стр. 1
(всего 3)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

МИНИСТЕРСТВО РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ
ОБРАЗОВАНИЯ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
РОССИЙСКОЙ ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ, УПРАВЛЕНИЯ И ПРАВА
ФЕДЕРАЦИИ ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ








ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА



ДОКЛАДЫ И СООБЩЕНИЯ III МЕЖДУНАРОДНОЙ
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЙ
КОНФЕРЕНЦИИ

Москва
25 марта 2003 г.



Москва
2003


УДК 340 (082.1)
ББК 67я431
П 68


П 68



Правовое обеспечение устойчивого развития российского общества: Доклады и сообщения III Междунар. науч.-практ. конф. Москва, 25 марта 2003 г. / Под ред. Н.И. Архиповой, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Косяковой. М.: РГГУ, 2003. 492 с.

Сборник материалов конференции посвящен изучению комплекса теоретических и практических проблем, связанных с правовым обеспечением устойчивого развития российского общества. Основное внимание уделено таким направлениям, как: теоретико-правовые и конституционно-правовые основы правового обеспечения устойчивого развития российского общества, совершенствование гражданского законодательства в качестве основной гарантии устойчивого развития современной России, роль судебной реформы в обеспечении стабильности экономики и политической сферы, уголовно-правовое обеспечение устойчивости развития общества, административная реформа и административно-правовые гарантии устойчивого развития и др.
Значительное место отведено практическим аспектам правового обеспечения стабильности, становлению гражданского общества и правового государства.
Наряду со статьями опытных юристов, кандидатов и докторов наук публикуются работы аспирантов и студентов-юристов.
Для преподавателей юридических вузов и факультетов, практикующих юристов, научных работников, аспирантов и студентов, а также для всех, кто интересуется вопросами права и проблемами обеспечения устойчивого развития Российской Федерации.

ББК 67я431

Материалы конференции представлены в авторской редакции

© Коллектив авторов, 2003
© Российский государственный
гуманитарный университет, 2003
Организационный комитет конференции
Тихомиров Ю.А. председатель- заслуженный деятель науки РФ, д-р юрид. наук, первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, научный руководитель факультета права ГУ–ВШЭ, профессор кафедры гуманитарного права ЮФ ИЭУП РГГУ
Архипова Н.И.- д-р экон. наук, профессор, декан факультета управления ИЭУП РГГУ, директор Института экономики, управления и права РГГУ
Косякова Н.И.- д-р юрид. наук, профессор, декан юридического факультета ИЭУП РГГУ, завкафедрой частного права ЮФ ИЭУП РГГУ
Тиунов О.И.
- д-р юрид. наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ в отставке
Ветров Н.И.- заслуженный деятель науки РФ, д-р юрид. наук, профессор, завкафедрой публичного права ЮФ ИЭУП РГГУ
Россинский Б.В.- заслуженный юрист РФ, д-р юрид. наук, профессор ГУ–ВШЭ
Азаров А.Я.- канд. филос. наук, профессор, директор Московской школы прав человека, эксперт Комиссии по правам человека при Президенте РФ
Антонов В.В.- д-р филос. наук, канд. юрид. наук, профессор кафедры публичного права ЮФ ИЭУП РГГУ
Попова Н.Ф.- д-р юрид. наук, профессор кафедры публичного права ЮФ ИЭУП РГГУ, главный специалист ВНИИ МВД
Сафонов В.Е.- д-р юрид. наук, профессор кафедры гуманитарного права ЮФ ИЭУП РГГУ
Скаридов А.С. - д-р юрид. наук, директор Представительства РГГУ в Санкт-Петербурге
Белоновский В.Н.
ответственный секретарь- кандидат исторических наук, доцент кафедры публичного права ЮФ ИЭУП РГГУ


Теоретические и конституционно-правовые основы правового обеспечения устойчивого развития

Тиунов О.И.
д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, засл. юрист РФ, судья Конституционного Суда РФ

О роли гуманитарных международно-правовых норм в обеспечении устойчивого развития гражданского общества

Современный мир характеризуется глобализацией многих явлений, связанных, в том числе, с формированием и развитием особой разновидности норм международного права - его общепризнанных принципов и норм. Существенная часть этих принципов и норм касается защиты и обеспечения прав человека. Многие юристы справедливо включают такие принципы и нормы в систему норм международного гуманитарного права. При этом имеется в виду, что общепризнанные принципы и нормы, касающиеся защиты прав человека, охватывают вопросы защиты личности как в случае вооруженного конфликта, так и в мирное время. Термин «гуманитарное право» исторически зародился и долгое время был связан с положением личности во время вооруженного конфликта. Об этом красноречиво свидетельствует содержание Гаагских конвенций 1899 г. и 1907 г., закрепивших определенные правила ведения войны и защиты раненых, больных, военнопленных, мирного гражданского населения в период вооруженных конфликтов. Многие из этих правил впоследствии получили развитие в Женевских конвенциях 1949 года о защите жертв войны и в других международно-правовых актах. Однако после принятия в 1945 г. Устава ООН - универсального международного договора, одной из целей которого является осуществление международного сотрудничества «в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам (подчеркнуто мною. - О.Т.) для всех, без различия расы, пола, языка и религий», - гуманитарные аспекты защиты личности все больше стали находить отражение в актах, рассчитанных на развитие сотрудничества между государствами в мирное время, с учетом следования государствами - членами ООН взятому ими обязательству разрешать свои международные споры мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир и безопасность и справедливость. Принятые государствами с учетом требований Устава ООН международно-правовые акты: Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и многие другие международные соглашения – отразили новое явление в международных отношениях - формирование международного права прав человека. Нормы, входящие в данную группу норм международного права, касаются положения личности преимущественно в мирное время, но в то же время обеспечивают защиту личности и в случае вооруженного конфликта. В связи с этим традиционное международное гуманитарное право, касающееся защиты личности в случае вооруженного конфликта, «сомкнулось» с положениями нового поколения норм, норм, направленных на защиту личности преимущественно в мирное время. Термин «международное гуманитарное право» как олицетворяющий все виды норм, касающихся защиты прав человека, оказался востребованным.[1]
Современные гуманитарные международно-правовые нормы весьма разнообразны по своему содержанию. В принципе их можно разделить на следующие виды: нормы, содержащие базисные положения о правах и свободах человека (положения международных пактов о правах человека 1966 г. и т.д.); нормы, регулирующие сотрудничество государств в борьбе с массовыми нарушениями прав человека, например, нарушений в форме геноцида, расовой дискриминации; нормы, касающиеся сотрудничества государств в сферах защиты отдельных прав личности (например, по вопросам международной регламентации труда); нормы, регулирующие сотрудничество по защите прав отдельных категорий индивидов (защита прав женщин, детей, национальных меньшинств и т.д.). Гуманитарные нормы международного права имеют существенное значение для обеспечения устойчивого развития гражданского общества. Эти нормы влияют на гражданское общество в процессе их интернационализации. Сущность этого процесса связана с тем, что нормы международного гуманитарного права обладают рядом таких содержательных качеств, которые проявляют себя через действие эталонов поведения государств, закрепленных посредством взятия на себя определенных международных обязательств в форме международного договора или международно-правового обычая. Международное право в данном случае выступает как масштаб измерения, позволяющий внедрить международно-правовые стандарты защиты прав человека в жизнь гражданского общества. Указанные стандарты - это в первую очередь общепризнанные принципы и нормы международного права. Их отличительными чертами являются: общепризнанность со стороны международного сообщества в целом; фундаментальность содержания как выражения коренных интересов государств и народов; оптимальность модели поведения; демократичность содержательных качеств данной модели. Для стандарта поведения характерна типизация, эталонность, единство заложенных в стандарте элементов поведения для всех участников международного соглашения. В рамках определенного стандарта поведения обеспечиваются равные права и единообразное поведение властных органов в сфере защиты прав человека. Устойчивое развитие гражданского общества невозможно без осуществления государством взятых на себя гуманитарных обязательств, реализация которых способствует формированию единого правового пространства.[2] Глобализация процесса сотрудничества государств в сфере международного гуманитарного права способствует интернационализации процессов внутригосударственной жизни, в частности, посредством внедрения в национальное законодательство требований международно-правовых стандартов и эталонов гуманитарного характера.
Указанные факторы обеспечения стабильности гражданского общества проявляют себя и в Российской Федерации. Конституция Российской Федерации в статье 17 закрепляет положения о том, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Именно они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Что касается публичной власти в лице государства, то оно, согласно Конституции Российской Федерации, обязано гарантировать равенство прав и свобод человека и гражданина. Одной из таких гарантий является деятельность судебной власти в области обеспечения прав человека. Особенно ярко это проявляется при осуществлении правосудия Конституционным Судом Российской Федерации. В случае, если Суд признает акты или их отдельные положения неконституционными, они утрачивают силу. Признанные Судом не соответствующими Конституции международные договоры России не подлежат введению в действие и применению. Если исходить из того, что значительная часть решений Конституционного Суда Российской Федерации связана именно с защитой прав и основных свобод граждан, то данное обстоятельство следует оценивать в качестве весомого вклада Суда в развитие гражданского общества в Российской Федерации.[3] Решения Суда направлены на обеспечение конституционных прав и свобод граждан, а содержание этих прав и свобод отражает требования общепризнанных принципов и норм международного права, международно-правовых стандартов, т.е. норм гуманитарного характера. Помимо закрепления многих гуманитарных норм в Конституции Российской Федерации нормы гуманитарного характера, закрепленные международными договорами России, а также признаваемые ею международно-правовые обычаи входят в правовую систему России. Кстати, и сама Конституция Российская Федерация есть составная часть правовой системы. Содержание элементов этой системы в их совокупности образует базу для развития демократических начал гражданского общества, ибо только демократические принципы и институты, признающие человека, его права и свободы высшей ценностью, являются характеризующим критерием качества гражданского общества и правового государства.

Юркина М.В.
аспирант РАГС
Антонов В.В.
канд. юрид. наук, д-р филос. наук, проф. ЮФ ИЭУП РГГУ

К вопросу о критериях разграничения публичного и частного права

Деление права на частное и публичное существует со времен Древнего Рима. Так, один из выдающихся древнеримских юристов Ульпиан считал, что публичное право относится к положению Римского государства, частное – к пользе отдельных лиц и включает в себя естественное право, право народов и цивильное право (D.1.1.1.2).
Советская власть принципиально отвергла такое деление. Так, в письме В.И. Ленина к Д.И. Курскому читаем: «Не перенимать… старое буржуазное понятие о гражданском праве, а создавать новое… вырабатывать новое гражданское право. Мы ничего “частного” не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное. Отсюда – расширить применение государственного вмешательства в “частно -правовые” отношения». [4]
Эта позиция вмешательства государства во все сферы жизни общества предопределила тот факт, что в СССР было публично-правовым регулирование любых отношений.
В настоящее время, когда экономика и политика стремительно изменяются, возрождается деление права на публичное и частное. Современное исследование публичного и частного права происходит в следующих направлениях. Первое – сторонники теории Ульпиана связывают разделение права на публичное и частное с общественными и частными интересами. Второе – рассмотрение публичного и частного права как “суперотрасли”, объединяющей другие отрасли права. В некоторых случаях предпринимаются попытки комплексного использования этих двух критериев.
Для более точного разграничения публично- и частноправовой сфер предлагается использовать разные критерии.
Общим и решающим критерием при определении правовой системы в целом и при характеристике публичного и частного права выступает интерес.
Во-первых, интерес всегда привязан к человеку и его объединениям, социальным группам, слоям, всему обществу. Правовым интерес становится тогда, когда для его обозначения и реализации необходимы юридические формы и средства. Таковыми выступают нормы права, субъекты, субъективные права, обязанности и др.
Во-вторых, интерес – категория весьма динамичная во времени и пространстве.
Для уяснения сущности интереса важно отметить, что для него необходим не просто факт удовлетворения потребности, но и то, каким образом она удовлетворена каким способом и какими средствами, т.е. важен наиболее оптимальный, выгодный из всех возможных вариантов. А точнее, сущностью интереса является общественное отношение, опосредующее выгодное, оптимальное удовлетворение потребности, определяющее общие условие и средства ее удовлетворения. Определяя сущность интереса через общественное отношение, мы выходим на проблему ее регулирования.
Таким образом, процессы реализации интересов оказываются внутренне связанными с правовым регулированием в обществе, по мере раскрытия сущности интереса отчетливо обнаруживается его органическая связь с правом.
Существуют также интересы, которые являются настолько важными для государства, что оно присваивает их исключительно себе, себя же считая их носителем. Никому из частных лиц эти интересы не принадлежат. Однако вне всякого сомнения отдельный гражданин, выступающий в качестве члена государственного союза, может и лично выигрывать от удовлетворения этих интересов государством.
Белканов Е.А. (канд. юрид. наук, ст. преп. УрГЮА) использует в качестве критерия тип и метод правового регулирования, когда наиболее важным становится соотношение долга и свободы. То есть публичное право служит для отграничения и охраны частного права от бесправия (произвола).
Такие ученые, как А. Тон, С.А. Муромцев, придерживаются следующей теории. Публичное и частное право различаются в зависимости от того, кому предоставлена инициатива защиты права в случае правонарушений, т.е. рассматривается не содержание охраняемых интересов, а порядок их охранения. Публичное право, согласно такой трактовке, это право, которое охраняется по инициативе самого государства в порядке суда уголовного или административного, причем такая охрана осуществляется независимо от воли (возможно, и вопреки воле) лица, чье право нарушено. Частное же право охраняется по инициативе субъекта, чьи интересы и право нарушены, путем предъявления гражданского иска в порядке гражданского судопроизводства. Указанное направление формальной теории имеет то достоинство, что основано на чисто юридическом начале.
Перевалов В.Д. (д-р юрид. наук, проф. УрГЮА) в качестве правовых критериев различия публичного и частного права предлагает рассматривать субъектов права (субъектный аспект), субъективные права и обязанности (содержательный аспект), правовые методы осуществления последних (методологический аспект).
Субъектный аспект выделяется для того, чтобы подчеркнуть значение субъектов права в качестве системообразующих материальных факторов правовой системы. Именно человек и его объединения, обладающие правами и несущие юридические обязанности, выступают реальными элементами правовой системы. На этом уровне правовая система как бы “очеловечивается”, и становится понятной формула “каковы люди, таково и право”.
Содержательный аспект позволяет взглянуть на правовую систему изнутри. Права, свободы и обязанности субъектов по объему неодинаковы в силу ряда фактических и юридических моментов. Они различаются по юридической значимости и обеспеченности. Кроме того, государство как учреждение вынуждено обеспечивать собственное развитие. При этом сфера частноправового регулирования сужается, а публичного – расширяется.
Методологический аспект раскрывает критериальное значение методов, способов, типов и режимов правового регулирования.
Интерес к проблеме публичного и частного права существует давно. Еще в конце ХIХ – начале ХХ в. изучали деление права на публичное и частное такие ученые, как Шармон, Гедеман, Покровский, Дюги, Леруа, Новгородцев и др.
Так, профессор Покровский утверждал, что частное право с его индивидуализмом представляет собой систему юридической децентрализации, а публичное право, наоборот, регулирует отношения между людьми исключительно велениями, исходящими из единого центра, каковым является государственная власть. В этой юридической централизации заключается основная сущность публичного права. Иначе говоря, критерием разграничения публичного и частного права служит принцип юридической централизации и децентрализации.
Деление права на публичное и частное, в соответствии с позицией Гримма и Эрлиха, покоится на исторически сложившейся традиции, есть результат исторической случайности.
Критикуя данные взгляды, М.М. Агарков отмечал следующее:
1) традиционное распределение материала между публичным и частным правом не есть результат исторической случайности. Оно действительно следует двум видам права, теоретически различным по своему характеру;
2) распределению между публичным и частным правом подлежат не институты, а субъекты права;
3) частное право есть право лично-свободное, в его границах субъект может осуществлять его в любом направлении;
4) признак централизации и децентрализации является неопределенным и изменяемым.[5]
Со времен Древнего Рима публичные и частные интересы вместе с общественными и правовыми системами претерпели существенные изменения. Нуждаются в современной интерпретации и сами термины. Необходимо иметь в виду и то, что деление на публичное и частное право принято не во всех культурах и правовых системах. Традиционным примером такого деления выступает романо-германская правовая семья.
Исторический опыт государственного и правового строительства показывает, что формируется тенденция к сближению публичных и частных начал и что наиболее положительные результаты общественного развития достигаются при оптимальном сочетании публичных и частных интересов в праве.
На таком сочетании зиждется принципиальное юридическое равенство субъектов права в рамках единой правовой системы, устанавливается относительная стабильность общественных отношений, становится реальной возможность восстановления нарушенных прав, обеспечения социальной справедливости.

Калина В.Ф.
канд. филос. наук, доц. каф. гуманитарного права ИЭУП РГГУ,
Государственный советник Российской Федерации 3 класса

Правовое обеспечение стабильности и устойчивости федеративных отношений в России

Становление федерализма всегда противоречиво. Российская Федерация не является исключением. Более того, есть основания говорить о кризисных процессах, суть и причины которых обусловлены как объективными, так и субъективными факторами. Противоречия, и без того достаточно глубокие в период принятия новой Конституции РФ, продолжали углубляться, порождая новые. Федеральный центр нередко становился заложником политических амбиций региональных элит и их лидеров и, сдавая одну позицию за другой, пытался то с помощью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий с субъектами Федерации, то с помощью иных уступок ослабить накал политических страстей. Полный произвол в правотворческой деятельности на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления создавал реальную угрозу дезорганизации всей системы управления государством и, в конечном счете, территориальной и государственной целостности России, устойчивости ее политической системы, реализации курса радикальных реформ. Став федерацией de jure, Россия так и не стала еще федерацией de facto, не обрела той устойчивости, которая позволила бы надежно защитить как интересы государства в целом, так и составляющих его субъектов.
Федеративная форма территориально-государственного устройства для России, безусловно, оптимальна. Однако реализация преимуществ федерализма в России сопряжена с рядом специфических особенностей. Во-первых, полиэтничность при компактном проживании различных этносов. При неблагоприятном стечении обстоятельств это может активизировать сепаратистские тенденции, вызвать межнациональные конфликты. Во-вторых, многоконфессиональность и социокультурная неоднородность. Это затрудняет использование мирового опыта при создании национальной модели федерализма. В-третьих, различная степень экономического развития регионов, специфика географических, климатических и иных условий, что обусловило асимметричность федерации. В-четвертых, доставшаяся от прошлого уродливая система организации хозяйственных связей, что особенно сказалась на дифференциации интересов регионов при создании союзного государства. В-пятых, слабость нормативно-правовой базы.
Межэтнические конфликты, факты дискриминации по национальному признаку, рост миграции населения, дополненные угрозой со стороны международного терроризма и исламского фундаментализма, создали угрозу стабильности политического и экономического развития России.
Реализация заложенных в Конституции Российской Федерации основных принципов федерализма наталкивается на отсутствие правового механизма сбалансированности интересов во взаимоотношениях Федерации и ее субъектов, а также необходимого соответствия законодательства субъектов Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству.
Такой механизм предполагает: во-первых, постоянное совершенствование федерального законодательства с учетом особенностей российских регионов; развитие правовой базы самих субъектов Федерации; участие субъектов Федерации в федеральном законотворческом процессе и создание государственной системы регулирования деятельности участников правотворческого процесса как в центре, так и на местах; во-вторых, создание рычагов эффективного управления страной, не допуская при этом неоправданной сверхцентрализации и подавления инициативы на местах.
Процесс создания такого механизма должен быть концептуально проработанным, организационно оформленным и управляемым, он должен опираться на единство власти, которое проявляется в четком и согласованном взаимодействии ее ветвей, когда речь идет о ее разделении по горизонтали, и на согласовании действий всех ее уровней по вертикали. Президент В.В. Путин выступил с рядом инициатив и поставил конкретную задачу привести региональное законодательство в полное соответствие с федеральным законодательством и, прежде всего, с Конституцией РФ. В первую очередь это касается таких принципиальных положений, как преодоление двусмысленности в понимании суверенитета, устранение приоритетов местных нормативных правовых актов перед общефедеральными, приведение в порядок системы судебных органов и силовых структур, наведение порядка в системе исполнительной власти.
Кремлевские инициативы вызывают в регионах неоднозначную реакцию и нередко расцениваются в качестве тенденции возврата к унитаризму, к принципам и методам административно-командной системы. Однако такие сомнения лишены оснований. Напротив, Президент выступает безусловным гарантом укрепления и развития федеративных отношений. Уже первые шаги по упорядочению управления страной, предпринятые В.В. Путиным после вступления в должность Президента РФ (деление на федеральные округа, законодательная инициатива о порядке формирования Совета Федерации и др.), показали, что они ни в коей мере не ущемляют интересы субъектов Федерации. Оказались беспочвенными опасения, что рыночные механизмы будут подменены внеэкономическими методами руководства и управления, а требования соблюдения правопорядка на фоне царившего в предыдущее десятилетие хаоса приведут к нарушению прав человека.
Развитие федерализма вызвало к жизни мощный подъем правотворчества в субъектах Российской Федерации. Однако этот процесс с самого начала был отягощен комплексом проблем. Прежде всего надлежало обеспечить безусловное соответствие принимаемых субъектами Федерации правовых актов Конституции РФ. Задача эта оказалась нелегкой. Отсутствовала концепция правового механизма, призванного обеспечить единство России как федеративного государства, и реальные рычаги воздействия на отступления регионов от требований федеральной Конституции и федерального законодательства. Принципиально эта задача решаема, поскольку в Конституции РФ определены принципы, позволяющие ввести правотворческую деятельность субъектов Российской Федерации в общецивилизационное русло.
Одним из фундаментальных принципов федерализма является строгое соответствие всех принимаемых субъектами Федерации правовых актов федеральному законодательству и, прежде всего, федеральной Конституции. В ст. 4 записано, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Федерации. При этом должны неукоснительно соблюдаться требования статей 71, 72, 76 Конституции РФ, в которых законодатель определил вопросы, по которым могут издаваться только федеральные законы; федеральные законы и соответствующие им правовые акты субъектов Федерации или только нормативные правовые акты субъектов Федерации. На этих принципах и должна строиться правовая система России как целостность, включающая в себя: Конституцию РФ, федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, нормативно-правовые акты местного самоуправления. Однако при внешней стройности внутреннее содержание российской правовой системы исключительно противоречиво.
До недавнего времени ни один из основных законов субъектов Российской Федерации не соответствовал Конституции России и федеральному законодательству. Обычной практикой в субъектах Федерации было принятие нормативных правовых актов по предметам ведения Российской Федерации, причем нередко они шли вразрез с федеральными нормативными правовыми актами. Как отмечалось в докладе Генерального прокурора РФ Совету Федерации, только за первую половину 2002 г. прокурорскими проверками выявлено свыше трех тысяч правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, противоречащих федеральному законодательству. Анализ данных отступлений позволяет сделать вывод, что в данном случае речь идет не просто о правовых коллизиях, а о серьезных противоречиях между федеральным Центром и регионами. Терпеть такое положение вещей дальше просто невозможно, поскольку деформация российского правового пространства, а следовательно, и российской государственности происходит не только в связи с отдельными проявлениями чиновничьего произвола, но с помощью правовых актов. После решительного вмешательства надзирающих органов большинство из этих актов были отменены либо изменены. В середине 2002 г. на рассмотрении в судах находилось свыше семисот документов прокурорского реагирования. В результате энергичных действий со стороны федерального Центра в настоящее время уже приведены в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством конституции и уставы более шестидесяти субъектов Федерации.
Регионы явно не торопятся реализовать требования Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ», хотя согласно этому документу, в течение года со дня его вступления в силу, то есть уже к середине 2001 года, они обязаны были привести свои нормативные правовые акты в соответствие с федеральным законодательством. Было принято постановление, а затем и определение Конституционного Суда России по вопросу несоответствия Конституции РФ некоторых положений конституций республик Алтай, Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия—Алания, Татарстан. Конституционный Суд РФ указал, что положения о государственном суверенитете республик, верховенстве законов и праве республик приостанавливать действие правовых актов РФ на своей территории, статусе республик как субъектов международного права, праве на пользование и распоряжение природными ресурсами на территории республик не соответствуют Конституции РФ. Поэтому они не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке.
Но и после этого лишь Республика Северная Осетия-Алания внесла соответствующие изменения в свою Конституцию. В других республиках продолжают существовать нормы, противоречащие Конституции России и федеральному законодательству. Если судом установлено, что принятый субъектом Федерации закон или иной нормативный акт, противоречащий Конституции России, федеральному законодательству, то в соответствии с положениями Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» законодательный орган субъекта Федерации в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в силу обязан его отменить. Если меры по отмене не приняты, Президент России вправе вынести предупреждение, начав тем самым процедуру, которая может привести к роспуску органов законодательной (представительной) власти соответствующего субъекта Федерации.
О сложности процессов преодоления последствий «парада суверенитетов» свидетельствует хотя бы острая борьба вокруг принятия новой Конституции Республики Башкортостан, власти которой постоянно заявляли о своем намерении сохранить принципиальные положения своего Основного закона, имея в виду прежде всего положение о суверенитете Башкортостана, его претензии на международную правосубъектность. Однако в принятом 3 декабря 2002 г. новом тексте Конституции Республики Башкортостан вопрос решается по-иному. Вместо положения о суверенитете введено понятие государственности республики, которая выражается в том, что «Республика Башкортостан обладает всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан». Важно отметить, что в текст новой Конституции Башкортостан не вошел двусторонний Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» от 3 августа 1994 г. В нем осталась только ссылка на то, что указанный Договор будет действовать в части, не противоречащей Конституциям России и Башкортостана.
Не менее сложно развивались события вокруг новой редакции Конституции Татарстана. Хотя в ней сохранены положения о суверенитете и об «особом» характере вхождения Татарстана в состав Российской Федерации, сравнительный анализ прошлого и принятого 30 апреля 2002 г. текстов Конституции Республики Татарстан свидетельствует о несомненном прогрессе в плане укрепления российского федерализма и более четкой организации российского правового пространства. Если согласно прежней республиканской Конституции Республика Татарстан конституировалась в качестве суверенного государства, самостоятельного субъекта международного права, ассоциированного с Российской Федерацией на договорной основе, самостоятельно определяющего свой государственно-правовой статус, то в новом тексте глава о суверенитете отсутствует полностью, а Республика Татарстан определяется как «демократическое правовое государство, объединенное с Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и Договором Российской Федерации и Республики Татарстан “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан” и являющееся субъектом Российской Федерации». По-иному трактуется в новой редакции и понятие суверенитета. Он заключается согласно ст. 1 Конституции Республики Татарстан «в обладании всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан и является неотъемлемым качественным состоянием Республики Татарстан». Конечно, в данной формулировке наблюдается прогресс. Однако представляется не вполне корректным как само сохранение т.н. «ограниченного суверенитета», так и положение ст. 3, которая гласит, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Республике Татарстан является ее многонациональный народ». На недопустимость такой постановки вопроса указал Конституционный Суд РФ в своем Определении от 6 декабря 2001 г. В нем говорится: «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации».
Серьезным источником подрыва единого правового пространства страны являются противоречащие федеральному законодательству положения договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами власти ее субъектов. Практика заключения таких договоров восходит к Федеративному договору, подписанному 31 марта 1992 года. Всего между федеральным Центром и регионами заключено 46 двусторонних договоров. Из них только четыре соответствуют федеральным законам (это договоры с Республикой Бурятия, Астраханской, Воронежской и Костромской областями). При заключении всех других договоров в той или иной мере нарушены принципы верховенства Конституции России и федерального законодательства. Прежде всего это касается уступок со стороны федерального Центра ряда положений по предметам исключительного ведения Федерации и предметам совместного ведения. Вот их далеко не полный перечень: право самостоятельного введения чрезвычайного положения (Кабардино-Балкария); обладание всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) на своей территории (Саха-Якутия и Башкортостан); координация разработки и производства вооружений и военной техники, конверсия оборонных предприятий, размещение воинских частей и военных объектов (республики Башкортостан, Северная Осетия-Алания, Татарстан, Удмуртия, Красноярский край, Нижегородская, Пермская и Ростовская области, Таймырский, Коми-Пермяцкий и Эвенкийский автономные округа); переработка и использование драгоценных металлов, камней и изделий из них (Саха-Якутия, Свердловская область); право самостоятельно выступать участниками международных и внешнеэкономических связей (республики Башкортостан, Кабардино-Балкарская, Коми, Саха-Якутия, Татарстан, Пермская, Ульяновская и Челябинская области, город Москва); таможенное регулирование (Амурская, Мурманская, Сахалинская и Ростовская области, Хабаровский край).
Из сферы совместного ведения РФ и ее субъектов незаконно изъяты и переданы в исключительное ведение субъектов Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (республики Башкортостан и Татарстан, Магаданская область); установления общих принципов налогообложения и сборов в бюджет субъекта (Башкортостан, Красноярский, Хабаровский края, Иркутская и Омская области); установления системы органов государственной власти (Саха-Якутия); кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат (Башкортостан, Кабардино-Балкария, Северная Осетия–Алания, Татарстан).
В отдельных договорах содержится норма, закрепляющая верховенство этих договоров над федеральным законодательством. Например, договорами федерального Центра со Свердловской, Челябинской и Ярославской областями установлено, что «в случае принятия органами государственной власти РФ в одностороннем порядке нормативных правовых актов, противоречащих положениям настоящих договоров, применяются нормы этих договоров». Эти положения прямо противоречат статьям 4 и 15 Конституции РФ, закрепляющим верховенство федеральной Конституции и федерального законодательства и безусловный примат федерального законодательства перед законодательством субъектов Федерации.
В соглашениях между федеральными и региональными органами исполнительной власти о передаче части полномочий, которыми сопровождаются договоры, также имеют место серьезные отступления от федерального законодательства. Они касаются управления федеральным имуществом на территории субъекта Федерации, отчисления налогов в федеральный бюджет, превышения полномочий региональных властей в случае чрезвычайных ситуаций и др. Следствием отступлений от федерального законодательства в договорной практике является противоправность ряда правовых актов, принимаемых субъектами Федерации во исполнение этих договоров. Несомненно, что этим ущемляются конституционные права и свободы граждан, разрушается единств системы государственной власти.
Закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» вступил в силу в июле 1999 года. Закон обязывает субъекты Федерации в течение трех лет привести в соответствие с Конституцией РФ договоры и соглашения о разграничении предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Однако под различными предлогами субъектами Федерации это требование игнорируется.
Практически во всех федеративных государствах субъекты федерации пользуются различной степенью свободы в своем нормотворчестве, заключают договоры с федеральным центром и между собой. Особенно эта практика отработана в США, Швейцарии, Германии. При этом надо иметь в виду, что договорное регулирование в этих и других федерациях вообще не касается предметов совместного ведения, а имеет строго целевую ориентацию, что само по себе не ведет к подрыву основ конституционного строя, хотя престиж внутрифедеральных государственных договоров весьма высок. В США, например, договорные отношения рассматриваются как способ ассоциативной самоорганизации граждан, городов, графств, штатов. При этом нигде не допускается вольное обращение с федеральным законодательством, тем более нарушение федеральной конституции в интересах регионов.
Конституция Швейцарии предоставляет кантонам право заключать между собой соглашения по вопросам законодательства, управления, правосудия. Однако об этом они обязаны информировать федеральный центр, который в случае угрозы государственным интересам или целостности федерации вправе приостановить их выполнение.
Хотя никакое отступление от конституционных положений и действующего законодательства принципиально недопустимо, оно является симптомом внутренней противоречивости самих конституционных основ. Это нередко ставит регионального законодателя в затруднительное положение. Очевидно, что совершенствование федеративных отношений и их правовой основы – это не односторонний процесс, а комплекс проблем, решение которых связано с внесением изменений и дополнений как в региональное, так и в федеральное законодательство, с развитием федеральной региональной политики. Только взвешенный анализ возникающих проблем и политическая воля федерального Центра и субъектов Федерации, направленная на достижение единства и взаимопонимания, может обеспечить создание эффективной общенациональной правовой системы. Инициатива В.В. Путина, направленная на совершенствование механизма государственного управления, в том числе и управления процессом совершенствования правовой системы Российской Федерации, уже дала свои результаты. И важно, чтобы эти положительные тенденции не затормозились и стали необратимыми.

Сафонов В.Е.
д-р юрид. наук, проф. ЮФ ИЭУП РГГУ

Диалектика национального и территориального в становлении и развитии российского федерализма

Российская Федерация является уникальным государством благодаря своей многонациональности, истории, характеризуется помимо всего этого этнонациональным, социокультурным, конфессиональным, региональным и другими формами плюрализма. Перед Россией стоит задача найти верные принципы и ориентиры в проблемах государственного строительства. Речь идет прежде всего об обеспечении единства страны, преодолении сепаратизма, нахождении оптимального сочетания в распределении полномочий между федеральным центром и регионами. И в этом плане нам жизненно необходимо иметь дееспособную модель российского федерализма.
Все проблемы, связанные с федерализмом в России, в должной мере не могут быть раскрыты в данной статье. Поэтому свою задачу автор видит в том, чтобы выделить и проанализировать некоторые ключевые, на его взгляд, проблемы, такие, как особенность российского федерализма, его концептуальные аспекты, которые, как представляется, определяют социальный и политический облик страны, а также дают возможность проследить развитие федерализма, с учетом исторических реалий. К настоящему времени вышло значительное число монографий, сборников статей, посвященных проблемам российского федерализма.
Обращают на себя внимание работы, изданные по этой проблеме в регионах. Интерес ученых к проблематике федерализма привел к выпуску специального журнала и изданию энциклопедического словаря.
По мнению некоторых ученых, Россия прошла определенный путь федерализма. Эволюция федерализма, с их точки зрения, состояла в том, что входящие в состав России территории и население не теряли возможности самоуправления. Элементы федерализма они видят и в процессе вхождения в состав России как других народов, так и насильственно присоединенных территорий, обосновывают на исторических фактах концепцию о формировании Российского государства преимущественно на добровольных началах, а не на насильственном захвате. Начиная с середины XIV в. и в законодательстве последующего периода в истории Российского государства они находят идеи самоуправления различных административных и национальных образований в составе единой государственности, содержащие элементы федеративного устройства.
Однако формирование и развитие российской государственности с IX века по 1917 год проходило в унитарной форме.
Основная особенность эволюционного развития Российского государства с момента его образования до революционных потрясений в феврале и октябре 1917 года состояла в том, что входящие в его состав население и территории не теряли при этом возможности своего самоуправления. Этот процесс нашел свое правовое обеспечение в Русской Правде, Новгородской и Псковской судебных грамотах, Судебниках 1497 и 1550 годов, Соборном Уложении 1649 г., Своде законов Российской империи.
В результате к 1917 году в России был накоплен богатый опыт децентрализованного развития унитарного государства, который учитывал территориально-географические и социально-экономические, национальные и культурно-исторические особенности регионов. Данный опыт позволял сохранить на обширной территории Российского государства традиционные нормы права, быта и обычаев народов, опирался на местную элиту, учитывал политическую ситуацию, а в конечном счете способствовал росту Российской державы.
Особенностью унитарного развития России до 1917 года было территориальное несовпадение зон ответственности органов административного управления с районами действия финансовых, судебных и военных структур (за исключением генерал-губернаторов). Так, например, округ Московской судебной палаты (как и Петербургской судебной палаты) охватывал несколько губерний. Это обеспечивало независимость правоохранительных органов, финансового и судебного контроля от нарушения законности и произвола местных органов власти. Такая система эффективно препятствовала сговору правящих политических элит, развитию коррупции, нарушению прав и свобод граждан.
Обращает на себя внимание, что именно таким образом построена нынешняя федеральная судебная система в США: 50 штатов, но всего лишь 13 апелляционных федеральных судов. Та же система развита во Франции, Италии, Великобритании и других правовых государствах.
С революционных февральских и октябрьских событий 1917 года этот бесценный опыт был практически утрачен и бездумно уничтожен. За последние 80 лет XX века эволюционный характер преемственного государственного развития России был сломан и заменен на перманентную революционную реконструкцию, которая глубоко деформировала естественные исторические процессы.
Если за 1055 лет, то есть за период с 862 года до 1 сентября 1917 года (с момента образования государства до момента провозглашения Временным правительством Российской республики), Российское государство прошло в своей исторической эволюции через шесть этапов: Древняя Русь, Киевская Русь, Владимиро-Суздальская Русь, Великое княжество Московское, Россия конца XV-XVII вв., Российская империя, то только за 75 лет (1917-1992 гг.) XX столетия страна трижды претерпевала революционные фундаментальные преобразования: Российская Республика, РСФСР-СССР, Российская Федерация (Россия). С 1918 по 1993 год в стране было принято пять конституций. Мировой опыт государствостроения не знал не только таких темпов в смене форм государственного развития, но и таких социальных экспериментов, которые пережила Россия, - разрушение унитарного государства, монархии, земства, культурно-исторических традиций плодотворного сожительства “семьи народов”, социальных групп и слоев российского общества.
По сути российская государственность стала разменной монетой в руках борющихся за власть и собственность политиков, которым многовековая судьба великой страны была безразлична. Вырождение российской государственной элиты привело Россию к печальному состоянию.
Российская наука не миновала столкновения различных мнений, теорий и проектов в становлении федерализма. Известно, что в проектах декабристов предлагались такие формы государственного устройства, как: унитарная, единая и неделимая республика; Республика многонациональной федерации славянских и некоторых соседних государств Центральной и Южной Европы; конституционная монархия, состоящая из федеративных территорий; конфедерация для местных союзов, волостей, образованных по национальному или экономическому принципу.
После введения в 60-70-х годах XVIII столетия городского и земского самоуправления в России появились работы, отражающие негативное отношение к культурной и территориальной автономии, которое обусловило расширение антиимперского движения народа, в том числе русского.
В конце XIX – начале XX века в работах ряда русских ученых появляется идея перехода к федеративной форме государственного устройства и создания в его рамках областных и национальных автономий. Разнообразные программные положения по вопросу будущего государственного устройства накануне событий февраля-октября 1917 года появились в общероссийских и национальных политических партиях. Вопрос о федерации и национально-государственном устройстве в марксистско-ленинской теории имеет свою эволюцию и подлежит рассмотрению в зависимости от конкретно-исторических условий. Этой теме посвящены труды видных советских ученых А.И. Лепешкина, Д.Л. Златопольского, О.В. Берендеева и многих других.
После революции 1917 года была реализована модель “социалистического федерализма” как совершенно особого явления, отличного от всех других федераций мира.
Рассмотрим, как функционировала модель так называемого советского федерализма в СССР.
Отношение большевиков к федерализму носило чисто ситуативный характер и диктовалось соображениями политической конъюнктуры. В.И. Ленин негативно относился к федерализму. Поскольку, с его точки зрения, “капитализм требует для своего развития возможно более крупных и возможно более централизованных государств”, то это делало его принципиальным противником федерации, которая “ослабляет экономическую связь” и представляет “негодный тип для одного государства”[6]. Однако как практик политического маневра В.И. Ленин не абсолютизировал подобный подход и при определенной политической ситуации мог занять иную позицию. Столь же решительное неприятие федерализма демонстрировал И.В. Сталин.
В федерализме большевики видели возможность, с одной стороны, привлечь симпатии зависимых от империи народов, а с другой стороны, удержать эти народы в составе вновь создаваемого государства. Поэтому при создании первой российской конституции федерализм как политическое и юридическое понятие не нес никакой государствообразующей нагрузки. Федерализм фигурировал в названии государства, начальных главах в качестве принципа, но отсутствовал в основной части документа. Определяя параметры ведения центральных и региональных органов государственной власти, создатели органов государственной власти и конституции РСФСР не только до предела урезали прерогативы местных органов, поставив на первое место проведение всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти, но и записали, что сверх перечисленных вопросов ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского центрального исполнительного комитета Советов принадлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению[7].
Таким образом, несмотря на употребление термина “федерализм” РСФСР на самом деле являлось унитарным государством.
Будущее советского федерализма уже отчетливо просматривалось в заявлении И.В. Сталина, опубликованном в “Правде” 3 и 4 апреля 1918 г. Сталин утверждал, что советская федерация не имеет ничего общего с буржуазной федерацией. Советская федерация представляет собой переход, который будет достигнут с течением времени, от “принудительного царистского унитаризма” к “добровольному и братскому объединению трудовых масс и племен России”, конечная цель которого в переходе к будущему социалистическому унитаризму”[8].
Таким образом, унитаристское начало было слишком велико, административно-командные методы определяли направление всех видов государственной и хозяйственной деятельности, тоталитарный режим не оставлял возможностей для развития демократических институтов, столь необходимых для нормального функционирования федеративной системы отношений. Поэтому федерализм был только внешней оболочкой унитарного по сути государства и не являлся системообразующим принципом, что и явилось одной из причин крушения этой системы и обусловило тем самым “волну” этнического государствостроения.
Для придания демократического характера этому процессу “старые-новые” политические элиты мобилизовали идею строительства подлинной федерации. Идеологи этнического государствостроения главным бедствием развития России объявили унитарное государство.
В первую очередь обращает на себя внимание, что выступления политиков, публикации юристов, философов и историков о развитии российского федерализма зачастую страдают конъюнктурным подходом, идеализмом и необъективным противопоставлением унитарному государству. Слову “федерализм” изначально придается оценочное понятие исключительно с положительным знаком, что призвано выделить некое общественное благо, не зависящее от социального и экономического прогресса. И наоборот, слову “унитаризм” придается отрицательный, а порой и зловещий смысл. Например, понятие “федерализм” ставится в один ряд с понятиями “демократия”, “правовое государство”, “гуманизм”, а “унитаризм” ассоциируется с понятиями “тоталитарное государство”, “насилие”. Тем самым происходит смешивание понятий из разных смысловых рядов, игнорируется разница между политическим режимом, формой государственного устройства и характером организации управленческого аппарата.
Часто федерализм отождествляется с децентрализацией, под которой понимают демократическое развитие. Напротив, унитаризм рассматривают в смысле централизации, в которой видят авторитаризм и тоталитаризм. Вместе с тем, в мире есть централизованные федерации типа латиноамериканских, которые трудно считать образцом эффективного развития государства. И есть децентрализованные унитарные государства: Франция, Испания, Италия, дающие убедительные примеры эффективного управления государством.
Распространено утверждение, что федеративное государство более демократично, чем унитарное. Но мировой опыт убеждает, что здесь нет четкой взаимосвязи. Более того, такие федеративные государства, как Нигерия, Пакистан, Камерун, Коморские Острова, Объединенные Арабские Эмираты, Малайзия, весьма проблематично рассматривать как демократические государства. В то же время унитарные Франция, Великобритания, Нидерланды, Дания, Швеция, Финляндия, Италия служат образцом демократического развития.
Если рассматривать опыт федеративного строительства в советской и постсоветской России, то без труда можно увидеть, что одной из серьезных и опасных проблем российского федерализма является дезинтеграция.
Дезинтеграция, как известно, не тождественна ни регионализму, ни сепаратизму; это про­цесс, вбирающий в себя черты того и другого. В дезинтеграции можно видеть и промежуточное состояние национально-государственного уст­ройства, в котором соотношение центробежных и центростремительных тенденций способно резко меняться в зависимости от обстоятельств. Сепаратизм - это высшая точка дезинтеграции, ее переход в фазу от­крытого противостояния регионов единому пространству, их полного государственно-правового обособления.
Сегодня регионы нескрываемо противятся централизму и инерции административно-управленческого мышления, добиваясь политической и экономической самостоятельности. А поскольку советская традиция безнадежно девальвировала понятие "автономия", немало отечественных политиков и экспертов отождествляют такую позицию местных властей с сепаратизмом. В ходе бурной децентрализации в России складывается "общество регионов", укрепляются позиции местных элит. Усиление регионов - позитивный процесс. Своеобразие ситуации, однако, состоит в том, что, добиваясь политической и экономической самостоятельности, многие региональные правящие группировки бро­сают открытый вызов федеральным нормам и институтам. Местные за­коны, идущие вразрез с положениями Конституции и федеральных за­конов, разрывают единое правовое поле. Установление собственных цен, запреты на вывоз тех или иных товаров, удержание налоговых по­ступлений размывают целостность экономического пространства. Вы­пуск краевых, областных, республиканских займов и облигаций подры­вает единую финансовую систему. Все эти действия выходят далеко за рамки общепринятой практики взаимоотношений между Центром и ре­гионами. Их вполне можно расценить как симптомы сепаратизма, хотя он и не проявляется в логически очищенной, идеальной форме. Диапа­зон сепаратистских стремлений довольно широк: от явно выраженных до скрытых, от обособления в отдельных сферах (правовой, экономиче­ской и т.д.) до склонности к полному отделению от России. Уловить, где кончается стремление к широкой самостоятельности в составе Фе­дерации и начинается сепаратизм, бывает подчас непросто, сторонники дезинтеграции как бы балансируют на грани и, смотря по обстоятельст­вам, способны сделать шаги в ту или в другую сторону.
И регионалисты, и сепаратисты добиваются суверенитета для субъектов Федерации. Они наделяют это понятие тремя общепризнан­ными чертами: наличие публичной власти, распространение юрисдик­ции на определенную территорию и право взимать налоги. Но если первые выступают за национальный и региональный суверенитет, то вторые - за суверенитет государственный, что чревато распадом России на отдельные княжества.
Российское государство за свою многовековую историю прошло ряд циклов интеграции - дезинтеграции. Специалисты фиксируют со времен Киевской Руси четыре "катастрофы" - кризиса государственно­сти и рассыпания государства на локальные миры. Первый кризис был связан с раздроблением Киевской Руси на удельные княжества в 1132 г., после чего до конца XV в. Русь существовала как "набор" удельных княжеств. Московское государство также прошло через этапы разрушения государственности и рассыпания на локальные миры в пе­риод Великой смуты начала XVII в. Следующей была катастрофа, свя­занная с крахом государства в процессе двух революций 1917 г. И, на­конец, современный нам этап - развал Советского Союза в 1991 г.
Исторический опыт свидетельствует, что федеративные государ­ства, полностью или частично (как Россия) построенные на основе на­ционального признака, наиболее неустойчивые.
Бытует представление, что федерализм может быть эффективным средством решения проблем, связанных с межэтническими конфликта­ми. На деле же, как считает Дж. Элейзер, полиэтнические федерации относятся к числу тех, которые труднее всего поддерживать; они имеют наименьшие шансы на сохранение, поскольку образованные по этниче­скому принципу единицы, как правило, не хотят сливаться в подразу­меваемые федерацией тесные объединения. Полиэтнические федерации несут с собой угрозу гражданской войны.
Российская Федерация - полиэтническое государство, и построена она по национально-территориальному и, собственно, территориально­му принципам, что и делает ее уязвимой с точки зрения сохранения це­лостности и стабильности.
Процесс развития федерализма в последние десятилетия показы­вает, что ни территориальный, ни национально-территориальный под­ходы нельзя абсолютизировать, каждый из них имеет свои плюсы и ми­нусы. Национально-территориальный подход соответствует междуна­родно признанному праву наций (народов) на самоопределение, т.е. коллективному праву этносов на самостоятельный выбор формы орга­низации своей жизни. Он может способствовать интеграции частей распавшегося государства, ускоренному экономическому и культурному развитию окраинных регионов страны, населенных национальными меньшинствами, способен снять определенные противоречия между национальностями. Не случайно Бельгия пошла по этому пути.
Однако с течением времени национально-территориальный подход в структуре федерации может породить сепаратистские тенденции, которые, как правило, не соответствуют коренным интересам этносов, а инспирируются местными политическими элитами и даже мафиозными группами, стремящимися к установлению своей безраздельной власти.
Территориальный подход к структуре федерации также имеет свои плюсы и минусы. Он может способствовать укреплению государства путем определенной централизации (централизаторская сторона при та­ком подходе гораздо сильнее стимулирует процессы интеграции, созда­ния единства гражданской общности). Территориальный подход в из­вестной степени приглушает сепаратизм, ибо в составе федерации нет государственных образований, построенных по национальному признаку.
В этом плане следует согласиться с мнением ученых, которые считают, что национальный фактор во многом является у нас "квазинациональным" не только потому, что лишь в четырех из 21 республики титульная нация составляет большинство населения, а в Еврейской автономной области - всего 4% евреев. Данная проблема нуждается в значительно более глубоком рассмотрении, так как связана с вопросом обеспечения действия главных принципов основ конституционного строя. С внедрением конституционных принципов равноправия граждан Российской Федерации, народовластия, а также равноправия субъектов РФ сущность организа­ции новой федерации должна быть именно терри­ториальной. Не случайно в большинстве консти­туций республик в составе РФ говорится о много­национальном народе республики как субъекте политической власти в целом. Явные преимуще­ства титульная нация получает лишь в немногих республиках (например, в Тыве "этнические тувинцы" по Конституции данной республики пользу­ются особым покровительством и защитой как внутри республики, так и за ее пределами). Дума­ется, что в новых конституционно-правовых ус­ловиях вопросы национального самоопределения в России вписываются уже в другие государствен­но-правовые рамки, а именно в режим нацио­нально-культурной автономии.
Данная ситуация не совпадает с мировыми модернизационными тенденциями, в рамках которых федерализм во все меньшей степени рассматривается как средство разрешения национального вопроса и во все большей степени - как способ распределения экономических и вла­стных полномочий. Известно, что советский федерализм, рассматриваемый большевиками как способ решения национального вопроса, по­казал свою политическую несостоятельность. И если чехословацкая фе­дерация распалась более или менее цивилизованно, то о трагическом опыте бывшей Югославии не приходится и говорить. В РФ нации и народности, которые в советское время сумели создать (и сохранить) ту или иную форму автономии, теперь обладают полноцен­ным статусом субъектов Федерации. Что же касается других наций и народностей, проживающих в России, но не имеющих (или потерявших) свою автономию (например, российских немцев), то не совсем ясно, как и при каких обстоятельствах они могут претендовать на возвращение такого статуса. В итоге накапливается потенциал внутрифедеративных противоречий.
Отмеченное не означает, что декретом нужно отменить национально-территориальные образования. Они пока - единственная форма сохранения национальной культуры и самосохранения этносов. Однако необходимо отдавать себе отчет, что последовательное претворение в жизнь национально-территориального принципа организации государства ведет к тупиковой ситуации.



