекватных различным периодам ее истории: Государственной Думы (первого Парламента) России, учрежденной актами императоров 1905 - 1907 гг; высших представительных органов власти советского типа - Съездов Советов и Верховных Советов советского периода (1917 - 1987 гг) и времени горбачевско-ельцинских реформ (1988 - до 21 сентября 1993 г) значительная часть работы посвящена Федеральному Собранию - российскому Парламенту, смоделированному Конституцией РФ 1993 г. В связи с изложением указанных вопросов, в книге предлагается сравнительный анализ эволюций и революций в сфере конституционного и законодательного регулирования, касающихся движения России к парламентскому праву и демократическим свободным выборам; использован протяженный в хронологическом охвате и многообразии по тематике круг юридических источников.
Работа адресована преподавателям и студентам юридических вузов и факультетов, всем читателям, интересующемся проблематикой конституционного, в частности - парламентского права РФ.



















Оглавление стр.
Глава I. Теория парламента, первый опыт парламентаризма в России
(1905 - до октября 1917 г.)
1. Понятие, признаки парламентов, их классификация 1
2. История становления парламентаризма в дореволюционной России 11
Глава II. Высшие представительные органы государственной власти в СССР
и РСФСР
1. История становления системы Советов как представительных органов
государственной власти в социалистической России 21
2. Юридическая природа и государственно-правовые признаки Советов народных депутатов; принципы из функционирования 24
3. Высшие представительные органы власти в СССР и РСФСР:
конституционные статусы, эволюция. Причины отказа от высших представительных органов власти советского типа 29
4. Высшие представительные органы государственной власти в СССР и РСФСР
(РФ - России) в "перестроечный и постперестроечный периоды
(1988 - до 21 сентября 1993 г.)" 35
Глава III. Федеральное Собрание - Парламент Российской Федерации, орган законодательной власти в РФ постсоветского постсоциалистического периода
1. История учреждения Федерального Собрания как Парламента РФ, постсоветского постсоциалистического периода 43
2. Признаки и принципы организации Федерального Собрания, отличающие его от Верховных Советов и Съездов Советов советского периода 46
3. Механизм формирования Совета Федерации 52
4. Выборы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ 56
5. Компетенция Совета Федерации и Государственной Думы 72
6. Статус члена Совета Федерации и статус депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ 84














Глава I. Теория парламента, первый опыт парламентаризма в России (1905 г. - до октября 1917 г.)

§ 1. Понятие, признаки парламентов, их классификация.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации 12 декабря 1993 г.: "Федеральное Собрание - парламент России - является представительным и законодательным органом Российской Федерации" (ст. 94).
Парламенты (легислатуры), квазипарламентские учреждения - как органы, осуществляющие одновременно и функции представительства общества, и, одновременно - законотворческие функции - созданы в подавляющем большинстве государств современного мира, независимо от формы правления и политического режима: не только в конституционных, но и абсолютных монархиях; не только при демократических, но и чрезвычайных, военных и революционных режимах. Специалисты считают, что страны, где нет подобного рода учреждений, являются, скорее, исключением из правила.
Официальные наименования, применяемые для обозначения высших органов законодательной власти... чрезвычайно разнообразны. Как пишет известный российский специалист по конституционному праву зарубежных стран Н. С. Крылова: "Чаще всего употребляется термин "парламент". Классический пример - британский парламент. Некоторые конституции используют термин "легислатура". Распространены и иные наименования: Федеральное Собрание в Швейцарии, Конгресс - в США, Стортинг - в Норвегии, Альтинг - в Исландии, Генеральные Кортесы - в Испании, Кнессет - в Израиле, Народное Собрание - в Египте, Верховный Совет (Рада) - на Украине, Всекитайское собрание народных представителей1 и т. д. В России, как видим, согласно формуле Конституции РФ 1993 г. используется "двойное" название: Федеральное Собрание - парламент России.
Термин "парламент" происходит от латинского слова и в буквальном смысле означает "говорильня", "собеседование", "серьезный разговор". Термин "легислатура" также происходит от латинского слова "lex" - закон. Первые прародители парламентов появились еще в XII-XIII вв. - испанские кортесы и английский парламент. Само выражение "парламент " вошло в обиход примерно в то же время. В Англии, которая считается родиной парламента (где возникло первое употребление понятия "парламент"), это слово первоначально использовалось для наименования послеобеденной беседы монархов. Позднее этим словом в Англии стали обозначать любые совещания при монархах, а еще позднее - периодически проводимые собеседования (консультации) короля с магнатами "по великим делам королевства"2. Вместе с тем, как отмечал известный российский государствовед, профессор конституционного права А. А. Мишин: уже в XII-XIII вв. чаще всего под словом "парламент" "разумеют постоянный совет из государственных мужей и судей, который получал петиции, рассматривал жалобы и вообще регулировал осуществление правосудия".3 Таким образом, исторически концепция парламента претерпела значительную эволюцию. Наряду с Англией сословные (сословно-представительные) учреждения, ограничивающие власть монарха, но несколько позже во времени возникли в Польше, Венгрии, Франции, Испании и других странах, где они также в процессе эволюции и революций развились в представительные учреждения современного типа или были заменены ими.4
Однако действующие в современных государствах модели законодательных учреждений не однородны, не все они является парламентами. В частности, законодательные органы социалистических государств не являются образованиями парламентского типа. Так, не являлись парламентами органы государственной (законодательной) власти в СССР и РСФСР. Более того, как отмечают одни из авторов известной серии учебников "Конституционное (государственное) право зарубежных стран" Б. А. Страшун и В. А. Рыжов: "Социалистическая концепция государства и демократии избегала даже термина "парламент", ибо основоположниками марксизма-ленинизма, особенно В. И. Лениным, этот институт был со всех сторон охаян как фактически безвластная говорильня, призванная "надувать простонародье"5. Не является парламентом и Всекитайское Собрание Народных Представителей - законодательный орган в Китайской Народной Республике, так как "в действительности решения таких органов лишь придают государственное оформление решениям узких руководящих органов (политбюро, центральных комитетов) коммунистических партий. Наконец, "в развивающихся странах, особенно в Африке и Азии парламенты даже в тех случаях, когда формально строятся по модели развитых стран Запада, на деле обычно также безвластны, регистрируют решения внепарламентских центров подлинной власти", т. е. не являются парламентскими образованиями по своей сути6. Во всех указанных случаях использование термина "парламент" для обозначения высшего представительного органа возможно лишь в целях практического удобства, как элемент технологии, но по сути такое словоупотребление очень условно.7
В силу сказанного весьма актуально обращение к теоретическому вопросу: какая комбинация, набор признаков придают законодательному органу государства качество парламента? В перечне этих признаков в науке конституционного права выделяются следующие.
1. Во-первых, парламенты - это представительные учреждения власти. Причем, они в сравнении с иными органами государственной власти обеспечивают наиболее многообразное представительство общественных интересов. Как писал А. А. Мишин: в основе теории народного представительства лежит положение о том, что каждая экономически и политически обособленная часть страны, каждая национальная, этническая, религиозная группа должны иметь своих представителей в центральных и местных органах власти. Теоретически как парламент, так и муниципалитеты должны быть точным подобием, соответственно, народа и общин, так сказать "зеркалом нации"8. Конечно, такая идеальная конструкция состава парламента возможна только при эффективном законодательстве о выборах и партиях и его продуктивной практике.
2. Во-вторых, парламенты - это исключительно коллегиальные органы государственной власти. Широкая коллегиальность обсуждения, принятия решений на основе конкуренции политических позиций, борьбы и сопоставления мнений - все это квалифицирующие признаки парламентской организации. Для иных органов государственной власти коллегиальность не является обязательной и не является столь широкой как в парламентах. Коллегиальность предполагает множественность и рождает далеко не простой вопрос об оптимальной численности парламентского собрания. Определяя этот критерий парламентского учреждения, А. А. Мишин писал, что: "Парламент, если он работающий орган, должен быть в достаточной мере компактен, в противном случае он может выродиться в публичный митинг, способный голосовать, но не предназначенный для делового обсуждения".9 По его мнению: оптимальная численность парламента, как показывает опыт, колеблется в диапазоне от нескольких десятков до нескольких сот депутатов, с тем, однако, чтобы из этих сотен не складывались тысячи.10
3. В-третьих, парламенты - это не только представительные и коллегиальные учреждения, но и выборные органы. Принцип выборности как критерий парламента вытекает из представительного характера парламентов: избиратели посредством выборов должны наделять депутата законодательными полномочиями. По этому поводу А. А. Мишин отмечал, что назначение сверху ни при каких обстоятельствах не может создать депутатского мандата; отсюда он делал логическое заключение, что "назначаемые либо наследственные палаты... парламентов не являются представительными учреждениями".11
4. В-четвертых, с представительным и выборным характером парламентов связан такой их признак, как тот, что парламенты наделены непосредственными, а не производными полномочиями. Как представительные учреждения парламенты не могут пользоваться делегированными полномочиями. Допустим, объем и содержание компетенции парламента как представительного учреждения не могут определяться исполнительным органом власти.
5. В-пятых, важным признаком парламента является то, что функционирование такого органа возможно только в государственных системах, основанных по модели "разделения властей". Парламент имеет свою "специализацию" в механизме "разделения властей". Специализация парламента в этой системе заключается в том, что он олицетворяет собой законодательную ветвь власти. Парламент обладает полномочием на принятие законов, не делит это свое полномочие ни с одним другим органом (должностным лицом) государственной власти.
Квалифицирующим признаком парламента является и тот, что, как и в суде, в деятельности парламента, в отличие от органов исполнительной власти, должны строго соблюдаться правила надлежащей правовой процедуры. Такой специфической процессуальной формой деятельности парламента является законодательный процесс, все стадии которого четко расписаны в законе (регламенте парламента), а важнейшие стадии - законодательной инициативы, голосования по законопроекту - как правило, определены в конституции государства. Законодательная функция - главная, но не единственная функция парламентов. Наряду с законодательными, парламенты осуществляют и контрольные функции. Минимальный парламентский контроль - это бюджетный и финансовый контроль.
6. Существуют различные варианты классификаций парламентов. Так, в зависимости от их структуры парламенты делятся на однопалатные и двухпалатные. Двухпалатные парламенты учреждаются, как правило, в федеративных государствах (в состав которых входят не только административно-территориальные единицы, но и субъекты федерации, т. е. государственные образования, как то: республики, штаты, земли, др.). Здесь "верхние палаты" создаются для того, чтобы обеспечить специальное, гарантированное представительство депутатов от каждого субъекта федерации. Верхние палаты обеспечивают учет интересов республик, штатов, земель, других субъектов, входящих в состав федерации при осуществлении общефедеральной политики. Нижние же палаты таких парламентов формируются из депутатов, избранных от территориальных избирательных округов, создаваемых на территории всей страны с равной численностью населения.
Двухпалатные парламенты существуют не только в федеративных государствах, но и во многих унитарных государствах (т. е. простых по их политико-территориальной организации, состоящих только из административно-территориальных единиц). До недавнего времени - в советский социалистический период истории России - в российской науке преобладала однозначно отрицательная оценка двухпалатной конструкции парламента в унитарном государстве. Распространенной была идеологическая оценка следующего содержания: что " двухпалатная структура парламента в буржуазных государствах призвана гарантировать существующий строй от "поспешных" решений первой (нижней) палаты, оградить господствующие классы от любых неожиданностей в случае демократизации состава нижней палаты. Поэтому даже там, где верхняя палата избирается, правящие круги стремятся обеспечить ее консервативный состав"12. Однако известные российские юристы Б. А. Стародубский и В. А. Туманов, анализируя зарубежные теории рациональной парламентской структуры, приводят веские аргументы "за" двухпалатность парламентов в унитарных государствах.13 Так, приводится позиция известного французского исследователя парламентов и. Амеллера, автора знаменитого справочного издания "Парламенты", перевод которого опубликован в Москве в 1968 г. "В наши дни, - отмечает М. Амеллер, - в пользу двухпалатной системы выдвигаются два аргумента: во-первых, стремление к более устойчивому равновесию сил между исполнительной и законодательной властями, при котором ничем не ограниченная власть одной палаты сдерживается второй палатой, формируемой на иной основе; во-вторых, желание заставить парламентскую машину работать если и не более эффективно, то, по крайней мере, более гладко благодаря наличию так называемой контрольной палаты, в обязанность которой входит осуществление тщательной проверки подчас поспешных решений первой палаты."14 Как поясняют Б. А. Стародубский и В. А. Туманов, суть данной теории (ее называют "механической") заключается в том, чтобы умерить демократический, наступательный дух первой палаты при помощи более консервативного представительного органа.15 Можно, однако, оценить аргументы Амеллера иначе: так как нижние палаты парламентов чаще формируются более демократическим способом в сравнении с верхними, в их составе может оказаться высокий процент присутствия крайне радикальных партий, что отражается и в законодательном процессе и может привести к кризису взаимоотношений парламента, и исполнительной власти, предназначенной осуществлять эти законы. Кризис во взаимоотношениях ветвей власти, в свою очередь, в конечном счете может повлечь разрушение государственности. Чтобы этого не произошло, важно, чтобы радикализм нижней палаты "сбивался" "челночной" процедурой в парламенте - т. е. переходом законопроекта из одной палаты в другую, дискуссиями, обсуждениями, сравнениями позиций каждой из палат, - в результате чего "отрабатывалось" бы более высокое качество закона. Двухпалатность парламента обеспечивает достижение компромисса по поводу закона в ходе самого законодательного процесса, а не в столкновениях законодательной и исполнительной власти на стадии реализации принятого парламентом закона. Двухпалатная организация парламента означает не только размежевание процедур формирования парламентов, не только формально-юридическое учреждение, декларирование двух коллегий в составе депутатского корпуса, но предполагает функционирование палат таких представительных органов власти, как правило, в режиме раздельных заседаний. Законодательный процесс в парламентах осуществляется исключительно раздельно по палатам.
7. По объему и характеру закрепленных в конституциях законодательных полномочий парламенты классифицируются на три вида. Во-первых, различают парламенты с абсолютно неограниченной (абсолютно неопределенной) компетенцией. К этой группе относятся парламенты, которые обладают правом принимать законы по любым вопросам. Юридически это выглядит так: "Ни в основных законах, ни в других актах не дается перечня вопросов, которые должны рассматриваться парламентом и решаться в принимаемых ими законах. Такова компетенция парламентов в Великобритании, Италии, Ирландии, Греции, Японии. В этой связи о Британском Парламенте говорят, например, что он может сделать все, не может только женщину превратить в мужчину и наоборот".16
К парламентам с неограниченной компетенцией, по формальным показателям, относятся и высшие представительные органы государственной власти социалистического типа. Причем, при социалистической организации формально планка неограниченности компетенции даже завышена: во-первых, по той причине, что адекватные этой организации квазипарламентские (внешне похожие на парламент учреждения действуют не в системе "разделения властей", т. е. осуществляют (осуществляли) не только законодательную власть, а соединяют в себе функции и законодательствования, и исполнения законов, осуществляют и законодательную, и регламентарную деятельность. Во-вторых, такого рода представительные органы государственной власти наделяется (наделялись) полномочиями по собственному усмотрению определять границы своей компетенции в законодательной и исполнительно-распорядительной сфере. Так, в Конституции РСФСР 1918 г. (первой советской социалистической конституции) закреплялось, что: "Ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов подлежат все вопросы общегосударственного значения" (ст. 49). В Конституции закреплялся также перечень из 17 пунктов, причем это был открытый, а не исчерпывающий, не закрытый перечень полномочий: согласно ст. 50 Конституции, "сверх" перечисленных вопросов ведению Всероссийского Съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов РСФСР подлежали также "все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению".
Однако полновластие Советов в СССР и РСФСР было формальным. Фактически власть Советов во многом нуллифицировалась по ряду причин. Во-первых, реальным центром принятия важнейших государственных решений были не Советы, а КПСС (Коммунистическая партия Советского Союза) и нижестоящие партийные комитеты. В последних советских социалистических конституциях приоритет КПСС над государственными структурами был закреплен даже на конституционном уровне. В ст. 6 Конституции СССР и Конституции РСФСР 1978 г. о КПСС говорилось как о руководящей и направляющей силе советского общества, ядре его государственных и общественных организаций, др. Во-вторых, "полновластие Советов" было практически неосуществимой формулой и в силу особенностей режима работы Советов: даже общенациональные верховные представительные органы советской системы - Верховные Советы в СССР, РСФСР были не постоянно действующими учреждениями, а они реально заседали лишь несколько дней в году, депутатские функции осуществлялись на общественных началах - все это препятствовало действию конституционно объявленного принципа неограниченной власти Советов.
Вторая разновидность парламентов - это парламенты с абсолютно ограниченной (абсолютно определенной) компетенцией. Говоря о примерах абсолютно ограниченной компетенции, специалисты, как правило, ссылаются на Конституцию Франции 1958 г. Особенность этой Конституции в том, что в Конституции Франции жестко ограничен перечень вопросов, по которым может законодательствовать парламент. Причем, как указывалось в научной литературе: "даже в этих ограниченных областях по одним вопросам он может принимать законы, а по другим - лишь устанавливать общие принципы (например, в областях обороны, хозяйственных, трудовых, социальных отношений)".17
Правда, в заключительной, пятой части ст. 34 Конституции Франции (где определен круг предметов законодательного регулирования) предусмотрено, что перечень парламентских полномочий может быть уточнен и дополнен органическим законом.18 Однако, как поясняют Б. А. Страшун и В. А. Рыжов: если Парламент Франции "выйдет за установленные для него рамки и издаст закон по вопросу, не предусмотренному ст. 34 Конституции и дополняющими ее органическими законами, то, согласно ст. 37 Конституции такой закон может быть изменен декретом Правительства, подписанным Президентом, если Конституционный Совет (орган конституционного контроля (надзора) во Франции) установит, что закон издан по вопросу, образующему предмет регламентарной власти".19
Третья разновидность парламентов - это парламенты с относительно ограниченной (относительно определенной) компетенцией. В научной литературе нет единых подходов по вопросу о критериях отнесения парламентов к третьей модели и, соответственно, - о круге стран, имеющих такие парламенты. Так, Б. А. Страшун и В. А. Рыжов считают, что относительно ограниченная компетенция парламента "характерна для федеративных и децентрализованных унитарных государств: "Поскольку в таких государствах компетенция центральной власти конституционно ограничена правами субъектов федераций или иных территориальных образований, то соответственно парламент может действовать только в этих рамках".20 К таким учреждениям Б. А. Страшун и В. А. Рыжов относят Парламенты США, Испании, др. В частности, в федеративных государствах (США) критерием относительной ограниченности компетенции является то обстоятельство, что общенациональный парламент располагает двумя видами полномочий: а) прямо отнесенных к ведению федерации (субъекта федерации) и б) запрещенных (антиперечень компетенции) к их осуществлению федерацией (субъектами федерации - штатами в США). В децентрализованных унитарных государствах (Испания) критерием (показателем) относительной ограниченности компетенции является наличие у общенационального парламента двух сфер компетенции: а) составляющей исключительную сферу полномочий центральной власти; б) компетенции, не отнесенной к ведению автономии.21 Таким образом, в версии Б. А. Стращуна и В. А. Рыжова, относительная ограниченность компетенции парламента означает ее ограничение: в федеративных государствах - перечнем и антиперечнем полномочий, отнесенных к компетенции парламента субъекта федерации (запрещенных к их осуществлению парламентом субъекта федерации). В децентрализованных унитарных государствах - перечнем полномочий представительного органа автономного образования.
Высказываются, однако, и иные соображения: о том, что Конгресс США относится к парламентам с абсолютно ограниченной компетенцией.22 Такая позиция требует аргументации. В отличие от Б. А. Стращуна и В. А. Рыжова, другие авторы - в частности, мы имеем в виду работу М. А. Могуновой - высказывают мнение об иных критериях отнесения парламентов к группе имеющих относительно ограниченную законодательную компетенцию. Они считают, что речь идет о парламентах, "рамки ограниченной законодательной компетенции которых довольно подвижны".23 По мнению М. А. Могуновой: "Это парламенты некоторых федераций (ФРГ, Индия, Малайзия), где имеется совместная законодательная компетенция федерации и ее субъектов."24
По нашему мнению, разные научные позиции отражают разные способы определения объема и характера законодательной компетенции парламентов и указывают на необходимость различать понятия "относительно ограниченная компетенция" и "относительно определенная компетенция". Поэтому наряду с тремя указанными выше можно говорить еще об одной, четвертой, модели организации парламентов - о парламентах с относительно определенной компетенцией. Дифференциация парламентов на такие виды как: с абсолютно неограниченной, абсолютно ограниченной и относительно ограниченной компетенцией - учитывает разницу объемов компетенции парламентов. А выделение парламентов с относительно определенной компетенцией связано с новой идеей - о подвижных ситуативно и во времени границах компетенции парламента. Поэтому одно и то же государство может попасть в разные классификационные группы (например, и в третью, и в четвертую).
Парламенты с относительно определенной компетенцией характеризуются следующими признаками. При этой модели организации парламента в конституции государства бывают закреплены как минимум три перечня полномочий в законодательной сфере: Федерации, ее субъектов, и третья сфера - совместного ведения или конкурирующей компетенции. По этому, третьему перечню вопросов законы может издавать как федеральный парламент, так и парламенты субъектов федерации. Таким образом, федеральный Парламент обладает не только сферой своего исключительного ведения, но и сферой законодательных полномочий, которую он делит с парламентами субъектов Федерации. Отсюда - "скользящая", относительная определенность компетенции и федерального парламента и парламентов субъектов Федерации.


