стр. 1
(всего 2)

СОДЕРЖАНИЕ

>>







РАЗВИТИЕ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
В РОССИИ


















Москва
2004

ВВЕДЕНИЕ. РОССИЯ В ИНФОРМАЦИОННОМ ОБЩЕСТВЕ 4
1. ГЛОБАЛЬНОЕ ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЩЕСТВО 4
2. РОССИЯ: ТОЧКА ОТСЧЕТА 5
3. ПРИНЦИПЫ НАЦИОНАЛЬНОЙ СТРАТЕГИИ 6
4. ЭКОНОМИКА, ОСНОВАННАЯ НА ЗНАНИЯХ 7
5. ИНФОРМАТИЗАЦИЯ - ОБЩЕСТВУ 8
6. ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЩЕСТВО - ЭФФЕКТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО 9
7. ЗАЩИТА НАЦИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ 10
8. ПРОГРАММА ДЕЙСТВИЙ 11
РАЗДЕЛ I 13
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ПРОГРАММЫ 13
1. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ 13
2. ПРЕДПОСЫЛКИ РАЗВИТИЯ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА В РОССИИ 15
3. ОБЩИЕ ЗАДАЧИ ДВИЖЕНИЯ К ИНФОРМАЦИОННОМУ ОБЩЕСТВУ 16
4. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА В РОССИИ 19
РАЗДЕЛ II 21
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ЗАДАЧИ 21
1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ 21
2. БАЗОВЫЕ ЗАДАЧИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ 23
2.1. Общая стратегия экономического развития 24
2.2. Структурные реформы и промышленная политика 26
2.3. Территориальная структура экономики и региональное развитие 31
2.4. Финансовая и кредитно-денежная система и природная рента 34
3. БАЗОВЫЕ ЗАДАЧИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ 37
3.1. Общие положения 39
3.2. Политика доходов и система оплаты труда 40
3.3 Социально-демографическая политика 42
3.4. Пенсионная реформа 47
3.5. Реформа ЖКХ 48
4. ОБЕСПЕЧЕНИЕ СТРУКТУРНЫХ СДВИГОВ В ЭКОНОМИКЕ 49
4.1. Структура платежеспособного спроса (подпрограмма 1) 49
4.2. Структура занятости (подпрограмма 2) 51
4.3. Структура капитала (подпрограмма 3) 52
4.4. Структура ВВП (подпрограмма 4) 53
5. РАЗВИТИЕ ИНФОРМАЦИОННОГО СЕКТОРА 54
5.1. Модернизация производственно-отраслевой структуры экономики (подпрограмма 5) 55
5.2. Модернизация денежно-кредитной политики (подпрограмма 6) 57
5.3. Модернизация инвестиционной политики (подпрограмма 7) 58
6. РАЗВИТИЕ ГУМАНИТАРНОГО СЕКТОРА 59
6.1. Институциональная реформа организаций культуры, науки и образования (подпрограмма 8) 59
6.2. Модернизация государственной поддержки (подпрограмма 9) 60
6.3. Формирование ценностных ориентаций и норм поведения и информатизация гуманитарного сектора (подпрограмма 10) 61
6.4. Формирование социальной политики (подпрограмма 11) 63
РАЗДЕЛ III 66
НОВАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНСТИТУТОВ 66
1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ 66
2. ЗАДАЧИ ИНФОРМАТИЗАЦИИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ 69
2.1. Общие положения 69
2.2. Роль ИКТ в деятельности федеральных органов государственной власти 71
2.3. Ключевые проблемы использования ИКТ 72
2.4. Приоритетные потребности федеральных органов государственной власти и принципы их обеспечения 78
3. ВНЕДРЕНИЕ ИКТ В ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ 89
3.1. Основы единой государственной политики 89
3.2. Управление процессами информатизации 91
3.3. Реализация и финансовое обеспечение единой государственной политики 97
3.4. Интегрированная информационно-технологическая инфраструктура 101
3.5. Система электронных закупок 110
РАЗДЕЛ IV 113
ТЕХНОЛОГИЧЕСКИЕ ЗАДАЧИ 113
1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ 113
1.1. Технологическая сфера развития информационного общества 113
1.2. Технологическая специализация России в глобальном информационном обществе 114
2. МОНИТОРИНГ РАЗВИТИЯ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА 118
2.1. Задачи и направления мониторинга 118
2.2. Методологические основы построения модели информационного общества 120
2. ОСВОЕНИЕ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ 125
2.1. Основные направления освоения информационных технологий 125
2.2. Пилотные зоны потребления информационных услуг 128
2.3. Информатизация малого и среднего бизнеса 131
3. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ 133
4. РАЗВИТИЕ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ 135
5. СРЕДСТВА И МЕТОДЫ РЕШЕНИЯ ЗАДАЧ 138
5.1. Подпрограмма фундаментальных исследований 138
5.2. Подпрограмма прикладных исследований 139
5.3. Подпрограмма пилотных проектов 140
5.4. Подпрограмма создания пилотных зон 141
РАЗДЕЛ V 142
ИНФОРМАЦИОННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ И МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО 142
1. ИНФОРМАЦИОННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ 142
1.1. Общие положения 142
1.2. Система управления информационной безопасностью 147
1.3. Этапы программных мероприятий 149
1.4. Подготовка кадров 154
1.5. Приоритетные направления НИОКР и критические технологии 155
2. МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО 157
2.1. Общие положения 157
2.2. Международная кооперация 158
2.3. Создание условий для экспорта продукции ИКТ отрасли 160
РАЗДЕЛ VI 162
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОГРАММЫ 162
1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ 162
2. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА 163
2.1. Формирование эффективной рыночной среды 163
2.2. Использование ИКТ в социально-экономической сфере 165
3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ 167
3.1. Использование ИКТ в деятельности органов власти 167
3.2. Информатизация органов государственной власти 169
4. ИНФОРМАЦИЯ КАК ОБЪЕКТ ПРАВА 172
4.1. Интеллектуальная собственность и производство информации 172
4.2. Распространение и использование информации 174


ВВЕДЕНИЕ. РОССИЯ В ИНФОРМАЦИОННОМ ОБЩЕСТВЕ
1. Глобальное информационное общество
Наша страна, в силу своей истории, потенциала, масштаба, может и должна быть одним из лидеров мирового сообщества. Чтобы этого достичь, нужно правильно выбрать курс, уловить и использовать тенденции, определяющие ход развития цивилизации.
Разрабатывая стратегию прорыва, важно помнить: те пути, которые еще вчера были для нас магистральными, уже в недалеком будущем могут завести в тупик. Мы вошли в новый век, совсем не похожий на индустриальный мир XX столетия, где мощь страны определялась миллионами тонн угля, чугуна и стали, количеством произведенных станков и прокатных станов. Пришли иные времена, перед человечеством открылись невиданные возможности, и ныне мы в полной мере осознаем: кто владеет информацией - владеет миром.
Главной движущей силой прогресса становятся знания и технологии обмена информацией. Новый мир - это мир компьютеров и Интернета, мир сотовых телефонов и факсов, мир сетей связи и телевидения, мир высоких технологий, от масштабов и эффективности использования которых напрямую зависит благополучие народов и государств. Выигрывают те, кто делает ставку на производство знаний и информации.
В отличие от прежних времен, знания перестали быть привилегией избранных. Мощь и богатство государства определяются не той суммой знаний, которая "мертвым грузом" лежит где-то в недрах фундаментальной науки. Они определяются возможностями максимально широкого овладения этими знаниями и, следовательно, скоростью их распространения или, иначе говоря, дееспособностью сети коммуникаций. Чем выше темпы производства и распространения знаний, чем быстрее они претворяются в технологии, в полезные изобретения, тем выше темпы экономического роста.
Новые средства связи и системы коммуникаций сокращают расстояния, разобщающие людей. Более того, они не знают границ, разделяющих страны и народы. Новые знания, рожденные интеллектом одного, буквально в мгновение ока становятся доступны всем. Мир еще никогда не был столь единым. Складывается глобальное информационное общество, единство которого обеспечено современными технологиями.
Однако это глобальное общество - далеко не новый Эдем. Развитие информационных и коммуникационных технологий не только объединяет мир, - оно же его и заново разделяет. Все отчетливее становится деление на лидеров, уже осуществивших переход к экономике XXI века, и всех остальных, по тем или иным причинам не сумевших этого сделать. Разрыв между этими двумя группами стран неумолимо нарастает; меняется баланс сил в мире; возникают новые очаги напряженности, источники новых конфликтов. Тех, кто опаздывает, плетется в хвосте общественного прогресса, повторяя и заимствуя достижения своих более успешных, более предприимчивых соседей по планете, ждет незавидное будущее.
2. Россия: точка отсчета
У России есть необходимые предпосылки, для того чтобы достойно ответить на вызовы времени. Достижения отечественной науки неоспоримы, школы наших ученых и программистов признаны во всем мире. Российскими компаниями, несмотря на их молодость, накоплен опыт производства товаров и услуг, использующих современные технологии. В значительной степени компьютеризированы многие отрасли хозяйства, в частности - банковская сфера и сфера государственного управления. Люди в нашей стране все более глубоко осознают необходимость использования вычислительной техники и информационных технологий в бизнесе и государственном управлении, в здравоохранении и культуре, в науке и образовании.
Однако речь пока идет только о предпосылках. По уровню технической оснащенности, по степени развития инфрастуктуры и освоения технологий мы пока отстаем от мировых лидеров. Несмотря на достигнутый в последние годы прогресс, недостаточно развита даже обычная телефонная сеть, не говоря уже о сотовой связи, получившей широкое распространение только в Москве, Петербурге и других крупнейших городах России. На низком уровне находится оснащение персональными компьютерами; доступ в Интернет, особенно в отдаленных регионах, остается редкостью. В самой начальной стадии развития находятся системы "электронного правительства" и электронной торговли.
Опутанный информационными сетями, наш мир стал не только "компактным", но еще и очень неспокойным. В этих условиях безопасность страны практически полностью определяется уровнем ее технологической и технической оснащенности. Речь идет не только о современном вооружении. Через сеть Интернет почти беспрепятственно осуществляется пропаганда насилия, расизма, наркотиков; чудовищно расширились возможности неконтролируемого воздействия на подсознание, ведутся информационные войны.
Технологическое отставание чревато для нас экономическими потерями: неспособностью бороться с конкурентной разведкой иностранных фирм и государств, с целенаправленным распространением негативной информации, влекущей экономические потери, с хищениями интеллектуальной собственности. А в случае военных действий оно может обернуться разрушением систем связи страны, поражением вычислительных центров и телекоммуникационных сетей.
У нашей технологической отсталости есть свои исторические причины, но, какими бы они ни были, мы можем и должны быть готовы ответить на вызовы времени. Мы можем и должны быть среди сильных, а не среди слабых, среди лидеров, а не среди отстающих. В XXI веке Россия обязана решить доставшиеся ей в наследство от прошлого столетия экономические и социально-политические проблемы, опираясь на самые передовые достижения человеческой мысли.
3. Принципы государственной политики
Чтобы добиться этого, потребуются скоординированные действия общества и власти, направленные на достижение осознанных целей. Иными словами, нам нужна продуманная, целенаправленная государственная политика.
Стратегической задачей России на данном историческом этапе является полномасштабное вхождение в глобальное информационное общество в качестве его полноправного участника - при сохранении политической независимости, национальной самобытности и культурных традиций. Именно таким образом мы сможем решить целый ряд краеугольных проблем, над которыми бьемся уже долгое время:
- обеспечим подъем общественного благосостояния до уровня ведущих стран мира за счет экономического роста и качественного повышения производительности труда, перейдя от экономики с топливно-сырьевой ориентацией к экономике, основанной на знаниях;
- преодолеем нынешнее экономическое и технологическое отставание от ведущих западных держав и существенно сократим число угроз национальной безопасности;
- приобщим граждан России ко всем благам информационного общества.
Для решения этих задач потребуется создание современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры. Это обеспечит быстрое расширение круга потребителей информации, опережающие темпы создания, распространения и использования знаний. Повышение социальной и экономической значимости информации в жизни людей - от управляющей элиты до миллионов рядовых граждан, - привлечет инвестиции в информационный сектор экономики. Прямая зависимость социально-экономического роста от обновления и умножения знаний даст новый толчок развитию образования и науки.
Новые темпы жизни, связанные с ускорением обмена информацией, побудят властные структуры быстрее реагировать на происходящие перемены, создавать все более эффективные и гибкие механизмы управления. Будет ликвидировано неравенство в доступе к информации - как между регионами страны, так и между разными слоями российского общества, что станет важным шагом к преодолению социально-экономического неравенства и в результате - к снижению социальной напряженности.
4. Экономика, основанная на знаниях
Информационное общество - это, прежде всего, информационная экономика, экономика, основанная на знаниях. Мы никогда не сможем решить стоящие перед страной задачи, если не совершим прорыв в экономическом развитии, опирающийся на те преимущества, которые предоставляют нам технологические возможности XXI века. Однако ставить перед собой узкую задачу поддержки одного только информационного сектора - значит заранее обрекать себя на неуспех. Требуется общая коррекция экономической политики.
Для развития новой экономики необходимо обеспечить спрос на информационно-коммуникационные технологии. Но информационные потребности могут быть значимыми лишь в обществе с высоким уровнем благосостояния, где большинство граждан может без ущерба своему материальному положению пользоваться новыми технологиями и продуктами информационного сектора в повседневной жизни. Это выводит на первый план общую реформу политики доходов, задачами которой становятся планомерное повышение уровня оплаты труда в стране и обеспечение роста совокупного денежного спроса. Пока же рыночный спрос на продукты информационного сектора экономики будет оставаться недостаточным, следует дополнять его спросом, предъявляемым государством.
Мы должны изыскать возможности для первоочередного стимулирования работников интеллектуального труда - непосредственных производителей новых знаний и технологий, ключевого звена новой экономики, - добиться повышения их благосостояния, достойных условий труда.
Нужно озаботиться и приоритетным ростом инвестиций в информационный сектор экономики: создать самые благоприятные условия как для отечественных, так и для иностранных инвесторов, снизить административные барьеры для развития бизнеса. Обеспечив таким образом опережающий рост информационного сектора экономики, мы сможем решить наболевшие структурные проблемы нашего национального хозяйства и существенно повысить общие темпы хозяйственного роста.
5. Информатизация - обществу
Любое общество должно быть свободным выбором тех, кто его составляет. Чтобы показать людям реальные блага информационного общества, мало одной пропаганды. Информационное общество получит достаточный импульс для развития только при условии быстрого и успешного приобщения сограждан к его преимуществам.
Современные технологии необходимо сделать более доступными. На базе сетей общеобразовательных школ и почтовых отделений связи - наиболее распространенных и общедоступных - надлежит активно создавать пункты коллективного доступа в Интернет. Параллельно должна идти работа по подключению к сети Интернет жилых домов. Государству следует стимулировать снижение тарифов в этой области.
Наука и школа - ключевые сферы с точки зрения вхождения в информационное общество. Без сохранения передовых позиций российской науки наша страна не сможет стать одним из лидеров глобального информационного общества и будет вынуждена довольствоваться копированием иноземных образцов. То же можно сказать и о системе образования: высшие достижения научной мысли, самые передовые технологии будут бесполезны, если люди не научатся ими пользоваться.
Усилия, вложенные в информатизацию российской школы, дадут двойную отдачу. Во-первых, меняющийся мир не будет для людей чужим. Во-вторых, обновится сама система образования. Сетевое обучение расширит возможности для получения непрерывного образования, обеспечит высокое качество обучения на периферии. Ограниченность материальных или физических возможностей перестанет быть преградой на пути к знаниям. Будет облегчен доступ к отечественному образованию для граждан России, проживающих за пределами страны, для русскоязычного населения сопредельных государств, для иностранных граждан, что, несомненно, усилит влияние России в глобальном политическом и культурном пространстве
Мы обязаны уделить первоочередное внимание стимулированию информатизации социальной сферы. Государство должно оказать финансовую и технологическую поддержку внедрению телемедицинских технологий. Когда пациент районной больницы за тысячи километров от Москвы сможет гарантированно получать консультации лучших столичных специалистов, когда те же специалисты через телемедицинские сети будут руководить сложнейшими операциями, когда врачи по всей России получат доступ к справочным базам данных, смогут непрерывно продолжать обучение и повышать квалификацию, не оставляя своих занятий, - тогда информатизации будет гарантирована общественная поддержка.
Информатизация - это ключ к решению множества проблем социально незащищенных и уязвимых категорий наших сограждан.
Для женщин новые технологии открывают путь к реальному равноправию. Для молодежи - это, опять-таки, полноценное образование, независимо от уровня доходов и места жительства, это новые рабочие места, это возможность не замкнуться в микромире семьи, двора, школы или какой-то группы, а включиться в мир большой России, осознать себя как гражданина, причаститься нашей великой культуры и истории.
Пенсионерам информационные технологии не дадут "выпасть" из общества, заполнят избыток свободного времени, помогут преодолеть трудности в получении медицинской помощи. Для инвалидов и людей с ограниченной мобильностью компьютерная сеть - это гарантия полноценного участия в общественной жизни, путь к получению образования и работы, возможность читать книги в электронных библиотеках и свежие газеты, делать покупки, общаться с близкими и друзьями.
6. Информационное общество - эффективное государство
Основная нагрузка в решении перечисленных стратегических задач неизбежно ложится на государство. Именно государство должно стать катализатором происходящих перемен, координировать деятельность участников процесса движения к информационному обществу
Информационное общество создает качественно новые возможности для повышения эффективности государства и, одновременно, предъявляет к нему новые требования. Речь идет о создании полноценной системы "электронного правительства", позволяющей наладить процесс оказания органами власти публичных услуг населению и бизнесу, расширить участие граждан в процессах управления страной. "Электронное правительство" - это не просто новые технологии, - это новая система государственного управления. Внедрение системы "электронного правительства" повысит осведомленность людей о деятельности органов власти различных уровней, обеспечит более глубокую и надежную обратную связь между властью и обществом.
Благодаря "электронному правительству" демократические процессы получат мощный импульс. Создание информационной основы развития демократии снизит барьеры между властью и обществом, властью и личностью. Интерактивное взаимодействие органов власти между собой сделает их работу несравнимо более эффективной. По коррупции, поразившей нашу бюрократическую машину, будет нанесен мощнейший удар.
Информация должна быть открыта для всех и предоставляться постоянно с гарантией достоверности и полноты. При этом основная общественно значимая информация должна предоставляться населению бесплатно.
В условиях информационного общества по-новому звучат вопросы взаимодействия государства и средств массовой информации. Мы должны предусмотреть систему мер по развитию и обеспечению доступности электронных СМИ, в том числе в Интернете, чтобы поддерживать единство информационного пространства страны. Параллельно должны быть приняты меры, направленные на предотвращение и противодействие монополизации СМИ на любом уровне. Только реальная свобода слова, защищенная от посягательств чиновников и олигархов, только разнообразие СМИ обеспечат всем общественным группам возможность выражать свои взгляды и интересы.
На государстве лежит и забота об обеспечении просветительской поддержки движения к информационному обществу. Мы обязаны объяснить людям, на каких основаниях будет строиться государственная политика в ближайшие годы, какие задачи стоят перед страной и к каким результатам должны привести наши усилия. Преимущества жизни в информационном обществе должны быть известны и понятны всем и каждому.
Развитие процессов информатизации требует обновления законодательной базы. Новые законы должны служить обеспечению свободного доступа к общественно значимой информации, развитию электронной коммерции, электронного документооборота, внедрению электронной цифровой подписи, обеспечению защиты персональных данных.
7. Защита национальных интересов
В стремлении использовать преимущества информационного общества мы не вправе забывать и о тех угрозах, которые оно несет с собой. Вопросы отстаивания национальных интересов, обеспечения национальной безопасности, а также тесно связанные с ними вопросы международного сотрудничества должны постоянно оставаться в центре внимания государства.
Чрезвычайная зависимость современного общества от состояния национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры порождает необходимость создания общенациональной системы обеспечения безопасности ее ключевых элементов. Мы должны разработать современные методы и средства защиты информации, обеспечения безопасности информационных технологий, прежде всего - технологий, используемых в Вооруженных силах, на экологически опасных и экономически важных производствах. Необходимо совершенствовать государственную систему защиты информации и государственной тайны. Очень важно обеспечить независимость России в области развития технологий, критических с точки зрения национальной безопасности.
Государственная политика в области обеспечения национальной безопасности должна поддерживаться соответствующими усилиями на международной арене. Здесь нашей стратегической задачей является отстаивание интересов России в процессе международного регулирования принципов информационного общества, а также налаживание международного сотрудничества в сфере обеспечения информационной безопасности. Наши цели здесь - запрещение разработки, распространения и применения "информационного оружия", обеспечение безопасности международного информационного обмена, налаживание международной координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с компьютерными преступлениями.
8. Программа действий
На вызовы XXI века мы должны ответить политикой, достойной великой державы. Только обращаясь к новейшим научно-техническим достижениям и используя их как мощный трамплин для вывода России на новые рубежи развития, мы сможем гарантировать согражданам достойную жизнь.
Стоящие перед нами задачи сложны и масштабны. Вполне очевидно, что для их выполнения потребуются мощные, поддержанные обществом усилия государства. Эффективность этих усилий будет определяться тем, насколько они планомерны, согласованны и стратегически выверены. Для полномасштабного охвата всего спектра стоящих перед страной задач и их комплексного, системного решения создана настоящая Программа действий "Развитие информационного общества в России".
Программа нацелена на разработку комплекса мер для обеспечения устойчивого, планомерного, безопасного и эффективного движения России к информационному обществу, определение основных политических, социально-экономических, культурных и технико-технологических предпосылок и условий такого движения, положений и приоритетов государственной политики, обеспечивающих его динамизм.
Исходя из Окинавской "Хартии глобального информационного общества" и итоговых документов Женевского саммита по вопросам информационного общества в Программе обосновывается специфика движения к информационному обществу в конкретных российских социально-экономических, социально-культурных и государственно-политических условиях.
Программа носит интегрирующий характер, объединяет различные ведомственные и коммерческие проекты. Она не предполагает радикального пересмотра уже осуществляемых федеральных, региональных и ведомственных программ, но допускает возможность их корректировки
Для реализации Программы ей необходимо придать надведомственный общегосударственный статус, что обеспечит возможность координации усилий всех участников ее реализации.
Построение Программы предоставляет возможность варьировать темпы ее осуществления в зависимости от текущей политической и финансово-экономической ситуации, от степени приоритетности использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в политике государственной власти, от готовности бизнеса соучаствовать в программных мероприятиях.
Для реализации такой Программы необходимы ясно выраженная политическая воля и консолидация всего общества. Предстоит долгая, упорная, трудная работа. Но альтернативой могут быть только прозябание, аморальное по отношению к нашим детям и внукам проедание природных ресурсов и плавное сползание страны куда-то в "третий", а то и в "четвертый" мир. Мы не можем этого допустить. Мы этого не допустим. Мы поставим информационные технологии на службу людям и сделаем Россию XXI века богатой, справедливой и счастливой страной.

РАЗДЕЛ I
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ПРОГРАММЫ
1. Основные понятия и общие положения
Под информационным обществом (ИО) в Программе понимается этап развития общества, на котором научное знание и информация становятся определяющим фактором общественной жизни и производства.
В последние десятилетия XX века в ряде государств и на международном уровне были приняты программы, непосредственно нацеленные на продвижение к информационному обществу, на включение в него развивающихся стран. Термин "информационное общество" используется в таких программах для обозначения цели, которая может быть достигнута в ходе повсеместного освоения ИКТ. Считается, что таким образом повсюду в мире может быть обеспечен устойчивый экономический рост, повышено общественное благосостояние, укреплено социальное согласие, реализован потенциал большинства стран мира в области развития демократии и, в конечном счете, обеспечены транспарентное и ответственное управление в мировом сообществе, международная стабильность. В "Окинавской Хартии" ИО (равно как и информационная экономика) понимается как общество глобальное, и потому речь может идти об участии (неучастии) отдельных стран в его жизни и об использовании (неиспользовании) ими его преимуществ, но не о построении изолированного информационного общества в отдельно взятой стране.
1.2. Технологическую основу информационного общества образуют ИКТ:
* базовые (производство элементной базы - интегральных микросхем, схем памяти, процессоров и т. п.);
* первичные (устройства и системы, где информация является как исходным, так и конечным продуктом - компьютеры, телевизоры, телефоны, магнитофоны и т. д.);
* вторичные (вспомогательные информационные устройства, позволяющие резко повысить производительность и качество выпускаемой продукции и услуг - станки с ЧПУ, банкоматы, другие автоматические и полуавтоматические системы, в том числе заменяющие не физический, а умственный труд человека, то есть обеспечивающие принципиально новую ступень автоматизации, и т. д.).
1.3. Можно выделить следующие фундаментальные экономические, социальные, культурные и политические характеристики (признаки) ИО:
* значительная часть ВНП создается в отраслях, непосредственно производящих информационные блага и услуги, а также оборудование для передачи и обработки информации;
* темпы развития информационного сектора экономики (в т. ч. производства средств связи и телекоммуникационного оборудования) превосходят темпы роста экономики в целом; информационный сектор обеспечивает от 50 до 100% чистого прироста занятости;
* разработка новых ИКТ и услуг становится одним из основных направлений предпринимательской активности;
* развитие информационного сектора экономики опирается на устойчивый и расширяющийся потребительский спрос, обусловленный высоким образовательным и культурным уровнем расширяющегося круга потребителей информации;
* в структуре потребления значительной части социально-активного населения знания и информация играют не меньшую роль, чем традиционные потребительские товары;
* поведенческие стереотипы, связанные с потребностью занятых в производстве людей непрерывно усваивать и перерабатывать информацию, становятся одним из важнейших факторов трансформации индивидуального и общественного сознания;
* перераспределение общественного богатства в пользу работников информационного сектора повышает экономическую и статусную ценность образования, заинтересованность человека в приобретении новых знаний и навыков;
* уровень благосостояния большинства граждан позволяет им широко применять ИКТ и продукцию информационного сектора экономики в повседневной жизни;
* информация (за исключением отдельных случаев) является открытой и общедоступной, в чем проявляется и утверждается демократический характер гражданского общества;
* действует система правового регулирования отношений, возникающих по поводу производства, распространения и использования информации и ИКТ.
1.4. Информатизация общества в национальном и в международном масштабах теснейшим образом связана с глобализацией, выступающей в данном аспекте как общий фон, на котором разворачиваются все другие преобразования. Информатизация - важная часть этих преобразований, одна из самых динамичных и действенных.
1.5. Путь России в информационное общество должен отвечать ее национальным интересам и исходить из ее особенностей. Как отметил Президент РФ в Послании Федеральному Собранию 16 мая 2003 года, "ни одна страна, каких бы размеров и какой бы богатой она ни была, не может развиваться успешно, если она изолирована от остального мира". Россия участвовала в принятии Окинавской "Хартии глобального информационного общества", Женевских "Декларации принципов" и "Плана действий" по созданию информационного общества, поддерживает и разделяет изложенные в этих документах идеи и поставленные цели.
1.6. Информация и знания как важнейший производственный ресурс ИО имеют принципиально иную природу по сравнению с прежними символами хозяйственной власти: они более "демократичны", чем земля или капитал, однако далеко не каждый человек в состоянии эффективно воспользоваться теми знаниями, доступ к которым открывается перед ним в информационном обществе. Поэтому в социальном и политическом аспектах информационное общество не является и не может быть однородным; напротив, относительное преодоление в индустриальном обществе традиционных отношений господства и подчинения с избытком компенсируется структурированностью социума, принимающей настолько явный характер, что появились аргументированные предупреждения о возможности перехода "от общества эксплуатации к обществу отчуждения", с его новыми формами социального конфликта.
1.7. Снижение издержек на получение и передачу информации создает технологические предпосылки для постепенного расширения круга людей, имеющих возможность принимать участие в выработке и принятии политически значимых решений, и постепенного уменьшения неравенства граждан в плане их политических возможностей.
Однако на практике в развитых странах расширение доступа граждан к информации сопровождается нарастанием политической пассивности. Одна из причин отсутствия интереса к политике, особенно на местном уровне, заключается в том, что люди перестают отождествлять себя с какой-либо социальной группой помимо собственной семьи; виртуальный мир Интернета становится для них новым "местом жительства". Между тем сообщества, возникающие в киберпространстве, не способны стать такими же центрами политической жизни, как сообщества "реального мира", что чревато новыми угрозами для демократии.
2. Предпосылки развития информационного общества в России
За последние 7-10 лет в России, остающейся одним из центров мировой науки и культуры, сформировались предпосылки для быстрого и масштабного развития ИО.
2.1. Информация становится общественным ресурсом развития, а масштабы ее использования - сопоставимыми с традиционными ресурсами (энергия, сырье и т. д.).
Объем продаж только средств вычислительной техники и информатики (в основном ПЭВМ и периферии) превосходит в России 3 млн. штук в год; объем рынка программного обеспечения превысил 900 млн. долларов. Общий объем отечественного рынка ИКТ в 2003 оценивается в 24 млрд. долларов, что позволяет говорить о макроэкономической значимости ресурса "информация".
2.2. В России сформировался и быстрыми темпами развивается рынок телекоммуникаций, информационных технологий, продуктов и услуг.
Несмотря на трудности экономического развития, растет парк вычислительной техники, ускоренными темпами идет развитие систем и средств телекоммуникации, растет количество корпоративных информационных сетей и число абонентов мировых открытых сетей; численность российских пользователей Интернета превысила 8 миллионов человек. Интенсивно расширяется национальная сеть связи, использующая спутниковые каналы. Успешно осуществляется телефонизация страны, быстро растет рынок средств мобильной связи. В значительной степени информатизированы многие отрасли хозяйства, банковская сфера и сфера государственного управления.
2.3. Современная Россия является частью мирового политического и экономического сообщества в такой степени, в какой она никогда не была в прошлом. В прямом и переносном смысле Россия подсоединена к остальному миру кабельными и спутниковыми каналами связи, активно используемыми сотнями тысяч сотовых и простых телефонов, факсов, компьютеров и т. д.
2.4. Сформирована и функционирует государственная структура, ответственная за создание и развитие информационно-технологического базиса обеспечения процессов перехода.
Наличие перечисленных предпосылок не является достаточным условием для автоматического вхождения России в ИО. По оценкам ряда экспертов, по различным параметрам развития ИКТ Россия занимает от 50-х по 90-е места в мировом перечне стран, ранжированном по убыванию готовности к ИО. Движение России к информационному обществу требует комплексных целенаправленных усилий со стороны государства.
3. Общие задачи движения к информационному обществу
3.1. Задачей осуществления настоящей Программы является полномасштабное вхождение России в глобальное информационное общество в качестве полноправного участника, что позволит:
* осуществить переход от экономики, основанной на расширяющемся потреблении природных ресурсов, к экономике, основанной на знаниях;
* обеспечить качественное повышение производительности труда и экономический рост;
* преодолеть электронно-цифровой разрыв с ведущими западными державами и таким образом сократить число угроз национальной безопасности;
* поднять уровень общественного благосостояния до уровня ведущих стран мира;
* повысить эффективность системы государственного управления;
* стимулировать развитие отечественной науки;
* обеспечить гражданам страны возможность пользоваться всеми благами ИО;
* в полной мере использовать потенциал ИКТ для привлечения граждан страны к участию в общественно-политической жизни и выводу демократии на новый уровень.
3.2. Достижение поставленной цели возможно только на основе опережающего развития информационного сектора экономики России, активно взаимодействующего со всеми прочими ее секторами и тем самым способствующего повышению темпов хозяйственного роста и гармонизации структуры национального хозяйства. Повторяя и заимствуя, догнать, а тем более вырваться вперед, невозможно. Опираясь на науку, на ее фундаментальные достижения, необходимо ставить цели и намечать параметры, превосходящие уже достигнутые где-либо в мире.
3.3. В ближайшей перспективе опережающее развитие информационного сектора экономики представляет собой:
* необходимое условие преодоления кризисных явлений в хозяйственной и социальной сферах;
* фактор консолидации общества вокруг непреходящих гуманистических ценностей и национально-исторических традиций народов России;
* инструмент укрепления федеративного государства и социально-экономического выравнивания уровня жизни в разных регионах страны.