Белоновский В.Н.
канд. ист. наук, доцент кафедры публичного права ЮФ ИЭУП РГГУ
Щедролюбова Г.Н.
аспирант ЮФ РГГУ

Могут ли реализовать “право голоса” “обиженные избиратели”

Как известно, проблеме "нарезки" округов в советское время не уделялось особого внимания, поскольку выборы проводились на безальтернативной основе. Но с введением альтернативности, состязательности отношение к проблеме изменилось. Многие поняли, что речь идет о соблюдении важнейшего принципа электоральных систем – равного избирательного права. Но выдерживать этот принцип оказалось не так-то просто.
12 августа 1995 года, как представляется, стало вехой в истории нашего, отечественного парламентаризма: Государственная Дума, преодолев вето Совета Федерации, приняла Федеральный закон "Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва"[9]. 17 августа закон подписал Президент Б. Ельцин, а 22 августа, после публикации в "Российской газете", он вступил в силу[10]. Закон вызвал неоднозначную реакцию у исследователей и практиков, участвующих в организации избирательного процесса.
Основные протесты по закону были связаны с предполагаемым порядком неравномерного распределения избирателей по округам и появлением среди них так называемых "обиженных" избирателей[11]. Безусловно, при той методике, которую закладывал в закон Центризбирком, а именно он разрабатывал и представлял проект федерального закона в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва[12], такая проблема являлась ненадуманной. Но справедливости ради стоит отметить, что она существует при любой методике нарезки округов. Одни ее могут несколько уменьшить, но полностью избежать нельзя. Хотя, казалось бы, что может быть проще правила – округа должны быть равными по численности избирателей. Иначе где справедливость? Но это в теории. На практике, учитывая всю сумму обстоятельств, можно констатировать, что равенство может выступать источником несправедливости, а неравенство меньшим злом, чем абсолютное, математическое равенство избирателей. Следует отметить, что еще Георг Мейер, рассматривая эту проблему в конце XIX века, отмечал, что "математически точное разделение населения на отдельные избирательные округа практически невыполнимо; масштаб может быть только приблизительным, так как организацию избирательных округов необходимо по возможности приспособлять к общему делению данного государства"[13].
Видимо, поэтому в мировой практике предусматривается определенный коридор в 5 – 15 процентов, в границах которого допускается колебание численности электората в округах. Да и сами округа могут быть разноликими: территориальными, национальными, национально-территориальными, административными, административно-территориальными, федеральными, военными, производственными, конфессиональными, налагающимися, совмещенными, смешанными и др. Кроме этого, избирательные округа могут быть одномандатными, двухмандатными, многомандатными, униноминальными и полиноминальными, вотумными, списочными и т.д. Наверное, "нарезку" округов можно производить и по другим критериям, главное, чтобы выборный орган адекватно отражал волю избирателей.
В отечественной практике исходят из приоритетного принципа "примерного равенства голосов избирателей" при утверждении схемы одномандатных округов, но вместе с тем учитываются национальные, федеральные, территориальные, административные, административно-территориальные особенности районов и регионов.
Сделаем пояснение применительно к затронутой нами проблеме. Вначале посмотрим реальные данные по размерам округов и амплитудам, связанные с отклонениями от реальных норм представительства. Там, где количество избирателей меньше ЕНП, естественно, к ним не может быть применено понятие "отклонение", поскольку данные субъекты Российской Федерации получали по одному округу независимо от количества электората в них и ЕНП (см.: ч. 2 ст. 11 Федерального закона 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации").
Данные о численности электората взяты из "Расчета количества избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва в субъектах Российской Федерации", утвержденного Постановлением ЦИК РФ от 28 июня 1995 г., № 7/44-П.
Отклонения от средней численности округов рассчитывались по формуле (max-min) : aver, где max – максимальный размер округа, min – минимальный размер округа, aver – средний. Так, например, в Башкирии в 1995 году максимальный размер округа составил 475,5 тыс. избирателей, минимальный – 451,6, средний - 464,3. Устанавливаем разницу между максимальным и минимальным размером. Она составила 23,9 тыс. избирателей. Теперь эту разницу между максимальным и минимальным размерами округов (max-min) делим на средний размер округов (aver), он, как известно, составил 464,3 тыс. избирателей (max-min) : aver = (475,5 - 451,6) : 464,3 = 0,051. После этого произведем последнее действие, узнаем процент отклонения от среднего. Для этого полученное частное - 0,051 умножим на 100% = 5,1%. Это и есть усредненный показатель отклонения от единой нормы представительства (ЕНП) по 6 избирательным округам по субъекту Федерации, республике Башкирии. Как видим, он вполне вписывался в допустимые взаимные отклонения не более 10 процентов (ч. 2 ст. 11 Федерального закона Российской Федерации 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации").
Если посмотреть на официальные данные, амплитуда колебаний размеров округов укладывалась в требование закона о равенстве числа избирателей в избирательных округах с допустимым взаимным отклонением не более 10 процентов, а в труднодоступных и отдаленных районах – не более 15 процентов (ч. 2 ст. 11 Федерального закона Российской Федерации 1995 года «О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации»)[14].
Что касается проблемы так называемых "обиженных" избирателей, то здесь проблема выглядела несколько иначе. "Обиженными" избирателями, как мы уже отмечали, являются те избиратели, которые из-за расхождения численности между единой нормой представительства (ЕНП) и реальной численностью избирателей в округе не могут реализовать свое право на волеизъявление на равных основаниях в соответствии с принципами, предусмотренными законом о гарантиях избирательных прав граждан. Количество обиженного электората определяется путем умножения на ЕНП дробной части частного, полученного от деления на ЕНП численности избирателей конкретного округа.
Например, ЕНП в 1955 году составило 466.569. Численность избирателей в Астраханской области составила 696.685 избирателей. Разделим 696685 : 466569 = 1,49 (т.е. мы получили дробное частное 1,49, где целое - 1, количество округов, а 49 – остаток). Теперь умножим остаток на ЕНП (0,49 * 466.569 = 228.618).
Таким образом, количество обиженных избирателей в Астраханской области составило на выборах 1995 года 228.618 человек. В целом же по стране число "обиженных" избирателей составило 6.158.698 (см.: итоговые данные по графе 6 в таблице № 1), без учета электората субъектов Федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства (ЕНП), таких, как известно, на выборах 1995 года было 21, и естественно, обиженных избирателей там не могло быть. См. таблицу № 1.
В графе о разнице между количеством установленных избирательных округов Центризбиркомом в 1995 году и частным от деления на единую норму представительства (ЕНП - 466.569, графа 5) данные со знаком минус означают численность электората субъекта Федерации, превышающую ту, что рассчитана по ЕНП для утвержденной сетки округов. Без знака минус данные о численности избирателей субъекта Федерации, недостающие до необходимого количества рассчитанной по ЕНП утвержденной сетки округов. В графе 6 (число обиженных избирателей) напротив таких субъектов позиции не заполненные, поскольку в них, естественно, "обиженных" избирателей не могло быть.

Таблица № 1
Наименование субъекта Российской ФедерацииЧисленность избирателейЧастное от деления на единую норму представи-тельства (ЕНП-466.569)Всего установлено избирательных округов в 1995 годуРазница между количеством установленных избирательных округов Центризбирко-мом в 1995 году и частным от деления на единую норму представитель-ства
(ЕНП-466.569).Число обиженных избирателей
1 2 3 4 5 6
Республика Адыгея3222790.6910,31
Республика Алтай1236720.2710,73
Республика Башкортостан27859035,9760,03
Республика Бурятия6615031,421-0,42195959
Республика Дагестан10772292,312-0,31144636
Ингушская Республика1157410,2510,75
Кабардино-Балкарская Республика5141481,11-0,146657
Республика Калмыкия1997750,4310,57
Карачаево-Черкесская Республика2810600.6010,40
Республика Карелия5572241,191-0,1988648
Республика Коми7684041,651-0,65303269
Республика Марий Эл5380591,151-0,1569985
Республика Мордовия6747721,451-0,45209956
Республика Саха (Якутия)5883041,261-0,26121308
Республика Северная Осетия 4105920.8810,12
Республика Татарстан26360005,655-0,65303269
Республика Тыва1699840,3610,64
Удмуртская Республика11146672,392-0,39181962
Республика Хакасия3781750,8110,19
Чеченская Республика6628951,421-0,42195959
Чувашская Республика9261161,9820,02
Алтайский край19002524,074-0,0732660
Краснодарский край35381197,587-0,58270609
Красноярский край20442494,384-0,38177296
Приморский край14720563,163-0,1674651
Ставропольский край17853823,8340,17
Хабаровский край10370002,222-0,22102645
Амурская область6464361,391-0,39181962
Архангельская область10482062,252-0,25116642
Астраханская область6966851,491-0,49228618
Белгородская область10489302,252-0,25116642
Брянская область10762552,312-0,31144636
Владимирская область11989452,572-0,57265944
Волгоградская область19422024,164-0,1674651
Вологодская область9490542,032-0,0313997
Воронежская область19026504,084-0,0837325
Ивановская область9432162,022-0,029331
Иркутская область17596603,7740,23
Калининградская область6650591,431-0,43200624
Калужская область8048801,7320,27
Камчатская область2648740,5710,43
Кемеровская область21029194,514-0,51237950
Кировская область11788732,532-0,53247281
Костромская область5872281,261-0,26121308
Курганская область7648561,641-0,64298604
Курская область9857752,112-0,1151322
Ленинградская область12437992,6730,33
Липецкая область9152871,9620,04
Магаданская область1716940,3710,67
Московская область516088811,0611-0,0627994
Мурманская область7729941,6620,34
Нижегородская область27880315,9860,02
Новгородская область5478231,171-0,1779317
Новосибирская область19685314,224-0,22102645
Омская область15002613,223-0,32102645
Оренбургская область15243003,273-0,27125973
Орловская область6784921,451-0,45209956
Пензенская область11421112,452-0,45209956
Пермская область19618864,204-0,2093314
Псковская область6311711,351-0,35163299
Ростовская область31673366,7970,21
Рязанская область10082252,162-0,1674651
Самарская область23696725,085-0,0837325
Саратовская область19669994,224-0,22102645
Сахалинская область4405680,9410,06
Свердловская область33329837,147-0,1465320
Смоленская область8610691,8520,15
Тамбовская область9603472,062-0,0627994
Тверская область12179182,612-0,61284606
Томская область7099441,521-0,52242615
Тульская область14276073,063-0,0627994
Тюменская область8674121,8620,14
Ульяновская область10549312,262-0,26121308
Челябинская область25908605,555-0,55256612
Читинская область7872151,6920,31
Ярославская область10892472,332-0,33153967
город Москва693112814,86150,14
город Санкт-Петербург37844088,118-0,1151322
Еврейская автономная область1340920,2910,71
Агинский Бурятский автономный округ429790,0910,91
Коми-Пермяцкий автономный округ1003030,2110,79
Корякский автономный округ202760,0410,96
Ненецкий автономный округ292390,0610,94
Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ284480,0610,94
Усть-Ордынский Бурятский автономный округ803940,1710,83
Ханты-Мансийский автономный округ7824461,6820,32
Чукотский автономный округ589770,1310,87
Эвенкийский автономный округ123680,0310,97
Ямало-Ненецкий автономный округ2629730,5610,44
Всего104978098 225 615158698

Конечно, 6158698 – цифра в рамках страны очень большая, если эту сумму разделить на ЕНП, то получится еще 13 округов. Фактически это те избиратели, голоса которых теряются, и они уже не могут повлиять на распределение мандатов, тем самым нарушается равенство избирательных прав граждан Российской Федерации. Однако полностью исключить потерю голосов, в данном случае "обиженных" избирателей, конечно же, невозможно, ее несколько можно снизить, например, если бы распределение округов производилось не на основе ЕНП, а на основе нормы реального представительства, т.е. с использованием уточненной средней нормы представительства (СНПу). Но полностью избежать неравенства без нарушения других основополагающих принципов, например, таких, как территориальная целостность избирательных округов, каждый округ образует единую территорию; соблюдение по возможности административных границ – невозможно. Законодателем, как известно, была избрана методика распределения одномандатных округов на основе единой нормы представительства (ЕНП), которая, с нашей точки зрения, должна использоваться с необходимыми уточнении.
По сравнению с "нарезкой" округов 1993 года три субъекта Российской Федерации получили по принятой в 1955 году методике ЦИК дополнительные округа: Московская, Ростов­ская и Ленинградская области. Среди "обиженных" оказались — Том­ская, Курганская области и Республика Коми. Давайте посмотрим таблицы № 2 и № 3. Отнесем к первой группе субъектов РФ – Московскую, Ростов­скую, Ленинградскую области. Вторую группу составят Том­ская, Курганская области и Республика Коми.




Таблица № 2
Субъекты Федерации (первая группа)Число избирателейЧисло округов
12345
1993199519931995
Московская область5129,95160,91011
Ростовская область3216,53167,367
Ленинградская область1241,01243,823
ИТОГО9587,49572,01821

Таблица № 3
Субъекты Федерации (вторая группа)Число избирателейЧисло округов
12345
1993199519931995
Республика КОМИ818,0768,421
Курганская область784,8764,921
Томская область739,0709,921
ИТОГО2341,8224363


Теперь посмотрим на данные регионы, с позиции "обиженных" избирателей, то есть тех округов, где числен­ность избирателей больше единой нор­мы представительства (ЕНП) на округ. (Смотри таблицы № 4 и 5). Последняя колонка рассчитана по норме реального представительства или ЕНПу (уточненной единой нор­мы представительства).
Таблица № 4
Субъекты Федерации (первая группа)Число "обиженных" избирателей по расчетам ЕНП (единой нормы представительства)Число "обиженных"
избирателей по расчетам ЕНПу (уточненной единой нормы представительства) или НРП
12345
1993199519931995
Московская область- 347,2-28,0-50,8 -193,7
Ростовская область - 346,7+98,0-167,6- 186,8
Ленинградская область-284,7+154,0-223,5+ 246,4




Таблица № 5
Субъекты Федерации (вторая группа)Число "обиженных"избирателей по расчетам ЕНП (единой нормы представитель-ства)Число "обиженных"
избирателей по расчетам ЕНПу (уточненной единой нормы представительства) или НРП
12345
1993199519931995
Республика КОМИ+ 138,7-303,3+198,0- 225,5
Курганская область+ 171,7- 298,6+231,2- 229,0
Томская область+ 217,6-242,6+277,0- 213,1

Количество "обиженного" электо­рата определяется, как уже отмечалось, путем умножения на ЕНП дробной части частного, получен­ного от деления на ЕНП численности избирателей конкретного региона. Та­ким образом, число "обиженных" из­бирателей по трем областям (Москов­ской, Ростовской, Ленинградской) в 1993 году приближалось к 1 миллиону. Поэтому логично, что именно этим об­ластям ЦИК добавил еще по одному округу. Но это не означает, что соот­ветствующие округа ЦИК отобрал у ре­гионов второй группы. Просто методи­ка, основанная на математических предпочтениях, которая была примене­на ЦИК, автоматически формировала именно ту сетку округов, которая и вошла в закон. Что касается "обиженных избирателей" в целом, то, как уж отмечалось, методика, которая используется ныне Центризбиркомом, без уточненной ЕНП, не дает возможности сократить это число, а значит голоса так называемых "обиженных избирателей" воспроизводятся по максимуму, и для конкретных выборов они являются потерянными.

Кудрявцев В.Б.
аспирант МАИ

Целостность как показатель стабильности и устойчивости Федеративного государства

Федерации как социальной сис­теме свойственны общесистемные признаки: целостность, структура, управление, связи, самоорганизация, цели.
При всей значимости всех остальных признаков ведущее место занимает признак целостности, поскольку является первейшим условием существования единого государ­ства. Целостность является и важнейшим качественным состоянием федерации. Только в условиях целостности и стабильности федеративное государство может быть по-настоящему дееспособным, обеспечить надежную защиту интересов регионов и отдельных граждан, обеспечить законность и правопорядок.
Под сохранением государственной целост­ности федерации понимается прежде всего охрана общественного строя, правопорядка, основанной на федеральной конституции системы отношений между федеральным центром и субъектами федерации. Именно поэтому целостность федеративного государства является показателем его ус­тойчивости, стабильности, а ее утрата неминуемо ведет к политической деградации, возникновению конфликтов, утрате единства, что в итоге вызывает необратимые процессы, ведущие к деградации и распаду.
Одним из важнейших условий сохранения государственной целостности федерации является строгое соблюдение очерченных правом границ по­ведения субъектов федеративных правоотношений.
Отсюда следует, что для сохранения целостности и устойчивости федеративных отношений необходимо:
· обеспечить внут­реннюю упорядоченность, организованность, взаимосогласован­ность всей системы отношений между федеральным центром и субъектами федерации;
· развивать и укреплять основы гражданского общества, демократические институты, имея в виду, что целостность общества и це­лостность государства – одно из условий стабильности экономического и политичес­кого развития государства как системы;
· строго учитывать и соблюдать интересы регионов, без чего федерализм по определению теряет свой изначальный смысл и превращается в пустую формальность;
· последовательно проводить линию на охрану единого экономического, политического, территориально­го, правового пространства на всей территории страны;
· последовательно добиваться духовного единства, на основе которого у граждан федеративного государства возникает осознание себя неотъемлемой частью единого государства-нации;
· создавать условия для сокращения разрыва между уровнями экономического развития регионов и на этой основе обеспечивать в масштабах всей страны повышение уровня жизни на­селения, социальную защиту, неукоснительное соблюдение гражданских прав и свобод.
Целостность федеративного государства как системы самым тесным образом связана с решением проблемы суверенитета. На протяжении всей истории федерализма эту проблему приходилось решать всем федерациям. В России она приняла особо острый характер в связи с историческими особенностями становления государства и уникальности в этой связи процесса федерализации. Сепаратистские тенденции, которые приходилось и приходится преодолевать, в основе своей носят, безусловно, узко партикулярный характер и не отражают интересов народов, проживающих на территории Российской Федерации. Сепаратизм антиконституционен, так как игнорирует народный суверенитет, носителем которого выступает весь многонациональный народ Российской Федерации.
Условием целостности федеративного государства как системы является социальное равновесие, стабильность общественных отно­шений, единство экономического, политического, правового, тер­риториального пространства. Поэтому в едином государстве не может быть несколько государственных суверенитетов. На это неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, и никакие доводы в пользу ограниченного суверенитета ни с точки зрения правовой доктрины, ни с точки зрения так называемого здравого смысла не могут быть признаны состоятельными. Это тем более актуально, поскольку предстоит решать вопрос о характере объединения России и Белоруссии. Объединение суверенных государств в единый союз может создать только конфедерацию, объединение временное и в высшей степени непрочное, о чем красноречиво свидетельствует весь мировой опыт. Прочность государственного союза может базироваться только на государственной целостности, основными признаками и гарантами которой могут служить наличие одной политичес­кой власти, одного государственного суверенитета. Без этого невозможно создать объек­тивных основ устойчивости социально-политической системы. Только нераздельное, неограниченное и постоянное полновластие всего народа может составить основу целостности государства и гарантию государственного суверенитета, а правовой механизм придать как целостности, так и суверенитету государства всеоб­щий, императивный характер.
Укрепление целостности государства и его суверенитета, а следовательно, и жизнеспособности – первейшая обязанность государственной власти всех ее уровней. Между федеральным центром и властвующими структурами субъектов федерации не должно быть разногласий по этому фундаментальному и определяющему политико-правовому вопросу. В большинстве федераций эта проблема давно и успешно решена, хотя в отдельных случаях она еще присутствует в политической практике. При этом не следует забывать, что, например, в Швейцарской Конфедерации она имеет чисто терминологическое значение и не оказывает какого-либо влияния на политическую практику и характер взаимоотношений федерации и ее субъектов. Особое положение штата Техас в США, провинции Квебек в Канаде определенным образом отрегулированы в правовом отношении. Претензии Баварии на особый статус в рамках ФРГ также не выходят за рамки конституционных требований. И только там, где между властями федерального и регионального уровней нет взаимопонимания и политической воли обеспечить единство нации, возникают противоречия, чреватые внутригосударственными конфликтами, примером чего может служить перманентно обостряющаяся ситуация в индийском штате Джамму и Кашмир.
Наряду с государственной целостностью как устойчивостью общественного и государственного строя важнейшей задачей государственной власти федерации всех ее уровней является обеспечение и защита территориальной целостности как части общегосударственной целостности и государственного суверенитета. Поэтому федеративное устройство принципиально исключает возможность сецессии, т.е. одностороннего решения о выходе из состава федеративного государства.
Целостность и суверенитет являются главными условиями существования федерации, поэтому они закрепляются конституционно, а в ряде случаев имеют более высокую степень конституционной защиты по сравнению с другими институтами государства. Примерами могут служить ФРГ и Россия. В ФРГ существует так называемая двойная конституционная защита федеративной формы устройства. В Конституции России положение о том, что ее суверенитет распространяется на всю ее территорию, что государство обеспечивает целостность и непри­косновенность своей территории, закрепляет статья 4, которая помещена в первую главу, пересмотр которой представляется весьма проблематичным, а до принятия федерального конституционного закона о Конституционном Собрании принципиально невозможным.
Всякое нарушение целостности или неприкосновенности государственной территории, какими бы политическими силами оно ни инициировалось, означает посягательство на народный суверенитет, игнорирование воли всего народа федерации, а не только населения одного или нескольких ее субъектов, а стало быть носит противоправный характер и должно безусловно пресекаться. В этом смысле действия федеральных властей, направленные на защиту суверенитета федерации и ее территориальной целостности полностью соответствуют принципам международного права и не могут быть основанием для проведения каких-либо международных силовых акций в отношении федеративного государства, борющегося за сохранение своей государственной и территориальной целостности. Международное право рассматривает суверенитет, территориальную целостность в качество безусловного императива, возникающего исключитель­но из самого факта существования государства. Причем государства не только должны соблюдать эти нормы в своих внешнеполитических отношениях, но и обяза­ны пресекать все попытки использовать собственную территорию для каких-либо акций, нарушающих суверенитет и территориаль­ную целостность других государств.
Поскольку носителем государственного суверенитета в демократическом государстве является народ в лице его полномочных представителей, то власти федеративного государства не только вправе, но и обязаны, выполняя его волю и соблюдая его интересы, пресекать всякие попытки разрушения федерации как целостного единого государства. Во многих федеративных государствах законодательно закреплен институт федерального вмешательства или институт федеральной интервенции в дела субъекта федерации при создании угрозы его отторжения от союзного государства. Законодательное закрепление подобного института не является посягательством на права субъекта или на права и свободы человека и гражданина. Напротив, данный институт создает правовые и политические гарантии целостности общества и государства, защищает граждан от сепаратистских действий националистических элементов, которые в своих корыстных интересах нередко используют национальное чувство либо негативные исторические факты из истории страны. К сожалению, нередки случаи, когда благородные национально-патриотические чувства подменяются воинствующим национализмом, а народы делаются заложниками преступных замыслов корыстных честолюбцев. В наибольшей степени эти тенденции имеют место в молодых федерациях, когда федеративные отношения находятся в стадии становления, а их национальная модель еще полностью не сформировалась. На пути деструктивных сил должно встать государство со всем его арсеналом политических и правовых средств и возможностей, включая самые жесткие меры пресечения подобных тенденций.
В федерациях, имеющих сложное национально-территориальное устройство, населенных народами, сильно различающимися по национальному, культурному, религиозному и другим признакам, имеющими в своем историческом развитии немалый груз ошибок и взаимных претензий, достижение целостности и единства, толерантности во взаимоотношениях – дело сложное, требующее не только политической воли, политической мудрости, но и постоянного совершенствования правовой основы для обеспечения государственной целостности и устойчивого развития в будущем.

Белоновский А.В.
канд. ист наук, начальник информационной службы РБК
Белоновский В.Н.
канд. ист. наук, доцент кафедры публичного права ЮФ ИЭУП РГГУ

Методика нарезки округов – возможны альтернативы?

12 августа 1995 года, как известно, был принят Федеральный закон "Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва"[15]. 22 августа он вступил в силу[16].
Методика "нарезки" округов, которая была заложена в закон, значительно отличалась от методики 1993 года. Законодатель, с подачи Центризбиркома, отказался от "нарезки" округов через установления средней нормы представительства, исходной и уточненной, а вернулся к единой норме представительства (ЕНП) как частному от деления общего числа избирателей Российской Федерации, по состоянию на 1 июля 1995 года, на общее количество одномандатных избирательных округов.
Принятию этого закона в 1995 году предшествовали многочислен­ные доработки, обсуждения, бурные дискуссии. Проблема "нарезки" округов заставила говорить о себе в полный голос и законодателей, и лидеров политических партий, и широкую научную общественность. Многие недоумевали, откуда вообще взялась эта проблема, какое влияние она оказывает на волеизъявление избирателей? Во время многочисленных дискуссий порой звучали выражения типа: "неряшливое описание окру­гов", "география нарезки не такая", "методика ЦИК напоминает один из самых забавных курьезов" и другие с вердиктом "перераспределение мест между регионами в настоящий момент вообще нецелесообразно".
Мы вдруг узнавали, что "79 старых округов просто прекратили свое существование", а еще 10 видоизменены, перекроена треть всех округов, что масштабы изменения в округах просто устрашающие, что Московская, Ростовская области "получили по лишнему избирательному округу", а Москва еще на прошлых выборах "оттяпала" себе дополнительный округ. Участники дискуссии высказывали мнение о том, что бывшая "нарезка" и нынешняя "перерезка" округов были тщательно согласованы с региональными лидерами, которые имеют влияние на Центризбирком. Звучали настоятельные требования об отклонении представленного ЦИК РФ законопроекта об утверждении схемы избирательных округов (вывод А.А. Собянина и др.), и даже предлагалось пригласить опытного западного специалиста, который помог бы осуществить "нарезку округов в России".
Конечно, многие заявления в ходе дискуссии обусловлены были в значительной части эмоциональным подходом к проблеме и не всегда являлись корректными. Поэтому потребовались большие усилия, чтобы довести сложную работу до конца.
С принятием закона завершилось создание нормативно-правовой базы для проведения парламентских выборов, что позволяло производить все избирательные действия, необходимые для проведения выборов. С принятием пакета законов в 1995 году отпадал вопрос о легитимности вновь избираемого депутатского корпуса.
Таким образом, принятие закона способствовало совершенствованию всего избирательного законодательства. Как положительный, можно оценивать тот факт, что на сегодня мы имеем уже несколько методик "нарезки" округов, методику советских лет, методику конца 80-х годов, методику ЦИК 1993 года и современную, которая закреплена уже нормами закона. Есть и авторские методики "нарезки" округов. Это, безусловно, плюс.
При "нарезке" избирательных округов в 1995 году Центризбиркомом прорабатывались различные варианты методик. Причем некоторые специалисты фактически, как мы уже отмечали, обвинили ЦИК в некоем умысле. К таким обвинениям необходимо было подходить критически уже хотя бы пото­му, что нельзя было указать, кому появив­шиеся при установленных правилах "преимущества" были выгодны. Если иметь в виду так называемую "партию вла­сти" того времени (НДР), то надо было бы не Московской области "прирезать" округ, а скорее Томской, где наряду с другими запад­носибирскими округами находилась электоральная "вотчина" премьера Черномырдина, по­кровителя Газпрома. Да и блок Ивана Рыб­кина, в то время Председателя Государственной Думы, делающий акцент на регионы, вряд ли был заинтересован в расширенном представительстве от Москвы. Значит, дело не в этом.
Еще в меньшей степени справедли­ва была критика в адрес тех областей, кото­рые получили по принятой методике ЦИК дополнительные округа. Таких областей две — Московская и Ростов­ская. Ленинградская в то время при лю­бой методике имела бы своих три округа. Среди "обиженных" — Том­ская, Курганская области и Республика Коми. Давайте посмотрим таблицы № 1 и № 2.
Таблица № 1
Субъекты Федерации (первая группа)Число избирателейЧисло округовСредний размер округовОтклоне-ниеЧисло обиженных избирателей
1234567891011
1993199519931995199319951993199519931995
Московская область5129,95160,91011513,0469,217,110,050,828,0
Ростовская область3216,53167,367543,6452,54,49,5167,6
Ленинградская область1241,01243,823620,5414,62,15,1223,5
ИТОГО9587,49572,01821559,0 441,928,0

Таблица № 2
Субъекты Федерации (вторая группа)Число избирателейЧисло округовСредний размер округовОтклоне-ниеЧисло обиженных избирателей
1234567891011
1993199519931995199319951993199519931995
Республика КОМИ818,0768,421409,0768,47,7 303,3
Курганская область784,8764,921392,4764,94,4 298,6
Томская область739,0709,921369,5709,95,5 242,6
ИТОГО2341,8224363390747,4 844,5

Как видим из данных таблиц, первая группа субъектов Федерации при выборах 1993 года находилась в явно неравном положении. Так, если возьмем средний размер округов, то отметим, что один округ в Ростовской области соста­вил 543,6 тыс. человек, в Ленинград­ской — 620,5 тыс. (в Астраханской об­ласти, не отраженной в данной таблице, и того больше, почти 738 тыс.), тогда как в Курганской области округ составил всего 392,4 тыс., а в Томской и того менее — 369,5 тысячи.
Напомним, что единая норма представительства (ЕНП)[17] или "исходная средняя норма представительства" (СНПи) составила в 1993 году 478 тыс. избирателей, а норма реального представи­тельства (НРП)[18] или уточненная средняя норма представительства" (СНПу) — 508 тыс. человек. Количество округов в Ленинградской области, например, совпадало с ко­личеством округов в каждом субъекте второй группы (Таблица 2), хотя по числу избирателей (если взять средние размеры округов) они не дотягивали до исходной средней нормы представи­тельства (СНПи): Республика КОМИ – 69 тыс.; Курганская обл. – 85,6 тыс.; Томская обл. – 109 тыс. избирателей.
Естественно, эти цифры возрастают, если отсчет делать от нормы реального представительства или "уточненной средней нормы представительства" (СНПу), как это предусматривалось методикой 1993 года: Республика КОМИ – 99 тыс.; Курганская обл. – 115,8 тыс.; Томская обл. – 139 тыс. избирателей, а всего по этим трем "обиженным" в 1995 году субъектам Федерации (вторая группа) не хватало более 700 тыс. избирателей (706,2) т.е. больше средней величины округа, чтобы обеспечить представительство по выделенному количеству округов. Средние размеры округов в субъектах первой группы на выборах 1993 года были на 169 тысяч избирателей больше, чем в субъектах второй группы.
"Нарезка" округов 1995 года изме­нила ситуацию. Для 1995 года ЕНП равна была 466.568, а НРП - 496.713 изби­рателей, но она не рассчитывалась и, как известно, не применялась в методике 1995 года. Теперь "обиженным", как от­мечалось, оказался электорат второй группы (Таблица № 2). Средний размер округа здесь превышает ЕНП более чем на 270 тыс., тогда как в той же Ленинградской области он не дотягивал до квотного значения чуть более чем на 50 тыс. избирателей. Что касается других регионов, то в этом плане они почти не являлись дискуссионными. Как уже отмечалось, абсолютного равенства ни одна методика дать не может. И в этом смысле методика ЦИК является одной из существующих методик со всеми ее плюсами и минусами.
Впрочем, мы также далеки от мыс­ли идеализировать методику определе­ния сетки избирательных округов ЦИК, но и не видеть ее проработанно­сти, достаточной добротности нельзя, хотя определенные приоритеты в политической географии она все-таки заявляла. В подтверждение этого посмотрим, ка­кой результат дает "нарезка" округов по авторской[19], хотя одновременно и более сложной методике.
На основе исходной нормы (ЕНП) распределим по одному округу всем субъектам Федерации. А их 89, причем у 21 из них избирательный корпус меньше расчетной единицы (ЕНП), но по закону они имеют право на обяза­тельное представительство. Далее ис­пользуем методику уточнения нормы представительства. Для этого мы вычи­таем из общего количества округов (225) те, которые уже закреплены за субъектами, то есть 89, и получим чис­ло округов для расчета уточненной нормы представительства. Кроме того, теперь весь электорат надо уменьшить на ту его часть, которая соответствует 89 округам (уже распределенным), то есть на 35.325.087 избирателей. Полу­чаем в итоге: 1) 225 — 89 = 136 окру­гов. 2) 104.977.895 (весь электорат Рос­сии) - 35.375.087 = 69.602.808 - число избирателей, оставшихся после вычета из общего числа электората 89 округов. И наконец, 3) 69.602.808 : 136 = 511.785. Это и есть уточненная норма представительства (ЕНПу). Напом­ним, что уточненная норма представи­тельства по методике ЦИК 1993 года рассчитывалась иначе: исходя из обще­го числа (225) всех округов минус 20 округов субъектов, у которых избира­тельный корпус был меньше единицы представительства. Электорат этих ок­ругов составлял 3 млн 450 тыс. Затем из общего (списочного) количества изби­рателей вычитались избиратели 20 субъектов (республик-округов) и про­изводилось определение уточненной нормы. То есть 1) 107.602 тыс. — 3450 тыс. = 104.152 тыс. 2) 104.152 тыс. чел. : 205 окр. = 508 тыс. Здесь очевидно, что различие единых норм представи­тельства, рассчитанных ЦИК в 1993 го­ду и нами, незначительно. Оно опреде­ляется процессом уточнения методики расчета, предложенной авторами.
Теперь на основе уточненной нор­мы представительства (ЕНПу) рас­смотрим "нарезку" округов в 68 субъ­ектах, количество избирателей в кото­рых превышало расчетную единицу представительства. Для этого оставшее­ся количество избирателей субъекта де­лим на уточненную норму представи­тельства. Целая часть полученного час­тного есть число одномандатных округов, которые складываются с уже име­ющимся у субъекта Федерации количе­ством округов.
Например, субъект РФ — Нижегородская область. Электорат — 2.788.031человек. По первичному распределению на основе ЕНП (равной 466.568) на ее территории образуется один избирательный округ. Проводим "нарезку" дальше: 1) 2.788.031 — 466.568 = 2.321.468. Это — оставшееся количество для дальнейшей "нарезки" округов. 2) 2.321.468 : 511.785 = 4,53. Здесь 511.785 — это ЕНПу. Целая часть полученного числа — 4, указывает на количество округов, которые надо при­соединить к уже имеющемуся у субъек­та одному округу, то есть 1 + 4 = 5. Итого нижегородцы получают право на образование 5 округов. Но и это еще не окончательно.
Указанным образом рас­пределяются не все 136 округов, а толь­ко 104. Остается еще 32 округа. И здесь можно пойти двумя путями. Или вновь произвести уточнение и повторить все действия, или распределить все остав­шиеся округа по методу наибольшего остатка (можно использовать и другие, допустим, метод наибольшей средней). В данном случае использовался метод наибольшего остатка. Минимальный уровень дробных чисел, полученных вышеприведенным мето­дом, составил 0,46. Все территории, у которых этот уровень превзойден, дол­жны получить дополнительно еще по одному округу. Вспомним, дробная часть числа округов для Нижегород­ской области после второго распреде­ления составила 0,53. Поэтому нижего­родцы по данной методике получают право на "нарезку" еще одного округа. В итоге у них оказывается 6 округов, что, кстати, совпадает с тем их количе­ством, которое было рассчитано по ме­тодике Центризбиркома. В целом ре­зультаты произведенных расчетов "на­резки" округов показали некоторое не­совпадение с теми, что были получены по методике ЦИК (См. таблицу № 3).
Таблица № 3
Субъекты Федерации Число округов в 1995 году
123
По официальной методике ЦентризбиркомаПо авторской методике В.Н.Белоновского
Республика КОМИ12
Курганская область12
Томская область12
Московская область1110
Ростовская область76
Город Москва1514

Как видим, методика, избранная Центризбиркомом, все-таки ориентирована была на приоритеты регионов с более, если так можно сказать, демократическим электоратом. Представим себе, допустим, что по дополнительному округу приоритет получили бы, например, Краснодарский край, Ставропольский край, Рязанская область – приоритет, надо полагать, получили бы представители народно-патриотического или "левого" электората.
Но, тем не менее, как представляется, незначительная величина расхождений, в различных методиках, дает основание утверждать, что данная методика ЦИК без достаточных причин подвер­галась столь жесткой критике. Она имеет право на существование, как и любая другая. Ни больше ни меньше. Дело, однако, не в математике: "нарез­ка" округов — это не "чистая арифме­тика". Здесь, как уже отмечалось, должна учитываться вся совокупность факторов, обуславливающих наше общественно-государственное устройство. Понимаем, что всегда будут недоволь­ные при любой методике "нарезки" округов, но частное восприятие не должно приводить к дестабилизации избира­тельной кампании в целом. Это особенно необходимо подчеркнуть, поскольку нынешний год – выборный. Новые выборы в Государственную Думу Федерального Собрания России состоятся уже в декабре. Давайте проведем выборы без лишних потрясе­ний, особенно там, где без них можно обойтись.
Так уж получилось, что законы о выборах депутатов меняются к каждым новым выборам, данный же закон "Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва", принятый в 1995 году, пока остается действующим до сегодняшнего дня.
Здесь, с одной стороны, мы видим, безусловно, недоработку наших законодательных органов, но с другой стороны, довольно частое изменение схемы одномандатных округов, допустим, к каждым новым выборам, не способствует стабильности и может иметь негативные последствия. В свое время вдумчивый исследователь проблемы Георг Мейер отмечал по этому поводу, что необходимы между ревизиями (пересмотром) избирательных округов "гораздо более длинные периоды, потому что частое разрушение и новое созидание избирательных округов должно в значительной степени препятствовать образованию внутри последних чувства единства и, кроме того, вносить вредный элемент беспокойства в государственную жизнь"[20].
Вместе с тем отметим, что Центризбирком, основываясь на законе 1995 года "Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва", к очередным выборам 1999 года все же разработал новую схему одномандатных округов. Однако новая схема одномандатных округов, представленная Центризбиркомом в Государственную Думу к выборам депутатов Государственной Думы 1999 года, была в свое время отклонена комитетами нижней палаты российского парламента. В таком случае публикация схемы одномандатных округов производилась в соответствии с п. 7 ст. 12 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 2 июня 1999 года, № 121-ФЗ[21] - не позднее, чем за 98 дней до дня выборов, которая была использована при выборах Государственной Думы предыдущего созыва, т.е. от 17 августа 1995 г. № 146-ФЗ.
На основании данной нормы (п. 7 ст. 12 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 2 июня 1999) Центризбирком принял постановление от 4 сентября 1999 г. № 12/84 – 3 "Об опубликовании схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва? по схеме предыдущих выборов 1995 года.
Данное постановление Центризбиркома было оспорено в Верховном Суде РФ гражданином Козловым Н.И. (дело № ГКПИ99 - 116) , однако Верховный Суд РФ своим решением от 29 февраля 2000 года жалобу Козлова Н.И. оставил без удовлетворения[22], тем самым подтвердив законность действия Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, публикации схемы "нарезки округов" на основе Федерального закона "Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва".
Во вновь принятом Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20 декабря 2002 года, № 175-ФЗ сохранена преемственность в основных требованиях к образованию избирательных округов. Законодатель сохранил категории "единая норма представительства" и "средняя норма представительства", несколько расширил права Центризбиркома в части действия комиссии, если федеральный закон об утверждении схемы одномандатных избирательных округов не опубликован в срок или в случае роспуска Госдумы. Центризбирком может принять решение о проведении выборов депутатов Госдумы нового созыва по схеме одномандатных избирательных округов, которая была использована при выборах предыдущего созыва (пп. 1 п. 8 ст. 12). В случае, если прежняя схема округов не соответствует закрепленным в законе требованиям, Центризбиркомом самостоятельно определяется, утверждается и публикуется такая схема, в которой уточняется численность избирателей и вносятся изменения в прежнюю схему округов в части изменения только тех округов, которые не соответствуют требованию закона. Если изменение повлекли за собой необходимость изменения границ иных округов, Центризбирком вправе изменить их в соответствии с требованием закона.
Что касается конкретной методики "нарезки" округов, то о ней мы узнаем, в соответствии с законом (ст.7), не позднее чем за 120 дней до истечения конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума действующего созыва или не позднее чем через 10 дней со дня истечения этого срока, если новый закон об утверждении схемы одномандатных округов не будет принят и обнародован.