§ 2. История становления парламентаризма
в дореволюционной России.
В январе-феврале 1905 г. в России началась первая русская революция
(1905-1907 гг.). Она продемонстрировала, что самодержавный период в истории Российского государства завершается и начинается период практической конституционализации и парламентаризации страны. Первые, вначале умеренные шаги к парламентаризации были связаны с принятием Николаем II документов от 6 августа 1905 года: "Высочайшего Манифеста об учреждении Государственной Думы", "Закона об учреждении Государственной Думы" и "Положения о выборах в Государственную Думу". Однако этими актами устанавливался статус Государственной Думы как законосовещательного органа при монархе. Как отмечают специалисты: "Манифест об учреждении Думы объявлял, что в состав высших государственных учреждений включается особое законосовещательное установление", но при этом "...сохраняется неприкосновенным Основной Закон Российской Империи о существе самодержавной власти"25. Кроме того, в документах 6 августа 1905 г. о выборах содержалась масса ограничений, цензовых требований, которые препятствовали широким кругам русского общества принять участие даже в такой бесправной Государственной Думе.
В тандеме с Государственной Думой должен был функционировать Государственный Совет. Статус законосовещательного органа при монархе Государственному Совету был придан еще на дату его создания - в 1810 году. Манифестом от 6 августа 1905 г. этот статус Государственного Совета был лишь подтвержден.
Отправной точкой становления парламентаризма в России стал Высочайший Манифест, подписанный царем Николаем II 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка" и целый ряд актов, развивающих положения Манифеста и также утвержденных указами императора от декабря 1905-1906 гг.: Указ от 11 декабря 1905 г. "Об изменении Положения о выборах в Государственную думу (от 6 августа 1905 г.) и изданных в дополнение к нему узаконении", Манифест от 20 февраля 1906 г. "Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы", Указ от 20 февраля 1906 г. "Учреждение Государственной Думы" (новая редакция) и др.
Манифест 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка" занимает особое место среди этих документов. В большинстве научных трудов, посвященных истории Манифеста, инициатива и авторство этого документа приписывают графу С. Ю. Витте (1849-1915 гг.) - видному русскому государственному деятелю той эпохи, бывшему тогда председателем Комитета Министров (с 1903 г.), а затем и председателем Совета Министров России (в 1905-1906 гг.). В Манифесте говорилось: "Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей".26 Это означало, что Государственная Дума из законосовещательного органа преобразовывалась в законодательный орган.
Расширялись права в законодательной деятельности не только Государственной Думы, но и Государственного Совета. Государственный Совет, как и Государственная Дума, также наделялся уже не законосовещательными, а законодательными полномочиями. Характеризуя организацию Государственной Думы и Государственного Совета России в модели Манифеста I7 октября 1905 г. и Указов Николая II от 20 февраля 1906 г.. "многие специалисты высказывают мнение, что они являлись как бы палатами Двухпалатного парламента, что Манифест и Указы 20 февраля 1906 г. "превратили Государственный Совет, по существу, во вторую палату российского парламента".27 Хотя с абсолютной категоричностью говорить об этом нельзя, поскольку официально это были два самостоятельных государственных органа.
В соответствии с Высочайшим Манифестом "Об изменении учреждения Государственного Совета и пересмотре учреждения Государственной Думы" (от 20 февраля 1906 г.) были радикально изменены принципы формирования Государственного Совета: если прежде "в нем сидели по преимуществу престарелые сановники империи, удалившиеся от активной государственной деятельности"28 то, согласно Указу 20 февраля, преобразованный Государственный Совет состоял из двух категорий членов: не только назначаемых монархом, но и выборных. Различались пять категорий выборных членов Государственного Совета: избираемые Синодом от православного духовенства (6 членов); избираемых от Академии наук и университетов (6 членов); выборные от промышленности и торговли (12 человек); выборные от каждого губернского земского собрания (по 1 члену); избранные от дворянских обществ (18 членов)29. Добавление к Государственному Совету выборной части обеспечило ему качество органа социального представительства. В этой связи обратим, однако, внимание, что председатель Государственного Совета назначался императором из неизбираемой части членов Совета (ст. 3 гл. I Указа императора от 20 февраля 1906 г. "0 переустройстве учреждения Государственного Совета").
Были осуществлены изменения и в процедуру выборов Государственной Думы. Во исполнение Манифеста I7 октября 1905 г., в 1905 - 1906 гг. был издан ряд указов, внесших существенные изменения и дополнения в Положение о выборах от 6 августа 1905 г. Важнейшим среди них был именной царский указ от 11 декабря 1905 г. "Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу и изданных в дополнение к нему узаконений". По сути Положение от 11 декабря 1905 г. стало вторым (после Положения от 6 августа 1905 г.) законодательным актом об избирательной процедуре, в соответствии с которые "проводились выборы в I и II Государственные Думы".30
По мнению специалистов (0. И. Чистяков): "Новый закон не отличался от предыдущего сколько-нибудь значительно".31 По-прежнему сохранялись существенные ограничения принципа всеобщего избирательного права: как и в Положении 6 августа 1905 г. фиксировались имущественные цензы, к выборам не допускались женщины, молодежь до 25 лет, военнослужащие и народности, ведущие кочевой образ жизни. Указ 11 декабря 1905 г. также предусматривал куриальную систему выборов, выделяя каждое сословие в самостоятельную курию. Однако нововведением являлось то, что к трем куриям (землевладельческой, городской и крестьянской) была прибавлена еще одна - рабочая курия. Аналогично Положению о выборах 6 августа, а Указе 11 декабря 1905 г. закреплялись неравные нормы представительства от курий: обеспечивалось преимущество от курий крупных землевладельцев и крупной городской буржуазии. По подсчетам О. И. Чистякова: "...один голос помещика был равен трем голосам крестьян и сорока пяти голосам рабочих избирателей".32
Тем не менее, большое представительство в Государственной Думе обеспечивалось и за крестьянством (45 % мест в Думе)33, что объяснялось, прежде всего, причинами социально-демографического порядка, - поскольку крестьянство составляло значительную часть населения России того периода. Как отмечает О. И. Чистяков: допуская широкое представительство крестьянства в Государственной Думе, "авторы избирательных законов находились... в заблуждении: они надеялись на консервативные и монархические установки крестьянства. Граф А. А. Бобринский в лад с некоторыми другими участниками Петергофских совещаний говорил: "Об устойчивую стену консервативных крестьян разобьются все волны красноречия передовых элементов". История I и II Государственных Дум опровергла эти иллюзии"34 .
В положении о выборах в Государственную Думцу, утвержденном Указом Николая II от 11 декабря 1905 г., как и Положении от 6 августа 1905 г., предусматривались многостепенные выборы, причем, для каждой курии устанавливалось разное число ступеней. Сохранялись: двухстепенные выборы для крупных землевладельцев и буржуа и четырехстепенные выборы для крестьян; для новой избирательной курии - рабочих - вводились трехстепенные выборы.
От вопросов о механизме формирования Государственного Совета и Государственной Думы перейдем к анализу соотношения их полномочий в версии Манифеста 17 октября 1905 г. и февраля 1906 г.
Многие современные специалисты отмечают, что система отношений Государственного Совета и Государственной Думы была построена на модели организации верхней и нижней палат двухпалатного парламента, хотя формально анализируемое законодательство предусматривало равенство прав Думы и Совета.35
Признаки Государственного Совета как "верхней палаты" парламента 11 обнаружились в следующих его полномочиях:
- законопроекты, принятые Государственной Думой, приобретали силу закона только после их одобрения Государственным Советом;
- Государственный Совет обладал правом "вето" в отношении законопроектов, принятых Думой. Это "вето" не нуждалось в подтверждении со стороны императора: отклоненные Государственным Советом решения Думы не представлялись царю; т. е. "вето" Госсовета имело абсолютный характер (в этом отношении Госсовет превышал планку полномочий верхних палат классических парламентов);
- именно председатель Государственного Совета (а не председатель Думы) вносил на усмотрение императора принятые обеими палатами законопроекты (ст. 14 гл. II Указа от 29 февраля 1906 г. "О переустройстве учреждения Государственного Совета").
Что касается полномочий собственно российского парламента - Государственной Думы, то они ограничивались: во-первых, Государственным Советом; во-вторых, по предметам ведения. Так в соответствии с Указом от 20 февраля 1906 г. "Учреждение Государственной Думы" (гл. V) Дума не обладала полномочиями по осуществлению конституционной реформы: не вправе была "даже возбудить вопрос об изменении Основных государственных законов"36. Из числа наиболее важных полномочий Государственной Думы (в модели актов 20 февраля 1906 г.) О. И. Чистяков отмечает: "бюджетные права, а также некоторые вопросы, связанные со строительством железных дорог и учреждением акционерных обществ и право депутатов Думы обращаться с запросом к представителям администрации".37
Вершиной развития законодательства о Государственной Думе, учрежденной под давлением первой русской революции 1905-1907 гг. стали также утвержденные Указом Николаем II Основные государственные законы Российской империи от 23 апреля 1906 г. Сейчас расширяется круг сторонников позиций, что Основные государственные законы от 23 апреля 1906 г. могут быть квалифицированы как первая Российская Конституция - хотя конституцией они официально не именовались.
В Основных государственных законах формулировалась концепция Парламента, "встроенного" в специфический механизм "разделения властей". Особенность этого механизма "разделения властей" проистекала уже из того, что сама Конституция 23 апреля 1906 г. была дарована (октроирована) Российским императором, таким образом она не отрицала принцип самодержавия.
В основных государственных законах апреля 1906 г. делалась попытка совместить принцип самодержавия с принципом "разделения властей":
- Так, в преамбуле Основных государственных законов 1906 г. говорилось о разграничении области принадлежащей монарху "нераздельно власти верховного государственного управления от власти законодательной" (ч. 3 преамбулы). Очевидно, что здесь речь о разграничении учредительной и законодательной власти.
- В преамбуле и в ст. 4 Основных государственных законов было сказано о "верховной самодержавной власти", принадлежащей императору нераздельно (власти верховного государственного управления).
- В преамбуле и в ст. 7 называлась также "законодательная власть", которую осуществляет "государь-император... в единении с Государственным Советом Государственной Думой".
Таким образом монарх подтверждал, что он отказывается от монополии в законодательной деятельности и признает Государственный Совет и Государственную Думу в качестве еще двух законодательных органов, которым он передает часть своих полномочий в законодательной сфере.
Указанные нормы Конституции 23 апреля 1906 г. создавали юридические основы для развития конкуренции принципов: монизма (единства) власти, самодержавия и "разделения властей". Конструкция "разделения властей" в модели 1906 г. далеко не обеспечивала равновесие властей, напротив, сохранялся сильный приоритет монарха и, во многом, производность иных ветвей от монархической власти (и конструкционная, и функциональная). Однако Основные государственные законы прекратили прежний монархический абсолютизм, монополизм во власти, впервые ввели ограничения и даже некоторые "сдержки" в осуществлении императорской власти. В условиях становления многопартийности, нарастания революционного движения в России, конкуренция принципов "самодержавия" и "разделения властей" могла привести к вытеснению второго из принципов первым (что и произошло в феврале 1917 г.).
Как указывалось, согласно Основным государственным законам от 23 апреля
1906 г., участие монарха в законодательном процессе было значительным и выражалось в следующих полномочиях. Во-первых, это полномочия в парламентском законодательном процессе. Императору принадлежало право законодательной инициативы ("почина") по всем предметам законодательства. Единственно по его инициативе ("почину") могли пересматриваться Основные государственные заоны в Государственном совете и Государственной думе (п. 8 гл. 1 Основных государственных законов от 23 апреля
1906 г.). Император утверждал законы, без этого они не могли "восприять силу". Император имел право вето, т. е. отклонения законопроектов на стадии их подписания. Юридические последствия императорского вето заключались в том, что повторное движение законопроекта в течение той же сессии парламента, на которой он был вначале принят, не допускалось. Император вправе был отменять вето Государственного Совета на законопроекты, принятые Государственной Думой, и вето Государственной Думы на законопроекты, принятые Государственным Советом. Во-вторых, император имел широкие полномочия в механизме формирования законодательных органов и организации их работы: созывал заседания Государственного Совета и Государственной Думы, определял их продолжительность и сроки перерыва; мог досрочно распускать оба законодательных учреждения - выборный состав членов Государственного Совета и Государственную Думу и назначить своим указом новые выборы.
Помимо участия в парламентском законодательном процессе монарх, согласно Основным государственным законам 23 апреля 1906 г., обладал полномочиями на самостоятельное законотворчество. Здесь отметим два аспекта. Во-первых, как указывалось, Основные государственные законы (т. е. конституционные законы) подлежали изменению лишь по "почину" (инициативе) императора. Во-вторых, монарх в отдельных случаях мог издавать нормативные акты (указы) и по вопросам, отнесенным к компетенции парламентского регулирования. Однако это нормотворческая деятельность императора могла им осуществляться только "во время прекращения занятий Государственной Думы", вызванного чрезвычайными обстоятельствами. Кроме того, акты нормотворческой деятельности монарха по вопросам, отнесенным к ведению Парламента должны были подтверждаться Государственной Думой после возобновления ее работы, в противном случае их действие прекращалось. Таким образом, Российский монарх, в соответствии с Основным государственным законом 23 апреля 1906 г., сохранял достаточно широкие полномочия, хотя в сфере осуществления законодательной власти они были уже не абсолютными, а ограниченными.
Что же представляет собой Государственный Совет и Государственная Дума как парламентские учреждения, как они формировались, какая часть законодательных полномочий на них возлагалась, в какой мере они были самостоятельны от императора, как строились взаимоотношения этих двух законодательных органов - Государственного Совета и Государственной Думы между собой?
Что касается механизмов их формирования, то указанные законодательные органы различались между собой. Государственный Совет состоял из двух категорий лиц: до 1/2 его состава это были "члены по высочайшему назначению", не менее 1/2 - члены Совета по выбором (ст. 58 Основных государственных законов). Фиксированные сроки пребывания в составе Государственного Совета не устанавливались. Государственная Дума же была образована только из членов, избираемых населением Российской империи; продолжительность их регистратуры устанавливалась в 5 лет (ст. 59). Выборный состав членов Государственного Совета и Государственная Дума в полном ее составе могли быть распущены до истечения срока их полномочий (ст. ст. 62, 63). В Основных государственных законах не устанавливалось, по каким основаниям монарх вправе был распускать выборные законодательные органы. То есть, теоретически он мог это делать совершенно произвольно. Произвол монарха в вопросе о досрочном прекращении полномочий выборных членов Государственного Совета и Государственной Думы ограничивался только его обязанностью издавать указ о назначении новых выборов в эти органы.
Что касается полномочий каждого из названных органов в сфере законодательной деятельности, то Государственный Совет и Государственная Дума были достаточно автономны в законодательном процессе. Их взаимодействия строились не по модели верхней и нижней палат парламента, а иначе. Согласно ст. 64 Основных государственных законов Российской империи от 23 апреля 1906 г., Государственный Совет и Государственная Дума пользовалась "равными в делах законодательства правами". Однако в Основных государственных законах устанавливалась большая близость Государственного Совета (в сравнении с Государственной Думой) к императору.
а) Так, каждая из палат обладала правом законодательной инициативы - "правом возбуждать предположения об отмене или изменении действующих и издании новых законов" (ст. 65 Основных государственных законов).
б) Законодательный процесс мог начаться в любом из названных законодательных учреждений - Государственной Думе, если инициатором законопредложения была Государственная Дума; в Государственном Совете, если законодательное предложение было инициировано Государственным Советом (ст. 68 Основных государственных законов).
в) Оба законодательных органа обладали правом абсолютного вето в отношении актов друг друга, отрицательное голосование в одной из палат прекращало движение законопроекта. Как следовало из ст. 69 Основных государственных законов: "Законопроекты, не принятые Государственным Советом или Государственной Думою, признаются отклоненными".
г) Однако, законопроекты, принятые обоими законодательными органами, - даже если последней их рассматривала Государственная Дума, представлялись императору Государственным Советом (ст. 71 Основных государственных законов). То есть в этой части получается некоторый перевес в статусе Госсовета, его большая близость к императору (что, впрочем, отмечалось и в процедуре формирования Госсовета).
Помимо законодательных полномочий Государственный Совет и Государственная Дума имели некоторые финансовые (бюджетные) и контрольные полномочия. Государственная Дума утверждала "государственную роспись доходов и расходов", "отчет государственного контроля по исполнению государственной росписи". Члены Государственного Совета и депутаты Государственной Думы имели право обращаться с запросом к министрам и "главноуправляющим отдельными частями". Министры должны были отчитываться в своих действиях перед законодательными учреждениями.
Однако Правительство формировалось не Парламентом, а монархом; оно объявлялось ответственным не перед Парламентом, а монархом; монарх обладал широкими полномочиями в сфере управления экономикой и финансами: например, осуществляя назначения на платежи по государственным долгам и по другим принятым на себя Российским государством обязательствам, др. Свои полномочия в сфере осуществления исполнительной власти монарх с Парламентом не делил. Согласно Основным государственным законам от 23 апреля 1906 г. исполнительную власть император России осуществлял безраздельно.
3 июня 1907 г. император Николай II издал Манифест "О роспуске Государственной Думы, о времени созыва новой Думы и об изменении порядка выборов в Государственную Думу". Кроме того, он утвердил "Положение о выборах в Государственную Думу" от 3 июня 1907 г. Эти события и акты в политических кругах того периода и в современной научной литературе оценивают не только как изменяющие "способ призыва выборных от народа", а как государственный переворот ("третьеиюньский переворот"), как отрицание реформ 1905 - 1906 гг. Во-первых, были нарушены нормы Основных государственных законов 23 апреля 1906 г. о порядке осуществления законодательной деятельности, в соответствии, с которыми запрещалось вносить изменения в постановления о выборах в Государственную Думу "во время прекращения ее занятий". Между тем, император, в нарушение статей Основных государственных законов, внес изменения в постановления о выборах в Государственную Думу без участия в этом Думы, во время прекращения ее занятий, которое (роспуск Думы) самим императором же и было инициировано. Во-вторых, Основные государственные законы от 23 апреля 1906 г. были нарушены не только по процедуре принятия актов 3 июня 1907 г., но и их содержанию. В новой модели их организации выборы в Государственную Думу по-прежнему носили куриальный (в том числе - национально-куриальный) и цензовый характер. Однако масштабы цензовых ограничений, предусмотренных актами 3 июня 1907 г. были таковы, что выборы в Государственную Думу не могли иметь ни всеобщего, ни равного характера. Оценивая Положение о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907 г., специалисты отмечали, что: "Этот акт внес существенные изменения в избирательное право подданных Российской Империи. Механизм выборов был таков, что в результате выборов устанавливалось чудовищное неравенство между представительством имущих и неимущих слоев населения: один голос помещика оказывался равен 260 голосам крестьян и 543 голосам рабочих. Всего активным избирательным правом пользовалось лишь 15 % населения Российской Империи".38
В завершение отметим, что I Государственная Дума была избрана и приступила к работе 26 апреля 1906 г. До октября 1917 г. состоялось четыре созыва Государственной Думы: 6 октября 1917 г. был издан декрет Временного Правительства о роспуске Государственной Думы и утрате полномочий членами Государственного Совета. Причина заключалась в том, что предстояло созвать Учредительное Собрание, которое должно было разработать и принять Конституцию России (республиканского, парламентско-президентского типа).39 В период правления Временного Правительства, в июле - сентябре 1917 года было разработано Положение о выборах в Учредительное Собрание. По оценкам специалистов это был чрезвычайно прогрессивный документ, выполненный на уровне требований развитого демократического избирательного законодательства. Предполагалось, что Учредительное Собрание будет сформировано на началах всеобщего, равного, прямого и тайного голосования. После февральской революции 1917 г. почти все партии России - и социалистические, и буржуазные (кроме крайне правых) - объединились под флагом созыва Учредительного Собрания. Но затем постепенно сложилась тенденция к тому, чтобы его отложить.40
А 26 октября 1917 г. произошла октябрьская социалистическая революция, которая положила конец этому первому этапу становлению российского парламентаризма, прервала этот процесс, возобновленный только с началом перестроечных процессов в СССР и РСФСР (период после 1985 г.).






Глава II. Высшие представительные органы государственной власти в СССР и РСФСР

§ 1. История становления системы Советов как органов государственной власти в социалистической России.

В своем историческом развитии Советы прошли два основных этапа. Советы вначале возникли как массовая политическая организация трудящихся - это был период первой русской революции 1905 - 1907 гг. Первые Советы возникли как органы стачечной борьбы пролетариата, как Советы рабочих депутатов, т. е. создавались главным образом по производственному принципу. Советы осуществляли руководство вооруженным восстанием пролетариата против самодержавия. По определению основателя Советского социалистического государства В. И. Ленина: "Советы рабочих депутатов 1905 г., несмотря на всю их зачаточность, стихийность, неоформленность, расплывчатость в составе и в функционировании, действовали как власть", через Советы пролетариат осуществлял свою гегемонию в первой русской революции. Однако, осуществляя руководство революцией 1905 - 1907 гг. Советы рабочих депутатов все более перерастали в органы общереволюционной борьбы, поскольку ими выдвигались цели не только пролетарской, но и буржуазно-демократической революции: не только требование 8-часового рабочего дня, но и - демократической республики; всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.
Вторым этапом в развитии Советов стал период от февраля до октября 1917 г. В первые же дни февральской революции Советы вновь возникли как органы революционной власти. В отличие от Советов 1905 г., создававшихся только в крупных городах и промышленных центрах, Советы 1905 г. стали образовываться повсеместно. Широкое распространение получили не только Советы рабочих и солдатских депутатов, но и Советы крестьянских депутатов. Новым явлением в развитии Советской формы являлось создание территориальных объединений Советов, организованных в масштабе отдельных территориальных единиц.
Еще один шаг в становлении Советов в феврале - октябре 1917 г. был связан с созданием их Всероссийских объединений, в результате которого были учреждены два центра организации Советов. 4-28 мая 1917 г. произошло объединение Советов крестьянских депутатов во Всероссийском масштабе: в Петрограде состоялся первый Всероссийский Съезд крестьянских депутатов. На нем был избран Исполнительный Комитет Всероссийского Съезда Советов крестьянских депутатов (ВЦИК). А 3-4 июня 1917 г. также в Петрограде прошел первый Всероссийский Съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, который избрал свой ВЦИК. Решающее значение для перспективы трансформации Советов из революционно-общественных организаций в органы государственной власти в России социалистического периода имел факт укрепления позиций Коммунистической партии большевиков (РКП (б)) России в Советах. Это произошло не сразу. Так, на I Всероссийском Съезде Советов рабочих и солдатских депутатов (июнь 1917 г.) большинство составили эсеры и меньшевики. На Чрезвычайном (10-25 ноября 1917 г.) и II Всероссийском (26 ноября-10 декабря 1917 г.) Съездах крестьянских депутатов большинство депутатов составили представители от эсеров (левые, правые эсеры и эсеры-центристы). Решающим шагом к большевизации Советов стал II Всероссийский Съезд рабочих и солдатских депутатов. Он начал свою работу 25 октября 1917 г. Итоги его деятельности были предопределены тем, что в тот день большевики организовали штурм Зимнего дворца. На II Всероссийском Съезде был утвержден состав Совета Народных Комиссаров во главе с В. И. Лениным и избран ВЦИК, в котором большинство мест получили большевики: 62 большевика, 29 левых эсеров, 6 меньшевиков-интернационалистов, 3 украинских социалиста и 1 эсер-максималист41. Параллельно с практической апробацией идеи Советов развивалась и практика идеи Учредительного Собрания. Но на выборах в Учредительное Собрание большевики не имели столь высокого успеха, большей поддержкой пользовались эсеры. Но прошедших 12 ноября 1917 г. выборах в Учредительное Собрание "за" эсеров проголосовало 58 % всех избирателей, за социалистов-демократов - 27,6% (причем из них - 25 % за большевиков, 2, 6 % - за меньшевиков), за кадетов - 13 % .42
В этой связи, сразу после выборов в Учредительное Собрание 2 декабря 1917 г. В. И. Ленин впервые заявил о предпочтительности Советов, а не Учредительного Собрания. Причину легко "просмотреть: потому что РСДРП (б) имела преимущество во ВЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов, но оказалась в меньшинстве в Учредительном Собрании. Признать Учредительное Собрание - означало для нее передать власть другой партии. В речи 2 декабря 1917 г. В. И. Ленин заявил: что "Советы выше всяких партий, всяких Учредительных Собраний".43 Оппозиционные партии демонстрировали готовность к компромиссу. Так, на съезде партии эсеров - Партии социалистов-революционеров (ПСР), проходившем 6 ноября - 5 декабря 1917 г., была принята резолюция об эсеровской модели российской демократии в виде комбинации Учредительного Собрания и Советов. На Съезде "подчеркивалось, что Советы необходимо укрепить как могучие классовые организации трудящихся. Также была определена роль партии социалистов-революционеров как конструктивной оппозиционной силы по отношению к правящему режиму. Предполагалось в ходе работы Учредительного Собрания противопоставить большевистскому методу раздачи "невыполнимых обещаний" тактику серьезного законодательного творчества".44
5 января 1918 г. открылось первое (и последнее) заседание Учредительного Собрания. На нем были приняты закон о земле и постановление о мире и государственном устройстве, провозгласившее Россию Российской Демократической Федеративной Республикой. Учредительное Собрание отказалось обсуждать предложенную большевиками "Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа" (написанную Лениным). В результате еще до всех иных обсуждений большевики покинули Таврический дворец. А "под утро вооруженный караул предложил делегатам покинуть зал заседаний. Собрание было распущено".45
Таким образом, Советы получили перспективу стать единственными органами представительной власти в России. После разгона Учредительного Собрания были приняты меры по объединению городских и сельских Советов. Вначале произошло объединение Центральных исполнительных комитетов двух видов Советов в единых Всероссийский Исполнительный Комитет Советов. А 23 (13) января 1918 г. состоялся объединенный Всероссийский Съезд рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Таким же образом объединились и областные, губернские и уездные Советы. В результате возникла единая система Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