3.4. Предусматриваются три варианта реализации Программы: ускоренный, стабильный и медленный. Основными критериями, характеризующими эти варианты, являются:
* темпы наращивания численности пользователей компьютерных сетей;
* темпы создания взаимосвязанного множества виртуальных частных сетей;
* приоритетность финансирования пилотных проектов развития ИКТ;
* степень целевой поддержки преподавания дисциплин, связанных с развитием и использованием информационных технологий.
3.5. Государству отводится ведущая роль в обеспечении развития информационного общества, выражающаяся в осуществлении им функций:
* координации деятельности различных участников этого процесса;
* укрепления институтов демократии на всей территории страны, обеспечения прав граждан, создания системы общественного контроля за ходом развития ИО;
* выработки и правового закрепления политических, экономических и правовых механизмов, регламентирующих "правила игры" для участников этого процесса;
* создания адекватной новым условиям законодательной и нормативно-правовой базы, форм и методов административного регулирования, способствующих притоку инвестиций и развитию честной конкуренции;
* обеспечения активного участия в становлении информационного общества частного сектора экономики;
* предоставления свободы выбора направлений деятельности предпринимательским структурам, заинтересованным в развитии производства и отечественного рынка информационно-коммуникационных средств, продуктов и услуг.
3.6. Государство выступает катализатором происходящих перемен в интересах развития общества и личности и с этой целью:
* осуществляет необходимые преобразования в сферах науки, культуры, образования и здравоохранения, позволяющие наращивать "человеческий капитал";
* ведет борьбу с монополизмом и осуществляет контроль за концентрацией собственности в СМИ и телекоммуникационном бизнесе;
* юридически и технологически обеспечивает права на доступ к информации и информационным ресурсам для всего населения, а также охрану персональных данных, гарантирует гражданам предоставление постоянно расширяющегося набора информационных услуг;
* гарантирует свободу слова независимо от способов распространения информации;
* вырабатывает государственную политику по развитию российской части Интернета;
* целенаправленно использует ИКТ для расширения диалога власти и граждан.
3.7. Государство является гарантом "цифровой солидарности" всех заинтересованных сторон на национальном уровне, которая обеспечит преодоление разрыва в использовании ИКТ различными общественными группами и в различных регионах России.
3.8. Государство обеспечивает доступ к общественно значимой информации. Информация должна быть открыта для всех и предоставляться постоянно с гарантией достоверности и полноты. Основная общественно значимая информация предоставляется населению бесплатно.
3.9. Должно быть обеспечено активное участие России в международном разделении труда на мировом рынке информационно-коммуникационных средств, продуктов и услуг, в разработке международных стандартов и правовых положений в этой области, в реализации международных проектов и программ информатизации. Необходимо сотрудничество с международными организациями, прежде всего с Советом Европы, при формировании рынков аудиовизуальной и деловой информации, развитии рынка телекоммуникаций.
3.10. Государство обязано адекватно отвечать на вызовы международной, национальной, общественной и личной безопасности, порождаемые движением к информационному обществу, обеспечивать защиту общенациональных политических, экономических и общественных интересов.
Для этого Россия должна активно участвовать в подготовке и принятии масштабных международно-правовых соглашений, ставящих под контроль производство и распространение потенциально опасных для общества информационных технологий; в координации деятельности в сфере борьбы с информационным терроризмом и компьютерными преступлениями; в выработке действенных мер защиты информационных ресурсов, составляющих национальное достояние, интеллектуальной собственности и авторских прав на материалы, распространяемые по мировым открытым сетям.
3.11. Необходимо смещение центра тяжести процессов информатизации из столицы на периферию, широкое привлечение региональных и муниципальных органов власти к участию в этих процессах и созданию на местах условий для развития информационного общества.
3.12. Серьезное внимание следует уделить проблеме планирования на основе достижений социальной прогностики, начиная с технологий этого процесса и заканчивая широко разветвленной практикой.
3.13. Программа развития информационного общества требует широкой просветительской поддержки. Основные положения Программы, программные мероприятия, ее социальная направленность должны быть понятны населению.
4. Основные направления развития информационного общества в России
Основные направления развития ИО связаны с созданием развитой информационной среды - совокупности технико-технологических, социально-политических, экономических и социально-культурных компонентов, факторов и условий, при которых информация и знания становятся реальным и эффективным ресурсом социально-экономического и духовного развития страны. Программа предлагает следующий комплекс решений:
* разработку и реализацию политических, социальных, экономических, правовых, организационных и культурных решений, обеспечивающих движение по выбранному пути;
* создание и развитие соответствующей производственно-технологической базы.
4.1. В политическое, социально-экономическое и социально-культурное направления входят следующие компоненты:
* система мер, необходимых для реализации и защиты на всей территории России прав интеллектуальной собственности и смежных с ними прав (см. VI: 2.1);
* система мер по стимулированию развития информационного сектора экономики:
* программа финансируемых государством мер по информатизации важнейших отраслей промышленности, сферы науки, систем образования и здравоохранения (см. III: 4);
* программа привлечения иностранных инвестиций в формирующийся информационный сектор российской экономики и обеспечения благоприятного инвестиционного климата для иностранных компаний (см. III: 3.4);
* программа мер по экономическому и организационно-административному стимулированию развития информационного сектора экономики (см. III: 3);
* программа первоочередных мер по повышению уровня жизни работников сферы науки и образования, имеющая конечной целью увязывание уровня доходов работников с их способностями к творчеству и инновациям (см. III: 2.2-2.3);
* инвестиционные проекты, ориентированные на оптимизацию мировых информационных и транспортных потоков, использование возможностей России в реализации "закрывающих" технологий и т. д. (см. III: 3.5);
* система мер по совершенствованию демократических институтов и становлению гражданского общества (см. VI: 1);
* система мер, направленных на реформирование законодательной базы, регулирующей производство, распространение и использование информации (см. VI: 2).
4.2. В производственно-технологическое направление входят следующие компоненты:
* создание технико-технологической базы информационного общества (см. IV: 2.1);
* система мер по созданию конкурентоспособных информационных технологий и благ на основе использования любых доступных источников инвестиций (государственных и частных, российских и зарубежных), в том числе:
o программа фундаментальных и прикладных исследований (см. IV: 4.2);
o программа создания технопарков, свободных экономических зон и других эталонных регионов концентрации высокотехнологического производства (см. IV: 3.4);
o программа взаимодействия с международными институтами и корпорациями, занимающими лидирующие позиции в производстве информации и наукоемкой продукции (см. V: 2.5);
* создание и развитие новых информационных, компьютерных и телекоммуникационных технологий, обеспечивающих реализацию процессов сбора, накопления, хранения, передачи и доставки информации, ее целостность, доступность и конфиденциальность (см. IV: 3).

РАЗДЕЛ II
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ЗАДАЧИ
1. Общие положения
1.1. Развитие информационного общества напрямую определяется типом и особенностями реализуемой социально-экономической стратегии. Модель экономического роста оказывает исключительное влияние не только на формирование ресурсной базы трансформации сложившихся социально-экономических и технологических укладов в структурные подсистемы новой экономики, характерной для информационного общества, но и на сам процесс данной системной трансформации.
1.2. Без нормативных устремлений государства, направленных на модернизацию экономики, обеспечение устойчивого роста и повышение благосостояния российского общества невозможно. В условиях современной России следование ультралиберальной экономической доктрине ("чем меньше государства, тем лучше для экономики") ведет к дальнейшим экономическим потерям и социальным потрясениям.
Это относится как к формированию новой экономики вообще, так и к развитию информационного сектора в частности. В "Декларации принципов" Женевского саммита по информационному обществу четко проговорено, что "органы государственного управления должны принимать в надлежащих случаях меры для компенсации неэффективности рыночных механизмов, поддержания добросовестной конкуренции, привлечения инвестиций, содействия развитию инфраструктуры ИКТ и приложений на базе ИКТ, использования в максимальной степени экономических и социальных выгод и учета национальных приоритетов".
1.3. Теоретической основой экономической части Программы служит концепция экономической социодинамики.
Суть данной концепции, ключевым понятием которой является "несводимость потребностей", состоит в том, что помимо предпочтений, выявляемых рынком, существуют общественные преференции, имеющие внерыночную природу. Данное положение, связанное с принципом взаимодополняемости индивидуальных предпочтений и социальных интересов, порождает следующие следствия:
* государство выступает в роли самостоятельного рыночного игрока, отвечающего за реализацию несводимых интересов общества. Взаимодополняемость частных предпочтений и общественных потребностей трансформируется, таким образом, во взаимодополняемость индивидуальных субъектов рынка и государства;
* в условиях, когда на рынке одновременно оперируют индивидуальные субъекты с присущими им предпочтениями и государство, стремящееся реализовать не выявляемые рыночным путем общественные преференции, равновесие достигается лишь тогда, когда предельные издержки уравниваются одновременно предельной индивидуальной и предельной социальной полезностью;
* классический постулат рационального поведения индивидуумов дополняется принципом рационального поведения государства. Будучи самостоятельным рыночным игроком, государство ведет себя рационально, если в рамках имеющихся у него ресурсов стремится к максимальной реализации социального интереса.
1.4. В контексте рационального поведения государства следует рассматривать любую его активность, начиная от выявления автономных интересов, определения компетенции и функций органов управления (административной системы), и кончая содержанием конкретных целевых программ. Данный подход является методологической основой настоящей Программы.
1.5. Современная экономическая наука выделяет три типа (модели) рынка:
1. механизм конкуренции обеспечивает равновесие, в условиях которого спрос равен предложению, цена - предельным издержкам, а доход от продажи товаров и услуг полностью возмещает издержки производства. Если государство ведет себя рационально, то рынок обеспечивает нормальный экономический рост. Большинство экономических благ производится в условиях именно такого типа экономики;
2. базируется на социодинамическом мультипликаторе экономического роста и является основой информационного общества. В его условиях производится особая группа благ, включающая знания, информацию, продукты культуры, науки и образования. Специфика таких благ заключается в том, что они проявляют свойства общественного товара, то есть каждый дополнительный потребитель этих благ не увеличивает издержек их производства. Сдвиг производства в сторону продуктов информационного и гуманитарного секторов, представляет собой цивилизационный тренд постиндустриального общества.
Тормозом для реализации данного тренда в условиях России являются:
* неэффективность существующей системы хозяйствования. Для устранения этого препятствия требуются масштабные экономические реформы, без которых формирование информационного общества будет проходить недопустимо медленно;
* систематическое недофинансирование производства ряда создаваемых в информационном и гуманитарном секторах экономики продуктов, объективно страдающих так называемой болезнью цен.
1. Издержки производства многих продуктов науки, культуры и образования, а также ряда инновационных благ, превышают доходы от их реализации на рынке ("болезнь цен"). Производство таких продуктов в общественно необходимых масштабах требует поддержки со стороны государства.
1.6. Из анализа указанных типов рыночной экономики следуют два следующих вывода:
* без продуктов, производимых в условиях экономики третьего типа, не могут появиться и многие продукты экономики второго типа, обеспечивающие стабильный рост благосостояния и формирование информационного общества;
* поддержку продуктов информационного и гуманитарного секторов экономики, бюджетное финансирование науки, культуры и образования, как и инновационных производств, следует рассматривать в качестве одного из самых эффективных направлений инвестиций.
1.7. Опыт западных стран показывает, что в настоящее время и в обозримой перспективе именно интеллектуальный, творческий потенциал человека будет определять ядро стратегии устойчивого развития. Его вклад в экономический рост составляет, по разным оценкам, от 50 до 70%. Опережающее развитие науки, образования, культуры и здравоохранения обеспечивает решающее преимущество той или иной страны в обострившейся международной конкурентной борьбе. Поэтому создание условий для приоритетного развития производства продуктов и технологий, умножающих интеллектуальный потенциал, как и само движение в сторону информационного общества, - генеральное направление настоящей Программы и рационального поведения государства.
1.8. Долгосрочная стратегия перехода к информационному обществу предполагает реализацию среднесрочной стратегии и тактических социально-экономических подпрограмм, обеспечивающих трансформацию нынешней квазирыночной хозяйственной системы в нормальную рыночную экономику. Суть этой системной трансформации - в подлинном реформировании механизма экономических отношений и социальной политики, который сложился в России к началу 2000-х годов и серьезно ограничивает мотивацию хозяйствующих субъектов к эффективной производственной деятельности, к более производительному труду. Прежде всего, в информационном и гуманитарном секторах экономики - ключевых для формирования и развития информационного общества.
2. Базовые задачи экономической политики
Определенная стабилизация российской экономики, достигнутая в начале 2000-х годов главным образом благодаря благоприятным ценам на энергоносители, не привела и не могла привести к решению ключевой проблемы хозяйственного развития на современном этапе - обеспечения устойчивости экономического роста без ущерба для национальной безопасности страны. Как отмечалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (май 2003 г.), "экономический фундамент, хотя и стал заметно прочнее, но все еще неустойчив и очень слаб". Десятилетие реформ не привело к формированию в России экономики, основанной на знании. В результате страна все больше отстает от стран - лидеров мировой экономики в построении информационно-индустриального общества.
Доминирующими чертами экономического положения страны являются:
* гипертрофированная сырьевая ориентация производства и экспорта;
* низкий уровень интеллектуализации труда и невосприимчивость к инновациям;
* разрыв между финансовой и производственной сферами;
* отсутствие связи между уровнем процентной ставки и отдачей капитала в реальном секторе экономики.
Сложившиеся экономические условия определяют низкий спрос производства на использование ИКТ, и в частности ресурсов сети Интернет.
По данным репрезентативного опроса российских общественности и экспертов, проведенного РИО-Центром в 2003 г., существенная часть (17%) специалистов в возрасте от 30 до 50 лет (период интенсивного профессионального роста и эффективности труда) отмечают, что для решения поставленных перед ними на работе задач Интернет не требуется. Почти половина опрошенных (45%) не выразили заинтересованности в обучении применению Интернета и других информационно-коммуникационных технологий (ИКТ); почти три четверти не считают себя их потенциальными пользователями. Эти данные вполне соотносятся с общим неудовлетворительным уровнем информатизации работы различных учреждений и организаций.
Таким образом, для России возможны два пути дальнейшего развития:
* экстенсивный, подразумевающий извлечение максимума возможного из сформировавшегося за истекшие годы типа хозяйственного развития;
* и интенсивный, предусматривающий осуществление комплекса мер, нацеленных на последовательную модернизацию хозяйства, где все большую долю в добавленной стоимости производимых товаров и услуг занимает научное знание.
В рамках первого подхода некоторый прогресс возможен, однако стратегическая бесперспективность экстенсивного пути очевидна, и другой стратегии - переводу экономики на инновационный путь развития - нет серьезной альтернативы.
Для перевода экономики на путь интенсивного развития потребуются незаурядная политическая воля руководства страны и сплочение всех здоровых сил общества, так как на пути необходимых системных преобразований стоят мощные интересы тех групп, которые адаптировались к существующему положению вещей и извлекают из него немалую выгоду.
2.1. Общая стратегия экономического развития
2.1.1. Выбор стратегии экономического развития, обеспечивающей формирование эффективной социальной рыночной экономики как необходимого условия развития информационного общества, является приоритетной задачей. Без определения стратегического курса на средне- и долгосрочную перспективу невозможно разработать и запустить эффективный механизм достижения поставленных целей.
2.1.2. Россия вынуждена определять модель своего экономического развития в условиях глобализации, в настоящее время усиливающей втянутость страны в мировое хозяйство и ее одностороннюю зависимость от мировых экономических центров. Сохранение такого положения дел означало бы бесперспективность усилий, направленных на структурно-инновационные преобразования экономки, развитие информационного общества. Одновременно нереален курс на экономическую автаркию, который поставил бы крест на перспективах формирования нормальной рыночной экономики и развития информационного общества.
Это подтверждают результаты проведенного в 2003 г. РИО-Центром репрезентативного опроса среди экспертов. Большинство экспертов (60%) выступает за "разумное сочетание" открытости и протекционизма экономики (однозначно поддерживают протекционизм 14%, либеральную стратегию - 24%).
2.1.3. Сказанное означает, что:
* выбор экономической стратегии должен избегать обеих крайностей: оставаясь на путях интеграции в мировой хозяйство Россия должна исходить, особенно на перспективу, прежде всего из опоры на собственные ресурсы и интеллектуальный капитал общества, которые необходимы для перехода и развития по цивилизованному рыночному пути;
* важнейшим элементом стратегии должно стать создание условий для формирования в первой четверти XXI столетия народнохозяйственного комплекса преимущественно на основе внутренних ресурсов и рынка с последовательным увеличением объемов средне- и высокотехнологичного экспорта при относительном (возможно, и абсолютном) снижении вывоза продукции первичного сектора;
* главной задачей (и содержанием) этого периода является обеспечение взаимодействия отдельных элементов российского хозяйства в условиях рынка с целью восстановления жизненного уровня населения и экономического роста на основе уже имеющихся и находящихся в разработке технологий, природных и людских ресурсов.
Переход на подобную стратегию необходим для всех крупных стран второго эшелона, стремящихся сократить разрыв с лидерами мировой экономики.
2.1.4. При переходе к стратегии формирования рационального народнохозяйственного комплекса эффективными инструментами должны стать индикативное планирование и взвешенное государственное регулирование с целью преодоления внутренних диспропорций и защиты экономики от внешних шоков, масштабы, частота и скорость которых могут под воздействием глобальных процессов многократно увеличиваться.
2.1.5. Элементами взвешенной экономической политики являются:
* концентрация большей доли финансовых доходов в госбюджете для увеличения правительственных закупок товаров и услуг с целью оказания непосредственного влияния на размещение производственных ресурсов;
* использование косвенных инструментов (льготные налоги и субсидии, меры по поддержке экспорта, ограничивающие импорт таможенные пошлины, стимулы для формирования финансово-производственных структур и притока в страну иностранных производственных инвестиций и т.п., а также контроль за ценами и услугами естественных монополий).
* последовательное повышение роли рыночных инструментов для обеспечения эффективной адаптации к мировым рынкам.
2.1.6. Движение к поставленным целям должно быть поэтапным. Сразу перешагнуть от разрушенной, все еще не переставшей деградировать российской экономики к эпохе постиндустриализма и информационного общества невозможно. История (в том числе российская) неоднократно показывала пагубность попыток искусственно обойти некоторые эволюционно необходимые фазы экономического развития, совершения "больших скачков". В принципе отдельные прорывы осуществимы при наличии эффективно работающего народнохозяйственного комплекса, опираясь на который можно удовлетворить на приемлемом уровне текущие потребности страны и начать переход к новой фазе экономического и цивилизационного развития. Однако такой комплекс России только предстоит сформировать. Наконец, нельзя забывать и хроническую долговую проблему, решение которой займет не менее жизни одного поколения. "Влиятельные партнеры" - кредиторы, без сомнения, используют ее для того, чтобы оттянуть сроки выхода российской высокотехнологичной продукции на свои рынки.
2.1.7. Процесс формирования эффективного народнохозяйственного комплекса и его включения в мировое хозяйство можно схематически представить следующим образом:
* в среднесрочной перспективе (ближайшие пять лет) умеренная политика импортозамещения сочетается с максимально возможным использованием имеющихся и созданием новых конкурентоспособных производств для роста экспорта и превращения значительной части валютной выручки в инвестиции;
* в более отдаленной перспективе она уступает место увеличению в экспорте доли средне- и высокотехнологичной продукции, что служит основой формирования в дальнейшем преимущественно на собственной основе народнохозяйственного комплекса, отвечающего критериям постиндустриальной эпохи;
* в дальней перспективе, к концу первой четверти XXI века, указанная стратегия обеспечит переход к постиндустриальной экономике, к информационному обществу.
2.2. Структурные реформы и промышленная политика
2.2.1. Структурные реформы представляют собой один из важнейших элементов пакета мер, предлагаемого отечественными и зарубежными представителями монетаризма для российской экономики. Однако в нынешнем их виде они страдают, по крайней мере, двумя крупными недостатками:
* отсутствием ясного представления о сравнительной значимости тех или иных преобразований, в результате чего полем приложения усилий властей зачастую оказываются второстепенные объекты, причем из-за отсутствия необходимых условий для их разумного реформирования соответствующие усилия приносят скорее вред, чем пользу;
* идеологической заданностью предлагаемых мер, их подгонкой под модель экономики совершенной конкуренции. Такой подход входит в противоречие не только с преобладающими в российском обществе преференциями, но и с конкретными условиями функционирования отечественной экономики. В итоге реализация некоторых преобразований оказывается сопряженной с серьезными и зачастую неприемлемыми социальными и экономическими рисками.
2.2.2. Ценность структурных преобразований состоит в обеспечении реализации стратегии общественного развития на обозримую (среднесрочную) перспективу, в основу которой должно быть положено отвечающее господствующим общественным предпочтениям представление о будущем характере российской экономики, ее месте в глобальном хозяйстве. Эти предпочтения не совпадают с теми результатами, которые способно обеспечить свободное действие рыночного механизма, поскольку, исходя из текущих сравнительных преимуществ, Россия практически обречена на сугубо топливно-сырьевую специализацию, потерю оказавшихся невостребованными человеческого капитала и научно-технического потенциала. Следование данной модели, весьма привлекательной для ряда промышленных и финансовых корпораций, и прежде всего влиятельных топливно-сырьевых монополий, неизбежно означало бы сдерживание развития информационного общества в стране на многие годы. Только коррекция действия рыночных сил может обеспечить при сложившихся условиях формирование желательных социальных отношений, реализацию динамических сравнительных преимуществ и решение более или менее амбициозных задач, касающихся положения страны в мировой экономике и политике.
2.2.3. Необходимость вмешательства государства в экономические процессы, таким образом, предопределяется тем, что ряд проблем в принципе не могут быть решены на рыночной основе; в других же случаях общество по ценностным соображениям не удовлетворено теми решениями, которые предлагает рынок. Важно, однако, чтобы применяемые государством инструменты, корректируя в соответствии с национальными интересами направления использования ресурсов, не подрывали основ действия рыночного механизма.
2.2.4. Мировой опыт указывает на активную промышленную политику государства как основу успешных структурных преобразований, без которых нереально решение средне- и долгосрочных задач, определенных в качестве приоритетных на период до 2010 г. (удвоение ВВП, преодоление бедности, модернизация вооруженных сил страны)1. Такая политика в ее корректном, комплексном понимании представляет собой не узкоотраслевой или корпоративный инструмент модернизации отдельных индустриальных производств или их групп, а систему законодательных, административных, финансово-экономических государственных решений, мер и действий по управлению развитием промышленности для обеспечения устойчивого социально-экономического развития и национальной безопасности страны.
2.2.5. Системный подход к структурным реформам означает, с одной стороны, текущую модернизацию экономики, решение ее неотложных проблем и стимулирование экономического роста, с другой - обеспечение в долгосрочном плане конкурентоспособности и эффективности отечественного производства, а также занятости экономически активного населения, как основ устойчивого экономического развития страны. Такой подход увязывает масштабную структурную трансформацию с инновационным развитием индустриального комплекса и экономики в целом и решением социальных проблем хозяйственного развития.
2.2.6. В основу стратегии действий положено определение трех групп приоритетов:
* проблем промышленного и экономического развития;
* стратегических направлений (путей) их решения;
* важнейших тактических мер по реализации этих решений в ходе краткосрочного (неотложные меры антикризисного управления) и долгосрочного (стратегическое управление) этапов.
2.2.7. В группе проблем промышленного и экономического развития наиболее важными являются:
* нарушенный механизм воспроизводства (прежде всего, кадров и научно- инновационного потенциала, природных ресурсов и финансов);
* дефицит государственных инструментов регулирования промышленности (которые были либо запрещены, ликвидированы или не созданы за годы реформ) как и самого участия в нем государства;
* структурные диспропорции в экономике и в промышленности страны. В обобщенном виде они наиболее ярко проявляются в сильной (десятки-сотни процентов) деформации российского профиля индустрии относительно среднемирового в неблагоприятную сторону. Прежде всего, в связи с сырьевой ориентацией экономики и преобладанием в ней низкотехнологичных укладов, мало восприимчивых к производственным и управленческим инновациям.
2.2.8. Приоритетными стратегическими направлениями государственной промышленной политики, ориентированной на структурную перестройку экономики в отраслевом разрезе, являются:
* переход экономики на инновационный путь развития;
* структурная перестройка в промышленном секторе экономики;
* повышение уровня достаточности и эффективности инвестиционного обеспечения реализации структурно-инновационных преобразований.
Указанные магистральные направления взаимосвязаны и представляют собой целостную систему принятия и реализации государственных решений.
2.2.9. Задачи развития информационного общества и целевой функции промышленной политики как инструмента обеспечения устойчивого экономического развития требуют следующей расстановки приоритетов:
* инновационная политика имеет наивысший приоритет и задает цели для структурной перестройки промышленности и соответствующих инвестиционных решений в среднесрочной перспективе (5-10 лет), содействуя преодолению кризиса производства и насыщению отечественного рынка конкурентоспособной продукцией, а в долгосрочной перспективе помогая России восстановить свое положение в сообществе развитых стран;
* в структурной перестройке промышленности приоритет отдается формированию "новой экономики" - высокотехнологичным наукоемким производствам, производствам средств для развития материальной базы науки, образования, воспитания и культуры, а также промышленным производствам, ориентированным на обеспечение внутренних потребностей страны, в том числе замещение импорта. К числу последних относятся производства, имеющие критическое значение для устойчивого развития экономики и национальной безопасности (в том числе производства, выпускающие средства для инфраструктуры жизнеобеспечения населения и экономики в целом, ТЭК и сырьевых отраслей, защиты окружающей среды, а также машиностроительные производства, выпускающие оборонную продукцию). Приоритет следующего уровня принадлежит производствам, обеспечивающим наиболее высокий мультипликативный эффект роста производства и занятости;
* в территориальном аспекте структурной перестройки промышленности приоритет отдается, с одной стороны, смягчению диспропорций между размещением обрабатывающих производств в Европейской части страны, а добывающих производств - в ее восточных районах, созданию предпосылок для обеспечения конкурентоспособности промышленности в отдаленных и северных районах, специфическим решениям для проблемных регионов (см. п. 2.3). С другой стороны, - использованию потенциала международного сотрудничества для встраивания в кооперационные связи, транснациональные промышленные альянсы (в первую очередь, со странами СНГ, которые являются не только как приоритетной областью внешней политики, но и сферой стратегических интересов России);
* в сфере инвестиционного обеспечения структурно-инновационных преобразований приоритет принадлежит отечественным финансовым ресурсам и эффективной денежно-кредитной и налоговой политике (см. п. 2.4). Централизуя средства в госбюджете, правительство получает возможность при помощи государственных закупок товаров и услуг как текущего, так и инвестиционного назначения оказывать прямое воздействие на размещение производственных ресурсов. Также в его распоряжении имеются многочисленные косвенные методы: льготные налоги и субсидии, меры по поддержке экспорта, ограничивающие импорт таможенные пошлины, стимулы для формирования конкурентоспособных финансово-производственных структур и притока в страну иностранных производственных инвестиций и т. п. Кроме того, при наличии в стране естественных монополий государство призвано осуществлять контроль за ценами на их товары и услуги.
Выбор оптимальных инструментов проведения промышленной политики очень не прост, поскольку достижение одних и тех же целей возможно различными способами. Например, защищать отечественных производителей можно как возведением таможенных барьеров, так и предоставлением субсидий. Точно так же непросто решить, что лучше для стимулирования обрабатывающей промышленности и сохранения целостности экономики страны: дешевые перевозки, низкие цены на электроэнергию и топливо или ориентирующиеся на мировой уровень цены на соответствующие товары и услуги при активном субсидировании потребителей. Важно, однако, чтобы соответствующие решения принимались на основе конкретного анализа, а не идеологизированных представлений о степени "рыночности" тех или иных инструментов.
2.2.10. Формирование промышленной политики строится на основе следующих положений:
* воздействие сил рынка на приоритетные виды деятельности должно постепенно, но неуклонно усиливаться. Нельзя, например, ограничиваться просто установлением высоких пошлин для защиты избранных производств - нужно одновременно вводить жесткий график их снижения до нормального уровня, с тем чтобы побуждать производство не изолироваться, а адаптироваться к мировому рынку, как это происходит в странах ЦВЕ в рамках их подготовки к вступлению в ЕС;
* реализация промышленной политики сопряжена с масштабными перераспределительными процессами, осуществить которые в состоянии только исполнительная власть (как федеральная, так и региональная). Это означает, что возможность проведения такой политики связана с поддержанием высокого относительного уровня общих государственных расходов (и доходов).
Практика опровергла утверждение о прямой зависимости между сокращением участия государства в перераспределении национального дохода и увеличением темпов экономического роста. В наиболее развитых странах мира расходы "расширенного правительства" в среднем составляют 50% ВВП; в относительно успешных постсоциалистических странах (Польша, Венгрия, Словения) - 45-50% , в менее успешных (Болгария, Румыния) - 25-35% (в России - также 35%). При этом подавляющая часть государственных расходов в продвинутых странах и странах ЦВЕ шла на социальные нужды, благодаря чему в большинстве из них никогда не ставилась под угрозу способность правительства предоставлять населению минимально необходимый объем базовых социальных услуг, как это произошло в России.
2.2.11. Главными субъектами промышленной политики, наряду с государством и в партнерстве с ним, должны стать российские промышленные корпорации, включая естественные монополии, интегрированные корпоративные структуры (ФПГ, ВИК, холдинги), группу приоритетных импортозамещающих производств и производственных комплексов (прежде всего, ВПК). При этом речь идет не только о крупнейших корпорациях, но и связанных с ними малых и средних компаниях, в первую очередь наукоемких. В этих корпорациях сосредоточены основные инвестиционные ресурсы и научно-технический потенциал. Аккумуляция инвестиционных ресурсов, наличие развитой научно-технической базы, организационная целостность, дающие возможность проводить согласованную технологическую политику на предприятиях нескольких переделов, позволяют интегрированным промышленным группам принимать на себя риски инноваций, реализовывать их на своих предприятиях.
2.2.12. Преимущества крупных корпораций не отменяют связанных с ними проблем, в частности проблему реформирования естественных монополий. Необходимо разграничить фискальные задачи от задач повышения эффективности сфер, в которых функционируют эти монополии; учитывая, что начальный рост цен на продукцию естественных монополий в связи с переходом на рыночные методы ценообразования может не облегчить, а, наоборот, усугубить финансовые проблемы государства, которому, в свою очередь, придется увеличивать ассигнования бюджетной сфере на приобретение соответствующих товаров и услуг, а возможно, и вводить крупные субсидии для потребителей.
Прежде чем переходить к реализации реформы естественных монополий, важно навести в них финансовый порядок, расчистить балансы от просроченной кредиторской и дебиторской задолженности, определиться в отношении перспектив субсидирования потребителей производимой ими продукции. Разумеется, такой подход сопряжен с удлинением срока, в течение которого соответствующие реформы могут быть осуществлены. Однако начинать преобразования естественных монополий до наведения финансового порядка и расчистки балансов - значит, проводить их в условиях финансовой неопределенности, чреватой произвольным перераспределением собственности нынешних акционеров.
Эти же соображения относятся и к сфере коммунальных услуг. Сегодняшняя ситуация, когда правительство субсидирует значительную часть квартплаты, помимо всего прочего деформирует рынок труда, существенно затрудняет мобильность трудовых ресурсов. Проблема, однако, состоит в том, что резкое изменение такого положения дел посредством устранения субсидий на квартплату может иметь крайне тяжелые социальные последствия. Это означает, что соответствующая реформа должна быть постепенной и очень тщательно просчитанной.
2.2.13. Реалистичная промышленная политика требует учета определенной разнонаправленности интересов различных корпоративных групп, с одной стороны; и их общекорпоративного интереса и общенациональных интересов, выражаемых государством, - с другой. Согласование и гармонизация этих интересов достигается через организованный государством диалог власти, предпринимательских кругов и заинтересованной общественности, благодаря которому активная роль государства в промышленной политике сочетается с ее опорой на предпринимательскую инициативу. В существующих условиях и на обозримую перспективу такую роль в государстве наиболее эффективно может реализовать Президент России, который является конституционным гарантом прав и свобод граждан, сохранения социально-политической стабильности в стране в сложный и продолжительный переходный период. Поэтому и уровень разработки и контроля реализации приоритетных направлений и мер промышленной политики должен быть президентским.