Балашов М.Н.
аспирант ЮФ ИЭУП РГГУ

Федеративные отношения как отражение развития российского общества

1. Развитие российского федерализма (1990–2002 гг.). Одним из важных направлений развития современного российского общества является совершенствование модели государственного устройства. Федерация – тема, которая в России упоминается и обсуждается очень часто. Однако нынешние федеративные отношения: между «Центром» и субъектами, а также между субъектами – сохраняют немало противоречивых и «антифедеральных» черт. Создается впечатление, что непонимание смысла «федерации» как формы государственного устройства присутствует на всех уровнях власти.
Федерация (от лат. foederatio – союз, объединение) – форма государственного устройства, при которой входящие в состав государства образования – члены федерации – обладают определенной юридической и политической самостоятельностью. Федеративное государство характеризуется следующими признаками:
– имеет федеративно-территориальное деление (территория федеративного государства состоит из территорий субъектов федерации: штатов, провинций, земель, республик);
– субъекты федерации обладают относительной юридической, политической и экономической самостоятельностью, могут иметь свое административно-территориальное деление, но не обладают суверенитетом в полном объеме и, как правило, не имеют права одностороннего выхода из союза;
– субъекты федерации могут иметь свои конституции (уставы), которые разрабатываются на основе федеральной конституции (и не должны противоречить ей), имеют свое законодательство, право издавать законы, указы и т.п. Эти законодательные акты имеют юридическую силу только на территории субъектов, в отличие от федеральных законов, обязательных на всей территории федерации. Законодательные акты субъектов федерации не должны противоречить федеральным законам, в противном случае они считаются недействительными;
– субъекты федерации имеют свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов власти, свою правовую систему. По отношению к федеральной системе они являются подсистемами; порядок их организации, процедуры и пределы юрисдикции определяются федеральной конституцией.
Эти основные признаки и определяют понятие федерация в современном мире. Таким образом, федерация – это соединение нескольких государственно-территориальных образований в интересах достижения ими общих целей при условии сохранения за каждым членом федерации определенной самостоятельности в рамках единого государства.
Чтобы оценить перспективы и возможности формирования стабильного государства – Российской Федерации, необходимо кратко рассмотреть этапы исторического развития федеративных отношений.
В августе 1990 года Борис Ельцин призвал автономии брать столько власти, сколько они могут «проглотить». В результате все республики Российской Федерации заявили о своем государственном суверенитете и отказе от статуса автономий, все автономные области (кроме Еврейской) объявили себя суверенными республиками.
Провозглашая свой государственный суверенитет, одни автономные республики уточняли, что они находятся в составе РСФСР, а другие – Татарстан и Чечено-Ингушетия – обходили этот вопрос молчанием. Все без исключения республики объявили о своем желании быть участниками учредительного Союзного договора. Однако августовский путч 1991 года, а затем и сам распад СССР сняли проблему Союзного договора с пути становления новой российской государственности.
31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор. Этот документ можно оценить с двух позиций: со одной стороны, он стал важной вехой в снятии угрозы распада России, начале процесса формирования подлинной федерации; с другой стороны, он лишь на короткое время приостановил нарастание открытого конфликта, переведя его в локальные формы. Кроме того, не надо забывать, что две республики (Татарстан и Чечено-Ингушетия) вообще не подписывали данный договор. И, наконец, подписание договора предполагало также некоторые дальнейшие действия, в частности разработку механизма реализации Федеративного договора, чего на самом деле не было сделано.
Федеративный договор, а за ним и Конституция Российской Федерации, принятая в декабре 1993 г., фактически закрепили дифференцированный подход в определении статуса субъектов. Республики обладали большими правами по сравнению с остальными субъектами. И это при том, что в статье 5 Конституции четко прописано: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации»[23].
Следующим этапом развития федеративных отношений является 1994 год, когда началось подписание договоров и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Первый договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» был подписан в феврале, а всего к настоящему моменту заключено 46 договоров. То есть чуть более половины субъектов упорядочили свои отношения с центральной властью. Для подготовки договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в 1994 г. была создана специальная комиссия при Президенте РФ (Указ Президента РФ от 20 июля 1994 г. № 1499). Однако в июне 2001 г. В.В. Путин издал Указ «О комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» (от 21.06.2001 № 741). Тем самым бывшая до этого Указа Комиссия при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации была упразднена. Таким образом, с 2001 года Президент прекратил практику подписания договоров с субъектами.
24 июня 1999 года был принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Он устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов. Закон определял основные понятия (такие, как «предметы ведения РФ» и «предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ») и основные принципы разграничения полномочий.
За последние годы наиболее серьезными в плане федеративного устройства являются реформирование Совета Федерации с идеей ликвидации участия высших должностных лиц субъектов Федерации в верхней палате парламента и перевода его на профессиональную основу и введение федеральных округов (своеобразное возвращение к истории Российской империи екатерининских времен). Кроме того, важны и еще несколько инициатив Президента. А именно, это два федеральных закона: первый – о федеральном вмешательстве, то есть о механизме снятия губернаторов Президентом через судебные органы, и второй закон – о возможности губернатора снять руководителя органа местного самоуправления через соответствующие судебные инстанции (Федеральный закон от 29.07.2000 № 106-ФЗ).
Нельзя не отметить и создание такого органа при Президенте, как Государственный совет. Хотя он имеет и совещательный характер, но решения, принятые на его заседаниях, влияют на развитие федерального и регионального законодательства и политику государства.
В заключение анализа российского законодательства можно сказать, что оно все же не обладает той целостностью и устойчивостью, какие должны присутствовать в правовой системе государства. Существенные недоработки, правовые противоречия и недальновидные решения не позволяют пока России развиваться такими же темпами, как другие страны. Наличие серьезных, в первую очередь правовых проблем, тормозит формирование гражданского общества и демократического сознания граждан. На настоящий момент можно выделить несколько таких проблем, широко обсуждаемых на всех уровнях власти.
2. Проблемы федеративных отношений. Одним из принципиальных вопросов, рассматриваемых в политических и научных кругах, является вопрос непосредственно о форме государственного устройства. Страна уже устала от постоянных преобразований, больше половины населения, к сожалению, разочаровано в результатах прошедшего десятилетия. Уже стало невозможно работать на многих тех ценностях, основах и механизмах, которые были заложены раньше. В этой связи можно отметить тенденцию к отказу от целого ряда демократических завоеваний и ценностей, выраженному в смещении политических ориентиров, как отмечает депутат Государственной Думы В.Н. Лысенко, «от нашего конфедеративно-федеративного государства к унитарно-федеративному»[24]. Поборники унитаризации утверждают, что только сильная верховная власть, имеющая широкие авторитет и полномочия на местах, может эффективно проводить реформы, содействовать развитию общества и обеспечивать его устойчивость. Но если учесть исторические и современные особенности России, то можно спрогнозировать вполне допустимое «скатывание» к авторитаризму, присущему нашей истории. Что, ввиду уже достигнутых демократических ценностей, может привести к еще более серьезным конфликтам, чем те, что были в начале 90-х годов XX века.
Сегодня необходимо отметить, что альтернативы федерализму для России нет. Трудно себе представить «российскую конфедерацию» или Россию в виде унитарного государства. Поэтому сейчас можно спорить только о моделях федерализма. При этом нужно учитывать их некоторую условность, поскольку все федерации (а их в мире около 25) создавались неодинаково, то есть в формировании каждой были свои особенности: исторические, национальные, геополитические.
Путь России к федерализации уже прошел ряд перечисленных выше этапов, и отказываться от них – значит шагнуть назад, то есть в противоположную сторону от демократических принципов в государственном устройстве. Стабильность России в будущем будет напрямую зависеть от урегулированности отношений регионов и центра, гарантии прав всех этносов, населяющих РФ, последовательности федерализации и демократизации государства.
Следующей проблемой российского государства является очевидная асимметрия федерации. Эта разница между субъектами наблюдается во многих сферах: экономической, правовой, этнонациональной и др.
89 субъектов Российской Федерации расположены в одиннадцати часовых поясах евразийского пространства, обладают различным национальным составом (национально-культурные особенности нередко являются препятствием для объединения, а часто и поводом для противоречий, перерастающих в конфликт), совершенно различной по уровню экономикой (промышленностью, сельским хозяйством и т.д.) и, наконец, неодинаковым правовым статусом. Международные примеры федераций показывают, что именно симметричное их построение обеспечивает преуспевание и рост (например, двухсотлетняя федерация США). Однако нужно различать асимметрию конституционного статуса субъектов федерации и асимметрию сфер деятельности и соответствующих полномочий в решении местных вопросов. Второй вариант асимметрии вполне допустим для федерации и даже необходим, особенно в таком многонациональном государстве, как Россия. А вот асимметрия статуса субъекта обозначает его неравноправное политико-правовое положение в федеративном государстве. В такой ситуации о добровольном объединении, единстве субъектов – государств-членов федерации – не может быть и речи.
В Российской Федерации в результате конституционного установления асимметричного статуса субъектов республики заняли привилегированное место, нежели другие субъекты Федерации, объявили себя суверенными государствами.
Здесь возникает еще одна проблема – проблема различного толкования понятия «суверенитет». В конституциях многих республик в противоречие с Конституцией РФ закреплено положение об их государственном суверенитете. В 2000 году этот вопрос нашел отражение в постановлении Конституционного суда РФ, где разъясняется, что в соответствии с научной теорией и международной практикой суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (часть 1 статьи 4). Конституция же связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа – носителя и единственного источника власти в России (часть 1 статьи 3). Далее в Постановлении Конституционного Суда отмечается, что республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства, и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.
Признание за республиками суверенитета, притом, что все другие субъекты Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.
В соответствии с решениями Конституционного Суда в республиках проводится работа по внесению изменений и дополнений в свои конституции и законодательство. Вместе с тем, среди политиков ряда республик (Татарстан, Башкортостан и др.) появилось категорическое неприятие этих решений, особенно по вопросу суверенитета. Обосновывая свои позиции, они ссылаются на договора о разграничении предметов ведения и полномочий. Тут обозначается еще одна проблема – подмена федерального законодательства более низкими по иерархии источников права актами. Что касается договоров, то общеизвестно, что вопросы государственности и статуса субъектов Федерации регулируются не текущими договорами о предметах ведения и полномочий, а федеральной Конституцией. Кроме того, как следует из постановления Конституционного Суда, «приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъектов Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий... все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации, и потому любые допускавшиеся ими ограничения либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается»[25].
Можно определить и еще одну проблему, характерную, в первую очередь, для субъектов-республик. Дело в том, что в настоящее время во многих субъектах сложились так называемые режимы личной власти руководителей (по сути, авторитарные режимы). Классический режим в Калмыкии. Основными признаками такого режима являются: наличие в субъекте послушных законодателей, подчиненных губернатору СМИ и т.п. Эта политическая система стала уже привычной для многих субъектов федерации, что тоже не предполагает перспектив быстрого развития демократии и гражданского общества в этих регионах.
Выделенные проблемы федеративных отношений представляют собой отнюдь не полный список проблем российского федерализма. Однако все остальные противоречия и конфликтные точки взаимоотношений Центра и регионов являются, как мне кажется, следствием этих главных проблем. «Правовая разноголосица», а именно несоответствие регионального законодательства федеральному, порождена именно неравным конституционно-правовым статусом субъектов. Режимы личной власти являются реакцией на невозможность и нежелание федерального Центра (по крайне мере в 90-е годы) построить сильную вертикаль власти. Неравное (по набору соответствующих делегированных Центром полномочий и предметов ведения) положение субъектов, закрепленное договорами, – компромисс федеральной власти и регионов, позволивший сохранить целостность Федерации, – проявление слабости и признание отсутствия политической воли у Центра. Подмена региональным законодательством федерального объясняется несовершенством последнего, его недоработанностью и недальновидностью. Таких примеров достаточно.
Вышеизложенное, однако, не предполагает безысходности. Сложившаяся ситуация – вовсе не тупик. За последнее время в России появилось множество вариантов решения проблем федерализма: от самых невероятных до вполне осуществимых.
3. Варианты возможных государственных преобразований в системе федеративных отношений России. Одним из наиболее обсуждаемых проектов реформирования системы федеративных отношений является реорганизация государственно-территориального устройства России. «Матрешечная федерация», как назвали ее западногерманские исследователи, Российская Федерация среди своих субъектов имеет автономные округа – члены федерации, – которые одновременно входят в состав других субъектов, что значительно снижает эффективность управления. Да и остальные субъекты, которых всего 89, представляют собой довольно громоздкий объект для проведения государственной политики. В связи с этим предлагается укрупнение субъектов и ликвидация автономных образований (областей и округов). Действительно, нельзя проводить единую государственную политику, когда среди субъектов присутствуют настолько разные по всем своим показателям г. Москва и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ. Уже одно то, что один субъект Федерации входит в другой, как справедливо замечает В.Е. Чиркин, представляет собой юридический нонсенс, не известный мировой практике.
Высказываются предложения сократить число субъектов до половины, а как крайний вариант предлагается сделать 7, максимум 10 субъектов Федерации. Что же касается автономных округов, то и они должны войти в состав соответствующих областей. Но не все автономные округа захотели бы объединиться с близлежащей областью, поскольку некоторые из, наиболее богатые (в частности Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий и Таймырский), обладают газовыми, нефтяными ресурсами, важнейшими цветными металлами. Это при том, что в округах национальных корней практически не осталось.
В рамках данной концепции всем будущим субъектам Федерации необходимо предоставить единый правовой статус. В контексте возможного укрупнения возможно формирование, в частности, таких субъектов, как Западная и Восточная Сибирь, Северо-Запад, Черноземье, Большая Волга, Центральная Россия, Поморье, Урал, Дальний Восток и т.д. Подобного рода предложения в принципе оправданы. Чрезмерное дробление страны, перешедшее в ныне действующую Конституцию, негативно отражается на эффективности централизованного управления. Известным шагом на пути преодоления этого недостатка является создание семи федеральных округов.
Для утверждения единого статуса целесообразно выбрать единое наименование для всех субъектов Федерации – может быть, губерния. Что касается национальной специфики тех или иных субъектов Федерации, то она должна быть выражена в национально-культурных формированиях, объединяющих лиц соответствующих национальностей, не только компактно проживающих в том или ином регионе, но и на территории всей страны.
В соответствии с данной концепцией всем субъектам Федерации следует предоставить право принимать свои уставы (а не конституции), которые, разумеется, должны полностью соответствовать Основному Закону России.
Кроме того, необходимо конституционно зафиксировать общие и единые принципы взаимоотношений федерального центра с регионами, равно как и общие и единые принципы порядка формирования, организации и функционирования представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.
В целом данный проект имеет определенную перспективу, но его реализация во многом зависит от политической воли главы государства. Данная концепция, однако, предполагает глубокие изменения в политической системе и обществе в целом. Российское общество на данный момент не достаточно готово к подобным преобразованиям. Для проведения таких реформ, помимо детальной разработки правовой базы, необходимо создать механизм ее реализации, который включал бы в себя и общественную составляющую. Учет мнения населения – важный компонент проведения демократических реформ. Чем лояльней граждане относятся к государственным преобразованиям, тем легче и проще проводить реформирование.
Среди вариантов развития есть и те, что не предполагают кардинальных изменений. Например, некоторые исследователи предлагают пересмотреть систему федеративных отношений в плане заключения договоров между органами государственной власти России и органами государственной власти ее субъектов. Многие отмечают, что договора на определенном этапе сыграли свою роль в обеспечении целостности государства. Центробежные тенденции начала 90-х годов усилили необходимость договорного процесса, в ходе которого ряд республик добились в нарушение Конституции России односторонних преимуществ в ущерб абсолютному большинству субъектов Федерации. Изучение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий показывает, что многие из них в той или иной мере не соответствуют Конституции РФ и федеральному законодательству. Зачастую содержание таких договоров обусловлено весьма субъективным отношением руководителей центра к региональным руководителям. Вследствие этого существуют различные мнения по вопросу договоров: одни считают договоры опасными для целостности России и предлагают их денонсировать; другие, наоборот, возлагают на них основную надежду на пути формирования подлинной федерации (Татарстан, Башкортостан); ряд субъектов предлагают вернуться к Федеративному Договору.
Договорное регулирование федеративных отношений, особенно на первоначальных этапах, противоречило по ряду позиций принципам федерализма. Многообразие подходов к участникам договорного процесса из числа субъектов Федерации и связанное с этим заключение договоров и соглашений с отклонениями от норм федерального права обусловили падение доверия к самому договорному процессу.
Анализ показывает, что многие действующие договорные документы и их положения должны быть подвергнуты коренной переработке в соответствии с требованиями Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
Однако изменить договоры в одностороннем порядке невозможно, а правовых механизмов воздействия на субъекты на данный момент в России еще не разработано. Это и составляет еще один вариант развития федеративных отношений.
В связи с взятым курсом на усиление вертикали власти Центру необходимо иметь реальный механизм обеспечения выполнения принятых решений (институт федерального принуждения). Этот механизм должен содержать способы и процедуры федерального принуждения (при нарушении органами субъекта Конституции РФ и законов). Целью данного института является также преодоление существенных коллизий, возникающих во взаимоотношениях между центральной властью и субъектами Федерации, восстановление конституционной законности на территории всей страны. В Конституции необходимо закрепить исчерпывающий перечень оснований, по которым допустимо использование названного института, порядок принятия решения о необходимости его применения и систему соответствующих мер.
Среди предлагаемых вариантов преобразований есть и радикальные. Например, некоторые политики склонны видеть Россию в виде конфедерации или (находясь под впечатлением от последних президентских реформ по укреплению вертикали власти) представляют ее как унитарное государство с авторитарным режимом правления. Надо отметить, что вряд ли российское общество сможет быстро отказаться от завоеванных демократических ценностей, к которым относится и федеративная форма государственного устройства.
Подводя итоги и оценивая сложившуюся ситуацию, можно отметить, что идеологическая фрагментарность, нежелание некоторых субъектов Федерации объединяться, идя при этом на компромисс, боязнь принесения «политических жертв» власти ради укрепления государственности и единой российской политики в момент становления экономики и социальной сферы значительно сдерживают развитие государства и общества. Это характерные для России черты переходного периода. Политика Президента, направленная на укрепление вертикали власти, тоже поддерживается далеко не всеми. Однако осознание того, что проведение реформ государственного устройства в России неизбежно, присутствует у большинства. Стоит отметить, что любая проводимая реформа чем менее контролируема, тем более непредсказуема. В этом смысле нельзя не поддержать Президента, активно участвующего в формировании новой системы взаимоотношений «Центр – регионы», в которой главным принципом, по моему мнению, должен стать принцип соответствия законодательства (федерального, регионального и местного), а также четкого разграничения полномочий и предметов ведения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Этот принцип может быть реализован путем:
1. Реорганизации государственно-территориального устройства России на основе комплексно-территориального подхода с учетом всей совокупности признаков, которые могут иметь отношение к федеративному устройству (а не только национальных или иных, отдельно взятых, признаков);
2. Изменения конституции, в частности путем конституционного определения общих и единых принципов взаимоотношений федерального центра с регионами, равно как и общих и единых принципов порядка формирования, организации и функционирования представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.
3. Создания (и правового закрепления) института федерального принуждения.
В заключение следует сказать, что в случае принятия сформулированных в настоящем докладе предложений федеративное устройство страны претерпит весьма существенные изменения. Учитывая важность, сложность и вместе с тем особую деликатность (в силу непосредственной связи с национальным вопросом) проблем государственного устройства, трудно настаивать на немедленном осуществлении предложенных нововведений. Напротив, можно с уверенностью сказать, что здесь необходимы чрезвычайная осторожность, взвешенность и постепенность.

Курскова Г.Ю.
канд. ист. наук, доцент кафедры гуманитарного права ЮФ ИЭУП РГГУ

Конституция РФ и международные документы о социальных правах человека и гражданина

В настоящее время становится все более очевидным, что без разработки комплекса мер политического, правового, социокультурного характера, создания концепции управления экономикой страны, ее структурной перестройки выход России на уровень цивилизованных государств невозможен.
На состоявшейся в марте 1995 года в Копенгагене под эгидой ООН встрече по социальному развитию были сформулированы основные положения социального прогресса: формирование условий, стимулирующих развитие, обеспечение равноправия в распределении доходов, ресурсов и услуг; создание законодательной базы, обеспечивающей уважение прав человека; развитие открытых рынков; искоренение нищеты путем осуществления мер на национальном уровне и в рамках международного сотрудничества; обеспечение занятости; социальная интеграция как путь к равным возможностям; уважение человеческого достоинства; учет программ социального развития в процессе структурной перестройки; обеспечение эффективного использования ресурсов, выделяемых на социальное развитие.
Модель устойчивого развития предполагает, прежде всего, развитие человеческого потенциала, индивида, представляющего собой основную ценность общества.
В самом широком смысле реализация прав и способностей индивида, расширение его социального, экономического, интеллектуального выбора, обеспечение базовых потребностей в образовании, здоровом образе жизни и безопасности зависят от трех групп условий. В политическом отношении развитие человека невозможно без демократических институтов и процедур и одновременно сильного государства, способного обеспечить действенную демократию.
В правовом отношении развитие человека, гражданского общества и государства невозможно без создания не только эффективной нормативно-правовой базы, но и механизма реализации законов и их соблюдения.
В экономическом отношении развитие человека в современном обществе требует определенных материальных затрат, что, в свою очередь, предполагает как экономический рост, так и практику распределения и использования ресурсов в интересах общества и личности, разумный баланс экономической эффективности и социальной справедливости.
Конституция Российской Федерации 1993 г. провозгласила Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойный уровень жизни и свободное развитие человека. Конституция закрепляет следующие права человека и гражданина: на труд; на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены; на вознаграждение за труд без дискриминации и не ниже установленного законом минимального размера оплаты труда; на право выбирать профессию и род занятий; на защиту от безработицы; на отдых; на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь; на социальное обеспечение; на образование; на государственную поддержку семьи.
Конституция закрепляет ряд специальных мер по улучшению социального положения как населения страны в целом, так и отдельных социальных слоев: 1) борьба с безработицей; 2) установление МРОТ; 3) гарантированность общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также на конкурсной основе бесплатности высшего образования; 4) обеспечение бесплатной медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения; 5) сохранение бесплатного пользования библиотечными фондами, сравнительно низкой платы за посещение музеев, картинных галерей, театров, концертных залов и других учреждений культуры.
Конституция Российской Федерации решает проблему соотношения правовой системы Российской Федерации и общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, которые являются составной частью правовой системы России.
Так, например, в ст. 22 Всеобщей декларации прав человека, принятой 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН, констатируется:
«Каждый член общества имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необ­ходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях через посредство национальных уси­лий и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства».
В соответствии со ст. 25:
«1. Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам.
2. Материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь. Все дети, родившиеся в браке или вне брака, должны пользоваться одинаковой социальной защитой».
В законодательстве Российской Федерации отражены наиболее значимые социальные права, закрепленные в этой декларации.
В сфере защиты социальных прав человека имеет большое значение проблема соотношения и соответствия российской правовой системы принципам и нормам Совета Европы. Уставные цели итоговой Декларации Совета Европы – поиск совместных решений социальных проблем, вопросы европейской социальной сплоченности и реализации Европейской Социальной Хартии. Данные проблемы рассматриваются как важный вспомогательный элемент в обеспечении прав человека в социальной сфере.
В этой связи чрезвычайно важно выполнение государствами - членами Совета Европы минимального набора основных социальных прав, соблюдение которых является источником социальной сплоченности, «обязательным условием гармоничного сотрудничества между государствами - членами». Это означает выполнение Европейской Социальной Хартии как аналога Европейской конвенции о правах человека в социальной и экономической сферах. Одним из обязательных и основополагающих в Хартии прав является право на социальное обеспечение.
Новая редакция Хартии (1996 г.) включает ряд дополнительных прав, имеющих непосредственное отношение к Российской Федерации: право трудящихся на равные возможности и на равное обращение в сфере занятости без дискриминации по признаку пола; право трудящихся на информацию и консультации в рамках предприятий; право трудящихся участвовать в улучшении условий труда и производственной сферы на предприятиях; право каждого пожилого лица на социальную защиту; право на защиту в случае прекращения занятости; право работников на защиту их претензий в случае банкротства предпринимателя; право на защиту своего достоинства в период трудовой деятельности; право на защиту от бедности и социального остракизма; право на жилье.
Следует отметить, что в Конституции Российской Федерации в достаточной мере нашли отражение все основные положения Европейской Социальной Хартии, принятой 18 октября 1961 г., а также дополнительных протоколов к ней.
Конституция российского государства и действующее законодательство могут быть дополнены конкретными нормами новой редакции Европейской Социальной Хартии, включая право работников на информацию и консультации на предприятии, право участия в улучшении условий труда, право на создание социальных служб, право на защиту их требований в ситуации банкротства предпринимателя, право на защиту своего достоинства во время работы. При этом внесение изменений и дополнений в российское законодательство в «русле» стандартов Европы должно сопровождаться и соответствующей правоприменительной практикой.
Под углом зрения «права человека – социальное измерение» Совет Европы поднимает проблемы социального отторжения, достижения социальной сплоченности, что весьма актуально для «поляризованной» России. Понятие социальной сплоченности включает в себя два момента: 1) каждый человек имеет право на соответствующий уровень жизни и социальное благосостояние; 2) каждый человек имеет возможность участвовать в жизни общества, членом которого он является.
В 1966 г. ООН приняла «Пакт об экономических, социальных и культурных правах», содержащий следующие наиболее важные положения: право на труд, включая право каждого зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который он свободно соглашается, а также право на равную оплату за равный труд; право создавать профсоюзы; право на забастовки (с учетом законов страны); право на достойный жизненный уровень; право каждого на свободу от голода; право на образование.
В соответствии со ст. 11 Пакта страны, участвующие в соглашении, признают право каждого на достойный уровень жизни для него и его семьи, включая достаточное питание, одежду, жилище, и на постоянное улучшение условий жизни. Ст. 12 Пакта обязывает государства признать право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья. СССР (правопреемником которого является Россия) ратифицировал этот документ.
Важным международным актом в сфере социального обеспечения является Конвенция о правах ребенка (1989 г.), ратифицированная СССР в 1990 г.
Конвенция закрепляет правовой и социально-экономический статус ребенка, устанавливает возраст (18 лет), до достижения которого лицо считается ребенком. Участники Конвенции признают право каждого ребенка на социальное обеспечение и уровень жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития ребенка. Неполноценный ребенок имеет право на особую государственную поддержку с целью предоставления ему эффективного доступа к услугам в области образования, получения профессии, медицинского обслуживания, восстановления здоровья и в итоге наиболее полного включения такого ребенка в обычную жизнь.
К сожалению, статистические данные, приведенные в ежегодном государственном докладе «О положении детей в Российской Федерации. 2001 год», - показатель не только снижения рождаемости, но и недостаточного внимания государства к детям, оказавшимся в сложных жизненных ситуациях. Так, например, численность несовершеннолетних в Российской Федерации на начало 2001 г. составила 32,8 млн. чел.; в 1997 г. – 36, 7 млн. чел.; число детей, оставшихся без попечения родителей, в 2000 году достигло 662, 6 тыс. чел., из которых 180 тыс. детей воспитывается в различного рода детских учреждениях; количество несовершеннолетних, доставленных в органы внутренних дел за совершение различных правонарушений и преступлений в 2000 году составило 1175,3 тыс. чел.; число детей, для которых домом стала улица, насчитывается от 1 до 4 млн. чел.
Такое положение дел свидетельствует о том, что стабильность российского общества будет во многом определяться политикой государства в отношении детей. О серьезности проблемы говорит тот факт, что в январе 2002 года Президент России В. Путин был вынужден потребовать от правительства принятия неотложных мер для решения этой проблемы. В докладе Б. Альтшулера, председателя региональной общественной организации «Права ребенка» «О соблюдении прав детей в Российской Федерации», сделанном на конференции «Гражданское общество и власть» 19 февраля 2002 г. в Москве, были выдвинуты предложения, поддержанные Экспертным советом при Уполномоченном по правам человека в РФ. Особо следует выделить предложения законодательного блока: принятие законов, учреждающих ювенальную юстицию; учреждение поста Федерального Уполномоченного по правам детей и развитие пилот-проекта Минтруда по учреждению региональных Уполномоченных по правам детей (впервые такой закон принят в 2001 г. в Москве); принятие законов об общественном и парламентском контроле за соблюдением прав детей; блок законов, создающих экономическую базу для развития гражданских инициатив, в том числе в интересах детей; внесение изменений и дополнений в Семейный кодекс, Гражданский процессуальный кодекс, создающих правовую основу для организации на местах реабилитационно-профилактической работы с детьми и семьями риска в соответствии с мировыми стандартами; законодательно стимулировать развитие начального профессионального образования, в том числе непосредственно на производстве; комплекс законодательных мер по поддержке беременных, молодых семей, многодетных семей; внесение поправок в законодательство по медицинскому страхованию для реального обеспечения возможности получения необходимой медицинской помощи всем детям независимо от их социального статуса и экономического положения их семей; законодательное учреждение именного реабилитационно-образовательного полиса ребенка-инвалида; законодательная защита ребенка от агрессии электронных СМИ; преодоление массового обнищания семей с детьми путем законодательного выделения социально значимого малого предпринимательства в особую льготную категорию.
Законодательные предложения такого рода – свидетельство функционирования гражданского общества в России, что является непременным условием стабильности российского государства.
24 июня 1994 г. было подписано Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейским сообществом и их государствами-членами, с другой стороны.
Согласно ст. 24 Соглашения, стороны осуществляют координацию в сфере социального обеспечения для целей: принятия, при соблюдении условий и правил, действующих в каждом государстве-члене, положений, необходимых для координации систем социального страхования для работников - российских граждан, принятых на работу на законных основаниях на территории одного из государств-членов и, когда это возможно, для членов их семей, находящихся там на законных основаниях. Этими положениями, в частности, гарантировано, что:
1) все периоды страхования, занятости или пребывания таких работников в различных государствах-членах будут суммироваться для целей определения пенсий по старости, инвалидности и смерти и для целей медицинского обслуживания таких работников и, когда это применимо, членов их семей;
2) любые пенсии, назначаемые по старости, смерти, а также в связи с несчастным случаем на производстве или профессиональным заболеванием, или связанной с ним инвалидностью, за исключением специальных пособий, не требующих взносов, подлежат свободному переводу по курсу, применяемому в соответствии с законодательством государства-члена или государств-членов, которые должны осуществить такой перевод;
3) указанные работники будут получать, когда это возможно, семейные пособия на вышеуказанных членов их семей.
Существенную роль в международно-правовом регулировании социального обеспечения играют конвенции и рекомендации Международной организации труда. Это, в частности, Конвенция № 130 «О медицинской помощи и пособиях по болезни» (1969 г.), Конвенция № 159 «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов» (1983 г.).
В «Декларации тысячелетия», принятой Организацией Объединенных Наций 8 сентября 2000 года, констатируется: «Мы признаем, что помимо индивидуальной ответственности перед нашими собственными обществами, мы несем также коллективную ответственность за утверждение принципов человеческого достоинства, справедливости и равенства на глобальном уровне… мы ответственны перед всеми жителями Земли, особенно перед наиболее уязвимыми из них, и, в частности, перед детьми, которым принадлежит будущее».
ООН в качестве фундаментальных ценностей ХХI века выделила следующие: свобода; равенство; солидарность; терпимость. В разделе доклада, посвященном вопросам развития регионов планеты, поставлены задачи: «сокращение к 2015 году доли населения земного шара, имеющего доход менее одного доллара в день; обеспечение доступа детей ко всем уровням образования; обеспечение равенства мужчин и женщин во всех сферах деятельности; разработка и осуществление стратегии, дающей молодым людям во всем мире реальный шанс на достойную и продуктивную работу».
Это – социальная программа, принятая ООН накануне третьего тысячелетия; ее реализация позволит России стать социальным государством, в котором не на словах, а на деле человек является «мерой всех вещей».

Азаров А.Я.
канд. филос. наук, проф., директор Московской школы прав человека,
Эксперт Комиссии по правам человека при Президенте РФ

Обеспечение прав и свобод человека – условие устойчивого развития России

Концепция устойчивого развития явилась ответом человечества на один из вызовов конца XX века. Хозяйственная деятельность человека повлекла за собой беспрецедентное причинение вреда окружающей природной среде. Суверенное право государств на разработку и использование своих собственных ресурсов в соответствии с их политикой в области окружающей среды и развития входит в противоречие с таким же правом других государств, поскольку может причинять ущерб окружающей среде других государств или районов.
Проблемам нахождения баланса между интересами государств, удовлетворением потребностей нынешнего и возможностью существования будущих поколений людей, развитием и защитой окружающей среды, искоренением бедности, дифференцированной ответственности государств в зависимости от их влияния на ухудшение состояния окружающей среды планеты и т.п. была посвящена Конференция Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию, проведенная в Рио-де-Жанейро в 1992 году. Конференция пришла к выводу, что человечество переживает решающий момент своей истории.
Важно подчеркнуть, что конференция в конечном итоге решала не технические, технологические проблемы экологии, сохранения окружающей среды, а проблемы собственно самого человека и человечества. «Забота о человеке является центральным звеном в деятельности по обеспечению устойчивого развития», – констатирует Декларация Конференции в Рио-де-Жанейро.
Форум в Рио-де-Жанейро дал импульс и для государств в определении своей национальной политики устойчивого развития. В Российской Федерации была разработана и утверждена Указом Президента РФ от 01.04.1996 № 440 «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию».
Концепция нацелена в первую очередь на обеспечение сбалансированного решения проблем социально-экономического развития и сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала. Сложность решения задач, определенных в Концепции, усугубляется системным кризисом в нашей стране.
Концепция определила основные направления перехода России к устойчивому развитию. Первое среди этих направлений определено как «создание правовой основы перехода к устойчивому развитию, включая совершенствование действующего законодательства». И уже в качестве частного момента этого направления Концепция говорит о правовой основе, определяющей экономические механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей среды.
Такой подход позволяет сделать вывод о комплексном, а не только связанном с охраной окружающей среды, понимании правового обеспечения устойчивого развития. Проблемы устойчивого развития касаются всех сфер общественной практики. Поэтому не удивительно, что в своем аспекте к ним обращаются различные как естественно-технические, так и социально-экономические и гуманитарные науки.
Одним из основных условий перехода к устойчивому развитию является обеспечение прав и свобод граждан. Движение к этой цели предполагает формирование открытого общества, включающего в качестве системных элементов правовое государство, рыночное хозяйство и гражданское общество, гласит Концепция.
Несомненно, что основным документом, заложившим основы правовой системы новой России, явилась и является Конституция Российской Федерации 1993 г.
Права человека и основные свободы как фундаментальные ценности современной цивилизации будут иметь существенно важное значение для международных отношений и в XXI веке – уверенность в этом выразили главы всех государств и правительств на Саммите тысячелетия в сентябре 2000 года.
[26] Принцип уважения прав человека является одним из основных принципов международного права. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью – постулирует также и Конституция Российской Федерации.
Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ст. 17 Конституции РФ). Эти положения о принадлежности прав от рождения, о естественном характере прав человека впервые так определенно нашли отражение в российском праве. И это не просто факт некоторых новаций в нашем законодательстве. За этим стоит радикальный поворот общественно-политической мысли, приобщение современной России к ценностям, прошедшим проверку временем, историей. Современная правовая доктрина России базируется на естественно-правовой концепции. Это знаменует полярное размежевание с позитивистскими догматами марксизма-ленинизма конца XX века.
Закрепленные в действующей Конституции России права и свободы человека и гражданина соответствуют общепризнанным стандартам. Они следуют Всеобщей декларации прав человека и Международным пактам.
В Конституции закреплен принцип прямого действия ее норм и непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина, – это означает, что при отсутствии соответствующих законов всем органам и лицам необходимо руководствоваться непосредственно Конституцией (ч. 1 ст. 15, ст. 18).
В Российской Федерации не могут применяться неопубликованные законы. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15).
В Конституции зафиксированы новые нормы демократического судопроизводства – введены институты Конституционного Суда, присяжных заседателей (стст. 123, 125).
Значительно шире стал круг конституционных норм, предусматривающих судебные, правовые механизмы защиты прав (стст. 19, 22, 45-54).
Введен новый для российской практики институт Уполномоченного по правам человека (п. «д» ч. 1 ст. 103).
В определении субъектов прав и свобод человека применены термины «гражданин» и «каждый» (т.е. иностранцы, лица без гражданства, беженцы, вынужденные переселенцы, лица, незаконно находящиеся на территории России). Предыдущие Конституции – Конституции СССР и РСФСР – устанавливали права исключительно «граждан».
С 1993 года существенно обновилось отраслевое законодательство, в котором конкретизируются права и свободы.
Вместе с тем, по оценкам Генеральной прокуратуры и Минюста России 30% (по другим оценкам две трети) законов и других нормативных актов, принимаемых субъектами Российской Федерации, противоречат Конституции России и федеральному законодательству. Это не только ведет к нарушениям прав и свобод человека, затрудняет нормальное отправление правосудия, но и создает определенные сложности в применении общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. Более того, как угроза национальной безопасности России рассматривается размывание единого правового пространства страны вследствие несоблюдения принципа приоритета норм Конституции Российской Федерации над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов Российской Федерации, недостаточной отлаженности государственного управления на различных уровнях, – определяет Концепция национальной безопасности Российской Федерации (Утверждена Указом Президента РФ от 17.12.97 г. № 1300 в ред. Указа Президента РФ от 10.01.00 г. № 24).
Среди механизмов защиты прав человека в России нужно выделить следующие основные элементы: судебная система, государственные институты несудебной защиты и неправительственные правозащитные организации.
Конституция РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (ст. 46)
В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.96 № 1?ФКЗ судебную систему Российской Федерации составляют федеральные суды, конституционные суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации.
Важным шагом в создании системы защиты прав человека в России стал Федеральный закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27.04.1993 г. № 4866-1 (с измен. и доп. от 14.12.95 г.) Он устранил существовавшую ранее дискриминацию и закрепил право каждого на судебную защиту прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений (в том числе и коллегиальных) и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Вместе с тем судебная система находится в состоянии глубокого кризиса. Суды не в состоянии осуществлять правосудие в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, под угрозой оказались конституционные права человека и гражданина на судебную защиту. Правовая база, обеспечивающая отправление правосудия в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права, еще не создана.
В соответствии с рекомендациями международных организаций в последние годы повышенное внимание уделяется развитию несудебной защиты прав человека как на международном, так и национальном уровне.
Национальная система несудебных государственных институтов, призванных защищать права человека в Российской Федерации, состоит из нескольких звеньев: Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченные в субъектах Федерации, прокуратура, министерства и ведомства, Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации и др.
Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Под административным порядком понимается обращение в вышестоящую инстанцию и деятельность органов, принимающих участие в рассмотрении дел об административных правонарушениях: органы МВД, административные комиссии органов местного самоуправления, органы транспорта, органы государственного надзора (технический, санитарный, эпидемиологический, горный и т.п., различные инспекции: государственная инспекция труда, государственная жилищная инспекция – всего около ста).
Работа всех организаций с предложениями, заявлениями и жалобами граждан должна осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, действующим законодательством. Основной документ в данной сфере – Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII (с изменениями на 2 февраля 1988 г.). Сегодня процедура подачи и рассмотрения обращений граждан регламентируется более чем 80 различными ведомственными нормативными актами.
Несомненно, нормативные положения Указа и многие ведомственные инструкции уже не соответствуют новой политико-правовой ситуации, что существенно затрудняет реализацию права граждан на обращения и не способствует устойчивому развития общества. Все эти правовые нормы нуждаются в систематизации на базе общих принципов и концепций. С 1995 г. в кулуарах законодательных органов рассматривается проект Федерального закона «Об обращениях граждан». Однако закон до сих пор не принят.
Помимо установленных в ч. 1 ст. 45 Конституции России гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, ч. 2 той же статьи гласит: «Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом». Это положение в совокупности с ч. 1 ст. 30: «Каждый имеет право на объединение… для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется», являются конституционной основой деятельности негосударственных, неправительственных (общественных) организаций (НПО), легализуют разветвленную систему правозащитных общественных институтов, существующих за пределами государственного аппарата.
Законодательство России почти не применяет понятие «неправительственные организации», хотя оно активно используется в общественно-политической и международно-правовой лексике, в терминологии правозащитных организаций.
Основными нормативными актами, регулирующими деятельность НПО, в том числе и правозащитных, являются Федеральный закон РФ «Об общественных объединениях» от 19.05.95 г. № 82-ФЗ (с измен. на 19.07.98 г.) и Федеральный закон РФ «О некоммерческих организациях» от 12.01.96 № 7-ФЗ (с измен. на 08.07.99 г.).
Развитие НПО в России сдерживается в первую очередь экономическими причинами и отсутствием соответствующей нормативной базы. В России по сути дела нет внутренних источников финансирования НПО. Закон РФ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11.08.95 г. № 135-ФЗС – «мертвый» закон. Коммерческие структуры России не имеют никакой мотивации для финансовой поддержки третьего сектора. Услуги, предоставляемые правозащитными организациями, несомненно, востребованы обществом. Однако социально незащищенные и ущемляемые в своих правах группы населения, на которые в первую очередь направлена деятельность НПО, не в состоянии оплатить эти услуги.
Указ Президента РФ от 13.06.96 г. № 864 «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации» остался в значительной мере благим пожеланием. Никаких мер, тем более государственной поддержки НПО (предоставление в аренду правозащитным организациям помещений на льготных условиях, оказание правозащитным организациям помощи в их деятельности) со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации не последовало.
В силу этих основных причин количество, роль, эффективность деятельности правозащитных НПО в России даже нельзя сравнить с аналогичными структурами и механизмами защиты, сложившимися в демократических, гражданских обществах.
Важной правовой основой защиты прав и свобод человека и гражданина является участие Российской Федерации как государства-продолжателя СССР в международных договорах по правам человека.
В Конституции РФ признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Таким образом, права и свободы человека, отраженные а) в принципах, б) в нормах международного права и в) в договорах с участием России, также следует рассматривать в контексте нашего подхода как правовые основы устойчивого развития.
С 1945 г. ООН приняла около ста документов в области прав человека. Российская Федерация является участницей подавляющего большинства универсальных договоров по правам человека. Будучи обязательными для России многие из них повлекли за собой изменения, как в законодательстве, так и в правоприменительной деятельности.
Несколько договоров ООН по правам человека предусматривают создание специальных органов, осуществляющих контроль за соблюдением государствами их обязательств. Такие органы принято называть договорными (“treaty bodies”).
На сегодня существует шесть договорных органов ООН, а именно:
· Комитет по правам человека;
· Комитет по экономическим, социальным и культурным правам;
· Комитет по ликвидации расовой дискриминации;
· Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин;
· Комитет против пыток;
· Комитет по правам ребенка.
В основе деятельности этих комитетов лежат, соответственно, следующие международные соглашения:
· Международный пакт о гражданских и политических правах, 1966/1976 г.;
· Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, 1966/1967 г.;
· Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, 1965/1969 г.;
· Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, 1979/1981 г.;
· Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, 1984/1987 г.;
· Конвенция о правах ребенка, 1989/1990 г.
Контроль осуществляется с помощью различных механизмов: комитеты, комиссии, рабочие группы, специальные докладчики. Комитеты рассматривают периодически представляемые государствами-участниками доклады. Кроме того, четыре комитета могут принимать индивидуальные сообщения (жалобы) на нарушения прав человека от лиц находящихся под юрисдикцией соответствующих государств. Важным условием является признание за комитетом такой компетенцию со стороны соответствующего государства. К июню 2002 года Комитеты зарегистрировали 1324 сообщения и, не считая решений о прекращении производства, приняли 809 окончательных решений.
В период перестройки и нового политического мышления М.С. Горбачева все заявления и оговорки СССР о непризнании компетенции комитетов рассматривать индивидуальные жалобы были сняты. Вместе с тем возможности защиты прав человека посредством универсальной системы ООН россияне используют весьма слабо.
Российская Федерация входит в две региональные организации, уделяющие значительное внимание вопросам прав человека. Это Совет Европы и Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Механизмы ОБСЕ по правам человека носят главным образом политический характер. Вступление России в Совет Европы в 1996 г., ратификация региональных договоров существенно расширила правовую базу обеспечения и защиты прав человека. На сегодняшний день Российская Федерация ратифицировала основные договоры в области прав человека: Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод и все протоколы к ней (за исключением Протокола № 6 об отмене смертной казни) и признала юрисдикцию Европейского Суда по правам человека; ратифицировала Европейскую конвенцию по предотвращению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств; Европейскую хартию местного самоуправления. Европейская социальная хартия и Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств пока только подписаны Россией.
Отмечая несомненные позитивные меры, предпринятые по формированию правовых основ устойчивого развития, юридического признания прав и основных свобод человека, следует ожидать еще не одного десятилетия работы законодателя как по принятию новых норм, так и по совершенствованию правовой базы.
Однако, как представляется, главная проблема сегодняшнего дня заключается не столько в отсутствии и несовершенстве нормативной базы, сколько в правоприменительной практике, в безусловном исполнении законов; в формировании экономических, политических, социальных предпосылок «законопослушания»; в формировании правовой культуры и культуры прав человека, понимаемых не как юридические нормы, а как универсальные ценности человеческого общежития.