§ 2. Юридическая природа и государственно-правовые признаки Советов народных депутатов (Советов депутатов трудящихся;
Советов красноармейских, казачьих и крестьянских депутатов). Принципы их функционирования.
Концепция Советов была сформулирована В. И. Лениным. Как считают специалисты: "именно теория Советов стала ядром ленинского учения о Советском социалистическом государстве".46 Сущность и основные черты Советов были проанализированы В. И. Лениным в его работах: "Государство и революция", "Пролетарская революция и ренегат Каутский", "Детская болезнь "левизны" в коммунизме", "Очередные задачи Советской власти", "Удержат ли большевики государственную власть?", " Десять тезисов о Советской власти", др.
Согласно ленинской теории Советы имели следующие признаки их политико-правовой природы.
1. Советы квалифицировались как средство и форма политического объединения народа в социалистическом государстве. В. И. Ленин говорил: "... народ, объединенный Советами, - вот кто должен управлять государством".47 Именно осуществление Советами функции объединения трудящихся в государство он имел в виду, когда разрабатывал в 1919 г. Программу РКП (б), писал, что "создание и развитие всесторонней и массовой организованности" трудящихся есть первая историческая задача, которая ложится на Советскую Республику в области политической".48
Таким образом, Советы идентифицировались с идеей не правового, а революционного, классово-организованного государства. Они характеризовались не столько как представительные учреждения, а, в большей мере - как форма политического объединения народа, т. е. им, придавалось партийное качество - партии, имеющей наиболее широкую социальную основу. Хотя официально они, конечно, партией не назывались и фактически таковыми не являлись.
2. В качестве достоинства Советов В. И. Ленин видел то, что они соединяют "в лице выборных представителей народа и законодательную функцию, и исполнения закона... О первой Советской Конституции, отразившей эти особенности, Ленин писал, что она "уничтожает выясненные уже во времен Парижской Коммуны отрицательные стороны парламентаризма, особенно отделение законодательной и исполнительной властей, оторванность парламента от масс и пр.".49
По мысле Ленина: "Советы сосредоточивают в своих руках не только законодательную власть и контроль за исполнением законов, но и непосредственное осуществление законов через всех членов Советов, в целях постепенного перехода к выполнению функций законодательства и управления государством поголовно всем трудящимся населением".50 В основе ленинской позиции лежала марксистская характеристика, посвященная Парижской Коммуне. К. Маркс писал: "Коммуна должна была быть не парламентской, а работающей корпорацией, в одно и то же время и законодательствующей и исполняющей законы".51 Таким образом, Советы несли в себе отрицание прогрессивного принципа "разделения властей", они были основаны на противоположном принципе - единства, монизма власти, ее монополизации в одном учреждении.
3. Советы образовывали разветвленную систему представительных органов, которые функционировали и в центре, и на местах, во всех административно-территориальных единицах и на всех уровнях государственной организации. Так, в бывшем СССР по состоянию на 1985 г. (год, когда М. С. Горбачев, став Генеральным Секретарем ЦК КПСС, сделал первые робкие попытки реформ) функционировали следующие виды и уровни Советов: Верховный Совет СССР; Верховные Советы союзных республик (15); Верховные Советы автономных республик (20); более 52 тыс. местных Советов, в том числе: 6 - краевых, 123 - областных, 8 Советов автономных областей, 10 Советов автономных округов; 31113 районных Советов, 2137 городских Советов, 645 районных в городах, 3823 поселковых и сельских Советов народных депутатов.52
Система Советов народных депутатов в СССР состояла, таким образом, из Советов семи уровней. Причем, объявлялось о принадлежности не только Верховных Советов, но и местных Советов к органам государственной власти. Взаимоотношения Советов всех уровней были построены на основе принципа демократического централизма. Например, согласно Конституции СССР 1977 г. и РСФСР 1978.: решения вышестоящих органов были обязательными для нижестоящих; вышестоящие Советы осуществляли руководство нижестоящими. Условий для функционирования местных Советов на основе принципов децентрализации, т. е. местного самоуправления, не было. Более того, почти весь советский период, за исключением нескольких лет, предшествовавших началу горбачевской перестройки, подвергалась критике сама концепция местного самоуправления - как неадекватная советской форме организации. За местными Советами признавалось качество не органов местного самоуправления, а статус "частиц верховной государственной власти на местах". Как писал В. А. Ржевский, распространенным было представление, согласно которому: "было бы ошибочным дробить осуществление единой власти Советского государства на две самостоятельные формы государственной деятельности: высшую власть, обладающую суверенитетом, и местную власть, якобы не наделенную этим качеством. Существование местных органов власти не означает, что они осуществляют какую-то "местную государственную власть", не наделенную верховенством, ибо вся власть в СССР едина. В силу такого единства они являются верховной властью в любом своем звене".53
4. В последних советских конституциях - Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. Советы определялись как политическая основа государства. Своим происхождением конституционное регулирование 80-х годов имело определение Советов, данное В. И. Лениным. Он задолго до того подчеркивал в своих трудах, что только Советы, т. е. самая массовая организация трудящихся, являются "постоянной и единственной основой всей государственной власти, всего государственного аппарата".54 За Советами признавалось особое, привилегированное положение, верховенство в сравнении с иными органами. Такое исключительное положение Советов в системе государственной власти СССР и РСФСР в соответствии с положениями юридических источников и представлениями научной доктрины объяснялось, во-первых, тем, что Советы являлись единственными выборными органами государственной политической власти. Во-вторых, все другие государственные органы либо непосредственно, либо в конечном итоге образовывались Советами55 и формально были им подчинены. В частности, Советы создавали исполнительно-распорядительные и иные подотчетные им органы.
5. Советы представляли собой не только государственные, но и общественные организации - не только в силу их множественности, но и потому, что депутатская деятельность в Советах осуществлялась на общественных началах: депутаты, осуществляя государственную функцию, не получали заработную плату за свою политическую работу. Отметим, однако, что когда депутат выезжал, допустим в Москву на сессию Верховного Совета СССР (РСФСР), за ним сохранялась заработная плата по месту основной работы (службы) и гарантия сохранения места основной работы (службы).
Своеобразный режим работы Советов - специфика его заключалась в том, что депутаты осуществляли свои функции, собираясь на сессии, продолжительность которых была очень мала: в несколько дней, дважды в год для депутатов Верховных Советов - не стимулировал процессы формирования политической элиты в стране. Советы не являлись собраниями профессиональных политиков. Советы были не законотворческими, а законоголосующими органами по законопроектам, которые готовились партийным аппаратом КПСС, исполнительно-распорядительным аппаратом самих Советов. Но даже функцию голосования законов Верховные Советы осуществляли не монопольно, не по принципу полновластия Советов, а делили ее с постоянно действующими узкими коллегиальными органами Верховных Советов - их Президиумами. Последние Советские Конституции - Конституция СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г. закрепляли полномочия, соответственно: Президиума Верховного Совета СССР (Президиума Верховного Совета РСФСР) в период между сессиями Верховного Совета СССР (Верховного Совета РСФСР) "вносить изменения в действующие законодательные акты СССР (РСФСР)", правда - "с последующим представлением на утверждение на очередной сессии" Верховного Совета СССР (РСФСР) (п. 1 ст. 116 Конституции РСФСР 1978 г.).
Таким образом, формально провозглашенное уже в первых Советских Конституция полновластие Советов не препятствовало (хотя и противоречило) реальному, а затем и конституционному (ст. ст. 6 Конституции СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г.) полновластию КПСС.
6. Наконец, еще одним специфическим принципом организации Советов народных депутатов всех звеньев, в том числе Верховных Советов (т. е. высших представительных органов государственной власти) являлся императивный характер депутатского мандата. Этот принцип означает, что избиратели вправе были досрочно отзывать избранного ими депутата. В основе этой процедуры также лежали ленинские рекомендации. По мнению В. И. Ленина: "Какое бы то ни было выборное представительное учреждение может считаться истинно демократическим и действительно представляющим волю народа только при условии признания права отзыва избирателями своих выборных".56 Депутат в СССР и РСФСР мог быть отозван, если он, как гласил закон, не оправдывал доверия избирателей или совершил действия, недостойные высокого звания депутата. Оценивая этот принцип организации Советов, отметим, что право отзыва депутатов избирателями эффективно для местных выборных органов - как инструмент контроля депутатской деятельности. Но оно было неэффективно для организации высшего представительного органа, который должен обеспечивать не интересы отдельных граждан и регионов (это задача местной власти), а общенациональные интересы. Между тем императивный мандат депутата Верховного Совета отрицал общенациональное предназначение высшего представительного органа страны.
В завершение отметим, что объявленное еще в ходе революционных событий 1905 - 1907 гг. верховенство и полновластие Советов фактически все десятилетия существования СССР и РСФСР не осуществлялось. Хотя Советы дали название государству - Советское государство и власти - Советская власть, но реально они были оттеснены от власти. Во-первых, они находились под административной опекой и диктатом собственного исполнительно-распорядительного аппарата; во-вторых - все и государственные и общественные структуры подчинялись приказам КПСС, которая, издавая директивы об основных направлениях внутренней и внешней политики и осуществляя подбор и расстановку кадров, осуществляла верховное руководство государством и обществом.

§ 3. Высшие представительные органы государственной власти
в СССР и РСФСР: конституционные статусы, эволюция.
Причины отказа от высших представительных органов власти советского типа в РФ
1) В соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. высшей властью в РСФСР объявлялся Всероссийский съезд Советов. Он формировался из представителей от нижестоящих представительных органов; от городских Советов из расчета 1 депутат на 25 тыс. избирателей и представителей губернских съездов Советов из расчета 1 депутат на 125 тыс. жителей (ст. 25 Конституции 1918 г.). Таким образом закреплялось преимущество в численном представительстве от горожан - в 5 раз. Всероссийский съезд Советов созывался не реже 2 раз в год (ст. 26 Конституции 1918 г.).
Текущие, очередные Всероссийские Съезды созывались ВЦИК (Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет) - органом, создаваемым Съездом (ст. 26 Конституции РСФСР). Чрезвычайные Всероссийские съезды Советов - созывались ВЦИК "по собственному почину" или по требованию Советов местностей, насчитывавших не менее 1/3 всего населения Республики.
В сфере законодательства к компетенции Всероссийского Съезда относились полномочия исключительного ведения и совместного с ВЦИК:
- Установление, дополнение и изменение основных начал Советской Конституции (п. "а" ст. 51) - относилось к исключительному ведению Съезда РСФСР;
- Кроме того, к ведению Съезда относилось "общегосударственное законодательство, судоустройство и судопроизводство, гражданское, уголовное законодательство и пр." (п. "о" ст. 49) - эти вопросы находились не в исключительном ведении Съезда, а относились, одновременно, и к ведению ВЦИК.
Вторым по значимости органом в системе высшей представительной власти в РСФСР Конституция 1918 г. называла Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). ВЦИК избирался Всероссийским съездом Советов. В его составе должно было быть "не свыше 200 человек" (ст. 28 Конституции). - он также объявлялся высшей властью, но в период между Съездами (ст. 30 Конституции 1918 г.). Характеризуя место ВЦИК в системе организации государственной власти, Конституция РСФСР устанавливала, что ВЦИК - это высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган РСФСР (ст. 31); согласно Конституции 1918 г. ВЦИК был "всецело ответственен перед Всероссийским съездом Советов" (ст. 29 Конституции РСФСР).
Полномочия ВЦИК были очень обширны:
- ВЦИК принадлежало право определять "общее направление деятельности рабоче-крестьянского правительства и всех органов Советской власти в стране"; в Конституции РСФСР закреплялось, что ВЦИК "объединяет и согласует работы по законодательству и управлению и наблюдает за проведением в жизнь Советской Конституции, постановлений Всероссийских съездов Советов и центральных органов Советской власти" (ст. 32 Конституции 1918 г.);
- ВЦИК рассматривал и утверждал проекты декретов и иные предложения, вносимые СНК или отдельными ведомствами, а также издавал собственные декреты и распоряжения (ст. 33 Конституции 1918 г.);
- к ведению ВЦИК, как уже указывалось, относились и вопросы: общегосударственного законодательства, судоустройства и судопроизводства, гражданского, уголовного законодательства и пр. (п. "о" ст. 49 Конституции РСФСР
1918 г.).
2) Новым этапом в организации высших представительных органов государственной власти в СССР и РСФСР явились Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. Прежде всего речь идет о том, что Конституции СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г. констатировали упразднение системы съездов Советов. Так, в Конституции РСФСР 1937 г. предусматривались в этой связи следующие новеллы:
- в качестве высшего органа государственной власти объявлялся однопалатный Верховный Совет РСФСР (ст. 22 Конституции 1937 г.) (для сравнения Верховный Совет СССР имел две палаты - Совет Союза и Совет Национальностей);
- Как и в Конституциях 1918 г. и 1925 г. в Конституции РСФСР 1937 г., численный состав высшего представительного органа - Верховного Совета РСФСР не устанавливался в твердой цифре, а определялся косвенным образом - через указание на численность населения в избирательном округе, от которого избирался депутат. Поэтому численный состав Верховного Совета мог меняться в зависимости от динамики демографичеких показателей, от изменения численности населения РСФСР;
- Впервые был провозглашен принцип равных избирательных округов: Верховный Совет РСФСР избирался гражданами по равным избирательным округам по норме 1 депутат на 150 тыс. избирателей ( ст. 25) - будь то городские или сельские местности, т. е. прежнего преимущества городских избирателей не закреплялось;
- Срок полномочий Верховного Совета РСФСР устанавливался в 4 года ( ст. 25);
- Верховный Совет РСФСР объявлялся единственным законодательным органом РСФСР (ст. 24 Коституции 1937 г.);
- Законы принимались Верховным Советом РСФСР на его сессиях, которые созывались дважды в год. Очередные сессии созывались Президиумом Верховного Совета - рабочим органом, создаваемым Верховным Советом; внеочередные сессии - Президиумом Верховного Совета или по требованию 1/3 депутатов Верховного Совета
(ст. 30);
- Законы принимались в Верховном Совете при кворуме в простое большинство голосов и подлежали опубликованию за подписями Председателя и Секретаря Президиума Верховного Совета РСФСР (ст. ст. 26-27 Конституции 1937 г.);
- Только Верховный Совет РСФСР мог изменять Конституцию РСФСР, изменения осуществлялись не менее чем 2/3 голосов ( ст. 151 Конституции РСФСР
1937 г.).
Согласно Конституции РСФСР 1937 г. к законодательной сфере в определенной мере был "привязан" и такой орган, как Президиум Верховного Совета РСФСР. Основными признаками его конституционного статуса были следующие:
- Президиум Верховного Совета РСФСР являлся органом, избираемым Верховным Советом и подотчетным ему во всей своей деятельности ( ст. ст. 31, 32 Конституции 1937 г.);
- Президиум Верховного Совета РСФСР избирался в составе: Председателя Президиума, 15 заместителей Председателя (по числу автономных республик), Секретаря Президиума и 14 членов Президиума Верховного Совета РСФСР;
- Полномочия Президиума в законодательной сфере заключались в том, что к его компетенции относилась дача толкования законов РСФСР (п. "в" ст. 33 Конституции РСФСР 1937 г.).
Ряд важных изменений в построении высших уровней представительной системы в СССР и РСФСР был осуществлен в связи с принятием Конституции СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г. Согласно Конституции РСФСР 1978 г. для организации системы высших представительных органов государственной власти периода развитого социализма были характерны следующие признаки:
- Как и в Конституции 1937 г., в отличие от Конституции 1918 г., высшим органом государственной власти РСФСР по-прежнему являлся Верховный Совет РСФСР, сохранявший однопалатную структуру (ч. 1 ст. 104 Конституции РСФСР 1978 г.);
- Впервые численность Высшего представительного органа устанавливалась в твердой цифре - Верховный Совет РСФСР состоял из 975 депутатов, избираемых по избирательным округам с равной численностью населения (ст. 105);
- Верховный Совет РСФСР избирал Председателя Верховного Совета РСФСР и восемь его заместителей, которые руководили заседаниями Верховного Совета РСФСР и ведали его внутренним распорядком (ст. 106);
- Верховный Совет РСФСР по-прежнему работал в режиме сессионных заседаний; сессии созывались дважды в год. Очередные и внеочередные сессии созывались примерно в том же порядке, что и в модели 1937 г., т. е. очередные созывались Президиумом, внеочередные - Президиумом по его инициативе или по предложению не менее 1/3 депутатов Верховного Совета РСФСР. ( Обратим внимание, что речь уже шла не о "требовании", а о "предложении" 1/3 депутатов, т. е. роль Президиума Верховного Совета РСФСР в созыве внеочередных сессий становилась решающей.) ( ст. 107 Конституции 1978 г.);
- Срок полномочий Верховного Совета РСФСР удлинялся на 1 год и составил 5 лет ( ст. 86 Конституции РСФСР 1978 г.);
В соответствии с концепцией полновластия Советов, в Конституции РСФСР 1978 г. устанавливалось, что "Верховный Совет РСФСР правомочен решать все вопросы, отнесенные Конституцией СССР (1977 г.) и Конституцией РСФСР (1978 г.) к ведению РСФСР (ч. 2 ст. 104 Конституции РСФСР);
- К исключительному ведению Верховного Совета РСФСР в законодательной сфере относилось " принятие Конституции РСФСР, внесение в нее изменений" (ч. 3 ст. 104 Конституции 1978 г.);
- Верховный Совет РСФСР осуществлял текущую законодательную деятельность; законы РСФСР, постановления и иные акты Верховного Совета РСФСР принимались большинством от общего числа депутатов Верховного Совета РСФСР (ч. 2 ст. 109 Конституции РСФСР) и публиковались за подписями Председателя и Секретаря Президиума Верховного Совета (ст. 110 Конституции).
Вторым органом в системе высших органов государственной власти являлся Президиум Верховного Совета РСФСР (в СССР - Президиум Верховного Совета СССР).
В версии Конституции РСФСР 1978 г. состав и структура Президиума Верховного Совета РСФСР выглядели следующим образом. Президиум избирался Верховным Советом РСФСР из числа депутатов в составе Председателя Президиума Верховного Совета, семнадцати заместителей Председателя (в число которых входили заместители Председателя - по одному от каждой автономной республики), Секретаря Президиума и двадцати членов Президиума Верховного Совета РСФСР (ст. 114 Конституции РСФСР 1978 г.). Таким образом коллегия Президиума Верховного Совета расширялась по своей численности за счет ординарных членов Президиума.
Согласно Конституции РСФСР 1978 г. роль Президиума Верховного Совета РСФСР в реализации функций государственной власти значительно возрастала. Статус Президиума характеризовался следующими положениями:
- Так, с одной стороны, Президиум Верховного Совета РСФСР вновь определялся как "постоянно действующий орган Верховного Совета РСФСР, подотчетный ему во всей своей деятельности"; но с другой, предусматривалась новелла - закреплялось, что Президиум выполняет "функции высшего органа государственной власти РСФСР в период между его сессиями" (ст. 113 Конституции РСФСР 1978 г.);
- За Президиумом Верховного Совета РСФСР сохранялось такое важное полномочие, как "дача толкования законов РСФСР" (п. 6 ст. 115 Конституции РСФСР 1978 г.);
- Новым важным полномочием Президиума Верховного Совета РСФСР, которое, по сути, превращало его в "теневого законодателя", явилось его право "вносить в случае необходимости изменения в действующие законодательные акты РСФСР" (п. 1 ст. 116 Конституции РСФСР 1978 г.). Хотя в Конституции оговаривалось, что такие указы могут издаваться лишь "в период между сессиями Верховного Совета РСФСР с последующим представлением на его утверждение на очередной сессии" (там же) - это не меняет вывода, если вспомнить, что сессии Верховных Советов были непродолжительными во времени (несколько дней), что не давало возможность депутатам адекватно оценить закон, а лишь проголосовать за него по подсказке партийного и (или) административного аппарата.
- Третье положение, на которое необходимо обратить внимание в связи с анализом той модели организации законодательной власти, что конструировалось в Конституциях СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г., в отличие от предыдущих советских конституций: впервые объявлялось, что законы РСФСР принимаются не только Верховным Советом РСФСР, но и народным голосованием (референдумом), проводимым по решению Верховного Совета РСФСР (ч. 4 ст. 104 Конституции РСФСР 1978 г.). Однако специальный Закон о порядке референдума ни в СССР, ни в РСФСР в советский социалистический период так и не был принят, практики референдумов не было. Первые законы о референдумах появились только с началом реформ периода после 1985 г.
- В Конституции РСФСР 1978 г. закреплялась процедура так называемых "всенародных обсуждений законопроектов". Согласно ч. 3 ст. 109: проекты законов РСФСР и другие важные вопросы государственной жизни республики могли быть вынесены на народное обсуждение решением Верховного Совета РСФСР либо Президиума Верховного Совета РСФСР.

***
В завершение анализа вопросов о политико-правовой природе Советов, система Советов и высших представительных органах власти советского типа отметим, что в СССР и РСФСР было создано обширное, дифференцированное по разным звеньям Советов специальное законодательство о полномочиях Советов, процедуре их деятельности, выборах в эти органы. Так, в канун перестроечных реформ (до 1985 г.) в Советском государстве действовало следующее законодательство о статусе высших представительных органов государственной власти и их подразделений: Регламент Верховного Совета СССР от 19 апреля 1979 г.; Регламент Верховного Совета РСФСР от 26 марта 1980 г.; Положение о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР, утвержденное Законом СССР от 12 октября 1967 г. (действовало в редакции 19 апреля 1979 г.); Положение о постоянных комиссиях Верховного Совета РСФСР, утвержденное Законом РСФСР от 19 июля 1968 г. (действовало в редакции 26 марта 1980 г.); Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 июня 1958 г. (действовал в редакции 6 мая 1980 г.) "О порядке опубликования и вступления в силу законов СССР, постановлений и иных актов Верховного Совета СССР, указов и постановлений Президиума Верховного Совета СССР"; Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 сентября 1958 г. (действовал в редакции 24 июня 1980 г.) "О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР, постановлений и иных актов Верховного Совета РСФСР, указов и постановлений Президиума Верховного Совета РСФСР", др.
Что касается законодательства о полномочиях иных звеньев Советов, то в рассматриваемый период в СССР и РСФСР действовало законодательство: Закон СССР от 25 июня 1980 г. "Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов"; в РСФСР действовал аналогичный Закон (от 20 ноября 1980 г.) "О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР"; Указ Президиума Верховного Совета СССР " Об основных правах и обязанностях районных Советов народных депутатов" (от 19 марта 1971 г. в редакции от 28 ноября 1978 г.); акт о статусе аналогичного звена Совета в РСФСР был оформлен как Закон РСФСР (от 29 июля 1971 г. в редакции 3 августа 1979 г.); Указ Президиума Верховного Совета СССР "Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советов народных депутатов" (от 19 марта 1971 г. в редакции от 28 ноября 1978 г.); такой же акт на уровне РСФСР был принят в форме Закона РСФСР (от 29 июля 1971 г. в редакции 3 августа 1979 г.); наконец в СССР действовал Указ Президиума Верховного Совета СССР (от 8 апреля 1968 г. в редакции 28 ноября 1978 г.) "Об основных правах и обязанностях поселковых и сельских Советов народных депутатов"; а в РСФСР такой же по наименованию и предмету регулирования нормативный документ представлял собой Закон РСФСР (от 19 июля 1968 г. в редакции от 3 августа 1979 г.).57
Обширным и дифференцированным по каждому звену Советов было и законодательство СССР и РСФСР о статусе депутатов и выборах в Советы. Имелись: Закон СССР от 20 сентября 1972 г. в редакции 19 апреля 1979 г. "О статусе народного депутата СССР"; Закон СССР от 6 июля 1978 г. "О выборах в Верховный Совет СССР"; Закон СССР от 30 октября 1959 г. в редакции 19 апреля 1979 г. "О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР"; аналогичные законы о выборах (отзыве) депутата примерно в то же время были приняты и в РСФСР, др.58
Из Законов, принятых примерно в середине советского периода, хотелось бы особо отметить Закон СССР от 25 декабря 1958 г. "Об отмене лишения избирательных прав по суду".59

§ 4. Высшие представительные органы государственной власти СССР и РСФСР, (РФ-России) в "перестроечный"
и постсоциалистический периоды (1988 г. до 21 сентября 1993 г.)
Радикальные изменения законодательства и практики организации Советов, в том числе на высшем уровне организации этих представительных органов, начались в период, вошедший в отечественную историю как "перестройка" (1985 - 1991 гг.). 1 декабря
1988 г. в СССР, а 27 октября 1989 г. в РСФСР были приняты Законы об изменениях действовавших тогда Конституции СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г., ими предусматривались радикальные новеллы принципов избрания Советов и системы их организации, а также режим их функционирования. В частности, в советскую организацию возвратились Съезды Советов - и СССР, и РСФСР, хотя они имели несколько иное наименование в сравнении со Съездами Советов, функционировавшими в период после октябрьской революции 1917 г. - назывались: Съезд народных депутатов СССР (РСФСР). Отличия Съездов перестроечного периода от послеоктябрьских Съездов Советов рабочих, красноармейских, крестьянских и казачьих депутатов, помимо наименования, заключались в следующем:
а) Разными были порядки формирования: - Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов, вышестоящие Съезды формировались из делегатов от нижестоящих Съездов и нижестоящих Советов; а Съезды народных депутатов перестроечного периода избирались гражданами СССР (РСФСР) на основе прямых, всеобщих и равных выборов, тайным голосованием;
б) Срок полномочий делегатов Съездов Советов завершался в день прекращения их заседания и на следующий Съезд избирались новые представители нижестоящих Съездов Советов и нижестоящих Советов. Съезды народных депутатов СССР и РСФСР перестроечного периода же избирались сроком на 5 лет и в течение этого срока они должны были функционировать в одном и том же составе;
в) Съезды Советов имели не только Всероссийский, но и нижестоящие уровни своей организации - областные, губернские (окружные), уездные (районные), волостные Съезды Советов (наряду с городскими и сельскими Советами как первичными уровнями советской организации). Съезды же народных депутатов в модели 1988/89 гг. были созданы только на общефедеральных уровнях - СССР и РСФСР, ниже этих уровней сохранялись просто Советы народных депутатов, т. е. на уровне края, области, города, района, села, поселка Съезды не создавались.
Итак, Законом об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР от 27 октября 1989 г. (как и Законом 1 декабря 1988 г. в СССР) в России было учреждено новое звено представительной системы - Съезд народных депутатов РСФСР как высший орган государственной власти, который был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР, а также обладал широким перечнем полномочий, составлявших сферу его исключительного ведения (ст. 104 Конституции РСФСР в редакции Закона от 27 октября 1989 г.). Съезд народных депутатов РСФСР состоял из 1068 депутатов: 900 депутатов избирались от территориальных избирательных округов; 168 депутатов - от национально-территориальных избирательных округов по нормам: 4 депутата от каждой автономной республики, 2 депутата от каждой автономной области, один депутат от каждого автономного округа и 84 депутата от краев, областей (исключая автономные образования), гг. Москвы и Ленинграда (в последующем - Санкт-Петербурга) (ст. 105 Конституции в редакции Закона 27 октября 1989 г.). Верховный Совет РСФСР, в редакции Закона РСФСР от 27 октября 1989 г., аналогично Верховному Совету в СССР (статус в редакции Закона СССР от 1 декабря 1988 г.) стал в РСФСР вторым (после Съезда народных депутатов РСФСР) высшим органом государственной власти РСФСР. Обращает внимание, что, в отличие от классических парламентов. Верховный Совет сохранял регламентарную власть и наделялся, в отличие от Государственной Думы, также контрольными полномочиями. По-новому были определены режим работы, структура, порядок формирования Верховного Совета РСФСР. Верховный Совет РСФСР (в модели 1989 г.), как и Верховный Совет СССР (по Закону 1 декабря 1988 г.) был переведен с сессионной формы работы, исчерпываемой несколькими днями заседаний в год, в режим постоянно действующего законодательного, распорядительного и контрольного органа государственной власти (ст. 107 Конституции в редакции 27 октября 1989 г.), работающего круглый год с непродолжительными перерывами на зимние и летние каникулы.
Следующая новелла заключалась в том, что были произведены структурные изменения: Верховный Совет РСФСР впервые был поделен на две палаты: Совет Республики и Совет Национальностей, т. е. была сформирована Палата, обеспечивающая специальное представительство от субъектов Федерации, что раньше было характерно только для Верховного Совета СССР. Изменена процедура избрания высшего представительного органа России. И Верховный Совет СССР (в модели статуса, закрепленного Законом 1 декабря 1988 г.), и Верховный Совет РСФСР (в соответствии с Законом об изменениях Конституции РСФСР от 27 октября 1989 г.) стали избираться не прямыми выборами (как в доперестроечный период), а многостепенными выборами, т. е. Съездом народных депутатов РСФСР из числа депутатов Съезда (ст. 107 Конституции РСФСР). При этом Совет Республики избирался из числа депутатов Съезда РСФСР, избранных от территориальных избирательных округов, а Совет Национальностей - из числа депутатов Съезда от национально-территориальных избирательных округов РСФСР по нормам: 3 депутата от каждой автономной республики, один депутат от каждой автономной области и каждого автономного округа и, в общей совокупности, 63 депутата от краев, областей, городов Москвы и Ленинграда вместе взятых - тогда еще не субъектов Федерации, а крупнейших административно-территориальных единиц России (там же).
В новом концептуальном видении были очерчены контуры правового статуса Президиума Верховного Совета РСФСР - как вспомогательного, рабочего органа Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР (ст. 113 Конституции РСФСР в редакции 27 октября 1989 г.). Повторяя конституционную реформу Союзного уровня (Союз ССР) от 1 декабря 1988 г., Закон об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР от 27 октября 1989 г. предусмотрел, что многие из важнейших полномочий Президиума Верховного Совета РСФСР передаются Съезду народных депутатов и Верховному Совету РСФСР: право вносить изменения в действующие законодательные акты, право толкования законов, из-под контроля Президиума был выведен Совет Министров РСФСР, установлена ответственность Совета Министров перед Съездом народных депутатов и Верховным Советом РСФСР и подотчетность им (ст. 124 Конституции РСФСР в редакции Закона от 27 октября 1989 г.).
Суть еще одной новеллы заключалась в том, что изменился конституционный статус Председателя Верховного Совета РСФСР - эта должность была сохранена, несмотря на то, что возникла двухпалатная структура Верховного Совета и каждую из палат возглавили "свои" должностные лица - председатели палат и их заместители. Таким образом произошла трансформация института Председателя Верховного Совета РСФСР: прежде руководитель однопалатного высшего представительного органа власти, он приобрел новое качество - стал общим, единым для обеих палат Верховного Совета руководителем органа, который, помимо прочего, преобразовался в учреждение, более ассоциирующееся с классическими парламентами. В целом, однако, недостатки конструкции "двухэтажного" квазипарламента РСФСР, включающего два учреждения: Съезд народных депутатов и Верховный Совет - обнаружились вскоре после его создания. Однако под сомнение вначале ставилась не сама идея Съезда, а та модель разграничения полномочий между Съездом народных депутатов и Верховным Советом, которая была зафиксирована в Законе об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР от 27 октября 1989 г. Проблема усугублялась сложной социально-экономической обстановкой в стране, которая возникла в условиях упразднения административно-командной экономической системы и попытки перехода к рыночным отношениям.
Как в Законе СССР 1 декабря 1988 г., в Законе РСФСР от 27 октября 1989 г. была предусмотрена "радикальная реформа основополагающих принципов избирательного права: 1) впервые объявлялось о несовместимости депутатского мандата с занятием должности члена Правительства РФ, правительства республики в составе РФ, члена исполнительного комитета местного Совета народных депутатов (за исключением постов председателей этих органов); а также устанавливалось, что судьи и государственные арбитры не могут быть депутатами в Совете, которыми они назначаются или избираются; 2) вводились выборы не только по одномандатным, но и многомандатным избирательным округам (ст. 91); говорилось о недопустимости ограничения числа кандидатов в депутаты, включаемых в избирательные бюллетени; 3) в качестве приоритетных субъектов права на выдвижение кандидатов в депутаты были названы не общественные организации, а трудовые коллективы, что означало отказ от доминирующей роли КПСС в избирательной политике (ст. 96). Кроме того, впервые КПСС не была специально названа в перечне субъектов права на выдвижение кандидатов, а лишь подразумевалась в формуле "Общественные организации"; 4) впервые, как и в Союзном законе, в Законе РСФСР 27 октября 1989 г. закреплялось право на самовыдвижение в кандидаты; 5) впервые в перечень субъектов права на выдвижение были включены собрания избирателей по месту жительства и особо выделены коллективы средних специальных и высших учебных заведений. Однако Закон об изменениях Конституции СССР от 1 декабря 1988 г. отличается от Закона РСФСР от 27 октября 1989 г. по ряду параметров.
Во-первых, в отличие от Съезда СССР, он не допускал выборов депутатов на Съезд народных депутатов РСФСР в порядке прямого представительства от общественных организаций (что реально означало бы признание особых преимуществ для КПСС). В Законе РСФСР закреплялось, что депутаты избираются лишь от территориальных и национально-территориальных общностей.
Во-вторых, другое "расхождение" Союзного и Республиканского законов также отражало более прогрессивные позиции республиканского законодательства: в Законе РСФСР от 27 октября 1989 г. не предусматривался такой избирательный орган как окружное предвыборное собрание, по выборам на съезд введение которого Союзным Законом 1 декабря 1988 вызвало резкую критику как нарушение (ограничение) принципа альтернативности выборов, как искусственный фильтр для отсеивания на аппаратном уровне неугодных кандидатов в депутаты, др.
В перестроечный период в России было принято новое законодательство о полномочиях Советов, процедурах их работы, выборах в Советы;60 Временный Регламент Съезда народных депутатов РСФСР от 7 июня 1990 г. с последующими изменениями;61 Регламент Верховного Совета РСФСР от 4 октября 1990 г.62 ; Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 г.63
В первые же годы перестройки было существенно обновлено избирательное законодательство, приняты новые законы: Закон СССР от 1 декабря 1988 г. "О выборах народных депутатов СССР";64 Закон РСФСР от 27 октября 1989 г. "О выборах народных депутатов РСФСР; Закон РСФСР от 27 октября 1989 г. "О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов"; Закон РСФСР от 15 мая 1990 г. "О порядке отзыва народного депутата РСФСР".65