2.2.14. Важно исходить из существенных ограничений, связанных, помимо задачи сохранения социально-политической стабильности, также с временными, экологическими, внешнеэкономическими и другими факторами. В данном ряду внешнеэкономические факторы занимают особое место, учитывая усиливающуюся глобализацию экономической жизни. В связи с этим важной задачей является согласование и гармонизация промышленной политики с уровнем и динамикой открытости российской экономики, а также с присоединением России к ВТО. Критерием принятия решения о вхождении России в ВТО является адекватность условий переходного периода присоединения задачам промышленной политики.
2.3. Территориальная структура экономики и региональное развитие
В территориальном аспекте структурная перестройка экономики в ходе рыночных реформ практически сводилась к децентрализации регионального управления, проводившейся под лозунгом новой федерализации и возрождения местного самоуправления. Региональная децентрализация рассматривалась как часть процесса либерализации. Однако по экономическим и политическим причинам она не дала ожидавшихся результатов. Децентрализация, хотя и разбудила местную инициативу, но не создала предпосылок для более эффективного использования и приумножения региональных ресурсов развития.
Это связано с тем, что составляющие федерацию субъекты сильно отличаются друг от друга по демографическому и экономическому потенциалу, размерам территории, структуре экономики, доходам предприятий и населения и, соответственно, имеют весьма различную финансовую базу осуществления своих полномочий. Кроме того, расширение полномочий региональных властей сопровождалась устойчивым сокращением финансовых ресурсов в подавляющей части субъектов федерации и у местного самоуправления. Одновременно значительные преимущества получили столица и главные города регионов.
В результате резко обострились территориальные проблемы экономического развития. К ним относятся, прежде всего:
* увеличение до десятков раз межрегиональных различий;
* фрагментация российского пространства и региональный протекционизм,
* возрастание конфликтности экономического пространства России,
* нарушение исторической тенденции экономической экспансии в северные и восточные регионы страны, которые составляют основу российской периферии и наиболее сильно страдают от рыночной трансформации и децентрализации государственных финансов.
Таким образом, годы реформ показали, что децентрализация в рамках федеративных отношений и местного самоуправления не может составлять основу региональной политики государства. Меры региональной политики сегодня многократно слабее, чем действие макроэкономических регуляторов, оказывающих прямое и косвенное влияние на региональное развитие (процентная ставка ЦБ, денежная масса, валютный курс, импортные пошлины, энерго- и транспортные тарифы, налоги и нормативы их межбюджетного распределения и т. д.). Региональная политика, по сути, не имеет самостоятельного значения и подчинена решению отдельных внутриполитических задач.
Угроза дезинтеграции страны и острая долговая проблема подталкивают федеральный центр к восстановлению властной вертикали и централизации власти, и, в частности, бюджетных ресурсов страны. Проблему протекционизма и разобщения регионов федеральный центр решает путем ужесточения контроля над деятельностью региональных властей и ослабления их политического веса. Курс на усиление централизации федеральной власти сочетается с унификацией экономических отношений центра и субъектов Федерации. В этой политике четко просматривается политический контекст. Но в ней трудно усмотреть связь с наблюдающимися проблемами российского экономического пространства и тенденциями в региональном развитии страны.
2.3.1. Изменение отношений между центром и регионами при современных макроэкономических приоритетах может усилить кризис российского пространства. Поэтому в интересах российского общества в целом - более плавная и регулируемая адаптация территориальной организации экономики к рыночным условиям. Она может быть осуществлена только при масштабных и долговременных инвестиционных усилиях и широком партнерстве федерального центра, субъектов федерации и местного самоуправления. Однако это не должно означать отхода от федерализма. Восстановление унитарного государства в условиях глобализации российской экономики в конечном итоге еще более усилит социально-экономическую поляризацию российского пространства.
2.3.2. Таким образом, Россия стоит перед необходимостью нахождения в рамках федеративного устройства такого соотношения федеральной, региональной и местной власти, при которых их отношения были бы наиболее эффективны с точки зрения нормальной рыночной экономики и устойчивого развития. В связи с этим ограничение властных полномочий региональных и муниципальных администраций имеет смысл только в контексте приведения их в соответствие с выполняемыми ими обязанностями.
2.3.3. Реализация данной стратегической задачи требует комплекса действий по ряду направлений. Прежде всего, представляется необходимым:
* изменение статуса правительства, которое должно быть правительством парламентского большинства, что означает общественную востребованность политических партий и активизацию партийного строительства в общероссийском масштабе как фактор укрепления федерализма в стране, а также возможность эффективного контроля парламентом действий правительства. Институт президентской власти должен быть подвергнут существенной демократизации;
* осуществление ряда законодательных мер, связанных с приведением региональных законов в соответствие с федеральными и принятием пакета федеральных законов о региональном развитии и федеральной поддержке депрессивных, проблемных и отсталых территорий (подробнее см. раздел VI);
* разработка официальной концепции долгосрочного регионального развития. Опыт зарубежных стран показывает большую социальную, экономическую и политическую значимость концепций регионального развития на 10-15 лет, имеющих характер официальных документов. Именно таким образом осуществляется интеграция региональной политики с макроэкономической и отраслевыми (секторальными) политиками. России тем более необходима концепция стратегического развития регионов в ближайшие 10-15 лет с вариантами разных макроэкономических условий, которая должна содержать общие представления о развитии региональной структуры российской экономики в условиях глобализации. В рамках указанной стратегии должны быть поставлены две взаимосвязанные цели:
o повышение доходности экономики на тех территориях, на которых для этого имеются предпосылки, и
o целенаправленная эмиграция населения с тех территорий, которые в обозримом будущем не имеют шансов на экономическое возрождение.
2.3.4. Осуществление указанного комплекса мер будет означать создание механизмов, регулирующих и согласовывающих пространственную мобильность капиталов и населения. Достижение этих целей в конечном итоге потребует изменения регионального деления с устранением экономически нежизнеспособных субъектов Федерации.
2.4. Финансовая и кредитно-денежная система и природная рента
Развитие информационного общества требует надежной ресурсной базы, что предполагает использование различных механизмов. В связи с этим, особо значимыми представляются разработка и реализация путей решения проблем в финансовой и денежно-кредитной сфере, а также доходов от природной ренты.
Последние годы характеризуются весьма благоприятной для России внешнеэкономической конъюнктурой, которая обеспечила экономический рост и позволила в несколько раз увеличить золотовалютные резервы. Однако эти благоприятные возможности не используются в должной мере для осуществления необходимых структурных сдвигов, повышения удельного веса наукоемких отраслей, развития научных исследований и высоких технологий.
Во главу угла в бюджетной и денежно-кредитной политике ставится примитивно понимаемая задача борьбы с инфляцией, для решения которой применяются различные способы стерилизации избыточной ликвидности, возникающей вследствие покупки Центральным банком (ЦБ) инвалюты. ЦБ не считает своей задачей стимулирование экономического роста, полагая, что при двухуровневой банковской системе ее призваны решать коммерческие банки. Однако низкая обеспеченность коммерческих банков длинными пассивами и узость их собственной капитальной базы не позволяет им в должном объеме предоставлять предприятиям долгосрочные кредиты, необходимые для обновления производственной базы.
В то же время практически прекратилось рефинансирование кредитных организаций Центральным банком, который таким путем пытается снизить инфляцию. Минфин накапливает на беспроцентном счете в ЦБ превышение бюджетных доходов над утвержденными в бюджете расходами, а сам ЦБ развивает депозитные операции, привлекая средства коммерческих банков. Речь идет о многомиллиардных суммах, и вместо их стерилизации было бы правильно найти способы их эффективного использования, которые не влекут за собой увеличение темпов инфляции.
2.4.1. Названные средства, прежде всего, должны быть использованы для обеспечения прогрессивных структурных сдвигов в экономике. Для реализации этих сдвигов, в частности, целесообразно:
* изменить подход к расходованию стабилизационного фонда. Согласно законопроекту, внесенному правительством в Госдуму в конце августа 2003 г., этот фонд предусматривается создать, начиная с 2004 г., за счет остатков средств федерального бюджета на начало года и расчетных дополнительных поступлений таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты, а также налога на добычу нефти, который образуется при превышения текущей цены на нефть над ее базовой ценой. Этот законопроект предусматривает, что средства фонда могут быть вложены в надежные иностранные государственные бумаги и расходоваться в случае возникновения дефицита бюджета на его покрытие. На самом деле следует уже сейчас, не дожидаясь возникновения дефицита, направлять эти средства на финансирование инновационных проектов в информационном секторе;
* использовать часть валютных резервов ЦБ в качестве дополнительного источника финансирования информационного, а также гуманитарного секторов. Объем этих резервов в настоящее время примерно на 20% превышает оптимальную величину, необходимую для стабильности денежного обращения и гарантии осуществления необходимого импорта и выплат по внешним долгам. Часть этого излишка можно предоставить правительству в кредит на льготных условиях для выплат по внешним займам с тем, чтобы высвободить бюджетные средства, предусмотренные на эти цели, и перераспределить их на цели структурно-инновационной промышленной политики и информатизацию общества. Увеличение бюджетного финансирования особенно важно для науки, образования, культуры, тех отраслей новой экономики, которые зачастую не представляют интереса для частных инвесторов.
2.4.2. Учитывая, что одних только бюджетных средств для модернизации экономики недостаточно, следует привлечь на эти цели капиталы хозяйствующих субъектов, в том числе свободные средства крупных сырьевых компаний, появляющиеся на рынке долгосрочные пенсионные накопления, а также часть сбережений населения, которые пока хранятся дома в наличной форме.
2.4.3. Для привлечения названных ресурсов следует:
* внести коррективы в налоговую и денежно-кредитную политику, чтобы снизить риски коммерческих банков при долгосрочном кредитовании ими предприятий, намеревающихся обновить производственную базу, перейти к новым технологиям. Целесообразно восстановить льготы по налогообложению прибыли, направляемой на капитальные вложения; перенести начисление налога на добавленную стоимость как по ввозимому импортному, так и по отечественному оборудованию с начала инвестиционной стадии на момент ввода оборудования в действие;
* обеспечить снижение рисков кредитования, используя механизм субсидирования государством процентных ставок по инвестиционным кредитам в наукоемкие отрасли. Для этого целесообразно образовать специальный фонд, из которого будет осуществляться такое субсидирование, причем отбор объектов кредитования должен вестись на конкурсной основе с участие независимых специалистов той отрасли, которая претендует на получение субсидий. Средства в этот фонд могут поступать как из бюджета, так и от специальных страховых компаний;
* повысить удельный вес рефинансирования коммерческих банков в общем объеме денежного предложения ЦБ, расширив возможности долгосрочного кредитования высокотехнологичных предприятий за счет увеличения срока операций по рефинансированию Банком России коммерческих банков под залог долговых обязательств этих предприятий и смягчения условий его предоставления. Этот способ рефинансирования дает возможность теснее связать поступление денег в экономику с потребностями реального сектора и тем самым уменьшает их инфляционное влияние;
* создать Банк развития с участием как частных, так и государственных средств, который мог бы отбирать эффективные инвестиционные проекты и привлекать средства, в частности, за счет выпуска ценных бумаг. Участие государства в этом банке снижало бы риски для частных инвесторов;
* наряду с чисто экономическими методами привлечения частных средств для информатизации общества следует шире использовать иные способы. Решения о направлении средств на те или иные цели крупные компании принимают, не всегда исходя из соображений получения максимальной прибыли. Важную роль играют соображения надежности, безопасности, общественного престижа. В этой связи целесообразно поддерживать через СМИ тех бизнесменов, которые выделяют средства на развитие науки, образования, культуры, а также высокотехнологичных предприятий.
2.4.4. Среди источников формирования общественных ресурсов (налоги, сборы, пошлины, прочие фискальные платежи, доходы государственных активов и т. п.), необходимых для развития экономики и информационного общества, особое место занимает рентный доход от природных ресурсов. Исходно эти ресурсы находятся в собственности государства и включены в рыночный оборот в результате передачи в аренду или безвозмездное пользование хозяйствующим субъектам, а также приватизации указанных ресурсов.
2.4.5. Изменение сложившегося соотношения между частной и общественной собственностью на природные ресурсы должно быть подчинено принципу соответствия между целями и средствами, которые выбирает государство для их достижения. В более широком плане этот императив распространяется на все общественные ресурсы, влияя, тем самым, на структуру доходов общества. Указанное соответствие также обуславливает одну из фундаментальных экономических пропорций социума - соотношение между рентным доходом от природных ресурсов, доходами от активов, находящихся в собственности государства, и налоговыми доходами.
Нарушение этого соответствия приводит к очевидным экономическим деформациям - к снижению рыночной активности, сокращению инвестиций, увеличению внутреннего и внешнего долга. Утраченная в процессе реформ в России "общенародная" собственность, в том числе на многие виды природных ресурсов, трансформировавшаяся в результате некорректной приватизации в "приватизированную социальную ренту" небольшой группы лиц, отняла у государства даже самые необходимые средства, требуемые для выполнения его обязательных функций. Прямым следствием нарушения принципа соответствия и приватизации социальной ренты стало не только тотальное поражение гуманитарного сектора и его хроническое недофинансирование, но и непомерно увеличенное налоговое бремя. Осуществленные налоговые реформы пока, к сожалению, ситуацию не изменили.
2.4.6. Одной из ключевых проблем ближайшего будущего, от решения которой во многом будут зависеть и темпы формирования информационного общества, является снижение собственно налоговой составляющей и увеличение доли замещающих ее доходов за счет введения рентного налога, обслуживающего изъятие в государственную казну "избыточного" дохода. Такое изъятие приватизированной социальной ренты в пользу государства увеличивает возможности реализации социальных целей общества без нанесения ущерба другим субъектам рынка, оплачивающим приобретаемую собственность по рыночной цене. При этом речь не идет об отмене результатов приватизации или о каком-либо ином переделе собственности - изъятию подлежат не сами приватизированные объекты, а лишь избыточный доход их собственников.
3. Базовые задачи социальной политики
Проводившаяся в 1990-е годы социальная политика явно противоречила действующей Конституции, ее основополагающему принципу о том, что "Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". Создание таких условий - стратегическая цель не только перевода экономики в нормальный рыночный режим для обеспечения ее эффективности и устойчивого роста, но и процесса развития информационного общества в стране в целом.
Резкое ослабление государственной поддержки образования, здравоохранения, науки, культуры, а также социальной защиты малоимущих слоев, привело к значительному ухудшению материальных условий жизни и здоровья населения. Реальная заработная плата и размер пенсии в стране в настоящее время составляет около трети от уровня 1991 г. Неоправданно значителен и увеличивается разрыв в заработной плате занятых в различных сферах экономики, от которого в наибольшей степени страдают работники основополагающего для развития информационного общества гуманитарного сектора экономики. Из-за низкого уровня оплаты труда утрачена ее стимулирующая роль в повышении производительности труда.
В результате люди труда поставлены на грань полной нищеты, все заметней становится тенденция усиления эксплуатации подешевевшего труда. Подорваны гарантии на труд и жилье, бесплатное образование и медицинское обслуживание. Небывало возрос уровень преступности и детской беспризорности. Резкое падение общего уровня жизни усугублялось усилением дифференциации доходов. Так, в 2000 г. на 10% наиболее обеспеченных граждан приходилось более 30% совокупных доходов, на 10% наименее обеспеченных - лишь 2,4%. Только по официальным данным свыше 40 млн. человек живут за чертой бедности.
В таких условиях для основной части населения России использование компьютеров и других информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), являющихся основными средствами информатизации общества, оказывается недоступным.
Согласно результатам проведенного в 2003 г. РИО-Центром репрезентативного социологического опроса, только 12% граждан России работают на компьютере регулярно, главным образом это люди в возрасте 30-50 лет. Подавляющее большинство (73%) молодежи - лиц до 30 лет, которые являются главными потенциальными пользователями ИКТ на перспективу, - назвали именно нехватку средств главной проблемой доступа в Интернет.
Показательны также результаты опроса, свидетельствующие о тесной связи разницы в доходах населения с интенсивностью его вовлечения в информационное общество. С ростом уровня доходов повышается доля тех, кто пользуется компьютером на работе и дома; причем быстрее всего растет доля домашних пользователей (от 4% при доходе меньше 1 тыс. руб. до 45% при доходе 7 тыс.), чем пользователей на работе (от 5% до 31%, соответственно). Таким образом, благосостояние и компьютеризация рабочего места, как благосостояние и домашнее пользование персональным компьютером, оказываются тесно связаны. С ростом благосостояния более вариативным становится использование ИКТ: при превышении дохода в 8,5 тыс. руб. существенно расширяется круг задач, для которых применяется компьютер и Интернет. Эти данные косвенно свидетельствуют о том, что люди с низким уровнем социальной мобильности и на работе не имеют выхода на освоение информационных технологий.
В целом ИКТ воспринимаются основной массой россиян как цель и признак благосостояния, а не как средство решения различных проблем. Такое положение дел закономерно выдвигает проблему борьбы с бедностью не только как одну из приоритетных задач развития российского общества на обозримую перспективу - что было специально подчеркнуто в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию России 2003 г., - но и как важнейшее и необходимое (но недостаточное) условие информационного развития России.
Из-за сокращения бюджетной поддержки организации социальной сферы лишились возможности производить капитальный ремонт, обновлять оборудование, рассчитываться по коммунальным платежам, полноценно удовлетворять потребности населения в своих услугах. Наблюдается резкое снижение обеспеченности культурными благами населения, особенно российской периферии; разрывается единое культурное пространство. В крайне тяжелом положении оказалось культурное наследие России: не менее половины недвижимых памятников находятся в аварийном состоянии, а около 15 тыс. построек могут быть вовсе утрачены в ближайшие 10 лет. Такое положение обусловлено не только резким сокращением бюджетного финансирования, но и уровнем эстетической культуры руководителей, решения которых приводят к тому, что огромные средства выделяются не на сохранение подлинников, а на строительство "новоделов".
Системный кризис социальной сферы стал решающей причиной сокращения численности населения России более чем на 3 млн. человек. В настоящее время смертность в России превышает рождаемость на 930 тыс., в то время как в 1980-х годах страна жила в условиях естественного прироста населения, составившего в 1990 г. 333 тыс. чел. За счет только одной эмиграции население России сократилось в 1991-2000 гг. почти на 1 млн. человек. Среди эмигрантов - большое число специалистов в области науки, образования, искусства, передовых технологий, что усугубляет масштабы понесенных страной потерь, существенно ограничивает возможности и темпы развития информационного общества в России.
Среднесрочная программа социально-экономического развития страны, принятая Правительством России летом 2003 г., еще раз продемонстрировала стремление отложить решение социальных вопросов "на потом", рассматривать вложения в эту сферу исключительно как нагрузку на бюджет, а не как самые рентабельные инвестиции в будущее страны, определяющие устойчивость и эффективность экономики и развития информационного общества на перспективу.
Данный курс должен быть решительно изменен и уступить место реформам в социальной сфере, основной упор в которых должен быть сделан на коренной пересмотр существующей политики доходов, обусловливающей низкий уровень оплаты труда, растущий разрыв в уровне доходов между различными группами населения; и увеличение бедности; и внесение принципиальных корректив в социально-демографическую и миграционную политику, не справляющуюся с растущей смертностью и сокращением численности населения; ухудшением его качественных характеристик. Эти реформы должны проводиться в жизнь под эгидой подлинно демократического государства, учитывающего интересы развития всего общества.
3.1. Общие положения
3.1.1. Объективный характер убыточности подавляющей массы организаций социальной сферы превращает экономическую поддержку со стороны общества в условие их существования, требующее конституционных гарантий и бюджетных обязательств государства. Лишь при обязательном сохранении существующих форм государственного финансирования организаций социальной сферы следует рассматривать и возможности их контрактации. Все дело в мере и в понимании того, где и какая форма государственных расходов является лучшей. Только четкое определение того, какие блага, каких производителей и с какой целью должно поддерживать государство, обусловливают выбор адекватных механизмов бюджетного финансирования.
3.1.2. Решающим условием воплощения в жизнь стратегии, направленной на обеспечение нормальных условий для развития отраслей социальной сферы и воспроизводства ее потенциала, должно стать создание многоканальной системы финансирования отраслей социальной сферы.
3.1.3. Многоканальная система финансирования отраслей социальной сферы предусматривает, прежде всего:
* ответственность государства за исполнение своих обязательств посредством прямых ассигнований организациям социальной сферы из государственного бюджета всех уровней;
* законодательную фиксацию социальных стандартов и бюджетных нормативов (см. раздел VI);
* реализацию принципов "политики вытянутой руки" и создание в дополнение к существующим фондам поддержки науки государственных фондов поддержки образования, культуры и культурного наследия, обеспечивающих конкурсное финансирование инновационных проектов и программ.
* осуществление политики налогового протекционизма, предусматривающей предоставление налоговых льгот некоммерческим организациям социальной сферы, спонсорам и меценатам, а также введение маркированных налогов в пользу отраслей социальной сферы;
* поддержку неимущих и социально незащищенных граждан через механизмы установления льготного уровня цен на услуги организаций социальной сферы для указанных категорий населения, что особенно важно в свете приоритета проблемы борьбы с бедностью. (Тем не менее, решающую роль в решении этой проблемы призваны сыграть реформы в сфере оплаты труда и пенсионного обеспечения.)
3.2. Политика доходов и система оплаты труда
3.2.1. Российская модель реформирования заработной платы должна сочетать элементы рыночной самонастройки и активной политики государства на рынке труда. Создание институциональной основы рыночного механизма формирования заработной платы предполагает развитие многоуровневой системы коллективных договоров и соглашений, совершенствование их содержания и расширение поля действия. Роль государства здесь ограничивается законодательным обеспечением цивилизованных форм социального диалога, повышения ответственности работодателей и наемных работников за выполнение принятых обязательств, процедур разрешения трудовых споров и т. п., установлением нормативных требований к организации заработной платы, а также выработке рекомендаций по различным аспектам тарифного регулирования заработной платы.
3.2.2. Особое внимание следует уделить превращению минимального размера оплаты труда (МРОТ) в эффективный инструмент государственного воздействия на всю систему формирования и выплаты заработной платы. Следует исходить из того, что МРОТ должен устанавливаться в строгом соответствии с официально принятой величиной прожиточного минимума. На основе этого же принципа должен действовать механизм индексации оплаты труда (при изменении стоимости минимального набора товаров и услуг, составляющих прожиточный минимум, на ту же величину должен увеличиваться МРОТ).
Принимавшиеся до сих пор Правительством решения, включая новую (лето 2003 г.) среднесрочную программу социально-экономического развития страны, игнорировали эту проблему. В то же время значительное (в несколько раз) повышение минимального размера оплаты труда, помимо основной цели - повышения благосостояния экономически активного населения, - приведет к повышению налоговых сборов благодаря тому, что работодатели будут вынуждены официально начислять "теневую" часть заработной платы, в настоящее время скрытую от налогообложения. Кроме этого государство получит дополнительные выгоду от роста поступлений в бюджет и внебюджетные социальные фонды.
В новой ситуации текущие доходы работников могут даже несколько сократиться по сравнению с теми, которые получались "в конвертах", так как начисляемые суммы должны быть уменьшены как минимум на величину уплачиваемых работодателем налогов и отчислений. Но, несмотря на это, повысится уровень социальной защищенности работников (оплата больничных листов, отпусков, исчисление пенсий и т.д.). Кроме того, использование механизма повышения минимальной оплаты труда позволит увеличить долю тарифа в заработной плате, что усилит права работников на получение гарантированного заработка, соответствующего их квалификации, а также повысит стимулирующую роль заработной платы и результативность труда.
Указанная мера, по сути, не несет в себе опасности инфляционных последствий, учитывая, что в частном секторе экономики общий объем денежных доходов не увеличится: здесь произойдет лишь перераспределение реальных выплат из "теневой" части в "светлую". Возросшие же благодаря росту официальной заработной платы налоговые поступления в бюджет создадут необходимые ресурсные возможности для неинфляционного повышения оплаты труда "бюджетников". Таким образом, кратное повышение минимального размера оплаты труда станет эффективным инструментом перераспределения доходов от предпринимателей, систематически "освобождающих" себя от законных выплат в государственную казну и социальные фонды, в пользу занятых в бюджетной сфере, и хотя бы частично компенсирует очевидную ошибку с введением антисоциальной, по своей сути, "плоской" шкалы подоходного налога.
3.2.3. Любые меры по повышению доходов населения не будут достаточно эффективны без активной государственной политики занятости. Сравнительно невысокая открытая безработица долгое время маскировала масштаб накопившихся проблем в сфере повышения качества трудовых ресурсов, без которого немыслимы прорыв России в новую постиндустриальную эпоху и решение амбициозных задач восстановления престижа страны на мировой арене. В настоящее время лишь 1/5 экономически активного населения России имеют высшее образование и 1/3 - среднее профессиональное; доля лиц, занятых интеллектуальным трудом, также не превышает 1/3, тогда как в развитых странах этот показатель в два раза выше.
3.2.4. Активная государственная политика занятости предполагает, прежде всего:
* масштабные государственные программы дополнительного образования взрослых, а также подготовки новых управленческих и административных кадров для нужд государственного управления и частного сектора экономики;
* политику протекционизма к тем хозяйствующим субъектам, которые создают высокодоходные рабочие места, в том числе для высокоинтеллектуального труда, ведут самостоятельные программы переобучения и повышения квалификации кадров;
* борьбу с молодежной безработицей.
В настоящее время около 15% молодых людей в возрасте от 15 до 29 лет (согласно результатам опроса РИО-Центра, это главные пользователи ИКТ) вообще никогда не работали. Около половины молодых людей ориентированы сегодня на труд в торгово-посредническом секторе, не требующий высокой квалификации. Причиной такой ориентации молодежи являются крайне низкие зарплаты и невысокий престиж труда в социальном и научном секторах общественного производства. Если в ближайшее время привлекательность занятости в важнейших секторах общественного производства не будет резко повышена, Россию ждет необратимая деградация населения и эмиграция большей части молодежи с высшим образованием в страны, способные предложить лучшее качество жизни.
3.2.5. Применительно к социальной сфере в реформе нуждается сама практика принятия управленческих решений. Прежде всего, должны быть:
* четко определена цель - повышение качества жизни всех российских граждан с упором на опережающий рост доходов самых бедных домохозяйств;
* обеспечено, как минимум, неухудшение в процессе экономической трансформации структуры потребления домохозяйствами товаров первой необходимости и социально значимых благ, напрямую влияющих на качество трудовых ресурсов страны,
* за пределами упомянутого минимума, благодаря переходу к нормальной рыночной экономике, существенно повышены объем и долю информационных продуктов в структуре потребления.
3.2.6. Предстоит разработать и ввести в управленческую практику систему ключевых социальных индикаторов, к числу которых относятся:
* уровень доходов;
* уровень и структура расходов;
* заболеваемость и смертность;
* количество дней на больничном листе, отнесенное к среднедушевой бюджетной обеспеченности по региону;
* количество учащихся, получивших среднее образование и продолжившее обучение в вузах;
* долю в регионе домохозяйств, находящихся на уровне голода (в настоящее время - с доходом менее 400 рублей на человека - 2,6 млн. домохозяйств);
* количество потребляемых белков на душу населения и т. п.
3.2.7. Необходимо постоянно отслеживать динамику таких показателей. Их изменения в ту или иную сторону должны быть предметом общественного контроля и административных выводов по отношению к руководителям регионов и ведомств. При этом нужно признать как данность инерционный характер процессов в социальной сфере и исключительность положения государства как единственного крупного инвестора в качество человеческого потенциала, определяющего развитие информационного общества.
3.3 Социально-демографическая политика
Указанная сфера охватывает вопросы, прежде всего, собственно демографической политики, включая воспроизводство и численность населения, проблемы его возрастной и гендерной структуры; a также состояния его здоровья, что относится к области здравоохранения как важной части социальной политики в целом.
В сфере демографической политики, в первую очередь, обращает на себя внимание проблема снижения численности (депопуляции) населения. Эффект естественной убыли населения возник в 1992 году и за 9 лет (1992-2001) страна потеряла почти 5 млн. человек. По предварительным данным переписи населения 2002 г., численность постоянного населения России составила немногим более 145 млн. человек. Часть потерь населения была компенсирована положительным сальдо миграции. Однако миграционные потоки постепенно уменьшаются и прогнозы численности населения России показывают, что за первые 15 лет XXI века Россия может недосчитаться еще 12 млн. человек, уменьшится прежде всего доля детей и молодежи, а затем и трудоспособных групп населения.
Процесс депопуляции характерен не только для России - в целой группе развитых стран типичной является картина, когда в семье воспитывается всего один ребенок; к середине XXI века сокращение численности населения прогнозируется в 39 странах. Однако, если по оценкам экспертов ООН, в таких развитых странах, как Япония и Германия, число жителей за этот период уменьшится на 14%, то в России - на 28-40%, что еще более усиливает тревогу за перспективы развития не только экономики и информационного общества, но и в целом за судьбы страны, ее безопасность.
Определяющим фактором депопуляции в России является низкая рождаемость в сочетании с высоким уровнем смертности. Только в трех республиках России - Дагестане, Ингушетии и Туве - ежегодное число родившихся обеспечивает замещение поколений. В большинстве же российских регионов рождаемость заметно ниже черты простого воспроизводства населения. Снизился коэффициент рождаемости - в 2001 г. он составил 9,1 на 1 тыс. жителей страны; суммарный коэффициент рождаемости (среднее число детей, рожденных женщиной за свою жизнь) в 2001 г. составил всего 1,25, что недостаточно даже для простого воспроизводства численности населения страны.
Снижение рождаемости во многом носит социально-политический характер: политическая нестабильность и неуверенность в завтрашнем дне, снижение уровня жизни, распространение бедности и сопутствующих ей материальных и психологических проблем, ограничение возможностей полноценной социальной жизни. Свою роль играют и изменение социальных установок женщин, многие из которых стремятся реализовать себя в экономической, социальной и общественной жизни, и сложности, переживаемые институтом семьи. Главные тенденции последних 10-15 лет - снижение числа людей, вступающих в брак, высокий уровень разводов (почти каждый второй брак распадается), которые ежегодно затрагивают интересы около 600 тыс. детей; рост родившихся вне зарегистрированного брака (с 15% в 1990 г. до 28% в 1999 г.).
Еще тяжелее ситуация со смертностью: в России сложилась тенденция резкого увеличения смертности в трудоспособных возрастах, особенно мужчин, которая ранее не встречалась в индустриально развитых странах. В итоге средняя продолжительность жизни при рождении составила 65 лет, в том числе у мужчин - около 59 лет, а у женщин - 72 года. Основная причина смертности мужчин - сердечно-сосудистые заболевания, травматизм и алкоголизм.
Высокая смертность мужчин трудоспособных возрастов стала выражением кризиса социальной политики в ее проявлении по отношению к мужчинам. В то же время, этот кризис в не меньшей степени проявляется и в отношении женщин (проблемы сочетания материнства и занятости, низкая степень участия в политике и управлении и другие). Это подчеркивает актуальность и необходимость повышения значимости гендерных вопросов в сфере социальной политики, в частности проблемы гендерных различий, которой в настоящее время уделяется недостаточно внимания.
3.3.1. В связи с изменением типа воспроизводства и долгосрочным характером решения проблем репродуктивного поведения населения, необходимы новые подходы в демографической политике, в том числе связанные с использованием новых социальных технологий. Для обеспечения демографического роста необходимо направить усилия государства на помощь населению в организации нормальных и стабильных условий жизни, без которых развитие экономики и информационного общества невозможно. Хотя это долгосрочная задача, конкретные шаги нужно предпринимать уже сегодня.
3.3.2. В условиях ограниченности ресурсов основными направлениями действий, осуществление которых станет залогом будущих позитивных изменений в рассматриваемой сфере, являются:
* стимулирование рождения в семье второго ребенка. Учитывая, что каждая шестая семья в России бездетна, у двух третей семей один ребенок; две трети молодых людей - не женаты и не замужем, двухдетная семья не решит проблему воспроизводства населения, но позволит лишь стабилизировать ситуацию. Именно рождение второго ребенка, а не ориентация на многодетные семьи должно быть в центре внимания государственных мероприятий в области демографической и социальной политики;
* формирование культа семьи, уважения к женщине-матери. Лишь на этом фоне семья будет заинтересована иметь детей и считать это благом, а не обязанностью.