Рыкин Д.С.
аспирант ЮФ ИЭУП РГГУ

Конституционные основы соотношения федерального и регионального избирательного законодательства

После принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации наблюдается динамичное развитие избирательного законодательства. Оно отражает растущее значение роли выборов как для государства, так и для общества. Развитие избирательного законодательства происходило в нескольких направлениях: увеличилось общее количество законодательных актов о выборах, существенно расширился объем правового регулирования различных аспектов проведения выборов, изменилась структура правового регулирования.
Если на федеральном уровне избирательное законодательство представлено Федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», то на уровне субъектов РФ приняты отдельные законы о выборах в органы государственной власти и в органы местного самоуправления.
В избирательном законодательстве появились новые институты и процедуры (избирательного залога, расформирования избирательных комиссий и некоторые другие), которые отражают развитие избирательной системы РФ и субъектов РФ, появились новые возможности и одновременно ограничения для субъектов избирательного процесса. А также в сферу законодательного регулирования попали некоторые отношения, ранее специально не регламентировавшиеся в рамках избирательного законодательства (гарантии, обеспечивающие периодическое проведение нормами Конституции, которые затем лишь воспроизводились в законах о выборах, либо их решение являлось само собой разумеющейся реализацией конституционных принципов, опиравшейся на устойчивые политические традиции, практику и в силу этого не требовавшей специфических законодательных гарантий.
Определяющим фактором развития структуры избирательного законодательства в России стала реализация принципов федерального устройства государства, заложенных в Конституции РФ. От соотношения федеративных и региональных начал в регулировании выборов в субъектах РФ в определяющей степени зависело развитие отдельных институтов избирательного законодательства. Поэтому полагаем, что для исследования динамики структуры избирательного законодательства в целом первостепенное значение имеет анализ взаимодействия двух основных подсистем избирательного законодательства в РФ: федерального и регионального.
Начиная с 1993 г. заметно усиление влияния федерального избирательного законодательства на развитие избирательного законодательства субъектов РФ. Этот процесс проявляется в принятии Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 г., сменившего его Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации от 30 марта 1999 г. Таким образом, качественные характеристики основных элементов системы избирательного законодательства субъектов РФ и их взаимосвязь в значительной мере определяются на федеральном уровне. В прочем в рамках данной системы сохраняются серьезные конституционно-правовые коллизии.
В соответствии со ст. 32 (часть 2) Конституции РФ устанавливается право граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В ст. 71 (пункт «в») предусматривается, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации. Согласно ст. 72 Конституции защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Следовательно, федеральный законодатель вправе регулировать право граждан избирать и быть избранными, а также устанавливать необходимые процедуры для защиты этих прав.
Содержание права граждан избирать и быть избранными на выборах, проводимых в РФ, универсальные принципы избирательного права не раскрываются непосредственно в Конституции. Принципы избирательного права (всеобщее равное избирательное право при свободном волеизъявлении, обязательность периодического проведения выборов), как правило, выводятся на уровень конституционных норм путем толкования Конституции со ссылкой на общепризнанные принципы и нормы международного права[27]. Содержание избирательных прав граждан раскрывается на уровне Федерального закона.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» избирательные права граждан определялись как конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления. Согласно же статье 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» под избирательными правами понимается конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в том числе участвовать в выдвижении кандидатов (список кандидатов), предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов и т.д.
Расширительный подход к определению избирательных прав граждан способен повлечь неправильное понимание проблемы разграничения предметов ведения между субъектами РФ и Российской Федерацией в сфере избирательного законодательства. В результате значительная часть вопросов избирательного законодательства оказывается отнесенной к ведению РФ (регулирование избирательных прав как прав граждан, участвующих в избирательных действиях), что влечет за собой расширение объема федерального регулирования в пределах совместного ведения РФ и субъектов РФ (гарантии, обеспечивающие защиту, реализацию конкретных прав граждан в избирательном процессе и касающиеся деятельности других субъектов выборов - избирательных комиссий, избирательных объединений и т.д.).
В законодательстве и на практике нередко игнорируется то обстоятельство, что субъекты РФ вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование в соответствии со ст. 76 (часть 4) Конституции РФ в решении целого ряда вопросов: определения существенных параметров избирательной системы (в узком смысле этого термина), организации подготовки и проведения выборов, установления конкретных избирательных процедур, отражающих специфику организации государственной власти в субъекте РФ и условия ее осуществления. В частности, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в ст. 1 (пункт 7) устанавливает, что в случае, если федеральные законы, законы субъектов РФ, нормативные акты о выборах, принимаемые в РФ, противоречит этому закону, применяются нормы данного федерального закона. Тем самым косвенно отрицается право субъектов РФ на собственное правовое регулирование в соответствии со ст. 76 (часть 4) Конституции РФ, так как в случае коллизии федеральных законов и нормативных правовых актов субъекта РФ в этой сфере согласно ст. 76 (часть 6) Конституции должен признаваться приоритет нормативного правового акта субъекта РФ.
В судебной практике в случае коллизии федерального и регионального законодательства неизменно признается приоритет федерального закона. (Но в соответствии с частью 6 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения РФ и субъектов РФ, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ). Примером признания приоритетности норм федерального закона в части определения условий пассивного избирательного права является решение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 июня 1997 г. по делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия, которым было признано не соответствующим Конституции РФ положение Конституции Хакасия, устанавливающее требование о сроке постоянного проживания (не менее 5 лет) как условие избрания гражданина Республики Хакасия депутатом Верховного Совета Республики Хакасия и требование о сроке проживания не менее 7 лет до выборов как условии избрания гражданина Республики Хакасия Председателем Правительства Республики Хакасия[28].
Расхождение между федеральным и региональным законодательством в регулировании отдельных процедур, представляющих гарантии избирательных прав граждан РФ, встречаются достаточно часто. При решении соответствующих споров суды решают вопрос, является ли гарантия избирательных прав граждан, введенная законом субъекта РФ, дополнительной по отношению к гарантиям, установленным Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», и соответственно, правомерной. Но часто идеология «дополнительных гарантий» избирательных прав граждан на практике является не работающей. Например, определение Верховного Суда РФ по жалобе Макаревича А.Н. на решение Питкярантской территориальной избирательной комиссии об отмене регистрации кандидата в депутаты Законодательного Собрания Республики Карелия по протесту Заместителя Председателя Верховного Суда РФ на определение судебной коллегии по гражданским дедам Республики Карелия.
Территориальная избирательная комиссия самостоятельно отменила свое решение о регистрации кандидата по причине допущенных им финансовых нарушений, руководствуясь при этом полномочиями на такую отмену, которые предусмотрены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 2 ст. 47). В то же время Законом Республики Карелия (п. 7 ст. 34) установлено, что отмена соответствующего решения возможна только в судебном порядке. Верховный Суд Республики Карелия счел, что республиканским законом установлена гарантия избирательных прав, дополняющая гарантии, установленные федеральным законом, и применил норму республиканского закона. Однако с этим выводом не согласился Верховный Суд Российской Федерации.
В определении Верховного Суда РФ дана ссылка на часть 5 статьи 76 Конституции, в соответствии с которой законы и иные нормативные акты субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, не могут противоречить федеральным законам, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. С данным обоснованием приоритетности федеральных законов безотносительно к содержанию регулируемого избирательного правоотношения трудно согласиться. Возможно, в данной ситуации следовало бы выяснить, создается ли оспариваемой нормой дополнительная гарантия избирательных прав граждан, то есть способствует ли применение данной нормы созданию более высокого уровня защищенности избирательных прав граждан. Процедура отмены решения о регистрации кандидата в судебном порядке выполняет эту функцию.
Существует определенная категория коллизий федерального и регионального избирательного законодательства, которые вызваны непродуманностью стратегии законодательного регулирования на федеральном уровне. Вместо установления общих принципов регулирования избирательных прав граждан, установления рамочных гарантий их осуществления в федеральный закон вносятся положения, применение которых способно необоснованно ограничить потенциал собственного правового регулирования субъектов РФ. С учетом разнообразия избирательных систем, условий проведения выборов в субъектах РФ эти нормы нередко утрачивают свой регулятивный потенциал, входя в противоречие с самой логикой проведения выборов, основанной на учете базовых принципов избирательного права.
Примером коллизий такого рода является решение Оренбургского областного суда по жалобе Борисова и других о признании недействительным Закона Оренбургской области «Об утверждении схемы избирательных округов для проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» и положений Закона Оренбургской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области», устанавливающих порядок образования избирательных округов. Заявители указывали, что положение областного закона о выборах одновременно и в одномандатных и многомандатных округах нарушает их избирательные права. Эти требования обосновывались буквальным прочтением пункта 3 статьи 19 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в действовавшей тогда первоначальной редакции, в соответствии с которым устанавливалась норма о примерном равенстве избирательных округов по числу избирателей.
Суд отказал в удовлетворении жалобы, указав на то, что равенство избирательных округов обеспечивается регулированием отклонений от средней нормы представительства избирателей на один депутатский мандат.
Решением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 июня 1998 г. была подтверждена законность и обоснованность решения, принятого Оренбургским областным судом. Впоследствии в Федеральный закон было внесено дополнение, конкретизирующее принцип равенства избирательных округов применительно к выборам, проводимым по одномандатным округам.
Из приведенного анализа законодательного регулирования выборов в субъектах Российской Федерации и практики решения возникающих споров вытекает вывод о необходимости более последовательного соблюдения конституционных основ соотношения федерального и регионального законодательства. Это создаст предпосылки для устранения многочисленных правовых коллизий и сделает воздействие федерального законодательства на подготовку и проведение выборов более эффективным, отвечающим реалиям федеративного устройства Российской Федерации.


Зырянов Д.В.
аспирант ЮФ ИЭУП РГГУ

Договор как способ разграничения полномочий между органами государственной власти края (области) и автономных округов, входящих в его состав

Проблема разграничения полномочий между органами государственной власти автономных округов, входящих в состав области (края), очень сложна и дает большую почву для дискуссий, а как итог не дает возможности стабильно функционировать государству, так как проблема требует возвращения к ней снова и снова. Основная проблема, как уже было сказано, - разграничение полномочий между областью и автономиями, которое определяет степень децентрализации, то есть относительной самостоятельности ее субъектов, а также установление противовесов в отношениях государственных органов области и входящих в ее состав автономных округов. Становление в России федеративных отношений, затрагивающих аспекты государственного устройства России как Федерации, продолжается в настоящее время на базе Конституции Российской Федерации, принятой в декабре 1993 года. Существенное значение для их характеристики имеет вопрос о взаимоотношениях органов государственной власти автономных округов и органов государственной власти области или края, в состав которых они входят. Большинство автономных округов: Корякский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий, Таймырский, – которые первоначально именовались национальными округами, были созданы в соответствии с постановлением Президиума ВЦИК от 10 декабря 1930 года "Об организации национальных объединений в районах расселения малых народов Севера". Создавались они все в составе определенной области или края как обязательное условие.
Таким образом, изначально для правового положения автономного округа была характерна административная подчиненность по отношению к соответствующей области или краю. Назвать их полноправными субъектами РСФСР не представлялось возможным, да и понятия "субъект РСФСР" не существовало. Все изменилось в 90-е годы. Выход из острого политического, государственного кризиса в известной степени определился подписанием Федеративного Договора, который предотвратил развал России по примеру Советского Союза. Впоследствии Федеративный Договор стал составной частью новой Конституции, а автономные округа существенно повысили свой статус, расширили полномочия и стали самостоятельными субъектами Российской Федерации, составляющими и составными частями федеративной системы, а их органы власти – субъектами федеративных отношений. Указаний на обязательную территориальную либо какую-то иную принадлежность автономных округов к областям или краю в Конституции РФ нет, хотя имеется положение, предусматривающее возможность заключения договоров между ними (ч. 4 ст. 66). Следовательно, право выбора остается за автономными округами, которые приобрели возможность самостоятельно осуществлять государственную власть на своей территории, участвовать в различных соглашениях и договорах, а также в осуществлении федеральных полномочий, делегировать полномочия по собственной инициативе.
Но сочетание принципа равноправия субъектов РФ с вхождением одного из них в состав другого породило массу проблем. Основные вопросы сводились к следующему:
1) входит ли территория округа в состав территории края (области);
2) является ли население округа частью населения края (области) и вправе ли оно принимать участие в выборах и референдумах, проводимых в крае (области);
3) обязательны ли правовые акты, принимаемые органами государственной власти края (области), для исполнения на территории округа;
4) вправе ли органы государственной власти края (области) устанавливать административно-территориальное деление округов;
5) имеют ли округа право выхода из состава области, и требуется ли для такого акта согласие края (области);
6) могут ли край (область) распоряжаться природными ресурсами, расположенными на территории округа.
Наиболее остро противоречия в понимании конституционных норм проявились во взаимоотношениях Тюменской области и Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, входящих в ее состав. Что послужило поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ запросов Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского и Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономных округов о толковании части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации.
Тюменская областная Дума, Дума Ханты - Мансийского и Государственная Дума Ямало - Ненецкого автономных округов просили дать толкование содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области, в том числе о характере отношений между ними и о правовых последствиях такого "вхождения". Тюменская областная Дума исходила из того, что предусмотренное частью 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации вхождение автономного округа в состав края, области означало включение территории и населения автономного округа в состав территории и населения края, области. Вследствие этого население автономного округа должно участвовать в выборах законодательной (представительной) и исполнительной (главы администрации) власти края, области. Тюменская областная Дума считала также, что вхождение автономного округа в состав края, области предполагает частичное распространение на него юрисдикции органов государственной власти края, области, определяемой на основе взаимного согласия и федерального закона.
Законодательные органы автономных округов полагали, что вхождение автономного округа в состав края, области является формой взаимодействия двух субъектов Российской Федерации, объединенных общими региональными интересами, и не изменяет конституционно-правовой статус автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, имеющего свою территорию и свое население. При этом они рассматривали Тюменскую область только как совокупность ее "южных районов". "Вхождение", на их взгляд, не могло служить основанием для создания автономным округом и краем, областью "совмещенных" органов государственной власти, а также для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Округа считали, что отношения автономного округа с краем, областью могли регулироваться только на основе взаимного согласия, т.е. договором. Что касается федерального закона, то им могут быть урегулированы отношения автономного округа с краем, областью, касающиеся участия обоих субъектов Российской Федерации в реализации полномочий Российской Федерации.
В такой ситуации Конституционный Суд РФ был вынужден раз­решить "обнаружившуюся неопределенность" в понимании конституци­онных положений и принял 14 июля 1997 г. Постановление по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области.
В Постановлении закреплены следующие положения: 1. Вхождение одного субъекта РФ в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Край, область, в состав которых входит автономный округ, представляют собой государственно-территориальное образование, включающее наряду с административно-территориальными единицами (муниципальными образованиями) другое государственно-территориальное образование, являющееся субъектом РФ и одновременно составной, хотя и особой, частью края, области. Включение территории автономного округа в состав территории края, области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию, и она поглощается краем, областью. На одной и той же территории функционируют федеральная власть, власть субъектов РФ, власть местного самоуправления, что, соответственно, обусловливает разграничение их полномочий. Факт вхождения автономного округа в состав края, области допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края, области. Однако эти полномочия отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении других своих частей, так как автономный округ, входящий в состав края, области, не является административно-территориальной единицей и остается равноправным субъектом РФ.
2. Вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью населения края, области. В связи с этим население автономного округа вправе наравне с населением других районов (частей) края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти (главы администрации) края, области.
3. Край, область вправе формировать свои представительные и исполнительные органы государственной власти путем их избрания всем населением края, области, включая население автономных округов, что создает правовые предпосылки для перераспределения полномочий по согласованию между органами власти края, области и автономного округа. Тем самым исключается создание параллельной, дублирующей власти, так как органы государственной власти края, области не должны вторгаться в компетенцию автономного округа.
Конституционный Суд не разъяснил, каким образом на практике следует разграничивать компетенцию органов государственной власти края (области) и округа, чтобы исключить создание параллельной власти.
Выходом из положения рассматривается договор между органами государственной власти края (области) и автономного округа. Договор, наряду с федеральным законом об отношениях между этими субъектами Федерации, призван устранить все противоречия между субъектами и обеспечить взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ в целях эффективного развития региона. Целью, например, Договора между органами государственной власти Тюменской области и входящих в нее округов от 10 апреля 1997 г. являются совместное создание условий для гарантированного обеспечения конституционных прав и свобод, интересов населения и объединение усилий в реализации конституционных полномочий участников Договора. Так, Договор между органами государственной власти Тюменской области и Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов предусматривает следующие сферы сотрудничества:
а) выработка согласованных нормативных документов по вопросам общеобластного значения;
б) природопользование, недропользование;
в) охрана окружающей среды;
г) функционирование и развитие систем и объектов жизнеобеспечения населения;
д) обеспечение населения продовольствием;
е) здравоохранение, образование, культура, спорт;
ж) обеспечение занятости населения;
з) социальная защита населения;
и) общественная безопасность, чрезвычайные ситуации;
к) связь, система теле- и радиокоммуникаций;
л) отношения с федеральными органами исполнительной власти. Указанный перечень не является исчерпывающим и может быть расширен. Предусмотрены и формы сотрудничества:
а) взаимная передача части полномочий;
б) разработка и реализация общеобластных программ, совместное образование их рабочих органов;
в) образование региональных координационных органов;
г) создание региональных целевых фондов - продовольственных, товарных, сырьевых, финансовых и других;
д) образование общей (долевой) собственности;
е) организация и проведение совместных мероприятий;
ж) иные формы, определяемые участниками Договора.
Договор, как двусторонний акт, позволяет эффективнее урегулировать противоречия во взаимоотношениях края (области) и округа. Соответствующие нормы в случае их закрепления в уставах одного из заинтересованных субъектов носят односторонний характер и зачастую противоречат уставу другого субъекта или не признаются им. Так произошло с закрепленным в Уставе Тюменской области правом законодательной инициативы Губернатора Тюменской области в законодательных собраниях округов. Договоры в ряде случаев выступают как единственно возможный способ урегулирования спорных вопросов.
Одним из наиболее острых вопросов взаимодействия края (области) и автономного округа является вопрос о пределах действия областных актов на территории округа. Органы государственной власти края (области), полагая, что если территория округа является частью территории края (области), а его население - частью краевого (областного) населения, исходят из того, что устав и иные нормативные акты края (области) распространяются и на автономный округ. Органы государственной власти автономного округа, полагая, что округ является самостоятельным субъектом Федерации, не признают действия актов края (области). Ряд договоров следующим образом решает этот вопрос: «Законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти края могут действовать на территории автономного округа в порядке и на условиях, установленных в заключенных между Сторонами дополнительных соглашениях по конкретным вопросам реализации Договора». В соответствии с позицией Конституционного Суда РФ население автономных округов участвует в выборах органов государственной власти края (области). При этом, например, Устав Ямало-Ненецкого автономного округа предусматривает, что проведение выборов в органы государственной власти Тюменской области регламентируется законами округа. Для согласования порядка и сроков проведения краевых (областных) выборов и референдумов принимаются соответствующие соглашения между краем (областью) и округом. Так, выборы депутатов Тюменской областной Думы в 1997 году и Губернатора Тюменской области в 2001 году проводились на основании соответствующих соглашений между органами государственной власти Тюменской области и входящих в ее состав округов. В соответствии с этими соглашениями проведение выборов в Тюменской области регламентируется как областными, так и окружными законами. Область и округ принимают на себя обязательства по обеспечению соответствия между законами. Договор между краем (областью) и автономным округом занимает, пожалуй, центральное место в ряду актов, регулирующих их взаимоотношения. Именно, в договоре стороны пытаются разрешить противоречия между конституционными принципами равноправия субъектов РФ и принципом вхождения автономного округа в состав края (области).
Обобщая все вышесказанное, следует отметить:
1. Специфика правового положения автономного округа, входящего в состав края (области), порождает необходимость принятия договора, регулирующего взаимоотношения края, области и округа, а также разграничение полномочий между органами государственной власти этих субъектов РФ. Посредством заключения договора субъекты РФ вправе также передавать друг другу осуществление части полно­мочий.
2. Назначением договоров является либо определение взаимоотношений между краем (областью) и округом, либо между их органами го­сударственной власти, либо разграничение предметов ведения и пол­номочий.
3. В ряде договоров закрепляются положения, характеризующие статус округа; принципы взаимоотношений области и округа; цели или задачи принятия подобных актов.
4. В договорах определяются сферы, в которых стороны соединяют свои усилия. Перечень предметов ведения, по которому осуществляется сотрудничество субъектов, практически совпадает. Различается лишь степень объединения усилий.
5. В договорах устанавливаются пределы действия краевых (областных) правовых актов на территории автономного округа и возможность, а в некоторых случаях и необходимость принятия совместных нормативных актов.
6. Особое внимание в договорах уделяется механизмам урегулирования спорных вопросов во взаимоотношениях двух субъектов РФ. Для этих целей предусматривается: создание согласительных комиссий; передача спорных проблем совместно созданным группам экспертов; обращение в суд.
7. На основании договоров заключен целый ряд соглашений между органами государственной власти краев (областей). Большинство договоров прямо предусматривает заключение соглашений для конкре­тизации положений договора. Исключительно соглашениями регули­руются вопросы разграничения природных ресурсов на территории края (области) и автономного округа, в том числе земельных, водных, биологических, минерально-сырьевых ресурсов, включая нефть и природный газ.

Машинин А.В.
аспирант ЮФ ИЭУП РГГУ

Правовое регулирование деятельности политических партий в России

История российских политических партий насчитывает немногим более ста лет. По сравнению с Западной Европой, где партии широко заявили о себе, превратившись в активных субъектов политической жизни еще к середине ХIХ в., в России условия для формирования политических партий созрели много позднее.
Уже с начала XX века государство идет на регламентацию деятельности общественных объединений. Первым официальным документом, фактически положившим начало политическим реформам в России, стал Высочайший манифест "Об усовершенствовании государственного порядка" от 17 октября 1905 г. Манифест провозглашал "незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов", наделял Государственную думу законодательными функциями и объявлял о разработке нового избирательного закона с целью обеспечить в ней представительство тех классов населения, которые "ныне совсем лишены избирательных прав". И хотя ни в названии, ни в тексте самого Манифеста не было упоминаний о конституции и демократии, его появление означало конец неограниченной самодержавной власти и установление в России конституционной монархии. По существу, это была первая, хоть и робкая, непоследовательная, попытка модернизации политической системы страны по западной модели представительной демократии.
Одним из важнейших последствий Манифеста от 17 октября стало образование множества общественных объединений, как легальных, так и нелегальных, в том числе и новых партий самых разных политических оттенков и направлений. В 1905-1906 гг. появились Конституционно-демократическая партия (кадеты), "Союз 17 октября" (октябристы), Прогрессивно-экономическая и Торгово-промышленная партии, Партия правового порядка, Трудовая народно-социалистическая партия (энесы), десятки других общероссийских и национальных политических партий и организаций. Перед лицом растущей активности оппозиционных сил даже монархисты создали более 20 партий: "Союз русского народа", "Союз русских людей", Русскую монархическую партию, Всероссийский союз земельных собственников, Совет объединенного дворянства и др. Таким образом, в короткий срок по числу партий Россия оказалась впереди многих государств мира.
Это заставило правительство заняться разработкой специального нормативного акта, регулирующего деятельность общественных объединений. 4 марта 1906 г. царь подписывает Именной Высочайший указ Правительствующему Сенату о временных правилах об обществах и союзах".
Однако события Октября 1917 г. и пришествие к власти большевиков кардинально изменили политическую ситуацию в стране.
С течением времени и в силу ряда причин (самоотстранение, эмиграция и т.д.) к концу 30-х годов XX века в Советском Союзе окончательно сложилась однопартийная политическая система…
Начало процесса реформирования однопартийной системы политической власти в России было положено лишь в 1985 г. с приходом нового партийного руководства во главе с М.С. Горбачевым. ХIХ партконференция приняла ряд принципиальных решений, направленных на обновление системы единой партийно-государственной власти, в которой правившая партия была непосредственно вмонтирована в структуру государственного управления, играя в ней роль руководящего центра. Одним из средств для этого была реформа избирательной системы. Согласно новому избирательному закону, помимо квот для КПСС, профсоюзов, комсомола, право выдвижения кандидатов предоставлялось и другим корпоративным организациям и гражданам по месту жительства. Несмотря на активные усилия партноменклатуры взять этот процесс под свой контроль, новые избирательные правила в гораздо большей степени, чем ожидалось, сумели пошатнуть устои однопартийности. Изменение избирательного законодательства имело следствием появление легальной оппозиции пока еще в неорганизованных, скрытых формах, но фактически являвшейся прообразом будущей многопартийности.
Формирование на базе избирательных блоков и самостоятельно новых политических организаций и объединений, многие из которых были настроены откровенно антикоммунистически, свидетельствовало о закате эры монопольной власти КПСС. В марте 1990 г. III съезд народных депутатов СССР изменил редакцию ст. 6 Конституции СССР, изъяв из нее положение о КПСС как руководящей и направляющей силе общества и ядре политической системы. Кроме того, в новой редакции ст. 51 Конституции была закреплена возможность образования и других политических партий в стране. "Граждане СССР, - говорилось в ней, - имеют право объединяться в политические партии, общественные организации, участвовать в массовых движениях, которые способствуют развитию политической активности и самодеятельности, удовлетворению их многообразных интересов". Тем самым была заложена конституционная основа для формирования легальной многопартийности в СССР.
Рост многопартийности заставил законодателя принять меры к тому, чтобы как-то упорядочить этот процесс, поставить его в определенные правовые рамки. В октябре 1990 г. принимается Закон СССР "Об общественных объединениях". По существу, это была вторая в российской истории попытка модернизировать форму политического правления в условиях острого системного кризиса, когда правящий режим оказался перед лицом стихийно нарастающего потока общественно-политической активности, угрожавшей самому его существованию. Первая такая попытка, в начале века, как известно, закончилась неудачей. Царский режим не захотел тогда довести до конца демократическую трансформацию централизованной монархической власти по примеру западных государств, что привело к углублению пропасти между самодержавием и обществом и в конечном счете к краху режима. Теперь, спустя почти сто лет, предпринималась новая попытка создать условия для формирования в России представительной, партийной демократии как института гражданского общества.
Существовавший до этого разрешительный порядок образования общественных объединений был заменен на регистрационно-явочный. Для обеспечения легальной, гарантированной деятельности, наделения политическими правами достаточно было оповестить общество о целях и задачах партии, основных направлениях своей деятельности. Это достигалось введением и опубликованием государственного реестра общественных объединений, оглашением финансовых отчетов и программных документов для всеобщего сведения. Законом предусматривалась деятельность организаций в нерабочее время и за счет средств самих партий; участие или неучастие в деятельности партии не могло служить основанием для ограничения прав и свобод граждан; дезавуировалось требование указывать в официальных документах партийную принадлежность; военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов в своей служебной деятельности должны были руководствоваться законом и не были связаны решениями политических партий.
Одновременно с ростом оппозиции начался процесс распада КПСС. Идейные и тактические разногласия привели к образованию на левом фланге радикальных партий - Российской коммунистической рабочей партии, движения "Трудовая Россия" и др. и партий неокоммунистического толка - КПРФ и Аграрной партии России, выступавших за создание умеренно-коммунистических партий парламентского типа.
В декабре 1993 г. состоялись выборы в Государственную Думу первого созыва. Это были нетрадиционные выборы. Они проходили после событий в Москве 3-4 октября в рамках новых политических правил, установленных Президентом РФ, в обстановке довольно высокой общественно-политической напряженности.
1 октября 1993 г. Президент РФ издал Указ "Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти в переходный период". В нем был определен численный состав Государственной Думы в количестве 450 человек, половина которых избирается по пропорциональной системе по общефедеральным спискам избирательных объединений, а вторая половина - по мажоритарной системе в одномандатных округах с голосованием в один тур.
Для развития многопартийной системы выборы 1993 г. явились еще одним шагом вперед. Помимо того что выборы проводились по одноступенчатой схеме, партии и движения получили возможность участвовать в избирательном процессе не просто как группы поддержки того или иного кандидата, а как собственно политические организации, представляя избирателю свои программы общественного развития.
Дальнейшее углубление и развитие законодательство об общественных объединениях получило в Конституции РФ 1993 г. В ней подтверждается право каждого на объединение, что служит юридической основой образования и деятельности этих общественных институтов, включая и политические партии. Хотя о партиях в Конституции специально не говорится, но право на их создание вытекает из ч. 3 ст. 13, признающей в РФ политическое многообразие и многопартийность. Кроме того, часть 4 той же статьи закрепляет принцип равенства всех общественных объединений.
Далее был принят ряд законов, в большей или меньшей степени влиявших на юридическое оформление места политических партий в современной России: Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях», Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общественных объединениях"» 1998 г.
И, наконец, 11 июля 2001 г. был подписан Президентом РФ и вступил в силу Федеральный закон "О политических партиях".
Хотелось бы остановиться на некоторых моментах, регламентирующих правовое положение политических партий по данному закону. Непонятна сама необходимость постоянного государственного финансирования политических партий, предусмотренная действующим законодательством.
С одной стороны, гарантированная государством финансовая поддержка политических партий – попытка на законодательной основе защитить себя от лоббирования политическими партиями интересов крупного капитала. Однако, с другой стороны, не потеряют ли оппозиционные партии вместе с частью финансовой самостоятельности и статус оппозиционных?
Положение о компенсационном качестве средств государственного (бюджетного) финансирования политических партий (п. 1 ст. 33) рождает некоторые вопросы. Сам механизм бюджетного финансирования подразумевает исключительно целевое использование этих средств. Фактически политическая партия получает средства федерального бюджета в объеме финансовых затрат на выборы депутатов Государственной Думы, прошедшие некоторое время назад. Учитывая, что выборы депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проходят раз в четыре года, политическая партия накапливает на своем расчетном счете средства, которые не может тратить. Довыборы депутатов в Государственную Думу, происходящие периодически, не могут исчерпать накапливаемый финансовый ресурс политических партий. Иных целей расходования бюджетных средств, кроме выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ (на выборы Президента выделяют единовременные бюджетные средства), настоящим Законом не предусмотрено.
На эти и ряд других вопросов данный закон не дает четкого ответа. Однако нельзя не отметить, что наличие указанных выше недостатков в тексте закона не дает оснований для негативного отношения ко всему закону. Скорее даже наоборот. Данный закон исключает ряд негативных моментов, которые уже встречались в российской избирательной практике (процедура снятия с выборов, похожие названия объединений и блоков, фамилии кандидатов); учитывает он и некоторые моменты, которых еще не было в российской практике (например, когда президентом становится лидер одной из политических партий, он вправе приостановить свое членство в политической партии).
В целом можно сказать, что данный закон достаточно полно определяет роль и место политических партий в современном российском обществе и с момента своего вступления в силу является одним из основных и определяющих нормативных актов в системе российского избирательного права.

Чепрасова Ю.Ф.
адъюнкт Академии управления МВД России

Понятие депутатских объединений в Государственной Думе Российской Федерации и В парламентах зарубежных стран

Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой Российской Федерации, депутаты Государственной Думы образуют депутатские объединения – фракции и депутатские группы.
В настоящее время в Российской Федерации круг общественных интересов, возникающих в связи с созданием, деятельностью и ликвидацией депутатских объединений, регулируется Регламентом Государственной Думы, который является базовым нормативным актом, формулирующим основные понятия в данной сфере. В Регламенте Государственной Думы депутатским объединениям посвящена отдельная глава, включающая в себя три статьи и определяющая, прежде всего, понятие депутатских объединений и порядок их регистрации.
Так, согласно ст. 16 Регламента, депутатскими объединениями являются фракции и депутатские группы. Депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения, именуется фракцией, и подлежит регистрации независимо от числа ее членов. Депутаты Государственной Думы, не вошедшие во фракции, вправе образовывать депутатские группы. Регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее 35 депутатов Государственной Думы.
Таким образом, в настоящее время в российском конституционном праве существует четкое определение понятий «депутатское объединение», «фракция» и «депутатская группа».
Для более глубокой характеристики этих понятий целесообразно привести несколько характерных точек зрения, чтобы выявить различные особенности их эволюции.
Как уже отмечалось, определение фракции дано, прежде всего, в Регламенте Государственной Думы. Проанализировав развитие этого понятия с принятием нового Регламента Государственной Думы 1998 года (по сравнению с Регламентом 1994 года) и с различными предложениями депутатов, можно увидеть существенные различия.
Так, в Регламенте Государственной Думы 1994 года «фракция» определялась как «депутатское объединение в Государственной Думе, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по общефедеральному округу и одномандатным избирательным округам» (ст. 28 Регламента). Однако, как показала практика, здесь не была учтена возможность вступления во фракцию депутатов – одномандатников.
В Регламенте Государственной Думы 1998 г. понятие фракции сформулировано, на наш взгляд, более четко в связи с добавлением возможности вхождения в состав фракций депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения.
В августе 2001 года депутатом Г.И. Райковым был внесен в Государственную Думу проект Постановления о внесении изменений в ст. 16 Регламента. Депутат предложил внести в данную статью изменения и изложить ч. 3 в новой редакции, согласно которой «депутатское объединение, сформированное на основе политической партии либо избирательного блока, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, либо на основе не менее 12 депутатов, выдвинутых политической партией либо избирательным блоком и избранных по одномандатным избирательным округам, а также из депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения, именуется фракцией и подлежит регистрации». Однако данное предложение не нашло поддержки у депутатов Государственной Думы.
Что касается понятия «депутатская группа», то в Регламентах Государственной Думы 1-3 созывов оно не менялось, хотя очень часто предметом дискуссий был вопрос о минимальной численности депутатских групп.
Из приведенных выше определений можно сделать вывод о том, что минимальный размер численности фракции задается действующим 5% избирательным барьером на выборах (7 % - после выборов 2003 года1), в то время как размер депутатской группы – вопрос, решаемый самой Государственной Думой.
В Государственной Думе РФ первого созыва на голосование ставились различные предложения, касающиеся численности депутатских групп. По итогам дебатов Государственная Дума провела голосование несколько раз, пока не была найдена цифра, принятая большинством депутатов. Такой цифрой оказалось число тридцать пять, но она могла быть равна и пятидесяти, если бы за это проголосовали еще несколько человек.2
Не остался без внимания этот вопрос и у депутатов Государственной Думы третьего созыва. В проекте Регламента Государственной Думы, предложенном депутатом Е.Б. Мизулиной в феврале 2000 года, предлагается снизить численность депутатской группы до 5% от общего числа мест в Государственной Думе, т.е. она должна составлять не менее 23 депутатов. Однако данное предложение также не было поддержано.
На наш взгляд, барьер численности депутатов для образования депутатской группы, установленный в начале работы Государственной Думы 1-го созыва, и составляющий 35 человек, является наиболее оптимальным. Снижение этого барьера способствовало бы появлению в Государственной Думе нескольких новых групп, что могло бы ее ослабить и расколоть. Нежелательным представляется также и повышение барьера, так как создаст определенные дополнительные трудности при образовании и регистрации депутатских групп.
Что касается понятия «депутатское объединение», то, прежде всего, необходимо отметить, что авторы большинства учебных пособий по конституционному праву, различного рода статей и монографий, посвященных организации и деятельности парламента Российской Федерации, при определении депутатского объединения, фракции или депутатской группы ограничиваются формулировкой, предусмотренной Регламентом Государственной Думы.[29]
Между тем, в работах некоторых авторов встречается собственное, более широкое определение депутатского объединения.
Так, в работе под редакцией И.М. Степанова и Т.Я. Хабриевой, посвященной парламентскому праву России, в отношении депутатского объединения сказано, что это – «структурное подразделение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, создаваемое, как правило, на партийной основе, т.е. из депутатов одной партии, избирательного блока или нескольких партий, имеющих близкие политические цели. Оно образуется для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, и имеет две разновидности — фракции и депутатские группы».[30]
В энциклопедическом словаре по конституционному праву депутатское объединение определено как «обобщенное наименование депутатских формирований в парламенте или ином представительном органе».[31]
Каждое депутатское объединение подлежит обязательной регистрации, которую осуществляет Временный секретариат Государственной Думы, в порядке, предусмотренном Регламентом.
Объединение депутатов в группу или фракцию, конечно, ничего не меняет в соотношении числа голосов на пленарных заседаниях, но дает им некоторые преимущества перед независимыми депутатами:
- во-первых, право представления кандидатур на посты председателей и заместителей председателей Комитетов Государственной Думы;
- во-вторых, преимущественное право на получение слова для выступлений;
- в третьих, один голос в Совете Государственной Думы - совещательном органе, который формирует проект повестки дня;
- в четвертых, собственный оплачиваемый из бюджета аппарат и т.п.
На основании изложенного понятия «депутатское объединение», «фракция» и «депутатская группа» можно сформулировать следующим образом:
Депутатское объединение - это организационная форма совместной деятельности депутатов Государственной Думы, преследующих схожие политические цели и интересы, образуемая для выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, и подлежащая регистрации. Выделяют две разновидности депутатских объединений – фракции и депутатские группы. Депутат имеет право состоять только в одном депутатском объединении.
Фракция – это организованная группа депутатов, представляющих одну или несколько политических партий или избирательный блок, которая создается в целях выражения интересов соответствующей политической партии или блока в Государственной Думе Российской Федерации и зарегистрирована в установленном порядке.
Депутатская группа - это депутатское объединение, образованное депутатами, не вошедшими ни в одну из фракций, численностью не менее 35 депутатов, сформированное для осуществления своих полномочий совместной работы в Государственной Думе Российской Федерации и зарегистрированное в установленном порядке.
При характеристике понятия депутатских объединений нельзя не учитывать зарубежный опыт. В современных парламентах различных государств официально такие объединения именуются по-разному: в Германии – «фракции», в Австрии – «клубы», во Франции и Италии – «парламентские группы».1 По-разному решаются и вопросы, касающиеся численности депутатских объединений.
В Германии, например, фракциями являются объединения депутатов Бундестага, включающие не менее 5% его членов, принадлежащих к одной и той же партии, или к таким же партиям, которые, имея политические цели одного и того же направления, не конкурируют между собой ни в одной из земель. Желающие объединиться члены Бундестага, если их число не достигает минимально необходимого для образования фракции, могут быть признаны группой.[32]
В большинстве стран Западной Европы объединения депутатов в палатах парламента могут быть созданы только при наличии минимального числа депутатов, принадлежащих к одной политической партии.
Так, в нижних палатах парламента Австрии, Нидерландов и Швейцарии этот минимум составляет пять человек. В Италии для создания парламентской группы в нижней палате необходимо наличие не менее 20 человек, а в Сенате – 10 человек, представляющих одну и ту же партию.
Во Франции минимально требуемое число депутатов для образования группы в нижней палате парламента составляет 20 человек, а в парламентах Португалии и Швеции нет требований относительно минимальной численности депутатов и для создания парламентской группы вполне достаточно лишь их принадлежности к одной политической партии (ст. 4 Акта о Риксдаге Швеции и ст. 183 Конституции Португалии).
При этом, например, в итальянском, а также испанском парламентах ни один депутат не может оказаться вне группы. И если депутат не пожелал присоединиться к той или иной партийной группировке по собственной инициативе, то он автоматически включается в единую смешанную группу, которая обладает теми же правами, что и остальные, но постоянно сталкивается в своей работе с серьезными внутренними трудностями, возникающими ввиду различного партийно-политического подхода составляющих ее депутатов к решениям тех или иных вопросов.[33]
В российской же Государственной Думе депутаты могут оставаться вне фракций и групп, но тогда их возможности активно работать в парламенте будут ограничены.

Еропкин А.А.
ГУ - ВШЭ

Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации

Разграничение предметов ведения и полномочий является одним из фундаментальных, основополагающих принципов федеративного государства и распределения государственной власти между центром и составными частями федерации. Для Российской Федерации проблема разграничения предметов ведения является особенно важной и во многом актуальной, поскольку отсутствие механизмов эффективного взаимодействия центра с субъектами порождает серьезные, подчас труднопреодолимые препятствия на пути экономического, правового и социального развития государства, что, в свою очередь, приводит к заметному замедлению темпов развития и роста экономики в стране.
Четкое разграничение предметов ведения между Федерацией и субъектами позволит последовательно провести в жизнь конституционные принципы, гарантии и стандарты, что будет непременно способствовать укреплению российской государственности.
Современная модель конституционного разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, по мнению многих исследователей, сложна, противоречива, запутанна[34]. Конституция РФ устанавливает закрытый перечень предметов исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71), предметов совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72). Подвергнув анализу положения ст. 71 и 72, можно выделить следующие структурные элементы по предметам ведения и разграничения полномочий: общественные отношения (федеральное устройство, внешнеэкономические отношения и др.); конкретные полномочия (принятие и изменение федеральных законов и Конституции, установление общих принципов налогообложения в РФ и т.д.); государственные функции (например, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина); отрасли законодательства; объекты ведения (федеральная государственная собственность, федеральные энергетические системы)[35].
В первую очередь необходимо обозначить некоторые проблемы разграничения полномочий, возникающие на законодательном уровне. Как было отмечено ранее, Конституция РФ устанавливает исчерпывающие перечни предметов исключительного и совместного ведения, однако, по мнению некоторых ученых, в этих перечнях отсутствуют некоторые вопросы, впрочем, весьма важные для правового регулирования. Так, в стст. 71-72 содержится, по меньшей мере, 16 отраслей законодательства. Вместе с тем отдельные отрасли, выделяемые российской теорией права, отсутствуют. Например, в Конституции не упоминается финансовое законодательство, законодательство о животном мире. В то же время некоторые вопросы, отнесенные к ведению Федерации, оказываются за рамками ст. 71: вопросы установления государственных символов - ст. 70; введения чрезвычайного положения - ст. 56, 88; введения военного положения на отдельных территориях РФ - ст. 87. В этой связи можно утверждать, что в ст. 71-72 содержится неполный перечень предметов ведения.
Другими недостатками в разграничении предметов ведения можно считать повторяемость и противоречивость некоторых положений ст. 71-72 как между собой, так и с другими нормами Конституции РФ. К примеру, в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств отнесены к ведению Федерации. Одновременно эти же вопросы в п. «б» ст. 72 отнесены к предметам совместного ведения.
Конституция РФ относит принятие и изменение Конституции к исключительному ведению Федерации. Однако, согласно ст. 136 Конституции РФ, поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Таким образом, данное полномочие не является предметом исключительного ведения: в отдельных случаях, установленных Конституцией РФ, оно осуществляется совместно Федерацией и субъектами.
Некоторые ученые считают также, что отнесение территории и федеративного устройства РФ к исключительному ведению не вполне верно и корректно[36]. Согласно ст. 67 Конституции РФ, территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Однако в ч. 3 ст. 67 определено, что границы между субъектами могут быть изменены с их взаимного согласия, а Постановлением Конституционного Суда от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»[37] закреплено, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав РФ - их территориальное устройство[38]. Такое право дает возможность субъектам единолично определять в своих конституциях (уставах) и законах систему административно-территориальных единиц и муниципальных образований. Помимо всего прочего, вопросы изменения федеративного устройства разрешаются в соответствии со ст. 136, которая предусматривает их одобрение органами законодательной власти не менее чем двумя третями субъектов РФ. Из приведенных выше рассуждений очевидно, что по вопросам федеративного устройства и территории Федерация и субъекты фактически осуществляют совместное правовое регулирование, поэтому отнесение данных категорий к предметам ведения Федерации нельзя считать оправданным.
Одной из наиболее неоднозначных проблем является противоречие между принципом равноправия субъектов (ст. 5) и неодинаковое правовое положение республик, с одной стороны, краев и областей – с другой, автономных округов – с третьей. Республики, в отличие от остальных субъектов, являются государствами с собственной конституцией, а не уставом (ст. 5), и обладают правом устанавливать свои государственные языки (ст. 68)[39]. Не согласуется с принципом равноправия положение, при котором автономные округа входят в состав краев и областей, поскольку первые таким образом оказываются в соподчиненном положении ко вторым[40].
Таковы лишь очень немногие технико-юридические несовершенства в правовом регулировании, касающемся определения сфер предметов ведения, что обусловлено особенностью развития правовой культуры на уровне субъектов Федерации и политических процессов, проходивших во время формирования действующего законодательства[41].
Если предметы исключительного ведения Российской Федерации и ее субъектов достаточно четко, при некоторых недостатках, определены Конституцией, федеральными законами и соответственно нормативно-правовыми актами субъектов РФ, то вопросы совместного ведения, основанного на принципе кооперации, вызывают огромное число дискуссий и споров как в науке конституционного права, так и в правоприменительной практике[42]. Дело в том, что на первых этапах совместное ведение было воспринято некоторыми субъектами РФ (Хабаровский край, республика Карелия) как деление государственной собственности поровну между регионами и центром. По их мнению, до тех пор, пока государственная собственность не разграничена, к ней не применимы ни федеральные законы, ни местные законы. Определенность в данный вопрос внес Конституционный Суд РФ, обозначив в своей правовой позиции совместное ведение как круг вопросов, которые совместно решают Федерация и субъекты, а не разграничение прав[43].
Особенностью российской Конституции является отсутствие при определении предметов совместного ведения какого-либо разграничения функций или совместной компетенции между конкретными ветвями власти – законодательной и исполнительной. В Конституции не обозначены также границы правотворчества органов власти Федерации и ее субъектов, т.е. не разграничены полномочия, которые по предметам совместного ведения принадлежат федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов. В этой связи в начале 90-х гг. возникла необходимость поиска оптимальной модели закрепления сфер властных полномочий и ответственности органов государственной власти различного уровня по предметам совместного ведения. Такой моделью стало договорное регулирование взаимоотношений Федерации с субъектами по разграничению предметов ведения и полномочий, основывающееся на ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, в которой предусмотрено, что разграничение предметов ведения Федерации и субъектов осуществляется на основе Конституции, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.
Вопрос о том, можно ли считать договорное регулирование наиболее приемлемым и эффективным механизмом распределения полномочий между Федерацией и субъектами, является, пожалуй, одним из самых спорных на сегодняшний день в науке конституционного права. Сторонники договорного процесса полагают, что договорная форма отношений в середине 90-х гг. «отчасти компенсировала острый дефицит законодательного регулирования в этой сфере», позволила учесть специфику конкретных субъектов при определении полномочий органов разного уровня и явилась компромиссом в решении назревших политических конфликтов[44]. Противники договорного регулирования утверждают, что подобные компромиссы зачастую выходили за рамки законодательного и конституционно-правового регулирования, перераспределяли уже распределенные Конституцией предметы ведения, что фактически обусловило нарушение конституционного принципа равноправия субъектов РФ. По мнению оппонентов договорного процесса, договоры заключались не с целью учесть специфику субъектов, а с целью заменить нормы Конституции и федерального законодательства[45]. Особой проблемой является определение правовой природы и юридической силы подобного договора, его места в системе правовых актов России.
В последнее время наблюдается тенденция к сворачиванию процесса договорного регулирования[46] (что свидетельствует, по-видимому, об окончании «процесса суверенизации» и, как следствие, о переходе федеративных отношений на качественно новый, более стабильный уровень) и подписание договоров с некоторыми субъектами о прекращении действия договоров о разграничении предметов ведения[47].
Наряду с договорным регулированием взаимоотношений Федерации с субъектами в Российской Федерации разграничение полномочий основано на приоритете Конституции РФ и федеральных законов. По вопросам совместного ведения принят Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[48], который призван установить основы законодательного регулирования по предметам совместного ведения. Некоторые исследователи указывают на отсутствие в данном законе детального регулирования по: конкретизации предметов совместного ведения не только на основе договора, но и на основе федерального конституционного и федерального законов; уточнению и наполнению содержанием конституционных принципов; процедуре принятия, заключения, опубликования и расторжения договоров с определением участников данного процесса и возможности учета их позиций[49]. В законе отсутствует определение правовой природы нормативных договоров между федерацией и субъектами. Указывается лишь, в частности, что «договоры и соглашения, действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом в течение трех лет со дня его вступления в силу» (п. 2 ст. 32), однако не раскрывается «вопрос о легитимности правоприменения в течение указанного срока договоров и соглашений, не согласующихся с Конституцией» . Несмотря на то, что проблема является очевидной и лежит на поверхности, до сегодняшнего дня «ни один договор между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ не стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ»[50].
Множество проблем, порожденных, как указано выше, отсутствием должного законодательного регулирования, несовершенством, пробелами в законодательстве, вынуждает субъекты Федерации осуществлять собственное правовое регулирование предметам совместного ведения, опережая федеральное законодательство[51]. Так называемая «конкурирующая компетенция» первоначально позволила устранить нехватку законодательных актов, необходимых для слаженной работы органов государственной власти субъекта РФ. Однако впоследствии некоторые субъекты зачастую превышали свои полномочия по совместному регулированию, к примеру, самостоятельно издавая акты, определявшие условия и порядок разграничения государственной собственности на федеральную собственность и собственность субъекта Федерации; в одностороннем порядке решались вопросы налогообложения, природопользования и др. Принцип «конкурирующей компетенции» был оценен в субъектах с неверных позиций: он вовсе не означает, что субъекты приобретают право устанавливать правила взаимодействия с федеральной властью, ее обязанности и поведение на своей территории. Так или иначе, компетенция по предметам совместного ведения должна своевременно определяться на уровне Федерации, чтобы исключить возможность непропорционального распределения полномочий[52].
Реализация идеи полного разграничения полномочий в федеральном законодательстве многими исследователями ставится под сомнение, поскольку исчерпывающая регламентация полномочий, их чрезмерная детализация могут лишить федеративные отношения определенного динамизма, необходимой гибкости в регулировании отношений Российской Федерации и субъектов. Таким образом, проблема границы, предела законодательного регулирования по предметам совместного ведения и поныне остается в науке неразрешенной[53].
Вместе с тем очевидно, что разумное разрешение острых и противоречивых по своей природе проблем разграничения предметов ведения и полномочий возможно лишь при взаимном уважении и обязательном учете мнений субъектов на федеральном уровне во время принятия решений, при гарантиях представительства и соблюдения прав субъектов, пропорционального распределения предметов совместного ведения, при желании обеих сторон достичь определенных результатов, при поиске компромиссов, а также взаимных уступок в сфере решения неоднозначно воспринимаемых вопросов, при выработке ясных механизмов влияния субъектов на федеральную политику и опосредование федеральной политики политикой субъектов РФ и т.д.
Именно для реализации этих целей и была образована Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти и органами местного самоуправления[54], основной задачей которой будет реализация при разграничении предметов ведения потенциала, заложенного Конституцией РФ[55]. Думается, что следование по этому пути позволит полностью снять большинство трудноразрешимых на сегодняшний день проблем и сгладить оставшиеся противоречия.