***
Съезды народных депутатов и Верховные Советы СССР и РСФСР периода 1989 - 1993 гг. (в СССР 1988 - 1991 гг.) сыграли важную роль в развитии демократии в стране. В составе депутатов Съездов работали многие известные политики. На трибунах Съездов формировалась политическая элита страны, а на базе депутатского корпуса Съезда, на основе партийных фракций в Верховном Совете началось становление многих политических партий, развитие многопартийности в СССР и РСФСР. В период функционирования Съездов была разработана и в большой мере осуществлялась радикальная политическая и экономическая реформа, проходила "обкатку" на практике новая модель Конституции России, были осуществлены многочисленные изменения Конституций и в СССР и РСФСР. В период Съездов были сделаны также важные шаги к организации власти на основе принципа ее разделения, хотя эта цель не была достигнута. Вместе с тем, практика развития РФ в 1992 - до декабря 1993 гг. обнаружила существенные недостатки такого полумитингового, широкого по численности органа как Съезд народных депутатов. Практика обнаружила не только созидательный, но и разрушительный потенциал такой формы организации высших представительных учреждений как Съезд. Возник феномен неустойчивости и неэффективности власти в РФ анализируемого периода (1992 - 93 гг.), что во многом объяснялось, помимо указанной причины также сложной, двухэтажной конструкцией высшего представительного органа, который включал два уровня квазипарламентских образований: Съезд народных депутатов РФ и Верховный Совет РФ.
Съезд народных депутатов РФ (РСФСР) высший орган государственной власти РФ (1989 - сентябрь 1993 гг.), оказался очень громоздким органом, более напоминающим многоголосый митинг, нежели работоспособный парламент. Причиной тому был широкий численный состав этой коллеги, включающий 1068 депутатов.
Уже в 1991 - 93 гг. обнаружилось, что он не соответствует новым запросам России перестроечного периода, потребности в сужении коллегиальности и расширении единоначалия в государственном руководстве, потребности в оперативных решениях и персональной ответственности, необходимых для преодаления политической, экономической и социальной нестабильности, угрозы территориальной целостности и государственного единства РФ в условиях распада СССР и ослабления федеративных связей в самой России.
Можно отметить и неэффективность конституционной организации Верховного Совета РФ (РСФСР), которая объяснялась, прежде всего, несовершенством его структур: отсутствовала реальная дуализация (раздвоение) Верховного Совета РФ, поскольку не было предметного размежевания полномочий его Палат, их специализации. Каждая из Палат вправе была рассматривать любой вопрос, относящийся к ведению Верховного Совета. Очень широко практиковались совместные заседания Палат. Согласно Конституции РФ (РСФСР) сессия Верховного Совета состояла из раздельных и совместных заседаний Палат. Палаты Верховного Совета преимущественно функционировали как единое целое, поскольку имелось совместное руководство палат. Было два уровня административного руководства Советом Республики и Советом национальностей: Председатель и заместители, общие для обеих палат Верховного Совета РФ и Председатели и их заместители в каждой из палат Парламента в отдельности. По указанным причинам не обеспечивалась здоровая конкурентность и состязательность в работе Палат Верховного Совета, не выдерживались мерки классического зарубежного парламентаризма, где двухпалатность используется как средство профилактики (предупреждения) крайнего радикализма в законотворческом процессе.
Верховный Совет РФ, являясь постоянной и все более профессионализирующейся частью Российского Парламента; органом, в котором сосредоточивался основной объем законодательной деятельности РФ (РСФСР) - не был самостоятелен, согласно формально-юридическим требованиям он занимал подчиненное по отношению к Съезду положение в представительной системе, что принижало его авторитет: Верховный Совет избирался не гражданами, а Съездом народных депутатов РФ из числа депутатов Съезда; Съезд мог отменить акты Верховного Совета; законы и иные акты Верховного Совета РФ (РСФСР) должны были соответствовать законам и актам, принятым Съездом РФ (РСФСР).
Съезд народных депутатов РФ (РСФСР) обеспечивал особенно близкую связь Верховного Совета РФ с избирателями, повышенную степень зависимости депутатов Верховного Совета от волеизъявления избирателей (особенно если иметь ввиду регулярную обновляемость 1/5 депутатского состава Верховного Совета), обеспечивал постоянный приток "наказов" избирателей в представительную систему, что само по себе весьма актуально, но имеет и свои негативные аспекты: все это обязывало Парламент РФ более реагировать на текущие проблемы, нежели разрабатывать глобальные механизмы их разрешения. Иными словами, я хочу сказать, что чрезмерная близость парламента к избирателю так же нежелательна, как и чрезмерное дистанцирование от него.
Но давление на Съезд не было односторонним. Фактически весьма сильным было и обратное влияние Верховного Совета (в который были избраны руководители партийных фракций, наиболее известные политические лидеры) на рядовую партийную массу, входившую в депутатский корпус Съезда народных депутатов РФ. Причем, руководство Съездом со стороны Верховного Совета во многом отражала стратегию борьбы между законодательной и исполнительной властью за перераспределение полномочий.
Недостатком конституционной организации Съезда народных депутатов и Верховного Совета России 1989 - сентябрь 1993 годов было то, что они, как и Верховный Совет РСФСР доперестроичного периода оставались органами не только законодательной и контрольной, но и регламентарной власти. Так, Верховный Совет, в соответствии со ст. 107 действовавшей Конституции РФ того времени являлся постоянно действовавшим органом не только законодательного и контрольного характера, но и органом "распорядительной власти". Кстати, такая формула было изъята даже из Конституции СССР анализируемого периода 1977 г. (с измен. в 1988-1990 гг.) как не вписывающаяся в принцип разделения законодательной и исполнительной (правительственной) власти. "Двойная" конструкция Парламента - в виде двух парламентов общенационального уровня - чрезвычайно усиливала законодательную власть; обеспечивала ей перспективы на сильные позиции в политической системе, на широкую партийную и социальную поддержку, гарантировала "всевластие", доминирование Советов; делала очень слабыми шансы на реальное "разделение властей", на самостоятельность исполнительной ветви власти.
21 сентября 1993 года был издан известный Указ Президента РФ Б. Н. Ельцина № 1400. В нем говорилось; " Прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов РФ и Верховным Советом РФ" . В качестве нового двухпалатного Парламента России объявлялось Федеральное собрание РФ (п. 1 Указа)66 .

Глава III. Федеральное собрание - Парламент Российской Федерации, орган законодательной власти РФ
постсоветского постсоциалистического периода

§ 1. История учреждения Федерального Собрания как Парламента Российской Федерации постсоветского постсоциалистического периода

Понятие "Федеральное Собрание" впервые было употреблено в проекте Конституции РФ, подготовленном Конституционной комиссией, созданной I Съездом народных депутатов (известен как проект О. Румянцева), где под Федеральным Собранием понималась одна из палат обновленного парламента. Согласно ст. 87 Проекта обновленный Верховный Совет должен был состоять из двух палат: Государственной Думы и Федерального собрания.67 В качестве названия не одной из палат, а парламента в целом понятие "Федеральное Собрание" было употреблено в Президентском проекте новой Конституции РФ, подготовленном С. С. Алексеевым, С. М. Шахраем68 и представленном на первое заседание Конституционного Совещания в мае 1993 г. Однако, юридическая основа для реального, практического создания Федерального Собрания как высшего представительного учреждения, общенационального парламента страны была создана Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. "О поэтапной конституционной реформе в РФ". Указ имел решающее значение в практической имплементации предложений о Федеральном Собрании.
В Указе говорилось: "Прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ" и предлагалось учредить новый двухпалатный парламент - Федеральное Собрание, состоящий из Совета Федерации и Государственной Думы.69
Статус Совета Федерации и Государственной Думы вначале регулировался "Положением о Федеральных органах власти на переходный период", которое было введено в действие названным Указом Президента от 21 сентября 1993 г. (№ 1400).70
Сделаем, однако, оговорку, Совет Федерации на дату принятия Указа Президента РФ от 21 сентября 1993 г. был фактически функционирующим учреждением. Поэтому в отношении Совета Федерации новелла заключалась в том, что преобразовывался его статус, теперь ему придавалось качество Палаты Парламента. Таким образом, абсолютно новым учреждением должна была стать Государственная Дума. В Указе говорилось: "Наделить Совет Федерации функциями палаты Федерального Собрания РФ со всеми полномочиями, предусмотренными Положением "О Федеральных органах власти на переходный период". Установить, что осуществление указанных положений Совет Федерации начинает после проведения выборов в Государственную Думу."
Итак, Совет Федерации, в отличие от Государственной Думы, начал свое существование не как палата Федерального Собрания, а как самостоятельный орган. Первое упоминание о Совете Федерации появилось в Постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР " О Федеративном договоре" от 17 июля 1990 г.71 Согласно этому Постановлению, для выполнения решений I Съезда народных депутатов, глубокого преобразования всей РФ и в целях организации работы по подготовке Федеративного договора между РСФСР и ее субъектами в числе других мероприятий было запланировано и создание Совета Федерации "в количестве 63 человек в составе Председателя Верховного Совета РСФСР, председателей Верховных Советов автономных республик, председателей Советов народных депутатов (СНД) автономных областей и автономных округов и 31 представителя от краев, областей и городов республиканского подчинения, определяемых Председателем Верховного Совета РСФСР".
30 января 1991 г. было издано Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР "О Положении Совета Федерации РСФСР"72, в котором Совет Федерации определялся как несколько более узкая коллегия, включающая: Председателя Верховного Совета РСФСР (Председатель Совета Федерации), Председателей Верховных Советов республик, входящих в состав РСФСР, председателей СНД автономных областей и округов, краевых, областных, Московского и Ленинградского городских СНД " В постановлении также говорилось, что: "Совет Федерации является координационным органом. Основные направления его деятельности: установление и развитие федеративных отношений; обсуждение наиболее важных законопроектов в сфере государственного устройства и межнациональных отношений; определение и согласование основных направлений социально-экономической политики; выработка общей позиции по отношению к Союзному договору; обеспечение участия субъектов Федерации в реализации конституционных положений о национально-государственном устройстве РСФСР; выработка рекомендаций по разрешению межнациональных и территориальных споров; дача конкретных заключений о включении новых субъектов в Федеративные отношения".
23 октября 1992 г. было издано Распоряжение Президента РФ о создании еще более узкой коллегии - Совета глав республик, т. е. в нее вошли только главы республик. В нем говорилось: "Принять предложение глав республик об образовании Совета глав республик под председательством Президента РФ в целях выработки основных принципов реализации Федеративного договора и государственного управления РФ на основе ее новой Конституции, согласованных решений по обеспечению территориальной целостности и государственной независимости России".73 Было утверждено Положение о Совете глав республик и Регламент Совета глав республик.
Предложение Президента РФ об упразднении Съезда и Верховного Совета и переходе к новому парламенту, изложенное в Указе от 21 сентября 1993 г. было воспринято при подготовке проекта новой Конституции РФ, принятой на референдуме 12 декабря 1993 г.
В Конституции РФ 12 декабря 1993 г. говорится: что парламентом России является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.

§ 2. Признаки и принципы организации Федерального Собрания, отличающие его от Верховных Советов и Съездов Советов советского периода
Согласно Конституции РФ 12 декабря 1993 г., законодательным органом Российской Федерации на современном этапе является Федеральное Собрание. Для его организации характерны специфические признаки и принципы, отличающие его от Верховных Советов и Съездов Советов советского периода. Суть их в следующем.
1). Федеральное Собрание РФ, в отличие от высших представительных органов государственной власти РСФСР и СССР является учреждением парламентского типа. В Конституции РФ 1993 г. впервые прямо закреплено, что Федеральное Собрание - это парламент Российской Федерации (ст. 94).
2). Как и полагается парламентскому учреждению, Федеральное Собрание "встроено" в механизм "разделения властей" в РФ. Это означает, что Федеральное Собрание, в отличие от Верховных Советов и Съездов Советов не наделяется статусом "высшего", либо "верховного" органа государственной власти. Оно не обладает монополией в осуществлении верховной государственной власти, не располагает всей полнотой высшей государственной власти. В системе организации высшей власти Федеральное Собрание "специализируется" на осуществлении функций только одной ветви высшей государственной власти - законодательной ветви. Между тем как Съезды и Верховные Советы соединяют в себе и законодательную и исполнительную власть, Федеральное Собрание не осуществляет исполнительную деятельность, не обладает регламентарными полномочиями. Однако, в пределах всей "специализации" Федеральное Собрание имеет исключительные полномочия. Оно является единственным в Федеральном масштабе (на Федеральном уровне) органом законодательной власти; который имеет полномочия принимать Федеральные Законы, по вопросам, отнесенным к ведению Федерации.
3). Федеральное Собрание России функционирует в механизме не только "горизонтального", но и "вертикального" разделения властей. Имеется в виду, что Конституция РФ 1993 г. , в отличие от советских конституций отказалась от принципа единства системы представительных органов государственной власти и их иерархического соподчинения (единство системы Советов и принцип демократического централизма как основа их построения в Конституциях СССР и РСФСР 1977/78 гг.) Поэтому Федеральное Собрание не является вышестоящим органом по отношению к иным представительным коллегиальным органам государственной власти. Федеральное Собрание не руководит парламентами (законодательными собраниями) субъектов РФ (республик, краев, областей, автономий России); не руководит депутатскими коллегиями, которые избираются муниципальными сообществами. Федеральное Собрание осуществляет законодательные полномочия только по тем вопросам и в тех пределах, которые в соответствии с разграничением полномочий между РФ и ее субъектами; между Федерацией и местным самоуправлением отнесены к ведению Федерации.
4). Как и полагается выборным учреждениям, Федеральное Собрание РФ является не только законодательным, но и представительным органом Российской Федерации (ст. 94 Конституции РФ 1993 г.). Представительный характер имеют все выборные органы, представительство интересов осуществляют и все выборные должностные лица. Однако специфика представительства, осуществляемого Федеральным Собранием РФ, имеет две особенности. Во-первых, это представительство общенационального Федерального уровня (а не представительство, допустим, республики или региона, автономии в составе России, либо муниципального образования). Во-вторых, в силу того, что Федеральное Собрание - это не единоличный (как Президент), а коллегиальный орган, - оно осуществляет наиболее широкое и многообразное представительство социальных, партийных и т. д. интересов.
5). В Конституции РФ 1993 г. не указано, что Федеральное Собрание является контрольным органом власти в РФ. Хотя по классическим меркам парламенты выполняют две основные функции - законодательную и контрольную. Отсутствие в Основном Законе государства положения о парламентском контроле (имеется ввиду, в частности, и контроль деятельности Правительства) вызывает критику политиков, стоящих в оппозиции. Однако, отсутствие общей формулы о парламенте как органе не только законодательной но и контрольной власти не означает, что Федеральное Собрание вообще лишено контрольных полномочий. К контрольным полномочиям Федерального Собрания относятся, в частности, закрепленные в Конституции РФ: право Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству (ст. ст. 103, 117 Конституции 1993 г.). Федеральное Собрание регулирует направления деятельности Правительства РФ (не вмешиваясь в регламентарную сферу) и в связи в принятием Закона РФ о федеральном бюджете на каждый очередной год. Контрольные полномочия имеют и депутаты в связи с принятием Закона о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ 8 мая 1994 г. (сейчас действует с изменением от 5 июля 1999 г.). В 1994 г., подписывая этот Закон, Президент подверг его резкой критике и опубликовал вместе во своими возражениями. Президент критиковал Закон, указал, что вопреки Конституции, он наделяет не только отдельных депутатов, но и Федеральное Собрание в целом не присущими ему контрольными полномочиями.
6). Как и иные высшие представительные органы власти парламентского типа Федеральное Собрание является двухпалатным органом. Как известно, Верховный Совет РСФСР весь советский социалистический период функционировал как однопалатный орган (несмотря на федеративное устройство России) и лишь в 1990 г. был преобразован в двухпалатный. Верховный Совет СССР изначально являлся двухпалатным учреждением. Однако и двухпалатность и Верховного Совета РСФСР (1990 - 1993 гг.), и более протяженная во времени двухпалатность Верховного Совета СССР имели формальный характер и фактически эти высшие учреждения государственной власти работали в режиме однопалатных органов, что стимулировалось многими обстоятельствами. Так, в бывшем Верховном Совете РСФСР (как и в Верховном Совете СССР) было очень много общих, совместных органов и должностных лиц: был общий для обеих палат вспомогательный рабочий орган Верховного Совета РСФСР и Съезда народных депутатов РСФСР - Президиум Верховного Совета РСФСР. Полномочия Верховного Совета РСФСР определялись в Конституции РФ - России не дифференцированно по палатам, а в общем перечне. При этом устанавливалось правило, что "каждая палата" вправе была "рассматривать любые вопросы, отнесенные к ведению Верховного Совета РФ" (ст.112 Конституции РФ - России 1978 с изменениями на 9 декабря 1992 г.). Вся эта конструкция не стимулировала работу палат Верховного Совета РСФСР в режиме раздельных заседаний, напротив, заседания чаше проходили совместно. Конституционная модель не стимулировала развитие здоровой конкуренции между палатами высшего представительного органа власти.
Двухпалатность Федерального Собрания РФ является фактической. Палатами Федерального Собрания являются Совет Федерации и Государственная Дума. Каждая из Палат имеет только своего Председателя Палаты, его заместителей, комиссии и комитеты Палаты. В отличие от палат бывшего Верховного Совета, Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания России не имеют общих руководящих (координирующих, вспомогательных) административных органов, не имеют общих должностных лиц. Исключение составляют лишь два "совместных" органа Палат. Имеется ввиду, что обе палаты двусторонними усилиями вправе создавать такой орган временного характера, как согласительную комиссию для разрешения противоречий в законодательном процесса (п. 4 ст. 105 Конституции РФ 1993 г.); кроме того, Палаты Федерального Собрания на паритетной основе формируют Счетную палату - орган парламентского финансового контроля (п. 1 "и" ст. 102; п. 1 "г" ст. 103 Конституции РФ 1993 г.).
Совет Федерации и Государственная Дума различным образом формируются (об этом будет сказано ниже). Организационное обособление Палат Российского Парламента (в модели 1993 г.) проявляется и в том, что они функционируют в режиме раздельных заседаний. Согласно Конституции РФ 1993 г., Палаты Федерального Собрания могут собираться на совместные заседания только в трех случаях: для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств (п. 3 ст. 100).
Палаты Федерального Собрания РФ разграничиваются также по их компетенции. Круг вопросов, решаемых Советом Федерации не совпадает с вопросами ведения Государственной Думы. Перечни полномочий Совета Федерации и Государственной Думы изложены в разных статьях Конституции РФ (ст. ст. 102, 103 Конституции РФ). Анализ этих полномочий будет дан ниже, здесь же отметим, что суть специализаций компетенции Совета Федерации и Государственной Думы в осуществлении парламентской власти заключается в следующем. Государственная Дума является основным законодательным органом РФ. Роль же Совета Федерации в законодательном процессе в том, что он "одобряет" либо "не одобряет" законы, принятые Государственной Думой. Что же касается "специализации" в осуществлении иных парламентских полномочий, то она выглядит следующим образом. Для статуса Государственной Думы характерна большая ориентации его полномочий на процедуры назначений важнейших должностных лиц исполнительной и контрольной власти, от которых зависит решение финансовых и социально-экономических вопросов; на решение вопросов, связанных с оценкой деятельности Правительства. Условно можно даже сказать, что конституционный статус Государственной Думы является "проправительственным" в смысле определенного "сдерживания" Правительства Государственной Думой. Однако "сдержки", исходящие к Правительству от Государственной Думы не столь сильны. А статус Совета Федерации в большей степени ориентирован на решение проблем, касающихся системы обеспечения безопасности и правопорядка, конституционной законности в РФ; на решение вопросов, касающихся федеративного устройства. Совет Федерации в большей мере смоделирован как "пропрезидентское" учреждение - но ни в коем случае не в смысле его подчиненности Президенту РФ. Напротив, Совет Федерации осуществляет "сдержки" президентской власти - в этом одна из его специализаций.
7). В завершение общей характеристики признаков и принципов Федерального Собрания РФ укажем, что, как и иные органы парламентского типа, Федеральное собрание, в отличие от Верховных Советов советского периода - это коллегия профессиональных политиков, средоточие политической элиты страны. Члены Федерального Собрания (Государственной Думы) не совмещают свою деятельность с иными производственными функциями, а занимаются только депутатской, законотворческой работой. В действующей Конституции и законодательстве закрепляется принцип несовместимости мандата с иными видами оплачиваемой деятельности - за исключением научной, педагогической и иными видами творческой деятельности. Таким образом, будучи избранным в состав Государственной Думы Федерального Собрания, депутат обязан прекратить служебные (трудовые) правоотношения по месту прежней работы (службы) - с гарантией сохранения трудовых прав. Однако, другая из палат Федерального Собрания РФ - Совет Федерации в этом плане не вписывается в классические мерки. Гарантией профессионализации Государственной Думы является и общенациональный характер депутатского мандата, отказ от императивного мандата, т. е. от процедуры досрочного отзыва депутата Государственной Думы избирателями. Это произошло со времени учреждения Государственной Думы постсоциалистического периода. Отсутствие процедур досрочного отзыва депутата (гражданами его территориального округа) позволяет депутатам Государственной Думы сосредоточиться на общенациональных, а не региональных интересах. Это очень важно, поскольку должна быть специализация депутатской деятельности: региональные интересы чрезвычайно актуальны, но они должны быть в сфере забот прежде всего депутатов местных представительных органов. И в этом плане оправдана современная организация представительной системы в России: институт императивного мандата, будучи отменен на общенациональном уровне, может сохраняться на уровне статуса депутотов местных представительных органов.
8). Согласно Конституции РФ 12 декабря 1993 г., палаты Федерального Собрания формируются различным образом. "В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ" (республики, края, области, автономий, городов федерального значения) - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти соответствующих субъектов РФ" (п. 2 ст. 95 Конституции РФ). Более обстоятельно механизм формирования Совета Федерации определяется Законом РФ "О порядке формирования Совета Федерации" от 5 декабря 1995 г.74 Государственная Дума же формируется посредством выборов ее депутатов на основе принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании (п. 3 ст. 95; п. 1 ст. 96). Порядок выборов устанавливается Законом РФ от 24 июня 1999 г. "О выборах Депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ".75