В России сохраняется система социальной помощи женщине-матери и семьям, имеющим детей, основу которой составляет материальная помощь, включающая ряд важных пособий (единовременное пособие при рождении каждого ребенка; ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет и др.). Однако в переходный период эта система была ослаблена, что привело к снижению размера этих пособий до неприемлемо низкого уровня (например, ежемесячное пособие на ребенка до 16 лет составляет около 6% величины прожиточного минимума; а детские пособия выплачиваются только тем, у кого доходы на душу населения в семье меньше двух прожиточных минимумов). Кроме того, время ухода за ребенком до 1,5 лет, которое ранее входило в трудовой стаж женщины и учитывалось при начислении пенсий, ныне исключено из пенсионного стажа.
* всемерная охрана здоровья беременных женщин. Целью России в обозримом будущем должно стать не повышение уровня рождаемости, а обеспечение по возможности рождения здоровых и желанных детей;
* преодоление гендерных диспропорций, в том числе путем развития мер, позволяющих работающим женщинам сочетать семейную и трудовую жизнь. Необходим учет гендерных различий при анализе социальных проблем и формировании политики в области развития социальной сферы, что требует, прежде всего, политической воли, совершенствования законодательства, а также механизма принятия решений, учитывающего влияние реализации тех или иных программных мероприятий на положение женщин и мужчин;
* проведение демографической экспертизы всех реализуемых в России государственных и негосударственных социальных программ, в том числе осуществляемых за счет иностранных инвестиций;
* целенаправленное формирование миграционной политики, нацеленной на предотвращение уточки умов, с одной стороны, и привлечение квалифицированных кадров - с другой.
3.3.3. В связи с неблагоприятными демографическими явлениями и ростом заболеваемости поддержание здоровья населения приобрело в последние годы в России стратегическое значение с точки зрения обеспечения национальной безопасности. Многие факторы отрицательного влияния на здоровье имеют, прежде всего, социально-экономический характер и поддаются влиянию со стороны семьи, общества и государства. Поэтому политика в области здравоохранения должна включить три основных направления:
* идеологическое, пропагандирующее здоровый образа жизни, включая борьбу с алкоголизмом, наркоманией и курением;
* правовое, предусматривающее принятие и реализацию законодательства, четко определяющего права и ответственность различных уровней власти в обеспечении здоровья матери и ребенка (см. раздел VI);
* экономическое, обеспечивающее реализацию экономических и административных мер реального реформирования системы здравоохранения, поддержку отечественных производителей медицинской техники и лекарств, усиление экологического контроля, и т. д.
Реформа системы здравоохранения связана с введением обязательного медицинского страхования (ОМС), децентрализацией финансирования и управления здравоохранением, повышением роли субъектов Российской Федерации и местных органов власти в решении проблем охраны здоровья. Итоги десяти лет развития ОМС не дают повода для оптимизма, так как качество и объем услуг, здоровье населения продолжают ухудшаться. Медицинские учреждения страдают от недостатка оборудования и лекарств из-за чего во многих больницах пациент должен сам обеспечить себя лекарствами, питанием и даже бельем.
Другие проблемы ОМС - крайняя неравномерность развития, охват только части населения и медицинских учреждений, что создало серьезнейшую проблему с использованием страховых полисов населением; невыполнение своих обязательств многими работодателями и местными властями, что затрудняет сбор средств для ОМС. При этом часть самих фондов ОМС нецелевым образом использует собранные средства, увеличивает административные и организационные расходы, задерживает выплаты медицинским учреждениям за оказанные услуги и слабо контролирует качество этих услуг. Дело усугубляется противоречием между регионализацией системы ОМС (причем мероприятия регионов в сфере здравоохранения зависят, прежде всего, от политики местных властей) и отсутствием у федерального правительства эффективного механизма, влияния и контроля такой политики, например, через финансовое регулирование расходов на здравоохранение в регионах, при том, что проблемы финансового контроля весьма остро стоят в российском здравоохранении в целом.
В итоге, нынешняя реформа здравоохранения в России, которая свелась к развитию ОМС, в свою очередь оказавшегося в кризисе, по существу превратилась в перераспределение средств. Она не способствует решению задач структурной перестройки российского здравоохранения, обеспечению доступа к медицинским услугам и повышение качества этих услуг, и не обеспечивает приток достаточного объема дополнительных средств в здравоохранение. Это вызывает обоснованные сомнения в целесообразности использования механизма ОМС в его нынешнем виде для развития российского здравоохранения.
Ссылки на невозможность обеспечить достаточное финансирование системы здравоохранения из государственного бюджета представляются малоубедительными. Главный вопрос - выбор приоритетов и критериев распределения бюджетных средств, а не возможности бюджета как таковые. Проблема состоит не в снижении абсолютного объема выделяемых средств - при всей значимости этого фактора, который объективно ограничен размерами национального дохода, уменьшающегося в условиях кризиса - а снижении доли этих расходов в ВВП, что свидетельствует уже об изменении приоритетов развития явно не в пользу здравоохранения и социальной политики в целом. Похоже, что современное российское государство сменило прежний остаточный принцип распределения бюджетных расходов на здравоохранение на принцип их минимизации.
В то же время, очевидно, что именно государственный бюджет остается главным резервом увеличения расходов на здравоохранение: около 70% средств в здравоохранение поступает из бюджетов различных уровней, доля же ОМС не превышает 30%. При этом местные органы власти могут выплачивать взносы на ОМС за неработающих из местных бюджетов, производя простое перераспределение бюджетных средств вместо их реального увеличения. Есть резервы и с точки зрения улучшения использования имеющихся средств, в частности увеличения финансирования первичной медицинской помощи как более дешевой, чем стационарная.
Обеспокоенность вызывают и гарантии бесплатности медицинской помощи. Предлагается расширить прямое участие населения в финансировании здравоохранения, усиленно продвигается идея приватизации медицинских учреждений и развития частного здравоохранения. Однако введение платы за услуги населением из своего кармана вряд ли даст существенные результаты, особенно в условиях массового обнищания людей - негативные последствия этого шага известны и намного перевесят его сомнительный и ограниченный положительный эффект. В условиях бедности работающих и задержек с выплатой заработной платы подобные предложения звучат просто цинично.
3.3.4. С учетом анализа десятилетних итогов развития системы ОМС, реализация обозначенных основных направлений политических решений в сфере здравоохранения должна исходить из эффективного использования того, что реально есть и что находится в управлении государства, а также из принципиального положения о приоритете охраны и улучшения состояния здоровья населения как стратегической (а не медицинской) задачи для будущего страны. Для этого необходимо:
* изменить подход к охране здоровья населения, не просто отдавая приоритет снижению показателей заболеваемости и др. среди социально-экономических индикаторов, а обеспечивая интеграцию этих показателей в процесс принятия политических решений в качестве целевых критериев развития экономики и информационного общества. Ни одно хозяйственное или государственное решение не должно приниматься в стране, регионе, районе без учета последствий для состояния здоровья населения;
* увеличить государственное финансирование здравоохранения, современный уровень которого не отвечает стандартам развитого общества, тем более постиндустриального. Важно было бы сохранить систему бюджетного финансирования здравоохранения и серьезный контроль государства за ним для обеспечения концентрации усилий, экономии средств и более высокого уровня социальной солидарности в обществе. В то же время очевидно, что в условиях большей самостоятельности местных органов власти и изменения отношений между федеральными и региональными властями система финансирования здравоохранения должна претерпеть определенную модификацию;
* осуществить структурную перестройку здравоохранения - потенциал реформирования государственной системы здравоохранения значителен и использование имеющихся возможностей может быть существенно улучшено за счет повышения эффективности хозяйственного механизма. Важно, прежде всего, преодолеть диспропорции между стационарной и первичной медицинской помощью; а лечебно-профилактическим учреждениям найти свое место в новой системе с учетом необходимости усиления профилактики заболеваний;
* улучшить экологическую обстановку и структуру питания населения, прежде всего, качество питьевой воды.
Около трети населения использует в питьевых целях воду из источников нецентрализованного водоснабжения, наиболее подверженных загрязнению. Проблемой остается радиационное загрязнение ряда областей России (Брянской, Тульской, Калужской) и высокий уровень загрязнения воздуха в крупных городах и промышленных центрах. Актуальной проблемой является дефицит йода в биосфере, которая в разной степени затрагивает здоровье жителей более 70% территории России. Другая проблема в этой области - неблагоприятная структура и низкая калорийность питания, которые приводят к возрастанию частоты белково-калорийной недостаточности, проявляющейся у детей и подростков снижением массы тела и низкими ростовыми показателями. В решении этой проблемы исключительно важное значение имеет борьба с бедностью, учитывая, что на продовольственные товары приходится более половины расходов большинства населения.
3.4. Пенсионная реформа
Действующая российская практика в этой сфере ориентирована на реформирование сложившегося порядка социального обеспечения и его замену на так называемую накопительную пенсионную систему. В то же время, в сегодняшних условиях любые эксперименты по введению добровольного пенсионного страхования под предлогом "приведения социальных обязательств государства в соответствие с его финансовыми возможностями" и аморальны, и утопичны.
3.4.1. Основной целью пенсионной реформы должно стать обеспечение финансовой устойчивости пенсионной системы, позволяющей гражданам в период трудовой деятельности обеспечить условия для материального достатка в старости.
3.4.2. Устойчивая и в то же время динамичная пенсионная система призвана, в первую очередь, предоставлять защиту от бедности пожилым гражданам и другим нетрудоспособным категориям населения, а также обеспечивать дифференциацию обязательных пенсий в зависимости от доходов, получаемых в период трудовой деятельности. Государство должно гарантировать решение этих задач в рамках двухуровневой пенсионной системы.
3.4.3. Первый уровень пенсионной системы предоставляет базовую пенсию в установленном размере лицам, не сумевшим в силу тех или иных причин сформировать пенсионные накопления. При этом возможна определенная дифференциация размера пенсий за счет надбавок, устанавливаемых по признакам, связанным с состоянием здоровья, ограниченными возможностями трудовой деятельности, а также выполнением общественно значимых обязанностей. Основанием для назначения базовой пенсии является достижение пенсионного возраста или установление инвалидности лицам, не уплачивавшим обязательных платежей в пенсионную систему. Для сохранения покупательной способности базовой пенсии следует предусмотреть ежегодное повышение ее размера в соответствии темпами инфляции. Финансовой основой базовой пенсии должны быть средства федерального бюджета.
3.4.4. Второй уровень пенсионной системы предоставляет пенсию, дифференцированную в зависимости от участия работающего гражданина в ее финансировании. При этом размер пенсии определяется, исходя из пенсионных накоплений, обусловленных суммами внесенных платежей в пенсионную систему и средней продолжительностью периода выплаты пенсий. Продолжительность периода выплаты пенсий определяется в зависимости от фактического возраста выхода на пенсию. Пенсии, финансируемые за счет обязательных платежей в пенсионную систему, также должны индексироваться в зависимости от темпов инфляции.
3.4.5. Особое внимание должно быть уделено улучшению управления обязательной пенсионной системой, а также мерам по упорядочению льготных пенсий.
Что касается пенсий, финансируемых на основе добровольно уплачиваемых взносов, то здесь, по-видимому, нельзя ожидать бурного развития в обозримой перспективе. В то же время, уже в ближайшие годы следует позаботиться о системе гарантий надежности такого рода пенсионных резервов.
3.5. Реформа ЖКХ
Кризисное состояние сферы ЖКХ, сопровождающееся масштабным обострением проблем водо- и теплоснабжения, в последние годы превратилось в одну из стратегических проблем социально-экономического развития России. Ее решение экономисты либерального направления в полном согласии с международными финансовыми организациями видят в реструктуризации этой сферы по аналоги с естественными монополиями. По их мнению, и в этом секторе экономики необходимо максимально быстрое разделение потенциально конкурентных и "базовых" видов деятельности, что в результате должно привести к повышению общей эффективности и финансовой прозрачности деятельности в сфере ЖКХ, существенное улучшение качества соответствующих услуг. Кроме того, считается, что без реструктуризации ЖКХ невозможно сформировать нормально функционирующий рынок труда.
На самом деле такой подход к реформированию сферы ЖКХ имеет под собой сугубо фискальные мотивы. Под предлогом вредности любых дотаций и недовольства граждан состоянием дел в этой сфере имеется в виду последовательное избавление от государственных субсидий на жилищно-коммунальные услуги и значительное повышение доли населения в их оплате, которая сегодня составляет менее половины совокупных издержек производства данных услуг. При этом утверждается, что основная доля тягот будет перенесена с бедных на наиболее обеспеченные слои населения.
Между тем, по имеющимся расчетам, реализация правительственного варианта жилищно-коммунальной реформы уже через несколько лет приведет к общему снижению уровня доходов населения на 9%; причем беднейшие слои населения потеряют 18%, а высокодоходные - лишь 6%. Угроза потери почти пятой части и без того нищенских доходов основной массы российского населения, ныне расходующего на питание и товары первой необходимости более 2/3 своего бюджета, приведет либо к отказу значительной части экономически активного населения от оплаты значительно подорожавших коммунальных услуг и жилья (первый в России такой массовый отказ, сопровождавшийся акцией гражданского неповиновения сотен человек, уже произошел в г. Орле в октябре 2003 г.), либо к стремительному росту числа бездомных, либо, во имя сохранения "социального мира", - к необходимости изыскивать ресурсы для еще более крупных бюджетных субсидий. На практике, вероятнее всего, пришлось бы иметь дело с комбинацией всех трех сценариев. Таким образом, предлагаемые планы реструктуризации ЖКХ в принципе не способны решить даже фискальные задачи, не говоря уже о проблеме повышения качества соответствующих услуг.
3.5.1. Реформа в этом исключительно важном сегменте социальной сферы необходима и давно назрела, но может быть реализована только при наличии гарантий доступа населения к социально значимым благам вообще и к услугам ЖКХ, в частности.
3.5.2. Преобразования в указанной сфере должны осуществляться поэтапно, а перенос расходов на услуги ЖКХ на конкретные домохозяйства производится только в контексте и по мере роста их благосостояния, т.е. существенного увеличения реальных личных доходов у большинства граждан страны.
3.5.3. На начальном же этапе необходимо навести финансовый порядок в системе ЖКХ, разработать и ввести минимальные социальные стандарты в этой сфере, определить темпов сокращения субсидирования по критерию увеличения личных доходов в реальном выражении, а также обеспечить четкую дифференциацию тарифов оплаты жилья и коммунальных услуг в зависимости от их объема и качества.
4. Обеспечение структурных сдвигов в экономике
Современное состояние российской экономики характеризуется наличием системных диспропорций. Они обусловливают доминирование сырьевой составляющей, обесценение интеллектуального труда и являются фундаментальным препятствием для формирования информационного общества. Основой преодоления системных диспропорций должны стать структурные сдвиги в экономической системе, в первую очередь, - в потребительском спросе, трудовом факторе, структуре капитала и ВВП.
4.1. Структура платежеспособного спроса (подпрограмма 1)
4.1.1. Целевой задачей данной подпрограммы является создание предпосылок для опережающего роста потребностей общества в информации, что в качестве необходимого условия предполагает повышение уровня его благосостояния.
4.1.2. Основой подпрограммы является реформа политики доходов, предусматривающая:
* многократное увеличение уровня оплаты труда;
* сокращение существующей дифференциации доходов;
* обеспечение роста совокупного денежного спроса.
4.1.3. Важнейшие программные мероприятия в этой сфере включают, прежде всего, значительное (в несколько раз) повышение минимального размера оплаты труда. Помимо роста платежеспособного спроса со стороны занятых в частном секторе экономики, повышение минимальной оплаты труда обеспечит дополнительные поступления в государственный бюджет и внебюджетные социальные фонды за счет роста уплачиваемых работодателем налогов и отчислений. Это, свою очередь, создаст условия для неинфляционного повышения оплаты труда "бюджетников".
Одновременно, эта кардинальная мера будет содействовать сокращению существующей дифференциации доходов за счет их перераспределения от предпринимателей, систематически "освобождающих" себя от законных выплат в государственную казну и социальные фонды, в пользу занятых в бюджетной сфере. Это приведет к повышению их платежеспособного спроса и спроса со стороны самого государства, и, следовательно, к росту совокупного денежного спроса.
4.1.4. Другая группа важнейших программных мероприятий связана с развитием многоуровневой системы коллективных договоров и соглашений, совершенствованием их содержания и расширением поля действия как институциональной основы рыночного механизма формирования заработной платы. Действия государства должны быть ограничены законодательным обеспечением ответственности работодателей и наемных работников за выполнение принятых обязательств, процедур разрешения трудовых споров и т. п., установлением нормативных требований к организации заработной платы, а также выработкой рекомендаций по различным аспектам тарифного регулирования заработной платы.
4.1.5. Первый этап реализации подпрограммы. Учитывая, что в среднесрочной перспективе рыночный спрос на продукцию информационного сектора экономики будет оставаться недостаточным, он должен быть дополнен соответствующим спросом со стороны государства. В связи с этим первый этап данной подпрограммы предусматривает меры государственного вмешательства, обеспечивающие удовлетворение тех общественных потребностей в информационных продуктах, которые не сводятся к индивидуальным предпочтениям. Одной из таких форм вмешательства является госзаказ (государственная закупка) продукции информационного сектора экономики, включая наукоемкую продукцию ВПК. Поддерживая таким образом развитие данного сектора, государство будет способствовать общему росту предложения информационных услуг, который в свою очередь вызовет дополнительный спрос со стороны населения и других хозяйствующих субъектов.
4.2. Структура занятости (подпрограмма 2)
4.2.1. Целевой задачей данной подпрограммы является создание предпосылок для опережающего роста числа занятых интеллектуальным трудом, в том числе в информационном секторе экономики (см. подпрограмму 5). Это, в свою очередь, будет способствовать качественному изменению (интеллектуализации) характера труда, а также, как показывает опыт развитых стран, решению гендерных проблем.
4.2.2. Основу подпрограммы составляет система мер по повышению доходности и привлекательности (престижности) интеллектуального труда; созданию условий для перераспределения общественного богатства в пользу работников, занятых в гуманитарном секторе экономики, а также в производстве информационных продуктов и технологий.
4.2.3. Значительная часть мероприятий по повышению доходности интеллектуального труда органически входит в пакет мер по повышению уровня оплаты труда для всех категорий занятых, прежде всего многократного увеличения минимального размера оплаты труда (см. подпрограмму 1). В рамках данной подпрограммы эти меры дополняются активными действиями государства в кредитно-денежной сфере (предоставление дешевых кредитов на приобретение жилья, скидок на приобретение компьютеров и оплату услуг связи и т. д.), которые способствуют повышению уровню располагаемых доходов занятых интеллектуальным трудом.
4.2.4. Мероприятия по повышению доходов занятых интеллектуальным трудом должны быть дополнены усилиями государства по развитию системы дополнительного образования и подготовки кадров, а также политики протекционизма к тем хозяйствующим субъектам, которые создают высокодоходные, наукоемкие рабочие места, ведут самостоятельные программы переобучения и повышения квалификации кадров (см. подпрограмму 5).
4.2.5. Еще один комплекс мероприятий предусматривает использование механизма, сочетающего внеэкономические и финансовые методы повышения привлекательности интеллектуального труда. В их числе:
* учреждение специальных престижных премий и грантов (подобных новой премии в области энергетических исследований);
* увеличении доли премий в области науки, техники, культуры и искусства в общем количестве государственных премий и премий правительства России;
* повышение внимания государственных СМИ к деятельности специалистов и работников гуманитарного сектора экономики, а также сферы производства информационных продуктов и технологий.
Совокупность перечисленных и ряда других мер в конечном счете должна обеспечить формирование механизма перераспределения общественного богатства в пользу указанной категории специалистов и работников.
4.2.6. Другими составляющими данной подпрограммы, реализуемыми как на этом, так и последующих этапах ее выполнения, являются:
* подпрограмма дополнительного образования взрослых;
* подпрограмма подготовки новых управленческих и административных кадров для нужд государственного управления;
* подпрограмма подготовки новых управленческих кадров для частного сектора экономики.
4.2.7. Первый этап подпрограммы. Принимая во внимание, что в среднесрочной перспективе механизм перераспределения общественного богатства в пользу работников, занятых интеллектуальным трудом, будет находиться в стадии формирования, приоритет должен быть отдан мерам по повышению доходности этой категории занятых. В связи с этим первый этап данной программы предусматривает разработку и реализацию подпрограммы "Увеличения оплаты труда в сфере науки, культуры и образования".
4.3. Структура капитала (подпрограмма 3)
4.3.1. Целевой задачей данной подпрограммы является создание правовых и экономических предпосылок для гарантии и опережающего роста инвестиций в развитие информационного сектора экономики (см. подпрограммы 6, 7).
4.3.2. Основу данной подпрограммы составляет система мер, направленных, прежде всего, на развитие института интеллектуальной собственности и стимулирование приоритетного роста инвестиций в информационный сектор экономики.
4.3.3. Важнейшие программные мероприятия по развитию института интеллектуальной собственности включают обеспечение правовой защиты объектов указанной собственности и, соответственно, создания благоприятных условий для увеличения производства таких объектов (ноу-хау, наукоемких технологий и продукции). Кроме того, упомянутые меры охватывают и экономическое стимулирование приобретения и использования объектов интеллектуальной собственности хозяйствующими субъектами. Это, в свою очередь, должно быть обусловлено необходимостью повышения конкурентоспособности их продукции на инновационной основе, что связано с опережающим ростом платежеспособного спроса на продукцию информационного сектора экономики на внутреннем рынке (см. подпрограмму 1) и реализацией соответствующих протекционистских мер со стороны государства (см. подпрограмму 5).
4.3.4. Стимулирование заинтересованности хозяйствующих субъектов в приоритетном инвестирования в информационный сектор экономики предусматривает обеспечение правовой защиты объектов интеллектуальной собственности и осуществление протекционистских мер. Часть указанных таких мер должна найти отражение в переносе центра тяжести налоговой политики с обрабатывающей промышленности, прежде всего наукоемких производств, на разработку природных ресурсов (см. подпрограмму 4). Другая часть - в укреплении антимонопольной политики и поддержке малого бизнеса - основного инкубатора инноваций; правовой защите предприятий информационного сектора экономики (прежде всего при банкротствах), что вкупе с предыдущей группой мер создаст условия для появления сети стартаптовых компаний - катализаторов процесса информатизации экономики (см. подпрограмму 5).
4.3.5. Первый этап подпрограммы. Учитывая, что в среднесрочной перспективе формирование всего комплекса предпосылок для опережающего роста инвестиций в развитие информационного сектора экономики по объективным причинам не произойдет, приоритет должен быть отдан укреплению правовых гарантий интеллектуальной собственности и протекционистским мерам государства, направленные на обеспечение ускоренного роста инвестиций в информационный сектор экономики. В связи с этим предусматривается разработка и реализация подпрограммы 3.1 "Развития правовой базы в сфере интеллектуальной собственности", прежде всего, внесения изменений и дополнений в действующее законодательство (см. раздел VI); и подпрограммы 3.2 "Стимулирования и защиты инвестиций в информационный сектор экономики" (см. подпрограмму 7).
4.4. Структура ВВП (подпрограмма 4)
4.4.1. Целевой задачей данной подпрограммы является создание предпосылок для опережающего роста производства в информационном секторе экономики (см. подпрограмму 5).
4.4.2. Основу данной программы составляет система мер по формированию ресурсной базы для развития и использования интеллектуального потенциала и информационных технологий.
4.4.3. К важнейшим программным мероприятиям относятся, прежде всего, создание и использование механизма трансформации экономических ресурсов в инвестиции для наукоемких производств и в информационный сектор экономики. В качестве такого механизма должен выступать специально созданный государственный инновационный фонд или сеть таких фондов, источниками которого являются:
* остатки средств на бюджетных счетах и временно свободные бюджетные средства;
* небольшая доля ресурсов страховых и пенсионных фондов, а также пассивов Сбербанка;
* часть доходов от приватизации и возвращенного в страну капитала, на который должен быть амнистирован.
4.4.4. Важным источником ресурсов фонда или сети фондов должна стать часть природной ренты, получаемая за счет переноса тяжести налогообложения с доходов, получаемых от деятельности в сфере наукоемкого производства и информационного сектора экономики, на рентные доходы от эксплуатации природных ресурсов, доходов от собственности, а также доходов от деятельности, связанной с негативными экологическими и социальными последствиями (см. подпрограмму 3). Базой налогообложения должны стать не результаты производства, а ресурсы, находящиеся в пользовании того или иного предприятия, и последствия его деятельности, наносящие вред обществу.
4.4.5. Фонд или сеть фондов должны стать институциональной основой государственной поддержки гуманитарного (наука, образование, культура) и информационного секторов экономики. Важность такой поддержки обусловливается необходимостью разрешения противоречия между заинтересованностью в ускоренном развитии информационного сектора и тем, что в нем и в гуманитарном секторе экономики, издержки производства в тенденции объективно растут быстрее, чем цены на конечный продукт. При этом на начальной фазе производства многих продуктов информационного сектора платежеспособный спрос на них сдерживается невысокой настоятельностью потребностей в информационных благах и потому нуждается в мерах государственного вмешательства (см. подпрограмму 1).
4.4.6. Кроме того, государственный инновационный фонд или сеть фондов должны стать источником ресурсного обеспечения другой группы программных мероприятий, связанных с финансированием инновационных проектов в области информационных и коммуникационных технологий. К числу таких проектов могут быть, в частности, отнесены создание "электронного правительства" как составная часть системной реформы государственного аппарата; а также крупномасштабные проекты, осуществляемые двумя и более субъектами Российской Федерации, в информационной сфере, в области науки, культуры и образования, что призвано способствовать смягчению региональных диспропорций страны.
4.4.7. Первый этап программы. Принимая во внимание, что в среднесрочной перспективе реально формирование не всех, а лишь части предпосылок для опережающего роста производства в информационном секторе экономики, главное внимание следует отдать институциональным и перераспределительным мерам, обеспечивающим создание и первичное наполнение фонда ресурсного обеспечения информационного сектора экономики. В связи с этим первый этап программы предусматривает разработку и реализацию Подпрограммы 4.1 "Государственный инновационный фонд (система фондов)" или фонда поддержки развития информационного сектора экономики.
5. Развитие информационного сектора
Решение задач по реализации указанных структурных сдвигов в экономике для преодоления ее системных диспропорций и создания условий для формирования информационного общества предполагает активную государственную политику в отношении информационного и гуманитарного секторов экономики.
В данном разделе рассматривается государственная политика развития информационного сектора, к которому относится комплекс наукоемких высокотехнологичных производств, в технологии и добавленной стоимости продукции которых значительно преобладают интеллектуальный труд и информация. Эта политика включает три ключевых направления:
* структурную политику;
* денежно-кредитная политику;
* инвестиционная политику.
5.1. Модернизация производственно-отраслевой структуры экономики (подпрограмма 5)
5.1.1. Целевой задачей данной программы является структурная трансформация преимущественно сырьевой в преимущественно обрабатывающую экономику, обеспечивающая преимущественное развитие высокотехнологичных наукоемких производств (см. подпрограммы 2-4).
5.1.2. Основу данной подпрограммы составляет разработка и реализация системы мер и действий в рамках государственной промышленной политики, увязывающих масштабную инновационно-структурную трансформацию нынешнего индустриального комплекса и экономики в целом с решением социальных проблем промышленного и хозяйственного развития.
5.1.3. Важнейшие программные мероприятия включают, прежде всего, совершенствование нормативного регулирования производства, распространения и использования информационных продуктов и технологий (подробно см. Раздел VI). Здесь лишь отметим, что эти меры являются составляющей активной промышленной политики, нацеленной на стимулирование развития высоких технологий и наукоемких производств в стране, в отличие от мер пассивной промышленной политики, предусматривающей смягчение структурного шока реформ 1990-х годов.
5.1.4. Другая большая группа важнейших программных мероприятий связана с разработкой и применением протекционистских механизмов, обеспечивающих повышение предпринимательской активности, конкурентоспособности продукции и опережающее развитие индустрии высоких технологий на внутреннем рынке. Эти меры представляют собой сочетание протекционистских средств, с одной стороны, пассивной промышленной политики и активной социальной политики, в первую очередь, в отношении тех высокотехнологичных производств и районов их локализации (главным образом, ВПК и ЗАТО, соответственно), для которых полная открытость рынка и самодовлеющая роль фактора конкурентоспособности были бы разрушительны.
С другой стороны, активной промышленной политики, к которой относятся механизмы дифференцированного налогообложения и антимонопольного регулирования (включая естественные монополии) и защиты наукоемких и высокотехнологичных производств от искусственных банкротств, прежде всего в сфере малого бизнеса, создающего высокодоходные, наукоемкие рабочие места. Эти меры призваны стимулировать развитие сети стартаптовых компаний - небольших коммерческих предприятий, ориентированных на создание и использование авангардных информационных и коммуникационных технологий во всех сферах жизнедеятельности общества (см. подпрограмму 3).
Сюда же относятся меры государства по развитию системы образования, подготовки и переподготовки кадров для информационного сектора экономики, а также госзаказа на такие кадры; и государственной поддержки тех хозяйствующих субъектов частного сектора, которые, ведут самостоятельные программы переобучения и повышения квалификации персонала (см. подпрограмму 2).
5.1.5. Еще одна группа программных мероприятий связана с разработкой и использованием моделей и инструментов внешнеэкономической политики, обеспечивающих развитие (включая экспортно-ориентированное) высокотехнологичных наукоемких производств в условиях глобализации экономики. Такие меры включают:
* создание протекционистских режимов для привлечения зарубежных инвесторов;
* механизмы взаимодействия (включая защиту российских интересов) отечественных предприятий информационного сектора экономики с международными институтами и корпорациями, занимающими лидирующие позиции в производстве наукоемкой продукции, коммуникационных и информационных технологий (см. подпрограмму 7).
5.1.6. Первый этап подпрограммы. Учитывая, что в среднесрочной перспективе процесс структурной модернизации экономики лишь положит начало ее трансформации в преимущественно обрабатывающую, в которой опережающими темпами развивается высокотехнологичные наукоемкие производства, приоритет должен быть отдан совершенствованию нормативного регулирования указанного процесса и прямой государственной поддержки развития информационного сектора. В связи с этим предусматривается разработка и реализация Подпрограммы 5.1 "Развитие правовой базы промышленной политики в сфере высоких технологий" (см. Раздел VI); Подпрограммы 5.2 "Развитие информационного сектора экономики", представляющую собой обновленную Федеральную целевую программу "Электронная Россия", которая уже действует и в которой должны быть уточнены ее временные границы (сейчас это 2003-2005 гг.), цели и средства, необходимые для их достижения. Целесообразна также специальная Подпрограмма 5.3 "Развитие информационного сектора ВПК", ориентированная на финансирование НИОКР в области новых информационных и коммуникационных технологий, и создание механизмов взаимодействия с гражданским сектором.
5.2. Модернизация денежно-кредитной политики (подпрограмма 6)
5.2.1. Целевой задачей данной подпрограммы является модернизация денежно-кредитных механизмов для инвестиционного обеспечения структурных сдвигов в капитале в пользу "ноу-хау" и структурной трансформации экономики из преимущественно сырьевой в обрабатывающую (см. подпрограммы 3, 5).
5.2.2. Основу данной программы составляет система мер, предусматривающая внесение изменений в действующие денежно-кредитные регуляторы для переориентации существующих инвестиционные потоков в сторону наукоемких высокотехнологичных производств.
5.2.3. К важнейшим программным мероприятиям относятся, прежде всего, создание специальных механизмов кредитования предприятий индустрии высоких технологий и информационных продуктов. Одним из таких механизмов должен стать эффективный институт гарантий возврата заемных средств, использующий развитие кредитования коммерческих банков со стороны Центрального банка под залог векселей этих предприятий, а также создание специализированных страховых обществ и образование специального фонда, гарантирующего уплату процентов по кредитам, предоставленным предприятиям информационного сектора.
5.2.4. Другим институциональным механизмом должен стать государственный инновационный фонд или сеть фондов, которые, помимо собственно кредитных функций, выполняют функцию трансформации государственных (а косвенно, и корпоративных) финансовых ресурсов в инвестиции для информационного сектора экономики (см. подпрограмму 4). Эти функции могут и должны быть дополнены мерами, обеспечивающими трансформацию сбережений физических и юридических лиц в указанные инвестиции, в том числе введением системы государственного страхования банковских вкладов и используя механизм страховых, инвестиционных и пенсионных фондов.
5.2.5. Реализация указанных мероприятий предполагает финансовое оздоровление банковской системы, используя механизм всеобщего зачета просроченной заложенности. Это создаст условия для значительного увеличения кредитования информационного сектора экономики и производства в целом вследствие значительного повышения его ликвидности.