Ерженин М.Е.
аспирант ЮФ ИЭУП РГГУ

Правовой порядок деятельности средств массовой информации в период предвыборной кампании

В ходе выборов в Государственную Думу в 1999 г. обозначилась, как представляется, одна из существенных особенностей Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"[56], а именно: он оказался недостаточно согласован с другими законодательными актами, регулирующими свободу слова и свободу массовой информации.
Как известно, в период проведения выборов в Государственную Думу деятельность средств массовой информации осуществляется в общем режиме, установленном Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации "О средствах массовой информации"[57], а также некоторыми иными[58] законодательными актами о средствах массовой информации с учетом ряда специальных требований и ограничений, предусмотренных в Федеральном законе 1999 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"[59] 1997 года с изменениями и дополнениями 1999 года. Однако последние законы содержат весьма противоречивое регулирование участия средств массовой информации в избирательных кампаниях. Этими нормами должны руководствоваться как руководители средств массовой информации, так и журналисты, участвующие в освещении избирательной кампании. Соответствующие правила обязательны и для непосредственных субъектов избирательного процесса (кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков), являющихся в избирательной кампании партнерами СМИ. В итоге в период выборов обостряются вопросы о пределах регулирования деятельности СМИ в период избирательной кампании.
В законе появилась специальная глава “Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах”, и теперь по меньшей мере на весь период избирательной кампании (а это минимум 6 месяцев) все печатные и электронные СМИ фактически должны жить по закону о гарантиях избирательных прав граждан. Между тем данный закон если и имеет более высокую юридическую силу, то только в отношении других законов о выборах. В отношении всех прочих федеральных законов он не занимает какого-либо особого места и не может претендовать на преимущественное регулирование, например, статуса СМИ, который уже определен Конституцией и законом о СМИ.
Сегодняшние же реалии таковы, что закон о гарантиях избирательных прав откровенно вторгся в сферу информационных отношений.
Это в первую очередь ударит по интересам СМИ, граждан, общественных объединений, но в наибольшей степени от этого пострадают журналисты. Они теперь вправе информировать население, но без собственных комментариев. Если следовать буквальному смыслу закона, аналитика и прогнозы оказываются под запретом с момента объявления избирательной кампании и до дня опубликования отчета о расходовании средств, выделенных на выборы. Подобные ограничения не только не вписываются в законодательную логику, но и в логику цивилизованного политического процесса. Запреты в избирательном законодательстве, в публичном праве должно быть сведено к минимуму, если не исключено вообще.
В тех случаях, когда избирательные комиссии, осуществляя контроль за предвыборной агитацией, исходили из приоритета норм избирательного законодательства над положениями законодательства о СМИ, это вызывало естественное сопротивление СМИ и приводило к определенной дестабилизации избирательного процесса. Зачастую ограничительное регулирование предвыборной агитации средствами избирательного законодательства, имея в виду достижение одних целей, на деле приводило к достижению результатов, которые весьма сложно объяснить с точки зрения логики Конституции, да и общепринятых норм проведения выборов в демократическом обществе. Так, согласно Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (п. 4 ст. 56), кандидат, зарегистрированный по одномандатному избирательному округу, не вправе воспользоваться бесплатным эфирным временем на каналах организаций телерадиовещания, подпадающих под действие пункта 2 статьи 55 Федерального закона (т.е. общероссийских государственных организаций телерадиовещания).
Указанная норма была введена в закон для того, чтобы руководители так называемых "карликовых" избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов по федеральному избирательному округу, не могли использовать бесплатное эфирное время, предназначенное для избирательного объединения в целом, для поддержки избирательной кампании лидера партии, зарегистрированного по одномандатному избирательному округу. На практике же получилось, что многим известным политикам, лидерам политических партий и движений создавались препятствия для выступлений с изложением позиции партии, движения на каналах общероссийских государственных телерадиокомпаний в счет бесплатного эфирного времени.
Очень интересная ситуация складывается с определением роли средств массовой информации в избирательной системе. Закон об основных гарантиях избирательных прав говорит об использовании средств массовой информации и об участии средств массовой информации. В первом случае СМИ выступают главным образом как производители массовых информационных услуг, во втором – как самостоятельный институт демократии.
В чем состоит участие СМИ в избирательной кампании? В осуществлении гражданского контроля. Но на самом деле получается все гораздо запутаннее, потому что грани между использованием и участием стираются. Законодатель не сумел эту грань четко прописать, а практика эту грань решила просто не замечать. И всякое участие, то есть всякие функции гражданского контроля рассматривать как использование СМИ в недозволенной предвыборной агитации.
Например, специализированные музыкальные радиопрограммы, занимающие львиную долю FM–диапазона, как правило, не имеют в своей сетке вещания места для размещения предвыборной агитации. Но почти всегда они имеют в своей сетке вещания время для кратких новостей. Спрашивается, неужели такие радиопрограммы обязаны воздержаться от информирования избирателей о том, как идет избирательная кампания в стране. Кроме того, это требование практически повсеместно игнорируется. Спрашивается, а зачем законодателю вводить правовые нормы, которые не выполняются и которые заведомо не будут выполняться?
Большая путаница возникает с определением средств массовой информации, которые подпадают под действие пункта 1 статьи 39 Закона о гарантиях избирательных прав. Условно назовем их "государственными". Здесь законодателем выделяются 2 критерия. Первый – если в числе учредителей есть государственные или муниципальные органы. Второй – если эти средства массовой информации финансировались в предшествующий выборам год не менее, чем на 15% своей сметы из федерального или местного бюджета.
Но здесь законодатель использует формулу "и/или", которая может ввести в заблуждение. Как быть в том случае, например, когда учрежденная государственным органом газета не получает из бюджета не только 15%, но даже трех? Подпадает ли она под действие закона? Подпадает, поскольку здесь соблюдено одно условие: учредителем является государственный орган.
А за счет каких средств данная газета должна предоставлять бесплатную печатную площадь? Кто будет возмещать упущенную выгоду? В законе говорится, что бесплатная печатная площадь предоставляется за счет средств текущего бюджетного финансирования. А если этого текущего бюджетного финансирования нет? Значит, не надо предоставлять эту бесплатную печатную площадь. Но тогда мы вступаем в противоречие с требованием закона о том, что данное средство массовой информации как учрежденное органом государственной власти должно эту печатную площадь предоставлять. Причем возможна ситуация, когда в предшествующий выборам год бюджетное финансирование было, а в год выборов бюджетное финансирование не предоставили. Как быть? И наоборот, представим себе, что некое средство массовой информации в год, предшествующий выборам, не получало бюджетного финансирования, а в год выборов получило. По букве закона такие средства массовой информации не подпадают под категорию государственных.
Не следует сбрасывать со счетов проблему равного доступа к СМИ. Законодатель при этом не счел нужным определить, что такое эфирное время и что такое печатная площадь. В связи с этим возможны споры по поводу того, как, например, предоставлять эфирное время на кабельном телевидении, где нет эфирного времени вообще. Очень важно, что избирательные законы предоставляют кандидатам и избирательным объединениям самим определять характер и форму своей агитации. Отсюда, казалось бы, должно следовать, что кандидаты сами и должны нести ответственность за все, что они говорят, пишут и т.д. Но закон следует собственной логике: средства массовой информации отвечают за все, что они сообщают.
Все это говорит о том, что наше законодательство создает для правоприменителя весьма широкие рамки. В этом смысле избирательная система становится слишком избирательной. В результате главным действующим лицом избирательной кампании становится не избиратель, а правоприменитель. Перед законодателем стоит задача согласовать избирательное законодательство с законодательством о СМИ, обеспечив последовательное соблюдение всех прав и свобод граждан в период избирательных кампаний. Ограничения, налагаемые в соответствии с законом о выборах на ведение агитации через СМИ зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, зарегистрировавшими федеральные списки кандидатов, не могут затрагивать свободы выражения мнений по политическим вопросам в СМИ для граждан, общественных объединений. Жесткое запретительное регулирование в данном направлении способно создать существенные препятствия для осуществления свободы слова, свободы массовой информации, закрепленных в Конституции Российской Федерации.




Копылов А.С.
аспирант ЮФ ИЭУП РГГУ

Императивный депутатский мандат: за и против

В науке конституционного права выделяют два основных вида депутатского мандата – императивный и свободный. Конституция РФ 1993 года не содержит прямого указания на характер мандата российских парламентариев, но по смыслу статей 3 и 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» можно сделать вывод о существовании в России свободного депутатского мандата. На протяжении последних десяти лет выдвигались предложения о возвращении к императивному мандату. В известной степени это объясняется устоявшейся традицией советской представительной системы с ее обязательными наказами, адресованными единственному безальтернативному кандидату, которому заранее гарантировалась почти стопроцентная поддержка избирателей.
Возникает вопрос – нужно ли сейчас в обстановке многопартийности и реальной конкуренции за места в парламенте законодательно закреплять институт наказов? Представляется, что такой необходимости нет, поскольку депутат не должен быть связан с волей одной из общественных или территориальных групп. Депутат действует в парламенте, согласно собственному пониманию интересов народа. Как справедливо, на наш взгляд, отмечает М.А. Краснов, «вряд ли человек готовил бы себя к карьере политика, если бы знал, что его парламентская квалификация будет постоянно наталкиваться на необходимость считаться с мнением избирателя по тем или иным вопросам».
Следующий и, пожалуй, самый спорный элемент императивного мандата – право отзыва депутата. С принятия 4 декабря 1917 года декрета «О праве отзыва делегатов» этот принцип не менялся, если депутат «не оправдал доверия избирателей или совершил действия, недостойные высокого звания депутата». И если в период массовых репрессий организационных проблем особенно не возникало, то в последующий период данное положение работало за единичными исключениями только на уровне местных органов власти.
При существующей в России избирательной системе невозможно установить тех, кто голосовал за отзываемого кандидата и, соответственно, имеет моральные основания для его отзыва. Поскольку все избиратели должны быть признаны субъектами права отзыва, то возможна ситуация, при которой избиратели, голосовавшие против всех или за других кандидатов, будут отзывать прошедшего в представительный орган, а это приведет к фактическому пересмотру результатов выборов и аннулированию парламентского мандата, что абсолютно недопустимо. Что касается депутатов, избранных по партийным спискам, то антидемократизм подобной акции еще очевиднее. Если бы была признана правомерность отзыва первых и фактическая невозможность отзыва вторых, то был бы нарушен принцип равенства всех перед законом.
В то же время зарубежная государственно-правовая мысль отметила следующие достоинства и преимущества свободного мандата. Во-первых, свободный мандат, создавая определенные гарантии свободы волеизъявления депутата, открывает большие возможности для его дальнейшей профессионализации. Во-вторых, полная передача депутатскому корпусу полномочий по осуществлению власти переносит накал политической борьбы в стены парламента и тем самым снижает опасность прямой конфронтации в обществе. В-третьих, существенно нейтрализуется региональный лоббизм.
Сторонники императивного мандата усматривают основной недостаток свободного мандата в снижении ответственности парламентария. Однако в действительности депутат и избиратели находятся в тесном контакте, а встречи, переписка и периодические отчеты занимают достаточную часть времени народного представителя. И не только потому, что того требует закон, а потому, что депутат желает сохранить доверие избирателей. В противном случае у него возникнут проблемы с переизбранием на следующий срок. Поэтому свободный мандат, развязывая руки депутату, обеспечивает ему возможность представления интересов всего населения без угрозы каких-либо юридических последствий для себя. Свободный мандат предоставляет избирателям реальную возможность воздействовать на депутата, не оправдавшего их доверия, посредством регулярно проводимых выборов в парламент на альтернативной основе.
По устоявшейся в мире традиции сущность мандата народного представителя, мандата свободного, заключается не в исполнении воли тех, кто выдал мандат, а в осуществлении функций-прерогатив, предоставляемых представительному органу конституцией. Исходя из вышеизложенного, М. Прело отмечает четыре основных признака свободного мандата: во-первых, свободный мандат является общим, а стало быть каждый депутат представляет нацию в целом; во-вторых, выполнение свободного мандата факультативно и не связывает жестко депутата данными в ходе избирательной кампании обещаниями; в-третьих, свободный мандат дает депутату возможность уверенно работать в течение определенного законом срока; в-четвертых, свободный мандат не требует одобрения действий депутата. Здесь в силу вступает презумпция соответствия воли избранного воле нации.
Роль артикуляторов интересов избирателей все больше берут на себя политические партии. Это значительно ослабило независимую роль свободного мандата. Теперь именно партии предписывают депутату линию его политического поведения, связывая его партийной дисциплиной. Фактически партия дает депутату императивный мандат и требует его исполнения. Даже в государствах, конституционно отвергших императивный мандат, вопрос о том, должен ли депутат следовать указаниям избирателей, переходит в вопрос о степени и юридической обязанности подчинения депутата партии. Таким образом, не приходится говорить об абсолютной независимости депутата, имеющего свободный мандат. По мнению И.Л. Солоневича, западноевропейский депутат не связан ничем, кроме верности своей партии, что является серьезной опасностью. При этом Солоневич различает партийное и корпоративное представительство в парламенте. Партийные симпатии населения носят случайный характер, реакция «массы» неорганизованна и дезорганизована инфляциями и кризисами, войнами и демагогией. Что касается самих депутатов, то им часто приходится играть роль статистов в срежессированном партийным руководством политическом спектакле.
Развитие системы партий разрушило такую основу классического представительного парламентаризма, как принцип представительства всей нации, на котором и основывалась независимость депутатов. С другой стороны, законодательное закрепление императивного мандата есть установление неограниченного господства политических партий, а фактических средств давления на депутата со стороны партии предостаточно. Видный французский юрист Ж. Ведель определил зависимость депутата от политической партии как великое извращение демократии, а именно зависимость народного избранника от организованных меньшинств.
Таким образом, несмотря на кажущуюся независимость, депутат на деле оказывается под давлением определенных социальных или территориальных групп и просто обязан порой лоббировать их интересы. Можно в этой связи согласиться с мнением М.А. Краснова о том, что «даже при свободном мандате депутат фактически выступает все же не как представитель народа, нации, а как представитель определенной группы населения, хотя юридически и не обязанный ее представлять”.
Конституция не должна закреплять статус депутата в полном объеме, и вывод о характере мандата можно сделать исходя как из анализа основного закона, так и соответствующих нормативных актов. Конституции зарубежных государств содержат различные варианты закрепления свободного мандата. Ст. 38 Основного закона ФРГ предполагает, что «депутаты Бундестага являются представителями всего народа, депутаты не связаны наказами или поручениями и подотчетны только совести». Ст. 67 Конституции Италии: “Каждый член парламента представляет нацию и исполняет свои функции без обязательного мандата”. Ст. 27 Конституции Франции: “Всякий императивный мандат является недействительным”.
В Конституции России 1993 года, как уже отмечалось, не содержится признаков императивного мандата. Принципиальное непровозглашение в тексте Основного закона страны важнейшего элемента императивного мандата - права отзыва, в отличие от предыдущих, еще советских, конституций, а также отсутствие норм, регулирующих подобные правоотношения в федеральных избирательных законах, показали готовность демократической России признать международные стандарты в области парламентского права. Согласно ст. 77 Конституции России, система органов государственной власти в субъектах Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общим принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Ст. 71 Конституции России устанавливает, что регулирование общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти есть прерогатива федерального законодателя. Именно к этим принципам относятся принципы представительной демократии, с которыми связаны основания и процедуры лишения депутатского мандата. Таким образом, региональный представительный законодательный орган не вправе принимать законодательные акты, устанавливающие императивный мандат и, в частности, институт отзыва, поскольку установление принципов организации органов государственной власти относится к ведению Федерации и противоречит основам конституционного строя. Однако, законодательная неопределенность положения депутата является благоприятной почвой для всевозможных коллизий, затрудняющих решение споров о праве. С этой точки зрения внимания заслуживает Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы», в котором Конституционный Суд РФ не усмотрел несоответствия оспариваемого закона Конституции РФ. Тем самым признается конституционность и института отзыва, что, на наш взгляд, создает реальную возможность проведения фактического пересмотра результатов выборов и аннулирования мандата депутата без четких оснований и процедур. На сегодняшний момент субъекты Российской Федерации вправе сами решить вопрос, какой вид мандата будет закреплен в их региональном законодательстве: императивный или свободный. Решение Конституционного Суда не касается депутатов Государственной Думы, поскольку лишь мажоритарная система избрания народных представителей является условием действия института права отзыва, а при избрании депутатов федерального органа представительной власти России используется еще и пропорциональная избирательная система.
Восполнение пробелов, связанных с неопределенностью статуса депутата, возможно путем официального толкования Конституции России Конституционным Судом России в соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституции России. Но как показала недавняя практика деятельности Конституционного Суда, здесь возможно принятие самых неожиданных решений.
Возвращаясь к вопросу о необходимости формирования в России мандата, который наряду с принципом независимости парламентария предполагал бы и его подотчетность и подконтрольность избирателям, думается, что решение этой проблемы заключается в уходе от крайностей императивного и свободного мандатов и разработке смешанной модели депутатского мандата, совмещающей положительные стороны обоих видов мандата. Смешанная модель депутатского мандата теоретически позволит парламентариям действовать в интересах всего общества, не подвергаясь давлению извне, вести свои дела свободно и под свою ответственность.
Мандат, выработанный в условиях реальной многопартийности, политико-идеологического разнообразия, мандат, обеспечивающий в полной мере права и свободы человека, – это выбор, который уже сделала современная демократическая Европа и который предстоит сделать нам.



Курсков Д.Ю.
канд. социол. наук, доцент кафедры гуманитарных наук МАИ

Нормативно-правовая база социальной политики современного российского государства

В Конституции Российской Федерации (ст. 7) государство названо социальным, что означает провозглашение человека высшей ценностью и целью государства.
Политика социального государства ориентирована на создание условий для свободного развития личности, охрану труда и гарантированный размер оплаты труда, здоровья людей, обеспечивает поддержку семьи, материнства, отцовства, детства, инвалидов и пожилых граждан. Социальное государство – это государство, несущее обязанность заботы о наименее защищенных слоях общества и одновременно уравновешивающее противоположные интересы в предоставлении гражданам условий и возможностей для достойной жизни. Развитие социального государства – закономерный результат развития общества на постиндустриальной стадии его развития, когда стала возможной реализация постулата древних: “Человек – мера всех вещей”.
Модель социального государства зависит не только от экономического и политического развития, но и определяется традициями, культурой, религиозными факторами. Наиболее адекватно отражающая сущность государства всеобщего благоденствия – социал-демократическая модель социального государства; кроме данной модели, существуют либеральная и консервативная модели социального государства. С точки зрения специалистов, в Российской Федерации осуществляется модель умеренной либерализации, направленная на: 1) реализацию социальных прав человека; 2) признание человека равноправным партнером государства; 3) оказание адресной помощи населению.
Государство может быть социально действенным только при условии, когда эффективная экономика, социальная политика, власть и общественные институты будут находиться в постоянном взаимодействии. Комплексное реформирование социальной сферы должно опираться на следующие базовые принципы демократического общества: приоритет прав человека и его основных свобод в сочетании с индивидуальной ответственностью гражданина за свое материальное благополучие; солидарность, обусловленная взаимосвязанностью и взаимной ответственностью общества и гражданина; разграничение функций различных уровней власти в управлении социальной сферой; социальные приоритеты должны составлять базовую основу бюджетной, налоговой, инвестиционной политики.
Право на достойный жизненный уровень наиболее полно и последовательно закреплено Всеобщей декларацией прав человека (ст. 25). Следуя нормам международного права, Конституция РФ устанавливает обязанность государства проводить такую социальную политику, которая гарантировала бы каждому россиянину необходимый жизненный уровень.
Основные направления социальной политики российского государства: 1) государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства; 2) назначение пенсий инвалидам и иным нетрудоспособным лицам; 3) создание системы социальных служб занятости, призванных принимать действенные меры по трудоустройству лиц, не имеющих постоянной работы, и выплачивать им в соответствии с действующим законодательством пособия по безработице; 4) выплата государственных пенсий и социальных пособий; 5) охрана труда и здоровья людей; 6) установление гарантированного минимального размера заработной платы; 7) развитие системы социального обслуживания.
Для управления государственной политикой по поддержке семьи, материнства, отцовства и детства созданы соответствующие комитеты в обеих палатах Федерального Собрания РФ, в Администрации Президента РФ. Разработана обширная законодательная база, включающая, в частности: Семейный кодекс РФ от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ (с изм. от 15 ноября 1997 г., 27 июня 1998 г., 2 января 2000 г.), Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (с изм. и доп. от 24 ноября 1995 г., 18 июня, 24 ноября, 30 декабря 1996 г., 21, 29 июля 1998 г., 17 июля 1999 г., 10 июля, 7 августа 2000 г., 30 мая, 28 декабря 2001 г., 25 июля 2002 г.), Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (с изм. и доп. от 8 февраля 1998 г., 7 августа 2000 г., 8 апреля 2002 г.), Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 20 июля 2000 г.), Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (с изм. и доп. от 13 января 2001 г.), Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", Указ Президента РФ от 5 мая 1992 г. № 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей", Указ Президента РФ от 14 мая 1996 г. № 712 "Об Основных направлениях государственной семейной политики".
Важное направление социальной политики РФ - помощь инвалидам. К сожалению, это направление деятельности государства не всегда является результативным вследствие отсутствия достаточных материальных средств и наличия профессиональных социальных работников. Несмотря на это в зависимости от принадлежности к той или иной группе инвалидности решаются вопросы трудоустройства и организации быта инвалидов, что способствует их адаптации к нормальной жизни, социализации. Малоподвижные инвалиды могут работать на дому или с доставкой их к месту работы, что обусловливает много дополнительных проблем: оборудование рабочего места, доставка заказов, профилактика оборудования, выделение транспорта и т.д. Еще сложнее работа с неподвижными инвалидами, прикованными к постели, но способными к умственному труду.
Российское законодательство в данной области опирается на международные правовые акты и, в первую очередь, на Декларацию ООН “О правах инвалидов”, в которой зафиксирован статус инвалида, его права, в том числе право на уважение человеческого достоинства, право на медицинское, техническое или функциональное лечение, восстановление здоровья и положения в обществе.
В России приняты фундаментальные законодательные акты, зафиксировавшие права инвалидов, ответственность государства, роль благотворительных организаций и частных лиц. В этой сфере приняты следующие нормативные акты: Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 24 июля 1998 г., 4 января, 17 июля 1999 г., 27 мая 2000 г., 9 июня, 8 августа, 29 декабря, 30 декабря 2001 г., 29 мая 2002 г.), Федеральный закон от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании"» (с изменениями от 16 ноября 1997 г., 20 июля, 7 августа, 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 13 февраля, 21 марта, 25 июня, 25 июля 2002 г.), Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (с изменениями от 25 июля 2002 г.), Указ Президента РФ от 25 марта 1993 г. № 394 "О мерах по профессиональной реабилитации и обеспечению занятости инвалидов". Следует отметить, что создана достаточно широкая правовая основа жизнедеятельности и социальной защищенности инвалидов в Российской Федерации.
Попечительство над пожилыми людьми – одно из направлений в социальной политике государства и социальной работе в целом. Тенденция старения населения планеты, с одной стороны, объясняется созданием условий для жизнедеятельности, а с другой стороны, снижением рождаемости, что влияет, безусловно, на количество трудоспособного населения, за счет которого создаются различные фонды, в том числе финансирующие социальное обслуживание людей пожилого возраста.
Формы попечительства достаточно разнообразны, среди них следует выделить дома-интернаты, в которых осуществляется уход за престарелыми и пожилыми людьми. В последние годы широкое распространение получили дома для престарелых, содержание в которых происходит на платной основе за счет самих престарелых или предприятий, на которых они трудились. В стационарных учреждениях осуществляется не только уход и необходимая медицинская помощь, но и реабилитационные мероприятия медицинского, социального и лечебно-трудового характера.
В соответствии с перечнем гарантированных государством социальных услуг, утвержденным постановлением Правительства РФ 25 ноября 1995 г. № 1151, гражданам пожилого возраста предоставляются: 1) материально-бытовые услуги; 2) услуги по организации питания, быта и досуга; 3) социально-медицинское и санитарно-гигиеническое обслуживание; 5) услуги, связанные с социально-трудовой реабилитацией; 6) правовые услуги; 7) содействие в организации ритуальных услуг.
Одной из разновидностей социального обслуживания людей пожилого возраста являются полустационары, создаваемые в муниципальных центрах социального обслуживания или при органах социальной защиты населения. Кроме того, данной категории населения оказывается социальная помощь на дому: услуги по организации питания, быта и досуга, наблюдение за состоянием здоровья, оказание экстренной медицинской помощи, выполнение медицинских процедур, оказание санитарно-гигиенических услуг, кормление ослабленных больных, проведение санитарно-просветительной работы.
Социальная политика РФ подразумевает также государственную защиту занятости, что отражено в ряде законов (Федеральный закон от 20 апреля 1996 г. № 36-ФЗ «"О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации"» (с изм. и доп. от 21 июля 1998 г., 30 апреля 1999 г., 17 июля, 20 ноября 1999 г., 7 августа 2000 г., 29 декабря 2001 г., 25 июля 2002 г.) и др.
Совершенствование пенсионного обеспечения и социального обслуживания пожилых граждан является одним из важнейших направлений социальной политики РФ. В этой области приняты многочисленные законы, например, Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ "О ветеранах" (с изм. и доп. от 18 ноября 1998 г., 2 января, 4 мая, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., 25 июля 2002 г.), Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования", Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 25 июля 2002 г.), Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 29 мая 2002 г.), Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 25 июля 2002 г.).
Действенные шаги предпринимаются и в сфере охраны труда и здоровья граждан. Здесь следует назвать следующие акты: Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 (с изм. и доп. от 24 декабря 1993 г., 2 марта 1998 г., 20 декабря 1999 г., 2 декабря 2000 г.), Федеральный закон от 22 июня 1998 г. № 86-ФЗ "О лекарственных средствах" (с изм. и доп. от 2 января 2000 г., 30 декабря 2001 г.), Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (с изм. и доп. от 17 июля 1999 г., 2 января 2000 г., 25 октября, 30 декабря, 30 декабря 2001 г., 11 февраля 2002 г.), Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" (с изм. и доп. от 7 августа 2000 г.), Федеральный закон от 7 ноября 2000 г. N 136-ФЗ "О социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием" (с изм. и доп. от 25 июля 2002 г.), Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".
Российское государство гарантирует минимальный размер оплаты труда (см.: Федеральный закон от 19 июня 2000 г. № 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" (с изм. и доп. от 29 апреля 2002 г.)), устанавливает прожиточный минимум (см.: Постановление Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. № 793 “Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации за III квартал 2002 г.”).
Социальная политика РФ включает и другие виды социальной помощи, в том числе бесплатное предоставление малоимущим жилья, компенсационные выплаты и т.д. Вместе с тем деятельность государства в социальной сфере пока не всегда является достаточной и действенной. Имеются значительные недостатки в реализации и других направлений социальной политики государства, в частности в сфере охраны труда и здоровья населения. В последние годы наблюдается рост аварийности на предприятиях, высок уровень производственных травм и профессиональных заболеваний, неблагоприятна экологическая обстановка в ряде регионов страны.
Модель устойчивого развития означает проведение социальной политики в интересах человека. Для этого необходимы: а) формирование благоприятной среды в обществе; б) гармонизация социальных отношений; в) социальная активность населения; г) социальная защищенность и справедливость; д) духовное развитие, обеспечение условий развития национальных культур; е) государственная поддержка научной сферы и системы образования, здравоохранения; ж) всеобщность и доступность образования; з) развитие оптимальной структуры национальной экономики.
Трудности реформирования отрицательно влияют на возможности государства проводить надлежащую социальную политику. Только в условиях оздоровления экономики России государство сможет обеспечить достойную жизнь и свободное развитие человека, как это декларируется Конституцией.
Россия - не только геополитическое пространство, но и территория, на которой к 2010 году будет проживать 140-148 млн. человек, поэтому главной национальной задачей третьего тысячелетия должно стать, по выражению А. Солженицына, “сбережение народа”.

Шкаренков П.П.
канд. ист. наук, доцент, декан ИФФ РГГУ

Правовые основы королевской власти в Остготской Италии

Вопросы истории функционирования римского права в варварских королевствах в целом и в Остготском в частности нельзя назвать малоизученными. Эти проблемы затрагиваются в работах многих исследователей, занимающихся историей власти и государственной традиции[60]. Конечно, ни одна из работ, посвященных этой теме, не обходится без более или менее частых ссылок на «Variae» Кассиодора и на так называемый Эдикт Теодориха, являющиеся нашим основным источником по данной проблематике.
Основной отличительной особенностью Остготского королевства является чрезвычайно высокая степень его романизации. Располагаясь в сердце римской цивилизации, остготские владыки были вынуждены в целях поддержания внутренней стабильности в королевстве провозгласить себя преемниками и защитниками традиционной римской системы ценностей, в которой идеи четкой организации государством социальной и политической жизни общества занимали не последнее место, «хотя римский мир распался, универсалистская идея римской государственности продолжала жить в общественном сознании эпохи»[61].
Считая залогом политической стабильности в своем королевстве союз готов и римлян, объединенных в одном государстве, Теодорих всеми силами пытался подчеркнуть естественную преемственность своего государства с поздней Римской империей во всех областях государственной и общественной жизни. В остготской Италии в неприкосновенности остались и римская система права, и организация центрального и местного управления, и крупное сенаторское землевладение[62]. Обращаясь от лица короля к населению страны, Кассиодор писал: «...Вам всем следует без сопротивления подчиняться римским обычаям, к которым вы вновь возвращаетесь после длительного перерыва, ибо должно быть благословенно восстановление того, что, как известно, служило процветанию ваших предков. Обретя по божественному соизволению древнюю свободу, вы опять облачаетесь в одеяния римских нравов...»[63]. В другом послании Теодорих заявляет, что главной целью его политики является «...объединение не только владений, но и душ готов и римлян... общность поместий является основой мира и согласия... за часть поля римлянин нашел себе защитника...»[64], король указывает, что «...готов и римлян связывают единый образ жизни, единый закон, единая власть»[65]. Кроме внутренней стабильности, такая политика повышала авторитет остготского короля как в глазах византийской императора, так и среди прочих варварских королей.
Теодорих и его преемники старались убедить Италию, что в ее положении не произошло никаких серьезных изменений. Главным политическим лозунгом была преемственность с Римской империей. Готское завоевание всего лишь сменило императора на короля. Что касается законотворчества, то теоретически римский сенат сохраняет свое право издания законов. Во всяком случае одна из формул в «Variae» за ним такое право признает[66]. Сенат издает нормативные акты, регулирующие деятельность школ, а также и некоторые вопросы налогообложения[67]. Кроме того, нам известен важный senatus-consultum, запрещающий симонию[68]. Как и прежде утверждение сенатом королевских эдиктов придавало им силу закона, и это обстоятельство позволяет нам рассмотреть один достаточно старый, то все еще дискуссионных вопрос. Речь идет о том, имели ли право остготские короли издавать законы в точном смысле этого слова, или это право оставалось за императорами Восточной Римской империи и по отношению к Италии. Точнее, имели ли юридическую силу в Италии законы, издаваемые византийскими императорами.
«Variae» Кассиодора позволяют пролить дополнительный свет на этот очень трудный и запутанный вопрос. Обычно считают, что после Маркиана и Льва императорские законы на Западе не издавались[69]. Однако можно указать на несколько заимствований, сделанных остготами из законов, принятых Зеноном, Анастасием и Юстинианом. Если эти законы и не действовали непосредственно на территории Италии, то, по крайней мере, мы можем говорить о фактах применения византийских законов в Остготском королевстве. Во-первых, установление должности comes patrimonii Теодорихом (Cassiod. Var. IV. 4; V. 18; VI. 9) по примеру императора Анастасия (Cod. Just. I. 34). Так как документ Var. IV. 4 относится к 511 г., то можно предположить, что и постановление Анастасия, точная дата которого неизвестна, также относится приблизительно к 511 г.; во-вторых, постановление императора Зенона (Cod. Just. XII. 7. 2), согласно которому лица, занимавшие должность primicerius notarii, после ее исполнения приравниваются по рангу к viri illustres, в своих основных положениях повторяется в Var. VI. 16: «Ut si quo modo ad illustratum vel vacantem meruerit pervenire, omnibus debeat anteponi qui codicillariis illustratibus probantur ornari»; в-третьих, Кассиодор говорит только об одном canonicarius на провинцию, в обязанности которого входит сбор налогов (Var. XI. 38; XII. 4; 7; 13; 16). Закон же императора Анастасия, изданный в 496 г. (Cod. Just. X. 19.; 9), как раз устанавливает, что в провинции должен быть только один canonicarius, отвечающий за сбор налогов; в-четвертых, на патрикиев не распространяется власть главы семьи (Var. VI. 2). Это положение было принято лишь при императоре Юстиниане (Cod. Just. XII. 3. 5) между 531 и 533 годами. Таким образом, и соответствующая формула в «Variae» скорее всего могла появиться в это же время; в-пятых, § 8 Эдикта Теодориха против применения privati carceres скорее всего взят не из Cod. Theod. IV. 3 или IX. 11, а из закона императора Зенона от 486 г. (Cod. Just. IX. 5. 1); в-шестых, § 69 упомянутого Эдикта завершается следующими словами: «...Quisquis curialem aut collegiatum aut servum per triginta annos possederit, qui nullam patriae suae collationem subiisse monstratur, eos praediorum dominis jubemus adquiri». В качестве источника этого положения Ф. Дан приводит следующие акты[70]: 1) Cod. Theod. V. 10. 1, согласно которому колон получает свободу по истечении срока в 30 лет (но это не имеет отношения к нашему случаю); 2) Cod. Theod. XIX. 19. 2. 3: колон, который смог оставаться 30 лет в курии, в burgus или в какой-либо корпорации, освобождается от колоната (но это также не имеет отношения к нашему случаю); 3) Nov. Majorian. 7, где говорится о тридцатилетнем сроке розыска куриалов, бежавших из курии и женившихся на приписанных к земле колонах (также к нашему случаю не подходит). Скорее всего, в рассматриваемом нами параграфе речь идет о сроке давности в интересах собственников против куриалов или collegiati, которые жили в течение 30 лет на его земле, не платя никаких налогов в курию или в свою корпорацию. Подобное постановление мы находим лишь в законе Анастасия (Cod. Just. XI. 48. 19). Таким образом, это положение вошло в Эдикт Теодориха из императорского закона, но с некоторыми дополнительными уточнениями; наконец, в-седьмых, в 534 г., когда Теодат стал практически полностью зависимым от Юстиниана, мы видим закон (Cod. Just. VI. 51. 1) прямо адресованный: «senatui urbis Constantinopolitanae et urbis Romae».
Те, кто считает, что постановления императоров Восточной Римской империи не имели законодательной силы в Италии, в подтверждение своей правоты часто ссылаются на несколько достаточно темных мест в «Variae» Кассиодора[71], вычитывая в них желаемый смысл. Тем не менее, нельзя отрицать, что многие из императорских постановлений, выпущенных во времена господства остготов на Апеннинском полуострове, распространялись и на Италию, имея в ней силу закона. В большей мере это касается тех актов, которые регулировали административную систему. Например, Теодорих учреждает должность comes patrimonii по примеру императора Анастасия, а формула назначения патрикия претерпевает изменения в связи с законом, изданным императором Юстинианом. Тем не менее многочисленные свидетельства убедительно доказывают, что и сами остготские короли обладали законодательной властью, не ограниченной ни народом, ни знатью, распоряжаясь ею с той же свободой, что и византийские императоры. Ими использовались все известные образцы: прагматические санкции, адресованные различным группам лиц или корпорациям, чаще всего касающиеся налогов; законодательные распоряжения в форме писем префекту претория или иному магистрату[72], которые могут быть объединены под общим названием programma edictale; разнообразные эдикты, регулирующие все стороны жизни общества, в том числе и административное право, никому конкретно не адресованные, как, например, Эдикт Теодориха, либо обращенные к определенному магистрату, корпорации, римскому народу[73]. Многие из них также называются programma edictale, повторяя название, данное Аталарихом двум своим важнейшим эдиктам[74]. Эти акты обычно содержат в конце специальный пункт, касающийся их распространения и санкций за неисполнение. Наконец, самая многочисленная группа нормативных документов - это рескрипты, которые обычно не содержат каких-либо законодательных нововведений, а приводят толкования законов, сообщают о пожаловании особых привилегий либо о каких-нибудь других королевских милостях[75]. Во всех этих документах мы находим почти исключительно различные вариации прежних римских правовых норм, поскольку римское право вполне соответствовало государственной политике остготских королей и было хорошо известно местному населению. При этом короли оставляли за собой право менять это законодательство, приспосабливая его под текущие нужды. Примеры подобных изменений, призванных реагировать на изменения в жизни населения, вызванных новыми идеями и обстоятельствами, мы видим в Эдикте Теодориха. Таким образом, перед нами подлинное законодательство. И если эти нововведения чаще всего называются такими расплывчатыми понятиями, как jussio, auctoritas, praeceptum, edictum, то не надо забывать, что и римское законодательство уже почти не употребляет слово lex, ограничиваясь эдиктами. Лучшим свидетельством того, что остготские короли занимались законодательной деятельностью, является факт проведения большинства их постановлений через римский сенат, сама необходимость заручиться поддержкой авторитетнейшего государственного органа. Эдикт Аталариха был представлен в сенате как древняя oratio principis, таким же образом рассматривался и его эдикт против симонии[76]. Пользуясь поддержкой римского сената и сенаторской аристократии, остготские короли активно занимались самостоятельной законотворческой деятельностью, присваивая себе тем самым одну из важнейших императорских прерогатив.