§ 3. Механизм формирования Совета Федерации
В Конституции РФ 12 декабря 1993 г. устанавливается, что порядок формирования Совета Федерации устанавливается Федеральным Законом (п. 2 ст. 96). Разъясняя концепцию этого Закона, Конституция 1993 г. предусматривает также, что: "В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ, т. е. по два депутата (сенатора) от каждой республики, края, области, автономной области, автономного округа и городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти соответствующего субъекта РФ (п. 2 ст. 95). Конституционная формула не отличается достаточной четкостью. Поэтому практика формирования Совета Федерации не сразу приобрела нынешнюю конструкцию. Первый состав Совета Федерации (1993 г.) был сформирован на основе выборов 12 декабря 1993 г., когда в каждом субъекте РФ были проведены прямые выборы не только в Государственную Думу но и в Совет Федерации: территория каждого субъекта была объявлена двухмандатным избирательным органом и граждане голосовали за кандитатов в члены Совета Федерации соответственно от республики, края, области, автономной области, автономного округа, гг. Москвы и Санкт-Петербурга. При этом, выборы в Совет Федерации осуществлялись на основе "Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г.", утвержденного Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г.76
В результате в Совете Федерации РФ первого состава (1993 г.) оказались не только первые лица субъектов РФ, но и люди, не занимающие в регионах руководящего положения.
В канун предстоящего формирования Федерального Собрания РФ второго созыва (1995 г.) был подготовлен проект Федерального Закона "О порядке формирования Совета Федерации". В его тексте вначале вновь подтверждалось, что Совет Федерации формируется на основе выборов и указывалось, что не менее чем один член Совета Федерации Федерального Собрания РФ от каждого субъекта Российской Федерации работает в Совете Федерации на профессиональной основе. В таком варианте Закон и был принят обеими палатами Федерального Собрания. Но Президент РФ не подписал Закон в такой редакции и обратился в Конституционный Суд РФ с просьбой дать толкование понятию "порядок формирования Совета Федерации", который дан в Конституции РФ 1993 г. По этому поводу В. А. Туманов, бывший тогда Председателем Конституционного Суда РФ, высказался, что Конституционный Суд был поставлен в весьма сложное положение, поскольку в Конституционном Суде могут исследоваться только законы, вступившие в юридическую силу, а Президент обращался по поводу проекта Закона.
Состоялось новое обсуждение Федерального Закона "О порядке формирования Федерального Собрания РФ" в обеих палатах Федерального Собрания, в ходе которого, президентское вето не было преодолено, а были внесены изменения в Закон. Указанные выше нормы о выборности Совета Федерации из текста Закона были изъяты и заменены новыми, в которых иначе интерпретировались конституционные положения о способе формирования Совета Федерации - не посредством выборов, а по должностному принципу. В такой редакции анализируемый Закон и был принят обеими Палатами Федерального Собрания и подписан Президентом РФ 5 декабря 1995 г. В Законе "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ" 5 декабря 1995 г. говорится, что:
"В Совет Федерации Федерального Собрания РФ входят по два представителя от каждого субъекта РФ: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти по должности" (ст. 1 Закона).
При этом, согласно Закону, если законодательный (представительный) орган субъекта РФ имеет двухпалатную структуру, то единый представитель в Совет Федерации определяется совместным решение обеих палат" (ст. 2 Закона).
В связи с тем, что многие главы исполнительной власти краев и областей на дату принятия Закона (5 декабря 1995 г.) были назначенцами Президента РФ и для того, чтобы обеспечить демократическое представительство в Совете Федерации от исполнительной власти краев, областей , в Законе говорилось о необходимости завершить не позднее декабря 1996 г. (т. е. до новых выборов в Совет Федерации) выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (ст. 3 Закона).77
Целый ряд аспектов механизма замещения должности члена Совета Федерации регулируется Регламентом Совета Федерации (в частности, ныне действующий - Регламент Совета Федерации, утвержденный постановлением Совета Федерации от 6 апреля 1996 г. с последующими изменениями и дополнениями).78 Согласно Регламенту: "Полномочия члена Совета Федерации начинаются, прекращаются или подтверждаются с момента принятия Советом Федерации решения о признании, прекращении или подтверждении полномочий члена Совета Федерации; само же решение принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации (п. 1 ст. 4; п. 2 ст. 5). Вопрос о признании, прекращении или подтверждении полномочий члена Совета Федерации предварительно рассматриваются особым органом - Комиссией Совета Федерации по регламенту и парламентским процедурам (вначале это была Мандатная комиссия Совета Федерации). В соответствии с Регламентом Совета Федерации, продолжительность срока полномочий члена Совета Федерации определяется сроком его полномочий в качестве главы законодательного (представительного) или главы исполнительного органа государственной власти субъекта РФ".
В случае прекращения полномочий в качестве главы законодательного (представительного) или главы исполнительного органа государственной власти субъекта РФ прекращаются и его полномочия как члена Совета Федерации.
Предусмотренный Закон от 5 декабря 1995 г. "О порядке формирования Совета Федерации ..." механизм замещения должностей членов Совета Федерации вызывает критику. Высказываются возражения и опасения следующего характера. Во-первых, тот факт, что сенаторами (членами Совета Федерации) становятся первые лица региона означает, что и главы исполнительной власти субъектов РФ являются законодателями - но это нарушает принцип "разделения властей".79 Во-вторых, при должностном представительстве Совет Федерации полностью утрачивает такое качество, как наличие депутатов, которые могут работать на постоянной основе. В-третьих, прогнозировалось, что законодательный процесс в этой связи претерпит серьезные изменения и еще более сместиться в Государственную Думу. А в той части, в которой законодательный процесс сохранится в Совете Федерации, сенаторы при голосовании по законопроектам в связи с отсутствием времени для их изучения, во многом будут ориентироваться на рекомендации профильного комитета, либо чиновников из аппарата Совета Федерации.80 Кроме того, говорилось, что при механизме его формирования, в версии Закона от 5 декабря 1995 г., Совет Федерации сможет обсуждать на своих заседаниях только важнейшие законы, подлежащие в соответствии с требованиями ст. 106 Конституции РФ 1993 г. обязательному рассмотрению в Совете Федерации. В-четвертых, были высказаны опасения, что: "в связи с новой процедурой формирования Совета Федерации (в варианте Закона от 5 декабря 1995 г.) существенно надо перестраивать и работу аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, центральный аппарат будет вообще не нужен. Зато каждый член Совета Федерации должен будет иметь в Москве свою собственную канцелярию, состоящую из достаточного числа специалистов, чтобы готовить те или иные заключения для очередного заседания палаты".81
В-пятых, в порядке критики Закона от 5 декабря 1995 г. высказываются опасения: что при должностном принципе формирования Совета Федерации, его члены в своей работе в Федеральном Собрании руководствуются региональными, а не общефедеральными интересами; что в практике работы Парламента нередки случаи, когда президенты и губернаторы при голосовании в Совете Федерации отклоняют законы, которые ущемляют их власть в регионе.82
Критиками Закона 5 декабря 1995 г. выдвигаются проекты нового механизма формирования Совета Федерации: например, предлагается, чтобы члены Совета Федерации избирались на заседании законодательного и исполнительного органов власти в регионе.83
По поводу всего вышесказанного можно сделать вывод: несмотря на имеющиеся недостатки, предусмотренный Законом от 5 декабря 1995 г. механизм формирования Совета Федерации имеет и бесспорные преимущества - тот факт, что в нем представлены наиболее влиятельные политики страны, первые лица субъектов РФ (республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, гг. Москвы и Санкт-Петербурга) значительно укрепляет авторитет и позиции общенационального Парламента, роль Федерального Собрания в реализации функций государственной власти в стране.

§ 4. Выборы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ
В Конституции РФ 12 декабря 1993 г. закреплено, что Государственная Дума состоит из 450 депутатов и указано, что они избираются сроком на 4 года (п. 3 ст. 95; п. 1 ст. 96). В Конституции 1993 г. фиксируются также важнейшие цензовые требования к лицам, желающим стать депутатами: наличие гражданства РФ, достижения возраста 21 год и наличие у лица права участвовать в выборах (п. 1 ст. 97 Конституции). В Конституции РФ устанавливаются также наиболее важные условия (принципы) замещения должности депутата Государственной Думы в связи с избранием в Государственную Думу. Во-первых, сформулирован принцип недопустимости двух и более депутатских мандатов: "Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления" (п. 2 ст. 97 Конституции). Во-вторых, в Конституции РФ 1993 г. провозглашается принцип несовместимости мандата депутата Государственной Думы с нахождением на государственной службе, занятием другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. В этой связи в Конституции прямо сказано, что: "Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе" (п.3 ст. 97).
Что касается всех иных аспектов процедуры избрания в состав Государственной Думы (замещение депутатской должности), то в их отношении Конституция 1993 г. содержит лишь бланкетную, отсылочную норму, в которой сказано, что порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается Федеральным законом (п. 2 ст. 96). Однако первый состав Государственной Думы постсоциалистического периода был избран на основе не Закона, а Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г., утвержденного Указом Президента РФ от 1 октября 1993 г.84 Причина заключалась в том, что первые выборы в Государственную Думу, созданную после упразднения Советов народных депутатов, были проведены в один день с утверждавшей Государственную Думу Конституцией - 12 декабря 1993 г.
Первый в постсоциалистический период Закон РФ "О выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации" был подписан Президентом РФ 21 июня 1995 г.;85 однако, 24 июня 1999 г. (через четыре года) принят новый вариант этого Закона.86
Юридической основой выборов депутатов Государственной Думы (как и Президента РФ) является и законодательство об избирательных правах граждан. Первый акт такого рода в постсоветской России был принят 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ".87 В дальнейшем этот Закон претерпел изменения, в том числе по наименованию: 19 сентября 1997 г., взамен Закона 6 декабря 1994 г. принимается новый Закон РФ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; а 30 марта 1999 г. в этот Закон вновь внесены изменения и дополнения, так что Закон действует в новой редакции.88 Согласно действующему законодательству, выборы Государственной Думы Федерального Собрания России осуществляются в следующем порядке.
1). Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ проводятся двумя разными способами. О них не сказано в Конституции РФ 1993 г.: как уже отмечалось, в Основной Закон РФ включена лишь общая формула, что "в Государственную Думу избирается 450 депутатов". Однако, с самого начала - с выборов Государственной Думы 12 декабря 1993 г. - депутатский корпус избирается следующими двумя способами:
- одна половина, то есть 225 депутатов Государственной Думы, избирается по одномандатным избирательным округам, в которых итоги голосования подводятся на основе системы подсчета голосов, которая в мировой практике именуется мажоритарная избирательная система;
- другая половина, то есть еще 225 депутатов Государственной Думы, избирается на основе выдвижения и состязания не индивидуальных кандидатов, а списков кандидатов в депутаты ("партийные списки") и итоги голосования по таким спискам подводятся по так называемой "пропорциональной избирательной системе подсчета голосов". Об особенностях мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, применяемых при выборах в Государственную Думу, будет сказано далее. Здесь же отметим, что нормы Законов в выборах, устанавливающие разные способы избрания депутатов Государственной Думы, как и ряд иных положений, неоднократно обжаловались в Конституционный Суд РФ, который по этому поводу принял, в частности, такие решения, как: "Постановление Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального Закона от 21 июня 1995г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" (от 17 ноября 1998 г.)89 ; а ранее - Определение Конституционного Суда РФ "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания и запроса Верховного Суда РФ о проверке конституционности ряда положений Федерального Закона от 21 июня 1995 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" (от 20 ноября 1995 г.).90
В обоих случаях (и в 1995, и в 1998 гг.) в обращениях в Конституционный Суд ставились одни и те же вопросы: соответствуют ли Конституции РФ положения федерального законодательства о выборах, касающиеся: двух разных принципов формирования депутатского корпуса; исключения из распределения мандатов в Государственную Думу избирательных объединений (партийных списков), получивших менее 5 % голосов избирателей, и др. В своем постановлении Конституционный Суд РФ, в частности, объявил, что избрание одних депутатов по федеральным спискам избирательных объединений; а другой половины - по одномандатным избирательным округам - не противоречит Конституции РФ, принципам свободных и равных выборов. В постановлении Конституционного Суда РФ указывалось, что такая "смешанная избирательная система существует в ряде демократических государств и в своей основе, как показывает мировой опыт, совместима с общепризнанными принципами и нормами международного права". К этому добавим, что выборы по партийным спискам являются важным фактором, стимулирующим развитие политической системы РФ на партийной основе.

2). Органами, которые организуют и руководят ходом выборов в Российской Федерации являются избирательные комиссии. При выборах в Государственную Думу создаются следующие виды избирательных комиссий:
а) Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК РФ);
б) избирательные комиссии субъектов РФ (республик, краев, областей, городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов);
в) окружные избирательные комиссии;
г) территориальные (районные, городские и др. избирательные комиссии);
д) участковые избирательные комиссии.
Три из перечисленных вида комиссий - ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ и окружные избирательные комиссии - действуют на постоянной основе. Это означает, что срок их полномочий равен сроку легислатуры органа (Государственной Думы), проведение выборов в который организуют данные избирательные комиссии - т. е. четыре года (как и срок полномочий Государственной Думы). А две - территориальные и участковые, относящиеся к низовому, первичному звену избирательных комиссий, - как правило, завершают свои полномочия сразу после опубликования результатов выборов.
Два первых вида избирательных комиссий - ЦИК РФ и избирательные комиссии субъектов РФ, кроме того, имеют статус юридического лица.

***
Порядок формирования ЦИК РФ и избирательных комиссий субъектов РФ устанавливаются Федеральным Законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" (от 19 сентября 1997 г. в редакции 30 марта 1999 г.). Порядок формирования иных звеньев избирательных комиссий регулируется в Законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания России" (действует Закон от 24 июня 1999 г.).
По их численному составу избирательные комиссии включают: ЦИК РФ - 15 членов; избирательные комиссии субъектов РФ - твердые цифры численности в Федеральном Законе 1999 г. не установлены, но в Законе 6 декабря 1994 г . - 10-14 членов; окружные избирательные комиссии - 8-14 членов; территориальные избирательные комиссии - 5 - 9 членов; участковые избирательные комиссии - 3-15 членов комиссии (в зависимости от численности избирателей, проживающих на территории избирательного участка).
Согласно избирательному законодательству три вышестоящих избирательных комиссий: ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, окружные избирательные комиссии - создаются на паритетной основе органами представительной (законодательной) и исполнительной власти соответствующего уровня. При этом органы законодательной (исполнительной) власти субъектов РФ назначают два вида комиссий: не только избирательные комиссии субъектов РФ, но и окружные избирательные комиссии. А их руководители избираются самими комиссиями. Два нижестоящий вида избирательных комиссий - территориальные и участковые избирательные комиссии формируются представительными органами местного самоуправления.
Для назначений всех звеньев избирательных комиссий характерно, помимо основного, наличие особых, альтернативных способов их формирования на случай, если не "срабатывает" основной. Так все виды избирательных комиссий (за исключением ЦИК РФ), в случае, если не осуществляется их назначение в указанные сроки законодательными и исполнительными органами (органами местного самоуправления) - назначаются избирательной комиссией вышестоящего территориального уровня по отношению к законодательным (представительным) органам, обязанным назначить эти комиссии. Отметим особенность альтернативного способа формирования окружных избирательных комиссий. Поскольку они, по общему правилу, должны создаваться представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, то вспомогательный способ заключается в том, что они могут создаваться ЦИК РФ. Что касается альтернативных способов их учреждения для иных звеньев избирательной комиссии, то территориальные избирательные комиссии могут создаваться окружными избирательными комиссиями; а участковые - не только органами местного самоуправления, но и территориальными избирательными комиссиями.
Полномочия избирательных комиссий определяются прежде всего Законом о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ (от 24 июня 1999 г.). Между различными звеньями избирательных комиссий есть специализации компетенций, но в части совпадающих полномочий они находятся в иерархической соподчиненности: "Решения вышестоящей избирательной комиссии, принятые ею в пределах своей компетенции, обязательны для нижестоящих избирательных комиссий" (п. 3 ст. 18 Закона о выборах депутатов Государственной Думы 1999 г.).

3). В связи с объявлением выборов создаются избирательные округа - т. е территориальные единицы, в "привязке" к которым выдвигаются кандидаты в депутаты. При выборах Государственной Думы Федерального Собрания РФ образуется два вида избирательных округов.
а) Для выборов по партийным спискам создается общефедеральный многомандатный избирательный округ. В нем объявляются вакансии на 225 мандатов и объявляются, что в конкурсе на эти вакансии могут участвовать избирательные объединения (партии), выдвинувшие партийные списки. В этом избирательном округе каждая партия (избирательное объединение) может завоевать количество мандатов, пропорциональное числу голосов, поданных за ее список кандидатов в депутаты Государственной Думы. Это может быть цифра, максимально приближенная к 225 мандатам, но не равная 225 - иначе перечеркивается принцип пропорционального представительства.
б) Для выборов второй половины депутатов Государственной Думы (еще 225 человек) на территории всей страны создается 225 одномандатных избирательных округов. Одномандатный избирательный округ - это территориальная единица, в пределах которой объявляется только одна вакансия. Число кандидатов на вакансию по одномандатному избирательному округу, которые могут выдвигаться гражданами, либо избирательными объединениями (партиями) - не ограничивается; однако избран в депутаты будет только один из них. Таким образом, одномандатный избирательный округ характеризует принцип: один округ - множество кандидатов - один депутат.
При создании избирательных округов "выдерживаются" следующие принципы их организации:
- должно соблюдаться примерное равенство одномандатных избирательных округов по числу проживающих в них избирателей; допустимое отклонение он средней нормы представительства составляет в пределах одного субъекта РФ "не более чем на 10 % , а в труднодоступных и отдаленных местностях - не более чем на 15 %;
- не допускается образование одномандатного избирательного округа из территорий, не граничащих между собой, не прилегающих друг к другу;
- не допускается образование одномандатного избирательного округа из территорий двух и более субъектов РФ; поскольку "на территории каждого субъекта РФ должно быть образовано не менее одного одномандатного избирательного округа" (п. 3 ст. 12 Закона о выборах депутатов Государственной Думы от 24 июня 1999 г.; п. 3 ст. 19 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ в редакции от 30 марта 1999 г.).
Схема образования одномандатных избирательных округов по выборам в Государственную Думу подготавливается Центральной Избирательной Комиссией (п. 5 ст. 12 Закона о выборах депутатов Государственной Думы 1999 г.). В 1995 г., во время выборов депутатов Государственной Думы второго созыва, представленная ЦИК РФ Схема одномандатных избирательных округов была впервые утверждена Федеральным Законом (от 17 августа 1995 г.).91
Сложившаяся на практике процедура ныне закреплена в Законе о выборах депутатов Государственной Думы (ред. 1999 г.), согласно которому: "Схема одномандатных избирательных округов утверждается Федеральным Законом, который должен быть опубликован (обнародован) не позднее, чем за 100 дней до дня голосования (п. 7 ст. 12).
Помимо избирательных округов еще одним видом территориальных единиц, которые создаются во время выборов, являются избирательные участки. Избирательные участки образуются главой муниципального образования по согласованию с избирательными комиссиями. Условиями образования избирательного участка по общему правилу являются два:
- на территории избирательного участка должно проживать не более 3 тысяч избирателей;
- границы избирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов.
Наряду с общими, в законодательстве РФ признаются и специфические виды избирательных участков. Так:
- в качестве территории избирательного участка выступают дипломатическое (или консульское) представительство (учреждение) РФ за рубежом, независимо от численности граждан РФ, проживающих на территории иностранного государства;
- могут образовываться избирательные участки в местах временного пребывания граждан (больницах, санаториях, домах отдыха и др.) в труднодоступных и отдаленных местностях; на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях;
- военнослужащие голосуют не общих избирательных участках. В воинских частях избирательные участки могут образовываться лишь в случаях, в порядке и в сроки, установленные законодательством.
Опубликование списков избирательных участков с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых избирательных комиссий и помещений для голосования осуществляется главой муниципального образования не позднее чем за 25 дней до дня голосования (ст. 2 О Закона об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ ... 1997 г. с изменениями в 1999 г.).

4). Списки избирателей
При проведении выборов в целью реализации прав избирателей и проведения голосования составляются списки избирателей. Списки избирателей составляются соответствующими избирательными комиссиями. Необходимые для подготовки списков сведения о зарегистрированных избирателях формируются и уточняются уполномоченным органом или должностным лицом местного самоуправления, а в отношении избирателей - военнослужащих, находящихся в воинских частях и членов их семей - командиром воинской части. Указанные сведения направляются: уполномоченным органом, должностным лицом местного самоуправления - в территориальные избирательные комиссии, а в случае отсутствия этого звена избирательных органов - в окружные избирательные комиссии; а командиром воинской части - в территориальные (окружные) или участковые избирательные комиссии сразу после назначения дня голосования или после образования этих комиссий (п. 7 ст. 18 Закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" 1997 г. в редакции 1999 г.). Списки избирателей составляются отдельно по каждому избирательному участку, в том числе с использованием автоматизированной информационной системы.
Основаниями для включения гражданина РФ в список избирателей на конкретном избирательном участке являются следующие:
- наличие активного избирательного права (т. е. достижение 18 лет), исключение составляют лица, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда;
- постоянное или преимущественное проживание на территории избирательного участка.
Гражданин РФ включается в список избирателей только на одном избирательном участке.
Список избирателей составляется территориальной (а где ее нет - окружной) избирательной комиссией в двух экземплярах и подписывается председателем и секретарем соответствующего звена избирательных округов.
Территориальная (окружная) избирательная комиссия передает один экземпляр списков участковым избирательным комиссиям (не позднее 25 дней до дня голосования), здесь он уточняется, подписывается председателем и секретарем участковой избирательной комиссии и представляется для всеобщего ознакомления избирателям.
Граждане РФ, обладающие активным избирательным правом, вправе обращаться с заявлениями и жалобами по поводу нарушений их избирательных прав в связи с подготовленными списками избирателей в участковую избирательную комиссию, вышестоящую избирательную комиссию, либо в суд (ст. 18 Закона об основных гарантиях избирательных прав... 1997г. в редакции 1999г).
Для сравнения отметим, что по Закону "Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ" от 6 декабря 1994 г. - подготовка списков избирателей возлагалась на низовое звено избирательных органов - участковые избирательные комиссии (ст. 8 Закона).