5.2.6. Первый этап подпрограммы. В среднесрочной перспективе приоритет должен быть отдан разработке и реализации институциональных преобразований, обеспечивающих модернизацию денежно-кредитной системы в целях развития информационного сектора экономики. В связи с этим наряду с упомянутой выше Подпрограммой 4.1 "Государственный инновационный фонд (система фондов)" (см. подпрограмму 4), предусматривается также разработка и реализация Подпрограммы 6.1 "Создание института гарантий возврата заемных средств" и Подпрограммы 6.2 "Организация всеобщего зачета просроченной банковской задолженности" (как части программы общего финансового оздоровления банковской системы).
5.3. Модернизация инвестиционной политики (подпрограмма 7)
5.3.1. Целевой задачей данной программы является обеспечение благоприятного инвестиционного климата для развития точек и зон экономического роста, основанного на разработке и использовании высоких технологий, а также процесса информатизации отдельных отраслей и производств хозяйственного комплекса страны.
5.3.2. Основу данной программы составляет система мер по созданию административно-правовых и экономических условий для привлечения государственных, корпоративных и частных финансовых ресурсов отечественных и зарубежных инвесторов в процесс внедрения информационно-коммуникационных технологий в производство, а также формирование и развитие зон наукоемкой промышленности.
5.3.3. Важнейшие программные мероприятия предусматривают, прежде всего, введение системы государственных гарантий для инвесторов, особенно зарубежных. Она включает механизм законодательного обеспечения и правового регулирования (защиты прав) их деятельности, что требует существенного совершенствования действующей нормативной базы в данной сфере, в том числе в отношении декриминализации процедуры банкротства (см. подпрограммы 3, 5), контроля исполнения контрактов, репатриации прибыли и ряда других; а также устранения институциональных и административных барьеров, что особенно важно для мелких и средних инвесторов. В частности, должны быть предусмотрены существенное сужение числа видов деятельности, основанных на разрешительном, а не уведомительном принципе, сокращение числа разного рода проверок, упрощение системы бухгалтерского учета, активная борьба с коррупцией.
5.3.4. Немаловажное значение в рассматриваемом отношении имеет обеспечение равных финансово-экономических и правовых условий для деятельности предприятий различных форм собственности. Наряду с законодательными мерами по преодолению монополизма в экономике (см. подпрограмму 5) это способствует развитию конкуренции среди как производителей, так и инвесторов.
5.3.5. Не менее важным должно стать введение преференциальных или льготных инвестиционных режимов в свободных экономических зонах и местах концентрации наукоемких высокотехнологичных производств, таких как наукограды, ЗАТО и другие с соблюдением необходимых протекционистских мер (см. подпрограммы 3, 5). Особую роль при этом играет использование льготных налогов и субсидий, упрощенных таможенных и административных процедур.
5.3.6. Первый этап реализации подпрограммы. В процессе формирования условий, благоприятствующих инвестициям в информатизацию отдельных комплексов производств и зон наукоемкого экономического развития, в среднесрочной перспективе приоритет в государственной политике должен быть отдан:
* обеспечению гарантий для инвесторов;
* тем производствам и зонам, которые обеспечивают наибольший мультипликативный эффект от инвестиций во внедрение информационно-коммуникационных технологий.
В связи с этим предусматривается разработка и реализация Подпрограммы 7.1 "Развития системы гарантий для инвесторов", дополняющей Подпрограмму 3.2 "Стимулирования и защиты инвестиций в информационный сектор экономики" и, в определенной мере, Подпрограмму 5.1 "Развитие правовой базы промышленной политики в сфере высоких технологий". Кроме того, предусматривается разработка и реализация Подпрограммы 7.2 "Приоритеты инвестиционного обеспечения информатизации отдельных производств и экономических зон".
6. Развитие гуманитарного сектора
Развитие гуманитарной сферы (отрасли культуры, науки и образования) играет исключительно важную роль в формировании информационного общества, содействуя одновременно созданию спроса на интеллектуальный труд и информационные продукты его деятельности (см. подпрограмму 1) и удовлетворению этого спроса и реализации связанных с этим структурных сдвигов в трудовом факторе, капитале и, в конечном счете, в ВВП (см. подпрограммы 2-4).
Политика развития гуманитарного сектора экономики включает три ключевых направления деятельности государства:
* институциональная реформа;
* модернизация поддержки производителей;
* внедрение эффективных форм деятельности в информационной среде.
6.1. Институциональная реформа организаций культуры, науки и образования (подпрограмма 8)
6.1.1. Целевой задачей данной подпрограммы является развитие конкурентной среды и повышения деловой активности в гуманитарном секторе экономики.
6.1.2. Основу данной программы составляет система мер по увеличению многообразия правового статуса и форм собственности организаций культуры, науки и образования.
6.1.3. Важнейшие программные мероприятия предусматривают:
* введение института соучредительства;
* создание дифференцированных правовых режимов передачи имущества и денежных средств организации их соучредителями;
* контракты между организацией и ее учредителями, фиксирующие ответственность организации за выполнение уставных целей и соответствующие, включая имущественные, обязательства соучредителей.
6.1.4. Это предполагает, в первую очередь, совершенствование законодательной базы и инструментария правового регулирования деятельности в гуманитарном секторе. В том числе, внесение изменений и дополнений в действующее законодательство и правоприменительную практику, включая административные процедуры, а также разработке и принятии новых нормативных документов, особенно подзаконных актов, стимулирующих и облегчающих перечисленные институциональные преобразования в сфере науки, культуры и образования.
Особенно существенно, как и в отношении модернизации инвестиционной политики (см. подпрограмму 7), устранение искусственных ведомственных и административных барьеров, препятствующих или затрудняющих эти преобразования. (Подробнее см. Раздел VI.)
6.1.5. Первый этап реализации подпрограммы. В среднесрочной перспективе приоритет следует отдать мероприятиям по преобразованию значительной части учреждений гуманитарного сектора экономики в автономные некоммерческие партнерства и/или государственные специализированные некоммерческие организации, обладающие более высоким уровнем хозяйственной самостоятельности. В связи с этим предусматривается разработка и реализация Подпрограммы 8.1 "Реструктуризация бюджетных учреждений в сфере культуры, науки и образования".
6.2. Модернизация государственной поддержки (подпрограмма 9)
6.2.1. Целевой задачей данной программы является повышение эффективности государственной поддержки, использования общественных средств в гуманитарном секторе экономики.
6.2.2. Основу данной программы, наряду с государственными гарантиями и бюджетными обязательствами (прежде всего по повышению оплаты труда - см. Программу 2), составляет система мер, направленных на демократизацию и обеспечение прозрачности процессов распределения общественных средств, на появление дополнительных источников финансирования, а также на либерализацию хозяйственной деятельности организаций культуры, науки и образования.
6.2.3. Важнейшие программные мероприятия предусматривают:
* реализацию принципа "вытянутой руки", предполагающего создание самоуправляемых (независимых от правительства) фондов поддержки отдельных проектов в сфере культуры, науки и образования, обеспечивающих конкурсное финансирование инновационных проектов и программ;
* развитие политики встречных дотаций (субсидий вызова), развивающей методы финансового партнерства и стимулирующей поиски новых источников инвестиций.
6.2.4. К другой группе программных мероприятий относятся меры налогового протекционизма, включая восстановление неоправданно отмененных налоговых льгот и введение маркированных налогов в пользу отраслей гуманитарного сектора экономики, в том числе в виде отчислений от доходов государственной лотереи и игорного бизнеса. Эти меры призваны дополнять политику протекционизма в отношении тех хозяйствующих субъектов реального сектора, которые создают высокодоходные, наукоемкие рабочие места, ведут самостоятельные программы переобучения и повышения квалификации кадров (см. подпрограммы 2, 5).
6.2.5. К этой же группе относится комплекс практических мер, направленных на поэтапный отказ от сметного финансирования, не создающего стимулов к рациональному использованию ресурсов и воспроизводящего затратный тип хозяйствования. При этом нужно признать исключительность положения государства как единственного крупного инвестора в развитие качество человеческого потенциала нации и сохранить за федеральным бюджетом финансирование в полном объеме обеспечения законодательно установленных стандартов в области науки, культуры и образования (см. подпрограмму 10), что позволило бы одновременно смягчить проблему бюджетного федерализма и на деле уйти от противопоставления центра и регионов.
6.2.6. Первый этап программы. В среднесрочной перспективе приоритет в модернизации государственной поддержки гуманитарного сектора экономики целесообразно отдать реформированию бюджетного процесса. Для этого необходимо определить и законодательно закрепить нормативы расходов на науку, культуру и образование, рассчитанные как доля от общей величины расходов государственного бюджета. В свою очередь, эти нормативы должны исходить из установленных государственных стандартов в гуманитарном секторе экономики (см. подпрограмму 10). В связи с этим предусматривается разработка и реализация Подпрограммы 9.1 "Реформирование бюджетной системы финансирования науки, культуры и образования", которая дополняет Подпрограмму 2.1 "Увеличения оплаты труда в сфере науки, культуры и образования".
6.3. Формирование ценностных ориентаций и норм поведения и информатизация гуманитарного сектора (подпрограмма 10)
6.3.1. Целевой задачей данной подпрограммы является изменение существующей системы общественных норм и ценностей в сторону повышения значимости интеллектуального труда, ценности образования и научных знаний, престижности высокого уровня культуры человека. Это представляет собой одновременно необходимое условие и основное содержания развития информационного общества.
6.3.2. Основой данной программы является система мер, предусматривающих развитие как базовых институтов, подчеркивающих и укрепляющих особую ценность науки, образования и культуры, так и процесса их информатизации, прежде всего широкого использования информационно-коммуникационных технологий в данных отраслях гуманитарного сектора экономики.
6.3.3. К важнейшим программным мероприятиям относятся, прежде всего, развитие государственных стандартов в сфере науки, культуры и образования, включая их использование как части (подсистемы) системы социальных индикаторов, которую необходимо ввести в практику государственного управления. Изменение динамики таких индикаторов (например, в сфере образования, количество учащихся, получивших среднее образование и продолжившее обучение в вузах) в сравнении с указанными стандартами гуманитарного сектора экономики должно быть предметом общественного контроля и основой принятия решений в отношении руководителей соответствующих ведомств и регионов.
6.3.4. Другие значимые мероприятия предусматривают обеспечение необходимого уровня информатизации и применения информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в производственных процессах гуманитарного сектора экономики, и повышение удельного веса информационной и виртуальной составляющей в конечном продукте организаций культуры, образования и науки.
6.3.5. Соответствующие меры охватывают:
* информатизацию системы научных учреждений и стимулирование научных исследований в области ИКТ;
* информатизацию системы образования (с опережающим подключением к сети Интернет школ, колледжей и вузов);
* информатизацию системы здравоохранения (в том числе создание системы телемедицины);
* обеспечение информационно-технологической составляющей существования культурного достояния страны (памятников искусства и культуры, музеев, библиотек и т. д.);
* повышение информационной культуры сограждан (в том числе за счет подключения к информационным сетям значительных контингентов населения).
6.3.6. Первый этап программы. В среднесрочной перспективе приоритет в реализации этой программы целесообразно отдать комплексу мероприятий, направленных на повышение информационной культуры населения и расширение возможностей для свободного пользования компьютерными, информационными и коммуникационными технологиями с целью получения справочной, научной, образовательной, культурной и развлекательной информации, обеспечение доступности продуктов культуры, науки и образования для абсолютного большинства граждан. В связи с этим предусматривается разработка и реализация Подпрограммы 10.1 "Повышение информационной культуры населения".
6.4. Формирование социальной политики (подпрограмма 11)
6.4.1. Целевой задачей данной программы является создание условий для максимально полной реализации положительного социального потенциала информационного общества и минимизацию влияния на общество отрицательных социальных последствий его формирования. Это в свою очередь будет способствовать созданию социальной базы информационного общества. Люди должны получить возможность сделать осознанный выбор в пользу информационного общества.
6.4.2. Основой программы является реформа социальной политики государства, которая должна способствовать тому, чтобы все члены общества могли воспользоваться преимуществами использования информационных технологий. Только в том случае, если государство поставит социальные цели в числе приоритетных, можно обеспечить получение населением выгоды от формирования информационного общества и предупредить возможные проявления его отрицательных социальных сторон. Положительный социальный потенциал информационного общества связан с:
* повышением качества жизни, в том числе за счет увеличения свободного времени;
* возможности выбора товаров и услуг;
* преодолением неравенства в доступе и получении социальных услуг, особенно между жителями городов и сельской местности;
* преодолением гендерного неравенства;
* изменением характера и качества труда;
* развитием социальной активности граждан и их участия в политической жизни.
6.4.3. Необходимо признать определенный отрицательный социальный потенциал информационных и коммуникационных технологий (ИКТ). Это - унификация общества и человека, стандартизация жизненного стиля при кажущейся его индивидуальности, централизация и концентрация производства массовой культуры, стандартизация массового сознания, нарушение прав личности, расслоение общества по фактору доступности ИКТ. Эти черты ИКТ должны быть смягчены или устранены за счет ряда мер, обеспечивающих социально полезный эффект ИКТ для развития информационного общества.
6.4.4. Программа включает мероприятия, направленные как на общие процессы социального развития общества и его социальной структуры, так и собственно на социальную сферу, где происходит непосредственное удовлетворение социальных потребностей населения. Развитие информационного общества на данном этапе связывается в основном с расширением сферы применения электронных средств обработки, передачи и распространения информации, с расширением возможности быстрой обработки больших объемов информации. Однако не следует забывать, что оно представляет собой, прежде всего, социальную систему, которая в значительной степени зависит от информационных технологий для производства и распределения всех видов товаров и услуг.
6.4.5. Основные принципы формирования и реализации программы - всеобщность (охват всего общества и учет социальных интересов всех категорий населения) и доступность (возможность получения необходимой информации и социальных услуг и наличие соответствующих технических средств).
6.4.6. Критерии реализации данной программы:
* удовлетворение большинства социальных потребностей через информационные системы или с помощью информационных технологий;
* изменение социальной структуры общества в пользу повышения роли занятых в информационном секторе;
* распространение положительного эффекта информационного общества на большинство населения.
6.4.7. Важнейшие мероприятия программы должны быть направлены на стимулирование применения современных методов социального обслуживания населения, основанных на информационных технологиях, новых способах организации труда и общения. Здесь необходимо выделить как отдельные отрасли социальной сферы (рынок труда и занятость, образование, здравоохранение, социальное обеспечение и социальное обслуживание), так и основные группы социального риска - инвалиды, престарелые, дети и молодежь, женщины, многодетные семьи.
6.4.8. В основу мероприятий рекомендовано положить четыре подпрограммы:
* "Компьютеризация всей страны" - обеспечение как населения страны, так и учреждений социальной сферы компьютерами с целью преодоления неравенства доступа к ИКТ и возможности использования социальных технологий информационного общества;
* "Социальный мониторинг" - разработка принципов и системы социального мониторинга, позволяющих ускорить процесс сбора, обработки и анализа информации по социальной проблематике;
* "Компьютерная грамотность населения" - повышение компьютерной грамотности как одного из важнейших факторов формирования занятости и обеспечения возможности использования населением социальных технологий информационного общества;
* "Информационные технологии для социальной сферы" - включает две группы мероприятий:
o обеспечение доступа населения и специалистов к информации социального характера путем формирования информационных сетей и порталов, позволяющих осуществлять интерактивную связь, легко и быстро выходить на нужные электронные ресурсы;
o оказание непосредственной помощи нуждающимся путем внедрение в практику деятельности учреждений социальной сферы современных методов обслуживания населения, основанных на применении ИТ, прежде всего телемедицина и теле-социальное обслуживание, дистанционное обучение, пластиковые социальные карты.
6.4.9. Первый этап программы. На первоначальном этапе встает задача управления социальными процессами в условиях перехода к информационному обществу. В связи с этим представляется целесообразным:
* проведение информационного аудита различных отраслей социальной сферы с целью выявления возможностей эффективного использования ИКТ, включая как техническое обеспечение, так и содержательный компонент;
* оценка социальных потребностей отдельных категорий граждан с точки зрения возможности их удовлетворения с помощью ИКТ (обеспечение доступа к информации, получению консультации и услуги);
* разработка демонстрационных проектов в тех областях, где можно добиться наглядных результатов. Например, программы "Телемедицина", включающей проведение научных конференций, дистанционные консультации и наблюдение больных ведущими специалистами, распространение передового опыта, дистанционное обучение местных специалистов новейшим технологиям в области медицины. Кроме того; программы "Информационные технологии и занятость инвалидов", направленной на более активное включение инвалидов в рынок труда, в том числе путем развития надомного труда;
* разработка специальной системы стимулов для учреждений социальной сферы к использованию и организации обмена информацией с помощью ИКТ;
* обеспечение конфиденциальности баз данных учреждений социальной сферы, содержащих информацию о гражданах;
* включение в программу подготовки специалистов социальной сферы соответствующих предметов;
* проведение исследований, направленных на выявление как преимуществ, так и негативных социальных последствий применения ИТ с учетом их взаимодействия с культурным и институциональным контекстом для накопления знаний, которые бы помогли людям эффективно их использовать для улучшение условий своей жизни и работы. Анализ информационного общества должен включить характеристику его социального и политического облика и уровня развития, оценку возможных рисков для социальной сферы.
6.4.10. Механизмы реализации программы предусматривают:
* выделение целевых бюджетных средств;
* поощрение взаимодействия государственных учреждений с неправительственными некоммерческими и частными организациями, занимающимися оказанием социальных услуг населению;
* поощрение регионов к разработке и реализации на своей территории пилотных проектов в различных областях социальной сферы;
* пропаганду среди специалистов и населения, передового опыта применения ИКТ в социальной сфере.

РАЗДЕЛ III
НОВАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНСТИТУТОВ
1. Общие положения
1.1. Формирование эффективной рыночной экономики, необходимой для развития информационного общества, невозможно без дееспособной политической системы. Сложившаяся в России политическая система нуждается в изменениях двоякого рода:
* последовательном укреплении единой соподчиненной вертикали исполнительной власти;
* усилении действенности демократического контроля за исполнительной властью со стороны представительных органов власти.
1.2. При сохранении за Президентом РФ функций главы государства, гаранта Конституции и Верховного главнокомандующего основной объем функций исполнительной власти на общегосударственном уровне должен перейти к полномочному и подотчетному Государственной думе федеральному Правительству, которое должно стать правительством парламентского большинства, что обеспечит ответственность политических сил за свою деятельность. Соответственно, существенным образом возрастет и роль Председателя Правительства. Предлагаемые меры позволяют создать более эффективный механизм формирования и реализации общественных интересов, формой реализации которых выступает развитие информационного общества.
1.3. Вопрос о создании дееспособной и эффективной политической системы, обеспечивающей условия и одновременно являющейся фактором развития информационного общества, неразрывно связан с решением принципиальной проблемы определения границ компетенции государства, его полномочий и функций. Выработка и реализация такого решения - центральная задача административной реформы.
1.4. Наиболее целесообразным подходом к определению границ компетенции государства является подход, базирующий на концепции экономической социодинамики (см. Раздел II). Одним из ее важнейших положений является необходимость увязки основных функций государственных органов с потребностями общества, в структуре которых выделяются пять архетипов, в соответствии с которыми и должна быть выстроена оптимальная модель административной системы:
* базовые потребности общества;
* мериторные потребности общества;
* регулятивные потребности общества;
* структурокорректирующие потребности общества;
* компенсаторные потребности общества.
1.5. Непрерывное совершенствование системы управления является необходимой и естественной реакцией государства на эволюцию общества и глобального международного контекста, и связанное с ней изменение функций государства в обществе. Более того, оно выступает необходимой предпосылкой как обеспечения конкурентоспособности национальной экономики и устойчивого экономического развития в условиях глобализации, так и поддержания легитимности существующей политической системы. Актуальными задачами развития российского государства становятся:
* изменение структуры и содержания деятельности госаппарата, освобождение его от ставших ненужными функций;
* переход от императивного регулирования к диспозитивному, советующему и предоставляющему хозяйствующим субъектам право и возможность выбора.
1.6. Важнейшие задачи государства в сфере создания нормальной рыночной среды, необходимой для эффективной экономики и развития информационного общества, помимо совершенствования правовой базы включают решительную борьбу с коррупцией, что должно реально обеспечить равенство всех граждан перед законом в современных условиях. Криминализация экономики и коррумпированность государственного сектора - это две стороны медали. Для того чтобы высшая государственная власть смогла начать борьбу с коррупцией, чтобы в эту борьбу начало верить общество, следует:
* отстранить от власти лиц и организации, ассоциируемые с коррупцией, особенно на высшем уровне. Необходимо восстановление норм деловой этики, без чего никакое повышение уровня материального обеспечения и социальной защищенности работников государственного аппарата не даст желаемых результатов;
* принять закон о лоббировании (см. раздел VI);
* провести масштабную реформу государственной службы. Ее составными частями должны стать значительное сокращение численности госслужащих при резком повышении оплаты и престижа их труда и усилении ответственности за выполнение должностных обязанностей, широкое внедрение в российскую практику достаточно хорошо отработанных в мире методов управления "на расстоянии вытянутой руки", резко уменьшающих возможности коррупции. Контуры таких масштабных преобразований уже прослеживаются в разрабатываемых ныне правительством и бизнес-сообществом вариантах административной реформы, предусматривающих резкое сокращение количества федеральных министерств и ведомств и выполняемых ими функций и перенесение их существенной части на региональный и муниципальный уровни управления и сами хозяйствующие субъекты. В то же время, упомянутые варианты реформы не снимают опасности превращения ее в очередную кампанию, что недопустимо;
* неуклонно сводить находящийся в распоряжении органов власти арсенал управления хозяйством страны к методам экономического регулирования, а не прямого вмешательства в хозяйственную деятельность.
В этом отношении полезен опыт стран Центральной и Восточной Европы. Ни в одной из этих стран государственные субсидии предприятиям не превышают сегодня 5%; там произошел сдвиг в функциях государственных органов от подмены рынка к его дополнению, поддержке и стимулированию работы; административные методы государственного воздействия на экономическую жизнь по преимуществу ограничены сферой гражданского права и правоохранительной деятельности. Помимо этого осуществляется административный контроль за соблюдением качественных экологических и технических стандартов, за ценами (правда, по все сокращающемуся кругу товаров), внешней торговлей и валютными операциями, деятельностью монопольных образований, хотя и в этих областях центр тяжести все более смещается к косвенным, рыночным методам.
1.7. Решение поставленных задач в области экономики (см. Раздел II) повлечет за собой усложнение контроля за деятельностью субъектов хозяйствования, что потребует реформирования организации и деятельности контрольных служб государства. Во избежание ситуации, когда внимание контрольных служб концентрируется на тех секторах экономики, где легче всего осуществлять измерения и контроль (в результате такие важные области, как финансово-кредитная сфера, внешнеэкономические связи и т.д. оказываются наименее контролируемыми), необходимо обеспечить подготовку принципиально новых высококвалифицированных кадров для контрольных служб.
1.8. Инновационные процессы, связанные с задачей вхождения России в глобальное информационное общество, должны стать частью административной реформы и регулироваться комплексно. Программой предлагается внедрение функционального профиля организации государственного управления, широко применяемого на Западе. Модульные технологии информационного обеспечения функций органов государственной власти - особенно исполнительной - лежат в основе решения многих проблем информатизации управления. Одна из рекомендуемых мер - нормативное закрепление классификаторов функций органов государственной власти.
1.9. Задача обеспечения социального согласия требует вовлечения всех социальных групп в ответственный диалог граждан с органами власти. Для решения этой проблемы должны быть разработаны технико-технологические средства (включая телекоммуникационные ресурсы и специальные приложения), необходимые для поддержания такого диалога (см. Раздел IV: 5).
1.10. В процессе вхождения страны в глобальное информационное общество максимальное развитие должно получить гуманитарное направление использования ИКТ, охватывающее наиболее чувствительные сферы социальной и культурной жизни страны в целом, население отдельных регионов и категорий, что позволит:
* расширить возможности участия граждан в общественно-политической жизни;
* минимизировать провоцируемый развитием ИКТ эффект социального отчуждения.
1.11. В информационном обществе гражданину должны быть предоставлены все доступные средства для участия в решении вопросов общественного значения, в том числе механизмы участия
* в обсуждении важнейших вопросов жизни страны в онлайновом режиме;
* в общественном самоуправлении по месту проживания и работы;
* в социальных опросах, массовых мероприятиях и т. п.;
* в охране окружающей среды, воспитании подрастающих поколений и т. д.
1.12. ИКТ необходимо использовать для формирования у граждан духа ответственности за реализацию интересов общества и государства. Информационный потенциал должен быть задействован для развития демократических институтов на основе активного участия граждан в общественной жизни.
Речь идет о создании информационной основы развития демократии (так называемая электронная демократия или e-демократия), позволяющей увеличить потенциал саморазвития социума, снижающего порог между такими институтами, как "власть" и "общество", "власть" и "личность".
2. Задачи информатизации органов государственной власти
2.1. Общие положения
2.1.1. Развитие ИКТ создает качественно новые возможности для повышения эффективности государства и, одновременно, предъявляет к нему новые требования, связанные с особенностями его положения:
* государство и его правовые регуляторы выступают в качестве объектов модернизации, претерпевая существенные изменения под влиянием процессов глобализации и, в частности, развития ИКТ;
* государство и право выступают как субъекты процесса информатизации, оставаясь основными регуляторами отношений в информационной среде и в инфраструктуре информатизации.
2.1.2. Программа базируется на результатах анализа функциональных потребностей федеральных органов власти в современных информационных технологиях, учитывает мировой опыт и практику их применения в деятельности государственного аппарата, а также текущий уровень развития информационно-коммуникационных технологий.
2.1.3. Программа определяет основные положения, приоритетные направления и первоочередные задачи единой государственной политики в сфере использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти, а также целевой уровень развития информационно-технологического обеспечения их деятельности на период до 2010 года и основные механизмы его достижения.
2.1.4. Суть предложений Программы в области информатизации органов государственной власти заключается во внедрении корпоративной информационной системы национального масштаба (так называемое электронное правительство).
Для реализации данного проекта потребуется переориентация деятельности государства от ведомственных интересов к нуждам граждан и общества, а успешность его осуществления будет зависеть как от решения технических вопросов, так и от общих темпов рационализации и дебюрократизации государственного аппарата. В настоящее время рынок интеллектуальных услуг создает возможности для вывода за пределы госаппарата целого ряда экспертно-аналитических и обслуживающих функций. В перспективе это позволит сократить численность госслужащих на 25-30% и обеспечит относительную экономию бюджетных средств в размере 15%.
2.1.5. "Электронное правительство" рассматривается в Программе в прагматическом плане - как комплекс инновационных процессов в сфере государственной деятельности и использования информационных технологий в реализации функций государственных структур:
* информационное взаимодействие всех ветвей государственной власти;
* информационное взаимодействие федерального и регионального уровней власти;
* рационализация работы органов исполнительной власти;
* применение ИКТ в практике государственного управления (электронная цифровая подпись, безбумажные технологии в документообороте и т. п.);
* применение ИКТ в системе двусторонней связи государственных органов с гражданами.
2.1.6. Задача повышения эффективности использования ИКТ в государственной сфере решается с помощью системы мер, предусматривающих
* информатизацию государственных учреждений и интеграцию информационных систем отдельных учреждений в общую информационную систему;
* разработку стандартов и систем информационного обмена между государственными учреждениями и физическими и юридическими лицами;
* постоянную корректировку процесса информатизации на основе данных мониторинга развития информационного общества.
2.1.7. Достижение согласованности действий федеральных органов власти по внедрению и использованию современных ИКТ в своей деятельности позволит в среднесрочной перспективе обеспечить:
* повышение роли государства в информатизации страны и ее постиндустриальной модернизации;
* создание единой интегрированной системы информационно-технологического обеспечения процессов государственного управления;
* повышение качества функционирования государственного аппарата и улучшение взаимодействия органов государственной власти с гражданами на основе технологий "электронного правительства";
* информационно-технологическое обеспечение государственных программ социально-экономического развития страны, административной реформы, реформы системы образования и других структурных преобразований;
* стимулирование развития информационно-коммуникационного потенциала России;
* повышение эффективности бюджетных расходов на внедрение современных информационных технологий в деятельность федеральных органов государственной власти;
* опережающее развитие России и ликвидацию сложившегося отставания в сфере использования информационных технологий от развитых стран.
2.1.8. Ведущим направлением информатизации являются отношения органов государственной власти с гражданами в части информирования, консультирования и разрешения индивидуальных проблем.
2.2. Роль ИКТ в деятельности федеральных органов государственной власти
2.2.1. Использование современных информационных технологий в деятельности федеральных органов власти является важным условием модернизации и совершенствования всей системы государственного управления, повышения информационной открытости государственной власти и дебюрократизации экономики. Внедрение информационных технологий в деятельность федеральных органов государственной власти имеет особое значение для успешного проведения институциональных преобразований, административной реформы и модернизации всей системы государственной службы.
2.2.2. Широкое применение информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти позволяет:
* повысить оперативность и качество управленческих решений;
* упростить процесс взаимодействия органов власти с гражданами и организациями и сократить время на их информационное обеспечение;
* обеспечить прозрачность и информационную открытость государственной власти для населения;
* повысить эффективность существующих механизмов общественного контроля за деятельностью органов государственной власти;
* повысить престиж государственной службы и авторитет государственных служащих;
* снизить операционные расходы на содержание государственного аппарата, оптимизировать численность государственных служащих.
2.2.3. Основой достижения соответствующих эффектов являются следующие факторы информатизации:
* обеспечение принципиально новых возможностей своевременного доступа государственных служащих к информации, необходимой для принятия решений;
* повышение объемов и качества используемых информационных ресурсов, а также расширение возможностей их аналитической обработки с помощью современных программно-технических средств;
* автоматизация рутинных административно-хозяйственных функций;
* сокращение объема бумажного документооборота, его перевод в электронный вид.
2.2.4. В настоящее время в России сложились благоприятные условия для ускоренного и масштабного внедрения современных информационных технологий в деятельность федеральных органов государственной власти:
* проведение административной реформы, создание политических и организационно-административных условий для эффективной информатизации в рамках реструктуризации и кадрового обновления системы государственной службы;
* усиление общественной потребности в модернизации и совершенствовании деятельности государственного аппарата и политическая поддержка соответствующих программ со стороны высших должностных лиц государства;
* объективный рост информационных потребностей населения и общества в целом;
* развитие функциональных возможностей и доступность современных информационных технологий;
* формирование современной инфраструктуры предоставления населению информационных и коммуникационных услуг, а также развитие конкурентного рынка;
* рост объемов выделяемого финансирования для решения задач информатизации федеральных органов государственной власти;
* развитие опыта успешного внедрения информационных технологий в отдельных ведомствах;
* возможность использования опыта информатизации системы государственного управления развитых стран.
2.3. Ключевые проблемы использования ИКТ
2.3.1. Результаты анализа текущего уровня и основных направлений использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти позволяют выделить ряд ключевых проблем, на решение которых должна быть направлена единая государственная политика.
2.3.2. Результаты анализа текущего уровня информационно-технологического обеспечения федеральных органов государственной власти позволяют сделать следующие выводы:
* отсутствует единый классификатор, а также стандарты в области создания ключевых государственных информационных ресурсов и организации доступа к ним заинтересованных федеральных органов государственной власти на межведомственном уровне;
* крайне медленно и бессистемно ведется построение единой защищенной федеральной сети передачи данных, обеспечивающей межведомственное взаимодействие, и информационный обмен федеральных органов государственной власти и их территориальных подразделений;
* создаваемая сеть передачи данных с пакетной коммутацией "Атлас", обеспечивающая передачу документальной информации между федеральными органами государственной власти, не получила достаточного и своевременного технологического развития, ее возможности не соответствуют потребностям органов власти и ведущим мировым стандартам и могут найти лишь ограниченное применение;
* в интересах отдельных органов власти создаются дублирующие друг друга автономные распределенные коммуникационные сети;
* между отдельными ведомствами сохраняются значительные различия в уровне обеспеченности средствами вычислительной техники и информационно-технологической инфраструктуры;
* переход на электронный документооборот ведется медленными темпами, носит неорганизованный характер и не осуществляется по единым стандартам;
* не созданы в достаточном количестве прикладные информационные системы, обеспечивающие приоритетные информационные потребности федеральных органов государственной власти, а функциональность существующих систем требует существенного расширения;
* информационные системы отдельных ведомств фрагментарны и не интегрированы на федеральном уровне;
* крайне затруднены интеграция разрозненных информационных систем и использование на межведомственном уровне информационных ресурсов;
* внедрение комплексных информационно-аналитических систем сдерживается отсутствием первичных информационных ресурсов, невозможностью организации оперативного доступа к базам данных на ведомственном и межведомственном уровне, отсутствием общих стандартов на внедрение аналитических приложений;
* отсутствуют центры координации и управления государственными информационными ресурсами;
* значительная доля программного обеспечения, используемого в деятельности федеральных органов власти, не имеет соответствующих лицензий;
* отсутствуют механизмы проведения межведомственных транзакций и общегосударственной интеграции ведомственных информационных систем;
* в начальной стадии находится создание системы информационно-коммуникационного взаимодействия федеральных органов государственной власти с гражданами и организациями;
* принятые и введенные в действие в России международные стандарты в области защиты информации не составляют целостной основы для решения проблем информационной безопасности;
* отсутствуют единые стандарты на цифровые сертификаты ключей электронной цифровой подписи на базе отечественных криптографических алгоритмов, утвержденные требования и инфраструктура удостоверяющих центров.