Сычёв Д.С.
аспирант ЮФ ИЭУП РГГУ

Правовой статус органа местного самоуправления

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 130) местное самоуправление в РФ осуществляется гражданами, как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и представляют собой самостоятельную форму реализации населением своей власти (ст. 12 Конституции РФ). Их деятельность носит властный характер, и решения, принимаемые ими в пределах своей компетенции, обязательны на территории муниципального образования для всех предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и общественных объединений.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к органам местного самоуправления относит:
– выборные органы, образуемые в соответствии с названным федеральным законом, законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований;
– другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
Таким образом, определены две группы органов, которые отличаются по способам своего формирования: первая из них формируется на основе выборов; другая – невыборным путем, т.е. путем назначения, делегирования и т. д.
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установил, что наличие выборных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях является обязательным. Главный выборный орган местного самоуправления – представительный орган, который формируется в результате муниципальных выборов.
Наименование представительного органа местного самоуправления определяется в уставах муниципальных образований с учетом национальных, исторических, местных и иных традиций. Однако при этом муниципальные образования должны ориентироваться на законы субъектов РФ о местном самоуправлении. Наименования представительных органов местного самоуправления отличаются широким разнообразием. Чаще всего используются такие наименования, как городская дума, городской совет, муниципалитет, муниципальный совет, районное собрание депутатов, собрание представителей, поселковый совет и т.п.
Численный состав представительного органа местного самоуправления указан в уставах муниципальных образований: в зависимости от территории и плотности населения муниципального образования он колеблется в пределах от 5 до 30 и более депутатов. Как правило, наименьшее число депутатов[77] имеют сельские и представительные поселковые органы местного самоуправления (5?15 чел.), наибольшее – районные и городские (12–30 и более чел.). Так, например, в соответствии со ст. 14 Устава города Электросталь Совет депутатов состоит из 15 депутатов, избираемых по пяти многомандатным округам сроком на четыре года. Иногда законы субъектов РФ устанавливают основные критерии определения численности представительных органов.
Наличие выборных органов местного самоуправления является одним из основных признаков и обязательным условием функционирования муниципального образования. Однако кроме представительных органов местного самоуправления могут действовать и выборные должностные лица. Такие выборные должности могут быть предусмотрены уставом муниципального образования. Таким образом, муниципальному образованию предоставляется возможность выбора организационных структур местного самоуправления исходя из местных условий. Как правило, в большинстве муниципальных образований должностным лицом является глава муниципального образования, тем более, что эта должность прямо названа в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст.16).
Глава муниципального образования обычно избирается (назначается) на срок от 2 до 4 лет, в некоторых муниципальных образованиях – до 5 лет. Конкретный срок полномочий главы муниципального образования определяется в уставе муниципального образования, но на основании законов субъектов РФ о местном самоуправлении и о выборах должностных лиц местного самоуправления. Так, например, в соответствии со ст. 17 Устава города Электросталь Глава города избирается сроком на четыре года. В одних законах субъектов РФ четко оговаривается срок полномочий глав муниципальных образований всех уровней, в других срок его полномочий привязывается к сроку полномочий соответствующего представительного органа, в третьих указывается, что срок полномочий главы муниципального образования определяется уставами муниципальных образований самостоятельно.
Аналогично и в отношении наименований главы муниципального образования – наименование закрепляется в уставах муниципальных образований, но в соответствии с законами субъектов РФ. Однако, как и в предыдущем случае, законы субъектов РФ либо устанавливают определенные наименования глав в соответствии с уровнем муниципального образования, либо оставляют решение этого вопроса на усмотрение муниципального образования. Исходя из этого, в уставах муниципальных образований установлены самые различные наименования этого должностного лица: в городах, как правило, мэр, глава города; в районах – глава района, глава местного самоуправления; в сельских населенных пунктах – глава поселка, глава сельсовета, староста и др., что, на наш взгляд, является оправданным.
В отношении порядка выборов главы муниципального образования, согласно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», предусмотрено два варианта:
1) либо он избирается непосредственно гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании;
2) либо представительным органом местного самоуправления из своего состава.
Таким образом, именно муниципальное образование решает, каким способом оно будет избирать это должностное лицо.
Полномочия главы муниципального образования начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность нового главы.
Кроме представительных органов и выборных должностных лиц в муниципальных образованиях могут быть и другие органы и должностные лица местного самоуправления. Фактически это исполнительно-распорядительные органы. Конкретная структура, компетенция, наименования, сроки полномочий этих органов определяются в уставе муниципального образования на основе законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», не предусматривая обязательного наличия иных (помимо выборных) органов местного самоуправления и четко их не называя, предоставляет муниципальным образованиям возможность выбора оптимальных организационных систем построения органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность в муниципальном образовании с учетом местных условий. Так, ст. 13 Устава города Электросталь определяет структуру местного самоуправления: к органам местного самоуправления помимо выборного представительного органа – Совета депутатов ­– относится исполнительно-распорядительный орган – Администрация города, руководимая Главой города, а также иные органы местного самоуправления. К иным органам местного самоуправления Устав города относит: Комитет по управлению имуществом города, Управление образования Администрации города, Управление социальной защиты населения, Финансовое управление, Отдел культуры, Отдел здравоохранения, Отдел по физической культуре, спорту и туризму.
Состав и содержание деятельности этих исполнительных органов сильно различаются в зависимости от уровня муниципального образования, от численности жителей, от географического расположения и других условий. В подавляющем большинстве муниципальных образований исполнительные органы именуются местными администрациями. Руководителем исполнительного органа местного самоуправления является глава администрации. В таком случае данное должностное лицо избирается. Если же в муниципальном образовании предусмотрены две должности – главы муниципального образования и главы местной администрации, то последний, как правило, не избирается, а назначается либо главой муниципального образования, либо представительным органом. Глава местной администрации имеет своих заместителей, которых назначает либо самостоятельно, либо с согласия представительного органа в зависимости от того, как это определено в уставе. Обычно руководитель администрации имеет первого заместителя и заместителей в сфере финансово-экономической деятельности, коммунально-бытового обслуживания, социальной защиты населения и др.
Структура и штатная численность местной администрации определяется главой местной администрации самостоятельно, а иногда утверждается представительным органом местного самоуправления. В структуру местной администрации входят различные подразделения – управления, комитеты, отделы, сектора и пр. В обязательном порядке в местной администрации образуются структурные подразделения, занимающиеся вопросами управления муниципальной собственностью, местного бюджета и местных финансов, жилищно-коммунального хозяйства, земельной, градостроительной политики и некоторые другие. В крупных муниципальных образованьях формируются и другие структурные подразделения, которые связаны с вопросами здравоохранения, образования, культуры, спорта, транспорта и связи, благоустройства территории, социальной защиты населения, потребительского рынка и услуг и т.д. Кроме того, в местной администрации обычно имеется и вспомогательный аппарат: управление делами (канцелярия), бухгалтерия, юридическая служба, отдел кадров и пр. Структурные подразделения исполнительного органа находятся в подчинении их единоличного руководителя – начальника управления, заведующего отделом и т.п.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлена только исключительная компетенция представительного органа, т.е. те полномочия, которые вправе осуществлять только этот орган и никакой другой. К исключительным полномочиям представительного органа относятся:
1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных его уставом (так называемых местных законов);
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
4) установление местных налогов и сборов;
5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц, предусмотренных уставами муниципальных образований.
Перечисленные шесть полномочий представительного органа – это минимальный, но не исчерпывающий перечень, установленный на федеральном уровне. В уставах муниципальных образований содержится более подробный перечень полномочий представительных органов.
Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ. Это означает, что представительный орган местного самоуправления может внести туда проект закона либо изменение в действующий закон субъекта РФ, а также проект об отмене действующего закона субъекта РФ. При этом проект закона может быть разработан по любому вопросу, находящемуся в компетенции субъекта Федерации. Принятие либо отклонение проекта оставлено на усмотрение депутатов законодательного органа субъекта РФ исходя из его целесообразности.
Срок полномочий представительного органа местного самоуправления в соответствии с ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» не может составлять более 5 лет. Конкретный срок полномочий определяется в уставах муниципальных образований и в среднем составляет от 2 до 4 лет. Представительный орган местного самоуправления осуществляет свои полномочия до избрания нового представительного органа следующего созыва. В определенных случаях полномочия представительного органа местного самоуправления могут быть прекращены досрочно на основании пп. 3-8 ст. 49 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» с изменениями от 4 августа 2000 г.
Компетенция главы муниципального образования устанавливается в законах субъектов РФ и уставах муниципальных образований. В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в отношении статуса главы муниципального образования сказано только, что он возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления. Поэтому и законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований, раскрывая это положение, закрепляют за ним самые различные полномочия, к которым относятся:
– представление муниципального образования в отношениях с другими муниципальными образованиями, органами государственной власти, соответствующими органами иностранных государств, юридическими и физическими лицами;
– подписание с ними договоров от имени муниципального образования;
– направление ежегодных посланий представительному органу местного самоуправления о социально-экономическом положении муниципального образования;
– периодическая публикация статистических данных: о состоянии здоровья населения, о состоянии окружающей среды муниципального образования, о состоянии законности и правопорядка на соответствующей территории;
– назначение выборов депутатов представительного органа местного самоуправления;
– внесение проектов решений в представительный орган местного самоуправления;
– организация выполнения решений представительного органа местного самоуправления;
– организация приема граждан, рассмотрение заявлений, предложений и жалоб граждан, принятие по ним решений;
– представление к награждению почетными наградами муниципального образования и присуждению почетных званий муниципального образования;
– осуществление иных полномочий.
Нередко глава муниципального образования наделяется правом вхождения в состав представительного органа и председательствования на его заседаниях. Кроме того, многие уставы муниципальных образований предоставляют право главе образования право подписания правовых актов, принимаемых представительным органом местного самоуправления. В этом случае глава муниципального образования обладает и правом вето на решения представительного органа, т.е. может отказать в подписании и возвратить акт в представительный орган. Однако вето носит, как правило, относительный (отлагательный) характер – оно может быть преодолено представительным органом при повторном рассмотрении данного акта квалифицированным большинством голосов депутатов (в отличие от абсолютного вето, которое не преодолевается, и в этом случае данный акт уже не может быть принят в представленной редакции).
В большинстве муниципальных образований глава муниципального образования соединяет свои функции с функциями главы местной администрации, одновременно осуществляя руководство ею. В ряде уставов муниципальных образований прямо указывается, что глава муниципального образования по должности является главой местной администрации. В этом случае на него возлагается ответственность за исполнительно-распорядительную деятельность, и предоставляются дополнительные полномочия, связанные с руководством исполнительными органами местного самоуправления:
– определение структуры, порядка формирования и штатной численности администрации;
– назначение на должность и освобождение от должности руководителей структурных подразделений;
– заключение контрактов с муниципальными служащими;
– распоряжение средствами местной администрации;
– разработка схемы управления отраслями хозяйства, социальной сферы и т.д..
Кроме главы муниципального образования уставами муниципальных образований могут устанавливаться и иные выборные должности – заместители глав администраций, руководители наиболее важных подразделений администрации – жилищно-коммунального хозяйства, инспекций, ревизоры и т.д.
Местная администрация осуществляет следующие полномочия:
– разрабатывает и вносит в представительный орган проекты планов и программ социально-экономического развития муниципального образования, бюджета, правил застройки данной территории;
– управляет муниципальной собственностью в порядке, установленном представительным органом;
– организует исполнение решений представительного органа;
– выступает заказчиком на выполнение работ (оказание услуг), необходимых для удовлетворения потребностей жителей;
– заключает договоры с организациями, не находящимися в муниципальной собственности, договоры о сотрудничестве в экономическом и социальном развитии муниципального образования;
– осуществляет контроль за правильностью цен и тарифов на товары, работы, услуги, реализуемые на территории муниципального образования; обеспечивает соблюдение санитарных правил;
– контролирует соблюдение правил торговли, организует рынки и ярмарки;
– осуществляет содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, социальной защиты, культуры и спорта;
– в рамках законодательства выдает разрешения на строительство объектов жилищного, производственного и иного назначения;
– принимает меры по улучшению жилищных и бытовых условий нуждающихся категорий граждан;
– разрабатывает и реализует программы повышения уровня занятости населения;
– организует общественные работы (по строительству дорог, зданий, благоустройству, озеленению и т.д.);
– в рамках законодательства принимает меры, связанные с организацией и проведением спортивных и зрелищных мероприятий;
– обеспечивает охрану общественного порядка и противопожарную безопасность муниципального образования;
– осуществляет переданные государством полномочия;
– организует прием граждан и рассматривает их обращения;
– осуществляет иные полномочия.
К компетенции органов местного самоуправления в сфере обеспечения избирательных прав граждан отнесены:
- регистрация (учет) избирателей;
- предоставление соответствующей избирательной комиссии данных о численности избирателей, зарегистрированных на подведомственной территории;
- образование избирательных участков и доведение соответствующей информации до населения;
- финансирование из местного бюджета территориальной избирательной комиссии, действующей на постоянной основе;
- формирование представительными органами местного самоуправления территориальных комиссий и участковых комиссий, а также окружных избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления;
- оказание содействия зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам в организации собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций и шествий, в том числе безвозмездное предоставление помещений для проведения массовых мероприятий;
- выделение специальных мест для вывешивания агитационных печатных материалов на территории каждого участка;
- безвозмездное предоставление помещения для голосования.
На практике реализуются три схемы организации структуры органов местного самоуправления из тех возможных, которые позволят федеральный закон.
В большинстве муниципальных образований реализована следующая схема структуры органов местного самоуправления: всенародно избранный глава муниципального образования возглавляет и малочисленный представительный орган, и местную администрацию.
Очевидно, что такая схема структуры органов местного самоуправления способствует концентрации местной власти в руках одного человека, что противоречит основной идее местного самоуправления.
То, что глава муниципального образования возглавляет представительный орган, по нашему мнению, является недопустимым. Пункт 5 статьи 16 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» говорит о подотчетности главы муниципального образования представительному органу.
Представляется, что в случае, если глава муниципального образования председательствует в представительном органе (как мы отмечали выше – это самая распространенная схема, в т.ч. и в городе Электросталь), то вряд ли контроль со стороны представительных органов может быть объективным, всесторонним, а значит и эффективным.
На основании вышеизложенного, мы считаем необходимым, внести изменения в Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», которые должны дать более определенные параметры структуры органов местного самоуправления.
По нашему мнению, оптимальной является та структура органов местного самоуправления, где глава муниципального образования возглавляет местную администрацию и всю деятельность по осуществлению местного самоуправления, а представительный орган имеет своего председателя, избранного из числа депутатов.
По нашему мнению, возглавлять представительный орган глава муниципального образования не должен.
Местная власть должна быть максимально приближенной к жителям, их потребностям. Представительные органы должны функционировать при высокой степени участия населения. Численность депутатов представительного органа местного самоуправления должна быть такой, чтобы этот орган мог с наибольшей эффективностью осуществлять свою компетенцию, чтобы он был в целом независим от местной администрации.
По нашему мнению, этого можно достичь только при достаточно большой численности депутатов.
На практике в подавляющем числе муниципальных образований представительный орган малочислен, он состоит из 9-30 депутатов, причем определенной зависимости числа депутатов от численности населения в целом не просматривается. Так, слишком малочислен Совет депутатов города Электросталь в количестве 15 человек для 150-тысячного населения.
Исследователи предлагают за образец численности депутатского корпуса взять формулу, согласно которой «число депутатов должно составлять корень кубический из числа жителей муниципального образования»[78]. По этой формуле, например, город с 50-тысячным населением должен иметь 35–37 депутатов.
На основании вышеизложенного целесообразно внести изменения в Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», которые четко определят пределы численного состава представительного органа в зависимости от численности населения, а конкретное количество депутатов представительного органа в каждом муниципальном образовании определялось бы уставом муниципального образования в этих пределах. Вышеуказанные предложения позволяют уменьшить дистанцированность представительных органов местного самоуправления от населения.

Дмитриев С.В.
МГУЭСИ

Многопартийность и избирательная система РФ

Избирательная система – это система общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти.
Посредством избирательной системы определяют, кто из баллотировавшихся кандидатов избран в качестве депутата или на определенную должность. Существуют разные избирательные системы, и от того, какая из них использовалась, во многом зависят итоги выборов. То есть даже при одних и тех же итогах голосования результаты выборов могут оказаться совершенно различными.
В зависимости от порядка определения результатов выборов избирательные системы принято разделять на два вида: мажоритарную и пропорциональную.
При мажоритарной избирательной системе избранным считается тот кандидат, который набрал большинство голосов. Большинство голосов может быть относительным и абсолютным.
При мажоритарной системе относительного большинства избранным считается тот кандидат, который набрал больше голосов, чем каждый другой кандидат в отдельности. К плюсам данной системы можно отнести ее простоту и результативность. Минусом данной системы является то, что меньшинство избирателей оказывается никем не представленным.
Мажоритарная система абсолютного большинства заключается в том, что избранным считается тот кандидат, который набрал абсолютное большинство голосов, т.е. 50% плюс один голос. Минусом данной системы является то, что, как правило, она требует проведения второго тура.
В целом мажоритарная система проста и позволяет создать прочное большинство в представительном органе власти. Избиратели при такой системе голосуют за конкретного человека, который им обычно известен.
Существенным недостатком данной системы является то, что часть граждан, которая может быть даже больше половины, остается никем не представленной.
В отличие от мажоритарной системы в пропорциональной избирательной системе избиратели голосуют не за отдельных кандидатов, а за список кандидатов, принадлежащих к какой-либо политической партии. Главное отличие данной избирательной системы заключается в том, что она строится не на принципе большинства, а на принципе пропорциональности между полученными голосами и завоеванными мандатами, поэтому данная система отражает интересы не только большинства, но и меньшинства населения.
Численность парламентской фракции зависит от того, сколько процентов голосов получит политическая партия на выборах. Для определения количества мандатов определяется так называемая квота, т.е. наименьшее число голосов, необходимое для избрания одного депутата.
Существует множество способов определения такой квоты. Самый простой способ заключается в том, что квота определяется посредством деления общего числа поданных по данному округу голосов на количество подлежащих распределению мандатов. Существенным недостатком данного способа является то, что обычно не удается распределить сразу все мандаты.
Чтобы предотвратить такую ситуацию, применяется другой метод, предложенный бельгийским математиком д'Ондтом. По этому методу, поданные за каждый партийный список голоса последовательно делятся на ряд чисел 1,2,3,4,5 и т.д. Полученные остатки распределяются по убывающей – от большего к меньшему строго по порядку. То частное, которое занимает порядковое место в этом ряду убывающих чисел, равное числу депутатов, подлежащих избранию от данного округа, и будет являться квотой.
Пропорциональная избирательная система лишена недостатков мажоритарной системы. Однако имеет свои минусы, так, она более сложна и для нее необходимо наличие сформировавшейся многопартийной системы в государстве.
Существующую в РФ партийную систему еще нельзя назвать сформировавшейся и многопартийной. Во многом эта ситуация обусловлена отсутствием на протяжении долгого времени законодательной базы, закрепляющей правовые основы существования и развития партийной системы РФ.
Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ "О политических партиях" призван изменить сложившуюся ситуацию.
Он устанавливает понятие политической партии. Так, под политической партией понимается общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
В законе устанавливается ряд требований, которым должна отвечать политическая партия:
1. политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии;
2. в политической партии должно состоять не менее десяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее ста членов политической партии в соответствии с пунктом 6 статьи 23 настоящего Федерального закона. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее пятидесяти членов политической партии в соответствии с пунктом 6 статьи 23 настоящего Федерального закона;
3. руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации.
Кроме того, закон запрещает создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности. Не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности. Политическая партия не должна состоять из лиц одной профессии.
Структурные подразделения политических партий могут создаваться и действовать только по территориальному признаку. Не допускается создание структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях.
Законом не допускается создание и деятельность на территории Российской Федерации политических партий иностранных государств и структурных подразделений таких партий.
Политические партии и их региональные отделения подлежат государственной регистрации и наделяются в связи с этим правами юридического лица. При этом регистрация региональных отделений осуществляется после регистрации политической партии и должна быть завершена более чем в половине субъектов Федерации не позднее чем через шесть месяцев со дня регистрации политической партии. Только после этого политическая партия может осуществлять свою деятельность в полном объеме. В противном случае свидетельство о государственной регистрации политической партии утрачивает свою силу, а запись о ее создании, внесенная в единый государственный реестр юридических лиц, аннулируется.
Хотя этот закон и призван сформировать многопартийную систему, которая позволит эффективно реализовывать пропорциональную избирательную систему в РФ, он не содержит каких-либо норм, препятствующих монополизации политической власти одной политической партией.
Представляется, что требования закона относительно числа членов партии и региональных представительств партии не совсем обоснованы. А запрет на создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности противоречит Конституции РФ.

Степанов А.С.
аспирант ФИПП ИАИ РГГУ

«Радикальные реформы» 1992 г. и партийно-политическое обеспечение курса преобразований («новые либеральные партии»)

В период 1991-1992 гг. демократическое движение переживает состояние глубокого кризиса. Более того, именно тогда начался интенсивный процесс размежевания внутри некогда единого реформаторского лагеря. Причин этому было несколько.
Первая причина заключалась в «разношерстности» и «пестроте» оппозиционных КПСС политических сил: в оппозиционных структурах периода 1989-1991 гг. объединились как либералы, так и «центристы» и даже часть национал-патриотов. После поражения ГКЧП и прихода к власти либерального правительства идейные противоречия, ранее сдерживаемые совместной борьбой против КПСС, выходят на первый план, что влечет за собой переход в оппозицию уже демократической власти таких политических партий и организаций, как РХДД, ПКД-НС, ДПР.
Идеологическими приоритетами этих политических организаций являлись «державность» и ориентация на принцип «Великой России». Политический курс новых российских властей они характеризовали как «пораженческий», особенно резкой критике подвергалась ими политика уступок Кремля в области внешней политики (1).
Вторая причина кризиса заключается в переходе в оппозицию ранее известных демократических политиков (И. Константинов, Ю. Власов, Н. Травкин, В. Аксючиц, М. Астафьев и др.). Все они были оттеснены от рычагов власти своими более энергичными коллегами и поэтому стремились политически самореализоваться, примкнув к «антиреформаторским» силам.
Третья причина видится в партийно-политической пассивности нового российского руководства. «Команда» Б. Ельцина, завоевав власть, казалось, совершенно не нуждалась в поддержке какой-либо одной или нескольких политических партий. Напротив, Кремль провозгласил «деполитизацию» органов власти. Поэтому практически весь период 1991-1992 гг. и значительную часть 1993 г. либерально-реформаторские партии были вынуждены существовать в отрыве от «большой политики». Их позиции еще более ухудшились после проведения крайне непопулярной в народе «шоковой терапии» Е.Т. Гайдара. В итоге они были вынуждены резко сократить свою численность как на уровне низового и среднего актива, так и в органах государственной власти (особенно в Советах, где в 1992-1993 гг. прошла массовая «чистка» в отношении сторонников либерального пути развития страны).
Все это ведет к тому, что прежние либеральные и демократические партии и объединения (типа движения «Демократическая Россия») постепенно уступают место более динамичным «новым либералам», которые создают в 1992-1993 гг. ряд собственных организаций, которые, несмотря на свою малочисленность были в большей степени отмобилизованы и четко осознавали собственные интересы и задачи.
К подобным политическим партиям того периода можно отнести, например, Партию экономической свободы, которая была создана в мае 1992 г. на базе ряда структур «новой экономики», прежде всего Российской товарно-сырьевой биржи (РТСБ), контролировавшей в тот период до 12% российской экономики. Председателем партии стал Константин Боровой, а генеральным секретарем - Леонид Шпигель, который одновременно являлся руководителем созданного при партии Общества в защиту осужденных хозяйственников. Также активное участие в создании ПЭС принимала молодой предприниматель Ирина Хакамада. Несмотря на свою невысокую численность (реально в ее рядах состояли от нескольких сот до нескольких тысяч членов), ПЭС, опираясь на финансовые возможности частного бизнеса, сумела на первых порах стать одним из лидеров «неформального» либерального движения в стране. Строилась партия по «американскому» принципу - без жесткой вертикальной структуры и фиксированного членства. Наибольшим влиянием пользовалась в бизнес-среде и в кругах городской либеральной интеллигенции (2).
ПЭС открыто заявляла о себе как «западнической», «антибюрократической» (к бюрократии ее лидеры периодически причисляли как Б. Ельцина, так и В. Черномырдина) и «антикоммунистической» партии.
В программных положениях своей экономической программы ПЭС жестко отстаивала идеи свободного рынка, либеральных реформ и демократической государственности.
Главный акцент был сделан, прежде всего, на идеях свободы. При этом, по мнению идеологов ПЭС, «факты свидетельствуют о существовании устойчивой связи между уровнем экономической либерализации и долгосрочными темпами экономического роста» (3). Поэтому партия провозглашала курс на «ограничение вмешательства государства в экономическую жизнь и расширение свободы экономического выбора для собственных граждан» (4).
Представляя интересы нового предпринимательского корпуса, который активно конфликтовал с постсоветской бюрократией, партия гораздо более жестко, чем ее коллеги по либеральному лагерю, требовала ликвидации административных барьеров на пути отечественного бизнеса и частной инициативы.
Особое неприятие ПЭС вызывало то обстоятельство, что на тот период «российское бюрократическое государство» распоряжалось не менее чем половиной валового внутреннего продукта (ВВП) страны. Соответственно, средства, изымаемые для государственного потребления, рассматривались как прямой вычет из прироста национального дохода. Гиперпотребление государства, особенно в его «наиболее варварской» форме – в форме инфляционного налога, – виделось одной из главных причин затянувшегося кризиса российской экономики (5). Поэтому одной из главных своих задач ПЭС считала проведение политики разгосударствления и приватизации.
Более того, государству предлагалось «коренным образом пересмотреть свою роль в экономике».
Во-первых, ему предлагалось стать нейтральным, чтобы обеспечить равенство возможностей в сфере экономики. Это должно было выражаться, с одной стороны, в минимизации регулирующей роли государства, а с другой – в отмене различных льгот преференций.
Во-вторых, государство должно было отказаться от монополии на любые виды экономической деятельности, предоставив возможность осуществлять ее частному сектору. Таким образом, отстаивались ценности свободного рынка и свободы предпринимательской деятельности.
В-третьих, одна из важных задач государства виделась в обеспечении «информационной прозрачности государства и экономики». Государство, по мысли идеологов ПЭС, должно было выступить гарантом эффективного доступа к любой экономической и иной информации, не являющейся предметом государственной или коммерческой тайны.
В-четвертых, ПЭС выступала за коренной пересмотр социальной роли государства. Прежде всего, предполагалось свести к минимуму социальную политику и социальную активность государственных структур. Допускались лишь государственные программы помощи для нуждающихся граждан, которые по тем или иным причинам были не в состоянии самостоятельно обеспечить себе достойный уровень социальных услуг. В остальном же ПЭС предлагала «покончить с социальным иждивенчеством», заставив тем самым постсоветского человека искать возможности самореализации в условиях рыночной экономики.
В-пятых, в условиях стремительной глобализации мировой экономики государство, по мнению ПЭС, должно было устранить любые ограничения внешней открытости и тем самым признать то обстоятельство, что приток международных капиталов в Россию несовместим со злоупотреблением национальным экономическим суверенитетом.
При этом, будучи ориентировано на западные рынки, российское предпринимательство тех лет крайне скептически и недоверчиво относилось к любым идеям, касающимся политической или экономической автаркии России. В этом они видели попытку консервативных сил воспрепятствовать включению отечественной экономики в мировую систему, затормозить ход экономических преобразований, вернуть прежнюю модель административно-хозяйственного регулирования. Поэтому соответствующие положения и были внесены в программу Партии экономической свободы. «На долю нашей страны выпало уже достаточно “самобытных” экспериментов. Настало время перестать учиться на собственных ошибках и начать учиться на ошибках других народов и стран», - писалось в ней (6).
Партия отстаивала свою модель проведения радикальных рыночных преобразований, выдвигая как оперативную (трехлетнюю), так и долгосрочную программу реформ.
На первом этапе предполагалось:
- добиться финансовой стабилизации экономики, что позволило бы освободить ресурсы частного сектора для инвестиционных целей;
- провести налоговую реформу, направленную на стимулирование развития крупного, среднего и малого бизнеса;
- принять жесткие и эффективные меры по борьбе с коррупцией в государственном аппарате;
- предусмотреть меры по защите прав собственников и акционеров, включая усиление уголовной и гражданской ответственности за преступления в сфере бизнеса;
- реализовать планы по либерализации внешнеэкономической деятельности; отказаться от государственных производственных капиталовложений как «самой неэффективной и расточительной формы инвестиционной активности».
Что же касается основных направлений деятельности в области структурной политики, то они должны были быть направлены на либерализацию и дерегулирование рынков; демонополизацию, приватизацию и реструктурирование предприятий, в том числе через процедуры банкротства; ликвидацию всех категорий дотаций и субсидий производителям.
Необходимо сказать, что по своим экономическим приоритетам программа ПЭС в большей степени соответствовала скорее неоконсервативным или старым либеральным установкам XIX в. в области экономики, чем базовым принципам неолиберализма, поскольку предусматривала самые жесткие мероприятия по либерализации рынка и борьбе с «социальным паразитизмом». В частности, ею фактически предлагалось ввести в России платное образование и медицину, а также коренным образом пересмотреть пенсионную политику и политику в области социального страхования.
Напротив, политика разгосударствления предполагалась самая жесткая. Так, на первом этапе предполагалась либерализация рынка золота и драгоценных металлов, а несколько позже и платная приватизация объектов энергетики, предприятий связи, железнодорожного и других видов транспорта, наземных служб гражданской авиации, а также отдельных объектов дорожной инфраструктуры. В сфере аграрной политики партия выступала за полную ликвидацию дотаций и субсидий производителям; реструктуризацию и банкротство нерентабельных сельскохозяйственных предприятий, формирование рынка земли.
Либеральные принципы отстаивала ПЭС и в области внутренней политики. В частности, ее идеологами предлагалось отменить «систему прописки и иных неконституционных ограничений на свободу передвижения граждан», провести процедуру реституции имущества, отобранного у владельцев после революции 1917 г.
Что же касается второго этапа реформ, то его задачами называлось завершение либерализации и приватизации всех отраслей российской экономики. Этот тезис раскрывался в целой системе радикальных мероприятий.
Так, предусматривался переход к экономически нейтральной системе налогообложения, предполагающей отмену акцизов и других сборов и налогов отраслевого характера, а также всех разновидностей прогрессивного налогообложения. Предполагалось ликвидировать Центральный банк и сформировать федеральную резервную систему (аналогичную США) для выполнения эмиссионных функций. Та же судьба ждала и таможенные пошлины, с тем чтобы «направить экономические ресурсы страны в те сферы, где российская экономика обладает наибольшими сравнительными преимуществами» (7). Кроме того, предполагалось достичь полной конвертируемости рубля и обеспечения свободы передвижения капиталов через границу.
Однако радикализм экономической программы ПЭС нередко был попросту неадекватен не только экономическим реалиям России, но даже ведущих капиталистических стран. В частности, совершенно несостоятельными выглядят перспективные планы ПЭС по ликвидации эмиссионной монополии государства и переходу к добровольному налогообложению с постепенным уменьшением удельного веса государственных расходов в ВВП до 7-10% (8).
Антикоммунизм и жесткая ориентация на проведение радикальных рыночных реформ приводят к тому, что ПЭС становится одним из видных акторов российской внутренней политики 1992-1993 гг., активно выступает в поддержку преобразований и решительно оппонирует «красно-коричневой» оппозиции. Партия участвовала практически во всех значимых политических мероприятиях 1992-1993 гг.: ее руководство поддержало Б. Ельцина в ходе апрельского референдума, представители партии принимали участие в работе «проельцинского» Конституционного совещания летом 1993 г., на котором отрабатывалась модель принятия новой Конституции. Лидеры ПЭС полностью одобрили «решительные действия Президента» по роспуску российского парламента и подавлению «коммуно-фашистского» путча в сентябре-октябре 1993 г. Однако в официальном заявлении партии тогда подчеркивалось прежде всего следующее: «В условиях исключительной противоречивости действующей Конституции и законов первичным высшим источником права становится воля избирателей» (9).
Однако впоследствии ПЭС не удалось стать влиятельной политической силой во многом благодаря возникновению сильного конкурента в лице либерального блока «Выбор России». К тому же после октябрьского конфликта 1993 г. имеет место «сращивание» предпринимательских и властных структур, происходит их взаимная интеграция и, соответственно, надобность в профильных партийных структурах у российского бизнеса отпадает. В результате происходит резкое снижение влияния ПЭС в российской политике и постепенно ее активность сходит на нет. Попытки попасть в Государственную думу в 1993 и 1995 гг. также успеха не имели.
Другой реформаторской организацией, претендовавшей в 1992-1993 гг. быть выразителем интересов либеральной общественности (преимущественно демократов-шестидесятников и старой либеральной номенклатуры) было Движение демократических реформ. Собрание учредителей ДДР состоялось еще в июле 1991 г. Тогда его сопредседателями стали Эдуард Шеварднадзе, Александр Яковлев, Аркадий Вольский, председатель одной из палат ВС СССР Иван Лаптев. Впоследствии в его руководство вошли мэр Москвы Гавриил Попов и мэр Санкт-Петербурга Анатолий Собчак. ДДР выступало против поспешных шагов в политике, пыталось оказывать давление на «колеблющееся» союзное руководство во главе с М. Горбачевым (в частности, они поддержали новоогаревский проект Союзного договора). Тем не менее оно согласовывало свои действия с политическим курсом других демократических партий и движений (например, движением «Демократическая Россия»).
Российское движение демократических реформ (РДДР) организационно оформилось на базе ДДР после распада СССР, когда стало ясно, что межреспубликанская форма существования организации уже нереальна и партийная работа требует концентрации усилий исключительно на Российской Федерации.
I съезд Российской организации ДДР состоялся 15-16 февраля 1992 г. в Нижнем Новгороде. На съезде был избран политсовет РДДР, состоящий из 15 человек, который включал многих известных общественных, политических и государственных деятелей. В частности, в его состав вошли мэр Москвы Г. Попов, мэр Санкт-Петербурга Анатолий Собчак, влиятельный чиновник московской мэрии Александр Брагинский, главный редактор газеты «Московский комсомолец» Павел Гусев, будущий медиа-магнат Эдуард Сагалаев и некоторые другие. Председателем РДДР был избран Гавриил Попов. Чуть позже, 28 июля 1992 г. движение было зарегистрировано Минюстом РФ (10).
Необходимо сказать, что по своему интеллектуальному потенциалу движение было весьма мощным. Более того, уже в 1992 г. его идеологам удавалось успешно анализировать дальнейшее развитие событий и генерировать перспективные идеи. В частности, еще в начале своей политической деятельности РДДР подвергло жесткой критике работу конституционной комиссии Верховного Совета РФ под руководство О. Румянцева, заявив о необходимости разработки и принятия новой российской Конституции только под контролем реформаторских сил. И уже в 1992 г. мэр Санкт-Петербурга А. Собчак возглавил комиссию политсовета РДДР по выработке проекта новой Конституции России, альтернативного "румянцевскому". Данные идеи взяла на вооружение исполнительная власть летом 1993 г., созвав в обход Верховного Совета Конституционное совещание для создания «президентского» варианта нового российского Основного Закона.
Одновременно в 1992-1993 гг. руководство РДДР весьма радикально пересмотрело свои демократические приоритеты периода «перестройки». РДДР уже тогда довольно скептически относилось к идеям реализации принципов широкого народовластия, выступая за ограничение функций представительских органов, за их невмешательство в деятельность исполнительной власти и за "скорейшие перевыборы всех представительских органов власти сверху донизу". Идеологи РДДР выражали опасение, что «охлократические тенденции», особенно в условиях проведения непопулярных экономических и политических преобразований, могут быть использованы консерваторами и «красно-коричневыми» в борьбе с реформаторскими силами. К тому же идеи РДДР о необходимости борьбы с принципом всевластия Советов и о реализации в полном объеме принципа «разделения властей» вполне вытекали из либеральных воззрений его идеологов. Соответственно в марте 1992 г. РДДР выдвинуло идею проведения референдума о роспуске Съезда народных депутатов как «пережитка советской эпохи». Данная идея получила поддержку во властных структурах опять же несколько позже, после конфликта Ельцина с депутатским корпусом в декабре 1992 г. на VI Съезде.
Поддерживая реформаторские инициативы новой российской власти, лидеры РДДР предполагали, что движение может стать своего рода интеллектуальным штабом Кремля, выступить в качестве «партии власти». Однако данные надежды не оправдались. Упорное нежелание Кремля выбрать «свою» партию вело РДДР в политический тупик. К тому же, с одной стороны, разнородность, а с другой - нечеткость политических позиций РДДР приводят к многочисленным расколам и кадровым потерям. В 1992-1993 гг. ряды РДДР покинули и перешли в «центристский» лагерь Аркадий Вольский и Александр Владиславлев. К непримиримой оппозиции примкнул Александр Руцкой и его Народная партия Свободная Россия, ранее входившая в качестве коллективного члена в состав РДДР. Кроме того, в оппозицию радикальным реформаторам переходит ряд региональных отделений РДДР. В частности, саратовское отделение движения одновременно вступило в члены державно-патриотического и оппозиционного Русского национального собора (11).
В 1992-1993 гг. деятельность движения ограничилась кругами российской интеллигенции, особенно той ее части, которая, поддерживая в целом либеральный курс российского руководства, тем не менее не слишком одобрительно относилась к его радикальным методам и слишком высоким темпам. Поэтому РДДР, стремясь удержать данную часть интеллектуальной элиты в рамках либерального лагеря, отстаивало идеи «мягкой демократизации» России, поиска национального консенсуса и т.п. Однако в целом движение последовательно и решительно поддерживало Б. Ельцина в его конфликте с Верховным Советом РФ, считая российского президента «меньшим злом». Так, 29 мая 1993 в Твери состоялась I общенациональная конференция РДДР. Были внесены изменения в Устав, решен ряд организационных вопросов. Но самым значимым было решение об участии в «президентском» Конституционном совещании.
В условиях силового противостояния сентября-октября 1993 г. РДДР, несмотря на декларируемый «центризм» и следование закону, достаточно решительно поддержало сомнительный с правовой точки зрения Указ № 1400. В его заявлении, в частности, говорилось: «Президентом предложен приемлемый путь, поскольку противоречивая и половинчатая действующая Конституция привела страну в политический тупик» (12).
Необходимо сказать, что до определенного момента РДДР пользовалось достаточным влиянием и имело свою «группу поддержки» во властных структурах. Помимо московской и петербургской мэрий, под контролем РДДР находилось несколько депутатов Верховного Совета РФ. В частности, членом РДДР являлся народный депутат РФ Сергей Красавченко.
Однако не слишком четкое позиционирование РДДР на российской политической арене приводит к тому, что постепенно ее социальная база сокращается. Жесткая поляризация общества в 1993 г. предполагала бескомпромиссность и выбор в рамках дуалистической оппозиции «наши – не наши», чего не могло предложить РДДР. Поэтому постепенно движение теряет сколько-нибудь широкую поддержку в российских политических кругах. Большая часть ее прежних сторонников переориентировалась на «кремлевскую партию», примкнув к мощному либеральному блоку «Выбор России», меньшая – перешла в различного рода «центристские» организации («Гражданский союз», всероссийский союз «Обновление» и т.п.).
Фактически последней попыткой заявить о себе как о реальном акторе российского политического процесса было участие РДДР в избирательной кампании декабря 1993 г. Однако тогда движению не удалось преодолеть 5% барьер.
На выборах 1993 г. РДДР создает одноименное избирательное объединение, список которого возглавили А. Собчак, известный врач-офтальмолог Св. Федоров, популярный актер Олег Басилашвили (сам Г. Попов не баллотировался). Избирательное объединение РДДР получило на выборах 2.191.505 голосов (4.08%), но в итоге так и не преодолело 5?процентный барьер. В то же время 5 членов РДДР были избраны в Государственную Думу I созыва в мажоритарных округах (Александр Брагинский, Алексей Сарычев, Вячеслав Смирнов, Евгений Федоров, Юрий Воевода), а двое – депутатами[79] Совета Федерации (Евдокия Гаер и Константин Титов).
Больше всего голосов в абсолютном исчислении движение получило в «интеллектуальных» регионах России - Москве (236833 - 10.81% от общего числа голосов, отданных за РДДР), Санкт-Петербурге (162339 - 7.41%), Свердловской области (137817 - 6.29%), Московской области (125583 - 5.73%), Челябинской области (70185 - 3.20%), Кемеровской области (64104), Краснодарском крае (57781), Нижегородской области (55651), Самарской области (51732). А больше всего голосов в процентах движение получило в Свердловской области (9,40), Санкт-Петербурге (9,03), Ханты-Мансийском автономном округе (8,37), Ямало-Ненецком автономном округе (7,34), Москве (7,20) и некоторых других.
Однако в итоге, не сумев создать собственную фракцию в Государственной думе, РДДР постепенно минимизирует свою политическую активность и фактически отказывается от своих властных амбиций.
В то же время, несмотря на то что РДДР так и не удалось стать «партией Кремля», она на первом этапе партийно-политического строительства в целом сумела решить свою главную задачу – сплотить вокруг себя либеральную интеллигенцию и обеспечить ее лояльность новому российскому руководству.
Среди новых демократических партий стоит отметить Крестьянскую партию Россию, которая, будучи создана еще в 1990 г. и зарегистрирована в 1991 г., особенно активную деятельность на демократическом фланге развернула именно в 1992-1993 гг. Партия претендовала на то, чтобы говорить от лица фермерского движения, и ее создатели хотели, чтобы она являлась своего рода реформаторским противовесом консервативному колхозно-совхозному директорскому корпусу.
Крестьянская партия России изначально задумывалась как либеральная партия. Это отражал уже девиз ее программы: «За свободный труд на собственной земле» (13). Уже в этом девизе были отражены два базовых принципа либерализма: принцип свободы и принцип частной собственности. В самой же программе либеральная составляющая партийной программы получала свое развитие. Позиционируя себя как партию «крестьян-собственников», КПР ставила своей целью «защиту экономических и социальных интересов производителей сельскохозяйственной продукции», выступала против насилия в любых его проявлениях и формах» (14).
Из классического либерализма партией был взят на вооружение принцип индивидуализма, поскольку основным субъектом землевладения признавался гражданин России (15). Соответственно и ряд других пунктов партийной программы КПР был направлен на защиту интересов и прав сельского хозяина. С этой целью декларировалось стремление партии к передаче земли в частную собственность «всем желающим и способным работать на земле» и предоставление собственникам права «свободного выбора форм распоряжения землей и имуществом, включая куплю, продажу, завещание, дарение, обмен, аренду, вступление в кооперативы и ассоциации» (16).
Специально партийная программа подчеркивала свой антиэтатизм (хотя необходимо учитывать, что она принималась еще в условиях господства КПСС, которая воспринималась как главный оппонент Крестьянской партии). КПР призывала к «очищению от догм административно-командной системы», выступала против подчинения крестьянства интересам государства (17).
Понимание свободы отстаивалось разработчиками программы КПР в различных сферах, особенно в области экономики и имущественных отношений. Считая переход на рыночные отношения в экономике России «объективной необходимостью», партия выступала за приоритет частной собственности на землю и средства производства (18).
На реализацию принципа свободы предпринимательской деятельности были ориентированы положения о введении прогрессивной системы налогообложения, гарантирующей «минимальное изъятие доходов у сельскохозяйственных производителей и населения, простоту исчисления налогов, уплату их в сельском хозяйстве не чаще 1 раза в год» (19). Все это, по мысли идеологов КПР, должно было симулировать развитие сельского хозяйства и активность товаропроизводителей-собственников.
Одновременно КПР отстаивала классическую либеральную идею «равенства возможностей», предлагая бесплатно наделить землей всех заинтересованных граждан России на начальном этапе проведения земельной реформы (20).
В политической жизни Крестьянская партия также отстаивала вполне либеральные ценности. В частности, она выступала за построение в посткоммунистической России демократического правового государства. Правда, первоначально данное государство им виделось как парламентская республика, поскольку в тот период, когда принималась программа (март 1991 г.), именно российский парламент - Верховный Совет РФ – выступал как основной генератор реформ, а его председатель Б. Ельцин активно противостоял консервативному руководству СССР. Впоследствии приоритеты в области государственного строительства у КПР поменялись, особенно в период жесткого противостояния ветвей власти в 1992-1993 гг.
Необходимо сказать, что для колхозно-совхозного крестьянства вышеуказанные программные положения КПР были слишком радикальны. Отечественная аграрная система не была готова к столь радикальным переменам и реформам ни экономически, ни психологически. Также отсутствовали необходимые кадры для обеспечения подобных системных трансформаций.
Всего этого не осознавали руководители КПР, выстраивая для себя совершенно неадекватный образ российского агрария. Как показала политическая практика, им было сложно найти общий язык с сельским жителем. Это явствует из текстов КПР. Некоторые из них были настолько сложными и «интеллектуальными», что адекватно воспринимались лишь специалистами. Другие же, напротив, были подготовлены в излишне «простонародном», даже «лубочном» стиле. В своем интервью «Литературной газете» Ю. Черниченко так рисовал читателям фермерские перспективы: «Крестьянская партия делит с мужиком удачу и беду, она с ним в поле и в веселье масленицы, в заботах о кредите и в муках советского сбыта… И если уж мечтать, то о районной партконференции (КПР) в день бабьего лета. С духовым оркестром под старыми липами, с бочкой – другой шипящего пива и всем, что настряпали ладные хозяйки не в ущерб смыслу и выгоде, но на пользу им!» (21).
Организационное становление Крестьянской партии пришлось на март 1991 г. Именно тогда, 16-17 марта 1991 в конференц-зале популярного демократического издания, органа Верховного Совета РФ "Российской газеты" состоялся ее I съезд. В работе съезда приняли участие 286 делегатов, из которых более 200 человек реально представляли крестьян-фермеров и арендаторов. На съезде были утверждены Программа и Устав, а также избраны руководящие органы - Совет из 70 человек (по 1 человеку от каждой области РСФСР). Председателем партии стал ее основатель Юрий Черниченко, а его заместителями - президент промышленно-аграрного концерна "Московский" Виктор Феоктистов и ульяновский фермер Федор Симуков. Однако уже тогда начались первые кадровые проблемы и расколы внутри партии, поскольку многие из делегатов не доверяли руководить своей «профильной» партией «асфальтовому фермеру» Ю. Черниченко, который не имел опыта сельскохозяйственной практической деятельности. Альтернативой Ю. Черниченко стал председатель Московской областной ассоциации фермеров Василий Вершинин, также выставивший свою кандидатуру на пост Председателя КПР. Несмотря на то что он получил всего три голоса, данный эпизод впервые продемонстрировал раскол между «теоретиками» и «практиками» внутри КПР. Кстати, в 1992 г. данный раскол оформился организационно – В. Вершинин создал Оргкомитет Крестьянской демократической партии России (КДПР).
Однако первые инициативы партии были достаточно успешными. Будучи зарегистрирована 12 апреля 1991 г. Министерством юстиции РСФСР, она сразу же приняла активное участие в партийно-политической жизни. Еще ранее став одним из соучредителей движения «Демократическая Россия», КПР оказалась задействована практически во всех политических мероприятиях демократической оппозиции: начиная с выборов Президента РФ в июне 1991 г. и заканчивая сопротивлением ГКЧП в августе 1991 г.
Приход к власти «команды» Б. Ельцина, казалось бы, дал КПР дополнительные возможности для реализации своей аграрной программы. И некоторое время Крестьянская партия Ю. Черниченко действительно активно пропагандировала и лоббировала либеральные преобразования в аграрном секторе. Более того, в целом она пользовалась определенной популярностью у сельхозпроизводителей (прежде всего фермеров), ожидавших от нее активной защиты своих интересов. Именно тогда партия достигает «пика» своей численности – по официальной статистике на 1992 г. в ее рядах состояли 14 тысяч человек. КПР удалось образовать свои первичные организации более чем в 40 регионах страны. Партия издавала ряд собственных периодических изданий - газету «Российское поле», затем «Село России», несколько позже еженедельник «Крестьянин».
Однако после начала «шоковой терапии» внутрипартийные противоречия выдвинулись на первый план. Поддержав курс Е. Гайдара, Ю. Черниченко вступил в жесткую конфронтацию с «умеренными» аграриями, которые считали, что либеральный курс правительства России может привести к разорению значительного числа сельхозпроизводителей. Поэтому II съезд КПР, состоявшийся 1 февраля 1992 г., сопровождался резкой критикой партийного руководства. Одновременно полемика разгорелась и по вопросу о коммерческой деятельности одного из заместителей Ю. Черниченко В. Феоктистова. Многие депутаты полагали, что Феоктистов наносит ущерб как материальному благосостоянию, так и имиджу партии (22). В то же время в тот период большинство делегатов все же выразило доверие своему председателю, практически единогласно проголосовав за его переизбрание на новый срок. Однако вместо двух заместителей были избраны уже трое (В. Феоктистов, Михаил Суслов, Арнольд Литвинов).
Определенный вес КПР имела в 1992-1993 гг. и на властном уровне. Так, два народных депутата РФ (Анатолий Мостовой и Виктор Шинкарецкий) были в этот период членами КПР и активно отстаивали ее программу в российском парламенте.
В 1992-1993 гг. КПР достаточно активно поддерживала Б. Ельцина и команду «реформаторов». Обеспокоенная жестким противостоянием «либерального» Кремля и «консервативного» Верховного Совета РФ, она участвовала в создании первой широкой коалиции «реформаторских» сил - Общественного комитета демократических организаций (ОКДОР), просуществовавшего до 1995 г. Одновременно представители партии поддержали инициативы Президента РФ по выработке проекта новой Конституции России и приняли участие в Конституционном совещании летом 1993 г.
Летом-осенью 1993 г. КПР по своим идейно-политическим приоритетам еще более смещается «вправо», блокируясь с другими пропрезидентскими силами. Так, в сентябре-октябре 1993 г. Ю. Черниченко не ограничился официальным заявлением о поддержке действий Президента РФ, но принял активное участие в организации массовой поддержки Б. Ельцину (23). Одновременно Крестьянская партия приняла участие в создании блока «Выбор России», а Ю. Черниченко стал членом его исполкома. Однако, смыкаясь с «партией власти», КПР все более теряла свою «профильную» аграрную направленность и все менее отвечала интересам фермерского движения. И хотя отдельные успехи ей все еще сопутствовали (в декабре 1993 г. Юрий Черниченко был избран членом Совета Федерации первого созыва от Москвы), однако электоральную поддержку на селе партия вскоре утратила.
Постепенное ухудшение материального и технического положения российского фермерства, диспаритет цен (особенно в области сельскохозяйственного производства), порожденный жестким курсом Е. Гайдара, отсутствие целевой государственной помощи «новым крестьянам» – все это привело к кризису в фермерском движении. При этом часть индивидуальных сельских хозяев разорилась, другие вернулись в рамки колхозно-совхозной системы и лишь немногие сумели достичь благосостояния. Все это в итоге отталкивает фермерский электорат от КПР. Примечательно, что в составе Государственной думы РФ первого созыва были всего 2 фермера, причем оба представляли союзную коммунистам Аграрную партию России. Более того, необходимо отметить, что эти депутаты (В. Вершинин и Т. Токарева) ранее были активистами именно Крестьянской партии России Ю. Черниченко.
Резкое падение популярности и статуса КПР приводит к ее постепенному разрушению. Ее численность сокращается до минимума и какой-либо существенной роли в общественно-политической жизни страны она не играет.
Таким образом, необходимо констатировать, что «аграрный» либеральный проект оказался несостоятельным как вследствие поддержки непопулярного в сельской местности экономического курса «радикальных рыночных реформ», так и вследствие неэффективной работы с сельским электоратом.
Таким образом, можно сделать следующие выводы.
Во-первых, исходя из прежних демократических установок на «департизацию» и «деидеологизацию» общественной жизни, новая постсоветская власть предпочла в 1992 г. занять выжидательную позицию. Более того, следуя Б. Ельцину, объявившему себя «Президентом всех россиян», она первоначально фактически отмежевалась от общественных инициатив, направленных на обеспечение организационной поддержки курсу реформ.
Во-вторых, создание реформаторских партий в 1991-1992 гг. происходило преимущественно на «целевой» основе. Главной их задачей было сплотить заинтересованные в проведении политической и экономической модернизации слои населения и сформировать таким образом социальную базу реформ. На это была направлена деятельность Партии экономической свободы (целевая группа – предпринимательство), Крестьянской партии России (целевая группа – фермеры), Российского движения демократических реформ (целевая группа – интеллигенция).
В-третьих, вышеуказанные партии и организации в качестве идеологической основы ориентировались на принципы либерализма с его антиэтатистскими, индивидуалистическими и либертаристскими приоритетами.
Наконец, в-четвертых, необходимо сказать о том, что, не получив поддержки со стороны Кремля, но в то же время взяв на себя ответственность за непопулярные реформы, данные организации не сумели превратиться во влиятельные общественные институты и обеспечить мощную институциональную поддержку политике реформ. Однако именно неудача этих партийных проектов стимулировала в итоге активность руководства страны в области партийного строительства, которое в 1993 г., осознав свои первоначальные заблуждения, занялось активным формированием «партии власти», объединившей как идейных либералов, так и прагматичных чиновников.
Примечания
1. Согрин В.В. Политическая история современной России. М., 1994. С. 114.
2. Политические партии, движения и блоки современной России. Н. Новгород, 1993. С. 72.
3. Сегодня. 1993. 14 апр.
4. Там же.
5. Там же.
6. Там же.
7. Там же.
8. Там же.
9. Цит. по: Москва. Осень-93: Хроника противостояния. М., 1995. С. 74.
10. Политические партии, движения и блоки современной России. Н. Новгород, 1993. С. 52.
11. Авторское право (Саратов). 1993. 23 июл.
12. Российские вести. 1993. 23 сент.
13. Россия сегодня. Политический портрет. 1985-1991 / Отв. ред. Б.И. Коваль. М., 1991. С. 216.
14. Там же. С. 217.
15. Там же. С. 217.
16. Там же. С. 217.
17. Там же. С. 220.
18. Там же. С. 217.
19. Там же. С. 218.
20. Там же. С. 217.
21. Черниченко Ю. Кому и зачем нужна Крестьянская партия // Литературная газета. 1991. 3 мар.
22. Политические партии, движения и блоки современной России. Н. Новгород, 1993. С. 75.
23. Москва. Осень-93: Хроника противостояния. М., 1995. С. 158.