5). Выдвижение кандидатов по выборам депутатов Государственной Думы и их регистрация.
При выборе в Государственную Думу по одномандатным избирательным округам право выдвигать кандидатов в депутаты имеют три категории субъектов: а) непосредственно гражданин (граждане); б) возможно самовыдвижение гражданина на вакансию в Государственной Думе; в) право выдвижения кандидатов по одномандатным избирательным округам предоставлено также избирательным объединениям, избирательным блокам (ст. 37 - 38 Закона о выборах депутатов Государственной Думы от 24 июня 1999 г.)
- Гражданин (граждане) непосредственно вправе выдвигать кандидата в Государственную Думу по одномандатному избирательному округу, если они обладают активным избирательным правом - то есть, достигли 18 лет, не относятся к разряду недееспособных (признанных таковыми в судебном порядке); и не находятся в местах лишения свободы по приговору суда.
- Право выдвигать свою собственную кандидатуру по одномандатному избирательному округу принадлежит каждому гражданину РФ, имеющему активное избирательное право, однако в этом случае устанавливается более высокий возрастной ценз: самовыдвижение может осуществляться при достижении 21 года (т. е. возраста, с которого наступает пассивное избирательное право, право быть избранным в Государственную Думу).
- Избирательные объединения, избирательный блок принимают решение о выдвижении кандидатов по одномандатным избирательным округам на съезде (конференции) избирательного объединения на основе тайного голосования. Причем, по одномандатному избирательному округу избирательное объединение, избирательный блок вправе выдвигать не более одного кандидата. Решение оформляется протоколом.
При выборах в Государственную Думу по многомандатному округу право выдвижения кандидатов в депутаты осуществляется путем выдвижения партийного федерального списка кандидатов, оно осуществляется только одной категорией субъектов - избирательным объединением, либо избирательным блоком. Решение о выдвижении федерального списка кандидатов от избирательного объединения принимаются тайным голосованием на съезде (конференции) избирательного объединения. Решение оформляется протоколом "Общее число кандидатов, выдвигаемых избирательным объединением, избирательным блокам по федеральному избирательному округу не может превышать 270 человек" (п. 10 ст. 39 Закона о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания 1999 г.)
Особенность выборов в РФ заключается в том, что при всех моделях выдвижения кандидатов в депутаты Государственной Думы необходимым условием их регистрации в качестве кандидатов необходим сбор подписей в поддержку кандидатов. Это требование появилось начиная с выборов в первую Государственную Думу 1993 года и предусматривалось еще в "Положении о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г.", утвержденном Указом Президента от 1 октября 1993 г.92 В дальнейшем оно было воспроизведено в Законе о выборах депутатов Государственной Думы 21 июня 1995 г. и с небольшими коррективами сохранено в новой версии этого же Закона - от 24 июня 1999 г. Так, при выдвижении кандидатов в депутаты Государственной Думы по одномандатным избирательным округам, независимо от того, кто осуществляет это право выдвижения: непосредственно гражданин (граждане) избирательного округа, либо сам будущий кандидат в порядке самовыдвижения, либо избирательное объединение (блок) - во всех трех случаях для поддержки кандидата (его регистрации) должно быть собрано "не менее одного процента подписей избирателей от общего числа избирателей данного избирательного округа" (в случае проведения досрочных выборов это число подписей сокращается наполовину) (п. 2 ст. 42 Закона о выборах депутатов Государственной Думы от 24 июня 1999 г.).
При выборах же в Государственную Думу по многомандатному избирательному округу, избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие федеральный список кандидатов, обязаны собрать в его поддержку не менее 200 тысяч подписей избирателей; при этом на один субъект РФ должно приходиться не более 14 тысяч из необходимого для регистрации числа подписей избирателей (п. 2 ст. 43 Закона 24 июня 1999г.). Для сравнения в предыдущем Законе последнее из требований звучало иначе: на один субъект РФ должно приходиться не более 7% от требуемого общего числа подписей" (ст. 39 Закона о выборах Государственной Думы от 21 июня 1995 г.).
Как уже неоднократно указывалось, в 1999 г. в избирательное законодательство РФ были внесены довольно многочисленные изменения, для поддержки инициативы выдвижения кандидата в депутаты, либо партийного списка, наряду с требованиями сбора подписных листов в качестве альтернативного ему способа называется внесение избирательного залога. Иными словами, для того, чтобы быть зарегистрированным в качестве кандидата в депутаты по одномандатному избирательному округу, либо для регистрации федерального партийного списка, помимо инициативы выдвижения кандидата (списка), требуется: либо сбор необходимого (указанного выше) числа подписей избирателей, либо внесение избирательного залога (п. 5 ст. 32 Закона "Об основных гарантиях избирательного права и права на участие в референдуме...", в редакции 30 марта 1999 г., ст. 64 Закона о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания от 24 июня 1999 г.). Согласно законодательству, размер избирательного залога исчисляется следующим образом.
В одномандатных избирательных округах "избирательный залог для кандидата равен умноженному в тысячу раз минимальному размеру оплаты труда, установленному федеральным законом на день официального опубликования... решения о назначении (проведении) выборов депутатов Государственной Думы". Для выборов в Государственную Думу по многомандатному избирательному округу избирательный залог для избирательного объединения, избирательного блока равен умноженному в 25 тысяч раз минимальному размеру оплаты труда, установленному федеральным законом на день официального опубликования ...решения о назначении (проведении) выборов депутатов Государственной Думы" (п. 4 ст. 64 Закона о выборах депутатов Государственной Думы от 24 июня 1999 г.).
Избирательный залог возвращается гражданам и (или) юридическим лицам, либо в избирательный фонд избирательного объединения (блока) в случаях:
- если регистрация кандидата, федерального списка кандидатов была осуществлена на основе представленных подписей избирателей;
- если по итогам выборов зарегистрированный кандидат набрал не менее 5 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании по одномандатному избирательному округу;
- если в ходе выборов федеральный список избирательного объединения, блока получил не менее 3 % голосов избирателей, голосовавших по общефедеральному избирательному округу.
Во всех иных случаях избирательный залог не подлежит возврату, он перечисляется соответствующей избирательной комиссией в доход федерального бюджета (пп. 8 - 10 ст. 64 Закона о выборах депутатов Государственной Думы 1999 г.).
Регистрация кандидатов в депутаты по одномандатным избирательным округам осуществляется окружными избирательными комиссиями. Регистрация федеральных партийных списков кандидатов избирательных объединений, блоков осуществляется ЦИК РФ.

6). Механизм подведения итогов голосования при выборах в Государственную Думу
Поскольку Государственная Дума формируется двумя разными (выше проанализированными) способами, то итоги голосования по ее выборам также подводятся двояко.
В отношении той части депутатов Государственной Думы (225 человек), которые избираются по одномандатным избирательным округам итоги голосования подводятся по избирательной системе, которая в мировой практике получила название "мажоритарная система относительного большинства". При этой системе выигравшим считается тот кандидат на выборную должность, который получил больше голосов в сравнении с каждым из соперников. Так, согласно п. 6 ст. 79 Закона о выборах депутатов Государственной Думы 1999 г.: "избранным по одномандатному избирательному округу признается... кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании... При равном числе полученных... кандидатами голосов, избранным считается кандидат, зарегистрированный раньше".
Начиная с выборов первого состава Государственной Думы (12 декабря 1993 г.), выборы в Государственную Думу Федерального Собрания признаются состоявшимися даже при очень невысоком проценте участия в них избирателей, т. е. допускается высокий процент абсентеизма (неучастия в выборах граждан, имеющих активное избирательное право и зарегистрированных в качестве избирателей). Как и в "Положении о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г.", утвержденном Указом Президента РФ от 1 октября 1993 г. (ст. 39); в "Законе о выборах депутатов Государственной Думы" от 24 июня 1999 г. (п. 2 ст. 79 Закона) закреплено, что выборы по одномандатному избирательному округу считаются состоявшимися, если в них принимало участие не менее 25 % избирателей, "включенных в списки избирателей на момент окончания голосования".
Кроме того, условием признания выборов в Государственную Думу по одномандатным избирательным округам состоявшимися является такой показатель, как: число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам) - должно быть больше, чем число голосов, поданных против всех кандидатов (п. 2 ст. 79 Закона 1999 г.).
Механизм подведения итогов голосования на выборах в Государственную Думу по многомандатному избирательному округу осуществляется с соблюдением двух правил.
- Во-первых, действует правило о пятипроцентной (либо трехпроцентной) оговорке;
- Во-вторых, распределение мандатов между федеральными списками осуществляется по разновидности пропорциональной избирательной системы, которая в мировой практике получила название "система наибольшего остатка". Суть ее в том, что при этом механизме подведения итогов выборов вначале определяется избирательный метр (избирательная единица, избирательная квота). Избирательный метр - это минимальное число голосов избирателей, которое необходимо получить для того, чтобы завоевать один депутатский мандат в выборном органе. Затем число голосов избирателей, поданных за каждый партийный список, поочередно делится на эту избирательную квоту. Величина частного от такого деления - это и есть численность мандатов, завоеванных соответствующим партийным списком.
Однако учитывается не только размер частного от деления, но и величина "неразделенного остатка", поскольку остаток от деления - это голоса избирателей, волеизъявление которых не учтено. Если после арифметической операции по обнаружению частного и основанного на этом распределении мандатов депутатов все еще остаются вакантные места в парламенте, то проводится "второй раунд" распределения, учитывающий такой показатель, как величина неучтенных остаточных голосов избирателей. "Свободные" мандаты передаются тем партийным спискам кандидатов в депутаты, которые имею наибольший остаток после первой арифметической операции.
А теперь обратимся вновь к характеристикам Закона о выборах депутатов Государственной Думы 1999 г. В предшествующем ему Законе 21 июня 1995 г. закреплялось, что: "избирательные объединения, избирательные блоки, списки кандидатов, которые получили менее 5 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании, из распределения депутатских мандатов по федеральному избирательному округу, исключаются" (ст. 62). Таким образом устанавливался барьер для малочисленных и не набравших популярности партий. Но поскольку многопартийная система РФ делает первые шаги в своем становлении в постсоциалистический период, то в определенных кругах эта мера была расценена как препятствие к формированию многопартийности и образованию новых (помимо традиционной, разветвленной КПСС) партий - и в этом была своя логика. Но бесспорно и другое - что создание такого барьера - это важное техническое средство, которое может обеспечить формирование работоспособного парламента, является профилактическим средством против диффузии, распыленности политических сил, против того, чтобы парламент увязал в бесконечных политических распрях и дискуссиях.
Норма о 5 % оговорке Закона о выборах депутатов Государственной Думы от 21 июня 1995 г. неоднократно оспаривалась в Конституционном Суде РФ. В своем Постановлении по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального Закона от 21 июня 1995 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" (от 17 ноября 1998 г.) Конституционный Суд РФ сформулировал правовые позиции, которые имели чрезвычайно важное значение для последующей реформы избирательного законодательства и учтены в Законе о выборах депутатов Государственной Думы от 24 июня 1999 г. Прежде всего, Конституционный Суд установил, что процентный барьер не противоречит принципам свободных выборов и равного избирательного права, что он широко используется в демократических государствах. Вместе с тем, Конституционный Суд РФ указал, что 5 % барьер недопустимо использовать вопреки предназначению пропорциональных выборов, он не должен приводить к монополии одной партии в осуществлении законодательной власти. "Поэтому, если пятипроцентный барьер будет преодолен лишь одним избирательным объединением, избирательным блоком, даже при условии, что за него подано большинство голосов, ему не могут быть переданы все депутатские мандаты по федеральному округу, так как это противоречило бы принципу пропорциональности выборов в условиях демократии и, следовательно, делают применение 5 % оговорки недопустимым". В постановляющей части своего решения Конституционный Суд РФ, в этой связи, указал: что "положение части 2-ой ст. 62 Федерального Закона от 21 июня 1995 г. - "О выборах депутатов Государственной Думы", согласно которому избирательные объединения, избирательные блоки, списки кандидатов которых получили менее пяти процентов голосов избирателей... из распределения депутатских мандатов по федеральному избирательному округу исключаются, соответствующими Конституцией РФ в той мере, в какой применение пятипроцентного барьера позволит обеспечить участие в распределении мандатов не менее чем двум избирательным объединениям, которые при этом в совокупности получат более 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании" (п. 8 Постановления Конституционного Суда РФ).
Указанные соображения и опасения, высказанные в Постановлении Конституционного Суда, в полной мере учтены в новой редакции "Закона о выборах депутатов Государственной Думы..." (от 24 июня 1999 г.). В ст. 80 Закона, хотя и сохраняется требование о 5 % оговорке, но, вместе с тем, предусматривается ситуация, когда этот барьер, в интересах обеспечения пропорционального представительства партий в Государственной Думе и недопустимости монополии одной партии в Государственной Думе может быть снижен до 3 % и даже ниже этой планки. Например, согласно п. 5 ст. 80 Закона 24 июня 1999 г.: " Если за один федеральный список кандидатов подано более 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, а остальные федеральные списки кандидатов получили менее 5 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу; к участию в распределении депутатских мандатов допускается также федеральный список кандидатов, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, среди федеральных списков кандидатов, получивших менее 5 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу".
Теперь обратимся к вопросу о том, как в Законе о выборах депутатов Государственной Думы 1999 г. определяется методика пропорционального распределения депутатских мандатов. Выше мы уже сказали, что в классической политологии аналогичная методика известна как пропорциональная система "наибольшего остатка". То есть, ЦИК РФ, во-первых, подсчитывает сумму голосов избирателей, поданных за все списки кандидатов, от всех избирательных объединений, блоков. Полученная сумма делится на 225 (число депутатских мандатов, распределяемых по федеральному избирательному округу). Этот результат законодатель называет первым избирательным частным - теоретически это есть не что иное, как избирательный метр (избирательная квота).
Во-вторых, число голосов избирателей, поданных за каждый избирательный список кандидатов, делится на "первое избирательное частное" (т. е. избирательный метр, квоту). Целая часть полученного в результате такого деления "второго частного" - есть число депутатских мандатов, которые получает федеральный список кандидатов в результате первичного распределения мандатов.
В-третьих, если в результате первых двух арифметических действий остаются нераспределенные мандаты в Государственную Думу, то производится вторичное их распределение. Суть его в том, что: "Нераспределенные депутатские мандаты по одному передаются тем федеральным спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в результате" подсчетов, связанных с поиском первого частного. "При равенстве дробных частей преимущество отдается тому федеральному списку кандидатов, за который подано больше голосов избирателей" (п. 1 - 3 ст. 82 Закона 1999 г.).
Наконец, отметим, что выборы в Государственную Думу по многомандатному избирательному округу считаются состоявшимися при соблюдении двух условий:
- если в выборах по федеральному избирательному округу приняло участие не менее 25 % избирателей, включенных в списки избирателей;
- если ни один федеральный список кандидатов не получил 5 или более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу;
- если на участие в распределении депутатских мандатов могут претендовать федеральные списки кандидатов, получившие в совокупности менее 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу (п. 11 ст. 80 Закона о выборах депутатов 24 июня 1999 г.).

§ 5. Компетенция Совета Федерации и Государственной Думы

Выше уже отмечалось, что Палаты Федерального Собрания РФ работают в режиме раздельных заседаний. В Конституции РФ 12 декабря 1993 г. их компетенция определяется дифференцировано, в разных статьях Основного Закона (ст. ст. 102 - 103); полномочия Совета Федерации и Государственной Думы по их содержанию не совпадают. Как уже было сказано, специализация Палат Федерального Собрания заключается в следующем.
1). Полномочия Совета Федерации в большей их части направлены на взаимодействие этой палаты с Президентской властью (в части ее формирования и функционирования) и Судебной ветви власти (в части ее формирования). Закрепляемые Конституцией РФ полномочия Совета Федерации можно сгруппировать в следующие восемь видов.
Во-первых, к ведению Совета Федерации относятся важнейшие полномочия, касающиеся территориальных вопросов Российского федерализма: Совет Федерации утверждает изменения границ между субъектами РФ (п. 1 "а" ст. 102 Конституции РФ 1993 г.)
Во-вторых, Совет Федерации обладает рядом полномочий, связанных с подтверждением указов Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности и правопорядка и самостоятельными полномочиями в этой сфере:
- утверждает указ Президента РФ о введении военного положения;
- утверждает указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения;
- решает вопросы о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации (пп. 1 "б" - 1 "г" ст. 102 Конституции РФ).
В-третьих, Совет Федерации наделен рядом полномочий, касающихся организации выборов Президента и досрочного прекращения полномочий Президента:
- назначает выборы Президента РФ ;
- отрешает Президента РФ от должности (пп. 1 "д" , 1 "е" ст. 102 Конституции РФ 1993 г.).
В-четвертых, Совет Федерации вправе также полностью формировать составы всех высших судов страны:
- осуществляет назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ (п. 1 "ж" ст. 102 Конституции РФ 1993 г.).
В-пятых, к компетенции Совета Федерации РФ отнесен и такой важнейший вопрос как:
- назначение на должность и освобождение от должности Генерального Прокурора Российской Федерации (п. 1 "з" ст. 102 Конституции РФ 1993 г.).
Соответствующая норма п. 1 "з" ст. 102 Конституции РФ стали предметом ее толкования в Конституционном Суде РФ по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ. Суть спора заключалась в том, что Президент издал Указ (от 2 апреля 1999 г. № 415) "Об отстранении от должности Генерального Прокурора РФ на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела". Совет Федерации полагая, что Указ Президента РФ нарушает установленное Конституцией РФ разграничение компетенции между Советом Федерации и Президентом, обратился в Конституционный Суд с запросом о принадлежности соответствующего полномочия: об издании правового акта о временном отстранении от должности Генерального Прокурора заявлял, что процедура временного отстранения от должности Генерального Прокурора РФ - является однопорядковой процедурой окончательного освобождения от должности, - а назначение на должность и освобождение от должности Генерального Прокурора Совет Федерации РФ согласно Конституции РФ 1993 г. - это сфера ведения Совета Федерации. Таким образом, Совет Федерации отстаивал принадлежность ему полномочия не только по окончательному, но и временному отстранению Генерального Прокурора РФ от должности.
В своем Постановлении по этому делу (от 1 декабря 1999 г.) Конституционный Суд РФ сформулировал, однако, иную правовую позицию. Конституционный Суд РФ указал, что предусмотренные п. 1 "з" ст. 102 Конституции РФ полномочия Совета Федерации осуществлять назначение на должность и освобождение от должности Генерального Прокурора РФ "сами по себе не предопределяют его компетенцию по временному отстранению Генерального Прокурора РФ от должности в связи в возбуждением в отношении него уголовного дела". В своем постановлении от 1 декабря 1999 г. Конституционный Суд РФ заявил, что при разрешении спора между Советом Федерации РФ и Президентом РФ о принадлежности полномочия необходимо принять во внимание два обстоятельства. С одной стороны надо учитывать, что процедура ответственности Генерального Прокурора не урегулирована ни в Конституции РФ, ни в специальном федеральном законодательстве. С другой стороны - спор о компетенции необходимо оценивать в контексте конституционных норм о статусе Президента. Как указывалось в анализируемом Постановлении Конституционного Суда РФ (от 1 декабря 1999 г.): "Президент как глава государства несет ответственность за согласованное функционирование органов государственной власти (ст. 80 ч. 1, 2; ст. 85 ч. 1 Конституции РФ). В силу своего конституционного статуса он обязан издавать обеспечивающие исполнение Конституции РФ и законов правовые акты (ст. 90 Конституции РФ) во всех случаях, когда отсутствует иные, предназначенные для этого механизмы". На основе указанных двух посылок Конституционный Суд РФ сформулировал следующую правовую позицию: "Исходя из Конституции РФ и в отсутствии иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального Прокурора РФ от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела обязан (обратим внимание - не "вправе", а "обязан" - О. Ж.) издать Президент Российской Федерации" (п. 2 Постановления Конституционного Суда РФ).93
В-шестых, продолжая перечень конституционных полномочий Совета Федерации, следует выделить в этом перечне и такое, как:
- осуществление Советом Федерации своей доли назначений в состав совместного органа Палат Федерального Собрания, осуществляющего функцию парламентского финансового контроля - Счетную Палату; согласно Конституции РФ, Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной Палаты и половину состава ее аудиторов (п. 1 "и" ст. 102 Конституции РФ 1993 г.).
В-седьмых, Совет Федерации, как и полагается Палате Парламента, осуществляет наряду с Государственной Думой законодательные полномочия. Выше уже указывалось, что "специализация" Совета Федерации в законодательном процессе заключается в том, что он "одобряет" законы, принятые Государственной Думой; либо отклоняет их (применяет право "вето") (п. 4 ст. 105 Конституции РФ).
Одобрение закона Советом Федерации осуществляется одним из двух способов:
- либо в "активной форме" - то есть путем голосования в Совете Федерации, при котором члены Совета Федерации высказываются в поддержку Федерального Закона;
- либо в "пассивной форме" - то есть если в установленный Конституцией РФ срок Совет Федерации не рассмотрит Федеральный Закон, принятый Государственной Думой, считается, что он как бы "молчаливо" одобрил закон (п. 4 ст. 105 Конституции РФ 1993 г.).
В Конституции РФ 1993 г. устанавливается время, когда действует правило об активном способе одобрения Федерального Закона Советом Федерации: в течение 14 дней со дня передачи федерального закона из Государственной Думы в Совет Федерации (пп. 3 - 4 ст. 105 Конституции РФ). Если в течение этого срока закон не был рассмотрен Советом Федерации, Конституция РФ квалифицирует эту ситуацию как пассивную форму одобрения закона Советом Федерации. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 23 марта 1995 г. "О толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ" дал толкование конституционной норме о четырнадцатидневном сроке законодательной процедуры в Совете Федерации, которое имеет важное значение, т. к. Совет Федерации работает в режиме не постоянных, а периодических заседаний, - чтобы не было манипулирования по поводу "молчаливого одобрения" закона Советом Федерации. Конституционный Суд РФ разъяснил, что четырнадцатидневный срок надо понимать как время, в течение которого Совет Федерации обязан не завершить, а обязан приступить к рассмотрению федерального закона, с тем, чтобы завершить рассмотрение законопроекта на ближайшем заседании Совета Федерации. Как гласит Постановление Конституционного Суда: "Рассмотрение законов в Совете Федерации должно начаться не позднее 14 дней после передачи в Совет Федерации". Если же "Совет Федерации в течение 14 дней не завершил рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, то... рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении".
При голосовании закона в Совете Федерации требуется определенный кворум. Требования кворума закреплены Конституцией РФ; "федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой Палаты" (п. 4 ст. 105 Конституции РФ 1993 г.). Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 12 апреля 1995 г. "О толковании статей 103 (ч. 3); 105 (ч. 2, 5); 107 (ч. 3); 108 (ч. 2); 117 (ч. 3); 135 (ч. 2) Конституции РФ" дал разъяснение соответствующей конституционной норме. Конституционный Суд разъяснил, что понятие "общее число членов палаты" надо понимать как конституционно установленное число членов Совета Федерации - 178 человек, а не как число фактически избранных депутатов.
Вместе с тем, в Конституции РФ закреплены категории законов, которые могут быть приняты Советом Федерации только "активным" способом, т. е. категории законов, которые подлежат обязательному рассмотрению не только в Государственной Думе, но и в Совете Федерации. Так, в соответствии со ст. 106 Конституции РФ 12 декабря 1993 г.:
"Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:
а) федерального бюджета;
б) федеральных налогов и сборов;
в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
г) ратификации и денонсации международных договоров РФ;
д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
е) войны и мира".
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат законы РФ, имеющие ранг "конституционных" (п. 2 ст. 108 Конституции РФ 12 декабря 1993 г.). Эта новая категория законов, которые впервые названы в Конституции РФ 12 декабря 1993 г. Конституционные законы регулируют наиболее важные общественные отношения и принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Они имеют более высокую юридическую силу в сравнении с обычным законом. При голосовании за конституционные законы в Совете Федерации требуется более высокий процент голосов. Федеральный конституционный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него подано не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации (ст. 108 Конституции РФ 1993 г.).
Отклонение закона Советом Федерации.
Согласно Конституции РФ Совет Федерации вправе не только одобрить, но и отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой. В этом случае "палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. После чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой (п. 4 ст. 105 Конституции РФ 1993 г.).
Наделение Совета Федерации правом вето (отклонения закона) означает, что Совет Федерации сконструирован как "верхняя палата", как своеобразный контрольный орган по отношению к Государственной Думе; как "фильтр", через который должны пройти законы, принятые Государственной Думой. Однако указанная функция Совета Федерации не перечеркивает значение законодательной деятельности Государственной Думы. Дело в том, что право вето Совета Федерации не является абсолютным, оно может быть преодолено Государственной Думой путем повторного голосования и более высокого процента голосов при повторном голосовании. Как указывается в Конституции РФ: "В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы" (п. 5 ст. 105 Конституции РФ 1993 г.).
Процедуры реализации полномочий Совета Федерации "расписана" в особом документе, который принимается самим Советом Федерации - Регламенте Совета Федерации. Первый регламент Совета Федерации Федерального Собрания принят постановлением Совета Федерации 28 июля 1994 г.94 В последующем принят Регламент Совета Федерации от 6 февраля 1996 г. (с последующими изменениями и дополнениями)95 - он ныне действует.
Наконец, в-восьмых, к компетенции Совета Федерации относятся в определенном объеме и полномочия, касающиеся поправок Конституции и пересмотра Конституции РФ. Здесь Совет Федерации имеет одинаковые полномочия с Государственной Думой.
- Каждая из Палат Федерального Собрания, либо 1/5 каждой Палаты могут вносить предложения о пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134 Конституции РФ 1993 г.);
- В отношении пересмотра глав 1, 2, 9 Конституции РФ суть полномочий Палат Федерального Собрания в следующием: Федеральное Собрание не вправе пересмотреть положения глав 1, 2, 9; но Федеральное Собрание вправе 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы созвать Конституционное Собрание - орган, компетентный осуществлять реформу глав 1, 2, 9 Конституции РФ 1993 г. (ст. 135 Конституции РФ 12 декабря 1993 г.);
- В отношении поправок к главам 3-8 Конституции РФ Палаты Федерального Собрания наделены полноочиями принимать такие поправки; при этом в Совете Федерации за это должны проголосовать не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации; в Государственной Думе - не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Однако поправки к Конституции РФ вступают в силу лишь после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ (ст. 136 Конституции РФ 1993 г.).
Процедура деятельности Совета Федерации и Государственной Думы по осуществлению конституционных поправок и пересмотру Конституции определена в гл. 9 Конституции РФ 12 декабря 1993 г. и в Федеральном Законе от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ".96