2.3.3. Существующая модель управления процессами информатизации федеральных органов государственной власти имеет существенные недостатки:
* на общефедеральном уровне:
o отсутствуют прозрачные для всех федеральных органов государственной власти стратегические приоритеты информатизации системы государственного управления;
o отсутствует единый согласованный план совершенствования деятельности федеральных органов государственной власти на основе современных информационных технологий;
o отсутствует система мониторинга текущих и перспективных потребностей федеральных органов государственной власти в использовании информационных технологий;
o отсутствует единый реестр ведомственных проектов и система сбора информации о статусе их реализации;
o недостаточно четко определены роль и место ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 годы)" в процессах информатизации федеральных органов государственной власти;
o недостаточно четко определены и разграничены роли, полномочия и ответственность всех субъектов, участвующих в управлении процессом информатизации федеральных органов государственной власти;
o существует очевидное противоречие между объемом полномочий Министерства финансов РФ и Министерства экономического развития и торговли РФ по координации расходов на информатизацию в рамках бюджетного процесса, при формальном отсутствии прямой ответственности данных ведомств за проведение политики информатизации федеральных органов государственной власти, и Министерством РФ по связи и информатизации, отвечающим за ее реализацию;
o не закончено формирование единой системы управления процессом информатизации федеральных органов государственной власти, обеспечивающей эффективную координацию реализуемых проектов на межведомственном уровне;
o существующие органы межведомственной координации не обладают реальными полномочиями и способны только обеспечивать содействие Министерству финансов РФ и Министерству экономического развития и торговли РФ эффективной координации финансирования программ и проектов информатизации;
o не разработаны правила и процедуры определения приоритетов и отбора проектов информатизации федеральных органов государственной власти, а также координации и контроля их выполнения;
o недостаточное внимание уделяется институту независимой экспертизы проектов;
o не создана институционально определенная система оценки и распространения передового опыта в сфере информатизации органов государственной власти;
* на уровне отдельных ведомств:
o крайне ограничено используется практика формализованного анализа функциональных потребностей органов государственной власти в современных информационных технологиях;
o внедрение информационных технологий часто не сопровождается оптимизацией организационной структуры, пересмотром административных процессов и регламентов деятельности подразделений, формированием новой организационно-управленческой и информационной культурой государственных служащих;
o отсутствуют или недостаточно четко сформулированы на уровне федеральных органов государственной власти программы внедрения информационных технологий, определяющие цели и ожидаемые результаты информатизации, общую топологию ведомственных информационных систем и комплекс мероприятий по их реализации;
o менее половины всех ведомств имеют утвержденные комплексные программы информатизации. В тех ведомствах, где подобные программы существуют, они разработаны в отрыве от программ других органов власти;
o имеются существенные различия в принципах управления ведомственной информатизацией, отсутствуют единые организационные стандарты в области управления внедрением современных информационных технологий в деятельности органов власти;
o существует разнородность в полномочиях, кадровом и финансовом обеспечении структурных подразделений федеральных органов государственной власти, ответственных за информатизацию;
o отсутствует типовая модель организации деятельности подразделений информатизации на ведомственном уровне;
o уровень организационных и кадровых возможностей для эффективного внедрения и использования современных информационных систем сильно варьируется в зависимости от ведомства;
o статус руководителей подразделений, ответственных за внедрение ИТ, во многих случаях не позволяет принимать стратегические решения в области информатизации;
o недостаточно эффективно выстроена система управления реализацией отдельных проектов, отсутствует необходимая методическая база для проведения оценки их эффективности;
o существует острая нехватка высококвалифицированных сотрудников в сфере информационных технологий;
o практически отсутствует система мотивации использования государственными служащими современных информационных технологий в своей деятельности.
Устранение указанных недостатков является первоочередной задачей повышения эффективности системы управления процессом информатизации.
2.3.4. Необходимым условием информатизации федеральных органов государственной власти является финансирование соответствующих программ и проектов. Объем выделяемых бюджетных средств на данном этапе нельзя признать удовлетворительным и достаточным для обеспечения качественного прорыва в этой области. Вместе с тем в рамках имеющихся финансовых возможностей процесс распределения и расходования бюджетных средств имеет ряд существенных недостатков:
* отсутствует единая система организации финансирования программ и проектов информатизации;
* существующие процедуры распределения бюджетных средств характеризуются низкой прозрачностью, отсутствием общих критериев обоснования программ и проектов информатизации, а также однозначной связи между объемами финансирования федеральных органов государственной власти и показателями эффективности их деятельности;
* не определены стратегические приоритеты финансирования из средств федерального бюджета расходов на использование информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти;
* финансирование значительной доли программ и проектов по внедрению современных информационных технологий осуществляется из средств международных займов без проведения тщательной технико-экономической экспертизы и обоснования;
* проводимые за счет внебюджетных источников затраты на информатизацию федеральных органов государственной власти практически не учитываются ни государственной, ни ведомственной статистикой;
* не определен порядок обоснования и финансирования проектов, имеющих наибольшую экономическую отдачу и социальную актуальность, что приводит к несоответствию результатов информатизации приоритетным потребностям, а также к диспропорциям в объемах их финансирования;
* действующие требования по обоснованию эффективности расходов на внедрение информационных технологий, предъявляемые к отраслевым ведомствам в ходе бюджетного процесса, носят крайне формальный характер;
* технико-экономическая экспертиза проектов не проводится, решения о финансировании проектов часто принимаются по формальному стоимостному признаку;
* в рамках планирования сметы проекта практически не используется учет издержек, связанных с сопровождением и эксплуатацией информационных систем, обучением пользователей;
* отсутствует система формализованных критериев и индикаторов эффективности бюджетных расходов на внедрение информационных технологий в деятельность федеральных органов государственной власти, методология анализа издержек/выгод;
* отсутствуют нормативы для прогнозирования и расчета сметы реализации проектов по внедрению современных информационных технологий в деятельность органов государственной власти;
* не выстроена эффективная схема привлечения внебюджетных средств для решения задач информатизации федеральных органов государственной власти;
* распределение бюджетных средств между ведомствами на их информатизацию осуществляется крайне неравномерно;
* сложился значительный перекос финансирования проектов информатизации в сторону закупок аппаратного обеспечения и сетевого оборудования в ущерб качеству проектных работ, разработке и внедрению программного обеспечения, подготовке персонала и созданию государственных информационных ресурсов;
* отсутствует возможность проведения интегрированной оценки расходов на информатизацию федеральных органов государственной власти в рамках действующей бюджетной классификации;
* отсутствуют механизмы оптимизации капитальных вложений и других средств за счет аренды информационно-технологической инфраструктуры внешних поставщиков;
* ограничение одним годом сроков финансового планирования и отсутствие практики среднесрочного планирования не позволяет во многих случаях гарантировать выделение необходимых средств и обеспечить финансирование проекта в полном объеме.
Совершенствование механизма финансового планирования и контроля расходов на информатизацию федеральных органов государственной власти позволит существенно повысить эффективность бюджетных расходов на информационно-технологическое обеспечение задач управления Российской Федерацией.
2.3.5. Федеральные органы государственной власти являются крупнейшим потребителем современных информационных технологий, а проводимая политика закупок для государственных нужд в сфере ИКТ имеет существенное значение для конкурентного развития отечественной ИКТ-индустрии. Федеральные органы государственной власти традиционно являются также заказчиком наиболее сложных технологических решений и стимулируют повышение профессионального уровня российских компаний поставщиков. Однако существующая система организации закупок для государственных нужд имеет серьезные недостатки:
* слабо учитывается специфика продукции и услуг в сфере информационных технологий при проведении закупок для федеральных органов государственной власти;
* госзаказчики имеют избыточно широкие полномочия в установлении условий проведения конкурсных торгов, часто приводящие к искусственному ограничению конкуренции, и как следствие - завышению цен, и (или) снижению качества поставляемой продукции;
* отсутствует единая методическая база для формирования конкурсных требований и оценки предложений поставщиков по различным категориям закупаемых товаров и услуг;
* отсутствует система мониторинга эффективности деятельности поставщиков в сфере информационных технологий для нужд федеральных органов государственной власти;
* существует острая нехватка квалифицированных специалистов, способных корректно сформулировать требования к поставщикам и обеспечить эффективную организацию и проведение конкурсов;
* самостоятельное проведение отдельными ведомствами закупок однотипной продукции в сфере информационных технологий небольшими объемами не позволяет получить эффект "экономии на масштабе" за счет централизации и консолидации закупок, а также приводит к дублированию расходов на организацию и проведение закупок;
* остается нерешенным вопрос о заключении долгосрочных контрактов по итогам проводимых конкурсов на реализацию проектов создания государственных информационных систем, характеризующихся длительным циклом производства.
Оптимизация системы организации закупок информационных технологий для государственных нужд может способствовать развитию рынка ИТ, стимулировать становление отечественной индустрии производства современных ИТ и обеспечить эффективное расходование выделяемых на информатизацию бюджетных средств.
2.3.6. Существующий уровень кадрового обеспечения и квалификации государственных служащих федеральных органов государственной власти в области информационных технологий является во многих случаях недостаточным. Причинами сложившегося положения являются:
* отсутствие комплексных программ подготовки кадров, учитывающих специфику государственной службы;
* отсутствие минимальных типовых квалификационных требований в области использования ИТ;
* отсутствие программ тестирования навыков государственных служащих в области использования ИТ;
* недостаточное финансирование мероприятий по обучению и повышению квалификации сотрудников федеральных органов государственной власти;
* низкая мотивация сотрудников в освоении новых информационных технологий;
* отсутствие центров подготовки и повышения квалификации государственных служащих в сфере информационных технологи.
2.3.7. Сложившиеся на сегодняшний день характер и уровень использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти не позволяют обеспечить значительное повышение эффективности государственного управления. Расходы средств федерального бюджета на внедрение информационных технологий не дают необходимого управленческого, экономического и социального эффекта из-за несовершенства существующих организационных и финансовых механизмов оценки, отбора и координации выполнения проектов по внедрению информационных технологий в деятельность федеральных органов государственной власти. Реализуемый на практике подход приводит к появлению автономных, разрозненных и не совместимых между собой информационных ресурсов и систем, невозможности организации их согласованной работы и взаимодействия в рамках общих процессов государственного управления. Имеет существенные недостатки нормативно-правовое и кадровое обеспечение процесса информатизации федеральных органов государственной власти.
2.4. Приоритетные потребности федеральных органов государственной власти и принципы их обеспечения
2.4.1. Среди приоритетных направлений информатизации системы государственного управления по результатам проведения анализа выделяются:
* обеспечение поддержки принятия управленческих решений в области социально-экономического развития;
* обеспечение поддержки законодательной и судебной деятельности;
* управление государственными ресурсами: государственными финансами, управление федеральной собственностью и природными ресурсами;
* управление ключевыми сферами социально-экономического развития: жилищно-коммунальным хозяйством, трудовыми отношениями, социальными выплатами и др.;
* предоставление органами власти услуг гражданам и организациям.
2.4.2. К первоочередным направлениям использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти относятся:
* создание общегосударственных информационных регистров в области государственного управления и средств их актуализации;
* создание единых средств мониторинга, анализа, прогнозирования, моделирования и поддержки принятия решений;
* обеспечение доступа к информационным ресурсам на межведомственном уровне;
* создание и развитие средств взаимодействия органов власти с гражданами и организациями в целях повышения прозрачности, информационной открытости деятельности органов власти и предоставления услуг.
2.4.3. В целях совершенствования системы госуправления, принимая во внимание социально-экономическое и политическое значение, а также коренной характер проводимых структурных и институциональных преобразований, на основе современных информационных технологий необходимо в первоочередном порядке обеспечить:
* внедрение практики долгосрочного и среднесрочного планирования в деятельность федеральных органов исполнительной власти по достижению целей социально-экономического развития;
* проведение непрерывного мониторинга и систематического анализа эффективности результатов деятельности органов государственной власти по достижению плановых показателей социально-экономического развития в отдельных областях;
* проведение анализа, прогнозирования и моделирования возможных путей повышения эффективности государственной политики в отдельных областях социально-экономического развития;
* составление и уточнение комплексных стратегий и плановых показателей развития отдельных областей социально-экономического развития;
* повышение прозрачности процесса выработки решений, внедрение практики применения вневедомственной экспертизы.
2.4.4. Основным средством повышения эффективности деятельности в сфере управления социально-экономическим развитием должно стать создание федеральной интегрированной информационно-аналитической системы поддержки принятия решений в области социально-экономического развития.
2.4.5. Создаваемая система станет сложным многоцелевым программно-аппаратным комплексом, не имеющим в настоящее время аналогов в России. В соответствии с основными принципами организации деятельности федеральных органов исполнительной власти система должна представлять собой многоуровневую территориально-распределенную технологию сбора, обработки, хранения, предоставления, анализа статистических данных, а также прогнозирования, моделирования и планирования.
Система предполагает информационное и организационное взаимодействие следующих уровней федеральной исполнительной власти:
* Правительство Российской Федерации, ответственное за формирование и координацию выполнения общегосударственной политики социально-экономического развития Российской Федерации;
* федеральные органы исполнительной власти, ответственные за формирование и координацию выполнения государственной политики в соответствующих областях социально-экономического развития Российской Федерации;
* федеральные органы исполнительной власти, ответственные за реализацию государственной политики в определенных областях социально-экономического развития Российской Федерации.
2.4.6. На уровне федеральных органов исполнительной власти, выполняющих по отношению к данной политике правоприменительные и контрольно-надзорные функции необходимо обеспечить сбор, предварительную обработку и накопление статистических данных по результатам выполнения в рамках данного ведомства отдельных программ и проектов. По результатам предварительной обработки соответствующих данных формируются совокупности производных показателей эффективности выполнения политики, которые передаются на уровень органов государственной власти, ответственных за формирование политики.
2.4.7. На уровне федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за формирование и координацию реализации политики в отдельных областях социально-экономического развития, формируются многомерные базы данных по данному направлению, создаются центры информационно-аналитической обработки данных, используемые для первичной оценки и анализа эффективности реализации политики и поддержки принятия решений, ведомственных правоустанавливающих задач. На этом уровне необходимо обеспечить подготовку агрегированных показателей эффективности политики и последующую передачу этих данных на уровень Аппарата Правительства Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации.
2.4.8. На уровне Правительства Российской Федерации создается централизованное информационное хранилище агрегированных показателей эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации ими государственной политики в соответствующих областях.
Реализация централизованного информационного хранилища позволит создать единый интегрированный источник данных для качественного мониторинга и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти на уровне Правительства Российской Федерации.
На этом уровне обеспечивается информационная поддержка процессов принятия решений по вопросам повышения эффективности государственной политики социально-экономического развития и ее ключевых направлений реализации, проводится комплексный анализ и экспертная оценка информации, ее визуализация и мультимедийное представление в виде, удобном для анализа, ведется прогнозирование и моделирование возможных сценариев развития ситуации, согласование и утверждение стратегических планов отраслей:
2.4.9. Система обеспечит поддержку принятия управленческих решений в рамках реализации государственной политики в следующих областях:
* экономическое развитие и торговля;
* управление природными и рекреационными ресурсами;
* промышленность и строительство;
* энергетика;
* транспорт;
* сельское хозяйство;
* социальное обеспечение;
* жилищно-коммунальный комплекс;
* связь и информатизация;
* управление государственными финансами;
* управление федеральной собственностью и имущественными отношениями;
* сбор неналоговых поступлений и налогообложение.
2.4.10. В целях повышения эффективности и качества правоприменительной деятельности судов, открытости всей судебной системы, оперативности сбора и оформления судебных документов в процессе подготовки и слушания дел, сокращения сроков их рассмотрения на основе информационных технологий необходимо обеспечить:
* создание единой системы учета и анализа обращений граждан;
* создание единой системы учета судебных дел и единого реестра судебных решений;
* создание системы доступа к вступившим в законную силу судебным решениям;
* создание системы информационно-правового обеспечения деятельности судов и мировых судей;
* создание единой системы судебного делопроизводства;
* система обобщения судебной практики;
* совершенствование системы информирования сторон и иных заинтересованных лиц о времени, месте и результатах рассмотрения дел судами;
* создание системы ведения судебной статистики.
2.4.11. В целях повышения эффективности законодательной деятельности, обеспечения открытости деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, обеспечения участия граждан в законодательной деятельности на основе информационных технологий необходимо обеспечить:
* создание системы учета обращения граждан и контроля исполнения документов по результатам их рассмотрения;
* создание единой системы мониторинга и анализа правоприменительной практики для оценки эффективности действующего законодательства, распространения положительного опыта, создания эталонных моделей законов;
* создание единой системы обеспечения законодательной деятельности с обязательным подключением всех субъектов права законодательной инициативы, обеспечивающей размещение электронных версий соответствующих документов и сопроводительных материалов, а также учет прохождения законопроектов и законов по всем стадиям федерального законодательного процесса, а также;
* создание системы учета парламентских запросов и поручений, а также результатов их рассмотрения и выполнения;
* создание системы поддержки пленарных заседаний и электронного голосования;
* создание прикладных экспертных систем по направлениям деятельности законодательных органов;
* распространение правовых и парламентских документов, информации о парламентской деятельности;
* создание электронной парламентской библиотеки, обеспечение доступа к парламентским и правовым информационным ресурсам;
* реализация системы доступа к открытой информации о ходе и результатах законодательной деятельности на федеральном и региональном уровнях, обеспечение обратной связи с гражданами;
* создание комплексной информационной системы надзора за исполнением законов.
2.4.12. В целях повышения эффективности планирования и прогнозирования бюджета Российской Федерации, усиления контроля за поступлением и целевым использованием государственных средств, укрепления финансовой и бюджетной дисциплины, а также оперативности финансирования государственных программ на основе современных информационных технологий необходимо обеспечить:
* создание системы сбора бюджетных заявок и формирования проектов бюджета;
* создание системы учета доходов в рамках исполнения федерального бюджета;
* создание системы учета расходов в рамках исполнения федерального бюджета;
* создание системы сбора отчетности об исполнении федерального бюджета и бюджета федеральных целевых программы;
* создание системы анализа основных показателей и контроля исполнения бюджета федерального бюджета;
* доступ граждан, организаций и органов власти к информации о результатах исполнения федерального бюджета и др.
2.4.13. В целях обеспечения стабильного поступления налогов и сборов, сокращения размеров потерь, связанных с уклонением налогоплательщиков от выполнения ими налоговых обязанностей, улучшения обслуживания налогоплательщиков, расширения сферы предоставляемых им услуг при одновременном упрощении исполнения налоговых обязанностей и повышения эффективности функционирования налоговой системы в целом на основе современных информационных технологий необходимо обеспечить:
* развитие системы учета налогоплательщиков, обеспечивающей оперативный контроль за деятельностью всех субъектов налогообложения;
* развитие системы выявления основных схем ухода от налогообложения и сокрытия налоговой базы за счет создания единого банка данных налоговых органов, его интеграции с информационными ресурсами других ведомств;
* развитие системы автоматизированной камеральной проверки, отбора налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок, а также оценки потенциальных сумм доначислений;
* создание системы сопровождения выездных налоговых проверок;
* совершенствование системы учета налоговых платежей в бюджеты всех уровней;
* развитие и внедрение системы формирования в электронном виде и представления в налоговые органы деклараций и других документов, а также системы их приема и обработки, накопления данных о доходах и имуществе граждан;
* разработка системы ведения электронного учета, обработки, накопления и передачи данных о выписанных и полученных налогоплательщиками счетах-фактурах;
* создание системы прогнозирования объемов налоговых поступлений и оптимальной налоговой нагрузки крупнейших налогоплательщиков с учетом социально-экономических факторов и региональной конъюнктуры рынка;
* повышение эффективности работы по взысканию недоимки в части развития процессов персонифицированного уведомления налогоплательщиков об образовавшейся задолженности;
* развитие системы определения налогового потенциала субъектов Российской Федерации и распределения доходов бюджетов по субъектам Российской Федерации на основе внедрения налогового паспорта субъекта Российской Федерации;
* повышение правовой грамотности, информированности налогоплательщиков за счет создания интернет-ресурсов налоговых органов, а также сети телефонного консультирования.
2.4.14. В целях повышения собираемости таможенных платежей, сокращения времени, необходимого для таможенного оформления и контроля, повышения эффективности таможенного контроля и результативности борьбы с таможенными правонарушениями, а также повышения качества и оперативности принятия решений на всей вертикали таможенного оформления на основе современных информационных технологий необходимо обеспечить:
* развитие системы комплексного учета участников внешнеэкономической деятельности, а также результатов их деятельности;
* создание единой системы предварительного и электронного декларирования товаров и грузов, перемещаемых через таможенную границу;
* доступ в оперативном режиме к информационным ресурсам других ведомств;
* организацию информационного обмена и взаимодействия на межведомственном уровне с заинтересованными органами власти;
* создание системы таможенного оформления и контроля на основе технологий единого электронного документооборота и процедур управления рисками;
* создание системы обеспечения правоохранительной деятельности таможенных органов, выявления нарушений таможенных правил, административных правонарушений;
* создание системы ведения таможенной статистики внешней торговли и специальной таможенной статистики, а также предоставление доступа к ней заинтересованных органов власти;
* создание системы ведения товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности;
* совершенствование системы анализа эффективности ставок таможенных пошлин;
* обеспечение справочно-методической, правовой поддержки участников внешнеэкономической деятельности.
2.4.15. В целях обеспечения перехода к модели управления федеральной собственностью, основанной на принципах строгого соответствия состава государственного имущества необходимым функциям государства, повышения эффективности управления федеральной собственностью и увеличения доходов от использования имущества, утратившего значение для обеспечения выполнения государственных функций, на основе современных информационных технологий необходимо обеспечить:
* создание единой системы учета всех категорий объектов федеральной собственности, а также контроля ее использования;
* создание системы мониторинга и анализа эффективности использования федеральной собственности;
* создание системы планирования программ приватизации, прогнозирования и контроля поступлений средств от использования федеральной собственности;
* доступ к информации о приватизируемом имуществе, об имуществе, которое может быть передано в аренду, доверительное управление или по договорам концессии, включая как объекты казны, так и имущество, находящиеся в ведении государственных предприятий и учреждений (в том числе объектов незавершенного строительства).
2.4.16. В целях повышения эффективности управления природными ресурсами и охраной окружающей среды, обеспечения рационального природопользования и устойчивого воспроизводства природных ресурсов на основе современных информационных технологий необходимо обеспечить:
* развитие единой системы учета природных ресурсов на основе кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, водного кадастра, лесного кадастра, кадастра особо охраняемых природных территорий и др.;
* ведение реестра выдаваемых лицензий на пользование всеми категориями природных ресурсов;
* развитие системы ведения государственного баланса полезных ископаемых;
* развитие государственного регистра гидротехнических сооружений;
* создание реестра работ по экологическому и природно-ресурсному аудиту, системы мониторинга и контроля результатов их выполнения;
* развитие комплексной системы мониторинга и анализа состояния окружающей среды и использования природных ресурсов, состояния недр, водных объектов, лесов, животного и растительного мира, экологической обстановки, а также оценки лимитов использования и стоимости природных ресурсов, а также нормативов загрязняющих выбросов их использования;
* создание системы ведения статистики использования природных ресурсов и состояния окружающей среды, а также предоставление доступа к ней заинтересованных органов власти и граждан;
* доступ граждан к информации о состоянии окружающей среды, а также информации об условиях и результатах проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами, в том числе на условиях раздела продукции.
2.4.17. В целях создания среды для равной, добросовестной конкуренции, способствующей эффективному размещению ресурсов, реализации эффективной антимонопольной политики и упрощению процедур обращений участников рынка по нарушениям антимонопольного законодательства на основе современных информационных технологий необходимо обеспечить:
* создание системы информирования участников рынка о возможностях использования антимонопольного законодательства для защиты собственных прав и правоприменительной практике в этой области;
* создание единой системы учета обращений участников рынка по поводу антиконкурентных действий и их последующего рассмотрения;
* создание системы мониторинга деятельности субъектов естественных монополий;
* создание системы мониторинга соблюдения антимонопольных требований к проведению конкурсов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд и нужд местного самоуправления;
* создание системы мониторинга развития малого предпринимательства и Фонда поддержки малого предпринимательства;
* создание системы анализа соблюдения антимонопольного законодательства органами федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;
* создание системы ведения статистики антимонопольной деятельности, а также предоставление доступа к ней заинтересованных органов власти.
2.4.18. В целях модернизации транспортной инфраструктуры, создания резервов транспортных мощностей, исключающих возникновение ограничений в наращивании экспорта, импорта, внутренней торговли и транзита на основе современных информационных технологий необходимо обеспечить:
* ведение реестра выдаваемых лицензий субъектам рынка транспортных услуг, осуществляющим перевозочную и другую деятельность, связанную с обеспечением транспортного процесса, а также удостоверений о допуске транспортных средств к международным перевозкам;
* создание системы учета сооружений транспортной инфраструктуры, мониторинга состояния инфраструктуры, а также планирования ее развития;
* создание системы мониторинга и координации работ по строительству портовых и аэропортовых комплексов, грузовых терминалов и других объектов транспортного комплекса;
* создание системы бюджетирования и распределения средств государственной поддержки развития транспортного комплекса;
* создание системы оперативного учета производственной деятельности по видам транспорта и перевозок;
* создание систем формирования маршрутов и расписаний, букирования и оформления грузов в морских портах и терминалах, бронирования и продажи билетов;
* создание системы ведения транспортной статистики, а также предоставления доступа к ней заинтересованных органов власти;
* повышение государственного контроля, проводимого на пунктах пропуска.
2.4.19. В целях эффективного развития системы здравоохранения, а также повышения доступности качественной медицинской помощи информационные технологии целесообразно использовать по следующим направлениям:
* развитие системы учета инфекционных и других заболеваний;
* ведение государственного реестра курортного фонда Российской Федерации;
* развитие системы регистрации продукции, представляющей потенциальную опасность для человека;
* развитие системы регистрации лекарственных средств, а также результатов их экспертизы, применения, побочных действий;
* ведение реестра выданных разрешений на ввоз незарегистрированных лекарственных средств для проведения их клинических испытаний;
* развитие системы регистрации изделий медицинского назначения и медицинской помощи; разрешенных к применению в медицинской практике;
* ведение реестра выдаваемых лицензий на производство лекарственных средств, а также мониторинга соответствия производства экологическим и санитарно-эпидемиологическим требованиям;
* создание системы мониторинга и анализа существующих и перспективных потребностей населения страны в лекарственных средствах, изделиях медицинского назначения;
* создание системы социально-гигиенического мониторинга Российской Федерации;
* создание системы планирования и бюджетирования деятельности подведомственных организаций, мониторинга эффективности и контроля использования выделяемых средств;
* ведение статистического учета и государственной статистической отчетности в сфере здравоохранения в соответствии с стандартами ВОЗ;
* информирование органов государственной власти и населения о тенденциях развития медико-демографических процессов и системы здравоохранения;
* создание общегосударственной информационной системы научной медицинской информации;
* разработка и внедрение системы взаимодействия с АСУ СЭС на государственном уровне;
* создание системы информационного обеспечения управления службой медицины катастроф.
2.4.20. В целях совершенствования системы повышения доступности и качества общего и высшего образования, удовлетворения потребностей государства и общества в работниках квалифицированного труда использование информационных технологий целесообразно по следующим направлениям:
* ведение перечня профессий и специальностей, по которым осуществляется профессиональное образование и профессиональная подготовка специалистов в образовательных учреждений;
* развитие системы учета детей, оставшихся без попечения родителей;
* ведение реестра лицензий и государственных аккредитаций, выданных образовательным учреждениям;
* ведение реестра присвоенных ученых званий профессоров и доцентов;
* ведение реестра государственных образовательных стандартов, соответствующих им требований, учебной и учебно-методической литературы;
* создание системы мониторинга рынка труда и прогнозирования подготовки специалистов;
* создание системы мониторинга объемов и структуры подготовки специалистов;
* создание системы мониторинга и контроля за соблюдением государственными образовательными учреждениями нормативов по материально-техническому обеспечению;
* создание системы мониторинга и контроля качества образования;
* развитие системы планирования, бюджетирования, мониторинга деятельности образовательных учреждений, находящихся в ведении Минобразования;
* создание системы учета результатов аттестации научных работников и специалистов научных организаций и научных подразделений высших учебных заведений;
* ведение государственной статистики в сфере образования и предоставление доступа к ней заинтересованным органам власти и населения;
* информирование граждан о состоянии сферы образования.
2.4.21. В целях повышения эффективности существующей системы управления развитием жилищно-коммунального хозяйства, обеспечения финансовой стабилизации предприятий жилищно-коммунального комплекса, формирования рыночных механизмов его функционирования, а также обеспечения устойчивости функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения использование информационных технологий целесообразно по следующим направлениям:
* формирование единого реестра основных фондов в сфере жилищно-коммунального комплекса;
* создание системы мониторинга деятельности предприятий в сфере жилищно-коммунального комплекса, качества и надежности оказываемых ими услуг;
* создание системы контроля предоставления компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг для низкодоходных групп населения;
* создание единой системы государственного технического учета и инвентаризации зданий;
* координация аварийно-восстановительных работ;
* создание системы планирования и мониторинга реализуемых мероприятий по модернизации жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации;
* ведение государственной статистики в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
2.4.22. В целях повышения эффективности социальных пособий и предоставления других форм помощи малоимущим семьям на основе принципа адресности, улучшения положения и качества жизни граждан из так называемых групп риска, расширения рынка и повышения качества предоставляемых социальных услуг использование информационных технологий целесообразно по следующим направлениям:
* создание единого банка вакансий, объединяющего информацию о наличии рабочих мест на всей территории Российской Федерации;
* создание системы анализа занятости населения и рынка труда на федеральном и региональном уровнях;
* ведение реестра социальных льгот и социальных программ для населения;
* создание системы учета граждан, имеющих права на получение социальной помощи, и присвоения единого социального регистрационного номера для получателей социальных льгот и социальных услуг;
* создание системы мониторинга и контроля качества оказываемых населению социальных услуг;
* развитие системы конкурсных механизмов финансирования деятельности по предоставлению населению социальных услуг;
* информирование граждан об условиях социальной защиты.
2.4.23. Электронные административные регламенты должны разрабатываться для всех министерств и ведомств в соответствии с единой методологией, учитывающей необходимость их использования как при разработке систем электронного документооборота, так и при публикации в официальных информационных источниках.
Электронные административные регламенты - это формализованные описания правил и процедур деятельности органов государственной власти, включая внутриведомственное и межведомственное взаимодействие, которые представлены в электронной форме, служат основой функционирования систем электронного документооборота и обеспечивают прозрачность деятельности органов государственной власти при публикации их в открытом доступе, в том числе в сети Интернет.
2.4.24. Информационно-технологическая поддержка обеспечивающих процессов деятельности государственных организаций - таких, как финансово-экономическое и административно-хозяйственное управление, материально-техническое обеспечение, управление кадрами, организация делопроизводства, управление внешними связями и правовое обеспечение деятельности, осуществляется на основе внедрения стандартных прикладных систем, обладающих необходимыми функциональными возможностями.