Шуленин В.В.
Руководитель Исполкома Гагаринского отд.
Всероссийской партии «Единая Россия»

Вопросы правового регулирования предвыборной агитации как одного из факторов обеспечения устойчивого развития российского общества

Вопросы представительства и выборов приобретают сегодня особую актуальность в связи с теми процессами, которые происходят в нашей стране в постсоветский период и связанны с формированием новых представительных органов государственной власти, а также реконструкцией избирательной системы и возрастанием ее значения в современной электоральной культуре.
Возрастание роли избирательной системы связано, прежде всего, с изменением роли института выборов. На протяжении всего советского периода у избирателей не было альтернативы выбора между разными кандидатами, а итоги самих выборов часто фальсифицировались. Выборы целиком и полностью проводились под тоталитарным контролем государства. Народные избранники традиционно получали по официальным данным 98 - 99 процентов поданных за них голосов. Поэтому выборы носили чисто формальный, декларативный характер. С изменением же конституционного строя в нашей стране они превратились в достаточно сильный политический инструмент достижения власти.
Один из известнейших российских ученых в области конституционного права Марат Васильевич Баглай определил значение выборов следующим образом: «Выборы… представляют собой узаконенную форму прямого народного волеизъявления, важнейшее проявление демократии. Через выборы граждане оказывают воздействие на формирование органов государственной власти и тем самым реализуют свое право на участие в управление государственными делами. Гражданское общество, основанное на плюрализме мнений и интересов людей, не в состоянии обеспечить добровольного законопослушания граждан, избежать острых социальных взрывов, а может, и кровавых столкновений, если органы государственной власти не будут образованы на справедливой выборной основе с участием самих же граждан. Демократические выборы – это антипод гражданской войны и силового решения вопроса о власти».1
Учитывая это, развитие законодательного регулирования института выборов, позволяющее обеспечить равенство прав кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков, является одним из залогов стабильного и устойчивого развития российского общества.
При этом одним из основополагающих элементов избирательного процесса в демократическом обществе, является предвыборная агитация, так как используя именно предвыборную агитацию, кандидаты и политические партии ведут упорную борьбу за выборные должности и депутатские мандаты. Причем от тактически грамотно построенной предвыборной кампании и использованной при этом агитации зависит будущее кандидата, избирательного объединения, избирательного блока. Предвыборная агитация способна оказывать огромное влияние на настроение и поведение избирателей, а именно в период выборов резко сталкиваются различные политические интересы. Поэтому при разработке избирательного законодательства положениям, регламентирующим предвыборную агитацию, должно уделяться особое внимание.
В новом Федеральном законе от 12 июня 2002 года № 67- ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»2 нормы, касающиеся предвыборной агитации, были существенно доработаны по сравнению с предыдущим законодательством, а также в некоторых случаях и существенно изменены.
Так, законодатель пошел по интересному пути, введя понятие «информационное обеспечение выборов», в которое наряду с предвыборной агитацией входит и информирование избирателей. Согласно, вышеуказанному закону информирование избирателей, в том числе и через средства массовой информации, производится относительно хода подготовки и проведения выборов, сроков и порядка совершения избирательных действий, законодательства Российской Федерации о выборах, а также кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков. Помимо этого к информированию избирателей относится опубликование (обнародование) опросов общественного мнения, связанных с выборами.
С одной стороны, такое нововведение законодателя стоит признать достаточно удачным, так как оно позволяет разграничить материалы, информирующие избирателей о предстоящих выборах, и материалы являющиеся предвыборной агитацией. С другой стороны, у ряда субъектов появляется официальная возможность под видом информирования избирателей влиять на волеизъявления граждан. Ведь даже в законодательстве говорится о том, что опубликование (обнародование) опросов общественного мнения может быть признано предвыборной агитации при несоблюдении определенных формальных требований, таких, как: указание организации, проводившей опрос, времени его проведения, числа опрошенных (выборки), метода сбора информации и т. п. (п. 1 ст. 46)[80]. Помимо этого на сегодняшний день недостаточно отрегулирован механизм информирования избирателей через средства массовой информации о кандидатах и ходе проведения выборов. Так, в большинстве сюжетов федеральных телекомпаний о выборах в каком-либо регионе говорится только о лидирующих по предварительным оценкам кандидатах и об отношениях между ними. При этом у избирателей создаётся подсознательное впечатление о неизбежной победе именно этих кандидатов, что подталкивает их делать выбор уже между ними, автоматически исключая других кандидатов. А это уже самая настоящая предвыборная агитация, причем проводимая зачастую специально. Так, на недавних выборах губернатора Красноярского края постоянно сообщалось на центральных телеканалах о лидерстве Александра Хлопонина, Петра Тимошенко и Александра Усса. При этом о Сергее Глазьеве, вошедшем по итогам голосования в первом туре в тройку лидеров вместо Петра Тимошенко, вообще ничего не говорилось. Но стоит надеяться, что к ближайшим общефедеральным выборам депутатов Государственной Думы РФ объективный механизм информирования избирателей будет отработан, так как в законодательстве есть нормы, закрепляющие это.
Стоит отметить и следующие шаги в развитии избирательного законодательства, регламентирующего непосредственно проведение предвыборной агитации.
Во-первых, значительно расширился официальный период проведения предвыборной агитации, теперь она разрешается со дня выдвижения кандидата, списков кандидатов (п. 1 ст. 49)[81], а не со дня их регистрации, как это было раньше. В результате этого у впервые выдвинувшихся или малоизвестных кандидатов избирательных объединений и избирательных блоков появляется возможность проводить агитацию для сбора подписей в свою поддержку, что позволит им в значительной степени получить более или менее равные права при выдвижении и регистрации. Тем более, учитывая, что после 14 декабря 2003 года вступит в действие норма, согласно которой кандидаты, списки кандидатов регистрируются без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога, если они выдвинуты политическими партиями, избирательными блоками, федеральные списки которых по результатам ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации были допущены к распределению депутатских мандатов (п. 16 ст. 38)[82].
Во–вторых, предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях разрешается теперь за тридцать дней до дня голосования (п. 2 Ст. 49)[83]. До этого данный вид агитации разрешался с момента регистрации кандидата или списка кандидатов, а документы для регистрации, например, кандидатов в депутаты Государственной Думы могли быть поданы с интервалом в тридцать дней (п. 1, Ст. 45)[84], что составляло треть от официально разрешенного агитационного периода. Это, бесспорно, в значительной степени лишало часть кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков равных возможностей проведения самой эффективной предвыборной агитации и значительно нарушало их права. Введение новых сроков проведения предвыборной агитации на каналах организации телерадиовещания позволит устранить этот недостаток, так как за тридцать дней до выборов будут зарегистрированы все кандидаты и списки кандидатов.
В–третьих, сделан огромный шаг на пути предотвращения участия государственных и муниципальных служащих в предвыборной агитации. Если до этого при существующих ограничениях они могли делать отзывы о кандидатах, появляться с ними в теле- и радиоэфирах, на агитационных материалах, говорить публично о том, за кого будут голосовать, то теперь выражение предпочтения в отношении какого–либо из кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, в частности указание на то, за кого конкретно будет голосовать избиратель, признается предвыборной агитацией (пп. а) п. 2 ст. 48)[85]. Помимо этого, использование изображения физического лица, положительных высказываний физического лица о кандидате, избирательном объединении, избирательном блоке в агитационных материалах возможно только с письменного согласия данного физического лица (п. 9 ст. 48)[86]. Эти нововведения также позволят существенно обеспечить равенство прав кандидатов, лишив некоторых из них возможности использования преимуществ должностного положения других государственных и муниципальных служащих.
В-четвертых, введена норма, запрещающая использовать в наименовании избирательного блока имени и фамилии конкретного лица (п. 11 ст. 35)[87]. Это позволит избежать опыта предыдущих выборов депутатов Государственной Думы в 1999 году, когда были созданы «Блок Жириновского», «Блок генерала Андрея Николаева и академика Святослава Фёдорова». Несомненно, те лица, именами и фамилиями которых были названы избирательные блоки, получили существенные преимущества при проведении предвыборной агитации. Поэтому целесообразность принятия данной нормы бесспорна.
В-пятых, появилась очень важная норма, согласно которой запрещается оплата агитации за кандидата, избирательное объединение, избирательный блок из чужого избирательного фонда (п. 5 ст. 48)[88]. В результате исключается возможность регистрации подставных кандидатов для официального использования их избирательных фондов в целях своей предвыборной агитации. А это опять же позволяет обеспечить одинаковые условия кандидатам и тем самым уравнивает их права.
Помимо этого доработано множество менее значимых моментов, касающихся предвыборной агитации. Так, более конкретно урегулировано участие представителей религиозных объединений в предвыборной агитации. Им запрещается проводить агитацию только при совершении обрядов и церемоний (пп. г п. 7 ст. 48)[89]. До этого в Законе говорилось о запрете проведения предвыборной агитации религиозным объединениям в целом, при этом ничего не говорилось о их представителях (п. 5 ст. 37)[90] .
Конечно, к сожалению, в новом избирательном законодательстве остался и ряд нерешенных вопросов, таких, как ограничение проведения предвыборной агитации до начала официального агитационного периода, обеспечение равных условий проведения предвыборной агитации в информационно–телекоммуникационной сети «Интернет», разграничение понятий опросов общественного мнения и предвыборных рейтингов и некоторые другие.
Подводя же итоги в целом, стоит отметить, что несмотря на ряд имеющихся недостатков, все-таки российское избирательное законодательство, регламентирующее предвыборную агитацию, прошло огромный этап становления за последние десять лет и является на сегодня вполне разработанным, чтобы проводить подлинно демократические выборы в нашей стране.

Семыкина Т.Г.
Зам. председателя по социальным вопросам ОТОС «Челюскинский»

Органы территориальноГО общественного самоуправления как компонент устойчивого развития муниципального образования

Законность государственных действий – важнейший принцип Конституции. Различают две формы этого принципа – верховенство закона и основанность на законе. Эти принципы управления обществом говорят о том, что исполнительная власть не может нарушать законы. Однако Конституция России позволяет осуществлять принцип принятия решения в пределах муниципального образования по усмотрению администрации, а все противоправные административные акты и ошибочно принятые по ним действия исполнительной власти дестабилизируют устойчивость российской государственности.
Создание муниципального управления привело к тому, что городское население не чувствует себя субъектом муниципальной власти.
Выборы депутатов в городское народное собрание проходят обезличено, поэтому отсутствует практический механизм делегирования власти населением в муниципальное самоуправление. При этом нередко происходит коррумпированный захват властных полномочий верхушкой исполнительной власти на муниципальном уровне. Обособленный слой чиновничества не выполняет важнейшую функцию исполнительной власти – сохранение порядка в городском пространстве. Этот процесс открыто наблюдает основная часть общества и понимает свою незащищенность в силу достаточной грамотности и разумности современного населения России, но сделать ничего не может.
Негативный опыт граждан при взаимодействии с властью, неправомерные решения судов приводят к тому, что городское население чувствует себя растерянным, беспомощным и безгласным.
Сломать эту ситуацию возможно только через активизацию гражданских позиций жителей локального сообщества. Возглавить деятельность территориальной общины можно в правовой форме органа общественной самодеятельности. Такая правовая форма предусмотрена законом об общественных объединениях.
Федеральный закон "Об общественных объединениях" № 645-ФЗ от 14.04.95: "Статья 12. Орган общественной самодеятельности. Органом общественной самодеятельности является не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания".
Орган общественной самодеятельности формируется по инициативе граждан, заинтересованных в решении указанных проблем, и строит свою работу на основе самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собрании учредителей. Орган территориальной общественной самодеятельности не имеет над собой вышестоящих органов или организаций. Он действует как исполнительный механизм местного самоуправления через территориальное общественное самоуправление в лице депутата, избранного на участковом избирательном участке данной территории города.
В случае государственной регистрации органа общественной самодеятельности данный орган принимает на себя обязанности юридического лица в соответствии с уставом.
Это принципиально важно, так как в соседском сообществе на локальном уровне города происходят каждодневно тысячи мелких и больших событий, которые и определяют социально-бытовые условия повседневной жизни населения. Россия всегда управлялась более эффективно по территориальному признаку. Устойчивое развитие городского общества невозможно осуществить только через административное управление, поскольку необходимо объединить усилия населения и вовлечь его в активное обсуждение городских проблем. При этом объединить население в территориальное общественное самоуправление можно в лице депутата данного участкового избирательного участка города (участок - территориальная община), а юридическую форму организации взаимодействия депутата с населением можно осуществлять через орган общественной самодеятельности, который работает как исполнительный механизм депутатской власти на участковом избирательном участке. Очень важно понимать многие закономерности развития территориальной общины, поэтому председатель органа территориальной общественной самодеятельности должен иметь высшее социальное образование и быть избранным населением участка на должность социального специалиста территориальной общины. Процесс его выборов можно соединить с процессом выбора депутата.
Для депутатов всех уровней, а в первую очередь муниципальных собраний, орган общественной самодеятельности и юридический помощник, и механизм взаимодействия муниципальной власти с жителями.
Орган общественной самодеятельности, работающий на закрепленной территории, постепенно вовлечет все население избирательного участка в обсуждение проблем своей социально-бытовой среды обитания.
Работникам муниципалитетов конструктивная активность жителей поможет избежать ненужных конфликтов и подскажет пути оптимальных решений местных проблем на соответствующей территории общины.
Многообразные социальные процессы в городе сложно решить, а тем более контролировать их оптимальное развитие в положительном направлении из-за отсутствия объективной информации о степени нуждаемости населения в тех или иных видах социальной помощи и социальных услугах, влияющих на экономическое положение семьи. Поэтому лучше организовать социальное управление малыми социальными процессами в микросреде - территориальной общине. Пусть она функционирует по общественной инициативе любой группы людей, принявших на себя гражданскую ответственность заботиться о своих нуждах в местах локального проживания населения. Территориальной единицей сообщества может стать участковый избирательный участок. Население, организованное в форме ОТОС по месту жительства или работы, сможет стать заказчиком тех социальных услуг в городе, которые помогут обеспечить социальную стабильность на конкретной части территории города.
Пассивность населения в решении своих социальных проблем связана с юридической неспособностью основной массы граждан заявить о своих правах и добиться их через социальные институты местного муниципального сообщества. ОТОС действует, с одной стороны, как орган социальной защиты населения на общественных началах и в тоже время как исполнительная власть в лице рабочего органа, организованного по предлагаемой схеме: депутат – председатель ОТОС – социальный специалист ОТОС – население. Стихийное возникновение ОТОСов по всей стране в период коренной ломки политического строя показало, что они выдвинуты как первичная форма социальной работы с населением народной демократией снизу. Представительная власть в лице депутата должна представлять интересы населения своей территории в муниципальном самоуправлении. Исполнительная власть в лице: председатель ОТОС – социальный специалист ОТОС – правление (другие члены, обеспечивающие коллегиальность рассмотрения тех или иных вопросов). Депутат, избираемый в соответствии с законом "О самоуправлении", имеет легитимные полномочия на свою деятельность от населения. Однако его практическая работа с населением может осуществляться через доверенное лицо – председателя ОТОС – профессиональная работа с населением по социально-бытовым вопросам осуществляется через участкового социального специалиста. Такая модель управления обеспечивает связь с населением через социальную работу с населением по основным направлениям. Устойчивость развития общества обеспечивает государство и право. Однако этот социальный механизм управления обществом бездействует, если нет благополучия человека в местах его локального проживания - территориальных общинах.
Человек как свободная личность, государство как организация, объединяющая и охраняющая интересы населения, проживающего в территориальных общинах, общество, воплощающее в себе интересы личности и государства в их разнообразном взаимодействии, – все это зависит от готовности каждого человека соблюдать нормы права и действовать во благо настоящего и будущего человечества.
В обществе резко наметился раскол на сторонников возникающей новой реальности и ее противников. Все события происходят на фоне интенсивных социальных нововведений, и большинство населения не имеет достаточного уровня социальной защиты, кроме того, оно не имеет и знаний о принципах демократии, не имеет навыков использования их для защиты своих интересов
Вместе с тем стихийное возникновение ОТОСов по всей России выразило естественную потребность жителей отстаивать свои интересы в локальных сообществах, в местах компактного проживания, соседских сообществах, образовавшихся в одном доме, в целом микрорайоне, в поселках городского типа. Можно утверждать, что с развитием системы местного самоуправления напрямую связана судьба демократических реформ в России.

Середа Т.В.
директор МОУ СОШ № 4 г. Михайловска Ставропольского края

Реализация конституционного права граждан на образование и правовые аспекты формирования профильного обучения в Российской Федерации

Социальное и методическое поле, в котором функционирует российское образование, меняется. Это требует соответствующей адекватной правовой поддержки и обеспечения. Одна из последних новелл – идея профильного обучения в средних общеобразовательных школах страны. Она сформирована приказом № 2783 «Об утверждении концепции профессионального обучения на старшей ступени общего образования», подписанным министром образования России В.М. Филипповым.
Что означает это для обычной школы небольшого провинциального городка Михайловска Ставропольского края? Станет ли профильная школа фактором стабильного развития общества или же все сведется к привычной формуле: «Хотели как лучше, а вышло как всегда». Именно об этом следует порассуждать.
В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 года одобрена Концепция модернизации российского образования до 2010 года. На старшей ступени общеобразовательной школы предусматривается профильное обучение, ставится задача создания системы специализированной подготовки (профильного обучения) в старших классах общеобразовательной школы, ориентированной на индивидуализацию обучения и социализацию обучающихся, в том числе с учетом реальных потребностей рынка труда. Задача, бесспорно, своевременная, от ее решения зависит завтрашний день страны. Ведь на протяжении пяти лет, отслеживая ситуацию на примере своей школы, я получила следующие данные. Свыше 95 % выпускников поступают в высшие учебные заведения, а раньше эта цифра колебалась от 45 до 52 %. Однако по специальности, окончив вуз, работают примерно 32 % бывших учеников школы. Налицо проблема. И профильная школа может отчасти способствовать ее решению. Известно, что к 15-16 годам у большинства учащихся складывается ориентация на сферу будущей профессиональной деятельности. Так, по данным социологических опросов, проведенных в 2002 году Центром социологических исследований Минобразования России, профессиональное самоопределение тех, кто в дальнейшем намерен учиться в ПТУ или техникуме (колледже), начинается уже в 8 классе.
Однако нельзя не учитывать и тот факт, что примерно 90 % родителей по-прежнему ориентированы на получение ребенком среднего образования в стенах школы. Ежегодно МОУ СОШ № 4 г. Михайловска выпускает 240-270 девятиклассников. Реально обучать в 10-11 классах школа может лишь 100-125 детей. Возникает ситуация конкурсного приема, которая станет особенно актуальной в условиях перехода на профильное обучение. Конкурсный набор в старшие классы, особенно с углубленным изучением отдельных предметов, не входит в противоречие с законодательно закрепленным правом получения каждым ребенком общего (полного) среднего образования, сформулированным Законе Российской Федерации «Об образовании». Однако родители и учащиеся склонны реализовать это право в стенах привычного учебного заведения. В условиях, когда рынок предлагает массу образовательных услуг, но за определенные деньги, школа остается практически бесплатной. Поэтому зачастую не уровень фактической готовности учащихся к продолжению образования, а именно данное соображение является решающим, когда родители принимают решение привести ребенка в 10 класс.
Следовательно, при переходе на профильное обучение важно предусмотреть определенную форму зачисления учащихся в школу 3 ступени, позволяющую объективно оценить уровень готовности учащихся к продолжению образования и одновременно не ущемлять их право на образование.
Сложный этап модернизации российского образования должен проводиться в условиях полного правового обеспечения. Сегодня же правовые акты не дают четкого ответа на встающие перед каждым руководителем образования вопросы.
Важными, на наш взгляд кажутся следующие проблемы. Прежде всего, следует учитывать необходимость соотнесения планируемых действий с рядом осуществляемых общесистемных нововведений в образовании. В частности, с нашей точки зрения, нуждается в дополнительной правовой проработке инициатива введения единого государственного экзамена.
Кроме того, требуется и нормативная проработка подготовки и переподготовки кадров для профильной школы. В частности, должны быть правовые механизмы, дающие возможность аттестации педагогов профильной школы по 15 разряду ЕТС. Определенные опасения у родителей и учащихся вызывает и то, что классы с углубленным изучением отдельных предметов наряду с увеличением объема учебного материала по отдельным предметам все же не меняют общей перечень учебных дисциплин.
Переход же на профильное обучение предполагает, что профильные общеобразовательные предметы – предметы повышенного уровня, определяющие направленность каждого конкретного профиля обучения, являются для учащегося обязательными. Например, физика, химия, биология - профильные предметы в естественнонаучном уровне. Базовые же общеобразовательные предметы являются обязательными для всех учащихся во всех профилях обучения. Содержание двух указанных типов учебных предметов и будет составлять федеральный компонент государственного стандарта общего образования, который должен быть закреплен нормативно-правовыми актами.
За счет школьного компонента базового учебного плана предлагается ввести элективные курсы по выбору, обязательные для посещения.
При этом существующими нормативными актами примерное соотношение объемов базовых общеобразовательных, профильных общеобразовательных предметов и элективных курсов определяется пропорцией 50:30:20. Таким образом, ученик профильного класса получит хорошую подготовку по конкретному выбранному профилю. Однако он изначально должен быть застрахован от ошибки в условиях выбора профиля. Именно поэтому на переходный период так важно оставить традиционные общеобразовательные классы и широко вести предпрофильную подготовку и разъяснительную работу с родителями и учащимися. В условиях небольшого города, где всего пять общеобразовательных школ, представляется целесообразным создание специализированной многопрофильной школы. Она должна осуществлять как модель внутришкольной профилизации, так и целенаправленное привлечение педагогических ресурсов иных образовательных учреждений, что тоже нуждается в дополнительной правовой проработке.
Роль образования для развития страны очевидна. Хочется надеяться, что при правильных, вдумчивых, законодательно обоснованных действиях профильная школа станет не яблоком раздора, а еще одним фактором стабильного развития российского общества.

Шанаева И.Э.
филиал РГГУ в г. Фрязино

Уставный суд как механизм реализации Конституционных норм Российской Федерации

Деятельность Уставного суда направлена на защиту конституционного строя, на обеспечение единства государственной власти и законодательства субъекта РФ, правильности применения норм права, не нарушающих норм Основного закона.
Уставный суд - судебный орган уставного контроля, осуществляющий судебную власть путем Уставного судопроизводства. Он входит в единую судебную систему РФ. Сейчас Конституциями и Уставами тридцати пяти субъектов РФ предусмотрена возможность создания таких судов. Процесс их создания продолжается. Такие суды создаются на региональным уровне. Их появление обусловлено демократизацией государства, а также принципом разделения государственной власти по "горизонтали" и по "вертикали".
Россия – федеративное государство, поэтому Уставный суд позволяет регулировать федеральный и региональный уровень интересов власти при обеспечении конституционной законности.
Однако процесс их становления идет медленно. Пока действует десять Уставных судов.
В Уставах субъектов Федерации отсутствуют законодательные акты, позволяющие формировать эти суды. Кроме того, существует целый комплекс причин, тормозящих развитие конституционного правосудия на территории России.
Главная среди них – это материально-финансовое обеспечение таких судов. Но уже сейчас ясно, что эти суды нужны для того, чтобы самостоятельно на региональном уровне решать вопросы конституционного строя и формировать правовые системы субъектов РФ в соответствии с федеральным законодательством и Конституцией РФ.
Многие законы и нормативные акты Российской Федерации были "дисквалифицированы" Уставными судами из-за несоответствия федеральному законодательству и позициям Конституции РФ. Уставные суды становятся дополнительным инструментом по защите прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, предполагается участие таких судов в процедуре отрешения от должности глав субъектов РФ, если их действия нарушили Конституцию в довыборный период. Эта идея поддерживается многими учеными–практиками. Главное теперь в ее реализации.
В настоящее время разрабатывается модельный закон об Уставном суде субъекта Российской Федерации, который обобщит накопленный опыт законодательного урегулирования Уставных судов и потребности складывающейся практики.
Модельный закон может быть основой в соответствующем законодательном органе субъекта.
Уставные суды имеют в своем составе 5–9 судей. Избираются либо назначаются они для работы на постоянной профессиональной основе. Возможно, занятие должности судьи по совместительству предусматривается в некоторых субъектах Российской Федерации, но опыт показывает, что по тем или иным причинам может оказаться под вопросом необходимый для рассмотрения дела кворум. Демократический порядок создания Уставного суда должен учитывать интересы всех ветвей власти.
Федеральный Конституционный закон предусмотрел правовое регулирование Уставных законов. Федеральный закон "О статусе судей в Российской Федерации" предусмотрел специальные нормы о судьях Уставного суда по аналогии Федеральным конституционным законом "О Конституционном суде РФ".
Главной проблемой для будущих Уставных судов является установление их полномочий. Обобщив сложившуюся в субъектах РФ практику законодательного регулирования, Федеральный конституционный закон "О судебной системе РФ" установил, что Уставной суд может рассматривать соответствие законов и нормативных актов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Однако возникла проблема, может ли Уставной суд субъекта РФ рассматривать и другие вопросы или он должен ограничиться лишь теми полномочиями, которые названы в Федеральном конституционном законе (например, контроль за решениями законодательного собрания или защита Конституции от нарушения ее должностными инструкциями субъекта РФ). Далее, возможно ли участие Уставных судов в той или иной мере в процедуре досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица или законодательного органа субъекта РФ.
Предполагается, что это перспективное направление для дальнейшего развития Уставных судов, потому что на эти законодательные действия психологически болезненно реагируют другие ветви государственной власти субъекта РФ. Кроме того, эта проблема не может быть решена односторонне, только в субъекте РФ. Необходимо, как это требует п. 4 ст. 66 Конституции РФ, урегулировать сначала принцип равноправия субъектов. В этом вопросе не должно быть категорических рекомендаций, так как он находится в зависимости от финансовых и кадровых возможностей и других проблем, специфичных для каждого субъекта.
Эффективность деятельности Уставного суда предопределяется во многом кругом субъектов, обладающих правом обращения в такой суд. Например, уполномоченный по правам человека, депутаты, прокурор субъекта, а при конкретном нормоконтроле – граждане.
Перспектива долгого функционирования Уставных судов зависит от правового урегулирования отношений с судами общей юрисдикции. Эта проблема фактически не решена, так как ныне действующее процессуальное законодательство не позволяет решать проблему взаимоотношений Уставного и общего правосудия, т.е. не разграничены полномочия судов. Оно исключает включение Уставных судов в разрешение публично-правовых споров, которые объективно являются предметом Конституционно-судебного разбирательства. Региональное же законодательство развивается по пути регулирования участия судов в разрешении конституционных споров. Уставные суды вправе рассматривать только публично-правовые вопросы и споры, не относящиеся к федеральными законами к ведению судов общей юрисдикции.
Круг проблемных вопросов развития Уставных судов весьма широк. Их разрешение на теоретическом уровне во многом зависит от правосудия в стране и от освоения уже имеющегося зарубежного и отечественного опыта. Россия только сделала маленький шаг к правовому государству. В ст. 7 Конституции РФ Россия провозгласила себя государством социальным, а это значит, что она только начала строить правовое государство.

Иванников Б.Д.
канд. филос. наук, доцент, действ. член РАСН;
Панкратов А.В.
канд. филос. наук, доцент

Правовое регулирование этносоциальных процессов с учетом реалий Юга России (к Постановке проблемы)[91]

Сложившийся в науке предметный способ анализа явлений зачастую не позволяет полномасштабно увидеть специфику изучаемого объекта. В обществоведении социология и юриспруденция редко поддерживают друг друга. С нашей точки зрения, в ряде случаев такое их обособленное существование не только недопустимо. Оно таит в себе потенциальную опасность для стабильности и целостности российского общества. Одной из сфер, в которой оценки социологической науки могут быть небезынтересны для правоведов, являются межэтнические отношения. Вопросу о том, какие аспекты конституционно-правовых норм нуждаются в уточнении и конкретизации, исходя из общественных реалий, фиксируемых прикладной социологией, посвящена эта статья.
Тринадцать лет назад в Ставрополе сформировалась инициативная группа обществоведов, обеспокоенная состоянием и динамикой развития межэтнических отношений на Северном Кавказе. Уже тогда под руководством и по методикам Центра социологии межнациональных отношений ИСПИ РАН началось изучение взглядов ставропольчан по ставшей весьма актуальной для СССР, а затем СНГ и РФ проблеме. С тех пор подобные опросы общественного мнения проводились сравнительно регулярно – один раз каждые 12-18 месяцев. В частности, такое исследование состоялось в конце февраля - начале марта 2002. А еще одно по наиболее экономически активной группе представителями малого и среднего бизнеса - в декабре того же года. На сегодняшний день два последних опроса в совокупности дают наиболее полную социологическую оценку взглядов ставропольчан на состояние межэтнических отношений в городе. Кроме того, поскольку такие исследования многократно повторялись по однотипным методикам и анкетам, возник банк данных, дающий возможность отслеживать динамику изменений во взглядах респондентов.
Используемый в исследованиях научный аппарат показал за прошедшее время свое соответствие решаемым задачам. Выводы, оценки, прогнозы, которые делались проводившим исследования научным коллективом в аналитических материалах (опубликованных в виде статей, брошюр и переданных в органы власти и управления региона), показали высокий уровень соответствия дальнейшему ходу событий как в общеполитической сфере на Северном Кавказе, так и непосредственно в сфере межэтнических отношений. Наиболее знаковой в этом отношении была аналитическая записка, подготовленная буквально накануне событий в Буденновске летом 1995 года.
Мы не будем останавливаться на анализе всего имеющегося социологического материала. Рассмотрим лишь наиболее актуальную его часть, раскрывающую динамику межэтнических отношений. Чтобы соблюсти корректность в отношении требований социологической науки отметим, что в феврале-марте 2002 года было опрошено 328 человек. В выборке был учтен половозрастной и этнический состав населения. Среди опрошенных русские составили 80,4 % , иные этнические группы – 19,6 %, в том числе армяне – 8%, украинцы – 2,4%, татары – 1,8%, чеченцы – 1,2 %, остальные – менее 1%.
В декабрьском 2002 года опросе группы лиц, занятых в г. Ставрополе малым и средним бизнесом, было охвачено 180 человек (примерно 1% численного состава группы), преимущественно русских.
Как показывают результаты наших опросов, на фоне некоторого роста экономического благосостояния населения можно было бы ожидать и улучшения состояния в сфере межэтнических отношений. По крайней мере, именно так считают многие авторы публикаций в периодической печати. К примеру, довольно распространено мнение о том, что социальное недовольство различных слоев населения в условиях экономического кризиса легко трансформируется в межэтническую напряженность, неизбежно приобретает этническую окраску. Однако мнения респондентов о состоянии межэтнических отношений выглядят иначе и требуют поэтому особого внимания. По существу, можно зафиксировать отсутствие линейной зависимости между социальным самочувствием граждан и уровнем межэтнической напряженности. Мнения ставропольцев по этому вопросу отражены в следующей таблице:
199319952002 февраль2002 февраль (предпри-ниматели)
отношения стабильны16%8%16%13,3%
есть напряжен-ность47%57%48%61,7%
есть сильная напряжен-ность, возможны конфликты16%27%20%14,4%

Как видно, после некоторого повышения напряженности в 1995 году оценки респондентов почти вернулись к уровню 1993 года. Но если посмотреть, как меняется отношение жителей к людям других национальностей, то в этом отношении положение стабильно, хотя и не слишком быстро, меняется к худшему. На вопрос, есть ли национальности, к которым вы испытываете неприязнь, получены такие ответы:
199319952002 февраль2002
декабрь
да33%37%44%42%
нет47%48%34%36,9%

Одной из причин того, что среди населения в целом увеличивается число людей, испытывающих неприязнь к представителям других национальностей, и уменьшается число тех, кто такую неприязнь не испытывает, можно считать следующее. С точки зрения респондентов, есть национальные группы, которые живут лучше, чем остальная, т.е. основная часть населения. И, таким образом, социальное расслоение в массовом сознании приняло форму этнического расслоения. Мало того, в массовом сознании сформировались довольно четкие стереотипы, представления о национальных группах, которые живут лучше:
199319952002 февраль2002 декабрь
кавказцы33%15%20%34,4%
армяне26%24%38%33, 6%
греки--16%17%
евреи--9,4%3,3%
чеченцы-7%2%7,2%
дагестанцы--4%6,2 %
карачаевцы--2%3,1%
все, кроме русских--3%-

Отметим, что данные самооценок представителей упомянутых этнических групп соответствуют приведенным оценкам.
О том, что разница уровня материальной обеспеченности различных этнических групп существует объективно, говорят и данные деловой активности, которые, правда, имеются только за 1996-1998 годы. За эти два года 413 чеченцев создали 286 фирм, 182 дагестанца – 160 фирм, 586 азербайджанцев – 429 фирм, армяне – 137 фирм, грузины – 185 фирм и т.д. В среднем на одного представителя кавказских этносов в Ставрополе приходится 0,7 фирмы (Вечерний Ставрополь. 1998. 24 февраля).
Учитывая то, что около 70% опрошенных по данным на февраль 2002 г. считают межэтнические отношения достаточно напряженными (есть напряженность, есть сильная напряженность и возможны конфликты), следует более внимательно отнестись к настроениям о возможном участии населения в конфликте. Количество респондентов, которые готовы внести в него посильную лепту на стороне собственной этнической группы либо безусловно, либо при определенных условиях, увеличивается:
199319952002 февраль2002 декабрь
безусловно18%15%16%23,5%
при определенных обстоятельствах43%46%59%59,2%
ни в коем случае19%19%12%12,3%

Обращает на себя внимание то, что наряду с заметным ростом числа тех, кто считает возможным участие в конфликте «при определенных обстоятельствах», уменьшается количество респондентов, которые не примут участие в конфликте «ни в коем случае». Число желающих включиться в него среди русских предпринимателей (последняя колонка таблицы) выше общесреднего для населения.
Отметим, что в ходе опроса в феврале 2002 года было выяснено, что испытывали неприязнь к людям иных национальностей только 48 % опрошенных. При этом считают возможным принять участие в конфликте либо безусловно, либо при определенных условиях 75 % опрошенных и 82,7 % среди предпринимателей. По-видимому, можно считать, что около трех четвертей населения готовы к этническому конфликту. Хотя в потенции он имеет социальные корни.
Полученные данные оказались несколько неожиданными для специалистов, участвующих в организации и проведении опросов 2002 г. Как видно из приведенных данных, ответы респондентов на взаимосвязанные вопросы оказались внутренне противоречивыми. Причем настолько, что впервые оказывается практически невозможным построить интегрированную модель усредненного респондента. А это раньше всегда удавалось. В рассматриваемом исследовании возникает ощущение, что на общеполитические и общесоциальные вопросы анкеты отвечают одни авторы. На вопросы, которые касаются оценки межэтнической ситуации, – совершенно другие. Получается, что чисто межэтническая сфера общественной жизни Ставрополя противоречит, не согласуется с социальной. Так, с одной стороны, по оценкам горожан большинство рассматривает свою жизнь как вполне обеспеченную материально (суммарно 71,4 %, в то время как в 1993 г. таких было 56 %). При этом большинство (67,5 %) воспринимает современный этап социально-экономического развития как необходимый в ходе реформ и самостоятельно активно ищет выход из возникающих жизненных трудностей. Этого, кстати сказать, в прошлых исследованиях не было. Число “нытиков” и «готовых идти на баррикады в прямом смысле слова» сократилось (6,1 %), тогда как в 1993 году их было почти вчетверо больше (22 %). Кстати, интересно, что среди предпринимателей готовы выйти на баррикады 6,7 % опрошенных. А это больше среднего значения для населения в целом.
Можно, по-видимому, считать, что возросла сдержанность и взвешенность оценок людьми межэтнических проблем. Они начинают несколько больше уделять ей внимания – с 8 места в числе наиболее волнующих людей вопросов она передвинулись на пятое. Но в целом иерархия социально значимых предпочтений в мировоззренческой ориентации людей не изменилась. По-прежнему, как и десять лет назад, на первом месте дороговизна жизни и рост преступности (для предпринимателей последнее важнее). Респонденты более взвешенно оценивают причины напряженности между представителями разных народностей и наций. Скажем, десять лет назад на существование предрассудков, влияющих на отношения между людьми, указывало 17 % участников опроса. В 2002 – уже 30,2 %.
С другой стороны, как уже отмечалось, значительное число населения готово «принять активное участие в конфликте на стороне своей национальной группы». Причем впервые за столь продолжительный срок наблюдений наивысшую агрессивность проявляют этнические русские. Почему же столь противоречивым оказывается мнение ставропольцев?
Прежде всего, за счет половозрастных изменений, естественного взросления населения в городе сформировался принципиально новый социальный субъект, сильно отличающийся от того, который существовал 10 лет назад. У него или вообще нет «социалистического прошлого», либо оно уже порядком подзабылось. Многим участникам опроса в силу возраста не с чем сравнивать свою сегодняшнюю жизнь. Она для них привычна, естественна.
Кроме того, опрос показал огромную роль СМИ в жизни современной России. Прежде всего электронных. Поскольку значительная часть сложившегося аппарата управления – от федерального до местного – заинтересована в сохранении своей власти, СМИ, отвечая на этот социальный заказ, активно пропагандируют сложившиеся элементы стабилизации социально-экономической жизни. Это становится своего рода новой идеологией российской власти, ее своеобразной национальной идеей.
Нельзя сказать, что она уже совсем не верна. Известная социально-экономическая стабилизация действительно произошла. Но плоды ее в меньшей мере достались этническим русским. Во всяком случае, в южном регионе страны. А это формирует у них ощущение обделенности, делает общественно-психологическую атмосферу нестабильной.
Сложилась парадоксальная ситуация. В полиэтнической стране у власти реально отсутствует хотя бы какая-то идеология и крайне узка, несбаланисирована правовая база в сфере отношений между представителями разных народов. А поскольку их нет или они недостаточны, то в межэтнической сфере начинают действовать стереотипы общественной психологии и нормы обычного права, когда обыденно-бытовые взгляды фактически начинают подменять установки и ценности государственной власти, закона. Отсюда потенциальная нацеленность наших респондентов на участие в конфликте на стороне своей национальной группы. Тем более что свыше трети из них не прошли в силу возраста школы советского интернационализма. Плох он был или хорош – это другой вопрос. В полиэтнической стране интернационализм и поддерживающая его правовая база, видимо, была единственно разумной идеологией власти. Их отсутствие вообще или подмена ценностями общественного сознания может обернуться большими проблемами для России. Прежде всего потому, что межэтническая сфера, оставшись без идеологического и правового воздействия, в отличие от других областей общественной жизни может оказаться мощным каналом сброса социального напряжения. Судя по всему, именно в ней попытаются проявить себя те, кто жаждет общественного признания. Складывается впечатление, что в то время как “кавказцы” объединяются самостоятельно, изнутри, идея объединения этнических русских навязывается сверху определенными силами (посредством СМИ и других рычагов политического давления). Если массы готовы, то лидеры, способные из потребностей общественной психологии сформировать идеологические лозунги для организации масс, найдутся. Не этим ли объясняются погромы на армянском кладбище в Краснодаре, события в Москве, Волгограде. Тем более что силы, заинтересованные в подобном развитии событий, появились. Одна из них – русский этнический капитал. Опоздавший к дележу «социалистической собственности», он все же из челноков и лоточников сформировался в значительную силу за прошедшие десять лет. Возможно, финансово он слабее, чем капитал других этнических групп российских граждан. Но за ним стоит ? населения Федерации. Это мощный аргумент в споре за экономическое лидерство. И им однажды кто-то из представителей русской финансово-промышленной элиты, исходя из своих интересов, может воспользоваться. Во всяком случае на Юге России. Похоже, что «кавказские русские» созревают для подобного развития событий.
Исходя из контекста проведенного социологического анализа, с нашей точки зрения, вытекает необходимость в следующей нормативно-творческой работе в конституционно-правовой сфере.
Во-первых, законодательно должно быть закреплено и детально проработано право субъектов Федерации определять годичные нормы на этнически окрашенную миграцию.[92] Зачастую сложившаяся социальная среда не успевает бесконфликтно реагировать на наплыв представителей новых этносов. И законодательная власть субъектов Федерации Юга России, реагируя на злобу дня, принимает соответствующие акты, регулирующие приток мигрантов. По сведениям Председателя Государственной Думы Ставропольского края Ю. Гонтаря, подобные законы приняты в Краснодарском крае, Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Астраханской области. Депутаты законодательного органа власти Ставрополья пошли тем же путем. Несмотря на протесты краевого прокурора В. Калугина и заместителя начальника Минюста по региону В. Додуха 30 января 2003 года депутаты приняли закон «О мерах по пресечению незаконной миграции в Ставропольский край». В восьмилетней процедуре рождения этого акта была поставлена точка. Прокурор края обратился с соответствующим иском в суд. Так что складывающаяся юридическая практика де-факто заставляет федеральную власть решать возникшую проблему. И это важно не только для теплого Юга, но и для такого мегаполиса, как Москва.
Во-вторых, было бы целесообразно нормативно урегулировать право субъектов Федерации определять дисперсность и компактность расселения «новых» ставропольцев, краснодарцев, москвичей. Так, в Ставропольском крае конфликтность социальной сферы района Кавказских Минеральных Вод, куда идет большой поток мигрантов из сопредельных республик, оказывается чрезвычайно высока.
В-третьих, возможно, есть смысл, проводя такую работу по государственно-правовому строительству как в Федерации в целом, так и в ее полиэтнических субъектах, определить законодательно квотные нормы представительства разных этносов в органах государственной власти и управления. Возможно, есть смысл присмотреться к опыту формирования и работы Совета Национальностей Верховного Совета СССР, РСФСР, деятельности органов КПСС в полиэтничных регионах.[93]
В-четвертых, хотя это достаточно сложно. Есть смысл нормативно-правовым образом регулировать участие этнических мигрантов, прибывших на жительство в полиэтнические регионы, в экономической сфере. Кстати, рынки Юга стихийно эту проблему решили. Поскольку русское население предпочитает покупать сельскохозяйственную продукцию у «братьев славян», игнорируя «кавказцев», последние предпочитают нанимать на реализацию товара голубоглазых и светловолосых людей. Правовое регулирование этнического состава субъектов экономической деятельности позволяет управлять национальным составом как рынка труда, так и рынка капиталов.
Выдвигаемые предложения могут показаться на первый взгляд наивными и антидемократическими. Но отмахнуться таким образом от проблемы не значит остановить идущие – по крайней мере на Юге России – процессы. Три четверти населения, 82% экономически активных субъектов, готовых принять участие в этнически окрашеном конфликте, это очень много. Однажды в центре Европы почти восемьдесят лет назад подобный процесс поставил человечество на грань мировой катастрофы. Стоит ли наступать второй раз на те же грабли? И правоведение должно помочь избежать этого.