***
2). Полномочия Государственной Думы не повторяют компетенцию Совета Федерации, а отражают особую специализацию этой Палаты Федерального Собрания. Полномочия Государственной Думы достаточно разнородны, но, как уже выше говорилось, в большей их части они ориентированы на взаимодействие Палаты с органами, занимающимися экономической и социальной политикой.
Согласно п. 1 ст. 103 Конституции РФ 1993 г., к ведению Государственной Думы РФ относятся следующие вопросы.
Во-первых, Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Однако это право Государственной Думы имеет ограничения: если Государственная Дума трижды отклонила кандидатуры на пост Председателя Правительства, предложенные Президентом, то Президент РФ распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Гарантией статуса Государственной Думы в этом случае является то, что выборы в нее должны быть назначены, как гласит Конституция РФ: из расчета, "чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска" (п. 1 "а" ст. 103; п. 4 ст. 111; п. 2 ст. 109 Конституции РФ 1993 г.).
Кроме того, в своей политической борьбе с Президентом за иную кандидатуру на пост Председателя Правительства Государственная Дума может использовать и свои конституционные полномочия, связанные с решением вопроса о доверии Правительству РФ, - хотя, конечно, это очень затяжная форма достижения Государственной Думой своих политических целей.
Во-вторых, Государственная Дума решает вопрос о доверии (недоверии) Правительству РФ. Есть две разновидности этого полномочия:
- Государственная Дума может "выразить недоверие" Правительству РФ (п. 1 "б" ст. 103; п. 3 ст. 117 Конституции РФ 1993 г.);
- Государственная Дума может рассматривать вопрос о доверии Правительству РФ (п. 1 "б" ст. 103; п. 4 ст. 117 Конституции РФ 1993 г.
Общим для обеих этих процедур является то, что это формы парламентского контроля за деятельностью Правительства, формы парламентской оценки его деятельности.
Кроме того, объединяет эти процедуры и то, что рассмотрение вопроса о доверии Правительству РФ (второе из полномочий Государственной Думы) может завершиться не только подтверждением доверия Правительству, но и отказом в доверии (т. е. выражением недоверия, - но на основе несколько иной процессуальной формы).
Соответствующие полномочия реализуются Государственной Думой на основе голосования, на котором решение в обоих случаях "принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы" (п. 3 ст. 117 Конституции РФ 1993 г.).
В обоих случаях указанные контрольно-оценочные полномочия Государственной Думы имеют ограниченный характер. Государственная Дума не компетентна принимать окончательные решения о судьбе Правительства, которому оно не доверяет. В ситуации, когда Государственная Дума выражает недоверие Правительству (либо отказывает ему в доверии) - окончательную судьбу Правительства, как и самой Государственной Думы данного созыва, решает Президент РФ. Президент при этом вправе принять одно из двух решений: либо отправить в отставку Правительство; либо распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.
Гарантиями статуса Государственной Думы в этих случаях являются следующие. Прежде всего, опять-таки, требования Конституции РФ 1993 г., где сказано, что Президент при определении даты выборов Государственной Думы нового созыва обязан учитывать, что "вновь избранная Государственная Дума должна собраться не позднее, чем через 4 месяца с момента ее роспуска" (п. 2 ст. 109 Конституции РФ 1993 г.). Кроме того, важной гарантией статуса Государственной Думы, которая отрицает абсолютный характер Президентских полномочий в процедуре решения вопроса о доверии Правительству, является положение п. 3 ст. 109 Конституции, где сказано, что: Государственная Дума не может быть распущена Президентом в связи в выражением ею недоверия Правительству (отказом в доверии) "в течение года после ее избрания". Таким образом, если вновь избранная Государственная Дума подтвердит позицию Государственной Думы прежнего созыва (распущенной Государственной Думы) о недоверии Правительству, то эта, новая Государственная Дума уже на год застрахована от того, чтобы быть распущенной Президентом и она может в течение года после своего избрания настаивать на своем недоверии Правительству. Эти действия - связанные с досрочными роспусками - выборами Государственной Думы и выражением недоверия Правительству Государственной Думой нового созыва на практике могут "прокручиваться" неоднократно, что чревато хроническим политическим кризисом. Для политической ветви власти (Президента, Государственной Думы, других) такая ситуация опасна, она означает, что должен "сработать" инстинкт "самосохранения": он должен сделать ветви власти более уступчивыми, более готовыми к принятию компромиссных решений.
Возвращаясь к содержанию полномочий Государственной Думы на "выражение недоверия Правительству" и "отказ в доверии Правительству РФ", отметим разницу между ними, которая, как мы уже выше отметили, касается процессуальной формы осуществления этих полномочий:
- "выражение недоверия" Правительству инициируется в Государственной Думе самой Государственной Думой, ее депутатами (п. 3 ст. 117 Конституции РФ); между тем как процедура рассмотрения вопроса "о доверии Правительству" (которая может завершиться и "отказом в доверии"), инициируется самим Правительством: согласно Конституции РФ 1993 г. "Председатель Правительства РФ может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ" (п. 4 ст. 117 Конституции РФ 1993 г.);
- "выражение недоверия" должно быть рассмотрено (и проголосовано) в Государственной Думе дважды с разрывом в 3 месяца. То есть, в соответствии в конституционной процедурой (п. 3 ст. 117 Конституция РФ 1993 г.), Государственная Дума выражает первое недоверие, а через три месяца его подтверждает - только тогда Президент должен осуществлять свою конституционную компетенцию: либо отправить в отставку Правительство, либо распустить Государственную Думу; "отказ в доверии" же ("подтверждение доверия") голосуется в Государственной Думе только однажды, причем, если Государственная Дума принимает решение об "отказе в доверии", то сразу после этого, в течение семи дней Президент обязан либо отправить в отставку Правительство, либо объявить о роспуске Государственной Думы (п. 4 ст. 111 Конституции РФ 1993 г.).
В-третьих, продолжая перечень вопросов, отнесенных Конституцией РФ к ведению Государственной Думы, укажем, что наряду с дачей согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ и решением вопроса о доверии Правительству РФ важнейшим из полномочий Государственной Думы является назначение на должность Председателя Центрального Банка (п. 1 "в" ст. 103 Конституции РФ 1993 г.).
В-четвертых, Государственная Дума осуществляет свою долю назначений в состав Счетной Палаты - орган парламентского финансового контроля РФ, формируемый Палатами Федерального Собрания на паритетной основе. Обратим внимание, что Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности первое лицо - Председателя Счетной Палаты, а также половину состава ее аудиторов.
В-пятых, к компетенции Государственной Думы относится "назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека это должностное лицо парламента, предназначение которого заключается в том, чтобы обеспечивать гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
В-шестых, в ведении Государственной Думы находится объявление амнистии (п. 1 "е" ст. 103 Конституции РФ 1993 г.). Так в качестве примера этой практики можно назвать Постановление Государственный Думы "Об объявлении амнистии" от 18 июня 1999 г."97
В-седьмых, Государственной Думе принадлежит инициатива возбуждения процедуры конституционной ответственности первого должностного лица государства: Государственная Дума компетентна выдвигать обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности (п. 1 "ж" ст. 103 Конституции РФ 1993 г).
Основной объем полномочий Государственной Думы - это законодательные полномочия. Государственная Дума является основным законодательным органом. Согласно формуле Конституции РФ 1993 г., именно Государственная Дума "принимает" федеральные законы (п. 1 ст. 105 Конституции РФ 1993 г.), между тем как Совет Федерации "одобряет" законы, принятые Государственной Думой. Статус Государственной Думы как основного законодателя обеспечивается следующими обстоятельствами.
Во-первых, Государственная Дума, в отличие от Совета Федерации, является постоянно действующим законодательным органом государственной власти Российской Федерации (работает в режиме постоянных заседаний).
Во-вторых, в Государственной Думе начинается законодательный процесс в Федеральном Собрании: именно в эту Палату обращаются субъекты права законодательной инициативы с предложениями о принятии тех или иных законов.
В-третьих, качество Государственной Думы как основного законодателя обнаруживается и в том, что Государственная Дума может принимать законы вообще без участия Совета Федерации - если Совет Федерации своевременно, а именно: в течение четырнадцати дней после передачи ему законопроекта, принятого Государственной Думой, не приступил к рассмотрению вопроса о одобрении (либо отклонении) этого законопроекта. В таком случае Государственная Дума направляет законопроект прямо Президенту для контрассигнации, т. е. подписи и обнародования. Таким образом, парламентский законодательный процесс не только начинается в Государственной Думе, но и может завершиться в Государственной Думе.
Наиболее важные стадии законодательного процесса в Государственной Думе урегулированы в Конституции РФ. Это две стадии: стадия законодательной инициативы и стадия голосования по законопроекту. Так, согласно п. 1 ст. 104 Конституции РФ, право законодательной инициативы (т. е. внесения законопроектов, предложений о законопроектах в Государственную Думу) принадлежит: "Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения". Что же касается стадии голосования, то о ней говорится в п. 2 ст. 105 Конституции РФ 1993 г.: "Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы". По поводу этой конституционной формулы издано Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. "О толковании статей 103 (ч. 3); 105 (ч. 2. 5); 107 (ч. 3); 108 (ч. 2); 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ". О нем мы уже напоминали в связи в анализом статуса Совета Федерации. В Постановлении разъясняется, что понятие "общее число депутатов" надо понимать как их конституционное число - 450 депутатов, а не как число фактически избранных депутатов.
В Конституции РФ 12 декабря 1993 г. завершающая стадия законодательного процесса в Государственной Думе регулируется применительно не только к обычным, но и конституционным федеральным законам. Как и в Совете Федерации, при голосовании за конституционный закон в Государственной Думе требуется более высокий процент поддержки со стороны депутатов в сравнении с обычным законом. Согласно п. 2 ст. 108 Федеральный конституционный закон считается принятым Государственной Думой, если он одобрен большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Законодательный процесс в Государственной Думе на названных двух, а также иных стадиях обстоятельно регулируется в Регламенте Государственной Думы. Первый Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ (постсоциалистического периода) был принят Постановлением Государственной Думы от 25 марта 1994 г. с последующими изменениями и дополнениями.98
Впоследствии принят новый Регламент Государственной Думы, утвержденный постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. - ныне действует.
Согласно Регламенту, работа Государственной Думы над законопроектами сосредоточена главным образом в комитетах Государственной Думы - органах Палаты, которые образуются ею на началах пропорционального представительства от депутатских объединений (партийных фракций) в Государственной Думе. Однако Регламент Государственной Думы предусматривает и такую форму законодательного процесса как законодательные чтения. Под законодательным чтением понимается рассмотрение законопроекта на общем, пленарном заседании Государственной Думы.
Важной юридической основой законодательного процесса является Федеральный Закон от 14 июня 1994 г. (действующий в редакции от 22 октября 1999 г.) "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".99
Помимо законодательных полномочий к компетенции Государственной Думы относятся в определенном объеме и полномочия, касающиеся поправок Конституции и пересмотра Конституции РФ. Эти полномочия одинаковые с Советом Федерации, о них было сказано выше.
В завершение отметим, что статус отдельного парламентария в РФ предопределен полномочием Федерального Собрания в целом. Вместе с тем, статус члена Парламента индивидуализирован - он регулируется специальным Законом о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной думы от 5 июля 1999 г.100

§ 6. Статус члена Совета Федерации и статус депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
В плане общих характеристик статусов члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы укажем вначале, что в отличие от иных должностных лиц государства члены Федерального Собрания - это особая категория должностных лиц. Во-первых, они занимают должности установленные Конституцией РФ. Во-вторых, они не относятся и к государственным должностям государственной службы такой категории, как категория "А", т. е. на них не распространяется действие Закона об основах государственной службы Российской Федерации от 5 июля 1995 г.101
Статус парламентария в РФ определяется Конституцией 12 декабря 1993 г., Законом о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы от 5 июля 1999 г.102102 Это второй Закон о статусе российских парламентариев, принятый на основе Конституции РФ 1993 г. До этого действовал Закон о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 8 мая 1994 г. с изменениями 1996 г.103
В соответствии с действующим законодательством, член Совета Федерации - представитель от субъекта РФ, уполномоченный в соответствии с федеральным законодательством осуществлять законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и Законом о статусе депутата (п. 1 ст. 1 Закона о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 5 июля 1999 г.).
Депутатом Государственной Думы является избранный народом представитель от народа, уполномоченный в соответствии с федеральным законодательством осуществлять законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и Законом о статусе депутата (п. 2 ст. 1 Закона 5 июля 1999 г.).
В сравнении с Законом от 8 мая 1994 г. (с изменениями 1996 г.) в Законе о статусе депутатов РФ в редакции 5 июля 1999 г. изменилось наименование лиц, входящих в состав Совета Федерации - они именуются не "депутаты Совета Федерации", а "члены Совета Федерации"; соответственно изменилось и название Закона: "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ". В политологии, иногда, для наименования члена Совета Федерации используется понятие "сенатор" - по аналогии с зарубежной организацией (США, Франция, Индия и др.), где верхние палаты парламентариев часто именуются сенатами, а их члены - сенаторами.
Статус члена Совета Федерации и статус депутата Государственной Думы складывается из двух частей: из полномочий парламентария (I) и гарантий статуса (II).

I). К основным полномочиям члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы относятся следующие виды.
а) Право законодательной инициативы - предусмотрено ст. 104 Конституции РФ 1993 г. Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы имеют право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:
- законопроектов (обычные и конституционные законы) и поправок к ним;
- законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы (конституционные законы) РФ и законы РСФСР, либо признания этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории РФ законодательства СССР.
Группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы может вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134 Конституции РФ 1993 г.; ст. 11 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы 1999 г. ст. 104 Регламента.).
Обратим внимание, что из новой редакции Закона о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы (от 5 июля 1999 г.) и из нового Регламента Государственной Думы (от 22 января 1998 г.) исключена норма о праве осуществления права законодательной инициативы субъектами этого права (в т. ч. членами Совета Федерации и Государственной Думы) в такой форме как "законодательные предложения о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов". Но об этой форме законодательной инициативы говорилось в Законе о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы в редакции от 8 мая 1994 г. (ст. 11 Закона 1994 г.).

б) Участие члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы в заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ, а также в заседании соответствующих комитета, комиссии палаты.
"Депутат пользуется правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым палатой, комитетом, комиссией палаты Федерального Собрания , членом которых он является (п. 1 ст. 12 Закона).
Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы реализуют на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ, соответствующих комитета, комиссии данной палаты предоставленные им права в соответствии с Регламентами Совета Федерации и Государственной Думы (п. 2 ст. 12 Закона).
Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы принимают личное участие в заседании палаты Федерального Собрания РФ, депутатами которой они являются, комитета, комиссии, членами которых они являются"; вправе присутствовать на любом заседании каждой из палат Федерального Собрания РФ (ст. 12 Закона от 5 июля 1999 г.).

в) Право парламентского (коллегиального) запроса.
В Законе о статусе депутатов Государственной Думы редакции 8 мая 1994 г. закреплялось не право парламентского запроса, а два других института - право депутатского запроса (общие для членов Совета Федерации и Государственной Думы) и право депутата Государственной Думы на обращение с вопросом к члену Правительства на заседании Государственной Думы (ст. ст. 13-14 Закона 1994 г.). Обе эти процедуры предполагали реализацию контрольных полномочий депутатов на индивидуальной основе. Хотя уже тогда (в связи с принятием Закона 8 мая 1994 г.) высказывалось мнение, что эти полномочия несут в себе признаки общепарламентского контроля. Закон "О статусе депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы" в редакции от 5 июля 1999 г. сделал новые шаги в этом направлении. В версии Закона 5 июля 1999 г. институт запроса приобретает новое содержание, что отражено и в иной терминологии: наряду с понятием "депутатский запрос", Закон 1999 г. вводит в оборот новое определение - "парламентский запрос". Если под "депутатским запросом" понимается контрольное полномочие отдельного депутата; то "парламентский запрос" по всем своим признакам - есть контрольное полномочие Парламента в целом так как запрос от имени парламента - запрос, формулируемый парламентской коллегией в целом, на общем заседании Палаты, а не отдельным депутатом. Это обстоятельство заслуживает особого внимания, поскольку согласно Конституции РФ 1993 г. Федеральное Собрание является органом законодательной и представительной власти; но Конституция не признает за Российским парламентом качество контрольного органа власти (ст. 94 Конституции
1993 г.).
Причем, сфера этих контрольных полномочий Федерального Собрания расширилась за счет того, что пополнился перечень субъектов (органов и должностных лиц государственной власти), к которым Палаты Парламента могут обращаться с парламентским запросом. Формулируя порядок осуществления "депутатского запроса", Закон о статусе депутатов от 8 мая 1994 г. закреплял, что Совет Федерации, Государственная Дума вправе направить запрос: Правительству РФ, Генеральному прокурору РФ, Председателю Центрального Банка РФ, руководителям федеральных исполнительных органов государственной власти и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов и должностных лиц, - что закреплялось и в Законе о статусе депутатов от 8 мая 1994 г. Но кроме того, в редакции Закона от 5 июля 1999 г. в связи с определением порядка осуществления "парламентского запроса" названы и многие другие важнейшие субъекты государственной власти, к которым Совет Федерации и Государственная Дума могут обратиться с парламентским запросом - не только к указанным выше органам и должностным лицам, но также: к Председателю Центральной Избирательной комиссии, председателям других избирательных комиссий, председателям комиссий референдума Председателю Счетной Палаты РФ; руководителям органов не только исполнительной власти, но и иных ветвей власти; руководителям Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Государственного фонда занятости населения РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования РФ - по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц (ст. 13 Закона о статусе депутатов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в редакции 5 июля 1999 г.).
В отличие от "депутатского запроса", "парламентский запрос", согласно Закону от 5 июля 1999 г. вносится в Палату Федерального Собрания не депутатом в индивидуальном порядке, а иным образом: "Парламентский запрос" принимается большинством голосов от общего числа членов или депутатов соответствующей палаты Федерального Собрания в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания РФ.
В Законе 1999 г. сохранены короткие сроки и порядок ответа по запросу, которые были характерны и для "депутатского запроса" в версии Закона 8 мая 1994 г. Орган или должностное лицо, к которому обращен запрос, должен дать ответ на него в устной (на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его подачи. Письменный ответ на запрос оглашается председательствующим на заседании палаты и доводится до сведения депутатов данной палаты (ст. 13 Закона от 5 июля 1999 г.).

г) Право депутатского (единоличного), индивидуального запроса
Наряду с новым институтом - парламентского (коллегиального) запроса - в Законе 1999 г. сохраняется и понятие "депутатского запроса". Однако концепция этого института изменена. Он представляет собой комбинацию прежних (закреплявшихся в ст. ст. 13 - 14 первого Закона о статусе депутатов Совета Федерации и Государственной Думы от 8 мая 1994 г.) двух процедур: депутатского запроса членов Совета Федерации и Государственной Думы и обращения депутата Государственной Думы с вопросом к члену Правительства - но с многими новеллами.
Согласно Закону о статусе депутата от 5 июля 1999 г., круг органов и должностных лиц, которым может быть адресован депутатский (индивидуальный) запрос, совпадает с адресатами процедуры парламентского (коллегиального) запроса.
Специфика же депутатского запроса в отличие от коллегиального (парламентского) запроса, в следующем:
Во-первых, депутатский запрос носит единоличный характер, решение о направлении запроса принимается депутатом индивидуально. Как гласит п. 3 ст. 14 Закона о статусе члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы от 5 июля 1999 г. - "запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы направляется ими самостоятельно и не требует обсуждения на заседании соответствующей Палаты Федерального Собрания РФ".
Во-вторых, разными являются сроки и форма ответов, сроки ответа на депутатский запрос могут быть более протяженными: если на парламентский запрос ответ, как указывалось, должен был быть дан "не позднее 15 дней со дня его получения" (п. 3 ст. 13); то на депутатский (единоличный) запрос ответ должен быть дан "не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной, согласованный с инициатором запроса срок" (п. 3 ст. 14 Закона о статусе депутата от 5 июля 1999 г.).
Если ответ на парламентский (коллегиальный) запрос может быть дан в "устной (на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ) или письменной форме", то ответ на депутатский (индивидуальный) запрос должен быть дан должностным лицом, которому направлен запрос "в письменной форме" (п. 3 ст. 14 Закона от 5 июля 1999 г.).
В-третьих, ответ на единоличный запрос не оглашается в Парламенте РФ, а депутат вправе получить ответ на свой запрос, так сказать, "с выездом на производство", т. е. в инициативной форме . В Законе о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы (в редакции 5 июля 1999 г.) сказано: "Инициатор запроса имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им в запросе вопросов, в т. ч. на закрытых заседаниях соответствующих органов. О дне рассмотрения поставленных в запросе вопросов инициатор запроса должен быть извещен заблаговременно, но не позднее чем за три дня до дня заседания соответствующего органа" (п. 4 ст. 14 Закона 1999 г.).
Если "парламентский запрос" придает Федеральному Собранию России признаки контрольного органа власти, то единоличный, депутатский запрос придает статусу депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы, по сути, распределительные полномочия - коль скоро депутат может "принимать участие" в рассмотрении своего запроса на заседании в органе, которому адресован запрос - следовательно, он может влиять на содержание решения, которое принимается этим органом, т. е. вмешиваться в управленческие, производственные вопросы.
Конституция РФ 1993 г. не признает ни контрольные, ни распорядительные полномочия Федерального Собрания. Наделение Парламента исполнительно-распорядительными полномочиями противоречит принципу "разделения властей", отделения законодательной власти от исполнительной и судебной ветвей. Однако Закон о статусе депутата (от 5 июля 1999 г.) оговаривает лишь гарантии невмешательства с судебную сферу. Согласно ст. 18 Закона: "Вмешательство члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность не допускается". Но, судя по всему Закон допускает на уровне статуса депутата совмещение законодательных и распорядительных полномочий. В Законе необходимо предусмотреть гарантии соблюдения принципа разделения законодательной и исполнительной власти.

д) Право члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на прием в первоочередном порядке должностными лицами
В Законе о статусе депутата от 8 мая 1994 г. говорилось о праве депутатов Совета Федерации и Государственной Думы на "безотлагательный" прием должностными лицами. В редакции этого же Закона от 5 июля 1999 г. формула несколько изменена: речь идет о праве на "первоочередной" прием, т. е. она более адекватна ситуациям, которые могут реально сложиться. Согласно Закону 5 июля 1999 г.: член Совета Федерации и депутат Государственной Думы пользуются правом на прием в первоочередном порядке руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории РФ органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организации, независимо от форм собственности, должностными лицами начальствующего состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований. Но к этому не обязываются теперь руководители общественных объединений (как в версии статуса депутата от 8 мая 1994 г.)

е) Право члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы на получение и распространение информации.
Право членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы на получение информации складывается из двух разновидностей:
- право на обязательные ("плановые") информационные источники (документы);
- право на информационные и справочные материалы, документы "по востребованию" депутата.
- Что касается права на обязательные издания, материалы, то их перечень сформулирован в Законе о статусе от 5 июля 1999 г. следующим образом: члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы в установленном порядке обеспечиваются документами, принятыми палатами Федерального Собрания РФ, а также документами, другими информационными и справочными материалами, официально распространяемыми Администрацией Президента, Правительством РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, Счетной палатой РФ, Центральной Избирательной комиссией РФ, иными государственными органами и общественными объединениями, а также другими информационными и справочными материалами. Обеспечение депутатов всеми этими документами и материалами входит в обязанность должностных лиц аппарата Палат Федерального Собрания (п. 1 ст. 17 Закона 1999 г.). Обращает внимание, что в сравнении с Законом 8 мая 1994 г. в перечне новых органов, документы и материалы о деятельности которых должны в обязательном порядке вручаться депутатам Совета Федерации и Государственной Думы, называются Счетная Палата и Центральная Избирательная комиссия РФ.
- Наряду с правом на обязательный, законодательно определенный минимальный перечень информационных источников, член Совета Федерации и депутат Государственной Думы вправе получать и иную информацию по вопросам, связанным с их деятельностью. Это, так сказать, "инициативная" информация - информация "по востребованию" самого депутата. Депутаты Совета Федерации и Государственной Думы вправе обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения и организации по поводу информации, при этом должностные лица указанных органов, объединений и организаций безотлагательно (а при необходимости дополнительных материалов - не позднее 30 дней) предоставляют им необходимую информацию (сведения) и документацию. По Закону о статусе депутатов от 8 мая 1994 г. депутат мог получить информацию и материалы "независимо от степени их секретности". В Законе от 5 июля 1999 г. введены некоторые ограничения этого права депутатов: сведения, составляющие государственную тайну, предоставляются члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы "в порядке, установленном Федеральным Законом о государственной тайне" (п. 2 ст. 17).
- Депутаты Совета Федерации и Государственной Думы имеют право не только на получение, но и распространение информации. В Законе о статусе депутатов от 5 июля 1999 г. предусмотрено что: "Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы имеют право выступать по вопросам своей деятельности в государственных средствах массовой информации в порядке, предусмотренном федеральным законом о порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации".
Обратим внимание, что в отличие от версии 8 мая 1994 г. в Законе в редакции 5 июля 1999 г. указывается лишь форма осуществления права на распространение информации, но не раскрывается его содержание (ст. 16 Закона о статусе депутатов Совета Федерации и Государственной Думы от 8 мая 1994 г.; п. 4 ст. 17 Закона о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 5 июля 1999 г.)