Отбор соответствующих систем должен проводиться в рамках стандартных конкурсных процедур в соответствии с общими устанавливаемыми стандартами.
3. Внедрение ИКТ в деятельность органов государственной власти
3.1. Основы единой государственной политики
3.1.1. В основу единой государственной политики информатизации федеральных органов государственной власти должны быть заложены следующие принципы:
* подчинение процессов информатизации решению перечисленных в разделе 5 настоящей Концепции приоритетных задач модернизации системы государственного управления и социально-экономического развития страны;
* усиление роли государственного органа, ответственного за осуществление эффективной координации процесса информатизации;
* стандартизация процессов информатизации федеральных органов государственной власти;
* консолидация финансовых средств по всем источникам финансирования на решении приоритетных задач информатизации федеральных органов государственной власти;
* повышение эффективности расходования бюджетных средств на информатизацию;
* согласованность и сбалансированность темпов информатизации отдельных ведомств;
* взаимосвязанность и доступность на межведомственном уровне государственных информационных ресурсов;
* целостность и единство информационно-коммуникационной инфраструктуры;
* единство и взаимная согласованность общегосударственной и ведомственной нормативно-правовой базы информатизации;
* открытость и прозрачность процесса информатизации для общества в целом.
3.1.2. Приоритетными направлениями реализации единой государственной политики в сфере информатизации федеральных органов государственной власти является:
* совершенствование организационных механизмов управления процессом информатизации;
* совершенствование механизмов финансирования процесса информатизации;
* совершенствование системы организации закупок для государственных нужд в сфере информационных технологий;
* формирование общих и типовых элементов федеральной информационно-технической инфраструктуры;
* повышение квалификации госслужащих в сфере информационных технологий;
* совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы внедрения и использования современных информационных технологий.
3.1.3. В целях обеспечения эффективной координации программ и проектов информатизации федеральных органов государственной власти необходимо обеспечить:
* создание эффективной организационной структуры управления процессами информатизации федеральных органов государственной власти на межведомственном и ведомственном уровнях;
* унификацию и совершенствование процедур управления информатизацией на межведомственном и ведомственном уровне.
* разработку общего руководства по внедрению и последующему использованию информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти - единой архитектуры информационно-технологического обеспечения деятельности федеральных органов власти.
3.1.4. Необходимым условием успешной реализации единой государственной политики в сфере информатизации федеральных органов государственной власти является создание единой организационной структуры управления, включающей уполномоченные органы по координации процессов информатизации на межведомственном уровне и подразделения, обеспечивающие оперативное управление внедрением информационных технологий, в составе каждого из федеральных органов государственной власти.
При этом функции регламентации и стандартизации процессов информатизации органов власти, функции координации расходов и контроля их эффективности должны быть сконцентрированы в рамках одного органа на межведомственном уровне. На уровне ведомства за координацию и контроль эффективности выполнения программы по внедрению информационных технологий традиционно отвечают службы информатизации.
3.2. Управление процессами информатизации
3.2.1. В целях эффективного управления процессами информатизации федеральных органов государственной власти необходимо обеспечить:
* создание эффективной организационной структуры, обеспечивающей координацию процесса информатизации федеральных органов государственной власти на межведомственном уровне, формирования общегосударственных информационных ресурсов;
* совершенствование и унификацию организационных структур, ответственных за внедрение современных информационных технологий, на уровне отдельных федеральных органов государственной власти.
3.2.2. Организационная структура управления процессами информатизации включает:
* федеральные органы государственной власти в составе:
o Минсвязи России осуществляет реализацию единой государственной политики информатизации федеральных органов, а также координацию деятельности в этой области федеральных органов исполнительной власти;
o Минэкономразвития России осуществляет рассмотрение предложений по внесению изменению и дополнений в ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 годы)" и вносит проект соответствующего постановления в Правительство Российской Федерации.
o Другие органы государственной власти, участвующие в управлении процессом информатизации в рамках своей компетенции.
* координационные и совещательные органы:
o Межведомственная комиссия по программам, содержащим мероприятия по разработке и использованию информационно-коммуникационных технологий (МВК), ответственную за формирование государственной политики в области информатизации федеральных органов государственной власти и определение приоритетов ее реализации;
o Государственная комиссия по информатизации при Министерстве Российской Федерации по связи и информатизации (ГКИ), ответственную за координацию процесса информатизации на межведомственном уровне;
o Совет руководителей служб информатизации федеральных органов государственной власти при Минсвязи России;
o Совет по региональной информатизации;
o Совещательные органы при федеральных органах государственной власти по вопросам их информатизации.
3.2.3. Основными задачами Минсвязи России в области управления процессами информатизации являются:
* мониторинг цен на закупаемые товары и услуги в сфере информационных технологий для нужд федеральных органов государственной власти;
* координация в рамках реализации ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 годы)" проектов по разработке необходимого методического обеспечения и технических стандартов, регламентирующих порядок внедрения и использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти, а также порядок создания типовых элементов ИТ-инфраструктуры федеральных органов государственной власти;
* координация в рамках реализации ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 годы)" проектов по созданию общих для всех федеральных органов государственной власти компонент информационно-технологической инфраструктуры;
* координация в рамках реализации ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 годы)" проектов по созданию информационных ресурсов и систем, имеющих межведомственный характер;
* разработка предложений по корректировке ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 годы)";
* подготовка проекта бюджета ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 годы)" на планируемый год;
* подготовка проектов нормативно-правовых актов в сфере использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти;
* составление и актуализация на ежегодной основе сводного реестра ведомственных проектов по внедрению современных информационных технологий;
* составление и актуализация на ежегодной основе единого реестра поставщиков для государственных нужд в сфере информационных технологий;
* освещение процесса информатизации федеральных органов государственной власти и хода реализации ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 годы)" в средствах массовой информации;
* разработка нормативно-методического обеспечения ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 годы);
* организация разработки проектов нормативно-правовых актов и внесение предложений в Правительство Российской Федерации о совершенствовании нормативно-правовой базы в сфере информатизации федеральных органов государственной власти.
3.2.4. Основными задачами МВК в области управления процессами информатизации должны стать должны стать:
* определение и корректировка на ежегодной основе стратегических приоритетов информатизации системы государственного управления с учетом результатов реализации отдельных программ и проектов информатизации и актуальных задач социально-экономического развития;
* прогнозирование общего и ежегодного объема целевого финансирования, необходимого для реализации плана информатизации федеральных органов государственной власти;
* определение по результатам технико-экономической экспертизы представленных проектов, проводимой ГКИ, приоритетов реализации отдельных проектов в сфере информатизации федеральных органов государственной власти;
* рассмотрение и подготовка предложений по объединению закупок в сфере информационных технологий в целях получения эффекта экономии на масштабе;
* рассмотрение и подготовка предложений о включении проектов в состав ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 годы)";
* рассмотрение ежегодных результатов реализации программ и проектов по внедрению информационных технологий в деятельность федеральных органов, а также целевого использования бюджетных средств, выделяемых на их информатизацию;
* определение и корректировка основных характеристик проектов, подлежащих экономической и технической экспертизе в ГКИ.
3.2.5. Основными задачами Государственной комиссии по информатизации при Минсвязи в области управления процессами информатизации должны стать:
* рассмотрение вопросов соблюдения единых методических и технических стандартов, регламентирующих вопросы применения информационных технологий и создание типовых элементов ведомственной информационно-технологической инфраструктуры;
* рассмотрение и утверждение ведомственных программ информатизации;
* рассмотрение предложений о внесении изменений и дополнений в ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 годы)";
* организация проведения технической и экономической экспертизы представляемых обоснований целесообразности финансирования отдельных проектов по внедрению информационных технологий в деятельность федеральных органов государственной власти, в соответствии с параметрами, утвержденных МВК;
* составление единого реестра закупок для нужд федеральных органов государственной власти в сфере информационных технологий;
* подготовка предложений по объединению закупок для нужд федеральных органов государственной власти в сфере информационных технологий;
* рассмотрение хода реализации ведомственных проектов на основе внедрения единых процедур и сбора отчетности и подготовка на ежегодной основе для представления на МВК отчета по итогам их выполнения;
3.2.6. Основными задачами Совета руководителей служб информатизации являются:
* определение и согласование структуры межведомственных проектов, подготовка предложений Минсвязи России о включении проектов в состав ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 годы)";
* рассмотрение проектов методических и технических стандартов и подготовка предложений по их совершенствованию и изменению;
* формализация передовых практик и успешного опыта применения информационных технологий;
* подготовка предложений по совершенствованию системы управления процессом информатизации федеральных органов государственной власти и их представление в ГКИ;
* разработка рекомендаций по подготовке и реализации программы повышения квалификации госслужащих в сфере информационных технологий.
3.2.7. Основными задачами Совета по региональной информатизации должны стать:
* рассмотрение предложений по формированию единой государственной политики в сфере информатизации регионов, повышению эффективности использования задействованных в сфере информатизации ресурсов и обеспечению финансирования важнейших мероприятий региональной информатизации за счет средств федерального бюджета, бюджетов регионов и внебюджетных источников;
* выработка рекомендаций для принятия решений Правительством Российской Федерации, федеральными и региональными органами государственной власти по вопросам концепции, методов и инструментов государственного регулирования в сфере региональной информатизации;
* рассмотрение вопросов согласования региональных, федеральных и ведомственных программ и проектов информатизации на уровне регионов, обеспечения их взаимоувязки с мероприятиями ФЦП "Электронная Россия", а также совместной реализации этих программ и проектов, в том числе за счет софинансирования, и подготовка предложений для органов государственной власти по решению этих вопросов;
* подготовка предложений по организации взаимодействия создаваемых в федеральных округах координационных советов по информатизации с Советом по региональной информатизации и другими координационными и совещательными органами в сфере информатизации регионов.
3.2.8. В структуре федеральных органов государственной власти необходимо обеспечить усиление роли службы информатизации как проводника единой политики модернизации и повышения эффективности деятельности соответствующих ведомств на основе:
* возложение на одного из заместителей руководителя федерального органа государственной власти вопросов информатизации на ведомственном уровне;
* повышения уровня профессиональной подготовки сотрудников служб информатизации;
* включения в сферу ответственности служб информатизации вопросов повышения эффективности деятельности федерального органа государственной власти на основе современных информационных технологий.
3.2.9. В целях совершенствования координационных и совещательных органов в сфере информатизации федеральных органов власти необходимо:
* внести изменения в организационную структуру и штатное расписание федеральных органов государственной власти;
* внести изменения и дополнения в положения о деятельности МВК и ГКИ;
* разработать положения о Совете руководителей служб информатизации и Совете по региональной информатизации;
* разработать типовую организационную структуру службы информатизации и набор типовых должностных инструкций;
* внести изменения в положения о структурных подразделениях федеральных органов государственной власти, отражающие задачи, полномочия и функции службы информатизации.
3.2.10. В целях унификации и совершенствования процедур управления информатизацией на межведомственном и ведомственном уровнях необходимо обеспечить формирование единой нормативно-методической базы, регламентирующей:
* на фазе определения стратегических приоритетов информатизации:
o разработку и актуализацию стратегии информатизации федеральных органов государственной власти;
o разработку и актуализацию ведомственных программ информатизации, определяющих основные цели и направления использования современных информационных технологий в деятельности органов власти в соответствии со стратегическими и актуальными задачами совершенствования основных функций государственного управления;
* на фазе подготовки проектов:
o анализ функциональных потребностей в использовании информационных технологий, а также оценка возможностей и потенциала совершенствования на их основе административных процессов и предоставляемых услуг;
o выбор проектов, подлежащих обоснованию;
o подготовку на уровне органов власти технико-экономического обоснования программ и проектов информатизации, включая описание структуры и целей проекта, оценку расходов на его реализацию и ожидаемой социально-экономической отдачи;
* на фазе оценки и отбора проектов:
o проведение оценки соответствия проектов заданным стратегическим приоритетам и техническим стандартам, а также социально-экономической значимости их реализации;
o идентификация межведомственных проектов;
o согласование целесообразности реализации проекта;
o ранжирование проектов в соответствии с приоритетами и утверждение перечня финансируемых проектов;
o выбор формы и принципов координации проекта в зависимости от масштаба его реализации;
* на этапе реализации проектов:
o управление на уровне федеральных органов государственной власти реализацией всего портфеля проектов и обеспечение контроля их эффективности;
* на этапе контроля проектов:
o проведение мониторинга эффективности хода реализации проектов, обеспечение контроля их соответствия целям и задачам, соблюдения сроков, запланированных объемов расходов, соответствия техническим стандартам;
o управление возникающими рисками и ключевыми показателями эффективности реализуемых программ и проектов информатизации.
3.2.11. В целях реализации единого подхода в области совершенствования деятельности федеральных органов государственной власти на основе информационных технологий, получения наибольшей отдачи от их использования и достижения согласованного развития и совместимости государственных информационных систем и ресурсов необходимо обеспечить разработку общего методического руководства по использованию информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти - единой архитектуры информационно-технологического обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти (ЕФАИТО). ЕФАИТО позволяет определять приоритеты информатизации через оценку возможностей совершенствования административных процессов в деятельности федеральных органов государственной власти.
3.2.12. Разработку ЕФАИТО необходимо вести в следующих основных направлениях:
* создание общей классификации направлений деятельности федеральных органов власти, выполняемых ими функций, независимой от их текущего ведомственного распределения, что позволит выделить и описывать общие функции и административные процессы в деятельности отдельных федеральных органов государственной власти, устранить их дублирование, а также создать основу для реализации межведомственных проектов по их совершенствованию;
* создание системы общих показателей эффективности деятельности федеральных органов государственной власти, которая должна использоваться для обоснования органами власти и оценки целесообразности расходов на выполнение ИТ-проектов, их последующему ранжированию по достигаемой отдаче и приоритетам;
* создание общей для всех федеральных органов власти классификации и топологии типовых приложений, используемых в деятельности федеральных органов власти для обеспечения выполнения и совершенствования определенных процессов, что позволит федеральным органам власти в структурированном виде описывать свои потребности в современных информационных технологиях;
* создание классификации и описания информационных потоков и данных, используемых в деятельности федеральных органов государственной власти, что позволит устранить дублирование в создании информационных ресурсов, а также эффективно организовать доступ к данным на межведомственном уровне, информационное взаимодействие и обмен между отдельными ведомствами;
* определение требований к технологическому и инфраструктурному обеспечению отдельных сервисов или используемых приложений позволит обеспечить стандартизацию и совместимость используемых информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти.
3.3. Реализация и финансовое обеспечение единой государственной политики
3.3.1. В целях реализации единой государственной политики в сфере информатизации необходимо в приоритетном порядке обеспечить актуализацию и усиление интегрирующей роли ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 годы)". Для этого необходимо внести изменения и дополнения в программу, включив мероприятия по:
* созданию методической базы, регламентирующей процессы управления процессом информатизации федеральных органов государственной власти;
* развитию и гармонизации нормативно-правовой базы в сфере информатизации федеральных органов государственной власти;
* разработке и актуализации технических требований и стандартов на создание и последующую эксплуатацию типовых элементов ведомственной информационно-технической инфраструктуры;
* созданию общих для всех федеральных органов государственной власти элементов информационно-технической инфраструктуры;
* повышению квалификации и переподготовке государственных служащих в сфере информационных технологий;
* реализации межведомственных проектов, выполняемых в интересах группы федеральных органов государственной власти.
ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 годы)" должна стать инструментом интеграции, выполняющим системообразующую роль в процессах информатизации федеральных органов государственной власти.
3.3.2. Реализацию ведомственных проектов необходимо осуществлять в рамках отдельных ведомственных программ информатизации.
3.3.3. В целях повышения прозрачности и эффективности финансирования процесса информатизации, оптимизации бюджетных расходов необходимо обеспечить:
* создание единой бюджетной классификации расходов на информатизацию;
* внедрение прозрачных механизмов планирования и исполнения бюджета, а также контроля результативности и эффективности бюджетных расходов на внедрение информационных технологий;
* создание эффективных механизмов привлечения средств на информатизацию федеральных органов государственной власти из внебюджетных источников.
3.3.4. Осуществляемые в настоящее время работы по созданию, развитию и обеспечению функционирования информационных систем федеральных органов исполнительной власти финансируются за счет множества различных бюджетных и внебюджетных источников, включая иностранные займы и кредиты, требуют четкой взаимоувязки. Для получения интегрированной оценки расходов на внедрение информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти за счет всех бюджетных источников в первоочередном порядке в ведомственной классификации расходов необходимо выделить единую статью "Информатизация" и определить порядок отнесения к ней расходов. В целях создания системы учета бюджетных расходов на информатизацию и внесения необходимых изменений требуется подготовить проект соответствующего нормативно-правового акта.
3.3.5. Планирование бюджета на информатизацию федеральных органов государственной власти должно осуществляться в соответствии с основными приоритетами государственной политики в сфере информатизации федеральных органов государственной власти и направлениями ее реализации. Основой для принятия решения о финансировании должен стать механизм проведения технико-экономической экспертизы соответствующих проектов. Приоритеты и порядок финансирования проектов должны определяться по результатам проведения экспертизы и оценки возможного экономического эффекта и социальной значимости их реализации.
3.3.6. В целях совершенствования механизмов планирования и контроля расходов на информатизацию федеральных органов государственной власти необходимо обеспечить:
* разработку системы прогнозирования предельных объемов финансирования процессов информатизации на среднесрочную и долгосрочную перспективу, включая средства бюджетных и внебюджетных источников;
* утверждение единых требований и методологии планирования ведомственных расходов на информатизацию в годовом и среднесрочном периоде;
* создание системы нормативов для расчета сметы реализации проектов информатизации;
* разработку методов оценки целесообразности создания отдельных элементов информационно-технологической инфраструктуры;
* разработку требований по формированию и предоставлению отчетности по результатам расходования выделяемых бюджетных средств на информатизацию и методика контроля целевого их использования;
* выделение в рамках бюджета на создание информационных систем и ресурсов средств на проведение независимой экспертизы результатов соответствующих проектов;
* разработку нормативно-методического обеспечения в сфере проведения независимой экспертизы программ и проектов информатизации.
3.3.7. В целях привлечения средств из внебюджетных источников на решение задач информатизации федеральных органов государственной власти необходимо обеспечить:
* разработку возможной модели и определение путей возврата инвестиций на решение задач информатизации федеральных органов государственной власти;
* включение в процедуру технико-экономической экспертизы проектов оценки возможности привлечения средств из внебюджетных источников;
* определение перечня проектов, финансирование которых целесообразно проводить из средств внебюджетных источников;
* развитие отношений со стратегическими инвесторами на рынке информационно-коммуникационных технологий для определения их интересов и отработки основных моделей взаимодействия.
3.3.8. В целях стимулирования добросовестной конкуренции, увеличения экономии бюджетных средств, а также устранения возможностей злоупотреблений при проведении закупок для государственных нужд в сфере информационных технологий необходимо обеспечить:
* централизацию закупок товаров и услуг для обеспечения экономии на масштабе закупок;
* совершенствование конкурсных процедур проведения закупок, включая разработку механизмов проведения централизованных конкурсов на закупку однотипной продукции, в том числе стандартного и типового аппаратного и программного обеспечения, имеющего соответствующие лицензии;
* прозрачность механизмов проведения закупок.
Международный опыт показывает экономическую эффективность и целесообразность расширения практики централизации государственных закупок. Пилотные проекты по объединению конкурсов на поставку однотипной продукции в сфере информационных технологий, проведенные рядом органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации также подтверждают эффективность данного подхода.
3.3.9. По результатам проведения объединенных конкурсов и выбора исполнителя необходимо рассмотреть возможность заключения долгосрочных рамочных контрактов на определенный период времени, регламентирующих специальные условия на приобретение федеральными органами власти однотипного аппаратного и лицензионного программного обеспечения.
3.3.10. Децентрализовано должны осуществляться закупки в области приобретения специализированного оборудования и программного обеспечения, а также услуг и различных видов НИОКР в сфере информационных технологий.
3.3.11. В целях определения возможностей объединения конкурсов на проведение закупок для нужд федеральных органов власти необходимо обеспечить:
* разработку перечня однотипной продукции, конкурсные закупки которой целесообразно проводить на централизованной основе;
* разработку стандартов и базовых спецификаций на закупку соответствующей продукции;
* разработку порядка проведения объединенных конкурсов на поставку однотипной продукции в сфере информационных технологий;
* разработку и утверждение предложений для объединения закупок в рамках проектов, реализуемых отдельными ведомствами.
3.3.12. В целях эффективного обеспечения нужд федеральных органов государственной власти в сфере информационных технологий целесообразно организовать проведение конкурсов на выбор исполнителей по следующим направлениям:
* разработка проектов нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы использования информационных технологий;
* разработка и актуализация технических требований и стандартов на создание типовых элементов ведомственной информационно-технологической инфраструктуры;
* разработка организационно-методических документов, регламентирующих порядок и процедуры управления процессом информатизации на межведомственном и ведомственном уровнях;
* разработка методических материалов, а также программ обучения и повышения квалификации государственных служащих в области проведения конкурсов, в том числе с использованием механизмов электронной торговли и других информационных технологий;
* выбор головного исполнителя (системного интегратора), ответственного за координацию работ на всех этапах создания, обеспечения функционирования и развития информационных систем.
3.3.13. В целях повышения качества реализации информационных систем для нужд федеральных органов власти необходимо в обязательном порядке установить следующую очередность проведения конкурсов:
* проведение на первом этапе конкурса на выбор головного исполнителя и/или техническое проектирование и разработку соответствующей проектно-сметной и технической документации, а также формирование спецификаций на аппаратно-программное обеспечение и требований к исполнителям;
* проведение на втором этапе конкурса на выбор поставщика необходимого аппаратного и программного обеспечения;
* проведение на третьем этапе конкурса на выбор непосредственных исполнителей, ответственных за разработку и внедрение соответствующих технических решений.
3.3.14. В целях повышения эффективности выбора подрядчиков необходимо в рамках проведения конкурсного отбора учитывать фактический опыт и возможности поставщиков в решении комплексных задач информатизации.
3.3.15. В целях повышения эффективности закупок, проводимых для нужд федеральных органов государственной власти, не имеющих квалифицированных специалистов в области закупок и соответствующего опыта, необходимо создать специализированную структуру, ответственную за предоставление пакета услуг по подготовке, организации и проведению конкурса.
3.3.16. Для обеспечения преемственности выполняемых работ по результатам проведения конкурсов и минимизации рисков отсутствия финансирования необходимо обеспечить:
* формирование единого плана реализации проекта по созданию информационных систем и ресурсов, а также контроль его выполнения;
* последовательное выполнение и взаимная увязка проектных работ по итогам проведения отдельных конкурсов;
* единого функционального заказчика и конкурсной комиссии внутри ведомства на конкурсы, проводимые в рамках одного проекта;
* создание единой системы контроля качества проектных решений.
3.3.17. В целях совершенствования конкурсных процедур проведения закупок для нужд федеральных органов власти, упорядочения деятельности государственных заказчиков по заключению и оплате долгосрочных контрактов в сфере информационных технологий необходимо обеспечить:
* создание единой специализированной структуры проведения закупок;
* планирование закупок продукции и конкурсное размещение заказов в течение года в соответствии с лимитами бюджетных обязательств (предварительное проведение конкурсного отбора поставщиков на основании гарантированного государством выделения бюджетных средств);
* разработку единого классификатора и номенклатуры товаров и услуг в сфере информационных технологий;
* ведение единого реестра закупок, поставщиков и решений для нужд федеральных органов власти в сфере информационных технологий;
* проведение мониторинга цен на закупаемые товары и услуги в сфере информационных технологий для нужд федеральных органов власти;
* определение критериев и процедуры отбора поставщиков по отдельным категориям продукции и услуг;
* разработка методики оценки эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставку продукции и услуг в сфере информационных технологий для государственных нужд;
* разработку типовых требований конкурсной документации для категории классификации товаров и услуг в сфере информационных технологий;
* внесение изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части авансирования оплаты продукции и услуг в сфере информационных технологий, поставляемых по долгосрочным контрактам.
3.4. Интегрированная информационно-технологическая инфраструктура
3.4.1. В целях устранения основных противоречий и стимулирования дальнейшего согласованного развития ИТ-инфраструктур отдельных ведомств, обеспечения совместимости и доступности на межведомственном уровне создаваемых государственных информационных ресурсов и систем необходимо решить задачу формирования интегрированной информационно-технологической инфраструктуры федеральных органов государственной власти на основе централизованного создания:
* критически важных общих элементов информационно-технологической инфраструктуры для совместного использования федеральными органами государственной власти;
* общих технологических стандартов на создание, внедрение и последующее использование типовых элементов ведомственной информационно-технологической инфраструктуры.
3.4.2. К приоритетам реализации общих элементов информационно-технологической инфраструктуры необходимо отнести:
* создание общегосударственных информационных регистров, обеспечивающих ввод, обработку, хранение, накопление достоверной и непротиворечивой информации о ключевых объектах государственного управления, а также доступ к ней на межведомственном уровне;
* создание федерального координационного центра управления информационными ресурсами, обеспечивающего централизованное управление созданием и ведением ключевых информационных ресурсов, экономическую эффективность их эксплуатации, безопасность и контроль использования соответствующих данных, организационно-технологическую поддержку межведомственного информационного взаимодействия и обмена;
* создание интегрированной информационно-коммуникационной сети передачи данных, обеспечивающей федеральным органам государственной власти гарантированный уровень коммуникационных сервисов;
* создание сети удостоверяющих центров, обеспечивающих реализацию основных положений Федерального закона "Об электронно-цифровой подписи" и информационно-технологическую поддержку процедур внедрения единых электронных административных регламентов;
* создание единой среды электронного межведомственного взаимодействия;
* создание правительственного портала;
* создание электронной системы закупок для государственных нужд.
3.4.3. Общегосударственным информационным регистром является государственный информационный ресурс, обеспечивающий сохранность и возможность актуализации ключевых информационных объектов, используемых на межведомственном уровне в оперативном режиме для целей государственного управления. Регистр является информационной системой, обеспечивающей сбор, обработку, хранение, накопление и предоставление авторизованного доступа к целостной, актуальной, достоверной и непротиворечивой информации об указанных объектах.
Регистры интегрированы на базе единых стандартов, методики сбора, обработки и использования информации и обеспечивают одновременный совместный доступ к данным на межведомственном уровне.
Регистры выступают в качестве основного источника информации об объектах государственного управления, совместно используемых заинтересованными органами государственной власти.
3.4.4. Регистры должны обеспечить решение следующих задач:
* изменение существующей организационной модели информационного обмена и взаимодействия как на межведомственном уровне, так и органов государственной власти с гражданами и организациями с целью осуществления прямого доступа к информационным услугам и снятию излишних административных барьеров;
* построение информационных ресурсов различных органов государственной власти на основе единых требований к организации учета и хранения данных, за счет создания общих классификаторов, каталогов, справочников, словарей и систем кодификации данных;
* внедрение электронных средств сбора, хранения, аналитической и статистической обработки данных обязательной отчетности, а также электронных средств межведомственного обмена данными.
3.4.5. В целях обеспечения необходимого уровня полноты и непротиворечивости данных, используемых различными ведомствами, необходимо организовать информационный обмен и взаимодействие различных регистров между собой. В качестве основного решения для ключевых объектов государственного управления предлагается использовать уникальные идентификаторы, а для совокупности реестров необходимо предусмотреть разработку единой модели данных.
3.4.6. В первую очередь должны быть сформированы и введены в эксплуатацию следующие ключевые регистры:
* Единый государственный регистр предприятий и организаций, содержащий информацию о коммерческих и государственных предприятиях, сфере их деятельности, принадлежности, и, возможно, предоставляемых услугах и производимых товарах;
* Единый государственный регистр индивидуальных предпринимателей содержит информацию об индивидуальных предпринимателях;
* Единый государственный регистр субъектов естественных монополий;
* Государственный регистр населения содержит информацию о различных аспектах, касающихся каждого конкретного человека (данные о рождении, семейном положении, паспортные данные, данные налогового учета и т.д.);
* Комплекс регистров государственной собственности содержит информацию обо всех аспектах, касающихся государственной собственности на федеральном и региональном (местном) уровнях.
* Кадастр объектов градостроительной деятельности содержит информацию о характеристиках недвижимости, ее владельцах, способах ее использования.
* Государственный земельный кадастр содержит информацию о характеристиках земельных участков, владельцах, способах их использования.
* Регистр движимого имущества содержит информацию о характеристиках движимого имущества, владельцах, способах его использования (прим. Реестр транспортных средств).
* Государственный кадастр природных ресурсов содержит информацию обо всех аспектах, характеризующих природные ресурсы, владельцев лицензий на использование, а также фиксирует способы их использования.
* Государственный регистр лицензий и разрешений содержит информацию обо всех лицензиях и разрешениях, выданных на федеральном и региональном уровнях.
* Регистр государственных информационных ресурсов содержит информацию обо всех государственных информационных ресурсах, используемых на федеральном и региональном уровнях (в частности, в рамках межведомственного взаимодействия);
* Общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации.
* Общероссийский классификатор внешнеэкономической деятельности.
В целях устранения дублирования и упорядочения организации создания и ведения государственных информационных ресурсов необходимо провести работу по их систематизации и описанию.
3.4.7. Формирование единой системы управления общегосударственными информационными ресурсами на межведомственном уровне должно базироваться на создании федерального координационного центра управления информационными ресурсами. Федеральный координационный центр создается как организационная структура, обеспечивающая интеграцию государственных информационных ресурсов и приложений, доступ к которым должен быть реализован на межведомственном уровне.
3.4.8. Федеральный координационный центр обеспечивает на постоянной основе:
* развитие общесистемных и типовых решений по созданию интегрированной информационно-технологической инфраструктуры, предназначенной для интеграции государственных информационных ресурсов, решения вопросов комплексирования информации и оперативного доступа к ней;
* создание средств обеспечения информационной безопасности функционирования государственных информационных ресурсов и систем;
* размещение, обслуживание и поддержку межведомственных информационных систем и общегосударственных информационных регистров, которые не могут быть отнесены к компетенции отдельных федеральных органов государственной власти;
* резервирование и хранение данных из ведомственных информационных систем и ресурсов;
* поддержание целостности общего информационного пространства федеральных органов государственной власти и защищенной информационной среды при осуществлении межведомственного информационного взаимодействия и обмена, а также информационных услуг, оказываемых государством гражданам и организациям;
* размещение и хостинг по согласованию с ведомствами в случае экономической целесообразности отдельных ведомственных систем и приложений;
* предоставление вычислительных мощностей для нужд отдельных федеральных органов государственной власти;
* приоритетное использование отечественного научно-технического и производственного потенциала при решении проблем информатизации.
Резервирование всех информационных ресурсов Федерального центра обеспечивается созданием Резервного центра.
3.4.9. Создание Федерального координационного центра управления информационными ресурсами обеспечит сохранность и доступность всей совокупности формируемых государственных информационных ресурсов на межведомственном уровне, а также эффективную поддержку межведомственных транзакций и информационного обмена и позволит:
* обеспечить централизацию управления ключевыми информационными ресурсами;
* сократить расходы на разработку, приобретение, внедрение и эксплуатацию отдельных межведомственных систем и приложений.
* обеспечить преемственность деятельности отдельных органов государственной власти в случае изменения их структуры;
* организовать на высоком уровне поддержку размещаемых информационных ресурсов и систем;
* исключить многократное дублирование расходов на создание отдельных информационных ресурсов и систем;
* обеспечить возможность тестирования новых версий информационных систем, разрабатываемых для нужд федеральных органов государственной власти, на аппаратном обеспечении центра;
* организовать безопасность размещаемых в центре информационных систем и ресурсов на необходимом уровне и обеспечить централизованный и эффективный контроль за доступом к данным;
* формировать единые, достоверные источники информации, в тот числе, нормативно-справочной.
3.4.10. Интегрированная федеральная сеть передачи данных должна покрывать всю территорию России и обеспечивать предоставление необходимого набора услуг по передаче данных для нужд органов государственной власти и организации их доступа в сети Интернет.
3.4.11. Целью реализации единой федеральной коммуникационной сети является создание необходимых условий для эффективного функционирования федеральных органов государственной власти на основе предоставления им соответствующих информационно-телекоммуникационных услуг, включая обеспечение доступа ко всей совокупности имеющихся государственных информационных ресурсов.