Ишутин А.С.
ЮФ ИЭУП РГГУ

Факторы устойчивого развития общества

В широком смысле устойчивое развитие – это, прежде всего гуманитарная проблема, исходной точкой и конечной целью которой является человек с его интересами и потребностями. Человек – участник сложных и многообразных общественных отношений: политических, социальных, экономических, конфессиональных, национальных, экологических и иных. Его участие во всех этих сферах обеспечивается системой фундаментальных прав и свобод – политических, гражданских (личных), экономических, социальных, культурных.
Устойчивое развитие во внутригосударственных, международных отношениях определяется обеспечением естественных прав человека и народов.
Устойчивое развитие – это движение общества, государства, международного сообщества к достижению четко определенных целей на основе неуклонного соблюдения фундаментальных прав человека и прав народов, их расширения и совершенствования системы гарантий соблюдения этих прав.
Нестабильность современного мира, незащищенность человека перед глобальными проблемами, порожденными уходящим веком, определили поиск путей и способов ограждения человека и всего мирового сообщества от гибельных последствий тех процессов, которые соединяют в себе огромный позитивный заряд и неизбежно сопутствующие ему негативные результаты.
Так, научно-технический прогресс открыл дорогу развитию производства, повышению уровня жизни людей, облегчению условий труда и быта, но он породил самые серьезные неблагоприятные экологические проблемы. Рост национального самосознания уничтожил колониальную систему, создал условия для самоопределения народов, образования суверенных государств, но вместе с этим был дан толчок развитию национализма, ксенофобии, расколу по конфессиональным признакам.
Важнейшим инструментом воздействия на устойчивость общественных процессов является право и его высшее проявление - права человека, отражающие его свободу, автономию, оптимальность взаимодействия индивида и государства. Обеспечение и защита неотъемлемых прав человека – важнейший элемент и необходимое условие устойчивости развития общества.
В обществе существуют различные направления, изучающие процессы стабильного развития применительно к политической, социальной, демографической, экологической, международной сферам развития, также уделяется внимание проблемам продовольственной безопасности, межнациональным отношениям, защите прав человека на жизнь в вооруженных конфликтах и др.
Права человека - главная цель и важнейший инструмент любого цивилизованного правового государства, стремящегося обеспечить свободу, благосостояние, безопасность людей, избавить их от пагубных последствий дестабилизации общества.
Как уже отмечалось, в общественной жизни в неразрывной связи действует система факторов: политических, экономических, социальных, правовых, культурных, национальных, конфессиональных, демографических, каждый из которых имеет свои подсистемы, свои структуры. Все эти факторы отражают интересы людей, которые по своей природе противоречивы, разнонаправлены, и, следовательно, они неизбежно порождают конфликты.
Противоречивость между этими факторами сама по себе выступает антиподом устойчивому развитию. Эта противоречивость определяется различиями, а порой и противостоянием индивидуальных, групповых, классовых, национальных, межгосударственных интересов, которые в истории человечества уже неоднократно выражались в конфликтах и катаклизмах, отбрасывавших его далеко назад (войны – межгосударственные, гражданские, религиозные, революции, борьба за сферы влияния и распределение национальных богатств, стремление сверхдержав стать лидером мирового процесса, подчинить себе менее развитые государства, овладеть природными богатствами, мировыми запасами полезных ископаемых и т.д.). Поэтому само по себе развитие общества основано на борьбе таких противоречий, нарушающих устойчивость этого мира.
Устойчивое развитие общества – задача труднодостижимая, однако решение ее необходимо и возможно. Возможность эта опирается на объективную закономерность, состоящую в том, что живым системам, к которым относится и человеческое общество, свойственно стремление к самосохранению. Реализуется это стремление не через сохранение в неизменности существующих отношений, а через их развитие, изменение общественных отношений и институтов. Причем такое развитие должно быть стабильным. В противном случае обществу грозит застой, являющийся противодействием прогрессу как необходимому условию обеспечения нормальной жизнедеятельности человечества.
Все компоненты устойчивого развития - это взаимодействие людей, общностей, народов, государств, которые нормативно и институционально структурированы. Универсальные общечеловеческие нормативы и институты, как те, что имеют вековые традиции, так и те, которые выдвинуты современными реалиями внутреннего и международного развития, являются способом устойчивого развития.
О правах человека написано и сказано много. Однако их характеристики должны быть дополнены ещё одной: права человека - важнейший фактор устойчивого развития общества. Это определяется рядом обстоятельств:
1) устойчивое развитие невозможно без обеспечения свободы и автономности личности, по своему усмотрению определяющей способы и сферы своей жизнедеятельности. Эта свобода и её границы содержатся в правах человека;
2) права человека положили конец всевластию государства, рассматривавшего человека как подданного, слепого и послушного исполнителя государственных команд и приказов. Установление партнерства между гражданином и властью, вытекающего из принципов прав человека, предотвращает политические и социальные катаклизмы, способствует развитию общества, цель которого избрана и одобрена большинством голосов народа;
3) права человека - главный ориентир и высшая ценность, которыми должно руководствоваться государство. Обеспечение прав человека - обязанность законодательной, исполнительной, судебной властей. Если эта обязанность соблюдается, то общество может быть охарактеризовано как стабильное и устойчивое, если государство пренебрегает ею, в обществе возникает напряженность, создаётся угроза его устойчивому развитию;
4) права человека и их реализация формируют устойчивую, живую природу государства. При этом важна связь провозглашенных прав и четко отработанных механизмов, процедур, надежно обеспечивающих их реализацию. Нередко тоталитарные государства провозглашают широкий круг прав и свобод, однако их реализация не обеспечена. Поэтому только связь двух компонентов – провозглашенных прав и механизмов обеспечения их реализации –свидетельствует о подлинном демократизме государства. И хотя демократия всегда содержит в себе факторы неустойчивости (борьба мнений, различие понятий, противостояние политических партий и группировок), она все же значительно надежнее обеспечивает стабильность развития, позволяя в той или иной степени отражать, учитывать и примирять все эти различия и противоречия. Демократия, отражая противоречивость мнений и позиций, создавая поле их борьбы, как это ни парадоксально, значительно надежнее обеспечивает стабильность и устойчивость, чем тотальное показное единство, которое кончается взрывом и ведет к разрушению системы;
5) принцип равенства, на котором основаны все права человека, примиряет противоречивые и разнонаправленные интересы людей, создает своего рода консенсус относительно характера их взаимодействия, объема благ и притязаний, на которые может рассчитывать каждый, роли государства в отношении к правам человека консенсуальны по своей природе, поэтому они играют важнейшую роль в установлении согласия в обществе и обеспечении устойчивости их развития;
6) значимость прав человека проявляется в их постоянном расширении и развитии. Они охватывают все новые сферы общественных отношений, поскольку последние проявляют неустойчивость и грозят стабильности общественного развития. Обеспечение прав не может быть гарантировано в условиях застоя. Только устойчивое развитие способствует реальной жизни прав и свобод.
Нет сомнений в том, что высокие нравственные качества личности, мудрое и дальновидное общество, ориентированное на гуманные цели, оказали бы огромное влияние на сохранение устойчивого развития как национальных систем, так и человеческого сообщества в целом. Однако, к сожалению, и идеальная личность, и идеальное общество – это всего лишь модель, к которой можно стремиться. Развитие цивилизации, великие открытия науки, высокие технологии автоматически не влекут за собой нравственного совершенствования личности и общества. Рыночные отношения, оказывая значительное позитивное воздействие на экономическое развитие, приносят и ощутимые издержки. Эгоистическое своеволие, стремление получить максимальные прибыли влекут крайне негативные последствия для общества, для человека. Сосредоточение огромных богатств в руках незначительной части общества, с одной стороны, возрастающая безработица, социальная незащищенность, бедность - с другой, являются источником напряженности и неустойчивого развития. Трудно уговорить человека «воздерживаться от удовольствий», самоограничивать свои потребности, как это предлагается в ряде работ, содержащих рекомендации по обеспечению устойчивости развития.
Поэтому ставка на совершенствование личности и человечества в целом важна, но она бессильна изменить ситуацию, если её не оснастить четко ориентированными нормами и институтами, которые будут направлять поведение, деятельность людей и в процессе этой социальной деятельности, воздействуя на сознание, изменять его, гуманизировать, прививать ему общечеловеческие ценности. Главным условием постепенного изменения индивидуального и общественного сознания является развитие свободы, которая представляется как пространство права и морали.
Только в условиях свободы возможно реальное обеспечение прав человека, существование демократического правового и социального государства как важнейших институтов, обеспечивающих устойчивое развитие, разумный компромисс между разнонаправленными интересами.

Захарова Е.А.
ЮФ ИЭУП РГГУ

Совершенное законотворчество государства как залог успешного развития российского общества

В недалеком прошлом Россия находилась в кризисном состоянии, которое, как правило, влечет за собой переоценку ценностей, зарождение и развитие новых идей и концепций. В настоящий момент современная Россия переживает политические, экономические, социальные и другие реформы, конечным «продуктом» успешной реализации которых является правовое государство. Именно построение «здорового» правового государства – главная задача на сегодняшний день. Только правовое государство является гарантом успешного развития российского общества. В свою очередь, политические, экономические и социальные реформы, проводимые в России, потребовали правовой регламентации новых общественных отношений. Следовательно, существует острая необходимость в интенсивном законотворчестве, и, как никогда, становится очевидной потребность в самом процессе создания законов: выработка концепций будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона "вписаться" в уже существующую правовую систему, возможности его реального применения, предпосылки его создания. Теперь становится понятным, насколько тесная связь законотворчества и правового государства.
Естественно, что в идеальной модели правового государства отлажены все механизмы общественной жизни, чего нельзя сказать о законотворческом процессе в России. Процесс создания правовых норм начинается с возникновения объективных общественных потребностей, требующих правового регулирования и закрепления, проходит через институты общества и государства, реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями. Он не может быть произвольным, субъективным, так как в его основу входят закрепленные в Основном законе РФ принципы законности, которые государство обязано соблюдать. Создавая законы, не способные прижиться в обществе, противоречащие друг другу и общественной системе в целом, государственная власть ослабляет свой авторитет, снижает степень общественного доверия. И как следствие такой политики государства - озлобление и отчуждение народа, межнациональные конфликты, рост преступности и криминала, разрыв хозяйственных связей.
На сегодняшний день в России насколько широк круг вопросов, неурегулированных правом, без которых невозможно реализовать экономические и социальные программы, необходимость проведения которых диктуется общественными потребностями. Речь идет не только об обновлении, улучшении законодательства, но и о формировании многих принципиально новых правовых институтов, отвечающих возникшим экономическим условиям, критериям правового государства.
Тема законотворчества актуальна именно сейчас, когда перед государством стоит задача укрепления его правовой основы, улучшения качества создаваемых законов, создание стабильной правовой системы и повышение уровня правовой защищенности граждан. Некомпетентность, спешка законодателя, несоблюдение научных основ законопроектной работы могут негативно сказаться на всей правовой системе.
Одним из важных условий совершенствования законодательства является овладение системой определенных требований, предъявляемых к процессу создания нормативных актов. Эти требования, выработанные веками различными государствами, формируются в отрасль знания, именуемую законодательной техникой, которая подробно описывает, как следует «делать законы», начиная с языка закона до его изящества, красоты и даже поэтичности.
Однако если на Западе делается упор на законодательную технику, то отечественные специалисты, похоже, даже и не догадываются о существовании данной отрасли права. Кроме того, даже в столичных юридических вузах страны, не говоря уже о периферии, дисциплина “законодательная техника” не преподается вовсе.
На наш взгляд, именно этим обстоятельством объясняются множество недостатков технического характера нашего законодательства, в частности тех законов и иных правовых актов, которые приняты в последнее десятилетие. И именно этот факт является первопричиной впечатления, сложившегося в массовом сознании о необязательности исполнения закона, о возможности безнаказанного его нарушения.
И всем нашим бедам причина одна - некомпетентность и легкомыслие, с которыми должностные лица берутся за столь сложное, тонкое и ответственное дело как законотворчество. А в итоге в стране не только несовершенное законодательство, но и трагические последствия для общества, его формирований и отдельных членов.
Успешная деятельность по созданию нормативно-правовых актов зависит, прежде всего, от правовой культуры законодателя, его владения юридической наукой и приемами законодательной техники. Правовая культура законодателя тесным образом связана с общей культурой: именно эта тесная связь определяет характер законодательства, отвечающего историческому и национальному духу народа, его потребностям и интересам; вместе с тем правовая культура законодателя обратно воздействует на общую культуру, защищает и создает условия ее свободного развития путем выработки прогрессивных законов, установления режима правовой стабильности, последовательного проведения в жизнь требований законности и установления режима правопорядка.
Культура законотворчества важна тем, что в ней концентрируются разносторонние знания действительности, ее истории и перспектив развития; специальные знания о праве, законе и законодательной технике, умелое их использование в практической деятельности по созданию законов и их реализации. Овладение этими знаниями и их использование в процессе законотворчества позволяют создавать технически совершенные законодательные акты, в полной мере отвечающие назревшим и назревающим потребностям общественного прогресса.
Отсюда неотъемлемый вывод – законодатель должен мастерски владеть приемами законодательной техники, обладать всесторонними и глубокими знаниями, постоянно пополнять их, выявлять истинные потребности народа в процессе постоянного общении с ним.
Помимо несоблюдения законодательной техники в нашем законодательстве существует масса насущных проблем, одной из которых является отсутствие четкого взаимодействия ветвей власти.
В России сложился стереотип, что подготовка и принятие законов – прерогатива Государственной Думы. Но ведь в Конституции РФ довольно ясно дается понять, что законодательная инициатива – это важнейшая функция Правительства, которое перекладывает всю ответственность на Парламент. Действующая Конституция лишила права законодательной инициативы Генерального Прокурора, руководителей органов всероссийских общественных организаций и т.д., но сохранила право законодательной инициативы индивидуального депутата. Злоупотребление депутатами этим правом в итоге привело к тому что Дума оказалась буквальна завалена массой законопроектов; немудрено, что в таком избытке «бумаг» решение ключевых вопросов не находит своего воплощения. А в результате – законы, которые сами же нарушают основы действующего законодательства, ущемляют права и свободы граждан, субъектов РФ и муниципальных образований.
Реализация многих законов невозможна из-за отсутствия финансовых средств. Таким образом, налицо снижение уровня законотворческой деятельности, что тормозит проведение экономической и социальной реформ, решение проблем государственного строительства, реализацию основных направлений внутренней и внешней политики.
Подытожив все изложенное, мы хотим поделиться своим мнением по поводу возможных способов решения ряда проблем современного законотворчества.
В первую очередь, необходимо изменить существующую практику законотворчества на стадии подготовки проекта закона. На наш взгляд, представляется возможным такой вариант, как разработка проекта группой ученых-специалистов, заодно решена будет проблема качества законов. Целесообразно выносить важнейшие законопроекты на всенародное обсуждение – референдум, предварительно разработав механизм подведения итогов обсуждения и их учета в законопроекте. Для достижения краткости и точности юридического языка очень важной остается проблема правильности использования правовой терминологии. Следовательно, необходимо создать единый терминологический словарь законодательства.
На наш взгляд, действенным способом устранения части пробелов в законотворчестве будет выработка единой государственной программы законотворчества, которая должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления. Такой программой является план развития всего законотворчества в целом, где каждому субъекту законотворчества определено особое место, и он сможет на основании данного документа выработать стратегию законотворчества по крайней мере на десятилетие вперед. К сожалению, в настоящее время целостной общегосударственной программы законотворчества нет. Она может быть решена только в результате взаимодействия всех перечисленных субъектов, что при нынешнем состоянии ветвей власти представляется проблематичным. Видимо, и в ближайшее время общегосударственный план законопроектных работ разработан не будет, и субъекты законотворчества будут по-прежнему ограничиваться частыми случайными инициативами и решать свои проблемы методом проб и ошибок.
Среди всех проблем законотворчества наиболее остро встает проблема исполнения законов. Многие законы не работают, тем самым парализуя правовую систему в целом, поэтому всем трем ветвям власти: законодательной, исполнительной и судебной – необходимо сосредоточиться на претворении принятых законов “в жизнь”.
Естественно, перечисленный перечень трудностей законотворческого процесса не является исчерпывающим. Необходимо глубокое научное исследование этих вопросов, разработка практических мер по совершенствованию законотворческого процесса.
Современная Россия должна перенять опыт законодательной техники мирового сообщества. Это является одной из предпосылок стабильного и устойчивого развития российского общества, построения правового государства с совершенным законотворчеством.



Шумилкина О.В.
ЮФ ИЭУП РГГУ

Лоббирование идей и законопроектов для защиты законных интересов гражданского общества

Построение правового государства в России требует глубокого анализа в области правотворчества и в особенности, тех факторов и направлений, которые сделали бы принимаемые законы приспособленными к жизни и полностью отвечали бы интересам общества.
В либерально-демократическом обществе, каким мы и стремимся стать, признано, что самые различные социальные группы, классы, нации имеют свои законные интересы и право защищать их законными способами. Примером одного из таких способов в демократическом государстве является лоббирование.
Лоббизм своего рода дополняет конституционную систему демократического государства: позволяет защищать свои интересы, влияет на принимаемые государственной властью решения, в том числе и в нормотворчестве, тем группам, которые не имеют другой такой возможности.
Таким образом, через систему и практику лоббизма получают свое выражение в общенациональном масштабе интересы, которые в ином случае остались бы невыраженными. В этом смысле лоббизм соответствует духу демократической политики.
Термин “lobby” (коридор, кулуар) – английского происхождения, возникший в американской политической среде в 1830-х годах, обозначает влияние заинтересованных групп на принятие решений властными структурами.
Необходимость развития данного института в современной России связана, прежде всего, со столкновением разногласий по многим вопросам, касающимся жизни общества. И несмотря на то что во всем мире это признанный механизм отстаивания своих интересов, в России этот общественный институт находится пока на стадии развития. В последнее время этому вопросу уделяется все большее внимание, при этом необходима преемственность опыта ряда демократических стран.
Лоббизм в России представляет возможность группам граждан косвенно участвовать в принятии и реализации правовых и политических решений, что немаловажно, так как у многих из них может не быть своих представителей в парламенте или в правительстве. Однако необходимо отметить такой значимый факт, который характеризует лоббирование, как негативный механизм регулирования интересов. Связь таких понятий, как лоббизм и коррупция, вызывает неоднозначные и негативные мнения по поводу того, есть ли необходимость в развитии данного института в российском обществе. Однако коррупция – это не проявление лоббизма, а его отрицание.
Лоббизм – это все-таки попытка организаций отдельных граждан влиять не только на принятие законов, но и влиять на административные решения правительства, опираясь на поддержку депутатов, а также различных партий. Основным направление деятельности является, как уже отмечалось, прежде всего защита прав и интересов общества, создание благоприятных условий для развития предпринимательства, экономики. Основная цель лоббирования – информировать и убедить чиновника или законодателей принять определенные меры или изменить законодательство.
Анализ мировой практики показывает, что правовое регулирование лоббистской деятельности реализуется в двух стратегиях, оказывающих влияние на правотворческий процесс. Первый – это урегулирование таких частных вопросов, как регистрация групп; ассоциаций; объединений, защищающих частные интересы, несколькими нормативно-правовыми актами. В таком случае происходит слияние коррупции и лоббизма, т.е. лоббизм характеризуется как незаконное воздействие на депутатов и иных представителей власти.
Вторая стратегия связана со стремлением легализации деятельности лоббистов в законодательных органах власти путем принятия соответствующего закона. Именно она применима в России, так как основная задача на сегодняшний день – рассмотрение лоббизма как одной из основных форм представительства в России.
Лоббирование в парламенте России имеет свои особенности. Дело в том, что парламент занимается законодательной деятельностью, и поэтому лоббирование происходит путем “проталкивания” определенного законопроекта или поправок в него.
Влияние лоббизма в нижней палате Федерального Собрания РФ четко проявляется, начиная с законодательной инициативы, затем на стадии предварительного рассмотрения законопроектов в комитете, обсуждения на пленарных заседаниях Государственной Думы, а также при внесении поправок и голосовании.
И все-таки большему давлению со стороны лоббистов подвергается не законодательная власть, а исполнительная. Это проявляется в способности исполнительной власти влиять на Федеральное Собрание и собственно на законодательные процессы.
Лоббирование может протекать в двух направлениях, одно из которых можно определить как открытый лоббизм, т.е. осуществление лоббистской деятельности в соответствии с законодательством, и второй – теневой лоббизм, когда отсутствует законодательная база, регулирующая лоббистскую деятельность.
Именно теневой лоббизм влечет за собой развитие коррупции. И, как следствие, коррупция проявляется там, где не отлажен механизм регулирования лоббирования. В западных странах лоббизм нашел свое отражение и является упорядоченной деятельностью. А в России практика воздействия определенных групп на властные структуры не может быть признана цивилизованной. Лоббирование зачастую носит скрытый характер, что неизбежно способствует и без того высокой степени коррумпированности российского общества. Но порой очень тяжело найти грань между коррупцией и лоббизмом, особенно в России. И главная причина этого – отсутствие законодательной базы, регламентирующей лоббизм. Нам, законопослушным гражданам России, остается лишь способствовать тому, чтобы на смену “нецивилизованному” лоббизму пришел лоббизм с высоким профессионализмом и большой степенью гласности и открытости для общества.
Принятие закона о лоббизме позволит создать равные условия для развития всех субъектов российской экономики и ликвидирует практику предоставления льгот и привилегий в бизнесе.
Итак, на наш взгляд, единственным решением проблемы криминального лоббизма в современной России являются принятие закона о лоббизме, развитие в стране института демократии и открытого обсуждения острых проблем общества, расширение парламентского контроля за принимаемыми властью решениями.

* * *




Совершенствование гражданского и гражданско-процессуального законодательства как гарантия устойчивого развития

Архипова Н.И.
д-р экон. наук, проф., директор Института экономики, управления и права РГГУ, декан ф-та управления ИЭУП РГГУ
Косякова Н.И.
д-р юрид. наук, проф., зав. кафедрой частного права, декан ЮФ ИЭУП РГГУ

Правовое обеспечение стабильности экономических прав граждан

Переход к рыночным отношениям обеспечил кардинальные изменения в социально-экономической жизни российского общества. Признание многообразия форм собственности, появление независимых и юридически равноправных субъектов гражданско-правовых отношений вызвало к жизни возникновение новых явлений в имущественном обороте, обусловивших активное использование современных правовых механизмов регулирования общественных отношений. Вместе с тем эти явления и обострили проблему устойчивости имущественного оборота и действенной защиты прав и законных интересов участников гражданско-правовых отношений. Основные начала правового разрешения данной проблемы нашли отражение в Конституции РФ и получили дальнейшее закрепление и развитие в новом Гражданском кодексе РФ.
Как показывает практика, результаты участия граждан в имущественных отношениях напрямую зависят от умения обеспечить юридическую защиту и восстановление нарушенных прав. Существует немало фактов заключения гражданско-правовых сделок недобросовестными субъектами, нарушающими права и законные интересы других лиц. Оказавшаяся в положении потерпевшей сторона, защищая свои нарушенные права, может воспользоваться предусмотренной гражданским законодательством возможностью признания сделки недействительной.
О необходимости исследования проблемы недействительности сделок убедительно свидетельствует стремительный рост количества судебных дел. В то же время следует заметить, что имеющиеся нормы гражданского законодательства по защите прав и охраняемых законом интересов участников имущественного оборота применяются, но недостаточно эффективно. Поэтому для решения основной задачи важно определить сущность и признаки недействительных сделок, выявить и исследовать основания оспаривания сделок, а также способы эффективной защиты прав и законных интересов, нарушенных (оспоренных) в результате совершения недействительных сделок.
Прежде всего, выявим признаки, характеризующие сделку как недействительную. Существующее легальное определение недействительной сделки – это сделка, которая не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью (ст. 167 ГК РФ).
В литературе высказываются различные точки зрения относительно ее правовой природы. Некоторые авторы выражают сомнение в том, можно ли вообще говорить о недействительности сделок: если сделка недействительна, значит сделки нет[94]. Другие ученые считают такой подход неверным, так как нельзя отождествлять фактический состав сделки с ее последствиями2.
Сделка становиться недействительной при наличии определенных условий:
- требование о признании только в судебном порядке оспоримой сделки недействительной;
- требование в суд должно быть предъявлено определенным кругом лиц, указанных в законе;
- требование в суд следует предъявить в пределах определенного срока исковой давности.
Основания недействительности сделок можно классифицировать в соответствии с традиционным подходом, выделив в качестве общего основания недействительности противоречие законодательству, в качестве специальных оснований – пороки содержания, формы, субъекта, воли и т.д. В соответствии с темой статьи остановимся на общем основании ­– несоответствие сделки требованиям закона или иным правовым актам.
Уместно отметить, что для недействительности сделки требуется:
- во-первых, выявить несоответствие императивным нормам закона и другим правовым актам;
- во-вторых, следует в судебном порядке оценить юридическую силу того или иного закона, учитывая приоритет более позднего закона, наличие специальных норм по отношению к общему федеральному законодательству, а также норм международного права. Более того, целесообразно учитывать приоритетное значение норм Гражданского кодекса РФ по сравнению с другими федеральными законами, что представляется спорным, так как в самом кодексе есть противоречивые нормы, а имеющиеся нормы требуют совершенствования. Вместе с тем статья 3 ГК РФ, создающая правовую базу приоритета норм Гражданского кодекса РФ, не подкрепляется отдельной нормой о неприменении противоречащего ГК РФ закона, аналогичной предусмотренной п. 5 ст. 3 Гражданского Кодекса РФ о неприменении противоречащих ГК РФ или другим законам Указов Президента РФ или Постановлений Правительства РФ.
Как известно, оспаривание закона может иметь место только при условии его противоречия Конституции РФ в Конституционном Суде РФ. При коллизии правовых актов суд должен руководствоваться тем нормативным актом, который имеет большую юридическую силу (ст. 3 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»). При коллизии двух федеральных законов (в том числе ГК РФ) о гражданско-правовых сделках суд, рассматривающий спор, должен выбрать только один, необходимый для решения конкретного дела. Мы поддерживаем авторов, высказывающих мысль о том, что законность содержания сделок должна определяться с учетом иерархической подчиненности правовых актов, установленных ст. 3 ГК РФ[95]. Такой вывод при отсутствии правовой нормы, предоставляющей суду право не применять закон, обладающий в соответствии с Конституцией РФ равной юридической силой с ГК РФ, например, изданный позже ГК РФ и противоречащий ему, является небесспорным[96].
Статья 168 ГК РФ в качестве основания недействительности сделки предусматривает также несоответствие ее «иным правовым актам» кроме законов.
Так, в соответствии с ст. 3 п. 3 ГК РФ, если подзаконный акт противоречит иному закону, применяется ГК РФ или соответствующий закон.
Гражданское законодательство предусматривает в качестве способа защиты гражданских прав неприменение судом акта госоргана или органа местного самоуправления, если он противоречит закону. Подтверждают это положение и иные законодательные акты - ст. 11 АПК РФ, 10 ГПК РФ. Так, в соответствии со ст. 10 Гражданского процессуального кодекса «суд, установив при рассмотрении гражданского дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции РФ, Федеральному Конституционному закону, Федеральному закону, общепринятым принципам и нормам международного права, международному договору, Конституции (уставу) субъекта РФ, закону субъекта РФ, принимает решения в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу».
При рассмотрении вопроса о соответствии сделки требованиям законодательных актов необходимо учитывать, что ГК РФ не только не запрещает, но предусматривает возможность совершения сделок, хотя и не предусмотренных законом, но и не противоречащих ему (ст.ст. 8. 421 ГК РФ).
Важным фактором в обеспечении стабильности экономических прав граждан остается защита прав и законных интересов, нарушенных или оспоренных совершением недействительной сделки. Она осуществляется наряду с юрисдикционной и в неюрисдикционных формах. Однако в некоторых случаях защита нарушенного недействительной сделкой права может быть осуществлена только в юрисдикционной форме, например, защита права с помощью такого способа, как признание оспоримой сделки недействительной, происходит исключительно в судебном порядке. Этим, в частности, российское законодательство отличается от зарубежного, которое допускает возможность признания оспоримых сделок недействительными без обращения в суд. В этом случае управомоченная сторона непосредственно заявляет другой стороне о недействительности сделки. Такое положение существует в Англии, Германии.
Способы защиты гражданских прав, нарушенных совершением недействительной сделки, предусмотрены в ГК РФ (ст. 12). В правовой литературе уже неоднократно обращалось внимание на недостатки указанной статьи[97]. Наряду с отмеченными в ст. 12 ГК РФ и других нормах ГК РФ (ст. 171, 175, 165, 166 ГК РФ) следует выделить в качестве способа защиты права для случаев, связанных с недействительностью сделок, – признание ничтожной сделки недействительной[98].
Анализ нормативных актов о стабильности экономических прав граждан показывает, что граждане как субъекты имущественных отношений в гражданском обороте находятся под защитой закона. Эффективность реализации норм гражданского законодательства об оспаривании сделок обеспечит гармоничную защиту прав участников гражданско-правовых отношений и стабильность имущественного оборота.

Ефремов А.А.
преподаватель Воронежского государственного университета

Устойчивое развитие России и обеспечение доступа к экономической информации на фондовом рынке: реализация конституционных норм в отраслевом законодательстве

Необходимость обеспечения баланса при решении социально-экономических задач и сохранения окружающей природной среды требует качественно новых подходов к развитию экономики и правовому регулированию такого развития в нашей стране.
В Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной указом Президента РФ от 01.04.1996 № 440, указывается, что к началу экономических реформ российская экономика оказалась структурно деформированной и неэффективной. Ее негативное воздействие на окружающую среду (в расчете на единицу производимого продукта) существенно выше, чем в технологически передовых странах. Значительная часть основных производственных фондов России не отвечает современным экологическим требованиям, а 16 процентов ее территории, где проживает больше половины населения, характеризуются как экологически неблагополучные[99].
Современное состояние экономического развития как Российской Федерации в целом, так и отдельных ее субъектов характеризуется низким уровнем капитализации предприятий (в большинстве акционерных обществ Центрального федерального округа – уставной капитал в 100-1000 раз ниже стоимости активов), высокой степенью износа их основных фондов (до 50 %)[100]. При этом на протяжении последних трех лет происходит падение темпов роста инвестиций в экономику РФ – в 2000 г. они составили 117%, в 2001 г. – 108,7, в первой половине 2002 г. – 101, 8 % к соответствующему периоду прошлого года[101]. В Центральном федеральном округе уже в 2001 г. наблюдалось уменьшение инвестиций в основной капитал – 91,3 %[102].
В этих условиях особую важность приобретает стимулирование роста инвестиций в основной капитал.
Фондовый рынок является одним из главных источников финансирования крупных инвестиционных проектов, в том числе по технологическому перевооружению предприятий.
Одним из существенных критериев состояния рынка ценных бумаг является наличие его развитой информационной инфраструктуры. В Определении Конституционного суда РФ от 02.03.2000 № 38-О указано, что информационная прозрачность – это фундаментальный принцип функционирования современного фондового рынка, соблюдение которого является важнейшей гарантией защиты прав инвесторов, вкладывающих средства в ценные бумаги, и прежде всего самих владельцев ценных бумаг.
Информационная прозрачность на фондовом рынке обеспечивается путем раскрытия информации, под которым в соответствии со ст. 30 ФЗ «О рынке ценных бумаг» от 22.04.1996 № 39-ФЗ понимается обеспечение ее доступности всем заинтересованным в этом лицам независимо от целей получения данной информации по процедуре, гарантирующей ее нахождение и получение.
Следует отметить, что основу правового регулирования информационных отношений на фондовом рынке составляют нормы конституционного права, развиваемые гражданским и административным законодательством. Это обстоятельство подтверждается рядом позиций высших судебных органов – вышеназванным Определением Конституционного суда и Постановлением Пленума Верховного суда РФ от 10.10.2001 № 12/
Наиболее существенными в данном случае являются нормы ст. ст. 23 и 29 Конституции Российской Федерации, гарантирующие как право на информацию, так и право на тайну. Информационные права тесно взаимосвязаны с правом собственности (ст. 35 Конституции) – управление собственностью, тем более в акционерном обществе, объединяющем имущество многих лиц, невозможно без информационного взаимодействия акционеров, управляющих и инвесторов. И дополнительной гарантией такого взаимодействия является конституционное право на объединение (ст. 31 Конституции). Именно на основе указанной статьи Верховный Суд РФ постановил, что суд не вправе запрещать проведение общего собрания акционеров.
Институт тайны имеет в своей основе как ст. 23, так и ст. 34 Конституции РФ. Как коммерческая, так и ряд других видов тайн являются развитием права на личную тайну (ст. 23). По мнению И.Л. Петрухина, право на тот или иной вид тайны является компонентом права на неприкосновенность частной жизни. Так, например, для обеспечения права на конфиденциальное общение с другими людьми служит тайна связи, свободы вероисповедания – тайна исповеди, права на получение квалифицированной юридической помощи – тайна судебного представительства, защиты ряда гражданских правоотношений – нотариальная тайна и т. д.[103]. Основа коммерческой тайны и ее связь с личной вытекает из сущности юридического лица как производной личности. Такой подход отражен в работе известнейшего русского цивилиста И.А. Покровского: «Возрастающее значение личности не может не сказываться и в юридическом положении создаваемых ею союзов и учреждений. В этих последних индивидуальная личность находит себе естественное продолжение и восполнение»[104]. По справедливому замечанию, высказанному В. Розенбергом еще в начале XX века, промысловая тайна (одно из названий коммерческой тайны в России) вытекает из сущности строя, основанного на свободе конкуренции как на соревновании сил, способностей и труда каждого конкурента, но не на использовании работы соперника, потому что в противном случае речь идет о недобросовестной конкуренции[105]. На сущностную связь коммерческой тайны с запретом недобросовестной конкуренции, установленным ст. 34 Конституции РФ, указывает также Е.К. Волчинская[106]. Необходимо отметить, что в соответствии со ст. 8 Конституции России поддержка конкуренции является одной из основ конституционного строя в нашей стране.
Важное значение для правового регулирования информационных отношений на фондовом рынке имеет также являющийся одной из основ конституционного строя РФ принцип единства экономического пространства и свободного перемещения финансовых средств (ст. 8 Конституции РФ). При этом последнее не может быть ограничено даже федеральным законом в отличие от перемещения товаров и услуг (ст. 74 Конституции РФ).
В настоящее время правовое регулирование раскрытия информации требует совершенствования. Действующее законодательство содержит ряд противоречий. В частности, новая редакция ст. 92 ФЗ «Об акционерных обществах» от 26.12.1995 № 208-ФЗ, устанавливающая обязанность раскрытия информации открытым акционерным обществом, противоречит ч. 1 ст. 97 Гражданского кодекса РФ, согласно которой ОАО обязано публиковать для всеобщего сведения годовой отчет, бухгалтерский баланс, счет прибылей и убытков. Как следует из вышеуказанного легального определения раскрытия информации, понятия публикации и раскрытия неравнозначны. Кроме того, сам ФЗ «О рынке ценных бумаг» содержит некоторые внутренние противоречия. С учетом того, что раскрытие информации должно основываться на балансе конституционных прав на информацию и на тайну, связано с их взаимным ограничением, то в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции формы раскрытия информации, а также порядок и процедуры такого раскрытия должны быть установлены на уровне федерального закона.
Конституционный принцип единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 8 Конституции РФ), а также отнесение установления правовых основ единого рынка, финансового регулирования, гражданского законодательства к исключительному ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) не позволяют органам государственной власти субъектов России проводить самостоятельное регулирование фондового рынка, деятельности акционерных обществ. В то же время в соответствии со ст. 10 Закона РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» государственное регулирование инвестиционной деятельности, проведение инвестиционной политики, направленной на социально-экономическое и научно-техническое развитие, обеспечивается как государственными органами Федерации, так и ее субъектов в пределах их компетенции, в соответствии со ст. 17 ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут предоставлять иностранному инвестору льготы и гарантии, осуществлять финансирование и оказывать иные формы поддержки инвестиционного проекта, осуществляемого иностранным инвестором, за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также внебюджетных средств. Согласно п.п. к) п. 1 ст. 72 Конституции России административное право относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в соответствии со ст. 76 Конституции по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов принимаются соответствующие федеральным законы и иные правовые акты субъектов. Таким образом, возможность принятия регионального инвестиционного законодательства, регламентирующего административно-правовые отношения (т.е. вопросы мер государственного стимулирования привлечения инвестиций), при условии его соответствия федеральному существует. В этой связи важным элементом правового регулирования информационных отношений на рынке ценных бумаг являются нормы регионального законодательства.
На уровне законодательства субъектов РФ целесообразно установление мер государственной поддержки информационной инфраструктуры инвестиционной деятельности, в том числе и путем создания региональных порталов раскрытия информации об акционерных обществах в сети Интернет.
Таким образом, для увеличения притока инвестиций в экономику нашей страны необходимо совершенствование правового регулирования раскрытия информации в соответствии с конституционными нормами как на уровне федерального, так и регионального законодательства, что, в свою очередь, позволит создать условия для технологического перевооружения предприятий, обеспечения их экологической безопасности и устойчивого развития Российской Федерации в целом.

Антонов В.В.
канд. юрид. наук, д-р филос. наук, проф. ЮФ ИЭУП РГГУ
Чучунина Н.С.
судья Арбитражного суда Московской области

Модельная дифференциация судебных процессов в период модернизации судебно-правовой системы

Последние десять лет Россия идет по пути устойчивого развития. Данный период выявил не только положительные, но и отрицательные стороны взаимодействия населения и судебных органов власти. Это привело к необходимости принятия новых процессуальных кодексов (АПК РФ, ГПК РФ, УПК РФ и т. д.). В настоящее время стоит задача перед судами в обеспечении координации судопроизводства, дифференциации судебных процессов с целью защиты прав и законных интересов всех слоев населения.
В Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 18 апреля 2002 г. указано, что сделан существенный шаг в модернизации судебно-правовой системы. При этом отмечено, что ключевые изменения коснулись не только организации и условий работы судов, но прежде всего - процедур, обеспечивающих защиту прав личности и доступность правосудия.
Вступление в действие в 1 июля 2002 г. нового Кодекса об административных правонарушениях и принятие в июле 2002 г. нового Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации делает актуальным проведение анализа предыдущих вариантов кодексов и диктует необходимость проведения научного анализа и подготовки модельных рекомендаций по спорам из административных правоотношений. Экономические споры и другие дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматривают арбитражные суды. Например, участились споры в сфере налоговых, таможенных, а также иных административных правоотношений (необоснованное, противозаконное действие) или невозвращение в установленный срок государственных инвестиций (необоснованное бездействие). Возникающие при этом разногласия, конфликты сторон и представляют собой экономические споры.
Спорное правоотношение носит административный характер, следовательно, характеризуются неравенством положения его участников, поскольку одним из участников является государственный орган, орган местного самоуправления или иной орган, наделенный властными полномочиями и использовавший эти полномочия по отношению к другому участнику. Экономические споры из административных и иных публичных правоотношений возникают не только между собственниками, но и между ними, с одной стороны, и государственными органами или органами местного самоуправления – с другой. Например, по поводу исполнения законодательства о валютном регулировании и валютном контроле. Причиной экономических споров могут быть как действительно неправомерные действия (бездействия), так и заблуждения одной из сторон по поводу своих прав, обязанностей и интересов, т.е. неправильное их понимание. Поэтому нарушения прав субъектов, а стало быть, и сами экономические споры могут быть как действительными, так и мнимыми. В первом случае экономический спор разрешается путем восстановления нарушенных прав и интересов, во втором - путем разъяснения истинных правомочий.
Экономический спор может быть осложнен необходимостью признания недействительными актов государственных органов и органов местного самоуправления (нормативных правовых актов). Это случается, когда возникает спор о признании недействительными актов, принятых налоговыми органами, таможенными органами, касающихся уплаты в бюджет обязательных платежей. В этих случаях участники спора равны перед законом, несмотря на то что одна из сторон в споре является представителем органа государственной власти. Однако арбитражный суд будет рассматривать спор лишь тогда, когда конфликт относится к категории экономического спора. Нельзя считать экономическим спором разногласия о границах (района, села и т.д.), в границах которого осуществляются полномочия той или иной местной администрации. Территория - понятие государственного права, когда речь идет о государственной границе субъекта РФ, и административного права, когда речь идет о полномочиях органа государственного управления на подведомственной ему территории. Все вопросы о территориальных границах, на которых органы местного самоуправления обладают властными полномочиями, решаются в административном порядке. Это спор о территориальных границах, а не экономический спор.
Применение законодательства о спорах, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, – сложная проблема. Так как нормативные акты, регулирующие порядок разрешения споров из административных и иных публичных правоотношений, предусматривают альтернативные процедуры разрешения экономических конфликтов, то судам и государственным органам, рассматривающим экономические споры, приходится руководствоваться не только нормами АПК РФ, но и иными кодексами, которые регулируют данные правоотношения (например КоАП РФ, Таможенный кодекс, Налоговый кодекс и т.д.). Кроме того, процедуры рассмотрения фактов о нарушении административного законодательства установлены законами субъектов Федерации. Действующее законодательство предусматривает альтернативные процедуры рассмотрения споров, вытекающих из административных правоотношений в арбитражных судах, судах общей юрисдикции, уставных судах субъектов Федерации. Если судебному рассмотрению спора предшествует административное его разбирательство, то орган, принявший к рассмотрению данный спор, действует согласно той его компетенции, которая определена исходя из предметов ведения РФ и субъектов Федерации.
Кроме названных имеются другие нормативные акты, которыми необходимо руководствоваться при разрешении споров из административных и иных публичных правоотношений. Так, экономические права акционерных обществ определены Федеральным законом "Об акционерных обществах".

стр. 1
(всего 3)

СОДЕРЖАНИЕ

>>