II). Гарантии депутатской деятельности
1). Гарантии неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы (депутатский иммунитет).
Требования неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы являются конституционными требованиями: в Конституции РФ 12 декабря 1993 г. закреплено, что "члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью..." (п. 1 ст. 98 Конституции РФ 1993 г.).
В российском законодательстве различаются две разновидности принципа неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы:
а) Неприкосновенность как особый порядок ответственности за правонарушения, не связанные с депутатской деятельностью (назовем эту разновидность депутатской неприкосновенности депутатским иммунитетом);
б) Неприкосновенность члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы как недопустимость их ответственности за свою политическую деятельность, при реализации депутатских полномочий в Федеральном Собрании, территориальном избирательном округе и др.
а) Характеризуя депутатский иммунитет (первый вид депутатской неприкосновенности), отметим, что согласно Конституции РФ 12 декабря 1993 г. и Закону о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы от 5 июля 1999 г. член Совета Федерации и депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты не могут быть:
- привлечены к уголовной ответственности или к административной ответственности , налагаемой в судебном порядке;
- задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу;
- подвергнуты личному досмотру за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей" (п. 1 ст. 98 Конституции РФ 1993 г.; пп. 1, 2 ст. 19 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы от 5 июля 1999 г.).
Причем, неприкосновенность депутата распространяется на его жилье, служебное помещение, багаж, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы" (п. 3 ст. 19 Закона 1999 г.).
Продолжительность депутатского иммунитета (т. е. иммунитета члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы) велика - распространяется на весь срок полномочий, "действует в течение всего срока их полномочий" (п. 1 ст. 98 Конституции РФ 1993 г.; п. 1 ст. 19 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы 5 июля 1999 г.).
В Конституции РФ 1993 г. закреплен не только сам принцип депутатской неприкосновенности, но и его гарантии. В соответствии с п. 2 ст. 98 Конституции РФ: "Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой Федерального Собрания".
Федеральный Закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ" от 8 мая 1994 г. не устанавливал ограничений конституционной формулы о депутатском иммунитете. В нем лишь буквально воспроизводилась конституционная норма, говорилось, что: "Депутаты Совета Федерации и депутаты Государственной Думы... не могут быть привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску или допросу без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей" (ч. 1 ст. 18 Закона 1994 г.) В связи с такой формулой Закона депутатский мандат в России: в политической практике стал восприниматься как привлекательное средство избежать преследования правоохранительных органов; участились претензии на него со стороны недобросовестных предпринимателей и криминализированных элементов.
По этому поводу было принято Постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. "По делу о проверке конституционности положений ч. 1-ой и 2-ой статьи 18, статьи 19 и части 2-ой ст. 20 Федерального Закона от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ".104
В Постановлении Конституционного Суда РФ был сформулирован ряд важных правовых позиций, которые были учтены в связи с принятием новой редакции Закона о статусе депутатов - Законе о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы от 5 июля 1999 г. Во-первых, сформулированы положения о приоритетном публично-правовом характере принципа депутатской неприкосновенности. Как гласит Постановление Конституционного Суда: неприкосновенность (парламентский иммунитет), закрепленный в ст. 98 Конституции РФ, - один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности. По своему содержанию это гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности.
Однако, она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить не субъективным, а публичным интересам, обеспечивает повышенную охрану законами личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждение его от необоснованных преследований за политические взгляды и позиции. Конституционный Суд РФ в своем постановлении указал, что недопустимо искажение публично-правового характера парламентского иммунитета и превращение его в личную привилегию. Во-вторых, суть еще одной правовой позиции, сформулированной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. заключается в следующем: неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное. Причем, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением депутатской деятельности, то в отношении парламентариев допустимо осуществление процессуальных действий на стадиях: дознания, или предварительного следствия, или производства по административным правонарушениям вплоть до (но не включая) стадии принятия решения о передаче дела в суд без предварительного согласия Палаты Федеративного Собрания.
Закон о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы от 5 июля 1999 г. также предусматривает границы действия принципа депутатской неприкосновенности, причем, дифференцирует их в зависимости от того, идет ли речь об оценке действия парламентариев в связи в осуществлением своих парламентских полномочий, либо иных действиях, связанных с реализацией членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы не депутатского, а общегражданского правового статуса. Так, Закон 5 июля 1999 г. допускает, что по правонарушениям, совершенным членами Федерального Собрания, может быть возбуждено уголовное дело или начато производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке без получения согласия Палаты Парламента о такого рода преследовании парламентария. При этом требуется лишь, чтобы орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщили об этом Генеральному прокурору (п. 4 ст. 19 Закона от 5 июля 1999 г.). Однако, если уголовное дело возбуждено или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении такой категории правонарушений парламентариев, как "действия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, связанные с осуществлением ими своих полномочий", - тогда необходимо получить согласие соответствующей Палаты Федерального Собрания на лишение члена Совета Федерации (депутата Государственной Думы) парламентской неприкосновенности. В этих случаях Генеральный прокурор РФ в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую Палату Федерального Собрания представление о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности (п. 4 ст. 19). Кроме того, Закон от 5 июля 1999 г. различает понятия а) "дача согласия на лишение депутатской неприкосновенности" (оно адекватно досудебным процессуальным действиям - следствию и дознанию в отношении парламентариев); и б) дача согласия Палаты Парламента на передачу дела в отношении парламентариев, начатого органом дознания (следствия) в суд. Как видим, это разные стадии (этапы) "потери" парламентариями своего депутатского иммунитета. В Законе сказано: "После окончания дознания, предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ" (п. 5 ст. 19 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы).
б) Вторая разновидность парламентской неприкосновенности - это недопустимость ответственности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы за их политическую (публично-правовую) деятельность в Федеральном Собрании - за действия по реализации депутатских полномочий: они "не могут быть привлечены к уголовной ответственности за высказывание мнения или выражения позиции при голосовании в соответствующей Палате Федерального Собрания и др. действия, соответствующие статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы". Причем продолжительность этой разновидности неприкосновенности охватывает не только период пребывания в составе Совета Федерации (депутатском корпусе Государственной Думы), но такая неприкосновенность не ограничена во времени: действует "в том числе по истечении срока полномочий" члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы (п. 6 ст. 19 Закона 5 июля 1999 г.).
В связи с изложением гарантий неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы в связи с их политической деятельностью в Законе РФ от 5 июля 1999 г. (как и в предыдущем законодательстве) сделана оговорка, согласно которой, если в ходе своих политических выступлений; при высказывании своего мнения, позиции; совершении действий, связанных с реализацией депутатского статуса "член Совета Федерации, депутат Государственной Думы допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством", то возможно возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемом в судебном порядке. При возбуждении процедуры преследования парламентариев за действия, связанные с осуществлением ими своего депутатского статуса, гарантии их неприкосновенности в Законе 5 июля 1999 г. формулируются иначе в сравнении с процедурой ответственности за действия, связанные с реализацией парламентариями своего статуса как человека и гражданина.
- Во-первых, к такой ответственности могут быть привлечены только действующие (а не экс-) члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы.
- Во-вторых, в отношении обвинений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в совершении ими правонарушений в связи с реализацией депутатского статуса, т. е. осуществлением публично-правовой, политической функции - гарантии принципа парламентской (депутатской) неприкосновенности выше. По обвинениям такой категории согласие Палаты Федерального Собрания на лишение его парламентариев депутатской неприкосновенности требуется не только для передачи дела с суд, не только для начала судебного разбирательства; но это согласие, как указывалось, требуется уже на самых ранних стадиях "преследования" члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы - на стадиях ведения дознания, предварительного следствия в их отношении.
- В-третьих: "отказ соответствующей палаты Федерального Собрания РФ дать согласие на лишение члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы неприкосновенности является обстоятельством, исключающим производство по уголовному делу или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, и влекущем прекращение таких дел. Решение о прекращении соответствующего дела может быть отменено лишь при наличии вновь открывшихся обстоятельств" (п. 3 ст. 20 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы от 5 июля 1999 г.).

2). Гарантии высокого материального обеспечения члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы (индемнитет).
2.1). Денежные вознаграждения. Материальное обеспечение члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы складывается из шести видов денежных вознаграждений:
а) Ежемесячная денежная компенсация - это ежемесячное денежное вознаграждение, которое оплачивается должностным лицам Совета Федерации и членам комитетов (комиссий); но иные члены Совета Федерации ее не получают - в силу того, что Совет Федерации работает в режиме не постоянных, а периодических заседаний и в осуществлении полномочий Совета Федерации более "задействованы" указанные категории лиц.
Ежемесячная денежная компенсация исчисляется в процентном соотношении к денежному вознаграждению должностных лиц и членов Правительства. Так членам Совета Федерации устанавливается компенсация:
- Председателю Совета Федерации - в размере 80 % денежного вознаграждения Председателя Правительства РФ;
- заместителю Председателя Совета Федерации в размере 60 % денежного вознаграждения Первого заместителя Председателя Правительства РФ;
- председателю комитета (комиссии) Совета Федерации - в размере 60 % денежного вознаграждения Заместителя Председателя Правительства РФ;
- заместителю председателя комитета (комиссии) Совета Федерации - в размере 50 % денежного вознаграждения федерального министра - члена Президиума Правительства РФ;
- члену комитета (комиссии) Совета Федерации - в размере 50 % денежного вознаграждения федерального министра (п. 1 ст. 27 Закона 5 июля 1999 г.).
б) Ежемесячное денежное вознаграждение - заработная плата. Ее получают все депутаты Государственной Думы. Причем, всем депутатам Государственной Думы, независимо от занимаемой должности в Государственной Думе, начисляется одинаковое ежемесячное денежное вознаграждение - по своему размеру оно приравнено к ежемесячному вознаграждению федерального министра (п.п.3, 4 ст. 27 Закона от 5 июля 1999 г.). Председателю Государственной Думы установлено ежемесячное вознаграждение в размере ежемесячного денежного вознаграждения Председателя Правительства РФ (п. 5 ст. 27 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы).
в) Возмещение расходов, понесенных в связи в осуществлением своих полномочий члена Совета Федерации Федерального Собрания. Этот вид регулярных выплат членам Совета Федерации предполагает, что им возмещаются расходы на проживание в гостинице и суточные, связанные с их проживанием вне постоянного места жительства в связи с осуществлением ими своих полномочий (п. 2 ст. 27 Закона от 5 июля 1999 г.).
г) Возмещение члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы дополнительных ежемесячных расходов, связанных с осуществлением ими своих полномочий, в сумме, равной пяти минимальным размерам оплаты труда. Очевидно, речь идет о так называемых "представительских" расходах. Этот вид денежных выплат начисляется "в сумме, равной пяти минимальным размерам оплаты труда" (п. 6. ст. 27 Закона 1999 г.).
д) Возмещение депутату Государственной Думы и членам его семьи расходов, связанных с переездом в г. Москву для осуществления своих депутатских полномочий и тем же лицам - в связи с возвращением к месту постоянного жительства после прекращения депутатских полномочий. Это единовременное денежное пособие, оно назначается: " депутату - в размере 0,5, каждому члену его семьи - по 0,25 ежемесячного денежного вознаграждения депутата Государственной Думы" (п. 8 ст. 27 Закона 1999 г.).
е) Единовременное денежное вознаграждение депутату Государственной Думы в случае неизбрания его в Государственную Думу нового созыва. Начисляется и выплачивается в размере ежемесячного денежного вознаграждения депутата (п. 9 ст. 27 Закона 1999 г.).

2.2). Гарантии права на отдых члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы
Члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы представляется наиболее продолжительный ежегодный оплачиваемый отпуск: его протяженность - 48 рабочих дней; кроме этого, "в случаях, предусмотренных законодательством РФ" отпуск депутата Государственной Думы может быть продлен "сверх этой планки" (ст. 28 Закона от 5 июля 1999 г.).
В связи с осуществлением своего права на отдых, член Совета Федерации и депутат Государственной Думы имеет право еще на один вид денежного вознаграждения (который дополняет приведенный выше перечень из шести наименований) - они получают пособие на лечение в размере двойного ежемесячного денежного вознаграждения депутата Государственной Думы (п. 1 ст. 28 Закона 1999 г.).

2.3). Гарантии пенсионных прав члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.
Согласно Закону о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы 5 июля 1999 г., члены Федерального Собрания имеют право на ежемесячную доплату к государственной пенсии. Эта доплата устанавливается в таком размере, чтобы сумма государственной пенсии и ежемесячной доплаты к ней составляла: при исполнении полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы: от одного года до трех лет - 55 %; а свыше трех лет - 75 % ежемесячного денежного вознаграждения депутата Государственной Думы. (п. п. 3, 8, ст. 29 Закона от 5 июля 1999 г.).
При этом для депутатов Государственной Думы в качестве условия такого льготного пенсионного обеспечения называется минимальное требование - чтобы он проработал депутатом Государственной Думы "не менее одного года" (п. 2 ст. 29 Закона 1999 г.).
Обратим также внимание, что доплата к пенсии для члена Совета Федерации определялась из того же расчета, что и для депутата Государственной Думы, но в Законе 5 июля 1999 г. предусмотрено, что член Совета Федерации может выбрать и иной способ пенсионного обеспечения: "на условиях, предусмотренных в субъекте РФ, который он представлял в Совете Федерации (п. 8 ст. 29).

2.4). Гарантии жилищных прав члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы
В соответствии с Законом о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы от 5 июля 1999 г., члену Федерального Собрания, не имеющему в г. Москве жилой площади, на основе его заявления, в трехмесячный срок предоставляется жилье в г. Москве. Законодатель различает три вида жилых помещений, предоставляемых члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы:
- "жилое помещение (квартира с мебелью и телефоном) в депутатском (парламентском) жилом доме, имеющем статус общежития";
- "жилое помещение (квартира с мебелью и телефоном) в служебном жилом фонде в порядке и на условиях, предусмотренных жилищным законодательством";
- "отдельный номер в гостинице разряда "Высший - А" - на весь срок полномочий" (пп. 1, 4 ст. 34 Закона 5 июля 1999 г.).
Причем, первые два вида жилья предоставляются члену Совета Федерации для его проживания, а депутату Государственной Думы - для проживания его и членов его семьи. Все три вида занимаемого жилья должны быть освобождены членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы "не позднее одного месяца со дня прекращения полномочий" (п. 6 ст. 34). Важной гарантией жилищных прав в этой связи является то, что жилое помещение, которое депутат Государственной Думы занимал до его избрания в состав Государственной Думы, бронируется на все время его отсутствия в связи с осуществлением им своих депутатских полномочий, т. е. на четыре года (п. 5 ст. 34 Закон от 5 июля 1999 г.)

2.5). Гарантии прав члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы на использование средств связи, на телефонные переговоры. почтовые и телеграфные отправления, иные виды связи. Особые гарантии использования парламентариями средств связи, позволяющие беспрепятственно осуществлять депутатские полномочия заключаются в следующем:
- Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы имеют право "бесплатного пользования правительственной и другими видами связи, которыми располагают органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации (в т. ч. гостиницы) на территории РФ";
- Члены Федерального Собрания "пользуются правом внеочередного получения услуг связи";
- "Все виды почтовых и телеграфных отправлений члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы... пересылаются (передаются), обрабатываются и доставляются в разряде правительственных";
- "Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы имеет право бесплатно пользоваться телефонной связью".
Обратим внимание, что особые гарантии на пользование средствами связи предоставляются членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы не как личная привилегия, а в публично-правовых интересах - для осуществления ими своих парламентских полномочий (ст. 31 Закона от 5 июля 1999 г.).

2.6). Гарантии права члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы на транспортное обслуживание
Как гласит Закон о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы от 5 июля 1999 г., члены Федерального Собрания РФ имеют, во-первых, особые льготы при пользовании общегражданским транспортом: член Совета Федерации и депутат Государственной Думы на территории РФ наделены правом на бесплатное пользование воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси, а также правом внеочередного приобретения проездных документов (п. 1 ст. 32 Закона).
Проездные билеты предоставляют вне очереди и бесплатно, на одно место, агентствами и билетными кассами гражданской авиации (аэропорта), железнодорожных и морских вокзалов и пристаней по предъявлению удостоверения члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы для поездки в самолете, вертолете, на поезде (в спальном или купейном вагоне), на морских, речных судах (билеты должны быть в каютах 1-2-го класса) (п. п. 1-4 ст. 32 Закона от 5 июля 1999 г.).
Во-вторых, член Совета Федерации и депутат Государственной Думы имеют право на пользование служебным автотранспортом органов государственной власти РФ и субъектов РФ: "Члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы для поездок в связи с осуществлением ими своих полномочий на территории РФ служебный транспорт предоставляется по вызову члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы исполнительными органами субъекта РФ, а для поездок по г. Москве и Московской области - соответствующими федеральными органами государственной власти" (п. 7 ст. 32 Закона 1999 г.).
При этом предоставляемый служебный автотранспорт, либо личный автотранспорт, используемый членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы для осуществления своих полномочий, оборудуется особыми государственными регистрационными знаками (п. 8 ст. 32 Закона от 5 июля 1999 г.).

2.7). Иные гарантии статуса члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.
Помимо проанализированных выше, статус члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы характеризуют следующие гарантии:
- особое медицинское и бытовое обеспечение члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы;
- члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы предоставляется служебное помещение для осуществления своих полномочий в здании соответствующей Палаты Федерального Собрания РФ;
- член Совета Федерации и депутат Государственной Думы имеет право на внеочередное поселение в гостинице (право на отдельный номер с телефоном) при поездках по стране;
- членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы на весь срок их полномочий выдается дипломатический паспорт (ст.ст. 29, 30, 33, 36 Закона о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы от 5 июля 1999 г.).
2.8). Организационные гарантии деятельности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.
В соответствии с Законом о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы от 5 июля 1999 г., член Совета Федерации и депутат Государственной Думы вправе иметь:
а) до пяти помощников, работающих по трудовому договору (контракту) и б) до тридцати помощников, работающих на общественных началах (п. 1 ст. 37 Закона от 5 июля 1999 г.).
Из этого числа (35 работников) член Федерального Собрания вправе использовать:
- для работы в Палате Федерального Собрания - не более 2-ух помощников, работающих по трудовому договору (контракту); предельное число помощников , работающих на общественных началах в Палате Федерального Собрания в законе не оговорено;
- остальные помощники, как работающие по трудовому договору (контракту) (оставшиеся три), так и на общественных началах (в пределах общей численности - тридцать) предназначены, чтобы использовать их труд для работы в субъекте РФ (если речь идет о помощниках члена Совета Федерации); либо в одномандатном и многомандатном территориальных округах (функции помощников депутата Государственной Думы). При этом число помощников тех депутатов, которые были избраны по многомандатному избирательному округу, т. е. по партийным спискам - определяется соответствующей депутатской фракцией в Государственной Думе. Эти помощники предназначены для работы в субъекте (субъектах) РФ как представители от партийной фракции в Государственной Думе.
Правовой статус помощников члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, работающих по трудовому договору (контракту) : работающих в Палате Федерального Собрания РФ, либо в избирательном округе или субъекте РФ - обстоятельно отрегулирован в Законе о статусе члена Совета Федераци; статусе депутата Государственной Думы от 5 июля 1999 г. (ст. ст. 37 - 40).



































Учебное издание

Овсепян Жанна Иосифовна, профессор, доктор юридических наук

Становление парламента в России
Учебное пособие

Издательство Северо-Кавказской академии государственной службы
1 См.: Крылова Н. С. Конституционные модели законодательной власти. // В книге: Сравнительное конституционное право. М. 1996 г. С. 505-506.
2 См.: Мишин А. А. "Центральные органы власти буржуазных государств". МГУ. 1972.
3 Там же.
4 Стращун Б. А.. Рыжов В. А. Законодательная власть: Парламент. // В кн.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2. М. 1995. С. 95.
5 Страшун Б. А. Рыжов В. А. Указ. работа. С. 97.
6 Страшун Б. А. Рыжов В. А. Указ. работа. С. 97.
7 Страшун Б. А. Рыжов В. А. Указ. работа. С. 97.
8 Мишин А. А. Указ. Работа.
9 Мишин А. А. Указ. работа
10 Мишин А. А. Указ. работа
11 Мишин А. А. Указ. работа
12 См. Государственное право буржуазных и освободившихся стран. М. 1988. С. 352.
13 Стародубский Б. А.. Туманов В. А. Парламент. // В кн.: Современное буржуазное государственное право. Основные институты. Т. 2. / Отв. ред. В. А. Туманов. М. Наука. 1987. С. 243 - 251.
14 Парламенты. М. 1988. С. 38-39.
15 Стародубский Б. А.. Туманов В. А. Указ. Работа. С. 246.
16 См.: Страшун Б. А.. Рыжов В. А. Указ. работа, С. 101; Могунова М. А. Парламент в буржуазных и освободившихся странах. // Государственное право буржуазных и освободившихся стран. М. 1988. / Под ред. И. П. Ильинского, Л. М. Энтина С. 360; др.
17 Могунова М. А. Указ. Работа. С. 360.
18 Органические законы принимаются Парламентом Франции, но в значительно более сложном порядке в сравнении с обычными (ординарными) законами. Эта процедура регламентирована ст. 46 Конституции Франции 1958 г.
19 Страшун Б. А.. Рыжов В. А. Указ. работа. С. 102.
20 Страшун Б. А.. Рыжов В. А. Указ. работа. С. 103.
21 Там же. С. 102-103.
22 См.: Могунова М. А. Указ. работа. С. 360.
23 Там же.
24 Там же.
25 Пахоленко Н. Б. К характеристике "Думского периода" в истории Российского государства. // В сб.: Становление конституционного государства в пост-тоталитарной России. Отв. ред. В. А. Четвернин. С. 83.
26 ПСЗ. Собр. 3-е. Т. ХХV. Отд. 1 № 26803.
27 Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность, 1997. С. 40; Чистяков 0. И. Введение к т. 9 издания " Российское законодательство Х - XX веков". М. 1994. С. 12 - 13; Пахоленко Н. Б. Указ. статья. С. 87.
28 Чистяков 0. И. Указ. статья. С. 19.
29 Цит. По Пахоленко Н. Б. Указ. Статья. С. 87.
30 Казанцев С. М. Указ. работа. С. 54.
31 Чистяков О. И. Указанная работа С. 18.
32 Чистяков О. И. Указанная работа С. 18.
33 Пахоленко Н. Б. Указанная работа с. 86.
34 Чистяков О. И. Указанные труды с. 18.
35 Авакьян С. А. Указанная монография с. 40.
36 Чистяков О. И. Указ. труды. С. 20.
37 Там же. С. 20.
38 См. : Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. СПб. 1913. с. 480.
39 Степанов И. М. Уроки и парадоксы российского конституционализма. М., 1996. с. 10, 13.
40 Российское законодательство Х - ХХ вв. Т. 9. с. 130.
41 Политические партии России в контексте ее истории. Вып. I. Ростов-на-Дону. 1996. С. 167.
42 Там же. С. 168 - 169.
43 Там же. С. 170.
44 Политические партии России в контексте ее истории С. 172.
45 Там же. С. 172.
46 Барабашев Г. В. , Старовойтов Н. Г., Шеремет К. Ф. Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма. М. , 1987. С. 6.
47 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 31. С. 188.
48 Там же. Т.38. С. 90.
49 Там же. Т.38. С. 110.
50 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 481.
51 Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 17. С. 342.
52 См. : Ильинский И. П. Социалистическое самоуправление народа. М. 1987.
53 Ржевский В. А. Общественно-политический строй СССР как воплощение суверенитета советского народа. Изд-во Ростовского университета. 1974. С. 79.
54 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 37. С. 500.
55 См. об этом: Ржевский В. А. Общественный строй развитого социализма. Конституционное содержание, структура, регулирование. М., 1983. С. 162 - 163.
56 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 35. С. 106.
57 Тексты этих актов см.: "Сборник нормативных актов по советскому государственному праву". / Составитель и автор предисловия С. А. Авакьян. / М. 1984.
58 Тексты см. в названном источнике.
59 См. названный источник.
60 См: Ржевский В. А., Овсепян Ж. И. Программа курса "Российское конституционное (государственное) право". Ростов-на-Дону . 1996. С. 40 - 41.
61 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. ст. 18; № 50. ст. 2968; 1992 г. № 18. ст. 980; 1991 г. № 44. ст. 1438.
62 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 26. ст. 320, 321; 1992 г. № 10. ст. 465; № 34. ст.1966; № 12. ст. 611; № 13. ст. 660; № 30. ст. 1786.
63 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991 г. № 29. ст. 1010, 1011; 1992 г. № 46. ст. 2615; 1992 г. № 12. ст. 615.
64 Ведомости Верховного Совета СССР. 1988 г. № 49. ст. 729.
65 Ведомости Верховного Совета СССР. 1989 г. № 44. ст. 1303; 1306; 1991 №. 21 ст. 697.
66 Российская газета 1993 г. 23 сентября ; См. также: Сборник законодательства по конституционному (государственному) праву РФ / Составитель Овсепян Ж. И. Ростов-Дон "Феникс" - Москва "Зевс" 1997.
67 Аргументы и факты. 1992. № 12 (597 (с. 4).
68 Сельская жизнь. 1993. 4 мая.
69 Сборник законодательства по конституционному (государственному) праву РФ /Сост. Овсепян Ж. И. - М. 1997. С. 70 - 71.
70 Газета Молот. 30 сентября.
71 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 8 ст. 112.
72 Ведомость Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 6. Ст. 97.
73 Российская газета. 1992. 30 октября.
74 Собрание законодательства РФ. 1995 № 50 ст. 4869.
75 Российская газета. 1999. 1 июля.
76 См. Молот. 1993. 23 октября.
77 Собрание законодательства РФ. 1995. № 50 ст. 4869.
78 Собрание законодательства РФ. 1996. № 7 ст. 655, либо "Сборник законодательства по конституционному (государственному) праву РФ (Составитель Овсепян Ж. И. - Ростов-на-Дону: "Феникс", - Москва: "Зевс" 1997.
79 Козырева А. Неудобные стулья. До сих пор не решен вопрос о том, кто же станет членом Совета Федерации // Российская газета. 1995. 16 сентября.
80 См. : Об изменениях Закона "О формировании Совета Федерации Федерального Собрания РФ", предлагается депутатом Николаем Медведевым // Российская газета. 1999. 12 февраля.
81 Козырев А. Указ. статья.
82 См. : Об изменениях Закона "О формировании Совета Федерации Федерального Собрания РФ", предлагается депутатом Николаем Медведевым // Российская газета. 1999. 12 февраля.
83 Там же.
84 Российская газета. 1993. 8 октября; Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41 ст. 3907.
85 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 26 ст.2398.
86 Российская газета. 1999. 1 июля.
87 Собрание законодательства РФ. 1994. № 33 ст. 3406.
88 Собрание законодательства РФ. 1997 № 38 ст. 4339; 1999. № 14 ст. 1653.
89 См.: Российская газета. 1998. 8 декабря.
90 См.: Российская газета. 1995. 6 декабря.
91 См. : Российская газета. 1995. 22 августа.
92 Российская газета. 1993. 8 октября.
93 Российская газета. 1999. 16 декабря.
94 Собрание законодательства РФ 1995. № 17 ст. 1473; № 22 ст. 1984.
95 Собрание законодательства РФ .1996. № 7 ст. 655 ; 1999. № 47 ст. 5630; см. так же в кн. : Сборник законодательства по конституционному (государственному) праву Российской Федерации /Составитель Овсепян Ж. И. Ростов-на-Дону. "Феникс". Москва "Зевс". 1997. С. 469 - 525.
96 Сборник законодательства РФ.1998. № 10 ст. 1146.
97 Российская газета. 1999. 22 июня.
98 Ведомости Федерального Собрания РФ. 1994. № 3 ст. 160; № 4 ст. 202, 203; Собрание законодательства РФ. 1994. № 14 ст. 1541, 1544; 1995 № 18 ст. 1613; См. также: Сборник законодательства по конституционному (государственному) праву РФ / Составитель Овсепян Ж. И. /Ростов-на-Дону, "Феникс", Москва "Зевс". 1997. С. 528 - 572.
99 Собрание законодательства РФ. 1999. № 43 ст. 5124; 1994. № 8 ст. 801.
100 См. Российская газета. 1999. 8 июля.
101 Собрание законодательства РФ.1995 № 31 ст. 2290.
102 Российская газета. 1999. 8 июля.
103 Собрание законодательства РФ. 1994. № 2 ст. 74; 1996. № 12 ст. 1039; № 34 ст. 4029.
104 Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 2
??

??

??

??




1





СОДЕРЖАНИЕ