На данном этапе развития телекоммуникационных технологий с учетом уровня развития уже созданной инфраструктуры целесообразно отказаться от создания собственной обособленной сети передачи данных для нужд федеральных органов государственной власти и использовать каналы и услуги операторов связи при условии ограниченного использования обособленных каналов в случае, если того требует информационная безопасность.
Данный подход позволяет обеспечить эффективное использование существующей инфраструктуры операторов связи, минимизировать значительную долю капитальных вложений и направить основные средства в развитие сетей операторов, выбранных на конкурсной основе в качестве базовых для создания интегрированной федеральной сети.
3.4.12. В рамках централизованного управления необходимо обеспечить проектирование сети и реализацию ее основных узлов, стандартизацию и типизацию используемых при ее построении программно-аппаратных решений, недопущение использования программно-аппаратных средств, не имеющих соответствующих лицензий.
3.4.13. Роль современных средств обеспечения информационной безопасности в связи развитием систем электронного документооборота значительно возрастает. Одной из важнейших технологий обеспечения защищенности электронного обмена является использование электронной цифровой подписи (ЭЦП). В целях ее скорейшего распространения и внедрения в практику деятельности федеральных органов государственной власти необходимо в срочном порядке обеспечить формирование необходимой инфраструктуры удостоверяющих центров. Создание такой инфраструктуры позволит обеспечить управление цифровыми сертификатами ключей ЭЦП и решение следующих задач:
* создание необходимых условий для признания юридической равнозначности ЭЦП в электронном документе собственноручной подписи на бумажном носителе;
* создание единой системы юридически значимой электронной идентификации субъектов (объектов) информационного взаимодействия;
* обеспечение безопасности и разграничения доступа при информационном взаимодействии субъектов (объектов);
* создание единой иерархической системы управления ключами ЭЦП субъектов информационного взаимодействия;
* создание средств электронного нотариата;
* создания средств поддержки электронной коммерции и электронного ведения бизнеса.
Формирование соответствующей инфраструктуры не должно препятствовать созданию новых корпоративных центров, обеспечивающих электронный документооборот в ведомственных или коммерческих сетях.
3.4.14. Основным элементом соответствующей инфраструктуры станет удостоверяющий центр, выполняющий функции по управлению цифровыми сертификатами. Использование иерархической модели формирования инфраструктуры удостоверяющих центров в соответствии с существующей структурой органов государственной власти предполагает создание единого федерального удостоверяющего центра, центров на уровне федеральных органов государственной власти и федеральных округов, а также центров на уровне субъектов Российской Федерации.
3.4.15. Федеральный удостоверяющий центр должен стать высшим уполномоченным органом, гарантирующим подлинность ЭЦП на территории России. Согласно Федеральному закону "Об электронной цифровой подписи" в полномочия центра также должна входить сертификация криптографических ключей, используемых независимыми удостоверяющими центрами.
3.4.16. В целях обеспечения эффективного информационного обмена и взаимодействия на межведомственном уровне, расширения функциональных возможностей ведомственных информационных систем, а также создания единой методологической основы для обеспечения их совместимости необходимо осуществить:
* разработку единых процедур и правил информационного взаимодействия, включающих стандарты взаимодействия на уровне данных на базе XML, стандарты метаданных ("данных о данных"), описывающих структуру и регламенты использования данных, а также систему внедрения таких стандартов;
* разработку архитектуры и информационной модели межведомственного взаимодействия, с учетом возможностей и перспектив развития ведомственных информационных систем;
* формирование и последующую актуализацию специализированного хранилища данных о государственных информационных ресурсах (мета-реестр).
Необходимо обеспечить формирование интегрированной среды электронного взаимодействия на базе Федерального координационного центра управления информационными ресурсами.
3.4.17. Правительственный Портал Российской Федерации является системообразующим элементом инфраструктуры электронного взаимодействия органов исполнительной власти и поддерживает процессы и процедуры функциональной деятельности органов исполнительной власти, определенные Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.
3.4.18. Портал Правительства Российской Федерации является:
* центральной точкой доступа для всех пользователей сети Интернет к консолидированной правительственной информации и ведомственным услугам. С помощью Правительственного Портала осуществляется оптимизация информационного оборота в системе государственного обслуживания граждан и организаций. Правительственный Портал - это одна из основных "точек входа" в пространство интегрированных государственных информационных ресурсов. Правительственный Портал решает задачу обеспечения полноты и целостности информационного восприятия гражданами действий Правительства в целом. В этом контексте Правительственный Портал решает задачу обеспечения доступа пользователей к информации об исполнительной власти и результатах ее повседневной деятельности.
* универсальным средством навигации по всей совокупности государственных информационных ресурсов и сервисов, представленных в сети интернет. Правительственный Портал выступает как единая система навигации, обеспечивающая пользователю возможность с наименьшими издержками времени ориентироваться в системе информационных ресурсов и сервисов органов исполнительной власти. Обеспечение перехода пользователя к соответствующим его потребностям информационным ресурсам предполагает наличие на Правительственном Портале различных видов информации "вводного" характера, предваряющего полноценные информационные ресурсы и сервисы ведомственных порталов, отнесенные к сфере их компетенции и функциональной деятельности.
* средой электронного взаимодействия органов власти и целевых групп потребителей правительственной информации и услуг. Для системы исполнительной власти Правительственный Портал является ключевым системообразующим элементом инфрастуктуры взаимодействия электронного правительства, обеспечивающим электронное взаимодействие с гражданами и организациями. Через Правительственный Портал граждане осуществляют реализацию своего конституционного права на доступ к информации о деятельности и решениях Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов власти Субъектов Федерации, а также к другой информации, находящейся в распоряжении государственных органов. Правительственный Портал - это одна из площадок расширенного электронного взаимодействия между государством и гражданами, способствующая росту информационной культуры общества, развитию демократических процедур и гражданского контроля над властью.
* каналом информационной и экспертной поддержки граждан и бизнеса по различным аспектам взаимодействия с органами власти;
* организационно-технологической платформой, определяющей и регулирующей развитие интернет-ресурсов органов власти;
* средой поддержки коллективной работы межведомственных рабочих и проектных групп.
3.4.19. Создание Правительственного портала является практической мерой по реализации положений (требований) постановления Правительства Российской Федерации "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" от 12 февраля 2003 года №98, предполагающей:
* создание в российском сегменте сети Интернет общедоступных информационных ресурсов, содержащих сведения о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в соответствии с перечнем, утвержденным указанным постановлением, включая сведения о деятельности органов при Правительстве Российской Федерации и органов власти субъектов Российской Федерации;
* создание дополнительных справочно-информационных ресурсов и соответствующих интерактивных пользовательских информационных сервисов, обеспечивающих реализацию конституционных прав, обязанностей и законных интересов граждан и организаций;
* создание дополнительных возможностей для граждан и организаций по участию в обсуждении проектов решений Правительства Российской Федерации, в том числе проектов законов, программ, концепций и иных документов;
* создание механизмов по информационному взаимодействию со средствами массовой информации, в том числе региональными, а также научными, экспертно-аналитическими и иными организациями;
* создание возможностей для оперативного формирования сетевой инфраструктуры и информационных ресурсов в соответствии с текущими и перспективными задачами и планами Правительства Российской Федерации;
* создание действующих моделей информационной поддержки межведомственного взаимодействия по реализации конституционных задач, функций и полномочий Правительства Российской Федерации, в том числе взаимодействия органов исполнительной власти федерального и регионального уровней;
* создание программно-технологической, коммуникационной и организационной инфраструктуры, обеспечивающей взаимодействие Аппарата Правительства и федеральных органов исполнительной власти по формированию информационных ресурсов, управлению интерактивными сервисами, а также подсистемами Правительственного портала;
3.4.20. Целью создания Правительственного Портала является:
* повышение информационной открытости и прозрачности деятельности органов исполнительной власти и Правительства Российской Федерации в целом;
* повышение осведомленности граждан о деятельности Правительства Российской Федерации;
* повышение эффективности процедур общественной экспертизы решений, разрабатываемых и принимаемых органами исполнительной власти и Правительством Российской Федерации;
* упрощение предоставления органами власти услуг населению и организациям;
* повышение эффективности межведомственного информационного обмена и взаимодействия в части обеспечения доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти и предоставлению интерактивных сервисов;
* повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти и Аппарата Правительства Российской Федерации, совершенствование системы управления, повышение оперативности и эффективности принимаемых решений, повышение производительности работы сотрудников.
3.4.21. В целях унификации и обеспечения интеграции ведомственных инфраструктур необходимо осуществить разработку технологического стандарта, определяющего специфические требования по его реализации и внедрению, а также учитывающего специфику деятельности федеральных органов государственной власти для следующих категорий информационных систем:
* системы межведомственного взаимодействия и информационного обмена;
* системы взаимодействия с населением, обеспечивающие предоставление через Интернет или другие каналы связи органами государственной власти информации и услуг гражданам и организациям (порталы и центры телефонного обслуживания);
* транзакционные и учетные системы, обеспечивающие поддержку выполнения федеральным органом государственной власти своих основных задач и функций;
* системы управления ресурсами, обеспечивающие поддержку деловых процессов и административных регламентов деятельности федеральных органов государственной власти;
* офисные системы, используемые сотрудниками федеральных органов государственной власти в своей повседневной деятельности для подготовки документов и обмена информацией;
* информационно-аналитические центры и системы, обеспечивающие сбор, обработку, хранение и анализ данных о результатах выполнения федеральным органом государственной власти своих основных задач и функций;
* системы управления электронными архивами документов;
* системы управления проектами;
* системы информационной безопасности;
* системы управления эксплуатацией (включая системы управления инфраструктурными компонентами).
3.4.22. В целях обеспечения уровня квалификации государственных служащих в сфере информационных технологий необходимо организовать единую систему подготовки и переподготовки кадров на основе:
* определения квалификационных требований к различным категориям государственных служащих в сфере использования ИТ;
* внедрения единых унифицированных процедур оценки квалификационных навыков сотрудников в области применения современных информационных технологий;
* создания и развитие инфраструктуры региональных центров по подготовке и повышению квалификации государственных служащих в области информационных технологий;
* разработки и финансирования программ обучения для различных категорий государственных служащих.
3.5. Система электронных закупок
3.5.1. Система электронных закупок продукции для государственных нужд должна сформировать единое информационное пространство, объединяющее автоматизированные системы для обслуживания федеральных государственных закупок, а также системы региональных государственных закупок.
Создание электронной системы федеральных государственных закупок требует решения большого числа нормативных, правовых, методологических, методических, организационных и технологических вопросов. Так, действующим законодательством в сфере государственных закупок не предусмотрены нормы, непосредственно относящиеся к применению средств электронной торговли при проведении процедур закупок продукции для государственных нужд. Отсутствие инфраструктуры Удостоверяющих центров и практическое бездействие закона об электронной цифровой подписи препятствуют переходу к использованию электронных документов при совершении закупок.
Согласно зарубежному опыту, применение средств и методов электронной торговли в государственных закупках может снизить затраты на их осуществление на 20 -40%.
3.5.2. Для внедрения системы электронной торговли для осуществления закупок продукции для государственных нужд необходимо разработать единый кодификатор товаров, работ и услуг. Разрабатываемый Госстандартом России Единый кодификатор предметов снабжения способен решить данную задачу по товарам по мере наполнения его кодами всех групп товаров. Но, кроме товарных групп, в кодификаторе необходимо предусмотреть также и работы и услуги. Единый кодификатор необходим и для работы обслуживающих подсистем системы электронной торговли: ведения реестров закупок, мониторинга цен на закупаемую продукцию, составления статистической отчетности, планирования и прогнозирования объемов закупок и других.
Решение всего комплекса нормативных, правовых и организационных задач требует длительных и скоординированных усилий ряда федеральных ведомств. Чтобы получить скорейшую отдачу от средств, вложенных в создание федеральной электронной системы государственных закупок, планируется поэтапный ввод в действие отдельных ее элементов.
3.5.3. На первом этапе будет введен в действие портал государственных закупок, задачей которого является сбор и централизованная публикация сведений о проводимых закупках в объемах, установленных статьями 12 и 21 часть 5 Федерального закона от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд", а также п.39 Постановления Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти". Создание портала государственных закупок позволит повысить открытость и прозрачность закупочных процедур, предоставит информационную основу для сопоставления результатов конкурсов, практического применения критериев оценки эффективности проведенных закупочных процедур, оперативного выявления некоторых видов нарушений правил и процедур проведения конкурсов. Размещение на портале типовых форм документов, методических рекомендаций и учебных материалов будет способствовать росту квалификации специалистов и повышению качества проведения конкурсов.
3.5.4. На втором этапе, по мере накопления информации в базах данных портала государственных закупок появится возможность формирования сводной отчетности и проведения аналитических исследований, будет сформирована база данных по ценам и номенклатуре предлагаемых и закупаемых товаров (работ, услуг) с учетом региональных и других различий. Получат развитие обеспечивающие подсистемы - ведения архива государственных закупок, мониторинга цен на закупаемую продукцию, составления и представления статистической отчетности, планирования и прогнозирования объемов закупок. Возможность представлять сведения в электронной форме позволит начать переход к электронному документообороту, при сохранении представления юридически значимых документов в традиционной бумажной форме.
3.5.5. На третьем этапе станет возможным полноценное использование технологий электронной торговли при проведении конкурсных и внеконкурсных закупочных процедур.
3.5.6. Внедрение инструментов электронной торговли в систему федеральных государственных закупок будет способствовать и развитию электронной торговли в России. Наличие стройной системы управления государственными закупками, широкое использование государственными заказчиками конкурсных технологий при размещении заказов, широчайший ассортимент и большие объемы закупок позволяют предполагать, что решения, успешно апробированные в системе государственных закупок, будут также использоваться и на иных рынках. Развитие электронных технологий государственных закупок будет способствовать широкомасштабному использованию аналогичных технологий другими субъектами рыночных отношений, в том числе, субъектами естественных монополий, информационно-маркетинговыми центрами и коммерческими электронными торговыми площадками.

РАЗДЕЛ IV
ТЕХНОЛОГИЧЕСКИЕ ЗАДАЧИ
1. Общие положения
1.1. Технологическая сфера развития информационного общества
1.1.1. Успехи в создании технической базы, освоении, использовании и развитии информационных технологий обеспечивают конструкционную основу построения информационного общества. Среди сформировавшихся в России предпосылок перехода к информационному обществу технико-технологические предпосылки (постоянно и стабильно растущий парк вычислительной техники, увеличение объемов продаж программного обеспечения, значительные темпы развития информационно-коммуникационной инфраструктуры, быстрый рост числа пользователей Интернета, электронной почты, средств доступа к данным и т. д. - см. Раздел I: 2) являются особенно значимыми.
1.1.2. Цель настоящего раздела Программы - определение государственных приоритетов в области развития ИКТ, ориентированных на устойчивый, равномерный и эффективный переход России к информационному обществу, обеспечивающих общенациональные политические, экономические и общественные интересы.
1.1.3. Ведущую роль в процессе информатизации страны - создании технической базы и освоении, использовании и развитии информационных технологий - играют бизнес-структуры. Но их позитивная роль ограничивается естественной ориентацией в первую очередь на создание новых и расширение существующих рынков и, в конечном итоге, на получение дополнительной прибыли. Потому основным направлением государственной политики в производственно-технологической области является проведение ориентированных на обеспечение государственных и общественных интересов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, а также реализация пилотных проектов, не имеющих очевидных перспектив с точки зрения извлечения прибыли.
1.1.4. В качестве основной методической установки в Программе используется сочетание анализа и прогностики взаимозависимых процессов освоения, применения и развития ИКТ. Необходимо обеспечить должную степень системной увязки при определении подходов к решению долгосрочных задач развития ИКТ и отечественной индустрии средств информатизации, телекоммуникации и связи, а также при определении подходов к решению краткосрочных и среднесрочных задач освоения и использования ИКТ для роста экономики и развития личности.
1.1.5. При рассмотрении технико-технологических аспектов построения информационного общества целесообразно разделить сферы информатизации следующим образом:
* государственная сфера - к ней относятся все органы власти, а также организации, финансирование которых осуществляется из средств бюджетов всех уровней.
* частный бизнес. Данная сфера в свою очередь разделяется на две:
o крупный бизнес - компании, которые самостоятельно в состоянии решить все возникающие у них проблемы информатизации и влияние на которые со стороны государства может быть лишь косвенным;
o средний и мелкий бизнес - компании, которым может потребоваться внешняя поддержка при решении проблем информатизации;
* население - к этой сфере относится общество как совокупность всех граждан России.
1.2. Технологическая специализация России в глобальном информационном обществе
1.2.1. Важным аспектом технологического раздела Программы является выделение в качестве приоритетных тех областей развития информационного общества, в которых Россия имеет опережающий задел по сравнению с другими странами и в состоянии разработать и вывести на рынок конкурентоспособные решения. Такие области должны стать основой технологической специализации страны в будущем международном разделении труда.
Типичная картина современного международного разделения труда выглядит следующим образом: более богатая и развитая страна определяет решаемую задачу и собственными силами находит пути ее решения. После этого задача передается для программной и аппаратной реализации решения менее богатому партнеру, располагающему достаточно квалифицированными и при этом недорогими кадрами программистов и технологов.
1.2.2. Наиболее очевидным направлением выхода России на международные информационные рынки и включения в описанную схему является разработка системного и прикладного программного обеспечения.
В России представлены практически все основные направления разработки прикладных информационных систем. В настоящее время в стране действует более тысячи компаний, работающих в области информационных технологий. Превращение производства программного обеспечения в одно из приоритетных направлений экономической и инвестиционной политики требует относительно небольших капиталовложений и представляется рациональной стратегией, обещающей быструю отдачу. Неотложными мерами, способствующими повышению конкурентоспособности российских компаний, работающих в области информационных технологий, являются содействие созданию компаний для поиска и размещения заказов зарубежных фирм на разработку программного обеспечения и создание системы информационной и юридической поддержи малых предприятий в сфере прикладных информационных систем.
Такой путь опробован некоторыми странами и вполне оправдан в краткосрочной перспективе, однако ориентация исключительно на него фактически ставит Россию в положение бедного партнера и уже поэтому не может быть стратегическим путем выхода на международные рынки.
1.2.3. В долгосрочной перспективе у России имеются альтернативные возможности, основанные на использовании высокого интеллектуального и образовательного уровня общества и сулящие значительно большие выгоды как с экономической точки зрения, так и в плане ускорения научно-технического прогресса страны. Одной из сфер деятельности, в которой Россия занимает передовые позиции, является сфера фундаментальных исследований в области теоретической информатики. Необходимо создание механизмов использования опережающих отечественных информационных технологий в интересах информатизации страны.
В стране имеется ряд крупнейших научных школ, коллективы которых получили крайне важные результаты в различных областях информатики (получив значительный опыт совместных работ с зарубежными партнерами) - в интеллектуальной обработке данных, математическом моделировании, вычислительной математике. Во многих областях работы отечественных ученых превосходят мировой уровень. Эти исследования могут служить базой для определения места России в международном разделении труда при переходе к информационному обществу.
В рамках описанной выше схемы международного сотрудничества российские ученые могут брать задачу на начальной стадии ее исследования и находить принципиальные пути ее решения. После этого программная реализация осуществляется либо силами собственных программистов и технологов, либо силами программистов и технологов из менее развитых стран, традиционно занятых такой деятельностью. Первый путь вполне пригоден и для экономически выгодного решения собственных научно-технических проблем. Второй путь может оказаться более предпочтительным в тех случаях, когда можно найти экономически выгодного партнера для исполнения менее квалифицированной работы.
Используя описанную выше стратегию, Россия не просто органично войдет в круг развитых информационных держав, но и займет в нем одно из ведущих мест - место производителя интеллектуального обеспечения.
1.2.4. Традиционно под сферой информатизации понимают создание аппаратного обеспечения (hardware) и программного обеспечения (software). Относительно новым является понимание того факта, что для эффективной информатизации требуется разработка интеллектуального обеспечения (brainware).
Под аппаратным обеспечением в широком смысле понимается весь парк технических средств, необходимых для реализации информационных технологий. Сюда входят ЭВМ, линии связи, системы спутниковой связи и т.п.
Программное обеспечение делится на две относительно самостоятельные части: системное программное обеспечение и прикладное программное обеспечение. К области системного программного обеспечения относятся средства обеспечения функционирования аппаратного обеспечения - операционные системы, драйверы, маршрутизаторы, системы управления базами данных и т. д. К области прикладного программного обеспечения относятся программы, предназначенные для решения задач пользователя. Системное программное обеспечение служит для реализации прикладного программного обеспечения. В свою очередь, прикладное программное обеспечение позволяет использовать системное в решении конкретных задач.
1.2.5. Еще несколько лет назад основное внимание уделялось разработке аппаратного обеспечения, стоимость которого составляла основную долю в бюджетах проектов новых систем. В настоящее время эта доля существенно снизилась. По мере появления средств аппаратного обеспечения, обладающего техническими характеристиками, вполне достаточными для современных потребностей, и насыщения рынка этими средствами было осознано, что без соответствующего уровня развития программного обеспечения новая аппаратура остается практически бесполезной, и акцент сместился на разработку программного обеспечения, реализуемого на готовом аппаратном обеспечении. Начался второй этап развития информационного общества. Затраты на разработку программного обеспечения стали составлять большую часть расходов на новые проекты. Ведущее место заняли крупные фирмы, занятые разработкой нового программного обеспечения. Разработка аппаратного обеспечения переместилась из высокоразвитых стран в менее развитые.
1.2.6. На первой стадии этого этапа основное внимание разработчиков было сосредоточено на создании системного программного обеспечения. Именно тогда были созданы основные операционные системы, СУБД и т. п., используемые в настоящее время. После того, как был достигнут уровень развития системного программного обеспечения, соответствующий имеющимся техническим средствам, стало ясно, что созданные программно-аппаратные комплексы способны решать значительно более широкий класс задач, чем автоматизация простых рутинных операций, для которой они разрабатывались. Узким местом стала адаптация систем к конкретным приложениям.
1.2.7. В настоящее время происходит переход ко второй стадии, которая характеризуется переносом основного внимания на разработку прикладного программного обеспечения, направленного именно на решение конкретных прикладных задач. Вторая стадия этапа характеризуется более пристальным интересом разработчиков к анализу задач пользователя и алгоритмов их решения; на основании результатов этого анализа определяются требования к используемому программному обеспечению.
Именно эта область наиболее активно развивается в настоящее время. Доля стоимости разработки системного программного обеспечения в проектах снижается, а доля стоимости разработки прикладного программного обеспечения растет. Аналогично тому, как это имело место при переходе от первого этапа ко второму, одновременно со снижением стоимости происходит перемещение основных центров разработки системного программного обеспечения из передовых стран в менее развитые ("оффшорное программирование").
В настоящее время международный рынок насыщен масштабными программными системами, и очень часто заказчик может выбрать готовую систему для решения своих задач. В этих условиях обнаружилось, что для повышения эффективности информатизации необходимо адаптировать приобретаемую систему к характеру решаемых задач, поскольку большие универсальные программные системы обладают массой возможностей, не нужных каждому индивидуальному заказчику. Из-за этого не только возрастает цена систем, но и осложняется их эксплуатация.
В последние годы, однако, стало заметно, что большая часть разрабатываемого прикладного программного обеспечения тоже не до конца использует возможности современных информационных технологий. Принципиальные возможности систем аппаратного и программного обеспечения существенно выше, чем нужно для типичных современных прикладных программ. Как правило, задачи современных прикладных программ малоинтеллектуальны и обеспечивают автоматизацию более или менее рутинных операций. С практической точки зрения, они просто сокращают время решения задач, которые в принципе можно решить и без них.
1.2.8. Разработка аппаратного обеспечения и системного программного обеспечения к настоящему времени превратилась в сферу массового промышленного производства, эффективность которого определяется в первую очередь организацией работ. В значительной степени то же самое относится и к разработке прикладного программного обеспечения. Выход России на передовые позиции на международном рынке в этих областях представляется малореальным, поскольку Россия традиционно преуспевала не в массовом производстве высококачественных, но стандартных продуктов, а в создании уникальных передовых продуктов.
Третий этап развития информационного общества характеризуется повышенным вниманием к разработке интеллектуальных прикладных программ, предназначенных для решения задач, которые в принципе не могут быть решены без современной вычислительной техники, так как связаны с анализом огромных объемов информации и использованием достаточно изощренных алгоритмов.
Разработка интеллектуального обеспечения становится объектом реальных крупных инвестиций. Этот процесс особенно ускорился после недавнего кризиса высоких технологий в их традиционном понимании. Складывается новое понимание области высоких технологий; центральное место занимает именно создание интеллектуальных методов. В настоящее время этот процесс находится на начальной стадии, поэтому быстрое включение России в активную разработку интеллектуальных технологий и занятие места ведущего производителя на мировом рынке позволит эффективно использовать накопленный научный потенциал в интересах развития страны.
1.2.9. Программа определяет приоритетные области развития информационного общества, где Россия имеет опережающий по сравнению с другими странами задел и где она в состоянии разрабатывать и выводить на рынок конкурентоспособные решения. Такие области рассматриваются как основа технологической специализации России в будущем международном разделении труда. Прикладные исследования в области ИКТ целесообразно ориентировать на решение насущных задач информатизации, на превентивное научно-технологическое обеспечение процесса закрепления России в качестве ведущего производителя перспективных информационных технологий.
Выделяются следующие блоки технико-технологических задач в области развития информационного общества:
* задачи в области освоения информационных технологий;
* задачи в области использования информационных технологий;
* задачи в области развития информационных технологий.
1.2.10. Реализация Программы должна обеспечить необходимый и достаточный уровень технической самостоятельности России в разработке базовых информационных технологий и производстве микроэлектроники.
Возможность достижения этой цели определена высоким интеллектуальным уровнем российского общества, наличием большого числа высококлассных специалистов, высоким качеством образования и благоприятной инвестиционной обстановкой. Россия располагает существенным научным заделом для разработки передовых информационных технологий, в том числе и опережающих мировой уровень.
1.2.11. Стратегическая цель Программы - сохранение лидирующего положения России в этих областях и интенсивное развитие передовых разработок. Достижение этой цели требует сохранения научно-технического потенциала и обеспечение притока молодых кадров в перспективные области исследований и разработок.
2. Мониторинг развития информационного общества
2.1. Задачи и направления мониторинга
2.1.1. В условиях новой экономики значительно изменилась роль государства в модернизации общества. Государство не может руководить действиями всех непосредственных исполнителей; оно может лишь создавать благоприятную обстановку для тех мероприятий, которые представляются уместными. Для того чтобы действия, способствующие реализации Программы, были разумными и своевременными, необходимо наличие полной оперативной информации о ходе ее выполнения и последствиях информатизации. В связи с этим особое значение приобретает проблема мониторинга развития информационного общества.
2.1.2. Задачей мониторинга является объективная, очищенная от эмоций оценка сложившейся ситуации в каждой сфере информатизации на каждом ее этапе. Формирование системы мониторинга развития информационного общества предполагает создание:
* средств сбора, транспортировки и хранения данных;
* средств верификации, выявления закономерностей и прогнозирования;
* средств структуризации и анализа данных.
2.1.3. Любая система мониторинга включает две основные подсистемы:
* сбора, транспортировки и хранения первичных данных;
* обработки данных, обеспечивающую решение задач верификации данных, анализа и прогнозирования.
Подсистемы первого вида являются более или менее стандартными и широко используются в различных областях. Пользователи таких подсистем собирают огромные объемы информации, как правило, плохо используемой ввиду невозможности их анализа за приемлемое время без использования средств автоматизации. Собираемая информация может быть противоречивой и неполной, кроме того, она достаточно быстро устаревает. Подсистемы второго вида предназначены для определения пропусков и противоречий, а по возможности, - их устранения за счет анализа контекста. Еще одной задачей, решаемой системами интеллектуального анализа данных, является выделение из этой информации простых и ясных правил, обрисовывающих сложившуюся ситуацию и дающих обоснованные рекомендации по исправлению и восполнению информации.
2.1.4. Развитие систем обработки и интеллектуального анализа информации является тем направлением, в котором у России есть все возможности занять лидирующее положение в мире. Разработанные российскими учеными методы анализа информации, распознавания образов и прогнозирования позволяют выделять в реальном режиме времени наиболее важные особенности сложившейся ситуации, определять узкие места и вырабатывать оптимальную стратегию развития.
2.1.5. Основными источниками данных для системы мониторинга развития информационного общества могут быть данные статистических исследований и результаты специальных социологических опросов. При этом создание средств импорта статистических данных из разнородных источников и результатов социологических опросов потребует проведения комплекса целенаправленных междисциплинарных работ. Транспортировка и хранение данных будут реализованы с помощью стандартных средств.
2.1.6. Развитие информационного общества представляет собой совокупность большого числа взаимосвязанных процессов. Данные о развитии информационного общества неизбежно будут разнородными, часто неполными или недостоверными, внутренне противоречивыми. Для полноценной обработки данных такого рода необходимо применение специально разработанных средств верификации, позволяющих как выявлять ошибки, неточности и противоречия, так и осуществлять их коррекцию. Для получения адекватной картины заведомо недостаточно использования только статистических характеристик. Большую ценность представляет информация о наличии и виде скрытых закономерностей и взаимосвязей в данных. Эта же информация необходима и для высококачественного решения задач прогнозирования и других задач интеллектуального анализа данных.
Темпы развития средств интеллектуального анализа данных в настоящее время существенно выше, чем средств вычислительной техники, телекоммуникаций, системного программного обеспечения. Поэтому использование представленных на рынке решений в данной области в самом ближайшем будущем неизбежно приведет к необходимости их замены. Выходом является ориентация на уникальные отечественные разработки, существенно опережающие в данной области зарубежные аналоги.
Здесь следует выделить подход, основанный на анализе прецедентов и применении алгоритмов распознавания образов. Он хорошо зарекомендовал себя в ситуациях, где построение физических моделей не дает удовлетворительных результатов, но в то же время анализируемая система является структурно стабильной, то есть общие закономерности ее функционирования со временем изменяются не слишком резко.
2.2. Методологические основы построения модели информационного общества
2.2.1. В качестве совокупности объективных и характерных критериев вступления в информационное общество рассматриваются:
* демассификация и разукрупнение производства;
* утверждение разнообразия в типах техники, товарном ассортименте и видах услуг;
* отход от централизованных и директивных методов управления;
* отказ от глобальных проектов, интегрирующих огромные массы людей и подчиняющих их универсальным идеям;
* дефрагментация социальной структуры общества, проявляющаяся в стирании ярко выраженных граней между классами, расами и национальностями;
* вхождение "культурного измерения" в производственно-экономическую сферу, выражающееся в приоритете эстетических, символических и психологических составляющих товара и др.;
* экспоненциальный рост объема информационных потоков, быстрое сокращение времени удвоения объема знаний (если с начала нашей эры для удвоения знаний потребовалось 1750 лет, то второе удвоение произошло уже в 1900 году, а третье - к 1950-му. Сегодня объем информации удваивается уже ежегодно, что определяется как "информационный взрыв");
* превращение информации в одну из главных социальных ценностей, объединяющих общество, в главный продукт производства и основной товар;
* реконструкция содержания информационных потоков;
* глобализация мирового рынка информационных услуг и технологий бизнеса;
* ориентация на человеческие ресурсы, штатный персонал (в противоположность ситуации в индустриальном обществе, характеризующемся, в первую очередь, повышением эффективности производства за счет эксплуатации техники для механизации рабочих процессов);
* формирование единого информационно-коммуникативного пространства как части мирового информационного пространства;
* создание и развитие рынка информации и знаний как факторов производства, переход информационных ресурсов общества в реальные ресурсы социально-экономического развития, фактическое удовлетворение потребностей общества в информационных продуктах и услугах;
* возрастание роли информационно-коммуникационной инфраструктуры в системе общественного производства, становление и доминирование в экономике новых ИКТ, средств вычислительной техники и телекоммуникаций;
* смена приоритетов от непосредственного материального производства в пользу деятельности, связанной с производством, потреблением, трансляцией и хранением информации (затраты на хранение, передачу и переработку информации превышают аналогичные расходы, например, в области энергетики и других ранее доминировавших отраслях);
* опережающий рост отраслей, связанных с производством информации, знаний, информационных услуг (телекоммуникационной, компьютерной, телевизионной). Они становятся главным источником новых рабочих мест, доминируют в экономическом развитии;
* занятость более половины работоспособного населения в информационном секторе экономики;

стр. 1
(всего 2)

СОДЕРЖАНИЕ

>>